A nonprofit szektor mőködése és ellenırzése

Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság Fejlesztési és Módszertani Intézet

A nonprofit szektor mőködése és ellenırzése

Tanulmány 2003. december ___________________________________________________________________

Kutatásvezetık: Dr. Báger Gusztáv egyetemi tanár fıigazgató Fejlesztési és Módszertani Intézet Dr. Lóránt Zoltán fıigazgató Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság

Szerzık: Dr. Báger Gusztáv Hamza Lászlóné tudományos munkatárs Fejlesztési és Módszertani Intézet Kovács Richárd tudományos segédmunkatárs Fejlesztési és Módszertani Intézet Dr. Lóránt Zoltán Dr. Sepsey Tamás fıcsoportfınök Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság

Tartalom Bevezetés

3

Összefoglaló

7

1. A nonprofit szektor fogalma, jogszabályi definíciók

16

2. A nonprofit szektor magyarországi kialakulása, fıbb statisztikai jellemzıi

27

2.1. A nonprofit szektor fejlıdésének fıbb állomásai

27

2.2. A nonprofit szektor szerkezetének és gazdálkodásának fıbb jellemzıi

32

3. A nonprofit szervezetek mőködése, az Állami Számvevıszék ellenırzési tapasztalatai, korrupciós kockázatok 42 3.1.Az ellenırzés szabályozottsága

43

3.2.A nonprofit szervezetek mőködésével kapcsolatos ÁSZ ellenırzések tapasztalatai

44

4. Kitekintés az EU és más fejlett országok gyakorlatára

53

4.1.A nonprofit szektor jellemzıi az EU országaiban, a csatlakozás elıtt álló országokban és Amerikában

54

4.2.Az Európai Unió és a civil társadalom viszonya

61

5. A nonprofit szektorra vonatkozó törvényi szabályozás és nyilvántartás felülvizsgálatának fıbb területei 5.1..Javaslatok a nonprofit szektort érintı jogszabályok felülvizsgálatára

66 67

5.2.A nonprofit szervezetek nyilvántartásával kapcsolatos problémák és megoldási javaslatol. 71 Felhasznált irodalom

75

Mellékletek: 1. A nonprofit szervezetek bevételeinek részletezése fıbb szervezeti formánként 2. Sajátosságok az egyes országokban 3. A Nemzeti Civil Alap-ról szóló törvény Eddig megjelent elemzı tanulmányok

1

2

Bevezetés

Jól

mőködı,

erıs

és

független

civil

társadalom

léte

elengedhetetlen

feltétele

egy

kiegyensúlyozottan fejlıdı demokratikus államnak és gazdaságnak. Ennek jelentıségét a jelenlegi Kormány is magáénak vallja (MEH, 2002), aminek konkrét eredményeként már a kormányzás elsı évében kidolgozta és az Országgyőlés már el is fogadta a Nemzeti Civil Alap létrehozását szolgáló törvényt1, mely a nonprofit szektorból kiemelte a civil szervezeteket és megteremtette külön támogatásuk pénzügyi-szervezeti feltételeit. Ez jelentıs mértékben hozzájárulhat a szektor további erısödéséhez, anyagi biztonságának növekedéséhez. A nonprofit szektor tehát újra a figyelem középpontjába került, ami önmagában is indokolja, hogy a szakma által eddig felvetett, és az ÁSZ ellenırzései (Állami Számvevıszék, 2002) által is megerısített és konkrétan kimutatott problémák, mőködésbeli hiányosságok mielıbb megoldódjanak. A nonprofit szektor Magyarországon az elsı törvények megjelenésétıl eltelt idı alatt mennyiségi és minıségi értelemben lényeges változásokon ment keresztül. Jelenleg ez a szektor jelentıs szerepre vállalkozik számos közszolgáltatás – oktatás, kultúra, szociálpolitika, sport – ellátásában. Ennél is fontosabb azonban az a civilizációs tevékenység, amelyet a helyi közösségek formálásában, az emberi és polgári jogok védelmében, egyfajta társadalmi kontroll kiépítésében elért, vagy legalábbis megkezdett. A szektor megerısödése egybeesik azzal a trenddel, amelyet az állam által közvetve vagy közvetlenül ellátott (köz)szolgáltatások visszaszorulása, és a piac térhódítása jellemez. Fontos kérdés maradt, hogy melyek azok a közösségi szolgáltatások, közjavak, melyek elıállításához vagy felhasználásához továbbra is szükséges állami részvétel. A sajátos állami részvétel miatt – az állam (önkormányzat) maga is létrehozhat nonprofit intézményeket – duális helyzet jött létre a nonprofit szektorban. A valódi magánkezdeményezés alapján létrejött nonprofit szektor civil része (egyesületek, magánalapítványok) számbeli többségben van ugyan, de fajlagos erıforrásait tekintve csak töredéke az államhoz közelálló szervezetekének. Emellett kialakult egy néhány száz szervezetbıl álló, erısen az államhoz kötıdı, az állam és az önkormányzatok által létrehozott közalapítványi és közhasznú társasági intézményrendszer. Hazánkban a nonprofit szektor 5,4%-át

1

2003. Évi L. Törvény a Nemzeti Civil Alapprogramról: Magyar Közlöny 82. Szám, 2003. Július 10. 6527. o.

3

kitevı közalapítványok, köztestületek és közhasznú társaságok az összbevétel 40%-ával rendelkeztek 2000-ben, illetve fıvárosi székhelyő szervezetek kapták a bevételek 63%-át. A szektor fejlıdése, a fenti számok nagyságrendje, továbbá a közpénzekbıl történı állami támogatás mértéke és növekvı tendenciája önmagában indokolttá teszi a terület mélyebb elemzését

fıként

ellenırzési

szempontból,

különösen,

ha

figyelembe

vesszük

ezen

tevékenységében, méretében, szervezeti formájában rendkívül változatos szervezetek társadalmat megmozgató erejét és hatását. A nonprofit szektor mőködésének és törvényi szabályozásának több mint tíz éves fejlıdésérıl, jelenlegi társadalmi szerepérıl számos részletes felmérés, szakmai munka, vizsgálat készült az idıszak alatt, jelentıs mennyiségő szakirodalom, összefoglaló tanulmány és kézikönyv áll rendelkezésre.2 A tanulmány célja, hogy a rendelkezésre álló felmérések és tanulmányok alapján összefoglaló képet adjon a nonprofit szektor hazai mőködésérıl összehasonlítva a nemzetközi, fıként az EU tagországaiban tapasztalható jellemzı vonásokkal. A tanulmány statisztikai értelemben átfogja az egész szektort, de a hangsúlyt értelemszerően fıként a Kormányhoz közelálló, jelentıs állami vagyonnal rendelkezı és jelentıs állami közpénzeket kezelı szervezetek mőködésének bemutatására helyezi. Célja továbbá, hogy fıként az ÁSZ eddigi ellenırzési munkáira támaszkodva rámutasson a jogalkalmazás tennivalói mellett a jelenlegi törvényi szabályozás hiányosságaira, javaslatokat fogalmazzon meg az ellenırzés fejlesztésére. Olyan módosítási javaslatokkal szeretnénk segíteni a szabályozás továbbfejlesztését, melyek nem gátolják, hanem inkább segítik a szektor további erısödését és fejlıdését, ugyanakkor hozzájárulnak a közpénzek felhasználásának átláthatóbbá tételéhez ezen a téren is minimálisra csökkentve a visszaélés lehetıségeit. A tanulmány elsı fejezete a nonprofit szektor és az egyes szervezeti formák fogalmát tisztázza, rámutatva a törvényi szabályozás problémáira e téren.

2

Csak a legfrissebbeket említve: Bíró, 2002; Kahulits, 2002.

4

A második fejezet bemutatja a szektor magyarországi fejlıdését és a rendelkezésre álló statisztikai adatok alapján a szektor mai mőködésének fıbb jellemzıit: a jellemzı szervezeti formákat, a jellemzı tevékenységi területeket, a bevételek és kiadások struktúráját, az állami támogatások mértékét. A harmadik fejezetben foglalkozunk az ellenırzés szabályozottságával és az ÁSZ ellenırzések tapasztalatai alapján bemutatjuk az alapítványok mőködésének kezdeti és jelenlegi problémáit, jellemzıit, összefoglaljuk az ezekbıl levonható következtetéseket. A negyedik fejezetben bemutatjuk a szektor jellemzı adatait nemzetközi kitekintésben a rendelkezésre álló információk alapján, valamint az EU viszonyát a civil társadalomhoz, a bizottsági állásfoglalásokat a nonprofit szektor fejlıdésével és növekvı jövıbeni szerepével kapcsolatban. Végül az ötödik fejezetben összefoglaljuk a jogszabályi módosítás szükségesnek látszó fıbb területeit és a nyilvántartás problémáit a kutatók felmérései és az ÁSZ ellenırzés tapasztalatai alapján.

5

6

Összefoglalás

1. A nonprofit szektor olyan jogi személyiségő szervezetek (egyesületek, alapítványok, szövetségek, közhasznú társaságok és egyéb társadalmi szervezetek, stb.) győjtı fogalma, melyek nem tartoznak a szorosan vett állami, kormányzati szektorba, de nem tartoznak a gazdasági, üzleti szektorba sem. Az intézményesült és önkormányzati szervezeti forma mellett legfontosabb jellemzıjük a kormánytól való függetlenség, a profit-semlegesség és sok esetben az önkéntesség mind a szervezet létrehozásában, mind a tevékenységében. A szektorra vonatkozó átfogó jogi szabályozás hiányában a szektorhoz tartozó szervezetek definícióját, megalakulását és mőködését ma Magyarországon több törvény és rendelet együttes alkalmazása szabályozza. Mindenekelıtt az egyesülési jogról, illetve a társadalmi szervezetekrıl szóló 1989. évi II. törvény (Etv) az egyesületek, érdekképviseletek, köztestületek vonatokozásában, és a Polgári Törvénykönyv (Ptk), mely az alapítványok és közalapítványok mellett a társadalmi szervezetek néhány típusát is külön definiálja, pl. a közhasznú társaságokat és a köztestületeket. A nonprofit szektor statisztikában is alkalmazott fogalma a nemzetközi gyakorlathoz is alkalmazkodva e jogi szabályozásokhoz képest szőkebb: az önálló jogi személyként bejegyzett nonprofit szervezetek közül nem terjed ki a pártokra, (éppen a politikától és kormányzattól való elhatárolódás értelmében), az egyházakra és szerzetesrendekre, valamint az önkéntes kölcsönös biztosítópénztárakra. A fogalmak szempontjából nem jelentett elırelépést a jogi szabályozásban egyébként nagy jelentıségő, a közhasznú szervezetekrıl szóló 1997. évi CLVI. törvény (Kszt.) megalkotása, mely adott kritériumok mellett lehetıvé teszi bármely nonprofit szervezet számára a közhasznú minısítés elnyerését és szabályozza az ezzel járó elınyöket és kötelezettségeket. A közhasznú elnevezés közös használata miatt ugyanis ma az a furcsa helyzet állt elı, hogy pl. a közhasznú társaságok egy része közhasznú szervezet, más része, melyek nem kérték, vagy nem kapták meg a közhasznú minısítést, nem tartoznak a közhasznú szervezetek közé. 2. A nonprofit szektor hazai újjáalakulásának elsı mérföldkövét jelentette az alapítvány jogintézményének 1987-es megjelenése, ehhez kapcsolódóan a Polgári Törvénykönyv 1990. évi módosítása, valamint az egyesülési törvény 1989-es elfogadása. Az 1990-ben bevezetett adótörvények kedvezı módon járultak hozzá a szektor fejlıdéséhez, ezért az 1990. és 1991. éveket az “alapítási láz” évének is szokás nevezni. Szakirodalmi 7

elemzések alapján az újjászületı magyar nonprofit szektor történetének három fıbb periódusát határolhatjuk el. Az 1991-tıl 1994-ig terjedı idıszakot a szigorodó fiskális és adóügyi szabályozás jellemezte. Másik fı jellemzıje, hogy az addigi kizárólagos alapítványi vagy egyesületi forma mellé az 1993. évi XCII. törvény alapján három új nonprofit jogi szervezet fogalma került bele a Polgári Törvénykönyvbe: a közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság. Az 1995-tıl 1997-ig tartó második periódusban tovább módosultak a jogszabályok, melyek részben segítették a civil kezdeményezéső szervezetek forráshoz jutását, pl. az un. 1%-os törvény megalkotásával, részben korlátozták azt az alapítványoknak nyújtott adományok utáni adókedvezmények további csökkentésével. Ugyanakkor a közalapítványoknak nyújtott adományok teljes összege levonhatóvá vált az adóalapból. Az idıszak további jellemzıje, hogy a megosztottság új dimenziói kerültek felszínre, így például a “gazdag-szegény”, “vidéki-fıvárosi”. Az adatokból egyértelmően kiderül, hogy a fıvárosi nagyobb bevétellel rendelkezı nonprofit szervezetek az 1 százalékos felajánlások igazi “nyertesei”, mely eredményt természetesen befolyásolja az a tény is, hogy az országos hatáskörő szervezetek központja általában a fıvárosban van, így ott jelenik meg a nyilvántartásban. Mindezzel együtt megállapítható, hogy bármilyen rövid is a politikailag függetlenné vált magyar nonprofit szektor 1989 utáni története, a szektor szervezetei ez alatt az idı alatt komoly és részben eredményes erıfeszítéseket tettek a társadalompolitika befolyásolására. Az 1998-tól napjainkig tartó korszak egyik legjelentısebb törvénye az úgynevezett “közhasznúsági törvény”. Ez alapján megkülönböztethetünk közhasznú és kiemelkedıen közhasznú szervezeteket, melyek az adózás szempontjából kedvezıbb elbírálásban részesülnek, ugyanakkor szigorúbb mőködési szabályok vonatkoznak rájuk. Ezzel együtt felgyorsul a közfeladatok különféle nem állami intézményekbe való kiszervezése, melynek eredményeként a nonprofit szférában egyre markánsabban két pólus alakul ki. Egyfelıl a hagyományos civil szféra, az egyesületek és a magánalapítványok, mely számbeli többséget, de erıforrásaiban szerényebb méretet képvisel, másfelıl az állami, önkormányzati igazgatáshoz kötıdı néhány száz szervezetbıl álló, de jelentıs állami forrásból származó pénzeszközzel

rendelkezı

közalapítványi,

intézményrendszer.

8

köztestületi,

közhasznú

társasági

3. Ma Magyarországon a KSH legújabb felmérése alapján 46 263 nonprofit szervezet tekinthetı mőködınek, melyeknek éves összbevétele 2001-ben meghaladta az 537 milliárd forintot, ami a GDP 3,6%-ának felel meg. A civil szektor rendszerváltozással összefüggı nagy ugrása egyaránt érintette a meghatározó egyesületi és alapítványi szervezeti formát. Közel megháromszorozódott a szektor szervezeteinek száma, azonban az extenzív növekedési szakasz 1997-ben lezárult, sıt 2000-ben már kismértékő csökkenés is tapasztalható volt. A szervezetszám csökkenése azonban nem mondható egyenletesnek. A Polgári Törvénykönyv 1994-es módosítása óta megfigyelhetı az úgynevezett állami nonprofit szervezetek térnyerése, így kijelenthetı, hogy a szektor civil része zsugorodni kezdett. Bár a szektorban foglalkoztatottak száma 2000-ben számottevıen (10%-kal) nıtt, a szervezeteknek még mindig csaknem 88%-a fizetett munkavállalók alkalmazása nélkül mőködik. Ezek alapján feltételezhetı, hogy összes munkavállalóhoz viszonyított - nemzetközi viszonylatban alacsony - 1,3% arány a jövıben emelkedni fog, és így szektor a munkaerıpiacon is jelentısebb szerepet tölt majd be. A területi elhelyezkedést tekintve a nonprofit szektorról is kijelenthetı, hogy fıváros- és nagyváros centrikus, de nagy eltérések figyelhetık meg az egyes kistérségek között is. A lakossági önszervezıdéseknek különösen fontos szerepe lenne a szegényebb régiókban, de a területi egyenlıtlenségek csak árnyalatnyival mérséklıdtek az utóbbi években. A szektor bevételében meghatározó állami támogatás mértéke 2001-ben megközelítette a 185 milliárd forintot, ami az összbevétel 34,4%-át, a GDP 1,2%-át teszi ki. Azonban, ha az úgynevezett civil nonprofit szektort vizsgáljuk, akkor az elıbbi arány csak 18%-ot ér el. Megállapítható tehát, hogy az egyébként megnövekedett állami támogatások jelentıs része nem

a

hagyományos

civil

szektor

bevételeit

növelte,

hanem

az

államhoz

és

önkormányzatokhoz szorosan kapcsolódó szervezetekét. 4. A nonprofit szervezetek nagy száma és kiterjedt szerepvállalása, valamint a vállalt feladatok ellátása során tapasztaltak indokolják, hogy az egyes szervezeti egységek mőködésének törvényességi, célszerőségi és hatékonysági vizsgálata minél mélyebb és kiterjedtebb körben, valamint gyakorisággal valósuljon meg. Ezt az ÁSZ ellenırzései is megerısítik. A közpénzek szabályszerő és hatékony felhasználása tekintetében a nonprofit szervezetek többségénél – kivéve a közhasznú társaságot, a közalapítványokat, és az 5 millió forintos bevételt meghaladó közhasznú szervezeteket - nincs szabályozva a felügyelı szerv összetétele, 9

