Kiss György egyetemi tanár, PTE
A személyi állomány az idõ és a jogi szabályozás sodrában Az elhibázott indulás A „személyi állomány” kifejezés elsõ látásra csak a szûkebb értelemben vett közigazgatásban foglalkoztatottak meghatározására szolgál – legalábbis ennek a tanulmánykötetnek a kontextusában. Önmagában e személyi állomány de iure és de facto állapotának elemzése sem lenne unalmas feladat, álláspontom szerint azonban a probléma ennél jóval mélyebb. A három foglalkoztatási törvény – az Mt., a Ktv. és a Kjt. – megalkotását követõen a tágabb értelemben vett közszolgálat szabályozásának korrigálása szinte az említett törvények hatálybalépését közvetlenül követõ idõszakban felmerült. Késõbb már közszolgálati reform címmel futottak a különbözõ intenzitású és színvonalú programok, míg nem egyszer eljutottunk a közszolgálat átalakítása igényének a megfogalmazásához. Arra, hogy mindebbõl miért nem lett mindezidáig semmi, a késõbbiekben még szólok, de elõbb azokat az ellentmondásokat szeretném megfogalmazni, amelyek legalábbis irritálták a rendszerváltoztatás lendületében kialakított szabályozás nyugalmi állapotát. A trichotóm szabályozási skála két vége – a versenyszféra foglalkoztatási relációit rendezõ 1992. évi XXII törvény, a Munka Törvénykönyve, valamint a köztisztviselõk jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény – legalább a szabályozás személyi, illetve szervi hatálya tekintetében mutatott viszonylag világos koncepciót. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény ezzel szemben számos bizonytalanságot hordozott magában. A törvény eredeti szövege értelmében a Kjt. hatálya „– ha törvény eltérõen nem rendelkezik – az állami és helyi önkormányzati költségvetési szerveknél (a továbbiakban: munkáltató) foglalkoztatottak közalkalmazottak jogviszonyára” terjedt ki. Egyelõre eltekintve a három norma által felszínre hozott és késõbb egyre erõsebben megnyilvánuló feszültségekrõl, csakhamar bebizonyosodott, hogy ebben a szabályozási képletben „a költségvetési szerv, mint munkáltató” megfogalmazás – a jogalkotó szándékával ellentétesen – nem volt képes a jogszabály késõbbi rendelkezései számára megalapozni „a közalkalmazott” alkalmazható legáldefinícióját. A „közalkalmazott” – mint ilyen – csak a jogalkotó elképzeléseiben létezett. Az egyes közalkalmazotti rétegek közötti feszültségek látványosan mutatkoztak meg az egységesnek szánt közalkalmazotti bértábla szinte folyamatos erodálódásában. Lehetséges, hogy a jogalkotó eredetileg is a közszolgálatot – mint ilyet – kíván54
ta szabályozni (habár a jogalkotás tényleges menete és fázisai mintha cáfolnák ezt a feltételezést), tény, hogy a közszolgálat fogalmának legáldefinícióját soha nem adta meg. A Ktv. ugyan szól a „közszolgálati jogviszonyról”, azonban ebbõl a megfogalmazásból a közszolgálat lényegéhez nem sokkal jutunk közelebb. A Ktv. eredeti 5. §-a értelmében „A közszolgálati jogviszony az állam és az önkormányzat, valamint a nevükben foglalkoztatott köztisztviselõ, ügykezelõ, fizikai alkalmazott között munkavégzés céljából létesített jogviszony, amelyben mindkét felet sajátos kötelezettségek terhelik és jogok illetik meg.” Mivel a Kjt. ezt a fogalmat önállóan nem ismerte, egyre erõteljesebben hatott az a megközelítés, hogy a közszolgálatot, az ún. „közszolgálatiságot” csak a Ktv. fedi le. Ez az attitûd a késõbbiekben számos integrációs