Civil Érdekvédelmi Hálózat a Fogyatékos Embereknek Szolgáltatást Nyújtó Civil Szervezetekért Egyesület A fogyatékos emberek nappali ellátásával és intézményen belüli szociális foglalkoztatásával kapcsolatos aggályok és orvoslásuk érdekében kidolgozott javaslatok
1. A nappali ellátás és a szociális foglalkoztatás egymást kioltó finanszírozása A Költségvetési Törvény 2010 évben hatályos szabályozása alapján a nappali ellátásban azon ellátott után, akinek jogcímén a külön jogszabályban meghatározott intézményen belüli foglalkoztatási támogatást folyósítanak, a fenntartó az adott napra csak e hozzájárulás 40%át számolhatja el. A 2011 évi Költségvetési törvény tervezete is tartalmazza ezt a korlátozást.1 A szabályozást a Civil Érdekvédelmi Hálózat a Fogyatékos Embereknek Szolgáltatást Nyújtó Civil Szervezetekért Egyesület (CÉHálózat Egyesület) aggályosnak tartja a szociális intézmények működési stabilitása, és a fogyatékos emberek foglalkoztatási rehabilitációja szempontjából is az alábbi okok miatt: a) A szolgáltatás - az előírt szakmai létszám2 és az ellátás egyéb költségeit (épület, iroda, rezsi stb.) - még a 100%-os finanszírozás sem fedezte, a csökkentés pedig ellehetetleníti a nappali ellátást nyújtó fenntartók működését, miközben ez az ellátási forma az egyik legmegfelelőbb az integrációs törekvések beváltásához. Emellett a feladat ellátásra kötelezett állam kiadásait megnöveli, ha finanszírozatlanság okán megszűnő nappali ellátás miatt az ellátást igénylők a bentlakásos intézményi ellátást kénytelenek igénybe venni. A fogyatékos emberekre jellemző, egyébként is
1
http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=1498 A Magyar Köztársaság 2011 évi költségvetéséről szóló törvénytervezet 3. melléklet (g) Fogyatékos és demens személyek nappali intézményi ellátása FAJLAGOS ÖSSZEG: 405 600 forint/fő A hozzájárulást azok a helyi önkormányzatok vehetik igénybe, amelyek a Szoctv.-ben szabályozott módon és külön jogszabályban meghatározott szakmai szabályok szerint fogyatékosok nappali ellátását, illetve demens ellátást biztosító intézményt tartanak fenn. A demens személyek nappali intézményében a hozzájárulás igénybevételének feltétele, hogy az ellátásban részesülő személy rendelkezzen az Országos Rehabilitációs és Szociális Szakértői Intézet, vagy a Pszichiátriai/Neurológiai Szakkollégium által befogadott demencia centrum, vagy pszichiáter, neurológus, geriáter szakorvos demencia kórképet megállapító szakvéleményével. A hozzájárulás az önkormányzatokat az ellátottak száma szerint illeti meg. Azon ellátott után, akinek jogcímén a külön jogszabályban meghatározott intézményen belüli foglalkoztatási támogatást folyósítanak, a fenntartó az adott napra csak e hozzájárulás 40%-át számolhatja el. 2
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről 2. számú melléklet az 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelethez A személyes gondoskodás formáinak szakmai létszámnormái
1
b)
c)
d)
e)
f)
g)