hatásköre, üléseinek gyakorisága, felelıssége stb. Azzal együtt, hogy ennek szabályozása az alapító joga és érdeke, véleményünk szerint – természetesen bizonyos értékhatár felett - igen komoly kockázati tényezı, s jelentıs mértékben elısegítheti a források gazdaságtalan, szabálytalan, egyes esetekben visszaélést jelentı felhasználását. 5. Ami az Állami Számvevıszék ellenırzési jogosítványát illeti, a jogszabály értelmében az ÁSZ bármely egyéb (nonprofit) szervezetet ellenırizhet, mely állami támogatásban részesült, az ellenırzés viszont kizárólag az állami támogatás felhasználására korlátozódik és nem terjed ki a gazdálkodás

egészére, kivéve az Országgyőlés

és

a Kormány által alapított

közalapítványokat, melyek teljes körő ÁSZ ellenırzését a Ptk. írja elı. Az önkormányzatok által létrehozott közalapítvány esetében tehát az Állami Számvevıszék nem rendelkezik a gazdálkodásra is kiterjedı ellenırzési jogosultsággal. E problémakörnél figyelembe kell venni, hogy az önkormányzat is közpénzbıl és közvagyonból gazdálkodik és feladatának ellátásához jelentıs részben az Országgyőlés biztosítja az anyagi feltételeket. Az is figyelemreméltó, hogy míg a Kormány által alapított közalapítványok száma a jelenleg folyó kormányzati felmérés szerint csupán 46, a többi ezret meghaladó kisebb, nagyobb közalapítványt az önkormányzatok hozták létre, melyek tevékenységérıl, ellenırzésérıl vajmi keveset tudunk. Javítani szükséges tájékoztatása címén megfogalmazott alapkövetelmény erıteljesebb érvényesüléséhez. 6. A statisztikai adatbázis nem alkalmas a szervezetek mőködésének, a vagyonnal való gazdálkodásának, a közpénzek felhasználásának értékelésére. Az ilyen információkra leginkább az ellenırzések, az Állami Számvevıszék vizsgálati tapasztalatai deríthetnek fényt. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ezek a megállapítások nem fogják át az egész szektort - nem is ez a céljuk - hanem az állami támogatások felhasználásának ellenırzése érdekében fıként a jelentıs közpénzeket felhasználó és állami vagyont mőködtetı szervezetek, alapítványok gazdálkodására terjednek ki. Az ÁSZ korábbi, 1996-ban készített átfogó jelentése súlyos hiányosságokat tárt fel. A közalapítványok létrehozását motiváló gazdasági szándék – a civil szféra bevonása a közfeladatok finanszírozásába – a vizsgált idıszakban nem teljesült. A közalapítványok többsége rendszeres költségvetési támogatás nélkül mőködésképtelennek bizonyult. Volt olyan jelentıs vagyonnal alapított közalapítvány, mely mőködésének 5 éve alatt nem tudott megfelelni az alapító okiratban foglalt feladatoknak, céloknak, és a szabálytalanul, felelıtlenül és nagy volumenben végzett vállalkozási és hitelezési tevékenység miatt mőködése 1995-re ellehetetlenült, fizetésképtelenné vált. Ugyanakkor jó példák is

10

vannak: jelentıs összegeket pályázatok és szociális programok útján továbbító alapítványok kifogástalanul mőködnek, jól gazdálkodnak a rájuk bízott vagyonnal. 7. Az ÁSZ legutóbbi vizsgálati megállapításaiból és következtetéseibıl levonható általános tanulság egyrészt a hatályos szabályok be nem tartása, helyenként vitatható vagy pontatlan rendelkezése. Másrészt az, hogy a központi és a nonprofit szektor egyes szervezeteinek belsı szabályozási hiányosságai egymást erısítve növelik azokat a finanszírozási és gazdálkodási zavarokat, melyek egyfelıl a szabályzási céltól eltérı mőködéshez vezetnek, másfelıl alapjaiban korlátozzák a transzparencia követelményét. A támogatások elbírálásának folyamatát, a szerzıdéskötéseket és fıként a minisztériumok ellenırzését minısíti, hogy olyan alapítványok is kaptak központi költségvetésbıl támogatást, amelyeknek köztartozásuk volt. Nehezíti a rendszer átláthatóságát, hogy a nonprofit szervezetek sokcsatornás támogatását, mint közvetlen támogatást, számos – bizonyos részeiben összehangolatlan – úgynevezett közvetett támogatás egészíti ki (adó-, vám-, illetékkedvezmény), melynek összege 12 milliárd forintra becsülhetı 2000-ben. Nem érvényesül elfogadhatóan a teljesség, az egységesség és a nyilvánosság követelménye. Ez utóbbi elmondható mind a tájékoztatás, mind a tájékozódás vonatkozásában. 8. Az ÁSZ az alapítványok és társadalmi szervezetek körében végzett ellenırzı vizsgálatai során szembesült azzal a problémával, hogy az államháztartáson belül nem megoldott a nonprofit szervezetek támogatását figyelemmel kísérı, részletezı nyilvántartás rendszere. Jelenleg sem a bírósági nyilvántartás, sem más állami szervek (Központi Statisztikai Hivatal, Magyar Államkincstár, Államháztartási Hivatal) nyilvántartása sem teljes körőnek, sem pedig naprakésznek nem tekinthetı. Ezért a különféle összeállításban szereplı számok meglehetısen pontatlanok, belsı tartalmuk nem egységes és egyrészt halmozódásokat, másrészt a vállalkozói kör részére juttatott összegeket is tartalmaznak. A KSH évente kiadott statisztikai elemzései – a statisztikai felmérés sajátosságainak megfelelıen - a mőködı szervezetek egyharmadának jelentését nélkülözve készülnek el, melyeket a szakmában elfogadott becslési eljárások helyettesítenek. Nincs teljes körő adatbázis a központi költségvetésbıl az államháztartáson kívülre folyósított valamennyi juttatásról, így a társadalmi szervezeteknek, alapítványoknak, közalapítványoknak és más civil szervezeteknek adott támogatásokról sem. Tovább rontja a helyzetet, hogy az egyes adatnyilvántartók egymástól elkülönülten mőködnek, amelynek nem 11

kívánatos következménye, hogy a nyilvántartások között párhuzamosság és átfedés van. A hiányos információk nehezítik a központi költségvetés megalapozott tervezését, veszélyeztetik a nonprofit szféra mőködésének jogbiztonságát, a támogatásra szánt közpénzek átláthatóságát és ellenırizhetıségét. 9. A nyilvántartás rendszer hiányosságaiból eredı ellenırzési problémák elıtérbe kerültek a 2002. évben elfogadott un. „Üvegzseb” törvény megalkotásakor is. A társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásának feladatait, az országos névjegyzék vezetését 2003. január 1-tıl a Legfelsıbb Bíróság helyett az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala – jelentıs informatikai fejlesztéssel megerısítve - látja el. Ez megalapozza a nonprofit szervezeteket érintı nyilvántartási rendszer egyfajta központosítását, mely egy olyan átfogó azonosító- és monitoring rendszer kormányzati megvalósítását jelentené, ami képes az elkülönülı bírósági, illetıleg tárcaadatok összegyőjtésére és hozzáférésének megteremtésére. A rendszernek képesnek kell lenni a támogatások teljes körő nyilvántartására, a döntés elıkészítésétıl a megvalósult program lezárásáig, a beszámoló, az értékelés és az ellenırzés adatainak a rögzítésére, a szervezetek nyilvántartására, stb. 10. Ami a nemzetközi kitekintést illeti, a fejlett országok nonprofit rendszerét vizsgálva azt tapasztaljuk, hogy a harmadik szektor mindenhol markáns szerepet játszik a társadalom mőködésében. A szektor és az állam között a kapcsolat erıs, s a nonprofit szervezetek az oktatás és az egészségügy körében egyre nagyobb részben vállalnak át feladatokat. A helyzetfelmérést és a magyar állapotokkal való összevetést nagymértékben nehezíti, hogy csak szegényes nemzetközi statisztika áll a területrıl rendelkezésre, és összehasonlítást lehetıvé tevı adatokat pedig csak egy, a 1990-es évek közepén lezajlott kutatás biztosít. Ezek az adatok arra engednek következtetni, hogy a fejlett országokban jóval nagyobb a nonprofit szektor súlya, jelentısége, mint nálunk. Erre utalnak az egy fıre jutó bevétel 1995. évi összehasonlítható adatai: az USA-ban 2155, Németországban 1157, Magyarországon 140 USD. 11. A szektor bevételeit vizsgálva megállapítható, hogy a nyugat-európai országokban hagyományosan magas az állami támogatás aránya. Így például Ausztriában 50,4%, Franciaországban 57,8%, Németországban 64,3%. Ez az arány a szektor és az állam szorosabb összefonódására enged következtetni és arra, hogy az állam által delegált feladatokhoz a források biztosítottak. Ezzel szemben nálunk az állami támogatás aránya még 2001-ben is csak 34% volt, messze elmaradva az Európai Uniós országoknál megfigyelhetı arányoktól.

12

Megállapítható, hogy a magyar civil szektor az állam és az önkormányzatok által alulfinanszírozott, a költségvetési források elosztása pedig egyenetlen. Figyelmet érdemel a külföldi támogatások viszonylag magas, bár az utóbbi években látványosan csökkenı aránya. A magyar civil társadalom fejlıdéséhez már a kilencvenes évek elején nagymértékben hozzájárultak a külföldi kormányok és magánadományozók. Ennek, valamint a kilencvenes évek közepétıl az Európai Unió pályázatos támogatásai (Phare) beindulásának köszönhetıen a külföldi források aránya akkor a bevételek 9%-át adták, de ez az arány 2000-ben már 6,3%-ra csökkent. A csökkenés oka feltehetıen a nagy külföldi, fıként amerikai magánalapítványok fokozatos kivonulása a térségbıl, amit még a szektor az EU források igénybevételével eddig nem tudott helyettesíteni. Jelentıs eltérés tapasztalható a foglalkoztatottak körét, illetıleg arányát tekintve is a fejlett országok és a közép-európai országok között. A harmadik szektorban foglalkoztatottak aránya az

összes

munkavállalóhoz

viszonyítva

az

USA-ban

7,8%,

Németországban

és

Franciaországban 4,9%, míg Magyarországon mindössze 1,3% volt a három évvel ezelıtt publikált adatok szerint, ami jelenleg már 1,6%-ra nıtt. Tılünk Nyugatra a szektorban alkalmazottak túlnyomó többsége az oktatás, egészségügy és szociális ellátás területén dolgozik. Ezzel szemben nálunk a történelmi örökség hatásaként a kulturális és szakágak szerinti érdekképviseleti szervezetek dominanciája a meghatározó. További eltérés figyelhetı meg az itthoni és a külföldi harmadik szektor érdekérvényesítı képességében is. Hazai viszonylatban jól látható, hogy a szektor megosztott és az együttmőködés helyett inkább a rivalizálás dominál. Ebbıl következik: nem alakult ki az egységes képviseleti modell. Ezen a téren azonban várható némi javulás. A szektor szereplıinek összefogását és képviseletének megerısítését kívánja meg az 2004. január 1-jén életbe lépı Nemzeti Civil Alapprogram, továbbá az EU csatlakozás folyamata is kikényszeríti az együttmőködést és összefogást. Erre már vannak pozitív példák. 12. Az európai integráció intézményei és a civil társadalom közötti partneri viszony kiszélesedésével, a nonprofit szektor erısödésével egyidejőleg az Európai Unióban is megnıtt az igény a transzparens, naprakész és összehasonlítható információk, adatok iránt. Az Unió Bizottsága az elmúlt évben döntött arról, hogy minden tagország egységes módszertan szerint végezzen adatgyőjtést.

13

Napjaink egyik izgalmas kérdése, hogy mit várhat a szektor az Uniós csatlakozástól? Az eddigi állásfoglalásokból egyértelmően kiderül, hogy valamiféle elkülönített civil alapra nem lehet számítani, ez ellenkezne a szektorsemlegesség alapelvével is. Ugyanakkor figyelembe véve azt, hogy az Unió támogatási céljai nagyrészt egybeesnek a nonprofit szektor tevékenységi körével (környezetvédelem, oktatás, kistérségi együttmőködés, területfejlesztés, stb.), továbbá azt, hogy a partnerség elve szinte minden támogatásnál megköveteli a civil szféra bevonását, véleményünk szerint megfelelı felkészülés esetén jelentıs esélyhez jut a szektor a csatlakozás után. 13. Szakmai és kormányzati körökben egyaránt napirenden van a nonprofit szervezetek jogi szabályozásának felülvizsgálata. A módosítás fı irányait a szektor szereplıi és a szektort szabályozó kormányzati hatóságok kissé másképp ítélik meg. Mindkét oldalon sok vita folyik arról, hogy szükséges-e a nonprofit szervezetek alapításának, mőködésének, nyilvántartásának és megszőnésének olyan átfogó újraszabályozása, amely kódex jelleggel szabályozná az érintett terület valamennyi meghatározó pontját, mind az anyagi, mind az eljárási szabályok tekintetében. A javaslat elfogadása annak lehetıségét teremtené meg, hogy a nonprofit szervezetek egészét egy olyan törvény szabályozza, amely radikálisan egyszerősítené a jelenleg hiányos – a mőködési tapasztalatokat több ponton nélkülözı – és a szerteágazó szabályozás miatt nehezen áttekinthetı rendszert. Ez egyúttal követhetıbbé és így jobban számon kérhetıvé tenné a hatályos rendelkezéseket a jogalkalmazók, illetıleg az ellenırzést végzık (támogatók, számvevık) körében. Egy teljes szektort átfogó egyetlen un. nonprofit törvény ellen felhozható szakmai érv ugyanakkor az, hogy nehéz lenne azonos szabályokat alkalmazni a szabadidı eltöltésre vagy kulturális célból alapított legkisebb csoportra és egy kormányzati feladatot átvállaló szolgáltató intézményre, vagy adományokat pályázati úton továbbosztó szervezetre. A vonatkozó törvények felülvizsgálati munkája is még valószínőleg elhúzódik, miután az csak a Polgári Törvénykönyv módosítására vonatkozó jövı év végére tervezett stratégiai javaslat kidolgozásával összhangban történhet. 14. Általános az egyetértés viszont abban, hogy a megszőnt, alvó szervezetek nyilvántartásból való kikerülése érdekében szükséges jogszabályban elrendelni a szervezetek egyszeri ismételt írásbeli bejelentési kötelezettségét és így a bírósági nyilvántartások felülvizsgálatát elvégezni. Szükséges áttekinteni és rendezni a megszőnés kezdeményezésének feltételét és módját, a vagyonnal történı elszámolás, valamint a tartozásokért és kötelezettségekért való helytállás jogi szabályozását.

14

Az Állami Számvevıszék javasolja a közhasznú szervezetekhez hasonlóan mindazon nonprofit szervezet számára, mely állami támogatásban részesül, a szakmai és gazdálkodási eredményeit bemutató beszámolójának évenkénti bírósági letétbe helyezésének elıírását. Hasonlóan szükséges a bírósági nyilvántartás adattartalmának bıvítése, a nyilvántartások aktualizálása, ide értve az egyszeri megújítás törvényben meghatározott kötelezettségének elıírását is. 15. Az Országgyőlés által a nyáron elfogadott és 2004. januártól életbelépı Nemzeti Civil Alapról szóló törvény definiálja a civil szervezetek fogalmát, megszervezi a civil szervezetek támogatását elosztó képviseletét. Az Alapprogram a fentiekben tárgyalt problémák közül két kérdésben jelent elırelépést. Az egyik az, hogy biztosítja mindazon civil szervezetek részére a mőködéshez szükséges forrásokat, melyek nevezetten nem részesülnek a központi költségvetésbıl támogatásban. A másik, hogy a nyilvános pályáztatás útján szétosztott források mechanizmusa éppen az eddig nehezen megfigyelhetı civil szervezetek körérıl olyan információs adatbázis létrehozásának lehetıségét teremti meg, mely jól szolgálja majd a javasolt központosított monitoring rendszer létrehozását.

