Aangifte te doen Mogelijkheden om mensen zonder geldige legitimatie op een voor hen veilige manier aangifte te kunnen laten doen van strafbare feiten waarvan zij slachtoffer of getuige zijn geweest Menno Jacobs Anton van Kalmthout
1 Inleiding Bij de stichting Vluchtelingen in de knel melden zich met enige regelmaat mensen die zonder geldige legitimatiepapieren in Nederland verblijven en die getuige zijn geweest of slachtoffer zijn geworden van een (ernstig) misdrijf. Deze mensen zouden wel naar de politie willen gaan, maar durven dat niet omdat ze vrezen al dan niet onmiddellijk aan de vreemdelingenpolitie te worden overgedragen. Gevolg daarvan kan zijn dat ze in vreemdelingenbewaring worden genomen, anderszins worden vastgehouden of meteen het land worden uitgezet. Dit is niet alleen een onwenselijke situatie vanuit humanitair oogpunt, het tast ook een fundamenteel recht van ieder mens aan, namelijk om aangifte te kunnen doen van strafbare feiten zonder dat dit voor de aangever ongewenste consequenties met zich draagt. Het recht om aangifte te doen als slachtoffer of getuige van een strafbaar feit is een basisvoorwaarde voor de rechtshandhaving. Uitgangspunt daarbij dient te zijn dat geen enkele persoon of groep personen het recht om aangifte mag worden ontnomen of daarin mag worden belemmerd. Dit fundamentele recht is zowel verankerd in de nationale wetgeving als in internationale verdragen en resoluties. Voor Nederland valt daarbij vooral te wijzen op het recht, soms zelfs plicht tot aangifte, in het Wetboek van Strafvordering als ook op de Wet Versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces en de daarbij behorende Aanwijzing slachtofferzorg van het Openbaar Ministerie van januari 2011. In internationaal verband is het recht op het doen van aangifte neergelegd in tal van Kaderbesluiten, Richtlijnen en resoluties van onder meer de Europese Unie en de Raad van Europa. Hierbij kunnen met name worden genoemd: 1) Resolution of the Council on a roadmap for strengthening the rights and protection of victims, in particular in criminal proceedings1, 2)Proposal, for a Directive of the European Parliament and of the council establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime. (COM(2011)275, 5)2 en 3) Council of Europe Recommendation Rec(2006)8 on assistance to crime victims3. Evenals in genoemde Wet Versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces, beperken deze internationale regelingen zich niet tot het waarborgen van het recht tot aangifte, maar leggen zij overheden ook tal van verplichtingen op waar het betreft de bejegening en ondersteuning van het slachtoffer bij het doen van aangifte en bij het verdere verloop van het strafproces. De stichting Vluchtelingen in de knel heeft de penibele situatie van ongedocumenteerden die aangifte zouden willen doen onder de aandacht gebracht van de wethouder Jeugd, Welzijn en Zorg van de gemeente Eindhoven, mevrouw L. Scholten, en zij heeft daarop de wens geuit om te weten te komen wat de omvang en aard van het probleem zijn, alsmede welke juridische instrumenten voorhanden zijn of ontwikkeld kunnen worden om ongedocumenteerden veilig aangifte te kunnen laten doen. Een en ander heeft geleid tot een onderzoek in opdracht van de stichting Vluchtelingen in de knel dat is uitgevoerd door Menno Jacobs (onderzoeker van Lokaal Centraal – Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken) en Anton van Kalmthout (emeritus hoogleraar straf- en vreemdelingenrecht). In dit rapport gaan we achtereenvolgens in op: 1. de omvang en aard van de problematiek, 2. de mate van bekendheid en onderkenning van de problematiek bij betrokken partijen (politie en justitie) en 1
JUSTICE and HOME AFFAIRS Council meeting,Luxembourg, 9 en 10 juni 201. Aangenomen door het Europees Parlement op 4 oktober 2012. 3 Aangenomen door het Comité van Ministers op 14 juni 2006. 2
3. de (juridisch) mogelijke en praktisch haalbare manieren voor ongedocumenteerden om op veilige wijze aangifte te kunnen doen. Ten behoeve van dit onderzoek hebben de onderzoekers gesproken met vertegenwoordigers van de stichting Vluchtelingen in de knel, de districtchef Eindhoven/De Kempen, het unithoofd Vreemdelingenpolitie Eindhoven, vertegenwoordigers van het openbaar ministerie (parket ’sHertogenbosch en het Parket-Generaal), een vreemdelingenadvocaat, diverse hulporganisaties voor vluchtelingen en ongedocumenteerden, de projectleider van een pilotproject ‘veilige aangifte’ in Amsterdam en tien ongedocumenteerden uit Eindhoven die direct of indirect slachtoffer of getuige zijn geweest van een of meer (ernstige) misdrijven.
