AGENDA BVE
De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies ‘Agenda BVE’, uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr. 990660/485, 18 november 1999 Advies niet-ambtelijke commissie WOB
Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag Telefoon (070) 310 00 00
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen drs. L.M.L.H.A. Hermans Postbus 25000 2700 LZ Zoetermeer
Fax (070) 356 14 74 E-mail
[email protected] www.onderwijsraad.nl
Ons kenmerk
Uw kenmerk
Den Haag,
990660/485
BVE/B/1999/39513 d.d. 6 oktober 1999
18 november 1999
Contactpersoon/doorkiesnummer Onderwerp
Agenda BVE
Bij bovenvermeld schrijven heeft u de Onderwijsraad verzocht advies uit te brengen over de Agenda BVE ‘Perspectieven voor educatie en beroepsonderwijs’, die op 1 september jl. aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden. Hierbij biedt de Raad u zijn advies aan, dat als volgt is opgebouwd. Allereerst gaat hij in op de adviesaanvraag en de functie van de Agenda BVE (verder te noemen: de Agenda). Voorts geeft hij kort aan vanuit welk referentiekader hij de opvattingen in de Agenda heeft benaderd (paragraaf 2) en ten slotte gaat hij op hoofdlijnen in op enkele thema’s en vraagstukken (paragraaf 3).
1
De adviesaanvraag
De Agenda beschrijft in globale zin een aantal thema’s en vraagstukken die in het kader van het beleid op het terrein van de educatie en het beroepsonderwijs de komende jaren aandacht verdienen. Hiermee wordt tevens een ordening en samenhang aangebracht in de vele verschillende beleidstrajecten die op dit moment voor de BVE-sector van belang zijn. De Raad wordt gevraagd aan te geven welke issues binnen de in de Agenda genoemde thema’s autonomie, deregulering, kwaliteit, toegankelijkheid en regionale samenwerking verdere aandacht of aanscherping behoeven. De Raad heeft deze adviesvraag ruim opgevat. Niet alleen schenkt hij aandacht aan de in de Agenda opgenomen thema’s, maar - met het oog op de gewenste ordening en samenhang - ook aan thema’s die niet zijn opgenomen en zijns inziens daarin wel een plaats verdienen.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 2
Op deze plaats gaat de Raad in op de functie van de Agenda mede in het licht van het voorgenomen meerjarenperspectief voor de BVE-sector. Allereerst juicht de Raad het toe dat de BVE-sector door middel van deze Agenda nogmaals duidelijk en in samenhang onder de aandacht wordt gebracht. Ook de Raad is van oordeel dat educatie en beroepsonderwijs van grote maatschappelijke betekenis zijn. Het gaat erom zoveel mogelijk mensen kansen te bieden hun talenten te ontwikkelen en hen zo goed mogelijk toe te rusten voor de arbeidsmarkt en voor de samenleving. De Agenda heeft vooral een procesfunctie, dat wil zeggen het is een instrument om met de partijen die betrokken en belanghebbend zijn bij de BVE-sector te komen tot een gezamenlijk gedragen ontwikkelingsperspectief, en tot afspraken om dat gerealiseerd te krijgen. In dit kader wordt blijkens de adviesaanvraag gedacht aan een ontwikkelingsperspectief analoog aan het hoger onderwijs- en onderzoekplan (HOOP). De Raad ondersteunt deze gedachte. Hij ziet een dergelijk ‘BVE-plan’ als een middel om voor de middellange termijn een samenhangend en consistent perspectief voor de sector te bieden. De overheid en de overige bij de sector betrokken actoren kunnen op grond daarvan in onderlinge afstemming hun respectievelijke verantwoordelijkheden waarmaken. De Raad acht de Agenda hiervoor een goede aanzet. Hij gaat er vanuit dat het ‘BVE-plan’ een wettelijke verankering zal krijgen, zoals ook het HOOP is verankerd in de WHW (artikel 2.3). De Agenda bevat verder een beknopte uiteenzetting over de bedoeling en aanpak van de evaluatie van de WEB. De Raad maakt uit de Agenda op dat gedurende de evaluatieperiode de WEB tussentijds zal worden aangepast met het oog op ‘noodzakelijk onderhoud’ of met het oog op punten waarvan de noodzaak tot wetswijziging evident is. Niet duidelijk is op welke wijze de Agenda en het op te stellen ‘BVE-plan’ zich tot deze evaluatie verhouden. De Raad vraagt voor dit punt expliciet aandacht.
