Samenvatting Voorliggende aanvraag betreft de bestuursoverdracht van een scholengemeenschap in het voortgezet onderwijs, waarbij twee besturen zijn betrokken: IRIS, Stichting voor Christelijk Voortgezet onderwijs (hierna: Stichting IRIS), bevoegd gezag van vijf scholen in het voortgezet onderwijs met in totaal 6.244 leerlingen in vier gemeenten. De Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs in Haarlemmermeer (hierna: SKVOH) te Hoofddorp, bevoegd gezag van één rooms-katholieke brede scholengemeenschap voor mavo, havo en vwo, de Katholieke Scholengemeenschap Hoofddorp (hierna: KSH), met 978 leerlingen. Aanvragers zijn voornemens om per 1 augustus 2015 het bevoegd gezag over KSH van SKVOH over te dragen aan Stichting IRIS. Indien de fusie niet doorgaat, zal SKVOH failliet gaan. Door terugloop van het aantal leerlingen, boventalligheid onder het personeel en een grote schuldenlast zijn liquiditeits- en continuïteitsproblemen ontstaan. Om financiële risico’s uit te sluiten, achten aanvragers het noodzakelijk dat de VO-school KSH deel gaat uitmaken van een grotere en financieel solide organisatie. Na fusie zal het bestuur SKVOH ophouden te bestaan. Beoordeling CFTO: Legitimiteit: er zijn instemmingsverklaringen overlegd van de MR van KSH en de GMR van Stichting IRIS. Ook het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, de vestigingsgemeente van de KSH, heeft positief geadviseerd over de fusie. Wel is van belang dat de GMR van de Stichting IRIS in haar instemmende verklaring vier aandachtspunten heeft opgenomen met betrekking tot de fusie. Menselijke maat: de Stichting IRIS is nu reeds een relatief groot VO-bestuur en de omvang zal door deze fusie aanzienlijk toenemen. Van de ongeveer 350 besturen die voortgezet onderwijs aanbieden, zijn er niet meer dan 20 – ofwel iets meer dan 5% - met een bestuursomvang van meer dan 7.000 leerlingen. De Stichting IRIS hoort hier na deze fusie bij. Keuzevrijheid: in de huidige situatie kunnen ouders in Haarlemmermeer kiezen uit drie VOschoolbesturen (rechtspersonen) met verschillende richtingen. Na fusie wordt het aantal keuzemogelijkheden teruggebracht tot twee. Stichting IRIS vergroot haar aandeel van 48% naar 61% en overschrijdt daarmee in ruime mate de norm van 50%. Derhalve is sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod conform de Wet fusietoets. Rechtvaardigingsgronden: eind 2011 stond SKOVH bekend bij de Inspectie van het Onderwijs als een schoolbestuur dat een overschot aan middelen had. De Inspectie heeft daarbij aangegeven, dat zij de meerjarenbegroting afwacht en zal nagaan of de afbouw van de financiële buffer werkelijk wordt geëffectueerd. In 2012 en 2013 zijn daarna beslissingen genomen door het bestuur, die hebben geleid tot ernstige financiële problemen. In 2014 heeft SKOVH een verzoek ingediend bij het ministerie van OCW tot schatkistbankieren. Maart 2015 is afgesproken tussen het ministerie van OCW, de inspectie, de gemeente en de schoolbesturen, dat verbonden aan de nu aangevraagde bestuurlijke fusie financiële maatregelen zullen worden getroffen door zowel departement als de gemeente. Uit het boekenonderzoek van de accountant van 16 maart 2015 blijkt dat de liquiditeitspositie van KSH zéér kwetsbaar is. Derhalve is naar het oordeel van de CFTO sprake van een dreiging van de continuïteit die de fusie rechtvaardigt. Alles afwegend oordeelt de CFTO daarom positief over de fusie, maar met: kanttekeningen ten aanzien van het proces leidend tot de aanvraag voor goedkeuring van de fusie de uitdrukkelijke verwijzing dat de gevolgen van de fusie goed en in afstemming met zowel de GMR van IRIS als de ouders, leerlingen en leerkrachten van KSH worden geëvalueerd.
1
ADVIES Zaaknummer: OND/15/13142 – AFO154 Voorliggende aanvraag betreft de bestuursoverdracht van een scholengemeenschap in het voortgezet onderwijs, waarbij twee besturen zijn betrokken:
IRIS, Stichting voor Christelijk Voortgezet onderwijs (hierna: Stichting IRIS), bevoegd gezag van vijf scholen in het voortgezet onderwijs met in totaal 6.244 leerlingen. De scholen zijn gevestigd in 2 vier gemeenten. Het bestuurskantoor van Stichting IRIS is gevestigd in Heemstede. De stichting is verantwoordelijk voor de instandhouding van drie protestants-christelijke scholen, één school naar rooms-katholieke richting en één interconfessionele school. Verdeeld over haar scholen biedt IRIS onderwijs aan in de schoolsoorten vmbo (kader, beroepsgericht, gemengde en theoretische leerweg), havo en vwo.
Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs in Haarlemmermeer (hierna: SKVOH) gevestigd te Hoofddorp, bevoegd gezag van één rooms-katholieke brede scholengemeenschap voor mavo, 4 havo en vwo, de Katholieke Scholengemeenschap Hoofddorp (hierna: KSH), met 978 leerlingen.
1
3
Aanvragers zijn voornemens om per 1 augustus 2015 het bevoegd gezag over KSH van SKVOH over te dragen aan Stichting IRIS. Het betreft hier een bestuurlijke fusie, zonder dat een institutionele fusie zal plaatsvinden. Omdat SKVOH een zogenaamde éénpitter is, zal de stichting na de overdracht ophouden te bestaan.