2 Omvang en aard van de problematiek Omvang van de problematiek In een onderzoek met bescheiden omvang als het onderhavige is het niet mogelijk om een betrouwbare schatting te geven van het aantal ongedocumenteerden in een stad als Eindhoven. Het is hoe dan ook moeilijk om betrouwbare schattingen te produceren van een niet geregistreerde populatie die probeert zich zoveel mogelijk schuil te houden om niet in handen van de vreemdelingenpolitie te komen. Op dit moment wordt door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum in samenwerking met de Universiteit van Utrecht een zogenoemde illegalenschatting gemaakt, waarvan de gegevens bij schrijven van dit rapport nog niet voorhanden zijn. Een rapport uit 2008 van het WODC spreekt van ‘tussen ruim 74.000 en bijna 184.000 personen zonder verblijfsrecht’ die in de periode april 2005 – april 2006 in Nederland verbleven (Kromhout et al., 2008). Ofschoon de cijfers van het WODC-onderzoek nog niet bekend zijn, lijkt het aannemelijk dat het aantal vreemdelingen zonder verblijfsvergunning na april 2006 is afgenomen. Dit als gevolg van de toetreding tot de Europese Unie van Bulgarije en Roemenië (2007) en van Kroatië (2013). Ook het generaal pardon van 2007 heeft ertoe geleid dat enkele tienduizenden voorheen illegale vreemdelingen alsnog een verblijfsvergunning hebben gekregen. De districtchef van de politie Eindhoven evenals het unithoofd van de Vreemdelingenpolitie kunnen het aantal illegale vreemdelingen in Eindhoven moeilijk inschatten. Na herhaald verzoek, geven zij aan dat het vermoedelijk eerder om ‘tientallen’ gaat dan om ‘honderdtallen’. De stichting Vluchtelingen in de knel vermoedt dat het om enkele honderden mensen gaat. De stichting Vluchtelingen in de knel houdt een dossier bij van mensen die in de afgelopen vijf jaar slachtoffer waren van een ernstig misdrijf, veelal verkrachting en mishandeling. Er staan negen casus van slachtofferschap in het dossier ‘veilige aangifte’ vermeld en één getuige. Lopende het onderzoek spreken we met tien mensen die zonder geldige legitimatiepapieren in Nederland, meer specifiek in Eindhoven, verblijven. Drie vrouwen, zeven mannen. Sommigen zijn twee jaar in Nederland, enkele anderen al meer dan tien jaar. Eén van hen komt ook in het dossier ‘Veilige aangifte’ van Vluchtelingen in de knel voor. Vijf geïnterviewden zijn zelf slachtoffer geweest van een misdrijf. Het gaat om huiselijk geweld, bedreiging en stelselmatige inbraak. Drie geïnterviewden zijn getuige geweest van een misdrijf. Het gaat dan om verkrachting, ernstige mishandeling en diefstal met geweld. Drie personen zijn slachtoffer
noch getuige geweest. Grosso modo kunnen we stellen dat de stichting Vluchtelingen in de knel gemiddeld 2 à 3 keer per jaar te maken krijgt met een getuige of slachtoffer van een ernstig misdrijf waarvoor aangifte zou moeten kunnen worden gedaan. Gesteld dat er inderdaad honderd illegale vreemdelingen in Eindhoven verblijven dan gaat het dus om 2 à 3 procent van hen. Dat cijfer is, hoewel ruw geschat, vergelijkbaar met het landelijk cijfer van mensen van 15 jaar en ouder die in 2012 slachtoffer werden van geweldsdelicten (mishandeling, bedreiging, geweld met seksuele bedoelingen) (Kalidien & De Heer – De Lange, 2013: p. 60).4 Zouden er echter duizend of meer illegale vreemdelingen in Eindhoven verblijven, dan is de kans reëel dat er veel meer slachtoffers van misdrijven zijn onder illegale vreemdelingen in Eindhoven dan het aantal dat zich nu bij Vluchtelingen in de knel heeft gemeld.
Aard van de problematiek Zoals we al hebben gezien gaat het in de meeste gevallen om ernstige misdrijven. Uit de gesprekken met de illegale vreemdelingen blijkt ook al wel dat zij voor verhoudingsgewijs kleine misdrijven, zoals fietsendiefstal, discriminatie of een handgemeen op straat, niet eens overwegen om daar ruchtbaarheid aan te geven op welke manier dan ook. De problematiek spitst zich dan ook toe op die gevallen waarin de aangever bescherming kan worden geboden door middel van het doen van aangifte. In theorie gaat het dan om uitbuiting (mensenhandel), afpersing, bedreiging, huiselijk geweld en zeden- en (andere) geweldsmisdrijven. Eén van de geïnterviewde personen (een slachtoffer van huiselijk geweld) deed daadwerkeliijk aangifte toen zij daartoe werd uitgenodigd door de politie, die na een melding van de buren over lawaai op de stoep stond. Ze deed het en werd meteen overgedragen aan de vreemdelingenpolitie. Na twee weken detentie liet de rechter haar ‘vanwege het ontbreken van zicht op uitzetting’ vrij. Een slachtoffer van ernstige bedreiging deed zijn verhaal bij Vluchtelingen in de knel, maar liet het vervolgens aan de stichting over om aangifte te doen of niet. Hij denkt desgevraagd dat er inderdaad aangifte is gedaan, maar is daar niet helemaal zeker van. Een andere persoon liet door Vluchtelingen in de knel een verklaring van bedreiging aan de politie overleggen. Daar werd volgens hem door de politie verder niets mee gedaan. Eén getuige van ernstige mishandeling (hij pakte de dader zijn mes af) legde bij de politie die ter plaatse kwam een verklaring af en is er toen vandoor gegaan. De contacten met de politie zijn dus schaars en schamel te noemen en ook niet erg vertrouwenwekkend. Al is dat alleszins begrijpelijk. De persoonlijke netwerken van de geïnterviewden lijken klein te zijn. De meesten zeggen geen vrienden te hebben. Wel kennissen. Een enkeling heeft familie. De oorzaak is gebrek aan vertrouwen. Feitelijk vertrouwen ze niemand echt, behalve misschien hun advocaat. De medewerkers van Vluchtelingen in de knel worden ook vertrouwd, maar meestal pas nadat daadwerkelijke hulp verleend is door de stichting, bijvoorbeeld door (bemiddeling bij) het verkrijgen van onderdak.
