JELENTÉS a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 2000. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Összefoglaló, javaslatok, a dokumentum ellenőrzése T.4977/1.
1. sz. füzet
2001. augusztus
0127
Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.
TARTALOMJEGYZÉK
AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK ZÁRSZÁMADÁSI ELLENŐRZÉSEINEK ÁTFOGÓ TAPASZTALATAI 1. A 2000. évi zárszámadás helyszíni ellenőrzésének össze-foglaló megállapításai 2. A társadalombiztosítás zárszámadási dokumentumára vonatkozó megállapítások 2.1. A törvényjavaslat normaszövege és törvényi mellékletei 2.1.1. A hiány rendezése 2.2. Megfelelés a törvényjavaslatra vonatkozó törvényi előírásoknak 2.2.1. Megfelelés az Áht. előírásainak 2.2.2. Megfelelés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló törvénynek 2.3. A társadalombiztosítás 2000. évi költségvetési törvénye előírásának teljesítése 2.4. A társadalombiztosítás 1999. évi zárszámadási törvénye előírásainak teljesítése 2.5. Funkcionális mérlegek 2.6. Közgazdasági mérlegek 2.7. A törvényjavaslat indokolása
5 6 9 9 9 9 9 10 10 11 11 11 11
1
BEVEZETŐ
Az Áht. 2001-től hatályos rendelkezései szerint megváltozik a társadalombiztosítási alapok prezentációja, és költségvetésük, illetve zárszámadásuk nem külön törvényben, hanem az állami költségvetés részeként jelenik majd meg. Így ez az utolsó év, amikor az alapok zárszámadását külön törvényben hagyja jóvá az Országgyűlés. Az előterjesztő az Áht.-ban meghatározott időpontig a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól készített zárszámadási törvényjavaslat tervezetét megküldte az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ). Az ÁSZ a zárszámadás ellenőrzéséről készített jelentés tervezetét a Pénzügyminisztériumnak (PM) egyeztetésre átadta. Az egyeztetés során az előterjesztő több számvevőszéki észrevételt elfogadott és azokat az Országgyűlés elé terjesztendő zárszámadási törvényjavaslatban átvezette. E megállapításokat az ÁSZ jelentés már nem tartalmazza. Az ellenőrzés és az egyeztetések 2001. augusztus közepéig lezárultak. Ennek során minden alapvető kérdés tisztázásra került. Egyes részleteket illetően augusztus végéig folytak egyeztetések, de ezek nem érintették a lényegi megállapításokat és a javaslatokat. Így a korábbi gyakorlatnak megfelelően az ÁSZ választott vezetői együtt írták alá a 2000. év zárszámadásról készült számvevőszéki jelentést. A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 1999. évi zárszámadási ellenőrzéséről készült számvevőszéki jelentés – a központi költségvetés zárszámadásának ellenőrzéséhez hasonlóan – két fő részből áll. Az alapok helyszíni ellenőrzéséből, valamint a zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzéséből. Tekintettel a társadalombiztosítási alapok esetében előírt kötelező könyvvizsgálói hitelesítésre, a pénzügyi adatok valódiságának, hitelességének vizsgálatára a számvevőszéki ellenőrzés csak korlátozottan terjedt ki. Az ÁSZ ellenőrzésének célja annak megállapítása volt, hogy • a zárszámadási dokumentum normaszövege, törvényi mellékletei, indokolása teljes körűen és helyesen tartalmazza-e a költségvetési év lezárásához szükséges rendelkezéseket; • a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak módosított 2000. évi költségvetési törvényének előírásait hogyan hajtották végre; • az alapok pénzügyi egyensúlya, bevételi és kiadási előirányzatai hogyan és milyen tényezők hatására teljesültek;
3
• a végrehajtás során a társadalombiztosítás 2000. évi költségvetési törvénye (KT), az Áht., a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvény (AT), továbbá az alapok és kezelő szervezeteik irányítását, gazdálkodását, működését, feladatellátását érintő egyéb jogszabályokat miként tartották be. A Jelentés Összefoglaló és javaslatok című 1. sz. füzete tartalmazza a helyszíni ellenőrzés legfontosabb megállapításait, a zárszámadási dokumentum törvényességi és számszaki ellenőrzésére vonatkozó megállapításokat, valamint a javaslatokat, amit A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 2000. évi költségvetése végrehajtásának helyszíni ellenőrzéséről című részletes jelentés (2. sz. füzet) egészít ki és támaszt alá.