15

1. A nonprofit szektor fogalma, jogszabályi definíciók A hatályos jogrendszer nem tartalmazza a nonprofit szervezet definícióját, és most van kialakulóban a szektor nemzetközileg elfogadott statisztikai módszertani körülhatárolása is (United Nations Statistical Divisions, 2002), ezért minden e témával foglalkozó statisztika, kézikönyv vagy elemzı tanulmány kénytelen a fogalmak tisztázásával kezdeni mondanivalóját. A nonprofit szektor fogalmát a fentiek miatt az alábbi „negatív” definícióval vezethetjük be: olyan jogi személyiségő szervezetek (egyesületek, alapítványok, szövetségek, közhasznú társaságok és egyéb társadalmi szervezetek, stb.) győjtı fogalma, melyek nem tartoznak a szorosan vett állami, kormányzati szektorba, de nem tartoznak a gazdasági, üzleti szektorba sem. A demokratikus társadalom életében a nonprofit szervezetek győjtınév alatt szereplı közösségek kiemelkedı szerepet töltenek be, egyre több közfeladat végrehajtásában vesznek részt vagy részlegesen, vagy domináns módon, hangsúlyos a részvételük a társadalom közös szükségleteinek kielégítésére irányuló tevékenységek megszervezésében és irányításában, a közélet formálásában, a politikai érdekek artikulációjában. Emellett magának a győjtıfogalomnak is számos alternatív megfogalmazásával találkozhatunk, úgy mint a civil szervezetek, vagy a civil társadalom, vagy a harmadik szektor (utalva arra, hogy sem nem kormányzati, sem nem gazdasági szektorról van szó), továbbá fıként a nemzetközi szervezetek a szektor győjtı fogalmaként az NGO-k (Non-govermental Organisations, azaz nem-kormányzati szervezetek) elnevezést is gyakran használják. A szektor elnevezésére vonatkozó különbözı fenti fogalmak sem teljesen ugyanazt a szervezeti kört fedik le, és tovább bonyolítja az eligazodást az, hogy a jogi és társadalmi fejlıdés során az elmúlt tíz évben a közcélú és közhasznú fogalmak is a legkülönbözıbb értelmezésben jelentek meg a szektoron belüli csoportosításokban. Egy nemzetközi kutatócsoport és a magyar nonprofit kutatócsoport a 90-es évek elején és 1995-1997ben végzett együttmőködésének és munkájának köszönhetıen rendelkezünk egy általánosan elfogadott elméleti körülhatárolással, melyhez a magyar kutatók és statisztikusok hozzáigazították a magyar jogszabályok alapján létezı szervezeti formákat, így több-kevesebb pontossággal – utoljára 1995-ö adatok alapján - össze tudjuk hasonlítani a magyar nonprofit szektor méretét és szerkezetét a fejlettebb nyugat-európai, vagy akár az amerikai civil szektorral. 16

Az alábbiakban a kutatók által feltárt elméleti elhatárolás ismertetése mellett a hazai hatályos jogi és statisztikai definíciók együttes felhasználásával igyekszünk egyértelmővé tenni a hazai elemzésekben alkalmazott csoportosítások definícióit. Mára Magyarországon a „nonprofit” fogalom vált általánossá a szektor körülhatárolására (Kuti, 1998.), de különbözı szófordulatokban szívesen használ a szakirodalom és politika más rokon értelmő fogalmat is. Aki például az állampolgári kezdeményezések fontosságát kívánja hangsúlyozni, az civil társadalomról, öntevékeny szervezetekrıl beszél; aki az államtól és a politikától való elhatárolódást érzi fontosnak, az nem-kormányzati szervezeteket emleget. A civil társadalom azért nem teljesen azonos a nonprofit szektorral, mert a civil társadalom alatt fıként a civil kezdeményezésre létrejött nonprofit szervezetekre gondolunk, ugyanakkor léteznek – és az elmúlt években egyre nagyobb szerepet kapnak – a kormányzati alapítású és/vagy kormányzati ellenırzés alatt mőködı nonprofit szervezetek is. A nem-kormányzati szervezetek nemzetközileg használatos fogalmát, az NGO-kat Magyarországon nem, vagy igen ritkán használják és hasonlóképpen fıként nemzetközi összehasonlításban szerepel a harmadik szektor emlegetése is. A nonprofit szektor feladatai közé soroljuk általában az adományosztást, adománygyőjtést, humán szolgáltatást, önsegélyezést, közösségformálást, érdek- és értékközvetítést, érdek- érték- és jogvédelmet. Ezen feladatok egy része közös az államéval (pl. újraelosztás, humán szolgáltatások) más része közös az üzleti szektorral. A szektorhatárok kijelölésére a fentiek figyelembe vételével, valamint egyes gazdasági jellemzık felhasználásával a Baltimore-i Johns Hopkins Egyetem egy nemzetközi összehasonlításra is módot adó meghatározást adott (Salamon-Anheier 1995, 1999; Kovács 2003.). Kutatásuk alapján az alábbi ismérvekkel lehet meghatározni, mi is jellemzi a nonprofit szervezeteket: -

intézményesültség, azaz kialakultak a nemzeti jogrendben a nonprofit szervezetek létrehozásának, mőködésének szabályai;

-

kormánytól való függetlenség, azaz végrehajtó hatalmi feladatokat nem látnak el, még akkor sem, ha állami feladatok ellátása miatt szoros államháztartási kapcsolatokkal rendelkeznek;

-

profit-semlegesség, azaz a mőködés során keletkezett esetleges profitot nem osztják fel az alapítók és a munkatársak között, hanem azt az alaptevékenységbe visszaforgatják. Mőködésük alapvetı célja tehát nem a profit elérése;

-

önkormányzó szervezeti forma, azaz saját maguk határozzák meg mőködési szabályaikat, tevékenységüket saját vezetı testület irányítja;

-

jellemzı az önkéntesség vagy öntevékenység a szervezet létrehozásában, tevékenységében, vezetésében vagy az abban való munkavégzésben.

17

Kutatók elméleti és filozófiai oldalról még valószínőleg sokáig vitatkoznak e szektor határairól, de mi itt most praktikusan a jogi és statisztikai definíciók együttes alkalmazásával próbáljuk tisztázni, hogy milyen szervezeti formák milyen tevékenységérıl beszélünk a következıkben, és egyben rámutatunk e téren meglévı jogharmonizációs problémákra. A nonprofit szektor megfigyelését szolgáló statisztika (KSH, 2002.) alapvetıen a nemzetközi gyakorlatban kialakított kritériumokra épül, de amennyire lehet, igazodik a jogszabályokban meghatározott szervezeti formákhoz is. Ma Magyarországon az ilyen szervezetek megalakulását és mőködését több törvény és rendelet szabályozza. Mindenekelıtt az egyesülési jogról, illetve a társadalmi szervezetekrıl szóló 1989. évi II. törvény (továbbiakban Etv), mely az egyesületek minden formájára kiterjed, így a pártok, egyházak és önkéntes biztosító pénztárak alapítására is. A másik alaptörvény a Polgári Törvénykönyv (Ptk), mely az alapítványok mellett a társadalmi szervezetek néhány típusát is külön definiálja. A nonprofit szektor statisztikában is alkalmazott fogalma e jogi szabályozásokhoz képest szőkebb: az önálló jogi személyként bejegyzett nonprofit szervezetek közül nem terjed ki a pártokra, (éppen a politikától és kormányzattól való elhatárolódás értelmében),

az

egyházakra

és

szerzetesrendekre,

valamint

az

önkéntes

kölcsönös

biztosítópénztárakra. (Ez utóbbiak nemzetgazdaság-statisztikai értelemben is a pénzügyi szektor részét alkotják, az egyházak által alapított szociális, egészségügyi, oktatási intézmények ugyanakkor természetesen részei a szektornak.) Mi a jelen tanulmányban a statisztikában alkalmazott, a jogi szabályozásnál szőkebb nonprofit szektorba tartozó szervezetekkel foglalkozunk, ami egyébként egybevág az Állami Számvevıszék ellenırzési gyakorlatával is. (Az ÁSZ a társadalmi szervezetek ellenırzésénél szintén nem foglalkozik a pártokkal és egyházakkal, azokat specialitásuk miatt külön vizsgálja). A statisztika két nagy csoportra bontja a szektort, a nonprofit szervezeteket: az alapítványokra, melyeken belül vannak a közalapítványok is, és a társas nonprofit szervezetekre, melybe minden, nem alapítványi formában létrejött nonprofit szervezet, egyesület, szövetség, intézmény beletartozik. A szektor szereplıi mind tevékenységükben mind mőködésükben rendkívül sokfélék, a szervezeti forma csak részben tudja ezt kifejezésre juttatni. Ezt mutatja az is, hogy a 2000-ben mőködı 47144 darab szervezetnek majdnem 90%-át két alapvetı szervezeti forma, az alapítványok (41,8%) és az

18

egyesületek (47,6%) adják3. A statisztika – kérdıív felhasználásával - igyekszik a jogi definícióknál is részletezettebb csoportokat megkülönböztetni, ezek nagyságrendjét az alábbi táblázat, illetve ábra mutatja:

1. táblázat Nonprofit szervezetek megoszlása szervezet típus szerint 2000-ben Szervezeti forma

Szervezetek száma

Megoszlás(%)

Bevételek, md Ft

Megoszlás(%)

Alapítvány

18532

39,3

133,3

26,9

Közalapítvány

1168

2,5

54,4

11,0

Egyesület

22420

47,6

104,7

21,1

Köztestület

472

1,0

15,5

3,1

Szakszervezet

1283

2,7

8,7

1,8

Szakmai munkáltatói érdekképviseletek

2322

4,9

46,6

9,4

Közhasznú társaság

888

1,9

125,7

25,4

Egyéb nonprofit intézmény

59

0,1

6,5

1,3

47144

100,0

495,4

100,0

Összesen

Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

3

Az utolsó statisztikai adat kellı részletezettségben 2000-rıl áll rendelkezésre. (Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000. KSH, Budapest, 2002. ). A 2001. évre vonatkozó kiadvány (KSH, 2003.) reprezentatív felméréssel készült, ezért inkább csak aggregált információk használhatók belıle.

19

1. ábra Nonprofit szervezetek megoszlása bevételeik szerint 1%

28%

25%

Alapítvány Közalapítvány Egyesület Köztestület Szakszervezet Szakmai munakáltatói érdekképviseletek Közhasznú társaság

9%

11%

Nonprofit intézmény

2% 3% 21%

A fentiek szerint az alapítványok darabszám szerint a szektor 41,8%-át teszik ki, ugyanakkor az összes bevételnek. csaknem 38%-ával gazdálkodnak. Ezen belül a közalapítványok száma 2,5%, ezek viszont a bevételek 11%-ával gazdálkodnak; Az alapítvány tulajdonképpen tartós közérdekő célra alapító okiratban létrehozott célvagyon, amelynek felhasználását és mőködtetését valamilyen kezelı szervezet, többnyire az alapító, (aki lehet magánszemély, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkezı gazdasági társaság) által kinevezett kuratórium irányítja.(A tartós közérdekő cél fogalmát a törvény nem határozza meg!) az alapítványnak tagjai nem lehetnek, az alapítvány elsıdlegesen gazdasági tevékenység folytatása céljából nem alapítható. Tevékenysége szorítkozhat adományosztásra, meghatározott célú adománygyőjtésre vagy szolgáltató tevékenységre, de ezek bármilyen kombinációját is magában foglalhatja. Az alapítvány a vagyonával önállóan gazdálkodik, az alapítvány jogi személy, a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. Az alapítvány mőködése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol.4 A közalapítvány olyan alapítvány, melyet az Országgyőlés, a Kormány, a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselıtestülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Törvény közalapítvány létrehozását kötelezıvé teheti5. Közfeladatnak a jogalkotó azt az állami vagy helyi önkormányzati,

4

Ptk. 74/A.- 74/F. §§

5

Pl. az 1996. évi I. törvény 53.§. (1) bekezdése írta elı, hogy az Országgyőlés köteles létrehozni a Magyar Rádió és a Magyar Televízió Közalapítványt Számos más példa is hozható a sport, közoktatás területérıl és a fogyatékosok támogatása céljából.

20

kisebbségi önkormányzati feladatot tekinti, melynek ellátásáról – jogszabály alapján – az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. Azonban a közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, vagy az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét, vagyis önmagában az a tény, hogy valamely közfeladat ellátására közalapítványt hoztak létre, nem mentesíti az ellátás tényleges kötelezettségének elvégzése alól a kötelezettet. Közalapítványra jogosult szerv alapítványt csak közalapítványként hozhat létre. A kezelı szerv a közalapítvány mőködésérıl köteles az alapítónak évente beszámolni, és gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra kell hoznia.6 Jellemzı, hogy míg a Kormány és az Országgyőlés által alapított közalapítványok száma csak kb 46, a statisztikában kimutatott ezernél több kisebb-nagyobb közalapítványt az önkormányzatok hozták létre. A társas nonprofit szervezetek statisztikailag is bemutatatott szervezeti formái az alábbiak: •

egyesületek (kör, klub, társaság, szövetség, stb) melyek darabszám szerint a szektor 47,6%-át, az összes bevételnek pedig 21,1%-át képviselik; Az egyesület olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkezı szervezet, amely az alapszabályában meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Tevékenysége a szolgáltatásokon kívül gyakran érdekképviseleti, érdekérvényesítési akciókra is kiterjed. Az egyesület jogi személy, a bírósági nyilvántartásba vételével jön létre. Egyesület elsıdlegesen gazdasági tevékenység folytatására nem alapítható, az egyesület vagyonával önállóan gazdálkodik, s tartozásaiért saját vagyonával felel.

•

köztestületek (hegyközség, kamara, stb), melyek száma csak 1%-ot tesz ki, de az összes bevételek 3,1%-val gazdálkodnak; A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezı szervezet, melynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagsághoz, illetve a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy. Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, melyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátáshoz szükséges – törvényben meghatározott – jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti. Törvény elıírhatja azt is, hogy valamely közfeladat kizárólag köztestület által látható el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. Ezt a jogi formát vették fel az újabb jogszabályok értelmében 1994 óta a gazdasági kamarák és egyes szakmai szövetségek (például orvosi, ügyvédi és építészkamara), valamint a Magyar Tudományos Akadémia is. A köztestületet a kormány felhatalmazhatja bizonyos hatósági jogkörök (pl. regisztráció, mőködési engedélyek kiadása, minıségellenırzés stb.) gyakorlására. A köztestületre egyébként – eltérı törvényi rendelkezés hiányában – az egyesületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

•

6

munkavállalói érdekképviseletek (szakszervezet, munkástanács, stb.), melyek számbeli súlya 2,7%, de a bevételeknek csak 1,8%-val rendelkeznek;

Ptk. 74/G. §.

21

•

szakmai munkáltatói érdekképviseletek, melyek súlya jelentısebb, számuk 4,9%-ot, bevételeik pedig 9,4%-ot tesznek ki ;

•

közhasznú társaságok, melyek darabszáma csupán 1,9%-ot tesz ki, az összes bevételekek ugyanakkor 25,4%-ával gazdálkodnak; A közhasznú társaság olyan nonprofit szervezet, amely társasági formában, de közjavak és közszolgáltatások elıállítására jön létre, s ennek megfelelıen érvényes rá a profit szétosztásának tilalma. Esetleg keletkezı profitját köteles közérdekő céljának megfelelıen felhasználni. Alapítói szervezetek és magánszemélyek egyaránt lehetnek. Megalakulását és mőködését alapvetıen a Polgári Törvénykönyv szabályozza, ugyanakkor mőködése során a Ptk. által nem szabályozott kérdésekben a gazdasági társaságokról szóló törvénynek a gazdasági társaságokra irányadó közös szabályait, valamint a korlátolt felelısségő társaságra vonatkozó szabályait kell megfelelıen alkalmazni. Ez a kettıs szabályozás a gyakorlatban nehezíti az ellenırzést és beszámoltatást, ami azért probléma, mert e szervezetek jellemzıen közfeladatokat látnak el, jelentıs közpénzzel is gazdálkodnak.

•

egyéb nonprofit intézmények (alapítványok és társadalmi szervezetek által alapított intézmény, pl. iskola, könyvtár, szociális intézmény, stb.), melyek száma 2000-ben összesen csak 59 db (0,1%) volt, de miután jellegzetesen szolgáltató tevékenységet folytatnak, és 6,5 milliárd

forint (1,3%) bevételük van, indokolt külön csoportban

megfigyelni tevékenységüket. A jelenleg létezı felsorolt szervezeti formák kialakulása szoros összefüggésben fejlıdött az ıket létrehozó jogszabályokkal. A magyar nonprofit szektor legújabb kori története szabályozási szempontból az alapítványok „rehabilitációjával” azzal a kormányrendelettel kezdıdött, amely az alapítvány jogintézményét ismét beemelte a Polgári Törvénykönyvbe. Két évvel késıbb az egyesülési törvény garantálta az egyesülési szabadságot, rögzítette az állampolgároknak és csoportjaiknak azt a jogát, hogy minden állami engedély és ellenırzés nélkül egyesületeket hozzanak létre. 7 Külön kell szólni az egyesülési jogban8definiált társadalmi szervezet fogalmáról, melyet a statisztika nem alkalmaz. Eszerint a társadalmi szervezetet legalább tíz alapító tagnak – az alapszabályban meghatározott célra - kell önkéntesen létrehoznia. A társadalmi szervezetnek saját önkormányzata van, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, s céljának elérése érdekében szervezi tagjai tevékenységét. Társadalmi szervezetet gazdasági- vállalkozási tevékenység elsıdleges végzése céljából nem hozhatnak létre.

