Roma Oktatási Alap
A romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentésére szolgáló, feltételekhez kötött szociális támogatások értékelése REF dokumentacios fuzet 4 VEZETOI ÖOSSZEFOGLALO
Eben Friedman Elena Gallová Kriglerová Mária Herczog Laura Surdu
ROMA
EDUCATION FUND
Vezetői
összefoglaló
A Roma Oktatási Alap (REF) azzal a szándékkal bocsátja rendelkezésre ezt a dokumentációs füzetet, hogy segítséget nyújtson azon közép- és kelet-európai országok kormányai számára, akik a romák és a nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentését megcélzó, a feltételekhez kötött szociális támogatási (a továbbiakban: FKSzT) rendszer bevezetését fontolgatják. Az 1990-s évek elejétől kezdve, az iskolai beiratkozáshoz és/vagy az iskolalátogatáshoz nyújtandó szociális juttatásokhoz kapcsolódó programokat öt kontinens több mint 30 országában vezették be. Azon országok között, ahol oktatással kapcsolatos FKSzT programok kerültek megvalósításra, három közép- és kelet-európai ország is van, ahol jelentős a roma lakosság aránya: Magyarország, Románia és Szlovákia. A közelmúltban a REF olyan ösztöndíjprogramokhoz nyújtott támogatást felső-középszintű oktatási intézményekben Macedóniában, Romániában és Szerbiában, ahol a támogatást az iskolalátogatástól és a teljesítménytől tették függővé. Miközben három, a tárgyhoz tartozó REF által támogatott programból kettőt független, külső szakértők értékeltek, a régióban, nagyjából hasonló, kormány által támogatott stratégiákból a mai napig csak egyetlen egy került kiértékelésre. Ennek figyelembevételével, jelen tanulmány azt kívánja felmérni, hogy a közép- és kelet-európai kormányok által megvalósított, feltételekhez kötött szociális támogatási programok mennyiben járultak hozzá a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentéséhez.
R
O
M
A
O
K
T
A
T
Á
S
I
A
L
A
P
A dokumentációs füzet célja
Megközelítés A hangsúlyt a globális összefüggésben szerzett magyarországi, romániai és szlovákiai tapasztalatokra helyezve, jelen dokumentációs füzet egy sor következtetést von le az FKSzT programokban rejlő lehetőségekkel kapcsolatban azt a célt tűzve ki maga elé, hogy hozzájáruljon a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentéséhez Közép- és Kelet-Európában. Ennek érdekében a tanulmány a megvizsgálandó stratégiák típusainak elméleti áttekintésével indít. Ez a bevezető értekezés megalapozza a Közép- és Kelet-Európán kívül foganatosított szakpolitikák, valamint a romániai, magyarországi és szlovákiai esettanulmányok (időrendi sorrendben) rövid áttekintését, ami a tanulmány fő empirikus fókuszát képezi. A dokumentációs füzet negyedik része általánosabb következtetések formájában foglalja össze az országos esettanulmányok megállapításait. Ez utóbbiak egy sor olyan ajánlásnak képezhetik az alapját, amelyek hozzásegíthetnek kormányzatokat ahhoz, hogy jól megalapozott kormányzati döntéseket hozzanak, az FKSzT program rendszer bevezetésével kapcsolatban. Segítséget nyújt továbbá abban is, hogy a jövőben bevezetni kívánt, feltételekhez kötött szociális támogatásokat oly módon tervezzék, illetve valósítsák meg, hogy a romák számára jobb tanulmányi eredményekhez vezető,
2
minőségi oktatáshoz megfelelőbb hozzáférést biztosítsanak, stigma és megkülönböztetés, negatív felhangok nélkül. Ezen kívül, a tanulmány négy mellékletet is tartalmaz: melyek célja, hogy a szakpolitikusok számára segítséget nyújtsanak abban, hogy más országok oktatásügyi feltételekhez kötött szociális támogatási rendszerének tervezési és megvalósítási tapasztalataiból tanuljanak.