1. Aanvraag en proces Vooraankondiging Medio januari 2015 is het secretariaat van de CFTO telefonisch benaderd door één van de aanvragers, de bestuurder van SKVOH, met vragen over de mogelijkheid om met spoed de nu aangevraagde fusie te toetsen, gelet op ernstige problemen van financiële aard. In de maanden maart en april heeft het secretariaat van de commissie vervolgens contact onderhouden met de fusiebegeleider dhr. Berghmans van BMC Groep Amersfoort.
Formele aanvraag Op 28 april 2014 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/2015/13142/AFO154. Bij de aanvraag waren de volgende documenten gevoegd: een begeleidend schrijven met een aanvraag voor een spoedprocedure, een fusie-effectrapportage (hierna: FER), instemmende verklaringen van de medezeggenschapsraad (hierna: MR) van KSH en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (hierna: GMR) van Stichting IRIS en de verklaring van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer. De ontvangst van de fusieaanvraag is per brief van 28 april 2015 bevestigd en tegelijkertijd compleet verklaard door DUO. Omdat bij behandeling door de CFTO bleek dat de verklaring van de GMR van Stichting IRIS 1 2 3 4
Bevoegd gezagnummer: 41021. Stichting IRIS houdt scholen in stand in de gemeenten Haarlem, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn. Bevoegd gezagnummer: 30171. Brinnummer: 00IP. 2
niet was voorzien van een geldige ondertekening, is op 14 mei 2015 contact opgenomen met de fusiebegeleider. Een getekend afschrift van de verklaring van de GMR van Stichting IRIS is op dezelfde dag ontvangen. De aanvraag is daarop ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO of de commissie). De CFTO heeft op 29 april 2015 bij aanvragers de ten behoeve van de voorgenomen fusie opgestelde boekenonderzoek: een -onderzoek gericht op het vaststellen van de juistheid van gepresenteerde informatie en het in beeld brengen van risico’s en kansen van de over te nemen school (soms aangeduid met due diligence). Over de verslaglegging met betrekking tot juistheid en risicowaardering iseen schriftelijk afschrift opgevraagd van de tussen de betrokken schoolbesturen, het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de gemeente Haarlemmermeer gemaakte afspraken. Dit afschrift is per ommegaande ontvangen.
2. Beoordeling spoed Omdat de aanvraag op 28 april 2015 door DUO ontvangen en geregistreerd is, eindigt de reguliere beslistermijn van 13 weken, zoals vastgesteld in artikel 53i van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), op 28 juli 2015. De beoogde ingangsdatum van de voorgenomen fusie is 1 augustus 2015. Aanvragers achten het daarbij noodzakelijk dat uiterlijk 1 juni 2015 de benodigde goedkeuring van de minister verkregen is en vragen daarom een spoedprocedure aan bij de CFTO conform artikel 8 van 5 het Reglement van de commissie. Onderbouwing verzoek om toepassing spoedprocedure door de aanvragers Om het verzoek tot een spoedprocedure te onderbouwen, schetsen aanvragers het proces van besluitvorming en overleg dat uiteindelijk geleid heeft tot de fusieaanvraag. Dit blijkt zowel uit de begeleidende brief als uit de Fusie-effectrapportage (FER). In 2014 is met het ministerie van OCW overleg gevoerd over de (on)mogelijkheden van onder meer schatkistbankieren en het toepassen van de zogeheten kasschuif om de liquiditeitspositie van de KSH te verbeteren en de uitbetaling van de salarissen van het personeel te kunnen garanderen. Dit heeft niet tot resultaten geleid. In overleg met het ministerie van OCW, de Inspectie van het Onderwijs, de gemeente Haarlemmermeer en IRIS zijn er vervolgens op 4 maart 2015 afspraken gemaakt om de financiële problemen bij de KSH op te lossen. Uitgangspunt daarbij was dat de KSH door IRIS zal worden overgenomen. Met OCW zijn daarbij afspraken gemaakt over voorfinanciering van de begrote groei van de KSH en met IRIS zijn afspraken gemaakt over noodzakelijke investeringen in de KSH. In het kader van de kosten van het fusieproces is door het college van B&W van de gemeente Haarlemmermeer een eenmalige bijdrage verstrekt. Op 23 april 2015 hebben de aanvragers de instemming van de MR van KSH verkregen. Derhalve kon de aanvraag niet eerder dan 28 april 2015 worden verstuurd. Aanvragers geven in de begeleidende brief bij de fusieaanvraag verder aan, dat mede gelet op de zomervakantie een periode van twee maanden nodig is voor het realiseren van de 5
Dit artikel luidt als volgt: 1) Aanvragers kunnen verzoeken om een spoedprocedure voor de behandeling van de aanvraag, indien zij er belang bij hebben dat de aanvraag zo snel mogelijk in behandeling wordt genomen of indien anderszins uit de aanvraag blijkt dat snelle behandeling van de aanvraag is vereist. 2) De voorzitter beslist of een aanvraag door middel van spoedprocedure wordt behandeld. Bij deze beslissing wordt het belang van aanvragers in acht genomen. 3) Bij toepassing van de spoedprocedure wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vijf dagen, schriftelijk aan de minister mededeling gedaan van de inhoud van de aanvraag, onder vermelding dat de spoedprocedure wordt gevolgd. 3
