Gajduschek György:
A „Run like a business” jelszó ideológiakritikája
BEVEZETÉS: A TÉMA ÉS A MÓDSZER Ebben a dolgozatban a „Run like a business” jelszó mögött meghúzódó ideológiát kívánom elemezni, bevallottan kritikai éllel. Aki az állam és közigazgatás kérdésével akár csak érintőlegesen is foglalkozott az utóbbi két évtized során az aligha kerülhette el, hogy a fenti jelszóval illetve a mögötte álló ún. Új Közmenedzsment mozgalommal találkozzon. Az Új Közmenedzsment (az angol eredetiből: New Public Managemenet képzett, általában használt rövidítéssel: NPM) lényege, hogy a fel kell hagyni a klasszikus-bürokratikus állami működési móddal.1 Ehelyett a piaci mechanizmus és a vállalatok jelentik az ideált. A mögöttes filozófia szerint: A piac mindig jobb, hatékonyabb, mint az állam, a vállalat mindig hatékonyabb, mint a közigazgatási szerv. A több piac, kevesebb állam mindig jobb a társadalomnak. Nem nehéz felfedezni az NPM, mint – a közigazgatásra vonatkoztatott – alkalmazott elmélet mögött az elvontabb elméleti megközelítéseket. Az NPM nyilvánvaló összefüggést mutat a neoliberális-neoklasszikus közgazdaságtan felfogásával, illetve általában azzal a mainstream közgazdaságtannal, amely a piacot egy optimális társadalomszervező elvként értelmezi.2 Ennek a közgazdaságtannak a gondolatiságát, és különösen módszertani alapvetését, ti. a kizárólag egyéni hasznait maximalizáló, racionálisan cselekvő egyénből való kiindulást alkalmazza a Public Choice, vagyis a Közösségi Választások elmélete, a közszférára, illetve az államra. A Public Choice a politikai viszonyok, s azon belül az állam működésének elemzésében új szemléletet hozott, és számos jelentős megállapításra jutott.3 A kiindulásból persze jórészt már adódik maga a következtetés, hogy ti. az állam a piachoz képes kevésbé hatékony. Niskanen (1971) sokat idézett könyvében a közgazdaságtan matematikai apparátusára alapozva bizonyította, hogy az állami szolgáltatások nem működnek hatékonyan, mert a piaci optimumnál nagyobb kínálatot biztosítanak. Mugue-Belanger (1974) hasonló módszerekkel csak némileg eltérő (egyébként szintén nem bizonyított) kiindulópontról viszont arra jutott, hogy a köz-, illetve állami szolgáltatások mennyisége nem, de ára magasabb a piaci optimumnál. Vagyis abban egyetértenek, hogy nem hatékony, csak abban nem, hogy ez miben nyilvánul meg. A neoklasszikus közgazdaságtan, illetve a Public Choice elmélet bemutatásába belemenni ebben a dolgozatban nyilvánvalóan lehetetlen és szükségtelen is. Az elmélettől a gyakorlati, illetve az általánostól a konkrét állami, azon belül közigazgatási felé haladó, „neoklasszikus közgazdaságtan → Public Choice elmélet → Új Közmenedzsment (NPM)” képlettel leírható gondolati ív felvillantása azért volt szükséges, mert az NPM végső értékmércéi és állításai alapvetően ezen az íven áramlanak. Az ideológiakritikának pedig nem annyira a konkrét technikákat, mint inkább a mögöttes „filozófiát” kell vizsgálnia.
1
Itt nincs mód az NPM részletes bemutatására. További tájékozódáshoz: Hughes (2003) egy tipikus praktikus kézikönyv-szerű összefoglalását adja az Új Közmenedzsment alkalmazási lehetőségeinek; Perry (1989) egy tudományos igényű, nagy, a közigazgatás valamennyi releváns kérdését, az NPM szemüvegén keresztül vizsgáló kötet. Az utóbbi évtizedek közigazgatási reformjainak összehasonlító bemutatását, elemzését és értékelését adja PollittBoukaert (2000) Az NPM technikák rövid bemutatását és értékelését adja magyarul: Hajnal 1999, illetve – pozitív attitűddel – Horváth M. 2005. 2 E szemlélet emblematikus alakjának is tekinthető az időszak talán legismertebb közgazdásza, Milton Friedman. Munkásságáról, gondolatairól jó összefoglalót nyújt a Wikipedia vele foglalkozó terjedelmes szócikke. 3 Magyarul jó összefoglalást ad Johnson 1999. Angolul, kifejezetten az állam szerepére koncentráló mű: Lane 1987.
1
E dolgozat módszere-stílusa vállaltan: ideológiakritka. Ebben a dolgozatban az NPM mögötti gondolat-együttest vizsgálom és kritizálom. Ezt a gondolati rendszert ideológiaként ragadom meg, mivel nem kívánom tudományos paradigmaként kezelni. Egyrészt mert több okból is kérdéses, hogy az lenne-e (Gow-Dufour 2000). Másrészt, mert elsősorban nem mint tudományos teljesítményt kívánom vizsgálni. Ezesetben ugyanis az általánosító megállapítások mindig megkérdőjelezhetők, hiszen az egyes szerzők között mindig vannak különbségek. Engem azonban csak az alapgondolat érdekel, végső soron annak hatása miatt. A piaci ideál ugyanis alapvetően határozta meg az utóbbi évtizedek szellemiségét. Az NPM a zeitgeist manifesztálódása volt az állam tekintetében. Annak az érdekes, bár a történelemben nem egyedülálló4 esetnek lehettünk tanúi, amikor az állam működtetésével kapcsolatos elképzeléseket egy, az állammal élesen szembenálló ideológia határozta meg. A kritikai megközelítés jelentős mértékben személyes elfogódottságomból következik. A közigazgatás kutatójaként szeretem az államot, működését szükségesnek és hasznosnak tartom. Az ideológiakritikai módszer – amely kétségtelenül némileg obskúrus, és neomarxista felhangja van – azért tűnik megfelelőnek, mert az állam iránti pozitív elfogultságom ebben a kontextusban inkább erősíti mint gyengíti a valóság feltárásának képességét. Az alábbiakban ugyanis – a diszkurzív logikát követve – az enyémmel ellentétes felfogás gyenge pontjaira kísérlek meg rávilágítani. Ennek során három fő témát érintek: a piac idealizálását általános társadalmi mechanizmusként, a piac idealizálását gazdasági mechanizmusként, hatékonyság-ideálként, végül a vállalati idealizálását hatékony szervezetként. (Emellett vázlatosan utalok az NPM magyarországi jelenlétének sajátságaira.) Mindhárom esetben (a) rekonstruálom az ideológia piacra és vállalatra vonatkozó legfontosabb állításait. Ezután (b) megvizsgálom ezek valóságtartalmát önmagukban, majd (c) azt, hogy miként lehet ezeket az államra illetve közigazgatásra vonatkoztatni.
A PIAC MINT IDEÁLIS TÁRSADALMI MECHANIZMUS Gyakran a szűk értelemben vett gazdaságon is túlnyúlik a piac mítosza. Az alábbiakban ezeket a felvetéseket tekintem át. A piac ilyen univerzális erényeit különösen az ún. bécsi közgazdaságtani iskola hangsúlyozza, egyben kárhoztatva az állami-bürokratikus megoldásokat. Ebbe a körbe sorolható Friedrich Hayek, Ludwig von Mises és részben Joseph Schumpeter. Különösen Hayek 1944-ben megjelent, „Út a szolgaságoz” című kötete összegzi a piac melleti érveket. Emellett számos neoliberális közgazdász is megfogalmaz hasonló gondolatokat, így pl. Miltonn Friedmann is. A piac mint eredeti emberi viszony A piaci működést kimondva-kimondatlanul gyakran olyan viszonynak fogják fel, mint amely valamiféle őseredeti állapot. A hasznaikat maximalizálni kívánó racionális egyének természetes állapota a verseny és a csere, valamint az erre épülő piaci mechanizmus. Az állam megjelenése valamiféle perverzió ebben a konstellációban, egy agresszív, de valójában negatív entitás rátelepedése egy hasznosabb, őseredeti mechanizmusra. Nem nehéz azonban belátni, hogy a – jogilag, illetve állami korlátozás nélküli – gazdasági versenyben a legnyereségesebb tevékenység mások kifosztása. Ez ugyanis alacsony költség mellett kiugróan magas hozammal kecsegtet. A rablott értékekből aztán segítőket lehet bérelni, amivel már többeket ki lehet fosztani. Ez a versengés tehát a rablók versengése, ami rövidesen oligopol helyzethez vezet: néhány rablóbáró uralmához. Amennyiben valamelyik rablóbáró megragadja a hatalmat a többiek felett, akkor valószínűleg létrejön az állam. Ebben az értelemben teoretikusan gondolhatunk arra, hogy a piac volt az első forma. Más kérdés, hogy a történelem tanúsága szerint az ősi társadalmakat nem jellemezte az egyéni haszonmaximalizálásra való törekvés. Ehelyett a 4
A kommunista kísérlet rövid kezdeti korszakát szintén egy ilyen ideológiai hozzáállás jellemezte.