példátlanul alacsony foglalkoztatási szint további csökkenését eredményezték a 2010 évben bevezetett ezirányú intézkedések. A nappali ellátást a saját otthonában élő fogyatékos emberek vehetik igénybe lakókörnyezetükben, és garanciális jelentősége van annak a társadalmi integrációjuk szempontjából, hogy olyan foglalkoztatásban részesüljenek, amely révén lehetőségük nyílik arra, hogy a nyílt munkaerőpiacon munkát vállaljanak. A szociális foglalkoztatás után külön engedély alapján igénybe vett támogatás összege nem olthatja ki a szociális ellátó rendszer normatív elemeit. a Magyar Köztársaság 2011 évi költségvetéséről szóló törvény hivatkozott pontjának hatályba lépése a fogyatékos emberek integrációját biztosító nappali intézményhálózat visszafejlesztését eredményezi, ellenérdekelté teszi a nappali intézményeket abban, hogy a fogyatékos emberek komplex rehabilitációját biztosító foglalkoztatási elemet tartalmazó szolgáltatást nyújtsanak. Szöges ellentétben a Magyarország által is elfogadott ENSZ Konvenció és a hatályos magyar törvények, továbbá az Országos Fogyatékosügyi Program tételes rendelkezéseivel és vállalásaival. Amennyiben valamely fenntartó a nappali intézménye biztonságos működtetése (100% normatíva garantálása) érdekében megszűnteti a szociális intézményi foglalkoztatást, akkor a fogyatékkal élő munkavállalók munkanélkülivé válnak, mely álláskeresési járadékra, majd munkanélküli segélyre teszi őket jogosulttá. Mindez jelentősen növelheti a munkanélküliek táborát (romlik a statisztika), nem beszélve a költségvetési vonzatokról. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvénynek (továbbiakban: Szoctv.) az ellátottak szociális intézményen belüli foglalkoztatása címhez fűzött indoklása rögzíti, hogy foglalkoztatási szempontból legnagyobb hátrányban az értelmileg súlyos akadályozottsággal élők, a halmozottan fogyatékos emberek vannak elsősorban, illetve hogy az érintett, fogyatékos és megváltozott munkaképességű személyek munkához, foglalkoztatáshoz való joga, a foglalkoztatásukban elért, eddigi eredményei a támogatási rendszer változásai miatt nem sérülhet. A Szoctv. céljával ellenes az a gyakorlat, mely az azonos társadalmi csoportok (nappali és bentlakásos ellátást igénybe vevők) foglalkoztatásának esélyét differenciálja– még ha közvetett módon is - az őt ellátó intézmény típusa szerint. A 1998. évi XXVI. Törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló törvény (továbbiakban: Fot.) 4.§. b) pontjában rögzíti, hogy a rehabilitáció egy az egészségügyi, mentálhigiénés, oktatási, képzési, átképzési, foglalkoztatási, szociális rendszerekben megvalósuló folyamat, amelynek célja a fogyatékos személy képességének fejlesztése, szinten tartása, a társadalmi életben való részvételének, valamint önálló életvitelének elősegítése. E rehabilitáció folyamat jellege indokolja a nappali ellátás és a szociális foglalkoztatás összekapcsolását, amelyeknek külön-külön komplex szakmai feltételei vannak, azok forrásigénye a finanszírozás oldalán is megjelenik. Annak érdekében, hogy a fogyatékosok nappali intézményei a fogyatékos személyek jogait tartalmazó jogszabályok garanciális rendelkezéseit is szem előtt tartva meg tudjanak felelni a fogyatékos személyek speciális ellátási, rehabilitációs szükségleteiből eredő többletfeladatoknak, a költségvetésnek forrásokat kell biztosítani a feladat ellátásához. A bevezetett szabályozás mögött egyértelműen a törvényhozók racionális költségvetési kiadáscsökkentő szándéka állt, szakmapolitikai megfontolások nélkül, nem számolva a szabályozás jövőbeni hatásival. A nappali ellátásban részesülő személyek nem csak szociális intézményen belüli foglalkoztatásban, hanem más típusú támogatott foglalkoztatásban részt vehetnek (pl.: a 177/2005 korm.rendelet
2