4
De stichting Vluchtelingen in de knel denkt dat de meeste ongedocumenteerden de weg naar haar vestiging in Eindhoven wel weten te vinden als zij daar aanleiding toe zien. Dat neemt niet weg dat er ook wat betreft slachtofferschap van ernstige misdrijven een zogeheten ‘dark number’ zal zijn. Het gepresenteerde cijfer is dientengevolge waarschijnlijk een onderschatting van de werkelijkheid.
Sommigen zijn nog nooit opgepakt door de Vreemdelingenpolitie, anderen hebben soms al meerdere malen in detentie gezeten. Allemaal hebben ze zich erop getraind om elk contact met de politie te vermijden en dus ook situaties waarin de politie nodig zou kunnen zijn (bijvoorbeeld ruzies en vechtpartijen) tijdig te ontvluchten. De mensen zitten veel binnen, houden zich stil. Ongedocumenteerden weten heel weinig van elkaar. Of ze zeggen het niet. Zo min mogelijk weten, zo min mogelijk vertellen, vermijden en wegduiken, dat tekent in grote lijnen het leven van de mensen die we spreken. We leggen de geïnterviewden de vraag voor onder welke voorwaarden ze naar de politie zouden durven gaan om aangifte te doen. In de eerste plaats bestaat er alleen bereidheid om aangifte te doen als het om relatief ernstige feiten gaat, zoals huiselijk geweld, zedendelicten en levensgevaarlijke situaties. De meesten zoeken dan hulp (of zouden dat doen), in onze gevallen allemaal bij Vluchtelingen in de knel. Er zijn twee geïnterviewden die hoe dan ook nooit naar de politie zouden durven te gaan. Ze vertrouwen het niet, omdat ze vrezen toch opgepakt en opgesloten te worden, terwijl ze denken dat de politie er toch niets aan zal kunnen of willen doen. Eén geïnterviewde zou alleen onderbegeleiding en met uitdrukkelijke garantie van zijn advocaat durven. Zes personen zeggen dit met iemand van Vluchtelingen in de knel ook wel aan te durven. Geen van de geïnterviewden zou naar een speciaal voor veilige aangifte ingericht bureau (‘free in, free out’) gaan. Ze zien het eerder als een val van de politie dan als een hulploket. Hoewel het dus om ernstige feiten gaat, lijkt de daadwerkelijke ernst van het feit c.q.het slachtofferschap niet doorslaggevend te zijn voor de vraag of de illegale vreemdeling naar de politie durft te gaan of niet. Het draait uitsluitend om vertrouwen. Bij politie en openbaar ministerie lijkt de problematiek weinig urgentie te hebben. Geen van de geïnterviewden kan zich een zaak voor de geest halen waarbij een illegaal in Nederland verblijvende persoon aangifte kwam doen. Wel zou er vanuit humanitair oogpunt iets aan gedaan moeten worden, maar dan alleen als het om meerdere zaken per jaar gaat. En als er iets aan gedaan zou moeten worden, dan ook op landelijk niveau. Het Parket-Generaal beroept zich op de pilot in Amsterdam die momenteel nog loopt. Men wil de resultaten daarvan afwachten alvorens eventueel met een richtlijn te komen.
3 Aangifte doen – wat zijn nu de mogelijkheden? Wanneer de politie kennis krijgt van een strafbaar feit kan zij ambtshalve op onderzoek uitgaan om de dader op te sporen, tenzij het om zogeheten klachtdelicten5 gaat. De praktijk van alledag wijst uit dat de politie in de meeste gevallen pas in actie komt nadat aangifte is gedaan. Belangrijke reden daarvoor is dat er medewerking van de aangever / het slachtoffer zal zijn, waardoor deze kan worden gehoord. Als dat om wat voor reden dan ook namelijk niet 5
Klachtdelicten zijn delicten waarbij het slachtoffer moet instemmen met een eventuele vervolging. Het kan gaan om sommige zedendelicten en bijvoorbeeld beledigingen. De instemming is nodig om te voorkomen dat vervolging voor het slachtoffer nadeliger uitpakt dan wanneer niet tot vervolging wordt overgegaan.