2
viselkedést a közösség és a közösségi normák határozták meg, amelyekben az önérdekűség és a versengés – ritka kivételektől eltekintve – devianciának számított. (A csere nem-piaci logikájáról a pre-modern társadalmakban: Bourdieu 2002) A láthatatlan kéz mítosza és a fogolydilemma A fentiekkel szorosan összefüggő elgondolás szerint a piaci mechanizmus igazi nagy érdeme, hogy az elkerülhetetlenül önérdekét követő egyének cselekvéseit – sajátos koordinációs mechanizmusként – egyfajta társadalmi optimalitáshoz-egyensúlyhoz vezeti el. Megoldást kínál tehát az egyéni önzés és közösségi jólét között feszülő ellentmondásra, amit a különféle utópiák, elsősorban a morálra támaszkodva kíséreltek meg, mindannyiszor sikertelenül, megoldani. Ezzel a tetszetős gondolattal szemben kétségek merülnek fel a fogolydilemma problematika ismeretében. A stratégiai játékoknak ez a típusa, amely a társadalomtudományok homlokterében állt az utóbbi évtizedekben, azt a szituációt rajzolja fel, amelyben a racionális haszonmaximalizáló egyének döntései összességében, közösségi szinten a lehető legrosszabb végkifejlethez vezetnek.5 (Lásd erről pl.: Axelroad 1984, magyarul: Hardin 1998.) Tipikus fogolydilemma szituáció, amikor az a kérdés merül fel piaci szereplők között, hogy becsapják-e a másikat vagy sem, azt is mérlegelve, hogy ez a kérdés a másikban is felvetődik. Könnyen belátható, hogy tiszta piaci viszonyokat feltételezve a másikat becsapva általában növelhető az egyéni haszon, ezért a piaci szereplők így fognak cselekedni. (Mint láttuk ennél is nagyobb hasznossággal kecsegtet a másik kirablása.) Ez viszont társadalmi szinten a legkevésbé sem optimális, illetve hatékony. Talán megkockáztathatjuk: ez a lehető legrosszabb állapota egy társadalomnak. A haszonmaximalizáló egyének társadalmi találkozása tehát korántsem biztos, hogy társadalmi szintű optimalitáshoz vezet, sőt gyakran éppen azzal ellentétes folyamatokat indíthat meg. Ezeket a kérdéseket, mindenekelőtt, hogy milyen tényezők vezetnek piaci értelemben vett optimalitáshoz, és melyek váltanak ki azzal ellentétes tendenciákat, meggyőző gondolati tisztasággal tekinti át Dougles North (1990, főleg: 11-35). North azt találja, hogy különösen valószínű a fogolydilemmaszituáció negatív következményeinek érvényesülése, ha a résztvevők (a) nem „találkoznak” rendszeresen, ismétlődő módon; (b) nem ismerik egymás korábbi viselkedését (hasonló szituációkban; (c) és a résztvevők száma különösen nagy. Nem nehéz belátni, hogy ez a leírás éppen az ideáltipikus piaci tranzakciókra illik jól rá. Ebből viszont az következik, hogy a piac önmagában képtelen lenne működni. Valóban, a piaci működés alapfeltétele, hogy az állam garantálja a tulajdon biztonságát, beleérve a szükséges (pl. ingatlan) nyilvántartást, a felosztással, más tranzakciókkal kapcsolatos teendőket. Ezen túl az államra van szükség a szerződések betartatásának végső garantálójaként is.6 5
A fogolydilemma arra a helyzetre utal, amikor két bűnelkövetőt, akik egyszer együtt csináltak meg egy „balhét”, de egymást nem ismerik, elfognak. Mivel ezt a bűncselekményt legalább egyikük vallomása nélkül nem tudják bizonyítani, csak egy ennél jóval enyhébbet, a következő választást ajánlják fel a két fogolynak külön-külön. Ha ő vall, s a másik nem, akkor őt vádalku keretében szabadon bocsátják, a másik viszont 10 évet kap. Ha mindketten vallanak 7-7 évet kapnak. Ha egyikük sem vall, mindketten 1-1 évet kapnak. Tudatják velük, hogy a másik is ugyanezeket a feltételeket kapja. A helyzetet a következő táblázat szemlélteti: X – vall (verseng)
X – nem (kooperál)
Y – vall (verseng)
7(X) – 7 (Y)
10 (X) – 0 (Y)
Y – nem (kooperál)
0 (X) – 10 (Y)
1 (X) – 1 (Y)
Kimutatható, hogy bármit tesz is az egyik fél (akár vall, akár nem), a másik akkor jár jobban, ha vall. Így – külön-külön – mindkettejük számára ez a racionális magatartás. Ez ugyanakkor összességében (a kapott évek számát összeadva) az összes lehetséges megoldás közül a legrosszabb. 6 Az államnak ezt a piaci működést garantáló szerepét egyre inkább elismerik – bár nem hangsúlyozzák – a neoklasszikus közgazdaságtani tankönyvek is. Stone (2008: 83-84) nemrégiben megjelent, széles körben használt,
3
A piac egyéb, „morális” előnyei A piac a szabadság, önállóság, felelősségvállalás, de ugyanakkor az egyenlőség terepe is, hiszen nem a hierarchikus elrendezettség, hanem az egyenlő felek szabad akaratán alapuló csere, illetve az egyenlő feltételekkel folytatott verseny jellemzi. A vállalkozás szabad. A vállalkozó számára a piac olyan terep, amelyen önálló döntéseket hozhat és megméretheti azokat. A fogyasztó számára a piac a szabad választás lehetőségét kínálja – ellentétben a bürokratikus-monopolisztikus állami szolgáltatásokkal (pl. körzeti orvos, iskola, stb.). Mindehhez a háttér a személytelen, így elfogulatlan piaci mechanizmus, amely mindenkit egyenlő mércével mér. Valójában azonban – mint arra Perrow (1994: 6-7) éles kritikája is rámutat – a piacgazdaságban az emberek túlnyomó többsége nem önálló vállalkozóként működik, hanem valamely, gyakran hatalmas szervezet egyik alkalmazottjaként, egy merev, olykor meglehetősen kíméletlen hierarchiában, egzisztenciálisan kiszolgáltatva ennek a szervezetnek. Azt is érdemes megemlíteni, hogy a nagyvállalatok meglehetősen nagy mértékben határozzák meg az emberek mindennapi életét. Ki vagyunk szolgáltatva a monopoliumoknak (pl. víz, gáz, villany) a bankoknak, stb. Ezeknek a piaci szervezeteknek a hatalma olykor nagyobb lehet mint az államé, s ilyenként nem kisebb fenyegetést jelentenek az egyéni szabadságra, mint maga az állam. Míg azonban a liberális, illetve a jogállam kiépítette azokat az intézményes garanciákat (intézményi struktúrák, alapjogok, nyilvánosság) amelyek az egyén számára biztosítékot nyújtanak az állami túlhatalommal szemben, addig ezek a garanciák teljességgel hiányoznak a koncentrált tőke gazdasági hatalmával szemben7, amely az államot is egyre inkább befolyása alá vonta. Később kitérek arra is, hogy a fogyasztó esetében a választás olykor látszólagos, amennyiben nem rendelkezik megfelelő információval a jó döntéshez, s ezt a piaci mechanizmus kifejezetten nehezíti is. Érvként jelenik meg a piac mellett annak személytelensége, amivel kiküszöböli a személyes függőséget és kiszolgáltatottságot, ellentétben pl az állami döntésekkel. Ennek kapcsán érdemes megjegyezni, hogy ez egy olyan személytelen mechanizmus, amely ma így dönt, holnap éppen ellenkezőleg; döntései ellen pedig, ellentétben az állami döntésekkel, nincs fellebbezési lehetőség. Piac és demokrácia A piac az egyenlő és szabad emberek világa. A piac így a demokratikus politikai rendszer alapja is, amennyiben önállóságra nevel, függetlenséget biztosít anyagi és szellemi értelemben egyaránt, megtanít arra, hogy másokkal egyenlők vagyunk, stb. A piaccal szemben áll, a végletekig hierarchizált állami-bürokratikus elrendezés, amelynek (pl. Hayek korában) félelmes példái voltak a totális államok. Gazdaság és demokrácia összefüggése a politológusok, illetve a politikai szociológia oldaláról is felmerült. Lipset (1981: 27-63) már az ötvenes évektől vizsgálta a kérdést. Ám a piaci működésről lényegében szót sem ejt, inkább az anyagi jólétet, és a túl nagy társadalmi különbségek hiányát látta fontosnak – utóbbi nem a tiszta piac sajátja. Lane-Ersson (2003) empirikus, matematikai statisztikai eljárásokra alapozott kutatása viszont vizsgálta a kérdést és a demokratikus berendezkedés nemcsak a jóléttel, de a piaci működéssel is szignifikáns korrelációt mutatott. A korreláció azonban nem utal az ok-okozati összefüggésre. Könnyen elképzelhető, hogy mindkét tényező hátterében egy harmadik tényező áll. (Weber pl. alighanem a protestáns etikára tippelne.) Összességében azt mondhatjuk, hogy az empirikus adatok semmiképpen nem cáfolják azt a feltételezést, hogy a piac a demokrácia alapja lenne, de nem is támasztják alá azt meggyőzően. mintegy hétszáz oldalas egyetemi tankönyve pl. már egy teljes oldalt szentel ennek a két feltételnek, igaz sajátos felhangokkal (pl. az egyéni tulajdonlás jobb, mint a közösségi, stb.) 7 Már az 1930-as években a „Legal realist” mozgalom (Gordon 2005) éppen ezt ismerte fel az Egyesült Államokban. Ezért nagyobb szerepet szánt az államnak, mint amely képes lehet megmenteni az egyént a nagyvállalatok uralmától.
4
A PIACI OPTIMALITÁS Az alábbiakban bemutatom, hogy mit jelent a piac optimalitása, illetve hatékonysága. Azért érdekes ez, mert ennek mibenléte, az állammal, közigazgatással foglalkozó szakemberek (tipikusan politológusok, jogászok) és a politikusok előtt általában nem ismert, ami félreértésekre adhat okot. Ezután azt vizsgálom, hogy mennyiben alkalmazható ez a hatékonyság-fogalom államra, és annak részeként a közigazgatásra. Végül, viszonylag hosszan bizonyítom, hogy a piac sem működik saját hatékonyság-kritériuma szerint. Az állammal szembeállított piaci ideál egyszerűen mítosz.