7

Az egyesületrıl a Polgári Törvénykönyv (Ptk.) 61.§-a rendelkezik. Az alapítvány jogintézményét ismét felélesztette az 1987. évi 11. tvr., a közalapítványt, a köztestületet, a közhasznú társaságot 1993- ban illesztették a magyar jogrendszerbe 8

lásd 1989. évi II. törvény az egyesülési jogról (Etv.)

22

Az egyesülési jog alapján létrehozott társadalmi szervezetekre a Ptk. alkalmazásakor az egyesületre vonatkozó szabályok az irányadók. A társadalmi szervezet tehát győjtıfogalom, beletartoznak az egyesületek, szakszervezetek, egyéb érdekképviseleti szervezetek, önkéntes szövetségek, csoportosulások.

A nonprofit szervezetek – jogi formájukat tekintve – 1994-ig csak alapítványként vagy egyesületként jöhettek létre. E két különbözı típusú szervezet tényleges tevékenységei nem feltétlenül különböznek, de szerkezetük, természetük, jogi és gazdasági szabályozásuk – mint az a fenti jogi definíciókból is kiderül - jelentısen eltér egymástól. A Polgári Törvénykönyv 1994-es módosítása óta lehet nonprofit szervezeteket a három újabb (közalapítványi, köztestületi és közhasznú társasági) formában is létre hozni. (A köztestület létrehozását törvény rendeli el.) A KSH által megfigyelt fenti szervezeti formák közül az egyesületeket, köztestületeket és közhasznú társaságokat a Polgári Törvénykönyv definiálja. Az egyesületek és érdekképviseleti szervek alapítására és mőködésére ugyanakkor az egyesülésrıl szóló törvény által definiált társadalmi szervezetekre vonatkozó elıírások is vonatkoznak. Az alapítványok, egyesületek és köztestületek bejegyzése a megyei (fıvárosi) bíróságokon, a közhasznú társaságoké a cégbíróságokon történik. A fentiekbıl látható, hogy miután a szektor egészét szabályozó általános és egységes törvénnyel nem rendelkezünk, a statisztika által megfigyelt csoportok egy részére találunk csak egyértelmő jogi definíciót. Az érdekképviseleti szervezetekre a társadalmi szervezetekre vonatkozó törvény általános elıírásai az irányadók, míg egészen speciális helyet foglal el az un. nonprofit intézmények csoportja. Ezek nem alapítványok, nem egyesületek, nem egyéb társadalmi szervezetek, legjobban talán a kormányzati költségvetési intézményekhez lennének hasonlíthatók, de mivel fıként társadalmi kezdeményezésre hozták létre ıket, éppen hogy nem tartoznak oda. Ugyanakkor a nonprofit szektor nyilvánvaló részei, közcélú szolgáltatást végeznek, - alapítványi, vagy egyházi alapítású iskolák, szociális- és egészségügyi intézmények is ide tartoznak stb. – tehát joggal tartanak igényt az állami normatív támogatásokra is. Mőködésüket a számvitelrıl szóló törvény egyéb szervezetekre vonatkozó kormányrendelete9 szabályozza. (Megjegyezzük, hogy az un. humán szolgáltatást végzı

9

A számviteli törvény szerinti egyes egyéb szervezetek beszámoló készítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 224/2000. (XII. 19.) Korm. r.

23

nonprofit intézmények köre lényegesen nagyobb az itt kimutatott csoportnál, ezek többsége az alapítványok között jelenik meg a statisztikában.) A közhasznú fogalom alkalmazása szempontjából nem túl szerencsés a jogi szabályozásban egyébként hatalmas fejlıdést jelentı utolsó lépcsıfok, a közhasznú szervezetekrıl szóló 1997. évi CLVI. törvény (Kszt.)10 megalkotása, mely adott kritériumok mellett lehetıvé teszi bármely nonprofit szervezet számára a közhasznú minısítés elnyerését és szabályozza az ezzel járó elınyöket és kötelezettségeket. A közhasznú elnevezés közös használata miatt ugyanis ma az a furcsa helyzet állt elı, hogy pl. a közhasznú társaságok egy része közhasznú szervezet, más része, melyek nem kérték, vagy nem kapták meg a közhasznú minısítést, nem tartoznak a közhasznú szervezetek közé. A preambulum szerint a szabályozás célja a nem kormányzati és nem haszonelvő szervezetek hazai hagyományainak megırzése, társadalmi szerepük növelése, közhasznú mőködésük és gazdálkodásuk áttekinthetıbbé tétele, a közszolgáltatások terén végzett tevékenységük elısegítése, valamint az államháztartással való kapcsolatuk rendezése. Mindezt a törvény azzal segíti elı, hogy lehetıvé teszi a már megalakult nonprofit szervezetek számára a közhasznú, sıt a kiemelkedıen közhasznú minısítés elnyerését, amennyiben alapító okiratukban foglalt tevékenységek és célok megfelelnek a törvényben felsoroltaknak. Mik is a közhasznúság kritériumai? Közhasznú szervezetté minısíthetı az az alapítvány, közalapítvány, egyesület, köztestület, és sportági országos szakszövetség, mely: a törvény által részletesen felsorolt közhasznú tevékenységet folytat (pl. a gyógyítás mellett az egészségmegırzés, és betegség megelızés, szociális tevékenység, oktatás és nevelés, kulturális tevékenység, környezetvédelem, természet- és állatvédelem, önkéntes tőzoltás, katasztrófa-elhárítás, euroatlanti integráció elısegítése, hátrányos helyzető rétegek foglalkoztatása, képzése, stb.); nem zárja ki, hogy közhasznú szolgáltatásaiból a tagjain kívül más is részesülhessen; vállalkozási tevékenységet csak közhasznú céljainak megvalósítása érdekében, azokat nem veszélyeztetve folytat; gazdálkodása során elért eredményét nem osztja fel, azt a létesítı okiratában meghatározott tevékenységére fordítja

10

A törvényt 1997. december 23-án hirdették ki, és 1998. január 7-én lépett hatályba.

24

-

közvetlen politikai tevékenységet nem folytat, szervezete pártoktól független és

azoknak anyagi támogatást nem nyújt; A kiemelkedıen közhasznú jogállás megszerzéséhez két további feltételnek is teljesülnie kell: a közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot kell végeznie, amelynek ellátásáról egyébként – törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint – valamely állami szervnek vagy helyi önkormányzatnak kellene gondoskodnia; tevékenységének és gazdálkodásának legfontosabb adatait a helyi vagy országos sajtó útján nyilvánosságra kell hoznia. A törvény szerint a közalapítványoknak fél éven belül át kell alakulniuk közhasznú szervezetté, míg a többi más megalakult szervezet fokozatosan kérheti a közhasznú, illetve kiemelkedıen közhasznú besorolást. A törvény hatálybalépése után 3 évvel (a 2000. évi statisztika szerint) is azonban még azt tapasztaljuk, hogy a közalapítványoknak csak alig több, mint 75%-a kérte átminısítését. Ezt az Állami Számvevıszék is joggal kifogásolja, hiszen azon túl, hogy törvénysértı módon mőködnek ezek a közalapítványok, így nem is folyósíthatók

számukra

az

állami

támogatások,

nem

tesznek

eleget

beszámolási

kötelezettségeiknek és nem teremtik meg az ellenırzés lehetıségét. A közhasznú társaságok és a társadalmi szervezetek nagy része szintén valószínőleg megfelelne a kritériumoknak, de eddig csak közel 70%-uk élt ezzel a lehetıséggel. Felmérések is igazolják, hogy ennek oka az elınyök mellett a közhasznúsággal járó szigorúbb ellenırzés és nagyobb adminisztrációs teher. Tekintettel arra azonban, hogy a közhasznú vagy kiemelkedıen közhasznú nonprofit szervezetek adópolitikai kezelése lényeges kedvezıbb, várható hogy a jogosultak köre elıbb-utóbb kéri a megfelelı besorolást. A nonprofit szervezetek létezı és tárgyalt szervezeti formáit áttekintve jogos egyes kutatók által (Bíró, 2002. 172-173. old.) az un. „civil nonprofit szektor” elnevezés használata. A szektor egészét két dimenzió mentén érdemes vizsgálni, az egyik a kormányzati/civil dimenzió, és a nonprofit/forprofit dimenzió. Az eddig tárgyal nonprofit szervezetek valahol e két dimenzió mentén helyezkednek el az alábbi ábra szemléltetésében:

25

2. ábra Nonprofit Intézményesült egyesületek Köztestület Alapítványok Közalapítvány Közhasznú és kiemelten közhasznú szervezetek Kormányzati (Állami)

Közhasznú társaságok

Szakmai érdekképviseletek

Civil

Kamara, Szakszervezet Országos szövetségek Üzleti (forprofit) Forrás: Bíró Endre: Nonprofit Szektor Analízis

Ebben a felfogásban a „civil nonprofit” szektor alatt azokat a társadalmi öntevékenységet folytató szervezeteket és önszervezıdéseket érjük, melyek mőködését nem a megszerezhetı profit és nem az állami közfeladat ellátása mozgatja, hanem a valamely közösségi szükségletet megjelenítı társadalmi öntevékenység. Eddigiek közül tehát nem tartoznának bele a közalapítványok,

közhasznú

társaságok,

és

a

közhasznúvá

minısített

szervezetek.

Megjegyezzük, hogy a frissen elfogadott Nemzeti Civil Alapról szóló törvény is definiálja a „civil szervezet” fogalmát az Alapból támogatható szervezetek körének elhatárolása céljából, de ott a nonprofit szektorból csak a közalapítványok és érdekképviseleti szervezetek kerülnek kivételre, tehát a „kormány-közeli” közhasznú társaságok és egyéb közhasznú szervezetek részesülhetnek a támogatásból, kivéve, ha nevesítve kapnak juttatást a költségvetés egyéb fejezetein keresztül.

26

2.

A nonprofit szektor Magyarországi kialakulása, fıbb statisztikai jellemzıi

A nonprofit szervezetek különbözı formái a fokozatosan fejlıdı jogi szabályozással együtt, azzal szoros összefüggésben jöttek létre, formálódtak. A nonprofit szervezetek jogi szabályozása több évszázados múltra tekint vissza Magyarországon. A változó társadalmi igényeknek megfelelıen és az uralkodó államfilozófiai elképzelések alapján a normák folyamatosan változtak, hol bıvültek, hol szőkültek, s arra is van példa, hogy írott malaszt maradt az Alkotmányban is biztosított alapvetı emberi jogok gyakorlását elısegíteni hivatott jogszabály egy diktatórikus államberendezkedés keretei között. 2.1.A nonprofit szektor fejlıdésének fıbb állomásai (1987–2002) A magyar nonprofit szektor jogi, gazdasági újraszabályozásának kiindulópontját az alapítvány jogintézményének 1987-es megjelenése, majd ezzel kapcsolatosan a Polgári Törvénykönyv 1990. évi módosítása, illetve az egyesülési törvény 1989-es elfogadása óta számítjuk. Az 1990-ben bevezetett adótörvények olyan közvetett támogatási rendszert jelentettek (adómentesség, az alapítványoknak nyújtott egyéni és vállalati adományok teljes összegő leírása), amelyek kedvezı módon járultak hozzá a szektor fejlıdéséhez, és jellegüket tekintve alapvetıen társadalompolitikai indíttatásúak voltak. Mindezek nem maradtak hatás nélkül a nonprofit szektor számbeli növekedését illetıen. Az 1990. és 1991. éveket az “alapítási láz” évének is szokás nevezni, így például: 1990-ben az összes nonprofit szervezet – elızı évihez viszonyított – növekedési rátája 45%-os volt; ezen belül az alapítványoké 79%, a társas nonprofit szervezeteké 40%. (Bíró, 2002.) Itt kell azonban megemlíteni, hogy az 1990-es, rendkívül kedvezı és liberális támogatási rendszer az egyesületek és az egyesülési jog alapján létrejött egyéb, tagsági viszonyon alapuló szervezetek számára korántsem volt olyan elınyös, mint az alapítványoknak. (Mindez tükrözıdik a fenti számadatokban, valamint a következı oldalon szereplı 2. táblázatban is.)

27

2.táblázat A nonprofit szervezetek száma 1990 és 2000 között Alapítvány

Társas nonprofit szervezet

Összesen

1990

1 865

14 080

15 945

1991

6 182

17 869

24 051

1992

9 703

20 660

30 363

1993

11 884

22 778

34 662

1994

14 216

25 943

40 159

1995

15 650

27 133

42 783

1996

17 109

28 207

45 316

1997

18 603

28 762

47 365

1998

19 225

28 159

47 384

1999

19 754

28 417

48 171

2000

19 700

27 444

47 144

Év

•

1994-tıl kezdve az alapítványok számában a közalapítványok, a társas nonprofit szervezetekében a köztestületek és a közhasznú társaságok is szerepelnek.

Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

Az elmúlt tíz évben napvilágot látott, a nonprofit szervezetek jogi szabályozásával foglalkozó szakirodalmi elemzések alapján az újjászületı magyar nonprofit szektor történetének, fejlıdésének három fıbb periódusát határolhatjuk el.

2.1.1. A szektor jogi, gazdasági szabályozásának elsı korszaka (1991–1994)

Ezen idıszak egyik fı jellemzıje, hogy a szektor szabályozása – fıként a különbözı alapítványi botrányok hatására – szigorodó fiskális és adóügyi szabályozásokban öltött testet. A szigorodó gazdálkodási szabályok az egyik olyan tényezınek tekinthetık, amelyek szembetőnı változásokat okoztak a magyar nonprofit szektor bevételi szerkezetében. Ennek következménye, hogy 1993 és 1999 között – nominális növekedés mellett – fokozatosan csökkent a magánadományok összes bevételen belüli aránya, továbbá egy inverz változás ment végbe az alaptevékenységekbıl, illetve a gazdálkodási tevékenységbıl származó bevételek 28

arányában. Amíg tehát 1993-ban az alaptevékenységbıl származó bevételek az összes bevételen belüli aránya még csak 20% volt, addig 1999-re 39%-ra nıtt. Ezzel szemben a gazdálkodási tevékenységbıl származó bevételek összbevételen belüli aránya 1993-ban még meghaladta a 32%-ot, 1999-re már 20%-ra csökkent (KSH 1995-2000). A nonprofit szervezetek – jogi formájukat tekintve – 1994-ig csak alapítványként vagy egyesületként jöhettek létre. A két különbözı szervezet tényleges tevékenységei nem feltétlenül különböznek, de szerkezetük, természetük, jogi és gazdasági szabályozásuk, amint azt már az elı fejezetben említettük, jelentısen eltér egymástól ( Kuti 1999). Ezért is tekinthetı az 1991 és 1994 közötti idıszak másik fı jellemzıjeként, hogy a 1993. évi XCII. törvény alapján három új nonprofit jogi forma került bele a Polgári Törvénykönyvbe: a közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság. Ezzel szervezetileg is megkülönböztetett jogi formát ölthettek a magánkezdeményezésre, illetve a Kormány, az Országgyőlés és az önkormányzatok által létrehozott szervezetek. A statisztikai adatok szerint az új jogi-szervezeti formák megjelenése a szektoron belül közel sem indított el egy olyan alapítási boomot, mint a kilencvenes évek elején az alapítványi szervezeti forma megjelenése. Az 1998-as nonprofit statisztikák szerint az összes nonprofit szervezeten belül az új szervezeti formák aránya –számukat tekintve - 4,3%, míg 1999-ben is csak 4,8% volt. Gazdasági súlyuk ugyanakkor jelentıs, az összes bevételhez viszonyított arányuk 2000-ben már csaknem 40%-ot tesz ki, az állami támogatásból pedig 48%-ot mondhatnak magukénak. 2.1.2. A szektor jogi, gazdasági szabályozásának második korszaka (1995–1997) Ez alatt a három év alatt három jelentısebb jogszabályi változás született: •

1995-ben

lépett

életbe

az

alapítványoknak

nyújtott

adományok

utáni

adókedvezményeket tovább (az 1993-as 50%-ról 30%-ra) csökkentı törvény; •

ugyancsak egy 1995-ös törvény szerint a közalapítványoknak nyújtott vállalati adományok teljes összege levonhatóvá vált az adóalapból, illetve

•

az 1997-ben bevezetett, a köznyelvben csak “1%-os törvényként” számon tartott, szabályozás.