t á m o g a t á s o k é r t é k e l é s e
»» Az első – a “hozzáadott haszonnal járó FKSzT programok” – abból áll, hogy az oktatási célokra szánt, célzott szociális támogatás feltételéül az iskolába történő beiratkozást és/vagy iskolalátogatást szabja meg, ritkább esetben a támogatás folyósítását az eredmények függvényében teljesítik. Az ilyen FKSzT programok célja az oktatásban való részvétel előmozdítása, az oktatás specifikus támogatásokon keresztül. »» A második, oktatással kapcsolatos FKSzT program típus – a „hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT program” – azt a szankciót helyezi kilátásba, hogy – amennyiben a gyermek nem jár iskolába –, a létező szociális háló keretén belül az általános segélyek kerülnek megvonásra. Az FKSzT programnak ez a típusa olyan, az oktatással nem összefüggő támogatást nyújt (vagy egyszerűen nem célzott szociális támogatás), amelynek feltétele az iskolalátogatás.
s z o c i á l i s
Az oktatással kapcsolatos, feltételekhez kötött szociális támogatások két széles körbe csoportosíthatóak:
k ö t ö t t
A feltételekhez kötött szociális támogatások alatt a konkrét, ellenőrizhető együttműködést végrehajtó, szegénységben élő családoknak szánt célzott pénzbeli ellátást értik. Az FKSzT programok a jövedelmek növelésén keresztül általában azonnali hatást kívánnak gyakorolni a szegénységre, ugyanakkor hozzájárulnak a szegénység hosszabb távú csökkenéséhez is azáltal, hogy javítják a kedvezményezettek jövőbeni megélhetési kenyérkeresővé válásának esélyeit, ezáltal csökkentve az ilyen támogatást igénylők számát. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programok vonzerejének egy része tehát abban rejlik, hogy míg párhuzamosan a szegénység ellen is fellépnek, javítják a családok iskolázottságát, és ezáltal a jövőbeni munkába állás esélyeit. Ezen kívül, az FKSzT programok politikailag is elfogadhatóbbnak bizonyulnak, mint a hasonló mértékű, feltétel nélküli támogatások, mivel a segélyt igénybe vevő fél számára a felelősségvállalás elemét vezeti be –, amely elem feltételek hiányában kétségkívül nem feltétlenül érhető el.
F e l t é t e l e k h e z
Oktatással kapcsolatos FKSzT programok, és azok vonzereje
Oktatással kapcsolatos FKSzT programok globális összefüggésben A legtöbb máig megvalósított, oktatással kapcsolatos FKSzT program, hozzáadott haszon típusú. Az ilyen FKSzT programok megvalósítása és hatásuk elemzése leginkább Latin-Amerikában terjedt el. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programoknak ez a típusa az egy diákra eső pénzügyi támogatások kifizetését általában a beiratkozástól, és a 80-85 százalékos iskolalátogatástól teszi függővé. Az ilyen adományok összegét többnyire úgy 3
számolják ki, hogy ne csak az iskolalátogatással kapcsolatos közvetlen kiadásokat fedezze (pl. tandíj, segédeszközök, utazás), hanem az úgynevezett járulékos költségeket is (pl. az a jövedelem, ami az iskolakorú gyermek nem munkába, hanem iskolába való küldése következtében esik ki). A konkrét programokról eltérő szakértői vélemények születtek, de a különbségek tartománya azt sugallja, hogy az ilyen típusú, oktatással kapcsolatos FKSzT programok az iskolalátogatottság növelésének hatékony eszközei. Az egyetlen, nem közép-kelet-európai ország, ahol bevezették a hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programot – az Egyesült Államok. Habár 1988 óta 33 amerikai államban valósítottak meg ilyen típusú FKSzT programokat, két idevágó hatáselemzés – mindkettő a wisconsini Learnfare programmal kapcsolatos – azt mutatja, hogy ez a típusú FKSzT program az iskolalátogatásra vagy iskolázottsági arányra nincs pozitív hatással.