A Pareto optimalitás mint hatékonyság-kritérium Amikor a közgazdászok a piac hatékonyságáról, a piac optimalitásáról beszélnek, akkor mindig egy sajátos típusra, az ún. Pareto optimalitásra gondolnak.8 Pareto optimális az az állapot, amelyet nem lehet megváltoztatni anélkül, hogy valakinek a helyzete ne váljon rosszabbá. A piac eszerint ilyen állapot. Intuitive is viszonylag könnyű ezt belátni, hiszen a piac a csere logikáján épül fel. Az érintetteknek érdemes addig cserélni, amíg a cserével jobban járnak, ún. hasznosságaikat (utility – magyarul talán a „jól-lét” fogalma felelne meg leginkább ennek a közgazdaságtani fogalomnak) növelni tudják. Nem fog viszont cserére sor kerülni, ha az valamelyik félnek már nem előnyös. Ugyanezen logika alapján választ a fogyasztó a versengő áruk közül, és ugyanezen logika alapján dönt a termelő is, hogy milyen terméket, milyen input-összetétellel gyárt. Bár a piac esetében nagyszámú szereplő nagyszámú terméket cserél, az áttekinthetőség kedvéért a Pareto optimalitást általában két szereplő közötti viszonyban szokták ábrázolni. Az 1. ábra két személy közötti elosztásban mutatja a Paretó optimalitást. Az ábra tehát X és Y közötti elosztás lehetséges módjait mutatja be. Az A-E-B pontok által kijelölt görbén találhatóak a Parerto optimális pontok. Ezen túl nem lehet lépni (mert ahhoz pl. több elosztandó termék kellene), így a D pont egy nem kivitelezhető megoldást jelöl. Ezzel szemben a C pontból el lehet úgy mozdulni (felfele, illetve jobbra), hogy az hatékonyság növekedéssel járjon, vagyis mind X-nek, mind Y-nak jobb megoldáshoz vezessen.
8
Az alábbiakban kénytelen vagyok a közgazdaságtan területére merészkedni, noha nem vagyok közgazdász. Mentségemre szóljon, hogy a közgazdászok sem tesznek mást, amikor az állammal kapcsolatos állításokat fogalmaznak meg. Természetesen tanultam közgazdaságtant és igyekezetem az ezzel kapcsolatos irodalmat – legalább az érdeklődő dilettáns szintjén – elsajátítani. A neoklasszikus közgazdaságtani tételekkel kapcsolatos megállapítások elsősorban (Baumol-Blinder 1994) alapszanak, bár természetesen más tankönyveket is áttekintettem )pl. Stone 2008). Magyarul a leghivatkozottabb: Samuelson-Nordhaus (2005), amely lényegében az első, a neoklasszikus közgazdaságtani elméletet magyar nyelven, átfogóan bemutató munka. Azóta számos más könyv is hozzáférhető, köztük több magyar szerző tollából.
5
1. ábra Pareto optimalitás grafikus ábrázolása
D
A×
× E
Y hasznossága
×
×C
× B
X hasznossága
A Pareto-optimalitás következményei Vessünk egy pillantást a Pareto optimalitás néhány jellemzőjére! Ahogyan az az 1. ábrán is jól látható, A, E, és B pontok mindegyike Pareto optimális, vagyis megfelel a piaci optimalitás fogalomnak. Csakhogy A pontban ez az optimális állapot azt jelenti, hogy mindent Y birtokol és X-nek nem jut semmi, míg B pontban pont fordított a helyzet. Praktikusan A pontban Y ragyogóan él, míg X egyszerűen éhen hal. Ez nyilvánvalóan Pareto optimális megoldás, hiszen Y nem fog cserélni X-el, egyszerűen mert X-nek nincs semmije. Igazságérzetünknek nyilván jobban megfelel E pont, amelyben a két fél nagyjából hasonlóan élvezi a javakat. Csakhogy egy Pareto optimális állapotból, éppen mert Pareto optimális, nem lehet elmozdulni egy másik Pareto optimális állapotba, legalábbis nem a piaci csere logikája szerint. De mit jelent, illetve miért van, hogy mondjuk Y birtokol mindent X pedig semmit. Nos, ezt pl. azért lehet, mert X semmit sem tud a piacon eladni, munkaerejét sem; pl. azért mert fogyatékosnak született. Ez a példa a piac egy újabb hatékonysági jellemzőjét mutatja, amennyiben a termelést és fogyasztás között is optimális egyensúlyt teremt: aki nem tud megjelenni a piacon eladóként, az vevőként sem jelenhet meg, mintegy megfelelve az „aki nem dolgozik, ne is egyék” kritériumnak. Más kérdés, hogy a piaci mechanizmus érzéketlen arra, hogy pl. miért nem dolgozik valaki, vagy miért nincsenek gazdag szülei. Nézzünk most egy másik esetet! Ebből a Pareto optimális helyzetből el lehetne úgy mozdulni, hogy egy személy hasznossága egy ezreléknyivel csökken, míg a társadalom összes többi (pl. tízmillió) tagjának jóléte kétszeresére nő. Másként fogalmazva a társadalmi jólét megkétszereződhet annak az árán, hogy valakinek a jóléte alig észrevehetően csökken. Ám ez az elmozdulás nem lehetséges, hiszen az egy Pareto optimális helyzetből való kimozdulás lenne. Valóban az önérdekű haszonmaximalizáló egyén miért mondana le akármilyen kis mértékű hasznosságról is mások javára, bármilyen nagy mértékben javuljon is a többiek élete ettől. A két példa talán alkalmas lehet annak bemutatására, hogy a modern állam szempontjából a Pareto optimalitás nemhogy nem optimalitás, hanem inkább olyan csapdahelyzet lehet, amelyből ki kell 6
szabadítani a társadalmat. Felfogásom szerint az állam meghatározó feladata, hogy a Pareto optimalitás csapdájából kiszabadítsa a társadalmat és egy, a közösség egésze számára optimálisabb állapotot idézzen elő. Ennek kapcsán érdemes megjegyezni, hogy más optimalitás-kritériumok is ismertek, s ezek sokkal inkább illeszkednek az állam funkciójára vonatkozó elképzeléseinkhez. A közgazdaságtani tankönyvek – amennyiben erről szót ejtenek, akkor – ezeket általában a társadalmi hasznosságfüggvények címszó alatt tárgyalják. Általában háromféle ilyen hasznosság-függvényt definiálnak. (Lásd pl. Stieglitz 2000: 121-133) A Jeremy Bentham nevéhez kötött utilitárius megközelítés szerint a társadalom összhasznosságát kell maximalizálni. Mindenki egyenlő, és a közösség egyes tagjainak jólétét összeadva kapjuk meg a társadalmi jólét mértékét. Sajátos módon az egyenlőség tételezése így érzéketlen az egyenlőtlenségekre. Ha a társadalom egyik tagjának van hatmillió forintja a másiknak pedig semmije, az éppen úgy esik latba, mintha mindkettőnek háromhárommillió forintja lenne. A Rawls nevéhez köthető optimalitás éppen ezzel ellentétes szemléletet tükröz. Rawls szerint a társadalom jóléte kizárólag a közösség legrosszabb helyzetű tagjának pozíciójával definiálható. A legelfogadottabb az olyan társadalmi hasznossági függvény, amely a fenti két megközelítés között áll. Ez – erősen leegyszerűsítve – abból indul ki, hogy „a gazdag egyén hasznának az arányoshoz mérten nagyobb növekedésére van szükség ahhoz, hogy ez kompenzálja a szegény ember hasznának csökkenését.” (Stieglitz 2000: 127.o.) Látható tehát, hogy az optimalitásnak, a Pareto-optimalitáson kívül számos más definíciója is lehetséges. Míg a Pareto-optimalitás valóban jól illeszkedik a piaci szituáció, a csere logikájához, ez nem indokolja, sőt inkább megkérdőjelezi, hogy egy olyan univerzális optimalitás-fogalomnak tekintsük, amelyet mindig és mindenhol alkalmazni lehet és kell. Bár az állam funkciójának, szerepének meghatározására itt aligha vállalkozhatunk, abban valószínűleg a társadalom és a szakemberek körében is alapvető egyetértés mutatkozna, hogy az állam szerepe a közösség jólétének biztosítása, az önhibáján kívül hátrányos, kiszolgáltatott helyzetbe került egyén támogatása, sőt esetleg a társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése is. Bármely állami funkciót tekintem is ezek közül, az állam esetében a Pareto-optimalitás mint mérce kifejezetten inadekvát. Ami a piac esetében optimalitás, az az állam esetében elkerülendő, korrigálandó jelenség lehet.
A piaci optimalitás feltételei A piaci optimalitásnak, az optimális működésnek több szinten, illetve aspektusból értelmezhető számos feltétele van. Anélkül, hogy akárcsak megkísérelném ezeket rendszerezni, néhány meghatározó feltételt ragadok ki és vizsgálok meg az alábbiakban. Piaci kudarcok Egyes esetekben a közgazdászok maguk is elismerik, hogy a piacok nem működnek tökéletesen. Általában azonban úgy vélik, hogy (a) a tökéletlenségeknek ez a köre pontosan meghatározható (ezek a piaci kudarcok) és (b) összességében viszonylag kicsiny a jelentőségük, a gazdaság működésének viszonylag kis részét érintik. A legfontosabb piaci kudarcok: • A közjavak léte, amikor a vállalkozásnak nem érdeke az adott jószágot előállítani, mert nem lehet piaci termékként eladni (pl. honvédelem, közutak). • A monopóliumok léte, amelyek a piaci árnál kisebb mennyiséget állítanak elő drágábban. • Az externáliák, amikor a piaci ár nem tükrözi az adott jószág társadalmi értékét. A negatív externália tipikus esete a környezetszennyezés, amikor a költségek között és így az árban sem jelenik meg a beszennyezett természeti erőforrások értéke. Pozitív externália pl. amikor a gyümölcstermelő fái a méhész méheinek is táplálékot nyújtanak.