29

Tanulmányok sora írta le és jellemezte, hogy a magyar nonprofit szektor egyik sajátos jellegzetessége a különbözı dimenziókban megjelenı megosztottság. A kilencvenes évek elején a szektor megosztottságának egyik dimenzióját a régi – a rendszerváltás elıtt –, illetve az új – a rendszerváltás után – alakult szervezetek közötti ellentét jelentette. A statisztikai adatok szerint a szektorban 1991-re lezajlott az a fajta strukturális átrendezıdés, aminek következtében napjainkra a rendszerváltás után alakult szervezetek kerültek túlsúlyba. A szektor fejlıdésével párhuzamosan a megosztottság új dimenziói kerültek felszínre, így például a “gazdag-szegény”, “vidéki-fıvárosi”. Már fentebb ismertettük azt a statisztikai adatot, hogy a szektor bevételeinek több mint 90%-a a szervezetek kevesebb, mint egyharmada között oszlott meg. Az elmúlt években a szektor szervezeteinek “gazdag-szegény” dimenziók mentén való polarizálódása tovább erısödött. A nonprofit szervezetek számbeli megoszlását területi aspektusból nézve megállapítható, hogy 1997-ig bizonyos számbeli növekedés az ország gazdaságilag hátrányosabb és elınyösebb helyzető régióiban egyaránt kimutatható volt. Azonban ez a növekedés nem kiegyenlítı jellegő volt, hanem a kialakulási elınyök és hátrányok konzerválódását jelentette, némi strukturális átrendezıdéssel. (Ezer lakosra 1993-ban Budapesten 4,9, 1997-ben 7 nonprofit szervezet jutott, míg ugyanezek az arányok például Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, 1993-ban 2,2, illetve 1997-ben 3 voltak.) Ami a személyi jövedelemadó 1 százalékából származó bevételeket illeti, a statisztikai adatok (KSH 1998-2000) azt mutatják, hogy 1997 és 1999 között a nonprofit szervezeteknek felajánlott 1 százalék összege 1770 millió forintról 3080 millió forintra emelkedett. Mind 1997-ben, mind 1999-ben ez a szektor összes bevételének 0,7%-át tette ki. Ezen forrás 50%-a az 500 ezer és 5 millió forint közötti bevétellel rendelkezı szervezetekhez, 34%-a pedig az 5 millió forint feletti bevétellel rendelkezı szervezetekhez jutott, addig 1999-ben ugyanezen bevételi csoportok esetében az arányok 42 és 45% körül alakultak. Az adatokból egyértelmően kiderül, hogy a fıvárosi nagyobb bevétellel rendelkezı nonprofit szervezetek az 1 százalékos felajánlások igazi “nyertesei”, míg a kisebb bevételő, vidéki szervezetek kevésbé, és nehezebben jutnak hozzá ehhez a támogatási forráshoz. 1997-ben még az összes személyi jövedelemadó 1 százalékából 41% a fıvárosi, 31% a megyeszékhelyeken található, 20%-a a városi és 8%-a a községi szervezeteknek jutott, addig 1999-re a fıvárosi szervezetek bevétele 10%-kal emelkedett és a vidéki szervezeteké pedig csökkent.

30

Az 1%-os felajánlások száma és összege évrıl-évre tovább nıtt, 2003-ban már 1.358 ezer adózó több mint 6 milliárd forintot juttatott a szektornak ezen a címen (György, 2003). A lehetıséghez képest azonban még így is alacsony, csupán 55%-os a rendelkezési gyakorlat, ami azt mutatja, hogy van még tennivaló a személyi jövedelemadójukról rendelkezık jóindulatának, pártolásának megnyerése érdekében. A legfrissebb adatok szerint is a „civil” 1% kedvezményezettjei elsısorban és döntıen az alapítványok, a társadalmi szervezetek és a közalapítványok, emellett a hatályos törvény potenciális kedvezményezettként jelöl meg néhány országos jelentıségő költségvetési intézményt, kulturális szervezetet is. (A jövı évre tervezett módosítás szerint ez utóbbiak kikerülnek a kedvezményezett körbıl, tehát valóban csak a civil szervezetek számára lesz ez a forrás elérhetı.) A fejezet elején bemutatott 2. táblázatból kitőnik, hogy a szektor fejlıdésének itt vizsgált második szakaszában, 1995-1997. között a szervezetek számának növekedése lelassult, mondhatjuk, hogy a korszak végével az extenzív növekedési szakasz lezárult. 2.1.3. 1998-tól napjainkig – a szektor jogi, gazdasági szabályozásának harmadik korszaka Ennek az idıszaknak kétségtelenül a legjelentısebb törvénye az 1997. évi CLVI., az úgynevezett “közhasznúsági törvény” megalkotása volt. Kuti (1998) szerint ez a törvény paradigmaváltást jelentett a magyar nonprofit szektort érintı jogi, gazdasági szabályozások fejlıdésében, ugyanis a jogi forma helyett a szervezetek tevékenysége vált a szabályozás alapjává. Az új törvény a közhasznú szervezetek két típusát határozta meg: a közhasznú és a kiemelkedıen közhasznú szervezeteket. Ezt a jogállást a szervezetek bírósági nyilvántartásba vétellel szerezhetik meg. Hallgatólagosan a törvény a szervezetek egy harmadik típusát is definiálta, nevezetesen: a nem közhasznú szervezeteket. Ez utóbbiba nemcsak az olyan szervezetek kerültek be, amelyek alapítóik vagy tagjaik érdekét szolgálták, hanem egyrészt azok a szervezetek is, amelyeknek tevékenysége valamilyen okból kifolyólag kívül maradt a törvényben meghatározott körön. Másrészt nem közhasznú szervezetekké váltak – illetve maradtak - azok a szervezetek is, amelyek anyagi vagy adminisztrációs okokból nem vállalták a procedúrát, illetve a nem egységes bírói állásfoglalások és gyakorlatok miatt nem kapták meg a kért státust.

31

Összefoglalva: megállapítható, hogy bármilyen rövid is a politikailag függetlenné vált magyar nonprofit szektor 1989 utáni története, a szektor szervezetei ez alatt az idı alatt kiépültek és komoly, részben eredményes erıfeszítéseket tettek a társadalompolitika befolyásolására.

2.2.A nonprofit szektor szerkezetének és gazdálkodásának jellemzıi

Magyarországon a bíróságok több mint 52 ezer civil nonprofit szervezetet (alapítványt, társadalmi szervezetet) tartanak nyilván, ebbıl a KSH legújabb felmérése alapján 46 263 tekinthetı mőködınek, melyeknek éves összbevétele 2001-ben meghaladta az 537 milliárd forintot. (A 2000. évi adatgyőjtés szerint 47 144 szervezet mőködött Magyarországon, éves bevételük 495,5 milliárd forint volt.). A szektornak juttatott állami támogatás mértéke 2001ben megközelítette a 185 milliárd forintot szemben a 2000. évi 140,9 milliárd forinttal s így a támogatás aránya 28,4%-ról 34,4%-ra emelkedett.

(Az állami támogatás aránya ennek

ellenére még mindig jelentısen elmarad az európai uniós országokban jelentkezı 40-60%-os aránytól.) Ez a költségvetési eredető bevétel azonban nem csak a szó klasszikus értelmében vett civil szervezetek támogatását szolgálja, hisz ennek 40%-a a szektor 5,4%-át jelentı – állami szervezek és önkormányzatok által alapított – közalapítványokhoz, közhasznú társaságokhoz és köztestületekhez kerül. A költségvetési eredető forrás mértéke tehát ennek kivételével az un. „civil nonprofit” szektor tekintetében az összbevételnek valójában csak 18%-át teszi ki. A civil szervezetek állami, önkormányzati eredető bevételekhez a közfeladatok ellátása átvállalásához kötıdı normatív támogatások, pályázati támogatások és egyedi elbírálású támogatási keretek útján, valamint személyi jövedelemadó 1%-ának felajánlása során jutnak. Ezek a források elsısorban programok és konkrét tevékenységek támogatását teszik lehetıvé, mőködési támogatásra jóformán csak az Országgyőlés Társadalmi Szervezetek Bizottsága (a továbbiakban Bizottság) által biztosított eszközök állnak rendelkezésre, melyek nagyságrendje az elmúlt években 400 millió Ft volt. Ezen a helyzeten fog változtatni jövı évtıl a nemrég elfogadott Nemzeti Civil Alap törvény, mely nagyságrenddel (400 millió helyett 6 milliárd forint!) több forrást biztosít a szektornak, és melyrıl késıbbiekben részletesen is szólunk. A nagyszámú civil közösség egyre inkább keretet biztosít a társadalmi önszervezıdésnek, megjelentek az autonómia, az önkéntesség, az öntevékenység, az adományozás klasszikus jegyei, polgárok tízezreinek nyújtva színteret egyéniségük kiteljesedéséhez.

32

Megkezdıdött a közszolgáltatások többszektorúvá válása, mindenekelıtt az oktatás, a kultúra, az egészségügyi és szociális ellátás területén nyújtanak alternatívát vagy többletlehetıségeket a civil szervezetek. A civilek kreativitása, empátiaképessége kitapinthatóvá vált a társadalmi lét perifériájára szorultakkal való foglalkozásban. Egy évtized alatt kifejlıdött a magyar civil szektor, amely rendkívül tagolt és sokszínő. Megtalálhatóak: − az öntevékeny; − a szolgáltató; − az adománygyőjtı és adományosztó; − az érdekképviseleti szervezetek; − valamint ezek szövetségei és ernyıszervezetei. Az elızıekben bemutatott pozitív tendenciákkal együtt is a szektor több feszültséggel küzd: − Lezajlott egy erıs differenciálódás. Számbeli többségben vannak a klasszikus szervezetek (magánalapítványok, egyesületek, társadalmi szervezetek), amelyek túlnyomó többsége gazdaságilag gyenge és törékeny. Kialakult egy szők, zömmel költségvetési forrásokból gazdálkodó, az államhoz, illetve az önkormányzatokhoz erısen kötıdı szervezeti kör. − A költségvetési törvény évenként változó, 50 - 100 különféle címen közel 150 milliárd forintnyi civil szervezetek által elérhetı forrást nevesít minden rendezı elv és átláthatóság nélkül. (A nyilvánosság szempontja igényli a nevesített megjelenést, ez viszont nehezíti az áttekinthetıséget.) A civil szervezetek nagy része ugyanakkor nem jut hozzá ezen információkhoz, ezért nem is tud e források elérhetıségérıl, nincs tájékoztatás ezek felhasználásáról. − A magyar civil szektor az állam és az önkormányzatok által alulfinanszírozott, illetve a költségvetési források eloszlása egyenetlen. Az állami számvevıszéki ellenırzés is feltárta, hogy a kormányzati feladatok átadását nem követte a megfelelı források biztosítása. − A szervezetek státus-szabályainak kialakítása óta megérett az idı a gazdálkodási jogszabályok differenciálására. − A szektor megosztott, az együttmőködés helyett inkább a rivalizálás dominál. Nem alakult ki az egységes képviseleti modell, néhány ernyıszervezet mőködik, némely pedig

33

igyekszik önmagát a civil társadalom egyedüli, legitim képviselıjeként feltüntetni.11Ezen a téren az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában mindenképpen várható javulás, melyek elsı jelei máris látszanak. Alakulnak olyan „ernyıszervezetek”,12 melyek felvállalják a pályázati lehetıségekrıl való tájékoztatás feladatát egy-egy területhez tartozó kisebb szervezetek számára. 2. 2. 1. A nonprofit szektor szerkezeti jellemzıi A fejezet kitekintést nyújt a szektor méretére, szerkezetére, foglalkoztatási helyzetére, a munkaerıpiacon betöltött szereperé, valamint a regionális jellemzıire. A legújabb részletes adatok 2000-bıl állnak rendelkezésre (KSH, 2002) mert a Központi Statisztikai Hivatal 2001-ben szakított a nonprofit szektor számbavételének addigi gyakorlatával, az elızı 10 év teljes körő felvételeit részleges reprezentatív adatgyőjtés váltotta fel (KSH, 2003). A nonprofit szervezetek száma a KSH 2000. évre vonatkozó adatai szerint, az összes szervezeti formát magába foglalóan 47 144. Ebbıl 22 420 egyesület, 18 532 alapítvány, 1168 közalapítvány, 472 köztestület és 888 közhasznú társaság. (A fennmaradó 3664 szervezet szakmai érdekképviselet, szakszervezet és nonprofit szervezet intézménye.) A domináns szervezeti forma tehát az egyesület (47,6%) és az alapítvány (39,3%). Az összes többi szervezeti forma együttvéve sem több 23%-nál. A történelmi elızmények és a fejlıdési trendek okán meg kell jegyezni, hogy az összes nonprofit szervezet száma 1990-ben a jelenleginek még csak harmada, 15 945 volt. Ebbıl 12% alapítvány (1865), a többi 78% (14 080) egyesület. Azóta az alapítványok száma robbanásszerően nıtt a 11szeresére (19 754 alapítvány), a minden más nonprofit szervezeti formát is tartalmazó egyesületi kategória viszont csak mérsékelten, a duplájára (28 417 szervezet) nıtt tíz év alatt. Az elmúlt évtizedben tehát tizennégyezer új alapítvány, s szinte darabra ugyanennyi, tizennégyezer új egyesület (ideértve a néhány száz köztestületet és közhasznú társaságot is) jött létre Magyarországon. A civil szektor rendszerváltozással összefüggı nagy ugrása tehát egyaránt érintette az egyesületi és az alapítványi szervezeti formát. Azért van mégis 40%-kal több egyesület a nonprofit szektor mai struktúrájában, mert már a rendszerváltozás kezdetekor az állampárti szocializmus viszonyai között is mőködött 14 080 társadalmi szervezet.

11

MEH Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala: A kormányzat civil stratégiája. Budapest, 2002.

34

A nonprofit szektor fejlıdési dinamikája az utóbbi években lelassult, sıt 2000 volt az elsı év a rendszerváltás óta, hogy a szektor mérete csökkent. Nıtt azoknak a községeknek a száma, amelyek egyetlen nonprofit szervezettel sem rendelkeznek. Az 1000 lakos alatti községek több mint negyede ebbe a kategóriába tartozik, közel egyharmadukban pedig csak valamilyen egyesület, 7 százalékukban pedig csak alapítvány mőködött. A szervezetszám csökkenése azonban nem mondható egyenletesnek. Az érdekképviseletek területén 10%-os visszaesés tapasztalható, ezzel szemben az állami feladatokat átvállaló szervezetek dinamikus fejlıdést mutattak. A Polgári Törvénykönyv 1994-es módosítása óta megfigyelhetı az úgynevezett állami nonprofit szervezetek térnyerése. Tehát nem egyszerően a belsı arányok módosulásáról van szó, hanem kijelenthetı, hogy a szektor civil része zsugorodni kezdett. A nonprofit szervezetek tevékenységével, szolgáltatásaival érintett személyek és szervezetek száma a legszerényebb becslésen alapuló számítás szerint is legalább másfélmillió. (Egyesületenként átlag húsz fı, alapítványonként átlag ötven fı érintettel számolva.) Más számítások szerint az egyesületek összes taglétszáma megközelíti a hárommillió fıt. A nonprofit szféra 2000-ben 80 000 fizetett alkalmazottnak biztosított munkát.(Bíró 2002) Bár a szektorban foglalkoztatottak száma 2000-ben számottevıen (10%-kal) nıtt, a szervezetek döntı többsége (mintegy 88%-ka) fizetett munkavállalók alkalmazása nélkül próbálta megoldani feladatait. A fıállásban, teljes munkaidıben foglalkoztatottak létszáma 2000-ben 9%-kal emelkedett és elérte az 56 ezer fıt. Hasonlóan dinamikus emelkedést mutatott a számított fıállású foglalkoztatottak13 száma is.

12

Lásd Nemzetközi Humanitárius és Fejlesztési Civil Szövetség (HAND).

13

Ez a mutató azt fejezi ki, hogy az adott szervezet által különbözı módon foglalkoztatott személy hány fıállású teljes munkaidısnek felelne meg.

35

3.táblázat A nonprofit szervezetek által foglalkoztatottak régiók szerint, 2000 Régiók

Fıállású, teljes

Fıállású,

munkaidıs

részmunkaidıs

Nem fıállású Számított fıállású

foglalkoztatottak száma Közép-Magyarország

27 642

4 000

6 716

30 314

Közép-Dunántúl

3 361

528

1 054

3 730

Nyugat-Dunántúl

3 390

471

905

3 716

Dél-Dunántúl

4 481

937

997

5 049

Észak-Magyarország

5 078

1 417

1 070

5 894

Észak-Alföld

6 194

1 912

2 648

7 415

Dél-Alföld

5 858

835

1 286

6 404

Összesen

56 004

10 100

14 676

62 522

Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

A területi elhelyezkedést tekintve a nonprofit szektorról is kijelenthetı, hogy fıváros- és nagyváros centrikus. A 47 144 szervezetbıl 12 309 szervezet mőködik a fıvárosban és a 23 fıvárosi kerületben, további 10 575 szervezet pedig a 22 megyei jogú városban. Az alapítványok csaknem harmada, az egyesületek közel negyede a fıvárosban jött létre. A civil szektor százmilliárdos nagyságrendő bevételének majdnem kétharmada Budapesten összpontosul. A lakossági önszervezıdéseknek különösen fontos szerepe lenne a szegényebb régiókban, ám a többszörösen hátrányos helyzető Szabolcsban például országos viszonyításban is a legkevesebb alapítvány és önsegítı egyesület mőködik. Pest megyében 10 000 lakosra 56 nonprofit szervezet jut, Nyugat-Magyarországon 51, Dél-Magyarország megyéiben 42, Kelet-Magyarország megyéiben pedig átlagosan csak 37. Ezek az adatok azonban, ha csak árnyalatnyival is, de a területi egyenlıtlenségek mérséklıdését mutatják. A legmagasabb mutató (közép-magyarországi) és legalacsonyabb (észak-alföldi) között a különbség az 1999-es 21-rıl 2000-re 19-re csökkent. Továbbra is nagy eltérések figyelhetık meg az egyes kistérségek között.