Amint az a vezetői összefoglaló végén található táblázatban látható, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában olyan törvényeket fogadtak el, amelyek oktatással nem összefüggő segélyeket az iskolalátogatástól tettek függővé. Nem kevésbé jelentős, hogy a három országból kettő (Románia és Magyarország) azóta elállt az ilyen típusú, oktatással összefüggő FKSzT programtól, és hogy egy másik páros (Románia és Szlovákia) olyan feltételekhez kötött támogatási rendszert fogadott el az oktatás területén, ahol az oktatásban való részvételt jelölték meg a célzott szociális támogatás feltételéül. (Időközben Magyarországon 2009-ben bevezettek egy óvodáztatási támogatást, ami támogató és nem restriktív jellegű)
R
O
M
A
O
K
T
A
T
Á
S
I
A
L
A
P
Oktatással kapcsolatos FKSzT programok Közép- és Kelet-Európában
4
A tapasztalatok, a romák tanulmányi eredményeinek szemszögéből nézve, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában – mind a hozzáadott feltétel, mind a hozzáadott haszon típusú FKSzT programok esetén – negatív mérleget mutatnak: »» Magyarország első próbálkozása az oktatási FKSzT programmal úgy tűnik nem javított az iskolalátogatási arányokon, viszont az oktatásban hozzájárult az etnikai alapú szegregáláshoz azáltal, hogy aránytalanul megnövekedett a roma magántanulók száma. »» Magyarország második FKSzT programja előrehaladást jelent a közép- és kelet-európai szakpolitika terén, mert odafigyelt az oktatás minőségére és a program eredményekre általában, de lefedettsége a célkitűzéssel kapcsolatos gyakorlati problémák miatt egyenetlen volt. »» Románia első FKSzT programja, amely a korábban feltételen nem alapuló támogatást később iskolalátogatástól tette függővé, látszólag ahhoz vezetett, hogy az iskolalátogatás javítása helyett a tanárok nem jelentették a hiányzásokat, illetve ahhoz, hogy nőtt a roma családokban a szegénység, és a gyermekeik iskolából való kimaradásának aránya. »» Románia második FKSzT programja azt a veszélyt hordozza magában, hogy a színvonallal kapcsolatos kérdések elhanyagolása miatt csökken a középiskolai oktatás minősége vidéken. »» A Szlovákiában megvalósított két oktatási FKSzT program közül egyik sem járult hozzá a roma gyerekek iskolalátogatásának javításához. A 2004-ben bevezetett motivációs
juttatás – a jelek szerint – a szegregáció egy meglehetősen makacs formáját támogatta azáltal, hogy anyagiakkal arra ösztönözte a roma szülőket, hogy gyermekeiket kisegítő iskolákba járassák.
Miért nem voltak sikeresek a roma tanulmányi eredmények javítását célzó FKSzT programok
t á m o g a t á s o k é r t é k e l é s e
1. A kötelező iskolázás terén az infrastruktúrával és felszereltséggel kapcsolatos beavatkozások prioritást kapjanak a FKSzT programokkal szemben. Mivel jelenleg a Közép- és KeletEurópában élő roma gyermekek és fiatalok nagy része alacsony színvonalú szegregált iskolákban tanul, beiratkozási és iskolalátogatási támogatást abban az esetben ítéljenek oda, ha a mennyiségi és minőségi szempontból megfelelő iskolai infrastruktúra/ felszerelés biztosítva van.
s z o c i á l i s
Az alábbi ajánlások fontossági sorrendben felsorakoztatva, egy előzetes figyelemfelkeltő gondolatokból álló csomagot képeznek, melynek célja, az ez idáig Közép- és KeletEurópában megvalósított FKSzT programok legnagyobb kudarcait elkerülni, illetve a másutt megvalósított FKSzT programok sikereiből tanulni és azok tapasztalatait átvenni. Mivel az ajánlások a hangsúlyt kizárólag a Közép- és Kelet-Európában élő romák tanulmányi eredményeinek javítására fektetik, elképzelhető, hogy ezeket a javaslatokat nem lehet alkalmazni más csoportokra és/vagy régiókra nézve.