7
• Az ún. információs asszimetriák, amikor a tranzakcióban résztvevő felek nem egyformán tájékozottak, elsősorban az adott termék jellemzőivel kapcsolatban; pl. a vevő nem ismeri a termék minden lényeges tulajdonságát. Néhány további tényező is felmerül, mint amelyek eltéríthetik a piac működését az optimálistól. Stiglitz (2000:88-97) az egyensúlyhiány, a válságok és munkanélküliség gyakorlati problémái mellett, a szereplők racionalitásának kérdőjeleire, valamint a tökéletes versengés gyakori hiányára utal. Weimer-Vining (1992: 78-93) pedig az időbeliség kérdését említi: így a hosszú távú szerződések és a biztosítások vetnek fel elvi problémákat, valamint általában a bizonytalanság és annak kezelése. Ezeken a területeken tehát a neoklasszikus közgazdászok is elfogadják a piac tökéletlenségét és – esetleg, bár nem feltétlenül – az állami beavatkozást is helyeslik. Az alábbiakban ezeken túli kételyeket és kérdéseket fogalmazok meg. A cselekvő racionalitása A neoklasszikus közgazdaságtan kiinduló álláspontja szerint piacgazdaságban működő aktorok cselekedeteit az egyéni haszonmaximalizálásra való törekvés, és az ezt legtökéletesebben biztosító racionális megfontolás és döntés jellemzi-motiválja. Ez részben igaz lehet a vállalkozásokra, hiszen a rendszerszerűen működő piac kiszelektálja azokat, akik nem képesek hosszabb távon átlagos szintű, vagy annál magasabb profitot termelni. A racionális haszonmaximalizáló cselekvő tételezése azonban több ponton is vitatható. Ezek – nagyjából fontossági sorrendben – a következők: • Az informáltság tökéletlen, így a racionális döntés kizárt. Az piaci kudarcok között szereplő információs asszimetriák eufemizmusnak tűnnek. A probléma lényege nem az egyenlőtlen informáltság, hiszen ha sem az eladó, sem a vevő nem tud semmit a termékről, akkor nincs asszimetria, de racionális döntés és piaci optimalitás sem. Racionális döntés ugyanis csak tökéletes informáltság birtokában lehetséges. Simon (1982) viszont, a kielégítő (satisfycing) döntések elméletében, mintegy fél évszázada bizonyította, hogy racionális döntés nem lehetséges, és ha mégis, akkor az egy magasabb szintről nézve valószínűleg nem racionális. (Ti. az információk összegyűjtése nagyobb költséggel jár, mint az így hozott jobb döntésből eredő megtakarítás.) • A szereplők jelentős része nem racionálisan dönt. A gazdaságban a „végfelhasználók” általában egyszerű átlagemberek, akik így egyfelől a gazdasági rendszer meghatározó részei, másfelől viszont a társadalom szövetébe beágyazottan elő személyek. Évszázados vita, hogy vajon a haszonmaximalizáló számítás, vagy a társadalmi kultúrában kódolt tényezők, röviden: az érdekek vagy az értékek irányítják inkább az embert. Korunk társadalomtudományának kiemelkedő alakja, Jon Elster9, aki egyébként a racionális tételezés híve, maga is kimutatja, hogy az egyén milyen sokféle módon tér el a racionális ideáltól. Ezt empirikus kutatások is alátámasztják: az egyéni döntéshozó, különösen az ún. kockázati helyzetekben szinte képtelen valóban racionális döntést hozni. (Hishleifer-Riley 1998, Kahneman-Tversky 1998) Kétséges, hogy egyáltalán mit jelent a „hasznosság”, amit a fogyasztó maximalizál. (Coase 2004:13) • A fogyasztó képtelen racionálisan dönteni. A fogyasztó a legritkábban van tisztában a megvásárolt árú tényleges jellemzőivel. A javak egy jelentős része, pl. az ún. bizalmi javak kifejezetten olyanok, hogy azok tartalmát a „vevők” nem tudják felmérni. A szakértelmet igénylő áruk és a szolgáltatások túlnyomó része esetében ez a helyzet. A legtipikusabb példa az orvosi ellátás, de mondhatnánk, az ügyvéd, a könyvelő, az informatikus, sőt a villany-, vagy vízvezeték szerelő szolgáltatásait is. A viszonylag egyszerű áruk is csak a legritkább esetben homogének (talán az árutőzsde termékei lehetnek ilyenek), a közöttük lévő különbségek pedig a
9
Magyarul: Elster 1998, 1995, 2002:112-153
8
használat előtt rejtve maradnak. A természetes megismerési nehézségek mellett a gyártók hatalmas energiát fordítanak arra, hogy a fogyasztó választását befolyásolják, és értelemszerűen ezt gyakran nem a termék – egyébként sem megismerhető – minőségi jellemzőinek javításával teszik. Ehelyett a márkahűség kialakítása, a csomagolástechnika, a reklámok, stb. eszközeit hasznáják. Mindezen „piaci” technikák lényegében a fogyasztót kívánják eltéríteni (nyilván sikerrel) a racionális döntéstől. A piac verseny inherens eleme, ez a versenyt torzító törekvés. Mindennek számos további hatása van a piac működésére. A piaci ár a társadalmi értéket tükrözi A piac optimális működésének alapfeltétele, hogy a piaci ár a társadalmi értéket tükrözze. Ez az externáliák esetében biztosan nincs így. Bár kissé áttételesebb az összefüggés, talán belátható, hogy az információs asszimetriák is az árak torzulásához vezetnek, különösen a fentiekben leírt probléma, ti. hogy a fogyasztó általában nem tudja mit vesz. Azt a mítoszt, hogy az ár valamiképpen a társadalmi értéket közvetítené, számomra a leginkább egy konkrét példa, a reklám rombolja le. Bár a reklámszakemberek igyekszenek e tevékenységet tájékoztatásként „eladni”, nem nehéz belátni, hogy a reklámok információértéke meglehetősen csekély (amennyire a boldog család, bájos kiscica, szép fiatal lány információértékkel bír pl. a mobiltelefon, az autó, és a gyorsfagyasztott barátfüle esetében), sőt szerepük gyakran kifejezetten a megtévesztés. A reklámra mégis milliárdokat költenek. Vajon a reklám valóban a társadalmilag legértékesebb tevékenységek egyike lenne? A reklám értéke, hogy a vállalatok növelhetik profitjukat a többiek rovására a vásárlói preferenciák manipulálásával – valójában a fogyasztásnak a piaci racionalitástól való eltávolításával. Vegyük észre, hogy a reklámmal kapcsolatban a piaci kudarcok nem magyarázzák a piaci ár és társadalmi hasznosság közötti eltérést. Ez, az egyébként egyre növekvő arányú piaci szegmens tehát önmagában bizonyítja az „ár – összességében, hosszabb távon – a társadalmi értéket tükrözi” tétel tarhatatlanságát. Az ár a pillanatnyi piaci értéket tükrözi és nem mást. A verseny A piaci működés alapfeltétele a verseny. Az ideális piacon rendkívül nagyszámú (végtelen számúnak tételezhető) termelő és fogyasztó található. A marxista közgazdaságtan egyik alaptétele, hogy a piac, az elkerülhetetlen monopolizáció révén felemészti önmagát. Ez így is van, ha a termelés növekedésével (nem 100, hanem 1000 autóbuszt állítunk elő) a költségek csökkennek. A neoklasszikus közgazdászok, ezért azt tételezik, hogy a vállalati költséggörbe a termelés növekedésével egy idő után már nem csökkenni, hanem növekedni fog. Ám ezt a meglepő, és kétségtelenül magyarázatra szoruló jelenséget – legalábbis az általam ismert könyvek – soha nem magyarázzák. (Pl. Stone 2008:183-184) Ezt így tényként kell elfogadni, igaz általában ábrákkal, táblázatokkal ügyesen elterelve a figyelmet a magyarázat hiányának tényéről. A közgazdászok azért az utóbbi időben elkezdték a nem tökéletesen versengő, oligopol piacok vizsgálatát is. Valójában tökéletes verseny már azért is kevéssé lehetséges, mivel – mint láttuk – az áruk csak kivételesen homogének. Az Adidas futócipők piacán viszont már kevéssé érvényesül a verseny. Vagyis, a valóságos piacon a legritkább esetben találkozunk tökéletes versennyel, ami a Pareto optimalitás előfeltétele. A csere ára A neoklasszikus közgazdaságtan kiindulópontja, hogy míg a termelésnek vannak költségei, addig a cserének nincsenek. A problémát elsőként nagy hatással felvető Coase (2004:9-53) hasonlatával élve, olyan ez a felfogás, mintha a földi fizikai jelenségeket a súrlódás tételezése nélkül próbálnánk leírni. A piac működése nem érthető meg a tranzakciós költségek, vagyis a csere költségei nélkül. Ebbe a körbe tartoznak a „keresési és információs költségek, alku- és döntési költségek, ellenőrzési és kikényszerítési költségek” (p. 18). Ha ilyen költségek nem lennének, megmagyarázhatatlan lenne pl. a vállalatok léte, hiszen akkor cserével oldanák meg az alkatrészek gyártását, összeszerelését, 9
stb. Csakhogy a cserének jelentős költségei vannak, és a piac működése jelentős részben aszerint alakul, hogy az összköltségeket, közöttük a tranzakciós költségeket minimalizálják. A tranzakciós költségek pedig a társadalmi szinten jelentkező összes költség jelentős részét teszik ki. North (1990: 28) egy korábbi empirikus kutatásra hivatkozva ezt az USA nemzeti jövedelmének 45%-ára (közel felére!) teszi. Ez az az összeg, amiről a neoklasszikus közgazdaságtan nem vesz tudomást. A tranzakciós költségek elmélete a kiindulópontja a neoinstitucionalista közgazdaságtannak. Coase, North és Williamson is egyetértenek abban, hogy a széles értelemben vett intézmények (szervezetek, normarendszerek, stb.) általában alkalmasak a tranzakciós költségek csökkentésére; részben éppen ez indokolja létüket. A tranzakciós költségek csökkentésének egyik meghatározó eszköze éppen az állam és a jog. Ezt a felfogást tükrözi a jog közgazdaságtani elmélete is. (Magyarul: Cooter-Ulen 2005) Optimalitás a feltételek hiányában Hosszú ideig a közgazdászok megelégedtek annak matematikai levezetésével, hogy a megfelelő feltételek fennállása esetén a piac optimális. A feltételeket, amennyire ismerem nem tekintették át szisztematikusan, és különösen nem vizsgálták azt, hogy a feltételek hiánya, hogyan hat a Pareto optimalitásra. Lényegében azt feltételezték, hogy ezek kis mértékben térítik csak el a piaci működést az optimalitástól, esetleg a különféle hatások (kivéve természetesen az állam súlyosan torzító hatását) ki is egyenlítik egymást. Greenwald-Stiglitz (1986) viszont bizonyítja, hogy e feltételek hiánya nemcsak hogy biztosan eltéríti a piaci működést a Pareto optimalitástól, hanem gyakran igen nagy, intuitive nem várt mértékben téríti el attól. Eredményeiket így összegzik: A dolgozat új fényben tűnteti fel a jóléti közgazdaságtan alaptörvényét, amely szerint a versengő egyensúly Pareto optimalitást jelent. Elméletünk erőssége, hogy kimutatja, hogy a gazdaság kizárólag a feltételeknek egy nagyon is egyedi együttállása esetén lesz csak Pareto optimális. A piacok nem egységesek, az informáltság tökéletlen, az áruk nem teljesen homogének, jellemzőiket nehéz feltárni, az egyéneket nem termékenként fizetik, és minden gazdasági tranzakcióban, minden szerződéses kontraktusban (implicit vagy explicit módon) valamiképpen jelen van a biztosítási elem, legyen az a munka-, a tőke-, vagy az árupiac területén. […] Egy olyan általános modellt dolgoztunk ki, amely megmutatja, hogy mindezen esetekben Pareto javulást lehet elérni olyan állami beavatkozással, amilyen pl. a luxusadó. Módszerünk nem egyszerűen kimutatja a hatékonytalanságot, de az állami beavatkozás megfelelő irányát és módját is segít megtalálni.