4
AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK ZÁRSZÁMADÁSI ELLENŐRZÉSEINEK ÁTFOGÓ TAPASZTALATAI
A társadalombiztosítás zárszámadásának adatai az alapok konszolidált költségvetési beszámolóinak adattartalmából (kisebb, magyarázatot igénylő eltérések, illetőleg korrekciók mellett) levezethetőek. A zárszámadási ellenőrzések során számszaki jellegű ellenőrzési megállapításokra az ÁSZ részéről mind ritkábban, csak egyedi esetekben kerül sor, mivel ezeket a törvényjavaslat kidolgozásakor – a folyamatos egyeztetések keretében – rendszerint (az alapkezelőkkel, illetőleg a törvényjavaslat véglegesítéséért felelős Pénzügyminisztériummal) tisztázni lehet. Az alapok költségvetési beszámolóit független könyvvizsgáló jelentése támasztja alá. A járulék-nyilvántartási adatok megbízhatóságával kapcsolatos – az ÁSZ által is felvetett – hiányosságok miatt a könyvvizsgáló több éven át korlátozó záradékkal látta el a beszámolókat. A járulékokkal összefüggő feladatoknak az adóhivatalhoz történt átkerülésével a könyvvizsgáló megítélése szerint 2000-re a hitelesítő záradék megadásának nem volt akadálya. A járulékok bevallásának, befizetésének, nyilvántartásának, elszámolásának az APEH rendszerébe történt beillesztése a bevételek teljesítésének vizsgálatát leegyszerűsítette. A költségvetés – törvényben nevesített – bevételei jogcímeinek részletesebb vizsgálata ugyanakkor sokat veszített az értelméből, jelentőségéből, mert az adatok egy részét számítás útján határozzák meg. Az alapkezelők – az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság (ONYF) és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (OEP) – bevételekkel való kapcsolata is áttételessé, formálissá vált. A zárszámadás adattartalma az előirányzatokhoz mért éves teljesítés vizsgálatán túl egyúttal alkalmas az alrendszerre, az alapokra, a nyugdíjbiztosítás és az egészségbiztosítás ellátórendszereinek helyzetelemzésére is (amelyek mindkét területen komoly feszültségeket jeleznek, ezeket az ÁSZ a költségvetés és zárszámadás során rendszeresen megemlíti). Az évek során visszatérő zárszámadási ellenőrzési megállapítás, hogy a bevételi és a kiadási előirányzatok többségét, a költségvetés meghatározó tételeit alultervezik, aminek következményeivel az éves pénzügyi folyamatok során, a végrehajtáskor szembesülni kell. A reálisabb tervezés indokoltságát az ÁSZ minden évben felveti, észrevételeit azonban eddig kevéssé sikerült elfogadtatni. Mindennek következménye, hogy – ugyan pótköltségvetés megalkotása nélkül – rendszeresen kell az alapok költségvetési törvényét módosítani. Erre az előző évhez kapcsolódó (társadalombiztosítási, illetve a központi költségvetési) zárszámadási törvények keretében, már a tárgyidőszak végén kerül sor.