bestuursoverdracht. Derhalve verzoeken aanvragers de commissie om binnen één maand over de fusie te adviseren en wordt de minister verzocht in mei 2014 een besluit te nemen over de fusie. Beoordeling toepassing spoedprocedure door de CFTO De CFTO mist een nadere onderbouwing van de stappen die na 1 juni 2015 nodig zullen zijn om de fusie administratief voor te bereiden richting 1 augustus 2015. Deze voorbereidingen kunnen de besturen eventueel ook treffen, zonder de zekerheid dat de bestuurlijke fusie wordt goedgekeurd. Als de reguliere beslistermijn voor fusie-aanvragen van dertien weken wordt gevolgd, volgt uiterlijk 28 juli de gevraagde zekerheid of de besturenfusie wel of niet door kan gaan. Hoewel uit de stukken en ook het eerdere telefonische contact met het secretariaat van de commissie is gebleken, dat de financiële situatie ernstig is en een fusie derhalve gerechtvaardigd zou kunnen zijn – zie de hierna volgende paragrafen – is het merkwaardig dat de aanvragers zowel de CFTO als de minister van OCW vragen om binnen één maand over deze te adviseren en te besluiten om vervolgens met het oog op de zomervakantie twee maanden te nemen om de fusie juridisch en administratief te realiseren. De CFTO acht onvoldoende onderbouwd dat deze fusieaanvraag niet binnen de reguliere termijn van dertien weken behandeld kan worden en dat spoed vereist is. De commissie heeft daarom in haar vergadering van 12 mei 2015 besloten de spoedprocedure niet van toepassing te achten. Uitgangspunt bij de beoordeling van deze casus is de reguliere beslistermijn van 13 weken, waarbij de CFTO normaal gesproken binnen 8 weken haar advies aan de minister aanbiedt. De commissie heeft de contactpersoon van aanvragers hiervan op 12 mei 2015 telefonisch op de hoogte gesteld. Aanvragers hebben hierop aangegeven dat 1 juni 2015 een streefdatum betreft en geen fatale datum is. Zij wachten tegelijkertijd niet op de definitieve goedkeuring om verdere voorbereidingen te treffen voor het realiseren van de besturenfusie per 1 augustus.
3. Doel en motivatie Aanvragers geven aan dat de bestuursoverdracht van de KSH is ingegeven door acute financiële problemen bij SKVOH. Door onder meer terugloop van het aantal leerlingen, boventalligheid onder het personeel en een grote schuldenlast zijn liquiditeits- en continuïteitsproblemen ontstaan. Om toekomstige financiële risico’s uit te sluiten, achten aanvragers het noodzakelijk dat KSH deel gaat uitmaken van een grotere en financieel solide organisatie. Dit geeft volgens aanvragers waarborgen voor continuïteit, mede vanwege ruimere mogelijkheden voor personele mobiliteit. Als alternatief voor de voorgenomen fusie is door aanvragers onderzocht of: a) KSH bij een ander groot en financieel solide bestuur in de regio Haarlemmermeer kan worden aangesloten. Mede vanwege de rooms-katholieke identiteit van KSH is echter nadrukkelijk gekozen voor Stichting IRIS, mede vanwege het feit dat na bestuursoverdracht aan IRIS de eigen identiteit en het katholieke profiel zijn gewaarborgd. b) Een tweede optie zou zijn om te trachten tot bestuurlijke schaalvergroting te komen met de zogeheten éénpitters in de regio Haarlemmermeer. Dit proces zou echter teveel tijd kosten, terwijl het nog maar zeer de vraag is of een dergelijk proces zou leiden tot een situatie waarin wordt voldaan aan de voor de KSH noodzakelijke randvoorwaarden qua financiële soliditeit en denominatie (vanwege de mogelijkheden tot personele mobiliteit). Aanvragers benadrukken de noodzaak voor de bestuursoverdracht van KSH, omdat de scholengemeenschap zich zonder bestuurlijke schaalvergroting (financieel) niet langer staande kan houden na 1 augustus 2015. Indien een fusie niet doorgaat, zal SKVOH failliet gaan.
4
4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs (hierna: Wet fusietoets) volgt dat de FER primair een instrument is voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 53g, eerste lid, van de WVO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. 4.1.
Interne legitimiteit
Door aanvragers zijn ondertekende verklaringen overlegd van de MR van KSH en de GMR van Stichting IRIS, daterend van respectievelijk 23 april 2015 en 14 mei 2015. De commissie heeft naar aanleiding van beide verklaringen geen reden om te veronderstellen dat bij de medezeggenschapsorganen draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie. De verklaring van de MR van KSH maakt melding van het feit dat binnen het medezeggenschapsorgaan tweemaal is gesproken over de voorgenomen bestuursoverdracht van KSH. Op 9 april 2015 in een opiniërend overleg en op 23 april 2015 ter besluitvorming. De verklaring geeft aan dat de MR op basis van de fusie-effectrapportage instemming verleent aan de voorgenomen fusie. De GMR van Stichting IRIS geeft in haar verklaring aan er voldoende vertrouwen in te hebben dat de risico’s die zij ziet bij de overdracht van KSH aan Stichting IRIS opgevangen kunnen worden. De raad stemt daarom in met de bestuursoverdracht. De verklaring van deze GMR bevat vervolgens vier aandachtspunten met betrekking tot de voorgenomen fusie: a) De kwetsbare financiële situatie van SKVOH. De GMR verwacht dat vanaf heden een haalbare en realistische begroting wordt opgesteld; b) In het beleid van de KSH is een gering aantal uren gereserveerd voor deskundigheidsbevordering. De GMR merkt op dat voor een positieve impuls van de school er ruimte dient te bestaan voor scholing van personeel en management; c) KSH dient een aanvullende profilering te krijgen ten opzichte van de andere scholen van IRIS; d) De GMR stelt voor de huidige afdracht van drie procent van de bekostiging van scholen als bijdrage voor het bestuurskantoor in de toekomst naar beneden bij te stellen. In de ogen van de GMR past dit bij een “sobere” bedrijfsvoering en de gewenste efficiëntieslag bij schaalvergroting. 4.2.