kan, is de kans groot dat de zaak moet worden geseponeerd of de verdachte moet worden vrijgesproken vanwege gebrek aan bewijs. Het probleem van het op een veilige manier kunnen doen van aangifte is dan ook niet zozeer het aangeven zelf, maar het opsporingsonderzoek en de eventuele terechtzitting die erop volgen. Het ongedocumenteerde slachtoffer (of de getuige) moet vindbaar en oproepbaar zijn. De plaats en omstandigheden waaronder het misdrijf heeft plaatsgevonden moeten kunnen worden onderzocht. Dat betekent dat de politie bedoeld of onbedoeld allerlei illegale praktijken tegen het lijf kan lopen. Denk aan het tegenkomen van vrienden of bekenden van het slachtoffer die ook illegaal in Nederland verblijven, aan het op illegale wijze verschaffen van werk of onderdak aan het slachtoffer. Een bijzonder probleem bij het niet (durven) doen van aangifte is dat artikel 160 Sv een verplichting tot aangifte bevat. Deze verplichting betreft een ieder die kennis draagt van een in dit artikel genoemd ernstig misdrijf, waaronder bijvoorbeeld verkrachting. Uitgezonderd van deze verplichting is alleen degene die door het doen van aangifte gevaar zou lopen zelf vervolgd te worden of wanneer dit gevaar iemand betreft bij wiens vervolging hij zich van het afleggen van een getuigenis zou kunnen verschonen. Deze uitzondering betreft echter niet het risico dat de aangifte resulteert in aanhouding/staandehouding, vreemdelingenbewaring of uitzetting. Niet-nakoming van deze aangifteplicht is bovendien op grond van artikel 135-136 Sr strafbaar.
B8/3Vc regeling Voor slachtoffers of getuige-aangevers van mensenhandel (gedwongen prostitutie of andere vormen van uitbuiting) bestaat in de Vreemdelingenwet een speciale regeling, de zogenoemde B8/3-regeling, genoemd naar het betreffende hoofdstuk in de Vreemdelingencirculaire. Mensen die een beroep doen op deze Verblijfsregeling Mensenhandel krijgen een tijdelijke verblijfsvergunning zolang als de opsporing en vervolging duren. De regeling is ook van toepassing op slachtoffers van mensenhandel die op andere wijze dan door het doen van aangifte medewerking verlenen aan het opsporings- of vervolgingsonderzoek. In 2011 is circa 400 maal gebruikgemaakt van de regeling (Klaver et al, 2013). De laatste jaren waren er veel geruchten dat er misbruik zou worden gemaakt van de regeling. Het vormde aanleiding voor een onderzoek naar mogelijkheden om dat te onderzoeken. Het onderzoek toont aan dat het zeer ingewikkeld is om misbruik aan te tonen en pleit voor ‘nader onderzoek’ (Klaver et al., 2013). Ook de Nationaal Rapporteur Mensenhandel deed in 2012 onderzoek naar wat toen nog de B9-regeling heette (NRM, 2012). 49 sepot-gevallen werden zo goed mogelijk nageplozen. Het bleek dat gebruikmaken van de regeling resulteert in een legaal verblijf van gemiddeld 297,5 dagen waarna nog beklag mogelijk is. Het bleek dat 80% van de onderzochte gevallen hiervan gebruikmaakte. vrijwel alle beklagzaken werden ongegrond verklaard. Dan volgt intrekking van de verblijfsregeling, maar daartegen is bezwaar mogelijk. Al met al resulteert gebruikmaking van de regeling gemiddeld in circa twee jaar legaal verblijf.
Veilig loket Sinds enige tijd loopt er in Amsterdam Zuid-Oost een proefproject ‘Veilige aangifte voor ongedocumenteerden’. Vanuit de politie, gesteund door verschillende belangenorganisaties, waaronder het Wereldhuis, is de gedachte geboren om ongedocumenteerden de benodigde veiligheid te kunnen bieden om aangifte te kunnen doen van misdrijven. De motivatie is het
borgen van mensenrechten, maar ook om geen hiaten in de informatiepositie van de politie te veroorzaken. De proef is gestart nadat toestemming van het Parket Generaal was verkregen om een gedoogbeleid6 te voeren ten aanzien van het staandehouden / aanhouden van vreemdelingen die een politiebureau binnenlopen. Overigens hanteerden sommige bureaus al langer het zogenoemde “free in – free out”-beleid, waarbij illegale vreemdelingen niet worden aangehouden als ze op het politiebureau ‘iets’ komen doen. Omdat niet duidelijk is welke bureaus die regel hanteren, bestaat de gewoonte om vooraf te bellen met het bureau om te weten te komen of veilige aangifte op het betreffende bureau wel mogelijk is. Er wordt dan een “gentleman’s agreement” gesloten, tenzij het dus staand beleid is, zoals bij de proef bij de drie bureaus in Amsterdam Zuid-Oost. Dan is vooraf bellen niet nodig. Hulp- en belangenorganisaties helpen soms bij het vooraf opbellen, of ze sturen een vrijwilliger mee naar het bureau. Als het om aangiftes met “veel belang” gaat, is het nodig dat de politie de identiteit van de aangever weet. Hiervoor schrikken toch nog steeds veel ongedocumenteerden terug. Identificatie zou echter ook ‘biometrisch’, door middel van irisscan of DNA kunnen worden gedaan. Hoeveel aangiftes op deze manier worden opgenomen is niet bekend. Daarvoor loopt de proef in Amsterdam nog te kort. Een woordvoerster van het Wereldhuis laat desgevraagd weten dat het Wereldhuis slechts bij ‘enkele aangiftes’ per jaar betrokken is.