5
Kiadási oldalon az Ny. Alap esetében a nyugdíjkiadások megváltoztatása az évközi, illetve év végi kiegészítő nyugdíjemelés kapcsán válik szükségessé. Az E. Alap kiadásai közül pedig az ún. zárt előirányzatok (a gyógyszerkiadások és a gyógyító-megelőző egészségügyi ellátás támogatása) bizonyulnak kevésnek. A növekvő kiadások miatt szinte automatikusan megemelt bevételi előirányzatok ugyanakkor nem mindig teljesülnek. Így az alapok pénzügyi helyzete a vártnál lényegesen kedvezőtlenebbül alakul. Az alapok pénzügyi biztonságának és működőképességének fenntartásában (a növekvő hiány finanszírozásában) évek óta erősödik a központi költségvetés részvétele, ami egyúttal az ellátó rendszerek stabilitása és az alapok önállósága szempontjából is meghatározó fontosságú tényező. Kedvezőek viszont az alapok és az alapkezelők kincstári finanszírozásának tapasztalatai. Az előirányzat-gazdálkodás, a rendszeres egyeztetések segítik a pénzügyi folyamatok megfigyelését, a finanszírozási gondok időben történő jelzését. Az E. Alapnál az időarányos finanszírozástól való rendszeres eltérések és az év végi finanszírozási problémák függetlenek a Kincstár működésétől, azok a költségvetési előirányzatok elégtelenségéből adódnak. Az alapokat kezelő ONYF és OEP, országos hatáskörű költségvetési szervként látja el feladatait. A működési költségvetés végrehajtásának, a költségvetési gazdálkodás szabályai betartásának vizsgálata törvénysértést nem tárt fel, de az egyes kiemelt fejlesztési célokhoz (nyilvántartási, adatszolgáltatási, ellenőrzési rendszerek – főként informatikai alapokon megvalósuló – fejlesztéséhez) rendelt pénzeszközök felhasználása terén tapasztalhatók voltak hiányosságok, elmaradások.
1.
A 2000.
ÉVI ZÁRSZÁMADÁS HELYSZÍNI ELLENŐRZÉSÉNEK ÖSSZE-
FOGLALÓ MEGÁLLAPÍTÁSAI Az Áht. előírásának megfelelően a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetése végrehajtásáról szóló törvény tervezete a központi költségvetés végrehajtásáról szóló dokumentummal egy időben jutott el az ÁSZ-hoz, így nem volt akadálya, hogy e két fontos államháztartási alrendszer zárszámadási ellenőrzését egyidejűleg és összehangoltan végezzük el. • Az alapok zárszámadásának ellenőrzését érinti, hogy az Áht. szerint mindkét alap költségvetési beszámolójának kötelező könyvvizsgálatát írja elő. Az ÁSZ az erre alapozott zárszámadási adatokat ellenőrizte, elemezte. A könyvvizsgáló az alapok működési, ellátási és konszolidált beszámolóit egyaránt hitelesítő záradékkal látta el. A könyvvizsgálói jelentéshez fűzött megjegyzések több esetben alátámasztják a zárszámadás ellenőrzése során tett megállapításainkat.
6
Ezek közül kiemelést érdemel az, hogy a beszámoló a Ny. Alap tárgyévi hiányának 16.656,6 M Ft-os összege helyett a hiány nagyságát 1.125,9 M Ft-tal magasabban, 17.782,5 M Ft-ban mutatja be. A különbözet az Alap 1999. évi bevételi többletével azonos összeg, aminek a központi költségvetés részére történt visszautalását az ONYF – a PM utasítására – a 2000. év folyó kiadásai között tünteti fel. A kétféle összeg szerepeltetéséhez a norma-szövegben a PM nem fűzött magyarázatot és az alkalmazott megoldás az Áht., a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló 1992. évi LXXXIV. törvény és a számviteli előírások együttes értelmezése szempontjából is zavaró. • Az alapok kincstári finanszírozásának tapasztalatai 2000-ben kedvezőek voltak. A kincstári beszámoló és az alapok beszámolói között fennálltak számszaki eltérések, ezeket azonban minden esetben tisztázni lehetett. Az egyeztetési eljárás további javításával az eltérések minimalizálhatóak. • Az Ny. és az E. Alap pénzügyi helyzete is a vártnál kedvezőtlenebbül alakult. Az alrendszer összevont hiánya 81,4 Mrd Ft, ami a tervezettnek csaknem a kétszerese. Ebből az Ny. Alap hiánya 17,8 Mrd Ft, az E. Alap hiánya pedig 63,6 Mrd Ft. • A társadalombiztosítás költségvetési bevételei összességében 1.737,6 Mrd Ftra teljesültek, ami az eredeti előirányzatot 1,2 %-kal haladta meg. A bevételi előirányzatok teljesülése azonban alaponként és bevételi előirányzatonként is eltéréseket mutat. 