Stiglitz ezt a gondolatot később számos más dolgozatában is kifejti, illetve továbbviszi.
A VÁLLALATI OPTIMALITÁS A piacra vonatkozó közgazdaságtani gondolatok és mítoszok elemzése elsősorban az Új Közmenedzsment (NPM) elméleti alapjának megvilágítását és kritikáját szolgálta. Ez az az ideológiai háttér, amelyen általában az állam – jobbára negatív – értékével, és – lehetőleg szűk körre korlátozandó – funkciójával kapcsolatos elképzelések nyugszanak. Az elmélet felől a gyakorlat, a közgazdaságtan felől az NPM, általában az állam felől a közigazgatás felé közelítve jutunk el a vállalathoz. A – piacon működő vállalat – jelöli ki elsősorban az NPM számára azt az ideált, amelyet a közigazgatásnak követnie kellene. Nézzük hát miben áll a hatékonyság a vállalat esetén, mennyire igaz ez a hatékonyság, és mennyire alkalmazható ez a közigazgatásra!
A vállalati optimalitás fogalma A vállalati hatékonyság, a rendszerelmélet fogalmait átvéve, az OUTPUT / INPUT képlettel írható le. Ez azt fejezi ki, hogy a vállalat működése annál optimálisabb, annál hatékonyabb, minél kisebb inputtal, minél nagyobb outputot tud elérni. Az input oldalon jelenik meg a munkaerő, az alapanyagok, gépek, energia, az output oldalon pedig maga a termék, illetve szolgáltatás. Mindez pénzben is kifejezhető. Input oldalon költségekről, kiadásokról, output oldalon bevételektől beszélhetünk. Ennek kapcsán érdemes utalni a tényre, hogy a profit definíciója ugyanezen 10
tényezőkkel írható le: OUTPUT (bevétel) – INPUT (költség), vagyis a hatékonyság lényegében megegyezik a profitabilitással. A vállalat hatékonysága a piacon nyer értelmet. Az inputok és az outputok (termékek) árát ugyanis a piac határozza meg. Az a vállalat sikeres, amely a piac által magasan értékelt, vagyis drágán eladható terméket állít elő, alacsony költséggel. Azt tételezve, hogy az árak a társadalmi hasznosságot tükrözik, ez azt jelenti, hogy a hatékony vállalat, a piacon sikeres vállalat, és ez a vállalat egyben társadalmi szinten is hatékony. A piaci mechanizmus hatékonysága ebben is megmutatkozik, hiszen az árakon keresztül rendkívül gyorsan és pontosan informálja a vállalatot annak hatékonyságáról. Ugyanakkor nem csak informál, hanem egy szelekciós-jutalmazási mechanizmust is működtet. A nem hatékonyan működő, tehát a társadalmi javakból relatíve túl sokat felhasználó, ám ahhoz nem eleget hozzáadó vállalatok hosszabb távon tönkremennek, kiszelektálódnak.
A vállalati hatékonyság kérdőjelei A fentiek alapján talán érzékelhető, hogy a vállalati hatékonyság kulcskérdése, hogy a piac ár valóban a társadalmi értéket tükrözi-e? Láttuk, hogy ez általában nem így van. Lehet tehát, hogy a vállalat a piaci árakon orientálódva hatékony, ám társadalmilag nem ez. A már említett példával: a fogyasztókat sikeresen megtévesztő reklámcég piacilag különösen hatékony. Számos további tény merül fel a vállalatok hatékonyságával kapcsolatban. Ezek közül villantom fel a legfontosabbnak tűnőket. Az igazgatási szervek hatékonysága A nagy, bonyolult vállalati rendszerben lényegében lehetetlen meghatározni, hogy az egyes szervezeti egységek, hogyan járultak hozzá a hatékonyság adott mértékéhez. Különösen az igazgatási egységek esetében nehéz, sőt lehetetlen megállapítani a hatékonysághoz, illetve profithoz való hozzájárulásuk mértékét. Ki tudja megmondani, hogy a könyvelés, a HR részleg, stb. milyen mértékben járult hozzá a vállalati hatékonysághoz. A probléma jelentősége abban az egyszerű tényben áll, hogy a közigazgatás, igazgatás, a köz, a társadalom igazgatási egysége. Az önérdekű menedzsment Közismert, és a közgazdaságtan kiindulópontjával is egybevágó tény, hogy a vállalaton belül az egyes egyének általában nem a vállalati, hanem egyéni érdekeiket tartják szem előtt. A Public Choice elmélet egyik alapító atyjaként tisztelt Tullock (1965: 18-21) pl. azt állítja, hogy a ranglétrán való feljebb jutást az intelligencián túl az segíti, ha valaki nem a vállalati, hanem a saját érdekét (ti. az előrejutást) tartja szem előtt. Tullock szerint a vállalatoknál ez kevésbé érvényesül, mint a közigazgatásban, mivel a tulajdonos jobban rajta tartja szemét a menedzsereken. Ám ez az érv kevéssé áll pl. a részvénytársaságokra. Az utóbbi évek számos botránya (pl. Enron), éppen arról szólt, hogy a vállalati menedzsmentet saját jövedelmén, bonuszain kívül semmi más nem érdekelte. Crozier (1980) bemutatja a hatalmi játszmák szerepét a szervezeti dinamikában; Perrow (1997: 281288) vagy Bakacsi (1996:155-182) pedig világossá teszik, hogy ezek szerepe a vállalatokban is meghatározó. Lényegében ezt a problémát feszegeti a megbízó-ügynök elmélet is. A vállalati résztvevőket tehát korántsem a vállalati hatékonyság mozgatja, így a vállalati dinamikát sem feltétlen ez az irány jellemzi. Ismét az tehát a kérdés, hogy a piac alkalmas-e arra, hogy a vállalatokat legalább egy elfogadható szintű hatékonyságra kényszerítse. A véletlen szerencse a vállalati sikerben A szervezetek populációs ökonómiai irányzata szerint a vállalatok véletlenszerű mutációi közül az éli túl hosszabb távon, amely a környezetnek ez egyes vállalat számára kiszámíthatatlan változásaihoz leginkább képes alkalmazkodni. (Kieser 1995: 318-335) Az összes menedzsment bölcsesség valójában csak blöff. Bár az állítás merész, több tény is alátámasztani látszik; egyebek 11
mellett pl. az a tény, hogy egymással éles ellentmondásban lévő menedzsment irányzatokat találhatunk, illetve, hogy az ezek közötti választásban inkább a divat mint a bizonyított hatékonyság növekedés játssza a meghatározó szerepet. (Powell-DiMaggio 1991: 26-27)
A vállalati modell alkalmazhatósága a közigazgatásban Köz- és magánigazgatás eltérése vagy azonossága Vajon alapvetően azonos, vagy eltérő a köz- és a magán-, a vállalati igazgatás? Az e kérdésre adott válaszok meglehetősen ellentmondásosak. Lőrincz Lajos több helyütt is kiemeli (pl. Lőrincz 2007), hogy az álláspontok történetileg hol az egyik, hol a másik irányban lengtek ki. A közigazgatástudományban talán leggyakrabban hivatkozott, klasszikusnak számító dolgozat (Allison 1982), támaszkodva a korábbi munkákra is, lényeges eltéréseket lát. Allison egy olyan képet rajzol fel a közigazgatásról, amelyben a hatékonyság nehezen mérhető, sőt értelmezhető, miközben számos egyéb – elvont és konkrét – elvárásnak is meg kell felelni. Elvont elvárás a jogszerű, demokratikus működés, az egyenlő elbánás, a méltányosság, nyitottság, stb. biztosítása. Ezek könnyen kerülhetnek konfliktusba a hatékonyság követelményével, amely így tehát csak egy a követelmények között. Sajátos paradoxon, hogy a közigazgatás esetében ezek a rövid távú hatékonysággal gyakran ellentétbe kerülő követelmények, hosszabb távon a társadalmi hatékonyság zálogai lehetnek. A demokratizmus, a jogállami garanciák megvédenek a bürokrácia brutális racionalitásától, amely diktatúrává torzulva az egész társadalmat fenyegeti.10 Meg kell felelni konkrét elvárásoknak is. Így az érdekelt társadalmi csoportok, ezek érdekképviseletei, a bírói és törvényhozói hatalmi ág követelményeinek. A közszféra igazgatási tevékenysége – éles ellentétben az üzleti szférával – a média folyamatos ellenőrzése mellett zajlik. A nyitottság az állampolgárok széles körére is vonatkozik. Mindig voltak olyan megközelítések is, amelyek köz- és magánigazgatás hasonlóságait hangsúlyozzák. Az eltéréseket nem tekintik lényegesnek, vagy anomáliaként értelmezik. Lényegében ez jellemzi az NPM-et is. Az alábbiakban néhány érvet hozok fel, arra, hogy miért elfogadhatatlan a közigazgatás kvázi vállalatként történő működtetése: Hatékonyság és eredményesség Erősen leegyszerűsítve a hatékonyság a már említett OUTPUT / INPUT képletre utal, az eredményesség pedig a célelérés mértékére. E két tényező a vállalat esetében azonos: mindkettőnek a lehető legmagasabb profit felel meg. Sőt a piaci ideológia szerint még a társadalmi jólét optimális szintjét is biztosítja, vagyis a társadalmi szintű hatékonyságot. Igaz, a vállalat ennek hiányában is hatékony és eredményes lesz a tényleges piacon. (Lásd pl. sikeres reklámcégek.) A közpolitika-, illetve közigazgatás-elmélet alapgondolata a hatékonyság és eredményesség szétválasztása (Hajnal-Gajduschek 2002: 11-14), illetve, egy más dimenzióban, a szervezet és a közigazgatás egésze szintjén mért-értelmezett eredményhatékonyság megkülönböztetése. (Lane 1987: 23-24) Láttuk, hogy az igazgatási tevékenység esetében a hatékonyság ritkán határozható meg. A közszektorban az OUTPUT / INPUT képlet azért alkalmazható különösen nehezen, mert az outputoknak (közszolgáltatásoknak) általában nincs tényleges ára, de nagyon gyakran a költségek is nehezen definiálhatók. Ami ennél lényegesebb: a közszférában az output tényleges értékét annak társadalmi hatása adja.11 Akkor eredményes a közigazgatás, ha céljának, a társadalmi jólét 10
