JURNAL ILMIAH RANGGAGADING Volume 7 No. 1, April 2007 : 8 - 13
PENERAPAN SISTEM AKUNTANSI PEMERINTAH DALAM MENDUKUNG AKUNTABILITAS KINERJA INSTANSI PEMERINTAH (AKIP) Penerapannya Pada Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian, Bogor Oleh
Bambang Pamungkas* dan Eddy Supriyadi Yusuf *Dosen Tetap Sekolah Tinggi Ilmu Ekonomi Kesatuan Bogor
ABSTRACT Organizing government finance in an exact time became a part of the effort to strengthening system in a country. Good system as a system which is can be conducting consistently, monitoring regularly and reducing mismanagement in organizing government finance. The weakness of government regulation became a major factor that causing all those mismanagement factors. The objectives of accounting system were : (a) to protect government assets and their institution, (b) providing an accurate and exact information about government finance in one institution and government as a whole, which is very valuable for planning, organizing and controlling all the activities and government finances efficiently. The study using descriptive method to positioning the analysis of secondary data to elaborate the activity of government accounting implementation and it’s relationship with the designing of Government Institution Accountability Report. The implementation of accounting system in Indonesian Center For Agriculture Socio Economic And Policy Studies in principle has been conduct inline with the regulation, in fact in practice the problems keep appear caused by bureaucratic and human related errors, how ever. Evaluation and auditing budget activity is good solution for the problems keep appear bureaucratic and human related errors. Keywords: budget, system, performance
PENDAHULUAN Ketepatan waktu penyelenggaraan anggaran, merupakan salah satu bagian dari upaya untuk menegakkan sistem penyelenggaraan negara yang baik. Sistem yang baik, yang dilaksanakan dengan konsisten dan diawasi dengan baik merupakan langkah yang sangat penting dalam mencegah terjadinya berbagai penyimpangan penggunaan anggaran. Untuk membangun tata pemerintahan yang baik bebas dari praktik-praktik kolusi, korupsi
dan nepotisme harus dimulai dengan menegakkan sistem, memelihara keteraturan dan ketertiban serta menegakkan pengawasan. Setiap kesalahan yang dilakukan, harus diberikan sanksi, baik sanksi administratif maupun sanksi pidana, sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kelemahan perundang-undangan dalam bidang keuangan negara menjadi salah satu penyebab terjadinya beberapa bentuk penyimpangan dalam pengelolaan keuangan negara. Dalam upaya menghilangkan
Jurnal Ilmiah Ranggagading, Vol. 7 No. 1, April 2007
penyimpangan dan mewujudkan sistem pengelolaan fiskal yang berkesinambungan (sustainable) sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar dan asas-asas umum yang berlaku secara universal dalam penyelenggaraan pemerintahan, maka diperlukan suatu undangundang yang mengatur pengelolaan keuangan negara. Untuk itu, sejak dua tahun terakhir pemerintah telah memperbaiki berbagai ketentuan hukum mengenai proses penyusunan dan pelaksanaan anggaran Negara antara lain Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; UndangUndang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintahan yang telah diterima secara umum. Hal tersebut diatur dalam undang-undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang mensyaratkan bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah. Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) adalah prinsip-prinsip yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah. Dengan demikian, SAP merupakan prasyaratan yang mempunyai kekuatan hukum dalam upaya meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah di Indonesia. Tujuannya ialah mengatur penyajian laporan keuangan untuk tujuan umum (general purpose financial statement) yaitu untuk memenuhi kebutuhan bersama sebagian besar pengguna laporan (masyarakat, legislatif, lembaga pemeriksa/pengawas, pihak yang memberi donasi, investasi dan pinjaman, serta pemerintah) dalam rangka meningkatkan keterbandingan laporan keuangan baik terhadap anggaran, antar periode maupun antar entitas.