1999-től az alapok járulék és hozzájárulás bevételeinek legnagyobb részét (2000-ben mintegy 1.540 Mrd Ft-ot) az APEH szedi be. A járulékok befizetési és nyilvántartási szabályai jelentősen egyszerűsödtek, ezáltal a bevételek alakulása áttekinthetőbbé, az adóhatóság és a járulékfizetők feladatellátása könnyebbé vált. Az egyszerűsítés következtében ugyanakkor a törvényben rögzített járulék-jogcímeknek megfelelő összegeket a bevallási adatok szerinti arányszámok alapján határozzák meg, azok nem kötődnek konkrét befizetéshez. Az alapok járulék és hozzájárulás bevételei tervezésének megalapozottsága azonban évek óta kérdéseket vet fel. A bevételekkel kapcsolatos feladatoknak az adóhatósághoz történt átkerülését követően a kialakított gyakorlathoz nem igazodtak a bevételi előirányzatok tervezésénél alkalmazott járulék-kategóriák. A központi költségvetés – különböző címeken – 151,1 Mrd Ft-ot adott át a két alapnak. Az alapok finanszírozásában, működőképességének fenntartásában mind inkább fokozódik a költségvetésből átadott források (az állami garancia) szerepe. • A vagyonból származó bevételek 10 Mrd Ft-os összege mellett meg kellett állapítani, hogy a törvényben előírt vagyonértékesítési kötelezettségnek az ÁPV Rt. teljes körűen (illetőleg a tartozásos vagyon tekintetében a KVI) nem tett eleget. A vagyonértékesítések következtében az alapok maradék ellátási vagyona ugyanakkor minimális, befektetett eszközök között nyilvántartott vagyonelemek már csak az E. Alapnál vannak.
7
A kialakult helyzet kérdésessé teszi az alapok vagyonának (amit a jogszabály előkészítői – vitathatóan – a befektetett eszközökkel azonosítottak) a zárszámadási törvényben történő szerepeltetését, noha azt még jelenleg törvények írják elő. Távlatilag sem tekinthető rendezettnek az alapokat tartozás ellenében megillető (többnyire a bíróság által a felszámolási eljárások során megítélt) vagyonelemek sorsa. • Az alrendszer kiadási főösszege 2000-ben 1.818,9 Mrd Ft volt, amiből 1.021,2 Mrd Ft-ot az Ny. Alap, 797,7 Mrd Ft-ot az E. Alap ellátási és működési kiadásai tettek ki. A kiadások mindkét alap esetében meghaladták az előirányzatokat (alrendszeri szinten az eredeti előirányzathoz viszonyítva 59,5 Mrd Ft-tal, a módosított előirányzathoz képest pedig 27,6 Mrd Ft-tal). Túllépés a nyugdíjkiadásoknál – az év végi pótlólagos (2,6%-os) nyugdíjemelés miatt –, az egészségbiztosítás egyes pénzbeli ellátásainál, illetőleg az E. Alap két meghatározó zárt előirányzata esetében, a gyógyító- megelőző egészségügyi ellátásoknál és a gyógyszertámogatásnál következett be. • A nyugdíjemelésre vonatkozó jogszabályi előírások és az említett két természetbeni egészségbiztosítási ellátás zárt előirányzatainak tarthatatlansága miatt (amit az ÁSZ költségvetési véleménye már a tervkészítés időszakában előre valószínűsített) a központi költségvetés 1999. évi végrehajtásáról szóló törvény keretében módosították az alapok 2000. évi költségvetési törvényét. Ebben a törvényben teremtették meg az egészségügyi dolgozók 2000. júliusában (jóváhagyott költségvetési előirányzat hiányában) végrehajtott – 15 Mrd Ft-os – egyszeri bérjuttatásának fedezetét is, a központi költségvetés pénzeszköz átadásaként. Az utólagos törvénymódosítás azonban nem legalizálhatja az intézkedés törvényi hátterének problémáit. • A gyógyszerkiadások évek óta alul tervezettek és a zárt előirányzat törvényi előirányzatának megemelése „gyakorlattá” vált. Az E. Alap kiadásainak 2/3-át kitevő két legfontosabb ellátás, az egészségügy működési költségeinek és a gyógyszerkiadások finanszírozása, támogatási rendszere, az ellátások terén szükséges reformértékű lépésekre 2000-ben sem került sor, a meglévő feszültségek csak tovább erősödtek. Így nem történt meg az irányított betegellátás modellkísérlete tapasztalatainak átültetése, hasznosítása sem a gyakorlatban. A gyógyító ellátások finanszírozásával kapcsolatosan jogszabály értelmezési, elszámolás, illetve szabályozási gondok is felmerültek (egyebek között a külföldön végzett egyes nagyértékű műtéti eljárásokkal, a méltányosságból nyújtott egészségbiztosítási ellátásokkal, valamint a nemzetközi egyezmények alapján Magyarországon nyújtott egészségügyi ellátással kapcsolatosan). • Jelentősebb rendszerbeli változások a társadalombiztosítás egyéb területein sem történtek. A korábbi döntésekkel szemben 2000-ben sem változott a rokkantsági nyugellátások rendszere.