Erre már Weber is utal, amikor pl. a rendkívül hatékony porosz közigazgatásnál összességében hatékonyabbnak lát más, demokratikusabban működő államokat. Lásd erről Albrow 1970: 64 11 Ezt fejezi ki az output mellett, az „outcome”, társadalmi hatás (effect) fogalmainak határozott elkülönítése a szakirodalomban és a gyakorlatban (pl. EU projektek). (Hajnal-Gajduschek 2002: 11-14)
12
növelésének a leginkább megfelel, hiszen ez a közigazgatás célja. Az eredményesség így a társadalmi hatásra kérdez rá, míg a hatékonyság arra, hogy ezt mekkora ráfordítással sikerült elérni. A ráfordítások között pedig természetesen nemcsak a közigazgatás ráfordításait kell érteni, hanem a társadalmi költségeket is, amelyeket a vállalat természetesen nem vesz figyelembe – hacsak az állam rá nem terheli. A fentiekből már következik, hogy az egyes közigazgatási szervezet lehet hatékony (sőt szűk értelemben eredményes is), miközben a társadalom, így a közigazgatás egésze szempontjából nem az. Így pl. a munkaügyi hivatal nagy számban küldhet átképző tanfolyamokra munkanélkülieket (ami az egyik fontos feladata), amely tanfolyamok nagyon költséghatékonyan működnek (sok embert, jó színvonalon, nagy óraszámban kevés pénzből képeznek). Így a szervezet eredményesnek mondható és hatékony. Ugyanakkor, ha az átképzés tartalma nem megfelelő (pl. varrónőket képeznek át vájárrá), akkor a tevékenység társadalmi szinten mégis eredménytelen, és ezért lényegében alacsony hatékonyságú is. Összegezve: a közszféra esetében praktikusan kiszámíthatatlan a vállalati hatékonyság-mutató. Mivel pedig a közszférában a tevékenység értékmérője nem a pénzbeli haszon, hanem a pozitív társadalmi hatás, ezért nem is igazán releváns, mivel az árak biztosan nem a társadalmi értéket tükrözik. Ügyfélorientáltság és hatósági ügyek A vállalat igyekszik – így vagy úgy – fogyasztói igényeinek a leginkább megfelelni, hogy az ő termékeiket válasszák. Az NPM egyik célja is az ügyfélorientáltság erősítése, amely területen talán a legegyértelműbben sikerült is eredményeket elérni. Én viszont azt állatom, hogy az ügyfelek elégedettsége nem feltétlen önérték.12 Vajon jó-e, ha a bűnözők elégedettsége alapján ítélik meg a rendőrséget, esetleg a bűnözők választhatják ki, hogy mely nyomozóhatóság járjon el az ügyükben? Biztosan jó jel-e, hogy a bankok alapvetően elégedettek az állami felügyelettel? Az állami feladatok egy része olyan közszolgáltatás, amelynek élvezője az egyes állampolgár (oktatás, egészségügy, szociális ellátás, tömegközlekedés, stb.). Ezeken, a jóléti állam megjelenésével jó fél évszázada kiteljesedő területeken fontos és releváns mutató lehet az érintettek véleménye, elégedettsége. Az állami feladatok másik, évezredek óta jelen lévő része, az ún. hatósági tevékenység. Ebben az állam az egyes ügyféllel szemben lép fel, annak kellemetlenséget okoz (tilt, kötelez, bírságol, adót szed, stb.). Ezt ugyan a közösség, az össze többi állampolgár érdekében teszi, de ők nem jelennek meg ügyfélként ebben az eljárásban. Röviden a „közvetlen fogyasztóhoz” kötődő piaci mechanizmus, amely a piacon nagyon hasznos lehet, az állami tevékenységeknek ezen, a meglehetősen jelentős területén, torz sőt a valós értékeléssel éppen ellentétes visszajelzéshez vezethet. A piaci mechanizmus nem is működik A legtöbb állami feladatot a piac nem tudja ellátni és soha nem is látta el. A közjavak szolgáltatására a piac nem képes. Máskor a piaci optimum nyilvánvalóan eltér a társadalmi optimumtól, illetve attól, amit a társadalom óriási többsége annak tart (pl. mindenki részesüljön alapfokú iskolai képzésben). Megjegyzendő, hogy a legtöbb NPM technika sem vitatja ezt a tényt. Ehelyett az államot a legtöbb esetben megtartaná finanszírozóként, ám a tevékenység ellátása már vagy kifejezetten az üzleti szféra szervezetei által történne, vagy piaci mechanizmusokat alkalmaznának. Az NPM magyarázata erre a hatékonyság növelése. Egy alternatív, nem kevésbé plauzibilis magyarázat, hogy 12
Máshol feldolgoztam, hogy az ügyfélelégedettség milyen sajátos jelenség, amely akár a tényleges teljesítménnyel ellentétesen is alakulhat. (Gajduschek 2005) Itt azonban nem erről szólok.
13
az NPM nem más, mint egy olyan ideológia, amely a vállalkozásoknak, különösen a nagyobb üzleti vállalkozásoknak kedvez (Farazmand 2002, magyarul: Hajnal 2004: 34-37), egyebek mellett új piaci területek megnyitásával, illetve jelentős állami megrendelések generálásával a tőkés csoportok számára. Kockázatok Elfogadva, hogy a verseny a hatékonyság biztosítéka, ebből elvileg is az következik, hogy egyes vállalatok tönkremennek. Elfogadható-e, hogy a társadalom egészét, vagy nagy közösségeket szolgáló szervezetek egyszerűen eltűnjenek, úgy, hogy a feladatukat rövidebb-hosszabb távon nem látja el senki? Pl. a víz, villany, gáz, csatornaszolgáltatás, a börtönök, a közrend fenntartása, oktatás. Empirikus adatok Természetesen a legmeggyőzőbb, ha empirikusan megvizsgáljuk, hogy vajon a köz- vagy a magánszervezetek működnek-e hatékonyabban. Ennek azonban – az összehasonlító kutatásokat egyébként is megnehezítő módszertani problémákon túl is – számos akadálya van. Viszonylag kevés az olyan terület, amelyen köz- és magánszervezeteket egyaránt találunk, ha mégis, akkor gyakran kiderül, hogy ezek valójában mégsem azonos tevékenységet végeznek. (pl. drága magániskolák) A terjedelmi korlátok lehetetlenné teszik a módszertani problémák vázlatos áttekintését is. Ehelyett az alábbiakban arra teszek kísérletet, hogy a témában megjelent empirikus kutatások eredményeit minél szélesebb körben bemutassam. (Részletesebb összegzés: Gajduschek 2009: 67-72) Weimer-Vining (1989: 195-200) áttekintette a témában addig megjelent publikációkat. A szerzők azt találták, hogy – az áramszolgáltatástól a légi közlekedésen át a tűzoltóságig terjedő körben végzett – kutatások beszámolói közül 65 szerint a magánszervezet általi feladatellátás hatékonyabb, illetve eredményesebb, és mindössze 7 esetben tűnt a közösségi feladatellátás hatékonyabbnak, míg 19 esetben nem lehetett egyértelmű konzekvenciát levonni. Mivel hasonló áttekintő, összegző tanulmányt nem találtam, magam próbáltam meg áttekinteni a témában időközben megjelent tanulmányokat. Sajnos mindössze 16 ilyen empirikus összehasonlító tanulmányt sikerült azonosítanom, de egyetlen olyan tanulmányt sem találtam, amely szerint a közösségi szervezettel történő feladatellátás hatékonyabb lenne. A legtöbb esetben azonban felvethetők olyan módszertani szempontok, amelyek a végkövetkeztetéseket kérdésessé teszik. A másik megközelítési lehetőség az NPM hatásának vizsgálata. Hiszen ez nem más, mint a vállalati-piaci megoldások átvétele az állam és a közigazgatás gyakorlatába. Felvethető tehát a kérdés, hogy növekedett-e a hatékonyság ennek hatására? Ez adatok ebben az esetben sem egyértelműek és meggyőzőek. Pollitt-Bouckaert (2000) könyvük 5., az eredményeket elemző fejezetében is éppen azt hangsúlyozzák, hogy a hatékonyság növekedése egyfelől több szinten értelmezhető (négy ilyet különítenek el), de egyik szinten sem határozhatóak meg egyértelmű mérőszámok, és hiányoznak a meggyőző adatok. Mindamellett az NPM mintha képes lett volna legalább lefékezni az állami kiadások évszázados, és az utóbbi évtizedekben fokozódó gyorsasággal emelkedő ütemét. A szerzők azt is megállapítják, hogy a versenyhelyzet általában javítja a hatékonyságot, bár függetlenül attól, hogy köz- vagy magánszervezetről van-e szó. Érdekes, de nem meglepő megállapítás, hogy míg az Új Közmenedzsment az ügyfelek elégedettségét tartja az egyik legmeghatározóbb szempontnak, és általában hatására az „ügyfélorientáció” erősödik is, az adatok szerint, éppen az NPM országaiban csökkent jelentősen a közintézményekbe, közszolgáltatásokba vetett bizalom. Ez nyilván az NPM propaganda hatása, amely azonban a már az NPM guruk ízlése szerint átalakított szervezeteket sújtja. Amiként arra számos szervező, és egyre több egyszerű újságcikk is felhívja a figyelmet, az NPM által elért esetleges hatékonyságnövekedésnek máshol kell megfizetni az árát. Adott esetben a hossza távú befektetések elmaradása, a biztonság csökkenése, a problémás ügyfelek kirekesztése (így a hozzáférés egyenlőségének sérülése) ez az ár. Az NPM természetesen az állam egészére is 14
hatással van, Rhodes már 1994-ben, fogalmat teremtő cikkében (Hollowing out of the state) arról ír, hogy jórészt az Új Közmenedzsment határára az állam erodálódik. Megjelenik ez a koordináció hiányában; az egyes szektorok széttöredezetten működnek, gyakran nem tudja a jobb kéz mit csinál a bal. Megszűnnek a jól átlátható felelősségi viszonyok, hiszen a korábbi átlátható (bürokratikus) struktúrák helyett számos eltérő pozícióban lévő szereplő jelenik meg, akik között a viszonyok jórészt áttekinthetetlenek (szerződéses, alárendeltségei, politikai, ügyféli, stb.) Mindezek hatására a központ közpolitikai képességei meggyöngülnek, és jelentős mértékben meggyöngül a politikai kontroll is a közigazgatás fölött, ami pedig a demokratikus működés záloga.