36

A tevékenységcsoportok szerinti vizsgálatnál még mindig megfigyelhetı az a történelmi örökség, hogy legnagyobb arányban (közel 30%-ban) a sporthoz és szabadidıhöz kapcsolódnak a szervezetek. Azonban a belsı átrendezıdés tovább folytatódott, és az oktatás, egészségügy és szociális ellátás területén mőködı szervezetek aránya közel 30%.

4. táblázat A nonprofit szervezetek száma és megoszlása tevékenységcsoport szerint, 2000 Tevékenységcsoport

Társas nonprofit

Alapítványok

száma

Összesen

szervezetek

megoszlása,

száma

%

megoszlása, %

száma

megoszlása, %

Kultúra

2 662

13,5

2 280

8,3

4 942

10,5

Vallás

1 126

5,7

169

0,6

1 295

2,7

Sport

1 084

5,5

5 385

19,6

6 469

13,7

498

2,5

6 848

24,9

7 346

15,4

Oktatás

6 301

32

565

2,1

6 866

14,6

Kutatás

581

3

476

1,7

1 057

2,2

Egészségügy

1 705

8,7

406

1,5

2 111

4,5

Szociális ellátás

2 933

14,9

1 204

4,4

4 137

8,8

Polgárvédelem, tőzoltás

100

0,5

792

2,9

892

1,9

Környezetvédelem

418

2,1

601

2,2

1 019

2,2

Településfejlesztés

1 057

5,4

1 344

4,9

2 401

5,1

Gazdaságfejlesztés

317

1,6

561

2

878

1,9

Jogvédelem

98

0,5

463

1,7

561

1,2

Közbiztonság védelme

360

1,8

1 048

3,8

1 408

3

nonprofit szövetségek

42

0,2

646

2,4

688

1,5

Nemzetközi kapcsolatok

291

1,5

346

1,3

637

1,4

érdekképviselet

42

0,2

4 046

14,7

4 088

8,7

Politika

85

0,4

264

1

349

0,7

19 700

100

27 444

100

47 144

100

Szabadidı, hobbi

Többcélú adományosztás,

Szakmai, gazdasági

Összesen

Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

37

Lezárulni látszik a közhasznúvá nyilvánításának folyamata. A közhasznú státust szerzett szervezetek aránya 2000-ben elérte a 36%-ot, a kiemelkedıen közhasznúaké pedig a 6%-ot. Kiemelendı, hogy a statisztikai kimutatás szerint sok olyan szervezet is megkapta a státust, amely arra nem lenne jogosult, úgymint az érdekképviseletek, vagy sportegyesületek.

5. táblázat A közhasznú és a kiemelkedıen közhasznú szervezetek megoszlása szervezeti forma szerint, 2000 Szervezettípus

Közhasznú szervezet (%-ban) Kiemelkedıen közhasznú szervezet (%-ban)

Alapítvány

52,3

6,7

Közalapítvány

50,6

25,1

Egyesület

25,3

4

Köztestület

34,3

5,5

Szakszervezet

12,5

1,2

Érdekképviselet

15,6

1,7

Közhasznú társaság

41,4

27,3

Nonprofit intézmény

8,5

8,5

Összesen

36,1

5,8

Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

2. 2. 2. A nonprofit szektor gazdálkodásának mutatói

A csökkenı szervezetszám ellenére folytatódott a szektor gazdasági erısödése. A bevételek 2000ben is dinamikusan növekedtek, összegük meghaladta a 495 milliárd forintot, ami 19%-os növekedést takar. A 2001-es becsült adat 537 milliárd forint, ami még mindig növekedést mutat, de az emelkedés dinamikája 8%-ra csökkent.

38

6. táblázat A nonprofit szektor bevételei bevételi források szerint*

A bevétel megoszlása, %

Bevételi forrás 1990

1995

2000

2001

Állami támogatás

18,5

22,5

28,4

34,4

Magántámogatás

23,8

23,3

16,1

13,8

Ebbıl külföldi

8,1

9,0

6,3

...

bevétele

27,6

24,4

37,0

35,3

Gazdálkodási bevétel

28,5

28,6

17,7

15,7

Egyéb bevétel

1,6

1,2

0,8

0,8

Összes bevétel

100

100

100

100,0

Alaptevékenység

*A 2000. év bevételeinek mélyebb részletezését az 1. számú melléklet táblázatai tartalmazza. Forrás: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

A bevételi forrásokon belül megfigyelhetı az állami támogatás növekvı aránya, ami örvendetes, de mindenképpen megvizsgálandó, hogy mely területekre irányul a növekedés. A rendelkezésre álló adatok szerint az elmúlt években a költségvetési támogatások mértéke dinamikusan emelkedett: a nonprofit szervezetek 1999. évben 97,9 milliárd Ft, 2000. évben 141,5 milliárd Ft, valamint a 2001. évi elızetes adatok szerint 189,2 milliárd Ft központi támogatásban részesültek. A társadalmi szervezetek, köztestületek támogatásának összege - a KSH becsült adatai alapján - a nonprofit szervezetek költségvetési juttatásának hozzávetılegesen 1/5-ét, azaz mintegy 38 Mrd Ft-ot tett ki. A nonprofit szervezetek támogatásnövekedési dinamikáján belül a társadalmi szervezetek, köztestületek támogatási részaránya csökkenést mutat a közhasznú társaságok növekvı részarányával szemben. A gyakorlatban a társadalmi szervezetek, köztestületek közül minden ötödik jutott költségvetési támogatáshoz. A 2000. évi statisztika szerint 100 ezer Ft összeget meghaladó központi támogatásban 3236 szervezet részesült a hozzávetıleg 23 000 mőködı szervezetbıl. Az alapítványoknak juttatott költségvetési támogatások összegében és a támogatott alapítványok számában dinamikus növekedés tapasztalható. Az 1992-1994. években évente átlag 200-300 alapítvány, az 1998-2001. évek között évente átlag 1000-1600 (köz)alapítvány részesült rendszeres vagy eseti nem normatív központi költségvetési támogatásban.14.A támogatás összege (a média közalapítványokat nem számítva) 1998-ban mintegy 15 Mrd Ft,

14

„Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenırzésérıl” (2002. év, 0228. szám, 8. oldal)

39

2001-ben mintegy 25 Mrd Ft volt. Az állami közfeladatok ellátását biztosító közalapítványok, illetve az országos hatókörrel mőködı közhasznú alapítványok rendszeres költségvetési támogatás nélkül mőködésképtelenek lennének. Finanszírozásukat jelenleg az állam az éves költségvetési törvényekben rendezi, az egyes költségvetési fejezetek fejezeti kezeléső elıirányzatai között, általában az érintett (köz)alapítványok nevének megjelölésével.

A rendelkezésre álló adatok szerint 2000-ben különösen gyorsan (közel 85%-kal) nıttek az ellátottak számához kötıdı normatív támogatások. Ez azt mutatja, hogy a szektor tevékenysége a humánszolgáltatások irányába tolódik; meghatározóvá vállnak az állami feladatok ellátására irányuló részterületek. Az egészségügy területén nıttek messze a legmagasabb arányban (70%kal) a bevételek, ami azzal magyarázható, hogy felgyorsulóban van az állami egészségügyi intézmények közhasznú társasággá szervezése. Ez a tendencia 2001-ben is folytatódott, mikor is a közhasznú társaságok bevételei több mint 30%kal nıttek. Mélyebb következtetéseket azonban nehéz levonni a már említett statisztikai adatgyőjtésben bekövetkezett változások miatt. Így csak vélelmezni lehet, hogy a megnövekedett állami támogatások jelentıs része nem a hagyományos civil szektor bevételeit növelte, hanem az államhoz és önkormányzatokhoz szorosan kapcsolódó szervezetekét. A magántámogatások arányának csökkenése folytatódott, mely két tényezıre vezethetı vissza. Az elmúlt években a vállalati támogatások stagnáltak és ugyanez mondható a külföldi adományok esetérıl is, melyre feltehetıleg az a magyarázat, hogy a külföldi magánalapítványok kivonulóban vannak, a magyar nonprofit szervezetek azonban az Európai Uniós keretekbıl még nem képesek a támogatások elnyerésére. A külföldi támogatások alakulására külön is kitérünk, mert a magyar civil társadalom fejlıdéséhez már a kilencvenes évek elején nagymértékben hozzájárultak a külföldi kormányok és magánadományozók. Amint az a táblából is jól megfigyelhetı, a külföldi adományok aránya a 90es évek közepéig növekedett (1990-ben 8,1%, 1995-ben 9% volt), majd mint már említettük az utóbbi években csökkenı tendenciát mutat, 2000-ben már csak 6%-ot tett ki. A kezdeti idıkben a külföldi adományozók számára a magyarországi nonprofit szervezetek között kevés volt megbízhatónak tekinthetı. Felértékelıdtek a személyes kapcsolatok, és az ezzel rendelkezık számára megnıtt az esély a támogatás megszerzésére. Ez a gyakorlat eleinte magától értetıdıen háttérbe szorította a neutrálisabb, tárgyilagos mérlegelésre alapozott elosztási formákat. (Kuti, 2003.)

40

Komoly változásokat hozott a 90-es évek közepétıl, hogy az Európai Unió felhagyva addigi gyakorlatával - addig szinte kizárólag a nemzeti kormányokkal kommunikált-, partnerként fogadta el a nonprofit szervezeteket. Mind több olyan forrás nyílt meg, amelybıl a közép-európai nemkormányzati szervezetek is részesedhettek. Az addigi informalitásnak itt azonban már nyoma sem volt, a pályázatok egyre bonyolultabbá váltak, elkészítésük növekvı szakértelmet igényelt. A külföldi támogatások csökkenı trendje mutatja, hogy a nagy, fıként amerikai magán alapítványok fokozatosan kivonulnak a térségbıl, ugyanakkor a magyar civil szektor még nem képes a rendelkezésre álló uniós források lehívására, az erre való felkészülés a jövı szempontjából fontos tényezı. Az állami támogatás arányának növekedésével egyidejőleg csökkent az alaptevékenység és gazdálkodási tevékenységének aránya és jelentısége, ami szintén jelzi a szektoron belül az államhoz kötıdı szervezetek és tevékenységek egyre emelkedı részarányát. A nonprofit szektor kiadásai (477 milliárd Ft) 2000-ben alig maradtak el a folyó bevételektıl, azok 96%-át tették ki. A 2001-es 531 milliárd forintos becsült kiadásai pedig mindössze 1%-ban maradtak el. Támogatásokra és azok járulékos költségeire fordították a szervezetek az összes kiadás egyötödét (2000), valamint egyhatodát (2001). A fennmaradó rész a mőködés és a különbözı szolgáltató tevékenységek költségeinek fedezetéül szolgált. A kiadások rendkívül egyenlıtlenül oszlottak meg a különbözı jogi formában mőködı nonprofit szervezetek között. A szervezetszám szempontjából legkisebb csoportban, a közhasznú társaságoknál jelentkezett a felhalmozási kiadások több mint egyharmada és ez az arány 2001-re még inkább eltolódott, már a kiadások csaknem fele ezt a szervezeti formát szolgálta. Ugyanakkor kijelenthetı, hogy a közhasznú társaságok adományozói és újraelosztási tevékenységet gyakorlatilag nem folytattak. A támogatási kiadások csaknem fele a közalapítványoknál jelentkezett. A magánalapítványok ezen a területen sem tudtak a számarányuknak megfelelı súllyal megjelenni, vagyis támogatóként éppúgy háttérbe szorultak, mint szolgáltatói szerepkörükben. Összefoglalva megállapítható, hogy a magyar nonprofit szervezetek a magyar gazdaságban és társadalomban jelentıs fejlıdésen mentek keresztül; a mára kialakult szerkezet és a tevékenységi, gazdálkodási jellemzık nemzetközi összehasonlításban történı értékelésére késıbb még visszatérünk.

41

3. A nonprofit szervezetek mőködése, az Állami Számvevıszék ellenırzési tapasztalatai, korrupciós kockázatok

Az eddigiekbıl kiderült, hogy a nonprofit szektorba tartozó szervezetek tevékenysége széles skálán mozog, jelentıs bevétellel és némelyikük jelentıs vagyonnal is rendelkezik. Az önkéntes adatszolgáltatáson alapuló statisztikai felmérés azonban csak a szektor méretét, szerkezetét és a szervezetek tevékenységi körét, az ezekben bekövetkezett változásokat tudja nyomon követni, az így nyert adatbázis nem alkalmas a szervezetek mőködésének, a vagyonnal való gazdálkodásának, a közpénzek felhasználásának értékelésére. Az ilyen információkra leginkább az ellenırzések, az Állami Számvevıszék vizsgálati tapasztalatai deríthetnek fényt. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ezek a megállapítások nem fogják át az egész szektort - nem is ez a céljuk - hanem fıként a jelentıs közpénzeket felhasználó és állami vagyont mőködtetı szervezetek, alapítványok gazdálkodására terjednek ki. Az éves költségvetési törvény szerint a nem állami intézmények – a pártok kivételével –, valamint más közhasznú, kiemelten közhasznú szervezetek az általános tartalék, továbbá a fejezetek ágazati, szakmai célú pénzeszközei, a helyi önkormányzatok és az elkülönített állami pénzalapok költségvetései terhére is részesülhetnek támogatásban. (A 2000. évi statisztika szerint az állami támogatások zömét (42%) a központi költségvetés nem normatív támogatásai adják, emellett a normatív költségvetési támogatás aránya 18,7%, az állami pénzalapokból nyújtott juttatás 14%, míg az önkormányzati támogatás aránya összesen 19%). Az ÁSZ ellenırzési tapasztalatai is megerısítik azt az általános véleményt, hogy ezen szervezetek nagy száma és kiterjedt szerepvállalása és egyre növekvı mértékő állami támogatása azt indokolják, hogy az egyes szervezeti egységek mőködésének törvényességi, célszerőségi és hatékonysági vizsgálata minél mélyebb és kiterjedtebb körben, valamint minél nagyobb gyakorisággal valósuljon meg. Még akkor is, ha gondot okoz a különféle szervezeti formában végzett azonos típusú tevékenységek összehasonlítása, a mérési mutatószámok és nyilvántartási adatok gyakori hiánya és nem utolsó sorban a fogalmi meghatározások pontatlansága. A felsorolt és ismertetett szervezetek önálló jogi személyek, vagyonukkal saját maguk gazdálkodnak, a tagok saját vagyonukkal a gazdálkodásért nem felelnek, kivéve a közhasznú

42

társaságot, ahol a tagok a törzsbetétjük erejéig felelısek. A gazdálkodás és a mőködés ellenırzésére különbözı jogi megoldások születtek, attól függıen, hogy a szervezet mekkora bevétellel rendelkezik, illetve, hogy mennyire áll közel a kormányzati szektorhoz. Mint már korábban is kifejtettük, a nonprofit szférában egyre markánsabban két pólus alakul ki. A hagyományos civil szféra, az egyesületek és az alapítványok, mely számbeli többséget, de erıforrásaiban szerényebb méretet képvisel, valamint az állami, önkormányzati igazgatáshoz kötıdı néhány száz szervezetbıl álló, de jelentıs állami forrásból származó pénzeszközzel rendelkezı közalapítványi, köztestületi, közhasznú társasági intézményrendszer. A két pólus közötti különbség fellelhetı az ellenırzés szabályozottságában is. Ebben a fejezetben elıször áttekintjük a szektor ellenırzésének szabályozottságát és az e téren tapasztalható problémákat, majd rátérünk az ÁSZ konkrét ellenırzési tapasztalataira, a korrupciós kockázat szempontjából kiemelhetı területekre. 3.1.

Az ellenırzés szabályozottsága

Megvizsgálva azt, hogy a vagyon mőködtetésének és a fıként állami források felhasználásának ellenırzésére milyen kötelezı szabályok vannak a hatályos jogrendben, azt tapasztaljuk, hogy a nonprofit szervezetekre vonatkozóan a jogszabályok eltérı megoldásokkal biztosítják a vagyonnal történı gazdálkodás és a mőködés feletti ellenırzés lehetıségét a szervezeti formától és a vagyon – bevételek – nagyságától függıen. Logikusan szigorúbb szabályok vonatkoznak a közhasznúvá minısített szervezetekre, mint a többire, de az állandóan fejlıdı jogszabályi elıírások dzsungele itt is tartalmaz ellentmondásokat. Ami a belsı ellenırzést illeti, a jogszabály úgy rendelkezik, hogy amennyiben a közhasznú szervezet éves bevétele meghaladja az ötmillió forintot, akkor a vezetı szervtıl elkülönült felügyelı szerv létrehozása kötelezı abban az esetben is, ha ilyen kötelezettség más jogszabálynál fogva nem áll fenn. Ezzel kapcsolatban problémát jelent, hogy a jelenleg hatályos számviteli jogszabály szerint nem bevételként, hanem kötelezettségként kell kimutatni azt az alaptevékenység céljára kapott támogatást, amelyet az adott szervezet az alapítótól pályázati vagy egyéb más módon kapott, és azt továbbutalja, illetve átadja olyan szervezet részére, amely a cél szerinti feladatot közvetlenül megvalósítja. Jogos az a vélemény, mely szerint a felügyelı szerv létrehozása szempontjából a továbbutalás céljából kapott támogatás is bele kellene érteni az összeghatárba, hiszen a közpénzek felhasználásának ellenırzése szempontjából ez legalább olyan fontos.