Penerapan sistem akuntansi pemerintah, khususnya di Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian pada dasarnya telah berjalan sesuai dengan peraturan perundangundangan yang berlaku. Akan tetapi dalam pelaksanaannya kerap timbul kendala yang menghambat jalannya kegiatan akuntansi pemerintahan baik itu disebabkan oleh birokrasi (hubungan hirarki yang terkait dalam siklus akuntansi) yang berlaku atau kesalahan manusia (human error). Timbulnya kendalakendala tersebut yang mengakibatkan terganggunya kelancaran kegiatan akuntansi pemerintahan dan menuntut dilakukan langkah-langkah kongkrit yang mendasar untuk mengatasi kendala-kendala dan hambatan yang terjadi. Oleh karena itu, pelaksanaan evaluasi terhadap penerapan sistem akuntansi pemerintahan, dalam rangka mencari dan mengatasi hambatan dan kendala yang mungkin timbul dalam proses pelaksanaan akuntansi pemerintahan merupakan hal yang positif dalam rangka mendukung Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP).
METODE PENELITIAN Untuk menjawab tujuan penelitian, analisis data sekunder diarahkan pada keberadaan dan aktivitas penerapan sistem akuntansi pemerintahan dalam kaitannya terhadap penyusunan LAKIP pada anggaran Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. Metode deskriptif merupakan analisis utama penelitian ini.
HASIL DAN PEMBAHASAN A. Peranan Sistem Akuntansi Pemerintah Dalam Rangka Menunjang Kinerja Instansi Pemerintah. Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) adalah prinsip-prinsip yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan bersama sebagian besar pengguna laporan (masyarakat, legislatif, lembaga pemeriksa/pengawas, pihak yang memberi donasi, investasi dan pinjaman, serta pemerintah) dalam rangka meningkatkan keterbandingan laporan keuangan baik 9
PAMUNGKAS dan YUSUF, Penerapan Sistem Akuntansi Pemerintahan
terhadap anggaran, antar periode maupun antar entitas. Sesuai amanat Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara, pemerintah diwajibkan menerapkan basis akuntansi akrual secara penuh atas pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja negara atau yang lebih dikenal dengan nama dual basis. Yang dimaksud dengan dual basis adalah pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam laporan realisasi anggaran menggunakan basis kas, sedangkan untuk pengakuan aktiva, kewajiban, dan ekuitas dalam neraca menggunakan basis akrual. Dalam akuntansi berbasis kas, transaksi ekonomi dan kejadian lain diakui ketika kas diterima atau dibayarkan. Basis kas ini dapat mengukur kinerja keuangan pemerintah yaitu untuk mengetahui perbedaan antara penerimaan kas dan pengeluaran kas dalam suatu periode. Basis kas menyediakan informasi mengenai sumber dana yang dihasilkan selama satu periode, penggunaan dana dan saldo kas pada tanggal pelaporan. Model pelaporan keuangan dalam basis kas biasanya berbentuk Laporan Penerimaan dan Pembayaran (Statement of Receipts and Payment) atau Laporan Arus Kas (Cash Flow Statement). Pada praktek akuntansi pemerintahan di Indonesia basis kas untuk laporan realisasi anggaran berarti bahwa pendapatan diakui pada saat kas diterima oleh rekening kas umum negara/daerah, dan belanja diakui pada saat kas dikeluarkan dari rekening kas umum negara/daerah. Secara rinci pengakuan itemitem dalam laporan realisasi anggaran, sesuai dengan laporan realisasi anggaran adalah sebagai berikut: (a) pendapatan diakui pada saat diterima pada rekening kas umum negara/daerah atau entitas pelaporan, (b) belanja diakui pada saat terjadinya pengeluaran dari rekening kas umum negara/daerah atau entitas pelaporan. Khusus pengeluaran melalui pemegang kas pengakuannya terjadi pada saat pertanggungjawaban atas pengeluaran tersebut disahkan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan, (c) Dana Cadangan diakui pada saat pembentukan yaitu pada saat dilakukan penyisihan uang untuk tujuan pencadangan dimaksud. Dana Cadangan 10