törekvésnek állta útját. A jelzett probléma korántsem „csak” elméleti, hanem nagyon súlyos, talán már visszafordíthatatlan gyakorlati következményekhez vezetett. Az Mt. és a Ktv. között a közalkalmazottak jogállása lógott a levegõben, és nemcsak e két törvény egyre markánsabb polarizációja miatt. Mivel a jogalkotó maga sem tudta pontosan kifejteni, hogy mi „a közalkalmazott” jogállása, és a közalkalmazotti minõség többfajta tevékenység kifejtésére volt alkalmas, az egyes szakmai törvények (közoktatás, felsõoktatás, egészségügy, kultúra területén) erodálták a homogén közalkalmazottiság ideáját, nem kevés belsõ feszültséget indukálva. A kiinduló helyzetbõl adódó állapotot nem túlzás akként jellemezni, hogy a szabályozás immanens hiányosság – azaz a jogalkotáshoz feltétlenül szükséges fogalmak és prioritások meghatározásának elmaradása – (divatos kifejezéssel élve) kódolta az elvarratlan szálak okozta bonyodalmak továbbélését. Talán elhiszi az olvasó, hogy nem a szerzõ rögeszméje a definitív jogalkotás követelményének hangsúlyozása. A magyar közigazgatás korábbi nagyjai törekedtek a pontos fogalomalkotásra, amely náluk sem öncél volt. Magyary, Ladik, Bernhardt, Choncha, Drággfy munkássága azt bizonyítja, hogy a köz szolgálatában állók jogállásának – a közszolgálat „személyzetének” – rendezése csak fogalmi tisztánlátás esetén lehetséges. Egységesítési és izolációs törekvések Nem véletlenül használtam a közigazgatás és a közszolgálat kifejezést, és ebbõl következõleg szintén tudatosan használom a köztisztviselõ, közhivatalnok, közalkalmazott kifejezéseket tág értelmezésben akár szinonimaként. A két világháború közötti közigazgatás a foglalkoztatás területén mindig is törekedett egy bizonyos mértékû integrációra, amely – sokak akár szándékos tévedésével ellentétben – soha nem jelentett homogenitást. Ezt azért hangsúlyozom, mert a közelmúlt egységesési szándékaival szemben éppen egyfajta Gleichmacherei-tõl való félelem lett úrrá. Holott errõl, minden ezt sugalló propaganda ellenére szó sem volt. Arra a kérdésre, hogy a két világháború közötti idõszakban a differenciáltan integrált közhivatalnoki rendszer miért mûködött, és miért nincs esély – tapaszta55
latom szerint – napjainkban egy hasonló struktúra kialakítására, csak akkor lehet választ adni, ha megnézzük a jelenlegi köztisztviselõi (beleértve a közalkalmazotti) állomány helyzetét. A közszolgálat személyzetének állapotát az alábbiakkal lehet ábrázolni: széttöredezett, egymástól független, inkoherens jogállások halmaza; a közszolgálati személyzeti politika alkalomszerû, inkoherens; a rendszer aktuálpolitikai megfontolásoktól függ (az elõzõekbõl adódóan is); a rendszer a mindenkori költségvetés bûnbakja és áldozata is egyben. Nézzük sorjában. A széttöredezettség számomra azt jelenti, hogy a hatályos szabályozás keretében sem egy törvényen belül, sem a közszolgálat rendszerében semmilyen koherencia nem lelhetõ fel. Ami az elõbbit illeti, meghatározó példa erre a munkakör és a beosztás szétválasztása, ami egzisztenciális függõséget, végeredményben a szakmaiság bizonyos mértékû feladásának késztetését jelenti. Az utóbbi relációjában pedig azt jelenti, hogy sokszoros átjárhatóság és a kiszervezés törvényi lehetõségét illetõen a közszolgálatiság, az közhivatalhoz való tartozás nem jelent motiváló erõt, mondhatni ez az idea is erodálódott. Az alkalomszerûség, mondhatni