Anonieme aangifte en aangifte bij bijzondere volmacht Anonieme aangifte is wettelijk mogelijk, maar dient wel ‘met terughoudendheid te worden betracht’, aldus de toelichting in Tekst en Commentaar Strafvordering (Cleiren & Verpalen, 2013). Een anonieme aangifte betekent dat personalia noch adresgegevens in de aangifte worden vermeld. Bij anonieme aangifte vindt altijd overleg plaats tussen de politie en het Openbaar Ministerie. Het is aan de rechter om te beslissen of deze anonimiteit tijdens het strafproces wordt voortgezet. De terughoudendheid van politie en justitie met betrekking tot deze anonieme aangifte vindt zijn grond, aldus Tekst en Commentaar, in de beperkte mogelijkheden de anonimiteit van de aangever tijdens het opsporingsonderzoek, het Gerechtelijk Vooronderzoek en het onderzoek ter terechtzitting te handhaven. De terughoudendheid ziet niet alleen op de acceptatie van een anonieme aangifte maar ook op het doen van toezeggingen aan de aangever in dat verband. Indien anonieme aangifte niet mogelijk is, kan de aangever ervoor kiezen om in plaats daarvan een briefadres (domicilie-adres) op te geven, bijvoorbeeld van een bureau Slachtofferhulp, zijn advocaat of een vluchtelingenopvangcentrum. Zijn personalia worden dan wel in de aangifte opgenomen, maar niet diens adresgegevens. Daarnaast is er de mogelijkheid om via Stichting M (Meld Misdaad Anoniem) melding te maken van enig misdrijf. Dit is met name een geschikte mogelijkheid als men zelf geen slachtoffer is,
6
Het ‘gedogen’ bestaat erin dat ‘geen vreemdelingenrechtelijke handelingen’ ten aanzien van de aangever worden verricht. Nadat de aangifte is gedaan, krijgt de aangever geen tijdelijke verblijfstitel zoals bij de B8/3regeling, maar wordt hem ‘uitstel van vertrek’ verleend zolang opsporing en vervolging duren, zulks ter beoordeling aan de officier van justitie.
maar getuige, of via andere wegen kennis heeft gekregen van een misdrijf. Stichting M is een onafhankelijke stichting die geen adres- of persoonsgegevens registreert. Artikel 163 van het Wetboek van Strafvordering biedt de mogelijkheid om aangifte te doen per volmacht. Lid 1: “De aangifte van enig strafbaar feit geschiedt mondeling of schriftelijk bij de bevoegde ambtenaar, hetzij door de aangever in persoon, hetzij door een ander, daartoe door hem van een bijzondere schriftelijke volmacht voorzien.” Lid 2: “De mondelinge aangifte wordt door de ambtenaar die haar ontvangt in geschrifte gezet en na voorlezing door hem met de aangever of diens gemachtigde ondertekend. Indien deze niet kan tekenen, wordt de reden van het beletsel vermeld.” Lid 3: “De schriftelijke volmacht wordt aan de akte gehecht. Op schending van deze vormvoorschriften staat geen nietigheid.” Er zijn twee typen volmachten. De algemene volmacht en de bijzondere volmacht. Bij de algemene volmacht mag de gevolmachtigde alle (rechts)handelingen plegen namens de volmachtgever. Bij de bijzondere volmacht mag dat alleen ten aanzien van een beperkt aantal (rechts)handelingen, bijvoorbeeld alle handelingen die nodig zijn voor het doen van een aangifte bij de politie. Deze dienen in de bijzondere volmacht te worden benoemd. De bijzondere volmacht is vormvrij, maar moet wel ‘toereikend’ zijn. Dat wil zeggen dat er een ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ (artikel 3:61 lid 2 BW) kan zijn dat de gevolmachtigde handelt in overeenstemming met de wensen van de volmachtgever. Dat kan blijken uit een verklaring van de volmachtgever. Bij taalproblemen is het wenselijk een tolk in te schakelen om zeker te zijn dat de volmachtgever goed begrijpt wie hij of zij volmachtigt en waarvoor precies.