8
• Az alapok kezelését végző költségvetési szervek (az ONYF és az OEP) működési kiadásainak együttes összege 2000-ben 36,4 Mrd Ft-ot tett ki, ami biztosította az ellátások megállapításával, folyósításával, finanszírozásával kapcsolatos szolgáltatói és gazdálkodói feladatok ellátását.
2.
A
TÁRSADALOMBIZTOSÍTÁS ZÁRSZÁMADÁSI DOKUMENTUMÁRA
VONATKOZÓ MEGÁLLAPÍTÁSOK
2.1.
A törvényjavaslat normaszövege és törvényi mellékletei
2.1.1.
A hiány rendezése Az Áht. 86. § (10) bekezdése szerint az alapok hiánya központi költségvetés terhére történő elszámolását a zárszámadásban kell rendezni. Ennek megfelelően a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslat 19. § a) pontja az E. Alap 2000. évi hiányából 63.455,6 M Ft-ot, b) pontja az Ny. Alap 2000. évi hiányából 16.656,6 M Ft-ot enged el. Az Ny. Alap teljes hiánya ugyanakkor a törvényjavaslat 2. § c) pontja szerint 17.782,5 M Ft. Az elengedett és a tényleges hiány különbsége 1.125,9 M Ft, mely megegyezik a törvényjavaslat 13. § szerinti 1999. évi többlettel, melyet az Ny. Alap visszautalt a központi költségvetés részére. A fentiekből adódóan a társadalombiztosítási törvényjavaslat 1. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott 81.397,3 M Ft összevont hiány és az 1. § (2) bekezdésében a központi költségvetés által rendezni tervezett 80.112,2 M Ft hiányösszegek között a különbség 1.285,1 M Ft. Ez a törvényjavaslat 5. § (2) bekezdésében rendező tételként meghatározott 159,2 M Ft és a 13. §-ban szereplő 1.125,9 M Ft összege.
2.2.
Megfelelés a törvényjavaslatra vonatkozó törvényi előírásoknak
2.2.1.
Megfelelés az Áht. előírásainak Az Áht. 86/A. § (3) bekezdése szerint a Kormány a társadalombiztosítási alapok hitelesített mérlegét tartalmazó beszámolót megküldi az Állami Számvevőszéknek, és a könyvvizsgálatok eredményéről a zárszámadás keretében tájékoztatja az Országgyűlést. E rendelkezést a Kormány teljesítette. Az Áht. 53. §-a kimondja, hogy a Kormány a zárszámadásról szóló törvényjavaslatot a költségvetési évet követően nyolc hónapon belül terjeszti az Országgyűlés elé. A zárszámadásról szóló törvényjavaslatot az Országgyűlés elé történő terjesztést megelőzően két hónappal benyújtja az Állami Számvevőszéknek. A Kormány a fenti határidőre a törvényjavaslat tervezetét küldte meg az ÁSZnak.