az egész rendszer rákfenéje. Ha a „megrendelõnek” stabil közszféra kell, amely teljesíti még a nem feltétlenül átgondolt politikai követeléseit is, a stabilitás – német kifejezéssel élve a Bestandschutz – garantálása a megrendelõ (azaz a politikai döntéshozó) akarata érvényesülésének elsõ vonalába tartozik. Ha ez nem teljesül, semmilyen eredményen nem kell meglepõdni. Ismét utalok a kiszervezésre, a jogállás megváltoztatásának szinte korlátlan lehetõségére – amelyet egyébiránt az Alkotmánybíróság több, kétes értékû döntésében igazolt –, mindez, a közszféra elkötelezettségére és hatékonyságára való hajlandóságát csökkenti. Ami az aktuálpolitikai függõséget illeti ez nemcsak a közszféra sajátossága. A munkajog általában „az elõrenyomulások és meghátrálások sorozata” (G. LeonCäen), a munkajog „politikus jogág”, azonban ez nem vezethet a szakma, a jogpolitika – és ami talán napjainkban túlzásnak hat – a jogdogmatika annullálására. A kizárólagos napi politika érvényesítése a közszolgálatban egyrészrõl a politikai döntéshozót teszi hiteltelenné, másrészrõl szétveri a közszolgálatot. Ez viszonylag rövid idõ alatt megtörténhet, de a közszolgálat felépítése ennek a hatványozottan többszörös idejébe telik. A közszolgálat léte, mûködése és minõsége alapvetõen a megrendelõ szándékától függ. Attól, hogy milyennek képzeli a közigazgatást, a közoktatási, az egészségügyi, a kulturális, a felsõoktatási stb., igazgatást. A probléma rendkívül összetett. Azon túl, hogy milyen összeget szán mindezekre, az is el kell döntenie, hogy mi marad az állami, önkormányzati költségvetésben, és mit szervez ki a magánszférába. Ez a folyamat azonban nem lehet ad hoc jellegû, nem dönthet a költségvetés pillanatnyi módosítása által egész rendszerek átalakításáról. Mindezek az általam tapasztalt tényezõk – ismét csak szubjektív látásom szerint – az alábbi következményekkel járnak. A közszolgálat rendszer felhígult, azaz nem lehet nem észrevenni a kontraszelekció elõretörését; a „közszolga” túlzott 56
kompromisszumokra hajlamos, ami egyenes következménye a kézi vezérlésnek és a létbizonytalanság miatti félelemnek; végezetül, amikor már minden mindegy, aki teheti, menekül a közszolgálatból, ami beláthatatlan folyamatokat indíthat el. Elemezzük ezeket is sorjában. A kontraszelekció kétirányú folyamat eredménye. A fogadó részérõl egy alantas bebiztosítás és egyben félelem a szakmai kontroll követelményeivel szemben, a bekerülõ oldaláról az addigi mellõzöttség legyûrése, a középszer, mondhatni a selejt diadala. Ez egyébiránt a szakma meneküléséhez is vezet. A kontraszelekció a közszolgálat egyes ágazataiban eltérõ módon nyilvánul meg, és eltérõ következményeket indukál. A szûkebb értelemben vett közigazgatásban óhatatlanul megjelenik a túlzott kompromisszumkészség, amely a „közvetett pártkatonák” tipikus sajátossága. Az egyéb – „közalkalmazotti” – területeken, a felvételi rendszer deformációjától kezdve, az értelmetlen teljesítménykövetelményeken keresztül (ami egyébiránt a szûkebb értelemben használatos közigazgatást is jellemzi), a jogviszony megszüntetésének már – már vis major jellegéig terjed (ez utóbbi alatt értem azt a tényállást, amelyhez a munkáltatónak sok köze nincs, csak éppen neki kell a közalkalmazotti jogviszonyt megszüntetnie). A túlzott, néha feltétlen kompromisszumkészség-, illetve kényszerûség egyrészrõl a függetlenséget, másrészrõl