Externe legitimiteit
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, de vestigingsgemeente van de Katholieke Scholengemeenschap Hoofddorp (KSH), heeft positief geadviseerd over de voorgenomen fusie. Het gemeentebestuur meldt hierin het noodzakelijk te achten, om financiële risico’s in de toekomst uit te sluiten, dat de KSH onderdeel gaat uitmaken van een grotere en financieel solide organisatie als Stichting IRIS. Door de bestuursoverdracht verandert er naar oordeel van de gemeente niets aan de diversiteit in de regio. De KSH blijft als school voortbestaan, echter onder een ander bestuur. De school behoudt daarmee, volgens de gemeente, haar eigen plek binnen het bestaande onderwijsaanbod in Haarlemmermeer. Ook voor de leerlingen van de KSH verandert er niets, zo stelt het gemeentebestuur. De katholieke identiteit van de school blijft onder het nieuwe bestuur behouden. De bestuursoverdracht kan bovendien leiden tot een kwalitatieve en kwantitatieve samenwerking tussen de KSH en de huidige scholen van Stichting IRIS. Gelet op deze zaken adviseert het college van B&W positief ten aanzien van de voorgenomen bestuurlijke fusie. De commissie heeft derhalve geen aanleiding te veronderstellen dat bij de betrokken gemeente draagvlak ontbreekt voor de bestuursoverdracht van KSH aan Stichting IRIS, waarbij overigens kan worden aangemerkt dat het bestuur zetelt in de gemeente Heemstede.
5
5. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te 6 bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Het schoolbestuur IRIS is thans het bevoegd gezag over vijf VO-scholen met in totaal 6.244 leerlingen. Door de bestuursoverdracht van KSH neemt dit aantal toe tot zes VO-scholen en 7.222 leerlingen, ofwel een toename van de bestuursomvang van IRIS met 15 procent gemeten naar het leerlingaantal. Voor KSH betekent de voorgenomen fusie dat de bestuurlijke schaal waarbinnen de organisatie functioneert zo’n zeven maal groter wordt dan onder SKVOH. Vergeleken met datgene wat in den lande gebruikelijk is, is de Stichting IRIS nu reeds een relatief groot VO-bestuur en zal de omvang door deze fusie aanzienlijk toenemen. Van de ongeveer 350 besturen die voortgezet onderwijs aanbieden, zijn er niet meer dan 20 – ofwel iets meer dan 5% - met een bestuursomvang van meer dan 7.000 leerlingen. De Stichting IRIS hoort na de fusie bij deze top twintig van grootste VO-besturen in Nederland. Het bestuurlijk zelfstandige KSH gaat door de voorgenomen fusie onderdeel uitmaken van de organisatie van Stichting IRIS. De ouders, leerlingen en medewerkers van de scholengemeenschap zullen als gevolg hiervan deel uit gaan maken van een duidelijk grotere organisatie. De MR van de KSH zal blijven bestaan en zal onderdeel uit gaan maken van de medezeggenschapsstructuur van Stichting IRIS. Gebaseerd op het voorgaande concludeert de CFTO dat voor de betrokkenen bij SKVOH de omvang van de organisatie waar de over te dragen scholengemeenschap deel van uitmaakt, duidelijk toeneemt. In de fusie-effectrapportage is daarbij expliciet opgemerkt, dat als alternatief voor een fusie met IRIS is nagedacht over de fusie met een ander en kleiner VO-bestuur, maar dat hiervan is afgezien met het oog op de tijd en de financiële draagkracht die nodig is bij het overnemende bestuur. De medezeggenschapsraad van KSH heeft hiermee ingestemd namens de ouders en leerkrachten.
6. Effect op keuzevrijheid In artikel 53g, eerste lid, van de WVO wordt de fusietoets omschreven. In artikel 14 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: Regeling) is bepaald dat, in het geval van een bestuurlijke fusie, in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien: er per schoolsoort minder dan twee rechtspersonen overblijven van verschillende richting of pedagogisch-didactische aanpak in de gemeente of gemeenten waarin meer dan tien procent van de leerlingen van de betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen bestuurlijke fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, of de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie heeft van meer dan 50 procent van het aantal leerlingen in de gemeente of gemeenten waarin de leerlingen van de betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, zonder een aannemelijke rechtvaardigingsgrond. Fusiegebied bestuurlijke VO-fusie Stichting IRIS is als bevoegd gezag actief in de gemeenten Haarlem, Haarlemmermeer, Heemstede en Uithoorn. In deze vier gemeenten volgen in totaal 21.981 leerlingen voortgezet onderwijs. Als het echter gaat om de toepassing van de Regeling, zoals die per 1 september 2014 is gewijzigd, dan dient gekeken te worden naar de gemeente of gemeenten waarin van de bij de bestuurlijke fusie betrokken 6
Kamerstukken II 2008/09, 32 040, nr. 3, p. 1. 6
7