9
A törvényjavaslat az Áht. 86/A. § (5) bekezdésének megfelelően bemutatja az indokolás 5. sz. mellékleteiben (105-108. oldal) a társadalombiztosítás, ezen belül a működési költségvetés előirányzat-maradványát és a költségvetési év költségvetési egyenlegére gyakorolt hatását. A társadalombiztosítás költségvetése végrehajtásáról szóló törvényjavaslat 1-3. mellékletei az Áht. 86/B. § (4) és 24. § (1) bekezdései szerint tagozódnak. Az indokolás tartalmazza a költségvetési létszám-kereteket és a tényleges létszámot. Az Áht. 86/B. § (6) bekezdés d) pontjában foglaltaknak a központi hivatali szerv vezetője az 1-3. mellékletekben eleget tett és a működési kiadások részét képező központi hivatali szervek által kezelt előirányzatokat – azonos címen belül – év közben a teljesítésnek megfelelő alcímre átcsoportosította. Az Áht. 118/A. illetve a 116. §-a szerint a társadalombiztosítás zárszámadásában be kell mutatni a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban, valamint összesítve. Ilyen kimutatást a törvényjavaslat nem tartalmaz. Az Áht. 115. §-a szerint a mérlegeknek a zárszámadáskor a vonatkozó év tervés tény-, illetve az előző év tényadatait kell tartalmazniuk. Az 1999. évi tényadatok a zárszámadási törvényjavaslat törvényi mellékletében nem, csak indokolásának mellékletében szerepelnek.
2.2.2.
Megfelelés a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól szóló törvénynek A törvényjavaslat a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól és azok 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXXIV. törvény (AT) 11. § (1) bekezdése szerint tartalmazza az E. Alap és a Ny. Alap költségvetési mérlegét, a működési költségvetésével együtt (a bevételek és kiadások részletes bemutatásával), illetve a kiadási többletet és annak fedezetét, az előző évi pénzmaradványok felhasználásának bemutatását, valamint az alapok vagyonkimutatását.
2.3.
A társadalombiztosítás 2000. évi költségvetési törvénye előírásának teljesítése A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai 2000. évi költségvetéséről szóló törvény 16. § (1) bekezdésében meghatározott bevételi előirányzatok 101%-os teljesülése esetén az E. Alap 939,8 millió forintot, az Ny. Alap 1.294,2 millió forintot bocsát az APEH rendelkezésére a járulékbevételek beszedésével kapcsolatos 2000. évi személyi juttatások fedezetére. A zárszámadási törvényjavaslat 15. §a szerint ugyanakkor az Ny. Alap 295 M Ft-ot, az E. Alap 105 M Ft-ot teljesített. Így az 1999. évi zárszámadáshoz hasonlóan részleges pénzeszközátadásra került sor. A társadalombiztosítási alapok 2000. évi költségvetési törvénye a részleges pénzeszközátadás mérlegelésére vonatkozó jogot a pénzügyminiszter számára nem biztosít. A pénzeszközátadás csökkentése bár szakmailag indokolt, jogilag nem megalapozott. A törvényjavaslat a szakmai indokról a részletes indokolásban beszámol (73. oldal).
10
2.4.
A társadalombiztosítás 1999. évi zárszámadási törvénye előírásainak teljesítése A törvényjavaslat a 13. §-ban, illetve az általános indokolásában beszámol az 1999. évi zárszámadási törvény rendelkezéseinek végrehajtásáról.
2.5.
Funkcionális mérlegek Az Áht. 114. § (3) bekezdése szerint az alrendszerek költségvetésének tervezése, végrehajtása, valamint a zárszámadás során a bevételeket, a kiadásokat és a finanszírozási műveleteket a költségvetési gazdálkodásra feljogosított, előirányzattal rendelkezők szerinti adminisztratív, valamint funkcionális és közgazdasági osztályozási rendszerben kell nyilvántartani, illetve bemutatni. A társadalombiztosítási alrendszer esetében a funkcionális és közgazdasági osztályozás szerinti mérlegek a Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban jelennek meg. A társadalombiztosítás zárszámadási törvényjavaslatában a működésre fordított kiadások funkciók szerinti besorolása egységesen az F06.c „Egyéb társadalombiztosítási ellátások” funkcióba történt. E besorolás megtévesztő, mivel olyan kiadásokról van szó, melyek az összes ellátás folyósítását teszik lehetővé, nem kizárólag a szintén F06.c funkcióba sorolt kártérítési járadék és baleseti járadék előirányzatokét.