4 Voor- en nadelen van voornoemde mogelijkheden B8/3Vc-regeling Een belangrijk voordeel van het in het leven roepen van een met de regeling Mensenhandel vergelijkbaar instrument is de duidelijkheid ervan. Mensen die een beroep op zo’n regeling doen, krijgen absolute zekerheid dat zij niet worden opgepakt of uitgezet tezamen met maximale bewegingsvrijheid. Om de gewenste duidelijkheid te krijgen zou de regeling moeten gaan gelden voor een bepaald type of een bepaalde klasse van delicten, bijvoorbeeld alle delicten waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan. In de gesprekken met de politie en de vreemdelingenpolitie is uitgebreid ingegaan op de vooren nadelen van een ‘B8-regeling’ voor het kunnen doen van aangifte van (bepaalde) strafbare feiten. Vooral de Vreemdelingenpolitie vreest een sterk aanzuigende werking. Van de huidige B8-regeling zou ‘erg veel’ misbruik worden gemaakt. Eigenlijk krijgt de politie ‘vrijwel geen enkele’ mensenhandelzaak opgelost. Overduidelijke valse aangifte is het vaak ook niet. ‘Er doen altijd advocaten mee.’ De aanzuigende werking van een B8-regeling voor strafbare feiten anders dan mensenhandel alleen in Eindhoven zou het systeem binnen de kortste keren verstoppen, denken de geïnterviewden. Het zou veel illegale vreemdelingen uit Duitsland en België aantrekken. Dus als er zo’n regeling zou komen, dan onder de voorwaarde dat zij landelijk is en bij voorkeur alleen voor ernstige feiten, aldus de politie. Belangrijk verschil van de B8-regeling en het ‘uitstel van vertrek’ dat bij de proef van het veilige loket in Amsterdam wordt gegeven, is dat aan de B8-regeling een tijdelijke verblijfstitel
is gekoppeld. Dat biedt veel meer rechten en zekerheden dan alleen een ‘uitstel van vertrek’garantie voor een bepaalde periode. De regelingen zijn dus zeker niet één-op-één vergelijkbaar, en ook moeten we de eventuele aanzuigende werking van een ‘uitstel van vertrek’-garantie duidelijk lager inschatten dan dat bij de B8-regeling het geval zou kunnen zijn.
Veilig loket Een voordeel van een ‘veilig loket’ waar illegale vreemdelingen aangifte kunnen doen zonder aan- of staande gehouden te worden is dat het eenvoudig en overzichtelijk is. De nadelen zijn echter legio. In de eerste plaats is de kans klein dat illegale vreemdelingen het zullen vertrouwen. Er is hoe dan ook weinig vertrouwen in de Nederlandse overheid, laat staan dat een vreemdeling zonder papieren zich uit eigen beweging naar een politiebureau zal begeven. Dat ligt anders als de ongedocumenteerde garantie en begeleiding krijgt van een belangenbehartiger, zoals Vluchtelingen in de knel. Maar dan volgt al snel het eerder genoemde probleem dat de politie onderzoek moet kunnen doen naar en in de directe omgeving van het slachtoffer. Zelfs al zou de politie daarbij tijdelijk een oogje dichtknijpen voor de illegaliteit van de betrokkene(n), dan valt op termijn niet uit te sluiten dat de aangifte via omwegen uiteindelijk toch de toeleiding zal blijken te zijn geweest voor het oppakken en/of vast- of uitzetten van hen. Je kunt de opgedane kennis nu eenmaal niet uit de hoofden van de politiemensen wissen, zoals een van de geïnterviewden het probleem verwoordde. Dit probleem zal sterker spelen in de kleinere gemeenten of steden van Nederland dan in een stad als Amsterdam, waar meer mogelijkheden zijn om de wijk te nemen en weer in de anonimiteit te verdwijnen. Een derde probleem van aangifte doen bij een ‘veilig loket’ – en dat geldt ook voor eventuele uitbreiding van de Verblijfsregeling Mensenhandel - is wanneer de beschermingsstatus moet ophouden. Opsporingsonderzoeken en ook de vervolging kunnen soms heel lang duren. Een zaak met geringe prioriteit kan maanden of zelfs jaren ‘op de plank’ blijven liggen.
Aangifte bij bijzondere volmacht Aangifte bij bijzondere volmacht biedt een belangrijk voordeel, namelijk dat de aangever vrijwel geheel buiten het directe zicht van de (vreemdelingen)politie kan blijven. Hij kan domicilie kiezen van de gevolmachtigde, waardoor alle post en andere communicatie vanuit Openbaar Ministerie en politie via dat adres zullen kunnen lopen. Als de politie onderzoek wil verrichten, zal zij dat via het domicilie-adres kenbaar kunnen maken en kan het ongedocumenteerde slachtoffer maatregelen nemen om zelf en mogelijk met anderen buiten beeld te blijven. Op de terechtzitting kan het slachtoffer zich ingevolge artikel 51c lid 2 van het Wetboek van Strafvordering doen laten “vertegenwoordigen door een advocaat, indien deze verklaart daartoe uitdrukkelijk gevolmachtigd te zijn, of door een gemachtigde die daartoe een bijzondere en schriftelijke volmacht heeft.” Mocht de politie of het openbaar ministerie de zaak niet willen oppakken, omdat ze vrezen dat de zaak vanwege het niet direct kunnen communiceren met het slachtoffer (of welke andere reden dan ook) geseponeerd zal worden of tot vrijspraak of niet-ontvankelijkheid zal leiden, dan kan het slachtoffer op grond van artikel 12 Sv zijn beklag doen over het niet vervolgen van strafbare feiten. Ook daarbij kan hij zich op grond van artikel 12f lid 1 doen laten vertegenwoordigen. Feitelijk is er met het gebruik van de bijzondere volmacht geen juridisch verschil met het doen van aangifte in persoon, behalve dus dat alle communicatie via de gevolmachtigde loopt.