berkurang pada saat terjadi pencairan Dana Cadangan, (d) Penerimaan pembiayaan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah, dan (e) Pengeluaran pembiayaan diakui pada saat dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah. Kelebihan akuntansi berbasis kas adalah laporan keuangan berbasis kas memperlihatkan sumber dana, alokasi dan penggunaan sumbersumber kas, mudah untuk dimengerti dan dijelaskan, pembuat laporan keuangan tidak membutuhkan pengetahuan yang mendetail tentang akuntansi, dan tidak memerlukan pertimbangan ketika menentukan jumlah arus kas dalam suatu periode. Sementara itu keterbatasan akuntansi berbasis kas adalah hanya memfokuskan pada arus kas dalam periode pelaporan berjalan, dan mengabaikan arus sumber daya lain yang mungkin berpengaruh pada kemampuan pemerintah untuk menyediakan barang-barang dan jasajasa saat sekarang dan saat mendatang; laporan posisi keuangan (neraca) tidak dapat disajikan, karena tidak terdapat pencatatan secara double entry; tidak dapat menyediakan informasi mengenai biaya pelayanan (cost of service) sebagai alat untuk penetapan harga (pricing), kebijakan kontrak publik, untuk kontrol dan evaluasi kinerja. Akuntansi berbasis akrual berarti suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa-peristiwa lain diakui dan dicatat dalam catatan akuntansi dan dilaporkan dalam periode laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, bukan pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Basis akrual menyediakan informasi yang paling komprehensif karena seluruh arus sumber daya dicatat, termasuk transaksi internal dan arus ekonomi lainnya karena saat pencatatan (recording) sesuai dengan saat terjadinya arus sumber daya. Jadi basis akrual ini menyediakan estimasi yang tepat atas pengaruh kebijakan pemerintah terhadap perekonomian secara makro. Selain itu Ada beberapa manfaat yang dapat diperoleh atas penerapan basis akrual, baik bagi pengguna laporan (user) maupun bagi pemerintah sebagai penyedia laporan keuangan. Manfaat tersebut antara lain : (a) dapat menyajikan laporan posisi keuangan pemerintah dan perubahannya, (b) memperlihatkan akuntabilitas pemerintah atas
Jurnal Ilmiah Ranggagading, Vol. 7 No. 1, April 2007
penggunaan seluruh sumber daya, (c) menunjukkan akuntabilitas pemerintah atas pengelolaan seluruh aktiva dan kewajibannya yang diakui dalam laporan keuangan, (d) memperlihatkan bagaimana pemerintah mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya, (e) memungkinkan pengguna untuk mengevaluasi kemampuan pemerintah dalam mendanai aktivitasnya dan dalam memenuhi kewajiban dan komitmennya, (f) membantu pengguna dalam pembuatan keputusan tentang penyediaan sumber daya ke atau melakukan bisnis dengan entitas, dan (g) pengguna dapat mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal biaya pelayanan, efisiensi dan penyampaian pelayanan tersebut. Anggaran berbasis kinerja merupakan sistem perencanaan, penganggaran dan evaluasi yang menekankan pada keterkaitan antara anggaran dengan hasil yang diinginkan. Penerapan penganggaran kinerja harus dimulai dengan perencanaan kinerja, baik pada level nasional (pemerintah) maupun level instansi (kementerian/lembaga), yang berisi komitmen tentang kinerja yang akan dihasilkan, yang dijabarkan dalam program-program dan kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan. Setiap instansi selanjutnya menyusun kebutuhan anggaran berdasarkan program dan kegiatan yang direncanakan dengan format RKA-KL, yang selanjutnya dibahas dengan otoritas anggaran (Departemen Keuangan, Bappenas, dan DPR). Penganggaran memiliki tiga tujuan utama: stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien. Dalam praktiknya, pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, masih banyak dijumpai kelemahan baik sejak perencanaan kinerja, proses penyusunan dan pembahasan anggaran sampai dengan penuangannya dalam formatformat dokumen anggaran (RKA-KL dan APBN). Meski pemerintah telah memiliki RKP, namun RKP ini hanya merupakan kompilasi berbagai usulan program kementrian/lembaga dengan indikator yang juga beragam sehingga sulit untuk merumuskan indikator kinerja nasional dan tidak dijumpai dengan jelas apa kinerja yang spesifik dan terukur yang akan dihasilkan dari program-program pemerintah, siapa saja instansi yang bertanggung jawab dan