alapján). Ez megingatja azt az indoklási alapot, hogy azért nem vehető igénybe a nappali ellátás normatívája és a foglalkoztatási támogatás egyidejűleg, mert az ellátott „nincs ott” a munkával töltött ideje alatt a nappali intézményben. 2. A nappali ellátás normatív finanszírozásának elszámolása A 2011 évi Költségvetési Törvény tervezet 3. számú melléklete szerint, fogyatékosok személyek nappali ellátása esetén a normatívát csak arra a napra lehet elszámolni, amikor az ellátott ténylegesen jelen volt. A mindenkori költségvetési törvény 3. sz. melléklete tartalmazza a fogyatékos személyek nappali intézményi ellátása esetén a normatív hozzájárulás speciális feltételeit, a normatív hozzájárulás a szolgáltatókat az ellátottak száma szerint illeti meg. A költségvetési törvény tervezet tartalmaz utalást arra nézve (kiegészítő szabályok) hogy a gondozási napok számításánál a nappali ellátás esetén az ideiglenesen egészségügyi vagy egyéb okból - távollévőket nem lehet figyelembe venni. A normatív finanszírozás felhasználásának alapja az ellátásban részesülők látogatási és eseménynaplója (1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 10. számú melléklete) amelyben naponként sorszámmal ellátva rögzíteni kell, az ellátott nevének feltüntetésével az általa igénybe vett szolgáltatásokat (étkezés, ügyintézés, mentális tanácsadás, szabadidős programokban részvétel, egyéb). A normatív felhasználás ellenőrzése során többek között a látogatási és eseménynapló vezetése, és annak havonta történő összesítése alapján állapítja meg a Magyar Államkincstár a normatív finanszírozás felhasználásának a jogszerűségét.3 A finanszírozási rendszert különösen aggályosnak tartjuk abból a szempontból, hogy a mindenkori Költségvetési Törvény és az elszámolás/ellenőrzés alapját képző hivatkozott 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 10. számú melléklete között nincsen szabályozási kapcsolat, nincsen egzakt utalás a magasabb szintű költségvetési törvényben arra nézve, hogy az el számolás a látogatási eseménynapló alapján történik, ez véleményünk szerint sérti a jogbiztonságot. Továbbá különösen aggályosnak tartjuk abból a szempontból, hogy a nappali ellátás lényegében ügyeleti formában működő intézmény, amelyben a kliensek száma nem kalkulálható, azonban a lehetőség folyamatos fenntartása szükséges a jogszabályban meghatározott célkitűzések elérése érdekében, így egyöntetű a szakmai konszenzus azon a téren az ellátói létszám nem igazítható a tényleges megjelenéshez. (A CÉHálózat közel 40 tagja jelezte a normatív finanszírozás elszámolásával kapcsolatos problémát, mivel a civil fenntartókat jóval erősebben sújtja a szabályozás, mint más típusú fenntartókat, hiszen a működtetésük folytonosságának nincsen olyan biztos háttere, mint más fenntartók esetében.) 3. A normatíva felhasználás, és a szociális foglalkoztatási támogatás ellenőrzésének jogbiztonságot sértő szabályozása A helyszíni ellenőrzésre vonatkozó jogszabályi eligazítás nem kellően részletezett és körülhatárolt. A szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról szóló 112/2006. (V.12.) Kormányrendelet a következőképpen rendelkezik:
3
1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 79. § (1) bekezdés: Az intézmény vezetője a nappali ellátást nyújtó intézményekben a 10. számú melléklet szerinti látogatási és eseménynaplót vezeti. A nyilvántartás alapján a gondozási napokat havonta és évente az intézményvezető összesíti. Ez alapját képezi az állami normatíva felhasználásának, elszámolásának, a mindenkori éves költségvetési törvény figyelembevételével.