scholen 10% of meer van de leerlingen woonachtig is. Voor deze bestuurlijke fusie geldt, dat de fusie primair raakt aan het voortbestaan van de VO-school KSH in Hoofddorp en dat veruit het grootste deel van het aantal leerlingen van deze school – 954 van de 978 leerlingen, ofwel zo’n 97 procent – woonachtig is in de gemeente Haarlemmermeer. Het relevante fusiegebied is in deze zaak derhalve conform de OCW-beleidsregels de gemeente Haarlemmermeer. Uit de FER blijkt bovendien dat de aanvragers ook zelf met name hebben gekeken naar de effecten van de fusie op het onderwijsaanbod in uitsluitend de gemeente Haarlemmermeer. Bij de aanvraag is alleen het advies gevoegd van het college van burgemeester en wethouders van deze gemeente; de colleges van B&W van de gemeenten Haarlem, Heemstede en Uithoorn zijn door aanvragers niet geraadpleegd. Er is derhalve overeenstemming tussen de juridische bepaling van het relevante fusiegebied en de opvattingen van aanvragers. Andere VO-besturen in de gemeente Haarlemmermeer en aandeel in het aanbod In de gemeente Haarlemmermeer zijn nu nog drie VO-besturen actief: naast SKVOH en de Stichting 8 IRIS gaat het dan om de Stichting Dunamare Onderwijsgroep (hierna: Dunamare). De Dunamare Onderwijsgroep, waarvan het hoofdkantoor is gevestigd te Haarlem, is als samenwerkingsbestuur van openbaar en (algemeen) bijzonder onderwijs actief in zeven gemeenten, waar het dertien scholen in stand houdt met in totaal ruim 13.000 leerlingen. De Stichting Dunamare is het bevoegd gezag van 9 onder meer het Solyvius College, een openbare scholengemeenschap met 2.771 leerlingen en een 10 school voor praktijkonderwijs met 158 leerlingen, Praktijkschool de Linie, wat het totaal van de leerlingen van Dunamare binnen het voortgezet onderwijs in de gemeente op 2.929 brengt. In de gemeente Haarlemmermeer volgen in totaal 7.574 leerlingen voortgezet onderwijs. SKVOH heeft een aandeel van dertien procent. Door de overdracht van de KSH wordt dit aandeel opgeteld bij het percentage van Stichting IRIS, waardoor deze stichting, haar aandeel vergroot naar 61 procent 11 van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs binnen de gemeente. Hiermee ontstaat conform de Regeling een overschrijding van het percentage van 50% in het onderwijsaanbod, hetgeen betekent dat sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid volgens de Wet fusietoets. Tabel 1: Aandeel in het onderwijsaanbod voortgezet onderwijs Haarlemmermeer (incl. pro) Voor fusie Na fusie leerlingen percentage leerlingen SKVOH 978 13 % Stichting Iris 4.645 Stichting IRIS 3.667 48 % Dunamare 2.929 39 % Dunamare 2.929
percentage 61 % 39 %
Effect fusie op keuzevrijheid naar richting Door de voorgenomen fusie verdwijnt binnen de gemeente Haarlemmermeer SKVOH als afzonderlijke aanbieder van mavo, havo en vwo. Als het gaat om de keuze uit rechtspersonen met verschillende richtingen, zoals gesteld in de Regeling, resteert derhalve na de fusie de keuze voor ouders en leerlingen in Haarlemmermeer als gemeente en Hoofddorp in het bijzonder tussen de Stichting IRIS en Dunamare. Het gaat hier om een keuze tussen een aanbieder van respectievelijk interconfessioneel onderwjis – zowel protestants als katholiek - en een samenwerkingsbestuur voor
7
8 9 10 11
De CFTO heeft drie maal eerder een VO-besturenfusie beoordeeld. In AFO 18, AFO 20 en AFO 63 is het fusiegebied daarbij conform de toen geldende OCW-beleidsregels gedefinieerd als alle gemeenten waarbinnen de beide schoolbesturen scholen gevestigd hebben (vestigingsgemeente). Per 1 september 2014 zijn de OCW-beleidsregels gewijzigd en dient te worden gekeken naar de gemeenten waar meer dan 10% van de leerlingen woonachtig zijn. Op dit punt wijkt de technische beoordeling in de nu voorliggende zaak derhalve af op dit punt ietwat af als het gaat om de wijze waarop het fusiegebied is bepaald. De genoemde AFO’s zijn te raadplegen op de website www.cfto.nl. Bevoegd gezagnummer: 41.664. Brinnummer: 19TI. Brinnummer: 16PJ. Door de voorgenomen bestuursoverdracht van KSH verandert er aan het gebied waarbinnen Stichting IRIS actief is niets. Wel neemt het aantal leerlingen waarvoor het bevoegd gezag verantwoordelijk is zoals aangegeven toe van 6.244 tot 7.222. Dit is een percentage van 33 procent. 7
openbaar en bijzonder onderwijs dat binnen de gemeente Haarlemmermeer een openbare school voor mavo, havo en vwo in stand houdt. Hoewel door de voorgenomen fusie de KSH als zelfstandige scholengemeenschap blijft bestaan en de rooms-katholieke identiteit van deze school lijkt te zijn geborgd – voor zover dat blijkt uit de fusieeffectrapportage – verdwijnt de keuze voor ouders en leerlingen in de gemeente Haarlemmermeer voor een rechtspersoon met een uitsluitend rooms-katholieke richting. Het is denkbaar dat er ouders zullen zijn in de gemeente Haarlemmermeer, die hechten aan het bestaan van een dergelijk uitsluitend katholiek bestuur, waar hun kind onderwijs geniet. Er kan derhalve worden gesteld, dat het hier gaat om een verlies aan keuzevrijheid naar richting tussen rechtspersonen. Hoewel dat het geval is, is deze afname in keuzevrijheid niet dusdanig dat volgens de Regeling een significante belemmering van de keuzevrijheid ontstaat op dit punt. Er blijven immers qua richting twee keuzemogelijkheden in de gemeente Haarlemmermeer bestaan na fusie. Overigens geldt voor wat betreft de keuzevrijheid voor ouders naar pedagogisch-didactische aanpak in het voortgezet onderwijs in deze gemeente – een tweede aspect waar de Wet fusietoets aandacht voor vraagt – dat er voor en na de fusie geen sprake is van keuzevrijheid: alle VO-scholen bieden zogeheten regulier onderwijs. Conclusie effect op keuzevrijheid In de huidige situatie kunnen ouders in Haarlemmermeer nog kiezen uit drie VO-schoolbesturen (rechtspersonen) met verschillende richtingen. Na fusie wordt het aantal keuzemogelijkheden teruggebracht tot twee. Stichting IRIS vergroot bovendien haar aandeel van 48 procent naar 61 procent en overschrijdt daarmee de norm van vijftig procent. Op grond van het voorgaande is de CFTO van oordeel dat er in het geval van de bestuurlijke fusie tussen Stichting IRIS en SKVOH sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 14, sub b, van de Regeling.