2
Het referentiekader
De Raad heeft de Agenda mede tegen de achtergrond van verschillende beleidsdocumenten bekeken. Allereerst heeft de Raad de Agenda tegen de achtergrond van beleidsnota’s benaderd die recent door het ministerie van OCenW zijn uitgebracht. Het gaat hierbij om de brief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ over het onderwijsbeleid op de middellange en langere termijn en de brief ‘Kennis: geven en nemen’ over de internationalisering van het onderwijs. De Raad is er zich van bewust dat de Agenda eerder verschenen is dan deze beleidsbrieven, maar acht het gezien de samenhang in het beleid zinvol deze brieven in zijn advies over de Agenda te betrekken. In de Onderwijsbeleidsbrief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ worden op hoofdlijnen uw opvattingen geschetst over wat de komende jaren in het onderwijs als geheel moet gebeuren. Hiervoor worden kaders geboden met als ijkpunten kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid en bestelverantwoordelijkheid. De Raad heeft de thema’s in de Agenda mede in het licht van deze ijkpunten uit de Onderwijsbeleidsbrief beschouwd.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 3
Daarnaast heeft de Raad de Agenda ook bekeken in relatie tot maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, vercommercialisering en internationalisering van waaruit de Onderwijsbeleidsbrief is geschreven. Deze laatste ontwikkeling komt ook in de Beleidsbrief Internationalisering aan de orde. Deze brief biedt verschillende passages over de internationalisering van het onderwijs die voor de BVEsector en daarmee voor de Agenda en het ‘BVE-plan’ van belang zijn. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de voorbereiding van deelnemers aan het BVE-onderwijs op de internationale arbeidsmarkt, de ontwikkeling van de Europass en de participatie van BVE-instellingen in internationale netwerken. Naast deze twee recente beleidsbrieven heeft de Raad de Agenda ook in het perspectief van het ‘Kader en aanpak van de evaluatie van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs’ (juni 1999) gelezen. In dit document wordt een aantal globale evaluatiethema’s geformuleerd, waarbij het steeds om de vraag gaat of het stelstel van educatie en beroepsonderwijs is toegesneden op externe eisen en behoeften: behoeften van de maatschappij en de arbeidsmarkt enerzijds en individuele behoeften anderzijds.
3
De Agenda BVE in thema’s en issues
De Raad merkt op - in aansluiting op zijn eerdere opmerkingen over de Agenda in paragraaf 1 - dat met de beschrijving van de beleidspunten in de Agenda er een tamelijk dekkende aanzet voor de ontwikkeling van een ‘BVE-plan’ is geleverd. De hieronder gemaakte opmerkingen moeten dan ook worden bezien in het kader van het opstellen van een dergelijk beleidsplan. Het gaat de Raad vooral om het aanscherpen van punten c.q. signaleren van zaken die gemist worden en die bij de verdere ontwikkeling van het ‘BVE-plan’ naar zijn oordeel een rol zouden moeten spelen. 3.1 Autonomie en deregulering De Raad constateert met instemming dat de onderwerpen autonomie en deregulering in de Agenda een belangrijke plaats innemen. Een maatschappelijke dialoog over de elementen daarvan die rechtstreeks van belang zijn voor het toekomstige ‘BVE-plan’ acht hij zeer wenselijk. De twee genoemde thema’s in de Agenda, vermindering van regelgeving en de rolverdeling tussen actoren, kunnen daarvoor bruikbare aanknopingspunten bieden. Beide onderwerpen geven de Raad wel aanleiding tot enkele opmerkingen. Wat betreft het punt ‘onnodige regelgeving afschaffen’ constateert de Raad, conform uw notitie ‘Opmerkingen over autonomie en deregulering in het onderwijs’1, dat er - ondanks de totstandkoming van de WEB - nog steeds sprake is van een grote hoeveelheid regelingen. Hij constateert dat hier en daar sprake is van ‘re-regulering’ als gevolg van de toename van het aantal uitvoeringsregelingen en van eigen regelingen door actoren. De Raad vraagt zich af of de verhouding tussen regulering door de centrale overheid en zelfregulering evenwichtig kan worden genoemd. Deze ontwikkeling is zijns inziens ook niet los te zien van de juridisering in het openbaar bestuur, zoals uitgewerkt in de gelijknamige nota.2 Hij
1
Brief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 12 april 1999, Kamerstukken II, 1998-1999, 26480, nr. 1.