3
„Az ellenőrzés kiterjed az elszámolás alapját képező tényleges feladatmutatók megállapításának szabályszerűségére, továbbá a felhasználás jogszerűségének 4 vizsgálatára.” A CÉHálózat tagszervezetei sorozatosan jelzik azt a problémát, hogy a támogatás felhasználásának ellenőrzése során a Magyar Államkincstár a jogszerűetlen felhasználás fogalmát igen kiterjesztően értelmezi, mindenféle differenciálás nélkül. Így a támogatás felhasználásának jogszerűtlensége vonatkozásában nincs semmilyen jogszabályban rögzített garancia, amely mérlegelési szempontok alapján szankcionálná a fenntartókat (egy kisebb adminisztrációs jellegű hiba ne szolgáljon alapul arra, hogy a szolgáltató a teljes támogatást köteles legyen visszafizetni.) A jogtalanul igényelt támogatás értelmezési problémáját a CÉHálózat több tagszervezete felvetette a Magyar Államkincstár ellenőrzési gyakorlatával kapcsolatban. Az Igazgatóság jogtalanul igényelt támogatásnak tekinti a jogszerűen igényelt támogatások utólagos elszámolásakor a fel nem használt támogatásokat, és a fenntartót a visszajáró összeg után a jegybanki alapkamat kétszeresének megfizetésével sújtja. Egyetlen fenntartó sem képes emberek százainak pontos szolgáltatási igényét egy évre előre betervezni. Ezért alultervezés esetén pótigénylést kell év közben előterjeszteni, felültervezés esetén az év végi elszámolásnál a normatíva többletet visszafizetni, de nem büntetőkamattal terhelten. A fel nem használt támogatást meg kell különböztetni a jogosulatlanul igénybe vett támogatástól, az előbbi elszámolásakor csak a szankció nélküli visszafizetésre kötelezés jogszerű, míg a jogosulatlanul igénybe vett támogatás visszafizetésére kötelezés mellett büntető kamat megfizetése jogos. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 1. § (1) bekezdése rögzíti azon alapelvet, mely kimondja, hogy a közigazgatási hatóság hatáskörét a jogszabályban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembe vételével, és az adott ügy egyedi sajátosságaira figyelemmel gyakorolja. Mivel a fent hivatkozott joghely utal arra, hogy a hatóság hatáskörét (ez esetben a Magyar Államkincstár az Ellenőrzési jogkörét) a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembe vételével gyakorolja, ezért különösen indokoltnak tartanánk olyan szabályozás bevezetését, amely a jogszerűtlen felhasználás tartalmát konkretizálja, azt tényállásokra bontja. 4. A fogyatékos emberek nappali ellátása és foglalkoztatása terén súlyos károkat okozó szabályozást érintően a következő javaslatokkal élünk: a) A nappali ellátás normatív finanszírozásának mértékét a 2011 évre vonatkozó Költségvetési Törvény a többi szolgáltatás/ellátás finanszírozásához hasonlóan (100%) állítsa vissza attól függetlenül, hogy az ellátott részt vesz-e szociális intézményi foglalkoztatásban vagy sem. Számításaink szerint 400-500 millió forint fedné le a 40% vs. 100%-ból adódó különbözetet egész évre (2011). 4
112/2006. (V. 12.) Korm. rendelet a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról Elszámolás és ellenőrzés 16/C. §
4
A 2011 évre vonatkozó Költségvetési Törvény vonatkozó (3. számú) mellékletében a kiegészítő szabályok körében a fogyatékos nappali ellátás esetében (is) kerüljön rögzítésre, hogy a 30 napot meg nem haladó távollét esetén is figyelembe lehessen venni ellátottat igénybevevőként. Így indokolt a gondozási nap fogalmi kategóriájának hatálya alá vonni a nappali ellátás is a tartós és átmeneti szociális intézmények mellett. Továbbá különös hangsúllyal javasoljuk, hogy a költségvetési törvény tegye egyértelművé hogy a finanszírozás alapja így a gondozási nap, azaz egy ellátott egy napi intézményi ellátása, amely az intézménybe történő felvétel napjával