2.6.
Közgazdasági mérlegek A központi költségvetés zárszámadási törvényjavaslatában a társadalombiztosítási alapok kiadásai közgazdasági osztályozását tartalmazó táblázat (660. oldal) 24. sorában található privatizációs bevételek esetében az 1999-es zárszámadás során folytatott gyakorlathoz hasonlóan nem szerepelnek eredeti és törvényi módosított előirányzatok valamint 1999. évi és 2000. évi teljesítési összegek. A társadalombiztosítás zárszámadási törvényjavaslata (36. oldal 2. bekezdése és 50. oldal 3. bekezdése) szerint a vagyongazdálkodással kapcsolatos bevételek közül összesen 9.538,4 M Ft a vissztehermentes vagyonjuttatásból származó vagyon értékesítéséből teljesült, amit a közgazdasági osztályozás szerinti mérlegben a folyó kiadások között tüntettek fel.
2.7.
A törvényjavaslat indokolása A törvényjavaslat általános és részletes indokolásának szöveges adatai az előző évekhez hasonlóan több pontatlanságot tartalmaznak. Az adatok nem állnak teljes összhangban a törvényi mellékletekben bemutatott összegekkel. Az általános indokolás jellemzően a mellékletek adattartalmát ismétli meg szöveges formában. A részletes indokolás egyes esetekben (pl.: nyugellátások, gyógyító megelőző ellátások) a normaszöveg és a mellékletek adattartalmának részletezését és alátámasztását célozza meg, gyakran azonban csak a normaszöveg és
11
a mellékletek információinak ismétlésére és azok százalékos változásának bemutatására szorítkozik. Az általános és a részletes indokolások között tartalmi átfedések vannak (pl. kasszák közti átcsoportosítások bemutatása). Megállapítható, hogy a törvényjavaslat indokolásának mellékletei, a korábbi évek előterjesztéseihez képest, színvonalukban és tartalmukban fejlődtek. A kapcsolódó kimutatásokban, összefoglalókban is érzékelhető a többletinformáció nyújtására irányuló szándék. Ezzel együtt az indokolás nem mentes az adateltérésektől. A törvényjavaslat indokolásának 9. sz. melléklete (115. oldal) a járulékelszámolás, a behajtási tevékenység és a járuléktartozás fejében átvett vagyon helyzetével foglalkozik. Az általános indokolás 116. oldal 7. bekezdés szerint az APEH által kezelt társadalombiztosítási járulék és egészségügyi hozzájárulás bevételek 2000. évben 1522,6 Mrd Ft-ot tettek ki, míg az indokolás 1. sz. melléklete (87-92. oldal) szerint a két alcím összege 1287,5 Mrd Ft, a biztosítotti járulékok összegével növelt érték 1517,8 Mrd Ft.; a járulékbevételekre vonatkozó további számítások sem egyeznek meg az 1. sz. melléklet tartalmával. Az APEH által átutalt késedelmi pótlék és bírság mértéke a 9. melléklet szerint 6,45 Mrd Ft, míg az 1. sz. melléklet szerint 7,034 Mrd Ft, és az 1-3. törvényi mellékletek adatai szerint az utóbbi összeg került 57–43% arányban megosztásra az Ny. és az E. Alapokra. Az egyéni vállalkozók társadalombiztosítási járulékának aránya az összes járulékon belül az 1. sz. indokolási melléklet szerint 3,5%, míg a 9. melléklet szerint 5%. A járulékbehajtási tevékenységből származó bevételek előirányzata és teljesülése az 1-3. sz. törvényi mellékletekből nem követhető nyomon. A 9. sz. melléklet hátralékállományról szóló része ellentmondásban van a 8. sz melléklettel (az alapok vagyonmérlege). A 9. sz. melléklet szerint a hátralékállomány 2000. évi értéke 239 Mrd Ft, a 8. sz. mellékletben a követelés mindössze 125,5 Mrd Ft.