2
Kabinetsstandpunt Juridisering openbaar bestuur. Kamerstukken II, 1998-1999, 26360, nr.1.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 4
beveelt u aan het punt van juridisering toe te voegen aan dit Agenda-thema. De Raad acht overigens een discussie over de aard en mate van regulering gewenst, maar is van oordeel dat deze in het kader van de evaluatie van de WEB gevoerd moet worden. Onder het thema ‘heldere rolverdeling actoren’ wordt in het kader van de publieke taak overeenkomstig de WEB, de nadruk gelegd op ‘de instellingen’, met name de ROC’s, gefinancierd uit de collectieve middelen. Daarnaast ziet de Agenda ruimte voor ‘de markt’. De (regionaal) opererende partijen worden daarbij expliciet gezamenlijk verantwoordelijk gesteld voor kwaliteit en toegankelijkheid en dienen daarop ook aanspreekbaar te zijn. De Raad onderschrijft dit. Hij wijst er tevens op dat sommige actoren verschillende rollen binnen het BVE-stelsel vervullen (bijvoorbeeld de ROC’s en de Landelijke organen beroepsonderwijs). De Raad acht het gewenst het Agendapunt betreffende de verhouding tussen alle betrokken actoren bij de sector expliciet in een ontwikkelingsperspectief te plaatsen dat ook met de Agenda wordt beoogd. Dit betekent dat de verschillende partijen een visie op hun positie en hun verantwoordelijkheid ontwikkelen waarbij de grenzen van het huidige stelsel kunnen worden verkend. In dat kader vraagt hij nadrukkelijk aandacht voor de rol van de overheid als actor met speciale verantwoordelijkheid. Hij verwijst hierbij naar de passage over de verantwoordelijke overheid in de Onderwijsbeleidsbrief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ en in het bijzonder naar de daarin genoemde bestelverantwoordelijkheid. De Raad acht in verband met bestelverantwoordelijkheid ook het element van bekostiging nadere discussie waard. Hij wijst op de volgende aspecten: - educatie en beroepsonderwijs kennen verschillende financieringssystemen; - initieel en post-initieel onderwijs zijn niet altijd strikt te scheiden; - mogelijke verstrengeling van publieke en private financiering. Vragen die met het centrale sturingsconcept ‘zelfregulerende mechanismen van vraag en aanbod’ samenhangen, betreffen - behalve de nadruk op de onderwijsinstellingen - onder meer de rol en plaats van de particuliere exameninstellingen bij de externe legitimering en de positie van de deelnemer. Ook de vraag naar de ketenverantwoordelijkheid voor de samenhang in de ontwikkeling, uitvoering en toetsing van het onderwijs verdient nadere aandacht. Immers, de kwaliteit van het onderwijs is hierbij in het geding. Over de positie van de deelnemer bracht de Raad een advies uit, waarin hij concludeerde dat er met name in de BVE-sector nog de nodige knelpunten zijn.3 3.2 Kwaliteit en toegankelijkheid De Raad heeft waardering voor de wijze waarop de twee thema’s kwaliteit en toegankelijkheid in de Agenda zijn uitgewerkt. Naar zijn oordeel zou ook het thema van samenhang tussen educatie en beroepsopleidingen en tussen de BVE-sector en andere delen van het onderwijsstelsel mee verwoord moeten worden. Toegankelijkheid kan immers niet los worden gezien van samenhang in het onderwijs. Hij wijst in dit verband ook op de bijzondere positie van het VAVO. Daarnaast vraagt hij aandacht voor
3
Positie van de deelnemer. Advies van 1 juli 1998. Den Haag: Onderwijsraad.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 5
de volgende punten die naar zijn mening aanscherping behoeven dan wel toegevoegd zouden moeten worden. Vanuit het perspectief van voorbereiding op ‘een leven lang leren’ wijst de Raad op de overeenkomstige positie van leerlingen in het beroepsonderwijs en van leerlingen in de bovenbouw van het HAVO en VWO. Tegelijk constateert hij verschillen ten aanzien van de condities waaronder deze leerlingen onderwijs ontvangen zoals ten aanzien van de bekostiging, de eisen die aan de leraren worden gesteld en de omvang van de onderwijstijd. Dit roept de vraag op naar de positionering van de BVE-sector in het geheel van educatieve voorzieningen. Hierbij is ook het onderscheid tussen voltijd en deeltijd beroepsonderwijs van belang. Over het punt van de onderwijstijd merkt hij nog op dat de in het Regeerakkoord afgesproken maatregel betreffende de onderwijsintensiteit - de 1000-uren norm - in de Agenda aanscherping verdient. De Raad dringt er op aan, dat in het te verschijnen wetsvoorstel een heldere definiëring wordt opgenomen van wat onder de invulling van de onderwijstijd moet worden verstaan. Eveneens