Een nadeel van deze manier van aangifte doen, is dat het slachtoffer volledig moet vertrouwen op de gevolmachtigde. Bij zwaar getraumatiseerde mensen kan men zich voorstellen dat dat lastig kan zijn. Er zijn aan het doen van aangifte bij volmacht wel een aantal voorwaarden verbonden. In de eerste plaats moet er volledige en blijvende medewerking zijn van een advocaat, hulporganisatie of belangenbehartiger van vreemdelingen zonder geldige legitimatie, zoals Vluchtelingen in de knel. Deze medewerking moet ook gefinancierd kunnen worden7. In de tweede plaats moet er over en weer voldoende vertrouwen zijn. Het is voorstelbaar dat de hulporganisatie zelf enig vooronderzoek verricht voordat zij zich laat machtigen om aangifte te gaan doen. De hulporganisatie kan ook vooraf regels opstellen – en dat lijkt verstandig - over wanneer zij als gevolmachtigde wil optreden en wanneer niet. In de derde plaats moet de bijzondere volmacht rechtsgeldig zijn. Tot slot is het van belang dat de gevolmachtigde die samen met het slachtoffer de aangifte opstelt enige ervaring heeft in het opnemen van een aangifte. Hij of zij moet weten wat de bestanddelen van een strafbaar feit zijn (anders gezegd, welke informatie relevant is voor een goede aangifte) en hij of zij moet enige bedrevenheid hebben in het omgaan met emoties die bij het doen van een aangifte los kunnen komen. Gaat het om een zedenmisdrijf dan is het bijvoorbeeld wenselijk dat de aangifte wordt opgenomen door een vrouw.
5 Conclusie We kunnen concluderen dat het met bestaande wet- en regelgeving mogelijk zou moeten zijn voor ongedocumenteerden om op veilige wijze aangifte te doen van een ernstig misdrijf. Daarmee kan de ongedocumenteerde voldoen aan zijn aangifteplicht, maar kan hij ook de nodige bescherming krijgen bij ernstige of levensbedreigende omstandigheden. We zien in beginsel drie mogelijkheden. 1. Er is de mogelijkheid van uitbreiding van de B8/3-regeling uit de Vreemdelingenwet. Dat wil zeggen dat een tijdelijke verblijfsvergunning wordt afgegeven als een ongedocumenteerde aangifte komt doen, niet alleen van mensenhandel, maar ook van een aantal nader te bepalen delictcategorieën of -klassen. Deze methode vergt een wetswijziging. 2. Een tweede mogelijkheid is een ‘veilig loket’, waarbij de illegale vreemdeling garanties krijgt dat er geen vreemdelingenrechtelijke handelingen worden uitgevoerd tijdens het doen van aangifte en dat hem daarna ‘uitstel van vertrek’ wordt verleend voor de duur van het opsporingsonderzoek en de vervolging van de dader(s). Deze methode wordt thans getest in Amsterdam. De mogelijkheid wordt uiteraard pas reëel nadat het Parket-Generaal daarvoor een landelijke richtlijn heeft afgegeven. 3. Een derde mogelijkheid is aangifte bij bijzondere volmacht. Hiervoor hoeven geen speciale regelingen te worden getroffen. De aangever laat zich op alle openbare of publieke 7
Hulporganisaties kunnen de medewerking mogelijk financieren vanuit de reguliere middelen. Hulp bij het doen van aangifte staat dan gelijk aan andere vormen van hulp die de organisatie aan illegale vreemdelingen biedt. Als de advocaat van de vreemdeling als gevolmachtigde zou optreden is daarvoor aparte financiering nodig. De Raad voor rechtsbijstand vergoedt dergelijke bijstand niet. Komt het tot een terechtzitting dan kan het slachtoffer wel een toevoeging krijgen. Dat wil zeggen dat het slachtoffer dan een strafrechtadvocaat krijgt toegewezen, die als gevolmachtigde ter zitting kan verschijnen.