43

Megállapítható ezen túlmenıen, hogy a nonprofit szervezetek többségénél – kivéve a közhasznú társaságot

(ahol

a

gazdasági

társaságokra

vonatkozó

szabályok

az

irányadóak),

a

közalapítványokat, és a fent tárgyalt 5 millió forintos bevételt meghaladó közhasznú szervezeteket – nincs szabályozva a felügyelı szerv összetétele, hatásköre, üléseinek gyakorisága, felelıssége stb. Azzal együtt, hogy ennek szabályozása az alapító joga és érdeke, véleményünk szerint – természetesen bizonyos értékhatár felett – ez igen komoly kockázati tényezı, s jelentıs mértékben elısegítheti

a

források

gazdaságtalan,

szabálytalan,

egyes

esetekben

visszaélésszerő

felhasználását. Ami az Állami Számvevıszék ellenırzési jogosítványát illeti, azt az ÁSZ-ról szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ászt.) 2. §. (5) bekezdése szabályozza, miszerint az Állami Számvevıszék ellenırzi az állami költségvetésbıl gazdálkodó intézményeket, valamint az állami költségvetésbıl juttatott támogatás felhasználását a helyi önkormányzatoknál, az alapítványoknál, a társadalmi és egyéb szervezeteknél. E jogszabály értelmében az ÁSZ ellenırzési jogosítványa kiterjed bármely nonprofit szervezetre, mely állami támogatásban részesült, az ellenırzés viszont kizárólag az állami támogatás felhasználására korlátozódik és nem terjed ki a gazdálkodás egészére. A Ptk. szerint ugyanakkor az Országgyőlés és a Kormány által alapított közalapítvány esetében az ellenırzés kiterjed a teljes gazdálkodásra is, ez a jogosítvány viszont nem érvényes az önkormányzatok által létrehozott közalapítványokra. E problémakörnél figyelembe kell venni, hogy az önkormányzat is közpénzbıl és közvagyonból gazdálkodik és feladatának ellátásához jelentıs részben az Országgyőlés biztosítja az anyagi feltételeket. Az is figyelemreméltó, hogy míg a Kormány által alapított közalapítványok száma a jelenleg folyó kormányzati felmérés szerint csupán 46, a többi ezret meghaladó kisebb, nagyobb közalapítványt az önkormányzatok hozták létre, melyek tevékenységérıl, ellenırzésérıl vajmi keveset tudunk. Javítani szükséges tehát ezen szervezetek tevékenységének átláthatóságát, ami hozzájárulna a nyilvánosság tájékoztatása címén megfogalmazott alapkövetelmény erıteljesebb érvényesüléséhez. A korrupciós kockázat szempontjából különösen a belsı ellenırzés megerısítésére és szabályozásának fontosságára hívjuk fel a figyelmet, mivel semmilyen külsı ellenırzés nem tudja helyettesíteni a jól mőködı, hatékony belsı ellenırzést. 3.2. A nonprofit szervezetek mőködésével kapcsolatos ÁSZ ellenırzések tapasztalatai Az ÁSZ tehát a fentiek értelmében rendszeresen ellenırzi a közalapítványoknak és a társadalmi szervezeteknek juttatott költségvetési támogatások felhasználását. A korábbi, a 90-es évek elsı

44

felére vonatkozó ellenırzések komoly, súlyos hiányosságokat tártak fel, egyes esetekben büntetı eljárásokra is sor került, míg a legutóbbi két összefoglaló (ÁSZ, 2002., 0228. és 0237. szám) új jelentés fıként a jogszabályok be nem tartására és a beszámoltatás, illetve a nyilvántartás hiányosságaira hívja fel a figyelmet. Az 1996-ban közreadott átfogó jelentés (ÁSZ, 1996.) az 1992-1994. évek közötti idıszakra irányult, a közalapítványok megalakulását 1995. végéig vizsgálta. A vizsgált alapítványok az összes alapítványt tekintve nem tipikusak, vagyonuk túlnyomó többsége nem a civil szféra, hanem az állam kincstári, illetve vállalkozási vagyonából származik. A központi költségvetési szervek alapítói közremőködésével fıként 1990-1992. között létrehozott alapítványok között olyanok is találhatók, melyek óriási ingatlanvagyon és rendszeres költségvetési támogatás juttatásával korábban állami keretben ellátott feladatokat vettek át azzal a céllal, hogy e forma nyitottabb mőködése, a szakmai nyilvánosság fokozottabb bevonása révén igazságosabb legyen a forráselosztás és feladat-támogatás. Sajnos a vizsgált idıszak nem igazolta vissza azt a várakozást, hogy ezek az alapítványok sikeresen mozgósítani és koncentrálni tudják az állami támogatáson kívüli anyagi eszközöket. Az egyedi kormányhatározatokkal adományozott támogatások zömét a kormány 1992-1994. között konkrét cél megjelölése vagy elszámolási kötelezettség elıírása nélkül juttatta az alapítványoknak. A Számvevıszéknek az alapítványok vagyonkezelésével, a gazdálkodással és az állami támogatás felhasználásával kapcsolatos tapasztalatai többségükben negatívak. Megállapítható volt, hogy az alapítványok egy része – jelentıs állami támogatás felhasználásával – közérdekőnek nem minısíthetı gazdasági tevékenységet végzett, ráadásul befektetéseik jövedelmezısége kétséges, vagy egyenesen veszteséges volt. A Kormányt az általa létesített alapítványok és közalapítványok esetén az a szándék vezette, hogy hosszú távra biztosítsa az állami támogatást az adott területeken. Több alapítványt vizsgálva kijelenthetı, hogy a mőködés feltételei még rövidtávon sem voltak biztosítottak. Az alapítói célokat csak vagyonfeléléssel és nem az elvárt vagyonmegırzéssel, sıt vagyongyarapodással tudták a kuratóriumok teljesíteni. Több esetben alapvetıen hibásnak bizonyult az a koncepció, hogy az átadott állami vagyon hozama elegendı lesz a meghatározott célok teljesítéséhez. A kuratóriumok összetételének kezdeti kialakításakor is megfigyelhetık voltak hibás döntések. A gazdasági ügyekben járatlan kurátorok irányításával csaknem törvényszerő volt a nagyarányú vagyonvesztés. A kuratóriumok nem voltak képesek ellenırzés alatt tartani a munkaszervezet vezetıinek irreálisan magas szinten megállapított személyi juttatásait. Az alapító okiratok összeférhetetlenségi szabályait ráadásul megszegve több kuratóriumi tag díjazás ellenében még 45

ún. egyéb jogviszonyt is létesített az alapítvánnyal, illetve az általuk alapított gazdasági társaságokkal. Az alapítványok a vizsgált három évben legtöbbet a kulturális feladatokra, az oktatásra, a kutatásra, a határon túli magyarsággal kapcsolatos feladatokra és üdülésre fordítottak. A közalapítványok bevételeinek túlnyomó többsége a központi költségvetésbıl származott, az államháztartás alrendszerein kívülrıl származó bevételt alig tudtak szerezni. A közalapítványok létrehozását motiváló gazdasági szándék – a civil szféra bevonása a közfeladatok finanszírozásába – a vizsgált idıszakban nem teljesült. A közalapítványok többsége rendszeres költségvetési támogatás nélkül mőködésképtelennek bizonyult. Volt olyan jelentıs vagyonnal alapított közalapítvány, mely mőködésének 5 éve alatt nem tudott megfelelni az alapító okiratban foglalt feladatoknak, céloknak, és a szabálytalanul, felelıtlenül, nagy volumenben végzett vállalkozási és hitelezési tevékenység miatt mőködése 1995-re ellehetetlenült, fizetésképtelené vált. Az ellenırzést követı intézkedések nyomán az esetek többségében pótolták a hiányosságokat, de a vagyongazdálkodásban egyes esetekben máig is tartó problémák vannak. Természetesen voltak és vannak jó példák is. Jelentıs összegeket pályázati úton és különféle szociális programok útján szétosztó néhány alapítvány évek óta a jogszabályi elıírások betartásával kifogástalanul mőködik, jól gazdálkodik a rábízott vagyonnal. Az Állami Számvevıszék 2002 júliusában, illetve szeptemberében zárta le a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenırzésérıl (ÁSZ, 2002., 0228.) és a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenırzésérıl (ÁSZ, 2002., 0237.) szóló jelentését. Mindkét ellenırzés során a számvevık hatalmas információtömeget vizsgáltak át, a helyszíni ellenırzés mellett a vizsgált körben írásos beszámoltatás formájában felmérést végeztek, az összefoglaló megállapításokat e felmérés adatbázisának feldolgozása és kiértékelése is segítette. Az összegzı megállapítások, következtetések és javaslatok mögött szakszerő, hozzáértı munka húzódik meg; mindkét jelentés gyakorlati hasznosítása számottevı mértékben növelheti a közpénzek felhasználásának átláthatóságát, hatékonyságát, szabályszerőségét. Az ÁSZ vizsgálati megállapításaiból és következtetéseibıl levonható általános tanulság egyrészt a hatályos szabályok be nem tartása, helyenként vitatható vagy pontatlan rendelkezése. Másrészt az, hogy a központi és a nonprofit szektor egyes szervezeteinek belsı szabályozási hiányosságai 46

egymást erısítve növelik azokat a finanszírozási és gazdálkodási zavarokat, melyek egyfelıl a szabályozási céltól eltérı mőködéshez vezetnek, másfelıl alapjaiban korlátozzák a transzparencia követelményét. A továbbiakban fıként azokra – a törvény-elıkészítést is érintı – vizsgálati megállapítások kiemelésére és következtetések levonására törekszünk, melyek hozzájárulhatnak a mőködı nonprofit szervezetek reális helyzetértékeléséhez és a mőködési (nyilvántartási) anomáliák megszüntetéséhez.

A jelentés hangsúlyozza, hogy a központi költségvetésbıl 1998-2001. között az ellenırzött 193 (köz)alapítvány összesen 68,8 Mrd Ft támogatást kapott, s ennek 78,9%-a a Kormány által alapított 34 közalapítványhoz került. Ezen belül a központi költségvetésbıl közvetlenül, névre címzett 55,2 Mrd Ft támogatás 86,4%-át szintén a Kormány által alapított közalapítványok kapták. A közalapítványok egyedi kormányhatározatok alapján 2,2 Mrd Ft-hoz jutottak, ez a teljes összeg – 2,7 Mrd Ft - 80 %- a. A pályázattal adott támogatásokból a közalapítványok 0,1 Mrd Ft-t, míg az alapítványok 2,1 Mrd Ft-ot kaptak. A pályázat nélkül adott támogatások esetében a közalapítványok részesedése 4,7 Mrd Ft, az alapítványoké pedig 3,8 Mrd Ft. Az adatokból jól érzékelhetı, hogy a költségvetési támogatások döntı része a közalapítványokhoz kerül.

Az ellenırzés megállapításaiból levonható néhány következtetés •

A jelentés konkrétan így fogalmaz: „Az 1998-2001. évek között a Kormány által alapított közalapítványoknak adott támogatás és a közalapítványok alapítói céljainak teljesítése nem volt összhangban. A központi költségvetés fejezeteiben közvetlenül névre címzett elıirányzatok, illetve a minisztériumok által adott támogatások nem terjedtek ki az alapító okiratokban meghatározott valamennyi cél támogatására. A közalapítványok többségének a Kormány az alapító okiratban nagy számú állami közfeladatot határozott meg. E feladatok ellátásának költségeit – az állami feladat-ellátási kötelezettségre tekintettel – a központi költségvetésbıl kell biztosítani. A (köz)alapítványok kuratóriumai azonban az alapító okiratban meghatározott célok és feladatok mindegyikéhez – az elıirányzatok bázis szemlélető tervezése és a többnyire meghatározott céllal kapott támogatások miatt – nem tudtak kellı fedezetet biztosítani, így az éves pénzügyi terveikben a célok és feladatok teljesítését – a Ptk. és az alapító okirat elıírásait megsértve – rangsorolták. ” A fenti megállapításból az látszik, hogy az állam feladatainak egy részét úgy adta át a nonprofit szervezeteknek, hogy az ellátási

47

kötelezettség teljesítéséhez szükséges pénzügyi forrást nem biztosította maradéktalanul. Egyre nagyobb lett a közösségi szolgáltatások szőkös kínálata és a növekvı kereslete közötti feszültség, amely egyre inkább a helyi önkormányzatok gondjaivá vált. A szabályozás nem követte kellıen a jelzett változásokat, nem számolt a civil és az állami terület markáns elkülönülésével, nem tette alkalmassá a különféle intézmény típusokat a közfeladatok megfelelı ellátására. Nem alakította ki, illetıleg nem fejlesztette tovább azokat az ösztönzı rendszereket, amelyek a nonprofit szervezetek hatékonyabb mőködését szolgálhatnák. •

Nehezíti a rendszer átláthatóságát, hogy a nonprofit szervezetek sok csatornás támogatását, mint közvetlen támogatást, számos – bizonyos részeiben összehangolatlan – úgynevezett közvetett támogatás egészíti ki (adó-, vám-, illetékkedvezmény). Kuti Éva legújabb könyvében (Kuti 2003) 12 milliárd forintra becsüli e támogatás összegét 2000-ben. Kétségtelen, hogy az így biztosított közvetett támogatás vitatható megkülönböztetést eredményez a lényegében azonos célú – valamilyen közfeladatot ellátó – és hasonló jogállású szervezetek között, ugyanakkor a sokoldalú támogatási rendszer jobban szolgálja a szektor sokszínőségét.

•

A jelentés is hangsúlyozza, hogy az ÁPV Rt. által adott támogatás valójában közvetett költségvetési támogatásnak tekinthetı. Figyelemre méltó, hogy az ellenırzött 193 (köz)alapítvány a vizsgált idıszakon belül bevételei 13 %- át kapta gazdasági társaságoktól, s ezen támogatás 70 %- át az ÁPV Rt.-tıl juttatott adomány tette ki.

•

Az állami támogatások felhasználásának ellenırzése szemszögébıl sajnálatos tény, hogy több szervezeteknél nem mőködött – törvénysértıen – ellenırzı szerv. Az eleve hiányos belsı ellenırzési rendszer további fogyatékosságára utal, miszerint a mőködı felügyelı bizottságok átlagosan 62 %- a ellenırizte csak a kapott központi költségvetési támogatás felhasználását. Függetlenített belsı ellenırzés a (köz)alapítványoknak csak mintegy 6 %- ánál mőködött, s 11 %- uknál a belsı ellenırzés egyik formája sem volt kimutatható.

•

Problémának tartjuk, hogy a minisztériumok 138 esetben megsértették a Kszt. azon rendelkezését, mely szerint közhasznú vagy kiemelkedıen közhasznú szervezet az államháztartás alrendszereibıl – a normatív támogatást kivéve - csak írásbeli szerzıdés alapján részesülhet támogatásban.15 Szerzıdés nélkül folyósítottak a minisztériumok 12,3 Mrd Ft

15

Kszt. 14.§. (2) bekezdés

48

címzett támogatást, 0,2 Mrd Ft pályázati támogatást és 1,5 Mrd Ft pályázatás nélkül odaítélt támogatást. •

A hivatkozott Kszt. jogszabályhely elıírja azt is, hogy a szerzıdésben meg kell határozni a támogatással való elszámolás feltételeit és módját. Ennek ellenére a szerzıdésekben a támogatás felhasználásával kapcsolatos ellenırzési jogot a minisztériumoknak csak mintegy fele kötötte ki, illetve írt elı a támogatás felhasználásáról elszámolási kötelezettséget. A szerzıdések teljesítését a minisztériumoknak csak kevesebb, mint fele ellenırizte a helyszínen, ellenırzésük a szerzıdések 10,3 %- ára terjedt ki. Mivel a minisztériumok a beszámolók dokumentálásához bizonylatmásolatokat vagy összesítı jegyzéket kértek, így nem állnak rendelkezésre olyan dokumentumok, melyek hitelt érdemlıen bizonyítják, hogy a támogatás valóban a megjelölt célra használták fel, s nem zárják ki a többszörös elszámolás lehetıségét sem. Ezzel kapcsolatban az ÁSZ a következıket javasolja a Kormánynak: „Módosítsa a közalapítványok alapító okiratainak vagyonfelhasználásra vonatkozó elıírásait azzal, hogy a kuratórium valamennyi támogatottal köteles szerzıdést kötni, amelyben rögzíti a támogatás célját,

az

elszámolás

dokumentumokat,

a

határidejét, támogatás

tartalmát,

az

továbbadásának

elszámoláshoz

csatolandó

feltételeit

ez

és

eredeti

esetekben

a

kedvezményezettekkel való szerzıdéskötés kötelezettséget, a szerzıdésszegés szankcióit, a közalapítványoknak a támogatás felhasználására vonatkozó ellenırzési jogosultságát.” •

A minisztériumok a pályázatok benyújtásakor, illetve a támogatási szerzıdések megkötésekor nem kérték meg maradéktalanul az Áht. 13/A. §. (4)-(6) bekezdéseiben megjelölt nyilatkozatokat. A támogatások elbírálásának folyamatát, a szerzıdéskötéseket és fıként a minisztériumok ellenırzését minısíti, hogy olyan alapítványok is kaptak központi költségvetésbıl támogatást, amelyeknek köztartozásuk volt.