A MAGYAR HELYZET VÁZLATOS ÉRTÉKELÉSE Magyarországon az Új Közmenedzsment időben együtt jelentkezett a rendszerváltással, amely az állam és a gazdaság működésének radikális átalakítását jelentette. A rendszerváltás és az NPM is a változások ugyanazon irányát jelölte ki: az állam szerepének csökkentését, és a piaci folyamatok erősítését. Így aztán elméletileg és empirikusan is nehéz lenne szétválasztani a rendszerváltás folyamatán belül az NPM szerepét. Leginkább talán az állam és azon belül különösen a közigazgatás tudatos elgyengítésében, a üzleti szféra lehetőségeinek maximalizálásában ragadható meg ez a szerep. A rendszerváltás vitathatatlanul nagymérvű, számos elemében sokkoló változást hozott. A változások az állam hatalmának csökkentésén túl az állami szerepvállalás körének elbizonytalanodásához is vezettek. Másrészt az állami faladatok ellátásához korábban alkalmazott eszközök egy része jogilag tiltottá, más része társadalmilag és igazgatás-technikailag alkalmatlanná vált. Jómagam a folyamat végeredményét az impotens állam létrejöttében látom, amely már legelemibb feladatainak ellátására is képtelen, illetve arra a leginkább képtelen: képtelen a rend fenntartására, a jogszabályok betartatására. (Gajduschek 2008) A rendszerváltással együtt a jogállami keretek kiépítése is megtörtént. Talán az inga természetes kilengésének tudható be, hogy egyfajta hiperjogállam jött létre, az egyéni jogok olyan garanciáival (legalábbis papíron), amelyek gyakran meghaladják a legfejlettebb demokráciák hasonló intézményeit. Témánk szempontjából ez azzal járt, hogy az állam, s különösen a közigazgatás szinte teljesen eszköztelenné, cselekvésképtelenné vált. Képtelenné arra, hogy az üzleti szférában jelentkező illegitim módszereket kontrollálja. Az NPM megoldásait eredetileg viszonylag jól működő államokban vezették be – bármit jelentsen is ez. Ezzel szemben a poszt-szocialista országokban – a hiperjogállammal együtt – az NPM-et egy funkciójában, struktúrájában, működésében, és adminisztratív kultúrájában is kialakulatlan, sőt összezavarodott közigazgatásra eresztették rá. Az NPM így nem a korábbi – jogállami és/vagy jóléti állami – megoldások javítását, rekonstrukcióját szolgálta, hanem a káoszt növelte, kizárólag a zavarosban halászni szándékozók örömére. Hiányoztak azok a gyakorlati alapok is, amelyeken az NPM esetleg valóban képes hozzájárulni a hatékonyság növekedéséhez. Hiányzik a jól működő piac, amelyen az egyes feladatok ellátására számos szereplő található, amelyek hosszú ideje működnek, megbízhatóak. Hiányzik a jól működő jogrendszer, amelyben kikristályosodott szerződéses-intézményi technikái vannak a magánszervezetek közfeladatok ellátására való alkalmazásához (Horváth M. 1998), és ezek a gyakorlatban is működnek, betartják, illetve betartatják azokat. Hiányzik a szükséges politikai, adminisztratív és üzleti kultúra-etika mindezek hátterében. Verheijen (1997) már a kilencvenes évek közepén – a külföldi szakemberek között egyébként egyedüliként – figyelmeztetett a veszélyekre. Egy a közép-keletEurópai régió közigazgatási rendszereit, illetve az NPM hatását elemző kutatás eredményit összegezve rámutatott, hogy
15
• ezekben az országokban, ahol a koordináció mindig is probléma volt, azt az NPM tovább mélyíti, illetve a horizontális (minisztériumok közötti) koordináció hiánya mellé a vertikális koordináció hiányát is generálja; • az egyébként is problematikus felelősségi viszonyokat teljes mértékben összekuszálja; az NPM a bürokratikus, erőforrások felhasználásáért való felelősséget a teljesítményért való felelősséggel kívánja felváltani, ám a kelet-középEurópai kontextusban ez inkább a felelősségi rend teljes összeomlásához vezet; • megszűnik a közigazgatásban oly fontos folyamatosság; • az NPM reformok a közigazgatás átpolitizálásához vezetnek a régióban. Verheijen megállapításait a tények visszaigazolni látszanak. Jelentős empirikus kutatások hiányában csak benyomásokra, vagy hipotézisekre lehet hagyatkozni, ha az NPM fő ígéretére, a hatékonyság növelésére kérdezünk rá a régióban. Számtalan botrányos történetet ismerünk a sajtóból, az autópálya építésektől kezdve, addig a már-már sztenderd eljárásig, hogy közszervezetek épületeit vállalkozásoknak eladják, majd visszabérlik, gyakran 2-3 év alatt bérleti díjként visszafizetve a teljes vételárat, stb. Ebben a régióban tehát aligha tulajdoníthatunk az NPM-nek hatékonyságot növelő hatást. Sarkosan fogalmazva, inkább a köztulajdon magánosításának eszközeként fungált.
ÖSSZEGZÉS ÉS KÖVETKEZTETÉS Ebben a dolgozatban a „piaci-vállalati jó, az állami-közigazgatási rossz” ideológiát kritizáltam, amely a legdirektebben az Új Közmenedzsmentben (NPM) jelentkezik, amely mögött azonban ott áll a mainstream közgazdaságtan és a Public Choice elmélet. Reményem szerint érveim kételyeket ébresztettek azzal kapcsolatban, hogy a piaci verseny és csere valamiféle őseredeti, optimális társadalmi szerveződés lenne, amely ez egyén legnagyszerűbb erényeit erősíti, és egyben megalapozza a demokratikus berendezkedést is. Úgy vélem, legalábbis sikerült megingatnom azt az állítást, hogy a piac valóban hatékony lenne. Ennél is lényegesebbnek gondolom azonban, annak bemutatását, hogy a piac sajátos hatékonysága – a Pareto optimalitás – nem is értelmezhető az állami tevékenységre, sőt, az állam egyik alapvető feladata a Pareto optimalitásból (ha lenne ilyen) történő elmozdulás. Talán a vállalati ideál alkalmazhatóságával és alkalmazandóságával kapcsolatos kérdőjelek is elgondolkodtatták az olvasót. Mindezt erősítheti, hogy ha a nemzetközi tapasztalatok ellentmondásosak is, a hazaiak, bár nincsenek feldolgozva, mégis egyértelműnek tűnnek. Az NPM itt még a hatékonyságot növelő oldaláról sem mutatkozott be, sőt … Mindezek azonban csak érvek. A nemzetközi szakirodalomban az NPM kapcsán már közel egy évtizede erősödnek a kritikus hangok, amelynek ezidáig túl sok hatása nem volt. Az üzleti életet, a piacot idealizáló ideológiának a nagy gazdasági világválság tette be a kaput egy-két hónap alatt. Attól tartok, hogy mostantól csak a kritikai hangjait halljuk majd, (az NPM korábbi igehirdetőitől a leghangosabban). Eközben félő, hogy a használható megoldások is a süllyesztőbe kerülnek (szokás szerint), pedig voltak ilyenek. Jómagam az állami tevékenységnek két nagy, alapvetően eltérő területét látom. Az egyik a hatósági tevékenység, amelyben az állam a hatalom eszközeivel lép fel az egyes állampolgárral szemben, annak általában „kellemetlenséget” okozva, ám a közösség érdekében. A másik a közszolgáltatások terepe, amely elsősorban a jóléti államok megjelenésével vált meghatározóvá; ilyenként viszonylag új állami jelenség, ám a költségvetési források túlnyomó része erre megy el. Ezeken a területeken a
16
legtöbb esetben viszonylag pontosan meghatározható, hogy ki a „fogyasztó”, akinek tehát az állam ad valamit, és mi a szolgáltatás tartalma. Természetesen az elkülönítés hevenyészett13, számos olyan közigazgatási tevékenység van, amely egyik területbe sem sorolható be, illetve olyanok, amelyek mindkettőbe besorolhatóak lennének. Mégis ez az elkülönítés lehet az alapja az NPM technikák alkalmazásáról való döntésnek. Nevezetesen: a hatósági tevékenység a piacitól alapvetően eltérő logikát követ (nem véletlen, hogy ez sokezer éve állami tevékenység), itt a nincs helye. Ezzel szemben a közszolgáltatások területén a piaci mechanizmusok alkalmazásának számos előnye lehet. Emlékeztetek rá, hogy a piaci egy rendkívül jó visszajelzési mechanizmus a vállalat számára. Az árakon keresztül gyorsan, megbízhatóan, egyértelműen informálja a vállalatot teljesítménye piaci megítéléséről. Sőt, nem csak informál, hanem ezzel egyidejűleg szankcionál is, végső soron pedig kiszelektálja a piac értékítélete szerint rosszul teljesítőt. Nehéz lenne tagadni ennek a mechanizmusnak az előnyeit a politikai visszajelzési mechanizmussal szemben, amely alapvetően a négyévenként választásokon történik meg, s amely csak egészen áttételesen függ össze az állam, illetve az államot irányító választandó politikusok valós teljesítményével. A piaci visszajelzési mechanizmusnak a közösséget szolgálni hivatott állam esetében egy rendkívül jelentős hibája van, az ti., hogy – a közgazdászok állításaival ellentétben – a piaci árak nem a társadalmi értékeket tükrözik. Amennyiben az állam ezt korrigálni tudja, valamiképpen a társadalmi értékeket megjelenítve, vagy legalább ahhoz közelítve, akkor az árakon keresztül történő orientálás, a verseny erősítése a közszolgáltatások számos területén kifejezetten előnyös lehet.