k ö t ö t t
Ajánlások
F e l t é t e l e k h e z
Még az alapos értékelésekből származó összehasonlító adatok hiányában is azt mutatják az esettanulmányok, hogy az ez idáig Magyarországon, Romániában és Szlovákiában megvalósított oktatási FKSzT programok messze nem érték el a nem közép-kelet-európai országokban hasonló programok által elért sikereket. Ez a nyilvánvaló eltérés egy fontos különbségre világít rá a romák és az FKSzT programok más kedvezményezettjei között: a közép- és kelet-európai országokban összehasonlítva a romákat, a hasonló jövedelemszinttel rendelkező, többségi társadalomhoz tartozókkal, a szegénységben élő romák általában nagyobb valószínűséggel szembesülnek a hátrányos megkülönböztetés különböző formáival, legfőképpen a szegregációval. A lakóhely szerinti és az iskolai szegregáció eredménye az, hogy az iskola-felszereléssel kapcsolatos gondok nagyobb megterhelést jelentenek a roma családok számára, mint az elszegényedett nem roma családoknak. Következésképpen, ahhoz, hogy az oktatással kapcsolatos FKSzT programok, amelyek általában csak a kérdés szükségleti oldalára összpontosítanak – sikeresek legyenek a romák és nem romák között meglévő oktatásbeli különbségek csökkentésében, biztosítaniuk kell a mennyiségi és minőségi szempontból megfelelő iskolai felszerelést a roma kedvezményezettek számára.
2. Az oktatással kapcsolatos FKSzT programok összpontosítsanak a felső-középszintű oktatásra (középiskola 11. és 12. osztálya). A szakközépiskolákban és az egyetemi továbbtanulást előkészítő középiskolákban tanuló roma diákok száma Közép- és Kelet-Európában 5
jelenleg általánosan annyira alacsony, hogy részvételi arányuk bármekkora mértékű növelése – még ha viszonylag alacsony színvonalú is –, fontos. Továbbá, mivel a felsőközépszintű oktatásban résztvevő diákok életkora megegyezik a dolgozók életkorával, a keresleti oldalon jelentkező korlátozások jelentősebbek, mint az oktatás alsóbb szintjein. A felső-középszintű oktatásra tervezett FKSzT programoknak figyelembe kell venniük az alábbi ajánlásokat.
4. A támogatások mértékét úgy állapítsák meg, hogy azok fedezzék az iskolalátogatás minden költségét. Az oktatással nem összefüggő, de az iskolalátogatástól függővé tett támogatások esetén a támogatás mértékének elegendőnek kell lennie ahhoz, hogy fedezze az összes, az iskolába járatással kapcsolatos (azaz alkalmi és közvetlen) költségeket. Ezzel a lehetséges kedvezményezettek nem kényszerülnek abba a döntési helyzetbe, hogy az iskolába járatás költségei okozta nagyobb szegénység és az iskolából való kimaradás okán elmaradt támogatás miatti nagyobb szegénység között döntsenek.
R
O
M
A
O
K
T
A
T
Á
S
I
A
L
A
P
3. Keressenek megoldást az infrastruktúra/felszerelés kérdésére. Mivel a romák felsőközépszintű oktatásban való részvétele alacsony, ezen a szinten az etnikai hovatartozás alapú szegregáció nem jelent nagyobb kockázatot. Az infrastruktúra/felszerelés kérdésére fordított figyelem azt jelenti, hogy azok az iskolák, ahova a program kedvezményezettjei járni fognak megközelíthetők legyenek, és rendelkezzenek az iskolában tanuló diákok létszámának megfelelő infrastruktúrával, illetve színvonalas oktatást és támogatást nyújtsanak a roma diákok etnikailag vegyes iskolai környezetbe való integrálásában.