a szakmai megfontolások szerinti munkát öli meg. Az „én orvosom”, az én ügyvédem stb. kifejezés még a versenyszféra zsargonjában is kétséges, de az „én hivatalnokom”, az „én rektorom”, az „én direktorom” attitûdök a közszolgálatban a romlás szinonimái. A közszolgálatból való menekülés mindenekelõtt azért veszélyes folyamat, mert a közszolgálat szinte azonnal feltöltõdik. (Az állam csak a választások elõtt olcsó, igaz, akkor nagyon.) Kérdés azonban, hogy milyen kvalitásúakkal. Másrészrõl, kérdéses a „menekültek” sorsa. Ez utóbbit illetõen számos alkalommal volt megfigyelhetõ, hogy a távozottak egy része külsõsként továbbra is korábbi feladatát látta el, általában megbízási jogviszonyban. A közszolgálati pályát elhagyók másik része nyilvánvalóan megtalálja a helyét a magánszférában, de jelentõs részük – különösen a közalkalmazottak meghatározott köre – reménytelen helyzetbe kerül. Még ilyen állapotok mellett is logikusnak tûnne egy koherens szabályozási cél kitûzése, azonban a jelenlegi szabályozási rendszer alapja ezt mégsem teszi lehetõvé. A hatályos szabályozásnak ugyanis az egyik szignifikáns eleme a markáns – de nem tudatosan kialakított (lásd fentebb) prioritások megtartása. A Ktv.-n belül is jelentõs különbség van a központi és az önkormányzati közigazgatásban foglalkoztatottak jogállása között, míg a Kjt. a szintén költségvetésbõl foglalkoztatottak olyan jogviszonyait alakította ki, amely eleve lehetetlenné tesz bármilyen közelítést. A közalkalmazotti jogviszony struktúrája valójában hárompólusú. A munkáltató/intézmény és a közalkalmazott mögött jelen van a fenntartó – ez a kifejezés hosszú idõ után megjelent a jogalkotásban is –, amely rendelkezik a költségvetési szerv mûködéséhez szükséges forrásokkal, így a foglalkoztatáshoz elenged57
hetetlen feltételekkel. A fenntartó azonban nincs a munkáltató jogállásában, habár maga a Kjt. olyan jogokat biztosít számára, amelyek lehetõvé teszik a mintegy közvetett de facto munkáltatóként történõ megjelenését. Hasonló szintû akadálya a koherens szabályozásnak a már említett „a közalkalmazott” jogállás hiánya. A közalkalmazotti státusz mindenekelõtt a szakmák sokfélesége, és az ezekhez kapcsolódó eltérõ érdekek miatt szétesett. Jól tükrözik ezt az egyes úm. szakmai törvények foglalkoztatási fejezetei. Egészségügyi tevékenységet jelenleg tíz különbözõ jogviszonyban lehet ellátni. A közoktatásban foglalkoztatott pedagógus sem csak közalkalmazotti jogviszonyban dolgozhat, hanem – a munkáltató jogállásától függõen – munkajogviszonyban is. A sort lehetne folytatni, e helyett azonban egy olyan lehetõségre hívom fel a figyelmet, amely rendkívül csábító a közalkalmazotti jogállás fokozatos felszámolására. Az önkormányzatoknak viszonylag tág lehetõségük van a feladatkörükbe tartozó tevékenységek megszervezésére, azok ellátási formáinak kialakítására. Lépésrõl lépésre valósul meg egyfajta „közfeladati outsourcing”. Mindezeket nem elsõsorban kritikai éllel soroltam fel, hanem olyan tényekként rögzítettem, amelyek korántsem magyar sajátosságok. Kétségtelen viszont, hogy ilyen mozgás mellett nem az egységesítési, hanem a divergálás irányába való fordulás domináló, azaz minden réteg menteni óhajtja a menthetõt, ami nem jelent mást, mint a kialakult prioritások megõrzését, azaz a jelenlegi status quo fenntartását – ha már nincsen jobb. Kitörési pontok, lehetséges megoldások