bagaimana kontribusi masing-masing instansi untuk mewujudkan kinerja serta belum adanya standar biaya (SB) dan standar pelayanan minimal (SPM) padahal dalam PP No. 21/2004 mensyaratkan perlunya standar biaya dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja, baik standar biaya umum yang harus disusun oleh Menteri Keuangan maupun standar biaya khusus per program dan kegiatan yang harus disusun oleh masing-masing kementerian/lembaga. Standar biaya umum yang ada sekarang masih berorientasi kepada input, misalnya uang lauk pauk per orang per hari, honor panitia pengadaan per orang/bulan, pengadaan inventaris kantor per orang/tahun. Sebagian besar kementerian/lembaga masih mengalami kesulitan dalam menyusun harga standar biaya khusus per kegiatan dan program, karena tidak didukung oleh data base, sistem akuntansi dan pencatatan yang baik. Ketiadaan standar biaya mengakibatkan penyusunan anggaran per program dan kegiatan menjadi beragam sehingga sulit diukur efisiensinya. Padahal standar pelayanan minimal seharusnya menjadi acuan awal dalam menentukan kinerja yang harus dihasilkan. Peran sistem akuntansi pemerintahan dalam menunjang kinerja instansi pemerintah sangatlah jelas karena proses penyusunan anggaran mengacu kepada kinerja kementrian/lembaga pemerintahan, baik kinerja hasil (outcome) program yang diukur dengan menggunakan ukuran efektivitas yaitu seberapa jauh program yang dilakukan dapat mencapai sasaran harapan serta keluaran (output) yang diukur dari tiga hal, yaitu kuantitas, kualitas dan harganya. Perencanaan program yang baik tanpa didukung dengan sistem keuangan yang baik tidak akan menghasilkan keluaran (output) sesuai dengan harapan dan sasaran dari program tersebut, begitu pula sebaliknya sistem akuntansi yang baik tanpa didukung dengan perencanaan program yang terarah dan tepat sasaran, akan berakibat kepada pemborosan keuangan negara. Oleh karena itu, dalam dokumen anggaran harus tergambar secara jelas alokasi anggaran per outcome dan output serta informasi kinerja berupa definisi, indikator, target, serta cara mengukur kinerja
11
PAMUNGKAS dan YUSUF, Penerapan Sistem Akuntansi Pemerintahan
outcome dan output yang diuraikan secara lengkap dalam dokumen tersebut.
KESIMPULAN 1.
2.
12
Sistem Akuntansi Pemerintahan di Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian telah berjalan secara sistematis dan sesuai dengan peraturan perundangundangan yang berlaku saat ini, yang dimulai dari perencanaan, penyusunan, pelaksanaan serta pencairan anggaran. Dengan sistem penganggaran berbasis kinerja pemerintah telah berupaya untuk menekan seminimal mungkin kebocorankebocoran yang mungkin timbul dalam pelaksanaan anggaran, khususnya di Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian. Hal tersebut terlihat dari banyaknya pihak yang terlibat dalam pelaksanaan anggaran mulai dari perencanaan di PSE-KP, pembahasan di Tingkat Eselon I, sampai dengan pembahasan di Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) hingga persetujuan pelaksanaan anggaran oleh Menteri Keuangan, hal tersebut mengisyaratkan ketatnya pemerintah dalam hal pengeluaran keuangan negara. Laporan Realisasi Anggaran menyediakan informasi mengenai realisasi pendapatan, belanja, transfer, surplus/defisit, dan pembiayaan dari suatu entitas pelaporan yang masing-masing diperbandingkan dengan anggarannya. Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neraca dicatat dengan menggunakan akuntansi berbasis akrual berarti suatu basis akuntansi di mana transaksi ekonomi dan peristiwa-peristiwa lain diakui dan dicatat dalam catatan akuntansi dan dilaporkan dalam periode laporan keuangan pada saat terjadinya transaksi tersebut, bukan pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayarkan. Laporan arus kas memberikan informasi historis mengenai perubahan kas dan setara kas suatu entitas pelaporan dengan mengklasifikasikan arus kas berdasarkan
3.