gelegenheden vertegenwoordigen door een gevolmachtigde en laat ook de communicatie via deze persoon verlopen. Wettelijk gezien is er een vierde mogelijkheid, namelijk de anonieme aangifte. Deze vorm van aangeven dient met terughoudendheid te worden betracht. Vooral omdat te weinig waarborg kan worden gegeven dat de anonimiteit gehandhaafd blijft gedurende de periode van opsporingsonderzoek tot aan het eventuele strafproces. Illegaal in Nederland verblijvende getuigen van een misdrijf kunnen dat anoniem melden bij de Stichting M (Meld Misdaad Anoniem). Voor slachtoffers van een misdrijf die daarvan aangifte willen doen, gaat onze voorkeur uit naar de derde mogelijkheid: aangifte bij bijzondere volmacht. Uit de gesprekken met illegale vreemdelingen die wij hebben gevoerd, werd heel duidelijk dat alles staat of valt met vertrouwen. Alleen als aan de illegale vreemdeling, naar zijn oordeel, voldoende waarborg kan worden gegeven dat hij niet wordt aan- of staande gehouden door de Vreemdelingenpolitie zal hij aangifte durven doen. Die waarborg wordt naar ons oordeel maximaal gegeven als de illegale vreemdeling kan blijven doen wat hij altijd al deed: buiten beeld van de politie blijven. Het vertrouwen wordt ook gesteund doordat de aangever op deze manier ipso facto altijd door een en dezelfde gevolmachtigde wordt ondersteund en begeleid bij het doen van de aangifte. Aan de aangifte bij volmacht zijn wel een aantal voorwaarden verbonden, die het nodige vragen van betrokkenen. In de eerste plaats moet er een gevolmachtigde beschikbaar zijn die gedurende het opsporingsonderzoek, de vervolging en de eventuele terechtzitting ook beschikbaar blijft. Natuurlijk kan er gewisseld worden van volmacht, maar dat moet bij voorkeur worden vermeden, gelet op de noodzaak die het houden van het vertrouwen van de ongedocumenteerde in het geheel heeft. In de tweede plaats moet er een rechtsgeldige bijzondere volmacht worden getekend, die aan bepaalde daarvoor wettelijk vastgelegde eisen voldoet. Wij adviseren daarvoor een model te laten opstellen door een notaris. In de derde plaats moet de aangifte zo goed mogelijk op papier worden gezet. Zoveel mogelijk feiten en gegevens die voor de politie relevant kunnen zijn, moeten worden vermeld. Wij adviseren om daarvoor een gesprek met de politie te arrangeren, waarin deze duidelijk kan maken aan welke eisen een goede aangifte moet voldoen. * ADDENDUM Nadat het rapport in de zomer van 2014 was opgeleverd, werd duidelijk dat de Nederlandse regering bezig is met aangepaste wetgeving van onder meer artikel 51 van het Wetboek van Strafvordering. Daarmee wil het kabinet tegemoetkomen aan de implementatie van richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten. Deze richtlijn dient per november 2015 geïmplementeerd te zijn. De richtlijn bepaalt onder meer dat “slachtoffers van strafbare feiten als zodanig moeten worden erkend en op een respectvolle, tactvolle en professionele manier moeten worden behandeld, zonder enig onderscheid op welke grond dan ook, zoals ras, huidskleur, etnische of sociale afkomst, genetische kenmerken, taal, godsdienst of overtuiging, politieke of andere denkbeelden, het
behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte, handicap, leeftijd, geslacht, genderexpressie, genderidentiteit, seksuele gerichtheid, verblijfsstatus of gezondheid.” Art. 1, lid 1 van de richtlijn stelt daarbij expliciet: "De in deze richtlijn opgenomen rechten worden jegens slachtoffers op niet-discriminerende wijze toegepast, mede wat hun verblijfsstatus betreft". Het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn is op 25 juni 2014 ter advies aan de Raad van state toegezonden. Opmerkelijk daarbij is dat met name dit onderdeel van de richtlijn in genoemd wetsvoorstel geen nadere invulling en uitwerking heeft gekregen.
*
Aangehaalde literatuur Cleiren, C.P.M. & M.J.M. Verpalen (red.) (2013). Strafvordering: Tekst & Commentaar. Negende druk. Deventer: Kluwer Kalidien, S.N. & N.E. de Heer – De Lange (red.) (2013). Criminaliteit en rechtshandhaving 2012. Ontwikkelingen en samenhangen. Den Haag: Boom. Klaver, J., J. van der Leun & A. Schreijenberg (2013). Vooronderzoek oneigenlijk gebruik verblijfsregeling mensenhandel. Amsterdam: Regioplan. Kromhout, M.H.C., H. Wubs & E.M.Th. Beenakkers (2008). Illegaal verblijf in Nederland. Een literatuuronderzoek. Den Haag: WODC. Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2012). Opsporing van mensenhandel en de B9regeling.Vreemdelingrechtelijke en strafrechtelijke aspecten van geseponeerde mensenhandelzaken. Den Haag: BNRM.
Dit rapport gaat in op het op een veilige manier kunnen doen van aangifte van strafbare feiten door illegaal in Nederland verblijvende mensen. We bespreken de aard van de problematiek en bieden een handreiking voor hulporganisaties om mensen die aangifte willen doen daadwerkelijk te kunnen helpen. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Stichting Vluchtelingen in de knel te Eindhoven, door dr. Menno Jacobs, partner van Lokaal Centraal – Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken, en prof. dr. Anton van Kalmthout, emeritus hoogleraar straf- en vreemdelingenrecht.
Een uitgave van Lokaal Centraal – Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken, Tilburg, juni 2014
Expertgroep Maatschappelijke Vraagstukken