7. Rechtvaardigingsgronden Gelet op de in de vorige paragraaf geconstateerde significante belemmering van de keuzevrijheid dient afgewogen te worden of sprake is van een aannemelijke rechtvaardigingsgrond voor de fusie. Met artikel 19 van de Regeling wordt voorgeschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, hetgeen onder meer kan blijken uit een daling of binnen vijf jaar te verwachten daling van het aantal leerlingen, deelnemers of studenten; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Aanvragers geven bij de aanvraag duidelijk aan de voorgenomen bestuursoverdracht evident noodzakelijk te achten wegens grote financiële problemen bij SKVOH. Bij de behandeling van rechtvaardigingsgronden door de CFTO komt financiële noodzaak daarom als eerste aan de orde. 7.1. Financiële noodzaak en continuïteit Huidige situatie: voorjaar 2015 Naar aanleiding van een controle door de directie Rekenschap van de Inspectie van het Onderwijs is SKVOH onder aangepast financieel continuïteitstoezicht geplaatst. De inspectie concludeert in haar 12 rapport van 28 oktober 2014 dat de financiële positie van het bestuur op dit moment zeer kwetsbaar is en “dat er twijfels kunnen bestaan over de continuïteitsveronderstelling van de entiteit.” Naar aanleiding van het aangepast toezichtsarrangement is de inspectie met het bestuur van de KSH in 12
Rapport van bevindingen, financieel continuïteitstoezicht bij stichting Katholiek VO. 28 oktober 2014. 8
gesprek gegaan en is een verbeterplan opgesteld. Hieruit is gebleken dat mogelijk reeds eind 2014 een acuut liquiditeitsprobleem kon ontstaan en dat het gevaar bestond dat SKVOH op korte termijn niet in staat zou kunnen blijken aan zijn verplichtingen te kunnen voldoen. Hierop is SKVOH met het ministerie van OCW, de gemeente Haarlemmermeer en Stichting IRIS in gesprek gegaan. Dit heeft naast een financiële bijdrage van de gemeente en afspraken over voorfinanciering vanuit het ministerie van OCW geleid tot de afspraak dat Stichting IRIS vanaf 1 augustus 2015 de bestuurlijke verantwoordelijkheid over KSH overneemt. De inspectie heeft bevestigd richting de CFTO dat uitvoering van deze afspraken tot gevolg zal hebben dat niet langer sprake is van een directe continuïteitsdreiging voor de VO-school in kwestie. Naar aanleiding van de fusieaanvraag heeft de CFTO bij aanvragers aanvullende informatie opgevraagd over de financiële problematiek bij SKVOH. Uit het toegezonden boekenonderzoek, 13 daterend van 16 maart 2015, dat ten behoeve van de voorgenomen bestuursoverdracht door de accountant is opgesteld, blijkt duidelijk dat de liquiditeitspositie van KSH zéér kwetsbaar is. In het rapport valt te lezen: “Het eigen vermogen van KSH is in de periode 2009 – 2014 gedaald met een bedrag van circa € 3,4 miljoen door met name negatieve exploitatieresultaten in de periode 2011 tot en met 2014. Ultimo 2014 heeft KSH een negatief eigen vermogen van circa € 0,3 miljoen volgens de concept jaarrekening 2014.” Ten aanzien van de huidige liquiditeitspositie van KSH concludeert de accountant in aanvulling: “Op basis van de concept meerjarenbegroting 2015 – 2019 verwacht KSH medio 2017 weer voldoende liquide middelen te hebben om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Wanneer de eind 2014 gemaakte afspraken met een aantal leveranciers niet worden verlengd en de lening van IRIS overeenkomstig de hierover gemaakte afspraken in 2015 moet worden terugbetaald, heeft KSH medio 2015 niet voldoende liquide middelen beschikbaar om aan alle financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Terugblik: KSH oktober 2011 aangemerkt als “rijk bestuur” Geconstateerd kan derhalve worden dat de financiële positie van SKOVH, het bestuur van de VOschool KSH, derhalve weinig ruimte laat voor andere oplossingen dan fusie. Dat is niet altijd het geval geweest. De CFTO heeft bij haar onderzoek geconstateerd, dat nog enkele jaren terug in 2011 SKOVH bekend stond bij de Inspectie van het Onderwijs als een schoolbestuur dat juist een overschot 14 aan middelen had. In het eerste halfjaar van 2011 voerde de inspectie een onderzoek uit naar de financiële positie van de KSH op 31 december 2009. Aanleiding voor het onderzoek was een aanbeveling van de Commissie Vermogenspositie Onderwijsinstellingen (CVO) in haar eindrapport van november 2009 aan de Tweede Kamer. Deze kwam erop neer, dat de inspectie een onderzoek zou moeten gaan doen onder schoolbesturen die mogelijk beschikken over middelen die nog niet zijn ingezet in het onderwijsproces. Het rapport zegt: “Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer (omstreeks eind 2013) circa € 1.500.000; circa 8% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van de CVO van 8,28%. Het bestuur geeft aan de komende jaren haar financiële buffer nodig te hebben voor zowel een ingrijpende reorganisatie door de sterke krimp (afvloeiingskosten personeel) en daarnaast geld nodig te hebben voor investeringen om een aantrekkelijke school te worden voor potentiële leerlingen. Daarnaast zal, volgens het bestuur door het geringe leerlingtal de exploitatie ook moeizaam worden met overschrijdingen van de budgetten en dus voorziene jaarlijkse tekorten. Een en ander wordt nu verwerkt in een meerjarenbegroting die men verwacht eind januari 2012 gereed te hebben. De inspectie dringt er bij het bestuur SKOVH met klem aan op het tijdig opstellen van deze meerjarenbegroting. Het bestuur zal moeten aantonen dat binnen enkele jaren de overtollige middelen ten behoeve van het onderwijs worden ingezet.” Uit het Inspectierapport van oktober 2011 blijkt dat de inspectie de meerjarenbegroting afwacht en dan zal “nagaan of de afbouw van de financiële buffer werkelijk wordt geëffectueerd.” 13