vanuit het perspectief van kwaliteitsversterking van het onderwijsaanbod acht de Raad extra aandacht voor laag opgeleiden op zijn plaats. Hij wijst er in dit verband op, dat de zuigkracht van de arbeidsmarkt juist voor deze groep leidt tot voortijdig schoolverlaten en meent dat dit voor alle betrokkenen onderwerp van beleid zou moeten zijn. Met waardering heeft hij dan ook kennisgenomen van de aandacht voor doorlopende leerwegen en versterkte aansluiting tussen VO en BVE in de Agenda. Hierbij zou wel de vraag naar minimale competentieniveaus voor beroepsuitoefening door ‘risico-groepen’ gesteld moeten worden.4 In verband daarmee is het punt van meer variatie in de wijze waarop de leerplicht vervuld kan worden van belang.5 De Raad meent dat de relatie tussen initieel en post-initieel leren in het perspectief van ‘een leven lang leren’ een belangrijk punt is en wil daarom de verdeling van verantwoordelijkheden voor het post-initiële deel, onder andere tussen overheid en andere actoren, graag meer uitgewerkt zien. Ook de inhoudsvraag is hierbij van belang: welke competenties (zoals leer-, loopbaan- en beroepscompetenties)6 horen in de initiële fase van het leerproces thuis en welke in de post-initiële fase? De Raad beveelt aan om de rol van de overheid en marktpartijen op het terrein van de BVE - rekening houdend met de discussie over de
4
De Raad ziet hier een analogie met zijn advies ‘Zeker weten’, waarin hij ten behoeve van risicoleerlingen pleit voor ontwerp en toetsing van minimale leerstandaarden in het basisonderwijs en in de basisvorming. Deze leerstandaarden hebben betrekking op het minimale niveau dat noodzakelijk is om het erna volgende onderwijs te kunnen volgen (Zeker weten. Leerstandaarden als basis voor toegankelijkheid. Advies van 6 oktober 1999. Den Haag: Onderwijsraad).
5
De Raad verwijst in dit verband naar de Beleidsbrief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ (p. 2527) en naar zijn advies Een leven lang leren in het bijzonder in de BVE-sector. In dit laatste stuk pleit de Raad voor een discussie over “een ontkoppeling van leerplicht en leerrecht enerzijds en leeftijd anderzijds”.
6
Zie onder andere Een leven lang leren in het bijzonder in de BVE-sector. Advies d.d. 31 maart 1998. Den Haag: Onderwijsraad.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 6
‘employability agenda’ - scherper in beeld te brengen. Dit is eens te meer van belang omdat ondanks een gunstige economische conjunctuur de prognose van veel BVE-abituriënten ongunstig uitpakt.7 De Raad mist ten aanzien van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs aandacht voor een evenwichtige inbreng van de samenleving (inbreng maatschappelijke normen en waarden, belang van burgerschapscompetenties). Dit punt hangt direct samen met de relationele dimensie van de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs, waarbij ketenverantwoordelijkheid, inbreng en betrokkenheid een rol spelen.8 Afstemming c.q. samenwerking tussen de diverse actoren die bij de ontwikkeling van de kwalificatiestructuur, het onderwijs en de examens betrokken zijn, acht de Raad een belangrijk onderwerp voor discussie. In dit verband zou eveneens besproken moeten worden hoe de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs, onderwijsprogramma’s en examens inhoudelijk meer gestroomlijnd kunnen worden door de verschillende betrokkenen. In dat samenhangend geheel vormt de ontwikkeling van leerwegonafhankelijke beroepskwalificaties een belangrijk aspect. De relatie tussen de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs en de kwalificatiestructuur educatie en de aansluiting van de educatie-onderwijsprogramma’s op de beroepsopleidingen verdienen naar het oordeel van de Raad nadere discussie. Hij verwijst in dit verband naar de toegankelijkheid van beroepsopleidingen vanuit de educatie.9 Voorts ziet hij een verband tussen afstemming van beide kwalificatiestructuren en een consistente sturing van de BVE-sector. In het traject van versterking van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs zijn naar het oordeel van de Raad de volgende aspecten ook een nadere beschouwing waard:10 de snelheid waarmee de kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs actueel gehouden kan worden; de (onvoldoende) overlap in eindtermen tussen de beroepsbegeleidende en de beroepsopleidende leerweg; de spanning tussen het door de kwalificatiestructuur te waarborgen (landelijk) niveau van de beroepsopleidingen en de behoefte aan regionale invullingen.