FELHASZNÁLT IRODALOM Albrow, Martin (1970): Bureaucracy London: MacMillan Allison, Graham T. (1982): Public and private managers: are they fundamentally alike in all unimportant respects?, In: Lane, F.S. (1982) (ed.): Current issues in Public Admnistration, New York, NY: St. Martins Press pp. 134-151 Axelrod, Robert (1984): The Evolution of Cooperation, New York: Basic Books Baumol, William J. and Alan S. Blinder (1994): Economics. Principles and Policy., Philadelphia: Dryden Press Bourdieu, Pierre (2002) (ed.): A gyakorlati észjárás. A társadalmi cselekvés elméletéről., Budapest: Napvilág Bourdieu, Pierre (2002): A szimbolikus javak gazdasága, In: Bourdieu, Pierre (2002) (ed.): A gyakorlati észjárás. A társadalmi cselekvés elméletéről., Budapest: Napvilág pp. 147-182 Coase, R.H. (2004) (ed.): A vállalat, a piac és a jog, Budapest: Nemzeti Tankönyvkiadó Cooter, Robert and Thomas Ulen (2005): Jog és közigazgatás, Budapest: Nemzeti Tankönyvkiadó Crozier, Michel (1980): A bürokrácia jelensége, Budapest: KJK Csontos, László (1998) (ed.): A racionális döntések elmélete., Budapest: Osiris-Láthatatlan Kollégium Elster, Jon (2002) (ed.): Válogatás Jon Elster műveiből, Budapest: Rajk László Szakkollégium
13
A jogias magyar közigazgatás-felfogás csak az első elemet látja, illetve a másodikat is jórészt ebben az elméleti keretben értelmezi. Az angolszász felfogás viszont mindent közszolgáltatásnak tekint, és ezért aztán mindent a „szolgáltatás” logikája alapján kezel. Jómagam a közigazgatás-tudomány egyik nagy hiátusának látom a két elméleti megközelítés feldolgozatlanságát. Tisztázatlanok az eltérések és hasonlóságok, valamint ezek következményei.
17
Elster, Jon (1998): Savanyú a szőlő, In: Csontos, László (1998) (ed.): A racionális döntések elmélete., Budapest: Osiris-Láthatatlan Kollégium Elster, Jon (1995): A társadalom fogaskerekei, Budapest: Osiris-Századvég Farazmand, Ali (2002): Privatization and globalization: a critical analysis with implications for public management education and training, International Review of Administrative Sciences (IRAS) Vol 68. pp. 355-371 Gajduschek, György (2009): Közigazgatási eredményesség – Piaci hatékonyság? avagy Alkalmazható-e a piaci ideál a közigazgatásban. In: Lőrincz Lajos (2009) (ed.): Eredményesség és eredménytelenség a közigazgatásban. Budapest: MTA Jogtudományi Intézet Gajduschek, György (2008): Rendnek lenni kellene. Budapest: MKI-KSZK Gajduschek, György (2005): Módszertani útmutató a hivatali ügyfélelégedettség méréséhez, : Államreform Bizottság honlapja Gordon, Robert W. (2005): Willis’s American counterparts: The legal realists’ defence of administration, University of Toronto Law Journal pp. 405-425 Gow, James Iain and Caroline Dufour (2000): Is the new public management a paradigm? Does it matter?, International Review of Administrative Sciences (IRAS) Vol. 66 pp. 573-597 Greenwald, Bruce C. and Joseph E. Stiglitz (1986): Externalities in Economies with Imperfect Information and Incomplete Markets, The Quaterly Journal of Economics 101/2 (May 1986) pp. 229-264 Hajnal, György (2004): Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében, : Ph.D. Dolgozat. Kézirat. Corvinus Egyetem Hajnal, György and György Gajduschek (2002): Hivatali határok – társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába, Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet Hajnal, György (1999): Teljesítmény-orientáció a közigazgatási reformokban. Nemzetközi tapasztalatok a második világháború utáni időszakban, Magyar Közigazgatás 49:6 pp. 289-299, 49:7 pp. 361-370, 49:8, pp. 426-435 Hardin, Russel (1998): A kollektív cselekvés mint megegyezéses, N szereplős fogolydilemma, In: Csontos, László (1998) (ed.): A racionális döntések elmélete., Budapest: Osiris-Láthatatlan Kollégium pp. 191-207 Hayek, Friedrich A. (1944): Road to the Serfdom, London: Routledge Hirshleifer, J. and J. g. Riley (1998): A bizonytalanságban hozott döntések elemei, In: Csontos, László (1998) (ed.): A racionális döntések elmélete., Budapest: Osiris-Láthatatlan Kollégium pp. 25-61 Horváth M., Tamás (2005): Közmenedzsment, Budapest-Pécs: Dialóg Campus Horváth M., Tamás (1998): A magánszektor és a decentralizáció szerepe a közszolgáltatások szervezésében, Jogtudományi Közlöny 1999/1 pp. 18-35 Hughes, Owen E. (2003): Public management and administration. An introduction (3rd ed.), Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan Johnson, David B. (1999): A közösségi döntések elmélete, Budapest: Osiris Kiadó Kieser, Alfred (1995) (ed.): Szervezetelméletek, Budapest: Aula Lane, Jan-Erik and Svante Ersson (2003): Democracy. A comparative approach., London: Routledge 18
Lane, Jan-Erik (1987) (ed.): Bureaucracy and public choice, London: Sage Lipset, Seymour Martin (1981): Political Man. The Social Bases of Politics., Baltimore: John Hopkins University Press Lőrincz Lajos (2007): Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás, Közigazgatási Szemle 1/2 (2007 Október) pp. 3-13 Migue, J.L. and G. Belanger (1974): Toward the General Theory of Managerial Discretion, Public Choice 17/1 (1974 March) pp. 27-47 Niskanen, W.A. (1971): Bureaucracy and representative government, Chichago, IL: Aldine Atherton North, Douglas C. (1990): Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press Perrow, Charles (1994): Szervezetszociológia, Budapest: Osiris Kiadó Perry, James L. (1989) (ed.): Handbook of Public Administration, San Francisco: Jossey-Bass Inc., Publishers Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert (2000): Public management reform. A comparative analysis, Oxford: Oxford University Press Powell, W. and P. DiMaggio (1991): The new institutionalism in organizational analysis, Chicago, IL: University of Chicago Press Rhodes, R.A.W. (1994): The Hollowing out of the State: The Changing Nature of the Public Service in Britain, Political Quarterly 65/2 (Apr-Jun94) pp. 138-152 Samuelson, Paul Anthony and William D. Nordhaus (2005): Közgazdaságtan., Budapest: Akadémiai Kiadó Scott, P. G. and S. Falcone (1998): Comparing Public and Private Organizations: an Explanatory Analisys of Three Frameworks, American Review of Public Administration 28/2 (June 1998) pp. 126-145 Simon, Herbert A. (1982) (ed.): Korlátozott racionalitás (Válogatott tanulmányok), Budapest: KJK Stiglitz, Joseph E. (2000): A kormányzati szektor gazdaságtana, Budapest: KJK Stone, Gerald W. (2008): Core Economics, New York: Worth Publishers Tullock, Gordon (1965): The Politics of Bureaucracy, Washington, D.C.: Cambridge University Press Tversky, A. and D. Kahneman (1998): Kilátáselmélet: A kockázatos helyzetekben hozott döntések elmélete., In: Csontos, László (1998) (ed.): A racionális döntések elmélete., Budapest: OsirisLáthatatlan Kollégium pp. 82-112 Weimer, David L. and Aidan R. Vining (1999): Policy Analysis. Concepts and practice, Upper Saddle River, N.J.: Prentice-Hall Williamson, Oliver E. (1994): The institutions and Government of Economic Development and Reform., In: World, Bank (1994) (ed.): Proceedings of the World Bank Annual Conference 1994, Washington DC.: World Bank pp. 171-208
19