kezdődik és annak végleges elhagyásával fejeződik be. A gondozási napok számításánál az ideiglenesen - egészségügyi vagy egyéb okból - távollévőket is figyelembe kell venni. A 2011 évre vonatkozó Költségvetési Törvény hozzájárulva ezzel ahhoz, hogy valóban az ügyeleti rendszerhez hasonló elven működhessenek az intézmények (vagyis a törvényes működés a paragrafusok értelmében megtörténhessen). c) Javasoljuk a jogtalan igénybevétel definíció leszűkítését olyan esetekre, amelyekben ténylegesen bizonyítható, hogy a normatíva igénylése és felhasználása között visszaélési szándék jelenik meg. Ezzel együtt kérjük, hogy a jogos igénylés és a felhasználásból adódó év végi különbözet között megjelenő eltéréseket ne jogtalan igénybevételként határozzuk meg, illetőleg ezzel egy időben töröljék el a igénybevételi kamat fizetését az ilyen esetekre (megtartva azt a ténylegesen visszaéléseket lefedő esetekre). d) Kérjük végül a 2009 szeptemberében életbelépő, az 55 évet betöltött megváltozott munkaképességűeket a szociális foglalkozásból kirekesztő (sem empirikus, sem egyéb módon nem igazolt lépés!) jogszabály eltörlését, mivel éppen a jogosság hiánya az a pont, amely kétségessé teszi (akár Alkotmány szerint is) egy ilyen jogszabály meglétét.5
b)
5. A CÉHálózat partner egy olyan koncepció kidolgozásában, mely a fogyatékkal élő ellátottak szükségletalapon differenciált normatívájának szakmai sztenderdjeit dolgozza ki. Ennek bevezetése megfelel a EU-s tagországok gyakorlatának, valamint megoldja az intézményfenntartók érdekeltségének kialakítását abban a vonatkozásban, hogy az enyhébb fokban érintettek kigondozásra kerüljenek a nyílt munkaerő-piac és az önálló életvitel irányába, míg a leginkább rászorulók vegyék igénybe az intézményi szolgáltatásokat. Összefoglalás Problémafelvetésünk és javaslataink összefoglalásával szeretnénk felhívni a figyelmet arra hogy a fenti szabályozási irányok, módosítások megvalósítása a szféra (szociális szolgáltatók) és a kormányzat érdeke is, és a fogyatékos emberek szociális biztonsága, és foglalkoztatáshoz való joga érvényesülésének biztosítéka. Egy olyan év végén, amely vélhetően a szociális foglalkoztatás „fekete éve”-ként vonul be a történelmünkbe (több ezer ember került váratlanul, egyik napról a másikra ez év januárjában az utcákra az előző kormány szociálisnak 5 112/2006. (V. 12.) Korm. rendelet a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról (5) A szociális foglalkoztatási támogatás nem igényelhető és nem használható fel a) annak az ellátottnak a foglalkoztatására, aa) akinek foglalkoztatása révén a foglalkoztató a megváltozott munkaképességű munkavállalók foglalkoztatásához nyújtható költségvetési támogatásról szóló 177/2005. (IX. 2.) Korm. rendelet alapján rehabilitációs költségtámogatásban részesül vagy ab) aki fejlesztő-felkészítő foglalkoztatás esetén az 55. életévét, munkarehabilitáció esetén az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte vagy
5
és szakmainak nehezen értelmezhető döntése miatt). A szférát és a kormányt is megnyugtathatná, hogy a szféra felsóhajthat az alól a nyomás alól (legalább részben), amely az említett rendelet következtében sújtotta a szférát. Ezt a szakma és a kliensek méltatlannak élték meg. Mindez ugyanakkor nem a szabályozók mélyreható változtatásával, bonyolult jogi összefüggések kapcsolathálójában és a költségvetés mélyreható változtatásával kell megoldani, mivel sem az összeg, sem az igényelt jogszabályi változások nem tartoznak a nagy formátumú problémák közzé államigazgatási szinten.
Kelt: Budapest, 2010. november 4.
Vizvári Csilla Elnök Civil Érdekvédelmi Hálózat a Fogyatékos Embereknek Szolgáltatást Nyújtó Civil Szervezetekért Egyesület
6