7
Arbeidsmarkt naar opleiding en beroep tot 2004, De (1999). Maastricht: Universiteit Maastricht (Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt).
8
Zie onder andere de volgende nota’s: Samenspel nader uitgewerkt. Vier projectplannen in meervoudig perspectief 1999 - 2003. Samenvatting en besluiten (1998) Zoetermeer: COLO, vereniging Landelijke organen beroepsonderwijs en BVE op weg naar 2005. Strategisch beleidsplan Bve Raad 1999-2005 (1998) De Bilt: Bve Raad.
9
Tubbing M. (in druk) De kwalificatiestructuur educatie. In: Visser K. & Blokhuis F. (Red.) Jaarboek kwalificatiestructuur 1999. ‘s-Hertogenbosch: CINOP, p.11-22.
10
Zie onder meer: Een wending naar kerncompetenties (1999) Advies van de Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt. Den Bosch: ACOA; Samenspel in meervoudig perspectief. Strategisch actieplan Landelijke organen beroepsonderwijs 1999-2003, (1999). Zoetermeer: COLO; BVE op weg naar 2005. Strategisch beleidsplan Bve Raad 1999-2005 (1998) De Bilt: Bve Raad.
Kenmerk: 990660/485 Blad: 7
Tot slot van deze paragraaf wil de Raad ingaan op de internationalisering van het BVE-onderwijs. In de Onderwijsbeleidsbrief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ en bij de evaluatiethema’s van de WEB wordt internationalisering als een apart onderwerp opgevoerd. In de Agenda wordt geen aandacht besteed aan internationalisering. Gezien de samenhang in het beleid vindt de Raad het een omissie dat de internationale dimensie in de Agenda ontbreekt. Hij merkt op dat in de Agenda tenminste een relatie gelegd had kunnen worden met de (toen te verwachten) Beleidsbrief ‘Kennis: geven en nemen’ over de internationalisering van het onderwijs. Deze brief biedt evenals zijn voorganger ‘Onbegrensd talent’ (1997) en het bijbehorende Actieplan (1998) een goed overzicht van de activiteiten die instellingen, Landelijke organen beroepsonderwijs en de BVE-sector als geheel ondernomen hebben om de internationale oriëntatie van de BVE te versterken. De Raad vraagt u dan ook om internationalisering in de verdere discussie over de Agenda en bij de totstandkoming van het ‘BVE-plan’ mee te nemen. 3.3 Regionale samenwerking De Raad spreekt zijn waardering uit voor de wijze waarop het thema regionale samenwerking in hoofdstuk 7 van de Agenda is uitgewerkt. Hij mist in hoofdstuk 7 echter expliciete aandacht voor een transparante positionering van de BVE-instellingen in de kennisinfrastructuur. Het gaat hierbij met name om de verbindingen met andere kennisinstellingen die kunnen bijdragen aan een volwaardige rol voor de BVE in de kenniscirculatie. De Raad doet deze uitspraak in het verlengde van zijn advies ‘HBO en kenniscirculatie’ waarin een vergelijkbare problematiek voor de HBO-instellingen is behandeld.11 Alhoewel in de Agenda op verschillende plekken aandacht wordt besteed aan kennistransfer en kennisuitwisseling (bijvoorbeeld in relatie tot technocentra), stelt de Raad voor dat de kennisinfrastructuur als een afzonderlijk onderwerp in het ‘BVE-plan’ opgevoerd kan worden. Daarbij moet zijns inziens de noodzakelijke balans tussen de landelijke vereisten die voortvloeien uit de kwalificatiestructuur en de behoefte aan regionale invullingen van diezelfde kwalificatiestructuur betrokken worden. De Raad acht de ontwikkeling van een ‘BVE-plan’ een goede zaak en hij gaat er van uit dat de door hem gemaakte opmerkingen bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een samenhangend en consistent perspectief voor de middellange termijn.
Namens de Onderwijsraad,
prof.dr. J.M.G. Leune voorzitter
11
mr. W.G.G.M. van Holsteijn wnd. algemeen secretaris
HBO en kenniscirculatie. Advies d.d. 11 juni 1999. Den Haag: Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) en de Onderwijsraad.