5. Kerüljék a hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programokat. A rendelkezésre álló magyarországi, romániai, szlovákiai és egyesült államokbeli tapasztalatok azt mutatják, hogy csak az iskolalátogatástól függővé tett (egyébiránt változatlan) korábban általános támogatások rendszere nem képvisel hatékony, iskolalátogatást elősegítő vagy a romák (vagy mások) tanulási eredményeit javító mechanizmust. 6. Elsősorban az iskolalátogatást állítsák a támogatások kifizetésének feltételéül. Figyelembe véve azt, hogy a felsőbb-középszintű oktatási intézményekben viszonylag kis létszámban tanuló romák nagy része korábban alacsony színvonalú oktatást biztosító általános iskolákban tanult, ahol gyengébb minőségű felkészítésben részesültek, mint az a továbbtanuláshoz szükséges, a romák és nem romák között fennálló oktatásbeli különbségek csökkentését célzó FKSzT programok az iskolalátogatásra (amely feltételezi a beiratkozást), és kevésbé a teljesítményre helyezzék a hangsúlyt. 7. Kerüljék az egy családra kifizethető támogatási értékhatárt. Mivel a roma háztartásokat érintő, egy családra szabott támogatási támogatási értékhatár (pozitív vagy negatív) hatásainak mértékét még nem tesztelték, a legkevésbé kockázatos stratégia az egy adott kedvezményezett háztartáson belül minden gyermek után járó állandó szintű támogatási összeg megállapítása. 8. A támogatások anyák részére kerüljenek folyósításra. Figyelembe véve, hogy az anyák a kiadásokat illetően egyre nagyobb beleszólást nyernek, úgy tűnik, hogy a gyermekek
6
oktatása egyre nagyobb befektetést jelent, az oktatással kapcsolatos FKSzT programok tegyék az anyákat a támogatás címzettjeinek.
Jelenlegi státus
solatos kérdésekkel
Foglalkoztak-e az infrastruktúrával/ felszereléssel kapc-
Támogatási plafon
Feltételek
kiválasztása
Célcsoport
Megnevezés
Típus*
Ország (melyik
Nem
Megszűnt (2007)
2 támogatás
Általános
Iskolalátogatás Nincs
Nem
Megszűnt (2002)
Gyerekek Szlovákia után járó 2 (2003) támogatás
Általános
Iskolalátogatás Nincs
Nem
Működik
Társadalmigazdasági Iskolalátogatás Nincs helyzet alapján (család)
Nem
Működik
Szlovákia Motivációs 1 támogatás (2004)
Társadalmigazdasági helyzet alapján (család és iskola)
Nincs
Nem
Működik
Magyarország (2005)
Társadalmigazdasági Iskolalátogatás Nincs helyzet alapján (család)
Igen
Működik
Magyarország (1998)
Románia (2004)
támogatás Családi
Középiskolai tanulmány1 hoz támogatás
1 Útravaló
* FKSzT programok típusai:
Viselkedés
é r t é k e l é s e
Iskolalátogatás Nincs
t á m o g a t á s o k
Általános
2 után járó
s z o c i á l i s
Gyerekek
Románia (1993)
k ö t ö t t
évben vezették be)
Táblázat: oktatással kapcsolatos FKSzT programok Közép- és Kelet-Európában
F e l t é t e l e k h e z
9. A társadalmi-gazdasági helyzet alapján ítéljék oda a támogatásokat. Figyelembe véve azt a számottevő, romák és nem romák által kifejtett ellenállást Közép- és Kelet-Európában, amik kifejezetten romákat célzó, kormányzati kezdeményezésekkel kapcsolatosak, valamint a nagy arányú, régiószerte tapasztalt szegénységben élő roma lakosságot, akiknek anyagi helyzete nem teszi lehetővé a rendszeres iskolalátogatást, az oktatással kapcsolatos FKSzT programok a jogosultságot családi jövedelem alapján, vagy más kapcsolódó – nem etnikai alapú – szempont alapján határozzák meg. Mivel Középés Kelet-Európában egyetlen FKSzT program sem etnikai alapon határozta meg a célcsoportját, a célcsoport meghatározása jó gyakorlatnak számít a régióban.
1 = hozzáadott haszonnal járó FKSzT programok 2 = hozzáadott feltételt tartalmazó FKSzT programok 7
A jelentés teljes szövege megtalálható a Roma Oktatási Alap honlapján: www.romaeducationfund.hu
ROMA EDUCATION FUND Mark Center Teréz körút 46 H-1066 Budapest, Hungary Tel. +36-1-235-8030 Fax. +36-1-235-8031
[email protected] www.romaeducationfund.hu