14
Bevindingen financieel onderzoek mogelijke bestuursoverdracht door Stichting Katholiek Onderwijs in de Haarlemmermeer (KSH) aan de Stichting IRIS, Deloitte 15 maart 2015. Zie het openbare Inspectierapport “onderzoek financiële positie Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs in de Haarlemmermeer H-3110943/30171”, Utrecht, oktober 2011. 9
Ontwikkelingen tussen oktober 2011 en maart 2015 Uit de openbare gegevens van DUO, die gebaseerd zijn op de jaarrekeningen en aan de basis liggen van het toezicht door de Inspectie, blijkt vervolgen dat vanaf 2009 – het meetjaar waarop de Inspectie haar oordeel dat hierboven is aangehaald baseerde – direct in 2010 een zeer negatieve ontwikkeling van de rentabiliteit van het bestuur SKOVH en daarmee de VO-school KSH is ingezet. Na een duidelijke daling in 2010 en opnieuw 2011 schiet dit kengetal omlaag in 2012 en 2013. En daar waar de liquiditeit van het bestuur in 2009, 2010 en 2011 nog stabiel is te noemen, evenals de solvabiliteit, daar ontwikkelt de liquiditeit in 2012 en 2013 zich evident in negatieve zin.
Tabel 2. Ontwikkeling financiële kengetallen (bron DUO) Bevoegd gezag
Jaar
Liquid.
Rent
Solv.1
Solv.2
IRIS
2009 2010 2011 2012 2013 2009 2010 2011 2012 2013
2,4 1,8 1,5 1,8 2,1 2,8 2,9 2,9 1,9 0,7
0,7 -2,6 -2,9 0,4 2,7 2,1 -1,1 -2,4 -12,4 -15,4
0,5 0,6 0,5 0,5 0,6 0,5 0,6 0,6 0,5 0,4
0,7 0,7 0,6 0,6 0,7 0,7 0,7 0,7 0,7 0,6
SKVOH
Deze cijfers leiden tot de vraag hoe de omslag te begrijpen? Hoe is het bestuur van KSH in een periode van enkele jaren veranderd van een “rijk bestuur” naar een bestuur op de rand van faillissement? Uit het rapport van de Inspectie van 28 oktober 2014 blijkt het volgende: In november 2011, één maand na het verschijnen van het rapport waarmee de Inspectie erop aandringt bij het bestuur om overtollige middelen ten behoeve van het onderwijs in te gaan zetten, wordt de organisatie aangepast naar een model zonder conrectoren en vervangt het bestuur de rector en door een rector ad interim. Medio 2012 wordt de interim-rector vervangen door een vaste kracht en komt er tevens een nieuw bestuur. Het bestuur heeft tot en met 2012 personeel in dienst gehouden ondanks leerlingendalingen. Dit kan worden gezien als een maatregel, die erop gericht is te investeren in het onderwijs zoals gevraagd door de Inspectie in haar rapport van oktober 2011. In 2012 wordt echter ook besloten tot een grote investering in huisvesting ad 750.000 euro. Door de combinatie van zowel investeringen in het personeel als de grote investering in de onderwijshuisvesting in 2012 nemen de reserves dusdanig af, dat in 2013 de financiële positie kwetsbaar wordt. Er wordt besloten om een sociaal plan op te stellen om zo personeel uit te laten stromen; dit sociaal plan treedt na overleg met de bonden in werking in juni 2013. 7.2 Onderwijskwaliteit of demografische krimp geen rechtvaardigingsgrond Op basis van openbare gegevens van de inspectie blijkt de CFTO dat ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs op alle schoolsoorten van KSH momenteel basistoezicht geldt. Verder blijkt uit de door het ministerie van OCW voorgeschreven DUO-prognoses, dat er in de nabije toekomst voor KSH geen sprake is van aanzienlijke demografische krimp en eerder sprake is van verwachte stijging. Tussen 2015 en 2020 wordt een toename van het leerlingaantal verwacht van zo’n 3 procent. Tabel 3. Ontwikkeling leerlingaantal KSH 2012 – 2020 (bron: leerlingprognoses DUO) 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 leerlingen 941 946 978 1.064 1.126 1.131 1.115 percentage 96 % 97 % 100 % 109 % 115 % 116 % 114 %
2019 1.104 113 %
2020 1.099 112 % 10
8. Conclusie Het voorgaande overwegend concludeert de CFTO dat in het geval van de voorgenomen fusie tussen Stichting IRIS en SKVOH sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod, die gerechtvaardigd wordt door de acute financiële problematiek bij SKVOH. Zonder fusie zal dit bestuur medio 2015 naar verwachting niet langer aan zijn verplichtingen kunnen voldoen en failliet gaan. Door de fusie tussen Stichting IRIS en SKVOH wordt zorggedragen voor de continuïteit van het onderwijs aan de KSH. Mede gelet op het positieve advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer en de instemming van de medezeggenschapsraden ziet de CFTO geen reden om een negatief oordeel uit te spreken. De nu aangevraagde VO-besturenfusie heeft op één punt reminiscenties met de recent door de 15 commissie beoordeelde voorgenomen bestuursoverdracht van het ROC Leiden aan het ID College. In die MBO-casus was sprake van een onderwijsinstelling die dusdanig grote financiële problemen had, dat alleen de keuze leek te resteren