4.
aktivitas operasi, investasi aset non keuangan, pembiayaan, dan non anggaran selama satu periode dan memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Catatan atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan atau daftar terinci atau analisis atas nilai suatu pos yang disajikan dalam Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Laporan Arus Kas serta pengungkapanpengungkapan lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar atas laporan keuangan. Pelaksanaan Sistem Akuntansi Pemerintah di Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian telah berjalan dengan baik dan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tidak terserapnya dana sebesar 3,3 milyar (24,2 %) pada akhir tahun anggaran 2005 belum mencerminkan adanya kelemahan kinerja dalam perencanaan maupun pelaksanaan program, hal ini lebih disebabkan oleh adanya keterlambatan proses pencairan dana pada awal tahun anggaran dari pemerintah pusat karena perubahan sistem penganggaran dari penganggaran terpadu yang memisahkan anggaran rutin dengan anggaran pembangunan ke sistem penganggaran berbasis kinerja yang menggabungkan kedua anggaran tersebut menjadi satu. Sistem Akuntansi Pemerintah mempunyai peran yang sangat strategis dalam mendukung kinerja instansi pemerintah. Perencanaan program yang baik tanpa didukung dengan sistem keuangan yang baik tidak akan menghasilkan keluaran (output) sesuai dengan harapan dan sasaran dari program tersebut, begitu pula sebaliknya sistem akuntansi yang baik tanpa didukung dengan perencanaan program yang terarah dan tepat sasaran, akan berakibat kepada pemborosan keuangan negara. Oleh karena itu penganggaran berbasis kinerja harus mempunyai standar biaya (SB), baik standar biaya umum yang harus disusun oleh Menteri Keuangan atau standar biaya khusus per program dan kegiatan yang
Jurnal Ilmiah Ranggagading, Vol. 7 No. 1, April 2007
5.
harus disusun oleh masing-masing kementrian/lembaga. Standar biaya mempunyai tujuan agar terciptanya keseragaman dan keselarasan dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja dan untuk menghindari pendefinisian sendirisendiri programnya dalam tiap-tiap instansi. Pelaksanaan sistem yang baik dan konsisten akan berdampak pada pengurangan resiko kebocoran anggaran negara yang selanjutnya akan menciptakan pemerataan pendapatan sehingga akan meningkatkan kinerja aparat instansi pemerintah dan sistem akuntansi pemerintah merupakan aspek pendukung pertanggungjawaban pelaksanaan tugas utama dari instansi pemerintah terkait terutama yang berkaitan dengan aspek keuangan.
DAFTAR PUSTAKA Bahan Diklat Pelatihan Bendahara, Dirjend Perbendaharaan, Departemen Keuangan, 2005. Keputusan Menteri Keuangan Republik Indonesia. No. 295/KM.012/2001. tentang Tata Cara Pelaksanaan Pembukuan dan Pelaporan Keuangan pada Departemen/Lembaga Dengan Sistem Akuntansi Tahun 2002. PT. Binatama Raya, Jakarta. Leaflet. Pusat Analisis Sosial Ekonomi dan Kebijakan Pertanian (PSE-KP). 2005. Notoatmodjo, P. 2000. Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP). Bahan Diklat Staf dan Pimpinan Administrasi Tingkat Pertama. Lembaga Administrasi Negara (LAN). Jakarta. Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah. Lembaga Administrasi Negara, Republik Indonesia, Jakarta 2003.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.8 Tahun 2006 tentang Pelaporan Keuangan dan Kinerja Instansi Pemerintah. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Pernyataan No.1. Penyajian Laporan Keuangan. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Pernyataan No.2. Laporan Realisasi Anggaran. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Pernyataan No.3. Laporan Arus Kas. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah. Pernyataan No.4. Catatan Atas Laporan Keuangan. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementarian Negara/Lembaga. Peraturan Menteri Keuangan No.606/PMK/06 2004 tentang pelaksanaan APBN 2005. Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
13