A korábbi években tett ÁSZ javaslatoknak megfelelően a dokumentumban szerepel az irányított betegellátás modellkísérlete tapasztalatainak bemutatását célzó 11. melléklet. A modellkísérlet legfontosabb célja az ellátások helyi megszervezésével megtakarítások elérése az adott lakosságszámra arányosan jutó tervezett egészségügyi kiadásokhoz képest. A VI. fejezet szerint a fejkvóta szerinti bevétel és az igénybe vett szolgáltatások értékének összehasonlítása megtörtént és az elvi folyószámla eredményéről havonta tájékoztatták a szervezőket.
12
JAVASLATOK
Az elfogadott megállapítások hasznosítása mellett a szabályszerűség, a gazdálkodás szervezettségének javítása érdekében a helyszíni ellenőrzés megállapításai alapján javasoljuk:
a Kormánynak 1. Tekintse át a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetésének tartalmi kérdéseit, ezzel összefüggésben az Áht. és az A.T. szabályozásának kapcsolatát (például az alapok vagyonának zárszámadásban történő bemutatása tekintetében) és intézkedjen az ellentmondások feloldására, az előírások szükséges módosítására. 2. Kötelezze jogszabályban az ÁPV Rt.-t az alapok megmaradt vagyonának értékesítésére (az ezt elősegítő szerződés megkötésére az alapkezelőkkel) és szerezzen érvényt az Áht. azon előírásának, hogy az alapokkal szembeni tartozások fejében átvett vagyont a KVI mielőbb értékesítse. 3. Tűzze napirendre a rokkantak helyzetének, ellátó rendszereinek áttekintését (beleértve a rokkantsági nyugellátások rendszerét is) és határozza meg a teendő intézkedéseket.
a pénzügyminiszternek 4. Vizsgálja felül – az előirányzatok megalapozottabbá tétele érdekében – a társadalombiztosítás bevételeinek és kiadásainak tervezési módszereit és gyakorlatát (különös figyelemmel az alapok járulék és hozzájárulás, a magánpénztárakba fizetett tagdíjak miatti költségvetési megtérítés összegének, valamint az E. Alap zárt előirányzatainak meghatározására). 5. Fontolja meg – az adattartalom problémái miatt – az alapok 2000. évi zárszámadási törvényjavaslatából a 4. és az 5. számú mellékletek elhagyását (az A.T. egyidejű módosításának kezdeményezése mellett), vagy azokat – a vagyonkimutatás tartalmának pontos meghatározásával – dolgozza át. 6. Jelenítse meg a normaszövegben és az 1., 2. számú törvényi mellékletekben egyaránt, hogy a kiadás forrása az előző évi bevételi többlet.
13
az egészségügyi miniszternek 7. Értékelje az irányított betegellátás modellkísérletének tapasztalatait és határozza meg az egészségügyi ellátórendszerben, annak továbbfejlesztésében betöltendő szerepét. 8. Intézkedjen a külföldön történő nagy értékű kiemelt egészségügyi ellátások szabályszerű teherviselésére, az E. Alapból felhasznált források visszapótlására. 9. Tekintse át (az OEP főigazgatójának bevonásával) a nemzetközi egyezményekkel öszszefüggő egészségügyi kiadások – a külföldi állampolgárok magyarországi gyógykezelési költségeinek – várható alakulását és dolgozzon ki megoldási javaslatot a jövőbeni arányos teherviselésre.
az OEP főigazgatójának 10. Alakítsa ki a gyógyászati segédeszközök jogszabályi előírásoknak megfelelő kölcsönzési rendjét. 11. Dolgozzon ki javaslatot a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló törvény 26. §a alapján nyújtható méltányossági ellátások – egységes, a betegérdekeket szem előtt tartó – finanszírozási, támogatási rendjének szabályozására.
a Magyar Államkincstár elnökének és az ONYF főigazgatójának 12. Állapodjanak meg az Ny. Alap (fedezet-vizsgálati körbe nem tartozó) ellátási kiadásai finanszírozásának rendszeres egyeztetésében.
Budapest, 2001. augusztus hó
Sándor István alelnök
Dr. Nyikos László alelnök
dr. Kovács Árpád elnök 14