tussen een bestuursoverdracht waarbij het onderwijs voor de leerlingen kon doorgaan of een ongecontroleerd faillissement op korte termijn met mogelijk onzekere afloop als het gaat om het onderwijs. De algemene behoefte in alle voorkomende situaties aan een uitgeschreven stappenplan voor gecontroleerd failleren lijkt de commissie evident, zo ook hier. De CFTO wijst in dat licht mede op de brief van de regering aan de Tweede Kamer over de borging van 16 publieke belangen en het standpunt dat daarin wordt ingenomen ten aanzien van faillissementen. Tegelijk is er in de vergelijking tussen de nu aangevraagde fusie en voorgenoemde MBO-fusie een duidelijk verschil te zien. Daar waar de bestuurlijke en financiële situatie van ROC Leiden al jaren een zorgelijk beeld liet zien, is bij deze casus sprake van een situatie waarbij de inspectie drieënhalf jaar geleden het VO-bestuur dat nu failliet dreigt te gaan heeft opgeroepen in oktober 2011 om haar financiële buffers af te bouwen en te gaan investeren in het onderwijs. Het bestuur heeft vervolgens in 2012 beslissingen genomen, die deels gezien kunnen worden als investeringen in de kwaliteit van het onderwijs (in dienst houden van personeel ondanks een tijdelijke leerlingendaling) en waarvan deels achteraf de vraag kan worden gesteld in welke mate dit het onderwijs heeft gediend (fors investeren in onderwijshuisvesting). Het lijkt de CFTO leerzaam voor het onderwijsbeleid in brede zin en in het bijzonder de rol van de toezichthouder om een nadere vergelijking te maken tussen beide casussen. Ten aanzien van de zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces over de nu aangevraagde fusie plaatst de CFTO een kritische kanttekening, zowel als het gaat om het handelen van de betrokken schoolbesturen als ten aanzien van de omgang van deze zaak door het ministerie. De minister vraagt conform de Wet fusietoets het advies van de CFTO over de wenselijkheid en de noodzaak van de besturenfusie, alvorens met partijen over te gaan tot het maken van eventuele financieel-technische afspraken. In deze casus is de omgekeerde volgorde gehanteerd. Hiermee is de verwachting gewekt bij de betrokken besturen dat zij goedkeuring gaan krijgen voor deze fusie, zonder het onafhankelijk oordeel te verkrijgen van de commissie. Daarnaast is er een punt dat van belang is voor de verdere uitvoering van deze fusie, namelijk de mate waarin de voorgestelde doelen met de fusie daadwerkelijk zullen worden behaald en de mate waarin daarbij het draagvlak onder ouders, leerlingen en leerkrachten behouden blijft. Daarbij is van belang dat de GMR van de Stichting IRIS in haar instemmende verklaring vier aandachtspunten heeft opgenomen met betrekking tot de fusie. Eén van deze punten valt in het bijzonder op: “KSH dient een aanvullende profilering te krijgen ten opzichte van de reeds bestaande scholen van Stichting IRIS”. Verder vraagt de GMR van IRIS om de huidige afdracht van “drie procent van de bekostiging van scholen als bijdrage voor het bestuurskantoor in de toekomst naar beneden bij te stellen”, gelet op de efficiëntieslag bij deze vorm van schaalvergroting. De CFTO constateert op basis van deze aandachtspunten dat er enerzijds het risico dreigt, dat de autonomie van KSH als school om in zelfstandigheid te mogen beslissen over de eigen profilering – bijvoorbeeld op het gebied van richting, het onderwijsaanbod of in de pedagogisch-didactische aanpak – onder druk kan komen te staan door 15 16
Zie AFO 150: www.cfto.nl Minister van Economische Zaken, Kamerbrief, 28 november 2014 “borging van publieke belangen”. 11
deel uit te gaan maken van een grotere bestuurlijk geheel. Verder is onduidelijk voor in ieder geval de GMR van IRIS of er inderdaad schaalvoordelen ontstaan bij deze fusie waarvan de voordelen zullen vloeien richting het onderwijs zelf (gepaard gaande met een vermindering van de afdracht voor het bestuurskantoor). Beide punten zorgen ervoor, dat de commissie aanbeveelt om de gevolgen van de bestuurlijke fusie te gaan evalueren en daarbij naast de huidige GMR van IRIS als formele vertegenwoordigers van ouders en leerkrachten die deel uitmaken van het IRIS-bestuur in het bijzonder ook de ouders en leerkrachten van de school KSH die opgaat in het grotere bestuurlijke geheel te betrekken.
9. Advies Het geheel overwegend adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen IRIS, Stichting voor Christelijk Voortgezet onderwijs en Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs in Haarlemmermeer. Bij dit positieve oordeel plaatst de commissie een kanttekening ten aanzien van het proces dat leidde tot deze fusieaanvrage en adviseert de staatssecretaris om tegelijkertijd met zijn mogelijke goedkeuring van de fusie de aanvragers uitdrukkelijk te wijzen op de noodzaak de gevolgen van de fusie goed en in afstemming met zowel de GMR van IRIS als de ouders, leerlingen en leerkrachten van KSH te evalueren gelet op de kanttekeningen die de GMR van IRIS heeft gemaakt. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 5 juni 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs.
Namens de Commissie Fusietoets Onderwijs, voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
12