de lege ferenda Egy lehetséges (egyáltalán nem biztos, hogy lesz) új szabályozás alternatívát hordoz magában, igaz eltérõ eséllyel. Az elsõ variáció, az átfogó közszolgálati törvény; a második, a közszolgálati kerettörvény, több önálló törvénnyel; a harmadik, a Ktv. és a Kjt. fenntartása, de megváltozott tartalommal; a negyedik, egy köztisztviselõi törvény, a közalkalmazotti jogállás pedig beolvad a magán munkajogba. Milyen esélyei lehetnek e szabályozási képleteknek? Az átfogó – vagy szerencsétlenebb kifejezéssel élve, az egységes – közszolgálati törvény megalkotását célul kitûzõ kísérlet meglehetõsen nagy ellenállás hatására megbukott. Ezért nem érdemes jövõbeli esélyeit részletesebben taglalni. Egy megjegyzés azonban feltétlenül ide kívánkozik. Soha nem látott egység mutatkozott meg a divergálás irányába, az izolációs szabályozási képlet fenntartása érdekében. Az egyes közszolgálati területek sokszor a legképtelenebb jogalkotói elképzeléseket is védve (lásd különösen a Hszt. területérõl) görcsösen ragaszkodtak a különálló szabályozáshoz. Hozzátartozik, hogy emellett a szakszervezetek is teljes mellszélességgel kiálltak. A második megoldásnak abban az esetben lenne értelme, ha a kerettörvény valóban tud tartalmi keretet adni. Ez álláspontom szerint csak oly módon lenne megvalósítható, ha a jelenlegi divergáló törvényi tartalmat valamiféle egységes 58
elvrendszer mentén lehetne koherenssé tenni. Ennek egyik elsõ lépése lenne a munkáltatói és a munkavállalói alanyi pozíció homogenitásának megteremtése. Azaz, munkáltató az állam és az önkormányzat. Erre a képletre lehetne felépíteni az individuális jogviszony struktúráját, valamint ez a képlet alakíthatná át gyökeresen a kollektív munkajog szerepét a közszolgálatban (lásd alább). Tehát elképzelhetõ lenne ez a megoldás, csak nem a jelenlegi inkoherens törvényekkel. A harmadik szabályozási rendszerben a jelenlegi kettõsség – azaz, a Ktv. Kjt. különválasztása megmaradna – azonban jelentõsen megváltozott tartalommal. Ami a Ktv.-t illeti, pontos, egyszerû törvény kell, amely kellõ rugalmasság mellett professzionális életpálya-modellt képes biztosítani. Egy leendõ Ktv. szabályozásánál dönteni kell a szervi vagy a személyi hatály problematikájában, az állások intézményesítésében, a rendszerbe történõ bekerülés egyszerûsítésében, és egy világos karrier-modell elemeiben. Ennek eredményeképpen a köztisztviselõ – szûkebb értelemben – valóban priorizált, kiemelt réteg lehetne. Egy leendõ Kjt. szabályozásánál mindent felülíró követelményként kell megjelennie a jelenlegi köztesség megszüntetésének. Álláspontom szerint a közalkalmazotti törvény de lege ferenda a szabályozás tárgyából adódóan csak kerettörvény lehet. Következik ez abból, hogy a tevékenységek szakmai szabályait a szakmai törvények határozzák meg, a Kjt. tehát csak a jogállásról rendelkezhet, abban az esetben, ha a tevékenységet a költségvetési szerv keretei között látja el a munkavállaló. Nem lehet eltekinteni a munkáltató fogalmának átalakításától, a fenntartó és a munkáltató státuszának integrálásától. A jogállás alapvetõ kérdése, hogy a költségvetésbõl finanszírozott foglalkoztatás milyen jellegû legyen. Közelítsen-e a Ktv. szabályaihoz, vagy sokkal inkább a magán munkajogot uraló Vertragsprinzip érvényesüljön-e? Hangsúlyozom, hogy mindkettõre van megoldás, de egy bizonyos: még abban az esetben is, ha a szerzõdéses elv érvényesül, nem lehet eltekinteni a költségvetési finanszírozási háttértõl, azaz az elõmeneteli biztosítékok beépülnek a rendszerbe (lásd az osztrák Vertragsbedienstetengesetz szabályozását). Végezetül még egy probléma: a leendõ Kjt. kétszeresen is kerettörvény. Egyrészrõl csak azokra vonatkozik, akik meghatározott közfeladatokat egy költségvetési szerv keretei között látnak el, másrészrõl nem szabályozhat minden olyan speciális foglalkoztatási feltételt, amelyek egy adott szakma gyakorlásának tulajdonságából adódnak. Ennek a megoldására két lehetõség kínálkozik: az egyik, változatlanul a szakmai törvények rendelkezései, de létezik ennél elegánsabb megoldás, az ún. alkalmazotti ágazati keretszerzõdések, amelyek a munkáltató-fenntartó státusz egyesítésé okán kézenfekvõnek mutatkozik. Példának ajánlom a német Bundes-Angestellten-Tarifvertrag intézményét (BAT). Ami a negyedikként említett megoldási lehetõséget illeti, újra és újra felmerül a hazai jogalkotásban. Van ennek konkrét megjelenése is, nevezetesen az Mt. XII. fejezete, a közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalókra vonatkozó – az Mt. általános szabályaitól – eltérõ rendelkezések. Ez a fejezet pontosan fejezi azt a görcsös kínlódást, amellyel a mindenkori jogalkotó a közszolgálat személyzete 59
csökkentésére irányuló, egyébként elhibázott követelménynek kíván eleget tenni. Ha viszont Mt., akkor bizonyos rendelkezések a magánszférában elképzelhetetlenek [pl. Mt. 193/T. § (5) bekezdése]. Erre a megoldási lehetõségre azért hívom fel a figyelmet, mert annak ellenére, hogy beláthatatlan következményeket vonhat maga után, rendkívül csábítónak tûnik, a könnyebb ellenállás irányát vetíti elõre. Kollektív munkajog a közszolgálatban A kollektív munkajoggal, azok elemeivel meglehetõsen csínján bánik a hazai közszolgálati szabályozás, amelynek nézet szerint téves koncepcionális oka van. Olybá tûnik, mintha az állam vagy az önkormányzat a tárgyalt foglalkoztatási jogviszonyokban hatóságként lépne fel, padig ebben a relációban egyáltalán nem az. Mindaz, amelyet e jogalkotó az érdekegyeztetésnek, a kollektív szerzõdésnek, valamint a munkaszervezeten belüli – nem tarifális – munkavállalói részvételnek, édeskevés. Ez azért feltûnõ, mert a nagy kiszervezések, valamint a törvények által biztosított átjárhatóság elleni védelmet csakis a kollektív munkajog jelenthet. Ehhez – különösen a hatályos közalkalmazotti jogviszonybeli struktúrában – feltétlenül szükség van a munkáltatói pozíció egyértelmû tisztázására. A közszolgálatban a kollektív munkajog – különös tekintettel a kollektív megállapodásokra – regulatív funkciója nem érvényesül, a belsõ munkáltatói jogkör befolyásolása pedig számos területen formális. A kollektív munkajog és a közszolgálat kapcsolata egyáltalán nem ördögtõl való dolog. Egyrészrõl biztosít bizonyos stabilitást, másrészrõl a megállapodás mindenkor rugalmasabb, mint a legiszláció, és nem utolsó sorban konfliktusmegelõzõ hatása is van. Ajánlás Lex imperat non docet. Talán igaz e mondás egy más változata is, nevezetesen a törvény nemcsak parancsol, hanem tanít is. Legfeljebb nem tanulunk belõle, értve ezalatt azt is, hogy egy rossz törvény tanításából sem okulunk. Mivel az ebben a tanulmányban taglalt problémák nem egy kutatómûhelyben szoktak végsõ megoldást kapni, gondolataimat ajánlom a mindenkori döntéshozó figyelmébe.
60