•

Súlyos gondok mutatkoznak a vizsgált szervezetek mőködése jogszerősége terén. Az ellenırzött szervezetek mintegy harmada megszegte a Kszt. elıírásait a kuratóriumok mőködése és határozatai tekintetében, mintegy felük pedig nem tartotta be az alapítványok gazdálkodására vonatkozó jogszabályi elıírásokat.

•

Szükséges lenne állást foglalni arról is, hogy a minisztériumok által adott támogatások aránya a pályázattal adott és a pályázaton kívüli támogatások esetén célszerő és indokolt-e.

49

•

Hiány van az önkéntes munka korszerő értelmezése, elfogadtatása, társadalombiztosítási, munkavédelmi, közegészségügyi, adózási, ezzel összefüggı érdekeltségi szempontok megítélésében.

•

Nem érvényesül elfogadhatóan a teljesség, az egységesség és a nyilvánosság követelménye, ami elmondható mind a tájékoztatás, mind a tájékozódás összefüggésében.

•

A közhasznú szervezetek esetében nem megoldott a szakmai, gazdálkodási eredményeket bemutató beszámolók évenkénti bírósági letétbe helyezése, az internetes hozzáférés biztosítása. Mindezek rendezése hasznos információt jelentene az adományozók, a támogatottak és a piac szereplıi számára. Nincs élı online kapcsolat a megyei és az országos összesített adatok bemutatására hivatott, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala által mőködtetett számítógépes nyilvántartási rendszer között.

A nonprofit szervezetek e körére vonatkozó ÁSZ ellenırzések tapasztalatai mellett jelentıs elırelépést jelent a Kormánynak az un. Üvegzseb-program keretében elindított felmérése és vizsgálata. Kormányhatározat16 alapján felülvizsgálat alatt állnak a Kormány által létrehozott alapítványok, közalapítványok, valamint a központi költségvetési szervek érdekeltségi körébe tartozó gazdálkodó szervezetek, közhasznú társaságok. A vizsgálat és a javaslattétel alapvetıen azt a szempontot követi, hogy a szóban forgó konstrukciók adják-e az adott közfeladat ellátásának, illetve közpénz, közvagyon használatának legésszerőbb és átlátható formáját, vagy a költségvetési szerv, esetleg fejezeti kezeléső elıirányzat a megfelelı megoldás és a szervezet megszüntetésére kell javaslatot tenni. A felmérés eredményeként rendelkezésre álló részletes adatbázis elsı áttekintése már igazolja a feladat elvégzésének szükségességét, kiderül, hogy az állam messze nem él a tulajdonosi, felügyeleti eszközeivel (Aradi, 2003). A társadalmi szervezetek és köztestületek körében végzett számvevıszéki vizsgálat csak a minisztériumok által nyújtott költségvetési támogatások rendeltetésszerő felhasználásának ellenırzésére irányult, a számvevık nem ellenırizték az elkülönített állami pénzalapok döntési hatásköreiben, illetve az Országgyőlés bizottságainak javaslatai alapján juttatott támogatások felhasználását – bár nem vitásan azok összegszerőségükben csak 7-8%-át tették ki a minisztériumi támogatásoknak – , s nem volt vizsgálat tárgya a szervezeteknek juttatott normatív támogatás sem.

16

2396/2002. (XII. 27) Korm. határozat.

50

A kétféle nonprofit szervezet céljai, társadalmi hatásai, jogi szabályozottsága nagymértékben különböznek egymástól. A köztestület létrehozását törvény rendeli el, mőködésének elveit a jogalkotó határozza meg; míg a társadalmi szervezetet önként hozzák létre, az alapszabályban meghatározott célra. Köztestületbıl közel 500, míg egyesületi jelleggel mőködı társadalmi szervezetbıl 22 500 szerepel a KSH többször hivatkozott felmérésében. Amennyiben a két szervezet típus 2000. évi bevételeit hasonlítjuk össze a KSH adatai alapján, megállapítható, hogy a társadalmi szervezetek (a KSH terminológia szerint ezek az egyesületek) összes bevétele 2000-ben 104,8 Mrd Ft, míg a köztestületeké 15,5 Mrd Ft volt. Úgyszintén figyelemre méltó különbség, hogy a társadalmi szervezetek bevételének 35 %- át adja az alaptevékenységbıl származó bevétel, ez az arány a köztestületeknél 68,7 %; s míg a társadalmi szervezetek a gazdálkodási tevékenységükbıl származó bevétele a teljes bevétel 23,9 %- át adja, ez a köztestületeknél csak 6,6%-ot tesz ki. Ha a vizsgálatba bevont két köztestület, valamint a társadalmi szervezetek közül a legtöbbet, illetve a legkevesebbet kapó szervezetek költségvetési támogatását nézzük, úgy szembetőnı a különbség. Amíg a Magyar Olimpiai Bizottság központi támogatása 3,075 Mrd Ft, a Magyar Orvosi Kamaráé csak 339 M Ft, a legnagyobb központi támogatást kapó egyesület a Fóti Ökumenikus Mővelıdési Egyesület (248,3 M Ft), a legkisebb támogatást pedig a Közösségfejlesztık Békés Megyei Egyesülete kapta (7,7 M Ft). Az ellnırzésekbıl adóadó fıbb elıremutató megállapítások. •

A jelentés alapján felvetıdik a korrupciós kockázat meghatározásának szükségessége. A tényszámok alapján megállapítható, hogy a szervezetek 4/5- e részére pályázat útján adták a rendelkezésre álló támogatási keret 1/5- öd részét; míg a szervezetek 1/5- de fejezeti hatáskörő döntésekkel, pályázat nélkül részesült a fennmaradó 4/5- öd forrásból. A meghökkentı arány miatt véleményünk szerint okvetlenül foglalkozni kell behatóan és részletesen a döntési mechanizmusok átláthatóságával és az egyéni elbírálásban rejlı korrupciós kockázattal (Sepsey, 2003). Fokozza a fenti megállapítás tényszerőségét, hogy a vizsgálat adatai szerint a felmérésbe vont 6 minisztérium által, az ellenırzött 127 szervezetnek juttatott támogatások 80 %- a egyedi döntési hatáskörbe tartozott. A beküldött kérelmek 25 – 30 %-a megalapozatlan költségvetéseken alapult, s az egyedi támogatások célszerő felhasználását igazoló bizonylatok egyharmada nem felelt meg a számviteli követelményeknek.

•

Lényeges megállapítása az ellenırzésnek, miszerint a központi támogatások 2/3-a feladatmutató hozzárendelése nélkül teljesül, ennek következtében igen nehézkes a célszerő

51

felhasználás, illetve a hatékonyság mérése. Ezért mindenképpen ki kell dolgozni olyan javaslatot, mely erre a problémára kiterjedı megoldási lehetıséget tartalmaz. •

A jelentés rögzíti, hogy a címzett elıirányzatok alakulása jellemzıen bázis szemlélető tervezési gyakorlatot mutat, amelyhez egyes minisztériumok nem kértek az adott szervezetektıl szakmai és költségvetési indokolást, s négy év viszonylatában a címzett támogatásban részesülı szervezetek száma 22 – 26 között volt, tehát minden ezredik szervezet részesült ilyen támogatási formában. Ezért okvetlenül választ kell adnunk arra a kérdésre, hogy mi indokolja a címzett támogatásban részesülı szervezetek kiválasztását, valamint milyen elvek alapján történik a részükre juttatott támogatás nagyságának meghatározása, s milyen filozófia alapján valósul meg a társadalmi szervezetek bevonása a közfeladatok végzésébe.

•

A jelentés rögzíti, hogy a helyszínen vizsgált szervezetek mindegyike rendelkezett ellenırzı-, számvizsgáló-,

vagy felügyelı

bizottsággal,

azonban

ezek

tevékenységének

írásos

dokumentumait csak 1-2 esetben tudták bemutatni. Ennek következtében a bizottságok munkáját nem tudták értékelni. Annak tudatában, hogy közel 30 Mrd Ft évi költségvetési támogatásban részesülnek a társadalmi szervezetek és a köztestületek, elfogadhatatlannak tartjuk, hogy a törvény által kötelezıen létrehozott ellenırzı bizottságok nem teljesítik feladataikat, s ezzel hozzájárulhatnak a közpénzek rendeltetésellenes, vagy célszerőtlen felhasználásához. A civil szférának a közfeladatok ellátásba történı bevonása során az ellenırzési

követelményeket

ugyanolyan

elvárhatósággal

kell

teljesítenie,

mint

a

közigazgatásnak. Összefoglalva: az ÁSZ ellenırzési tapasztalatai rámutattak, hogy a nonprofit szektort érintı jogszabályok alkalmazásának hiányossággal

együtt

gondjai számos ponton jogalkotási

jelentkeznek,

egymást

erısítve

a

nem

késedelemmel, vagy kívánatos

folyamatok

kibontakozásában. Az ÁSZ ellenırzései alapján megfogalmazott megállapítások lehetıvé teszik az adott körben feltárt jogalkalmazási problémák orvoslását. Az azonos típusú hibák, hiányosságok ismétlıdésébıl pedig a döntésthozók levonhatják azokat a következtetéseket, amelyek hasznosulhatnak a törvényalkotó munkában is.

52

4. Kitekintés az EU és más fejlett országok gyakorlatára A nonprofit szektor a különbözı európai országokban más és más jogi fogalmi megközelítésben végeredményként ugyanazt a helyzetet mutatja: különbözı ágazatokban és különbözı erısséggel, de markánsan jelen van a társadalom mőködésében az a harmadik szektor, amely se nem állami, se nem piaci. Magán – a szó kollektív értelmében (Bíró 2002),- mely felfogás feltételezi, hogy a nonprofit szervezetek és az állam között nincs szorosabb kapcsolat. A tények ugyanakkor inkább azt mutatják, hogy a fejlett országokban a harmadik szektor és az állam között nem szőnik meg, hanem inkább átformálódik a kapcsolat, s a harmadik szektor szervezetei az oktatás és az egészségügy körében egyre több aktivitást mutatnak, egyre nagyobb részben vállalnak át feladatokat.

A jogi és költségvetési rendszerben tükrözıdı állam-nonprofit szektor kapcsolata tagországok esetében három, jellegzetes modellben határolható körül.17 1.

A liberális modellbe tartozó országokat a viszonylag alacsony állami, kormányzati

szociális kiadások mellett, a relatíve nagy, kiterjedt nonprofit szektor jellemzi. A nonprofit szektor bevételi forrásait a magánalapítványok, valamint az ár- és díjbevételek adják. Az állami támogatás indirekt módon, - a nonprofit szervezetek jól lehatárolt csoportjának biztosított – adókedvezmények formájában ölt testet. A nonprofit szervezetek jogi szabályozása a társulási jogból levezetett, nincsenek a nonprofit szervezetekkel foglalkozó külön jogszabályok. 2.

A korporatista modell országaiban a magas szintő kormányzati jóléti kiadásokat és jelentıs

nonprofit szektort találunk. A jóléti szolgáltatások az állam és a nonprofit szervezetek korporációin alapulnak és a finanszírozásban a kormányzati kiadások a döntıek. A nonprofit szervezeteket általában adómentesség illeti meg, illetve az alapítványok és az önkéntes szervezetek adózási pozíciója ugyanaz. A jogi szabályozásukat külön egyesületi és polgárjogi törvény szabályozza. 3.

Végül pedig a szociáldemokrata modellben az állam által nyújtott univerzális szociális

szolgáltatások mellett a nonprofit szektor szerepe a politikai, társadalmi és rekreációs érdekek nagyon is aktív kifejezésében mutatkozik meg. A szektor fı bevételi forrásai itt is a magánadományok. A nonprofit szervezetek, hasonlóan a gazdasági szervezetekhez, a direkt

17

Az Európai Közösség Bizottságának Közleménye, Európa Ház, 1998

53

adózás hatálya alá esnek. Jogi szabályozásuk külön egyesületi és polgárjogi törvény kereteiben valósul meg. Az alábbiakban elıször összefoglaljuk a rendelkezésre álló információk felhasználásával a nonprofit szervezetek jellemzı vonásait és a szektor helyzetét Európa egyes országaiban és Amerikában, majd bemutatjuk az Európai Unió viszonyát a szektorhoz, az ezzel kapcsolatos bizottsági állásfoglalásokat.

4.1. A nonprofit szektor jellemzıi az EU országaiban, a csatlakozás elıtt álló országokban és az Egyesült Államokban A nonprofit szektor nemzetközi vizsgálatakor nem kerülhetı meg az a tény, hogy nagyon szegényes statisztika áll rendelkezésünkre. Az alapadatokat még mindig az 1995-ben a Johns Hopkins Kutatási Program keretében elvégzett nemzetközi összehasonlító vizsgálatának eredményei adják, mely 22 országra terjedt ki (Salamon-Anheier 1999). Azóta ugyanis sajnos nem történt hasonló kutatási program, az egyes országok pedig – beleértve az EU tagországait is – nem rendelkeznek olyan – a szektorra vonatokozó – hivatalos statisztikai felmérésekkel, mely nálunk 1992. óta mőködik, ami alapján összehasonlítható módon további következtetéseket lehetne levonni. Ezt erısítik meg a követségektıl származó információk is, ahonnan frissebb információkat csak részterületekre vonatkozó kutatások eredményei alapján sikerült kapnunk. Jelen összeállítás alapvetıen 5 ország adatait mutatja be: Franciaország, Németország, az Egyesült Királyság, az Egyesült Államok, a Cseh Köztársaság. A kiválasztás fı elve az volt, hogy az Európai Unió 3 prominens képviselıje mellett az amerikai modell is bemutatásra kerüljön. Magyarország szempontjából különösen érdekes a hasonló fejlettségi fokon álló, szintén középeurópai Cseh Köztársaság esete is. Összehasonlításképpen a magyarországi vonatkozó adat is szerepel a táblázatokban.

A nonprofit szektor súlyát a bevételi adatok jellemzik. Az alábbi 1995 évre vonatkozó adatok (Salamon-Anheier 1999) önmagukban is arra engednek következtetni, hogy a fejlett országokban jóval nagyobb a nonprofit szektor súlya, jelentısége, mint nálunk.

54

7.táblázat A nonprofit szektor bevételei, 1995 Ország USA Németország Nagy-Britannia Franciaország Cseh Köztársaság Magyarország

Nonprofit szektor bevétele (Millió USD) 566 960 94 454 78 220 57 304 900 1 433

Nonprofit szektor bevételének egy fıre jutó összege ($) 2 155 1 157 1 340 985 87 140

Forrás: Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik II.

Az egy fıre jutó bevétel adatai még egyértelmőbben mutatják, hogy a fejlett országokban a harmadik szektor rendszerint erısebb, mint a fejlıdı, vagy közép-európai országokban (Daruka 2000). Figyelmet érdemel a szektor bevételeinek megoszlása nemzetközi összehasonlításban: 8.táblázat A nonprofit szektor bevételeinek aránya %-ban, 1995 Ország USA Ausztrália Izrael Japán Ausztria Belgium Finnország Franciaország Hollandia Írország Nagy-Britannia Németország Spanyolország Cseh Köztársaság Magyarország Románia Szlovákia

Állami támogatás 30,5 31,1 63,9 45,2 50,4 76,8 36,5 57,8 59,3 77,2 46,7 64,3 32,1 39,4 27,1 45,0 21,9

Adomány 12,9 6,4 10,2 2,6 6,1 4,7 5,9 7,5 1,9 7,0 8,8 3,4 18,8 14,0 18,4 26,5 23,3

Forrás: Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik II.

55

Ár- és díjbevétel 56,6 62,5 25,8 52,1 43,5 18,6 57,9 34,6 38,8 15,8 44,6 32,3 49,0 46,6 54,6 28,5 54,9

Látható, hogy a nyugat-európai és az amerikai nonprofit szektor finanszírozási szerkezete jelentısen különbözik a közép-európai finanszírozási módtól. A díjbevételek magas aránya figyelhetı meg több Közép-Európai országban, valamint NyugatEurópán kívüli fejlett országban. Mindkét országcsoportban a díjbevételek magas aránya a „piacosodást” jelzi, azaz a nonprofit szektor szervezetei akkor jutnak megfelelı bevételhez, ha a piac – a fogyasztók – által keresett, elfogadott terméket-szolgáltatást nyújtanak. A fejlett országokra igaz az, hogy a nonprofit szektor mérete az általuk nyújtott szolgáltatás piacának függvénye. Ezzel együtt a „piaci” típusú nonprofit szektor a relatív kis szektor méretre is utalhat (Salamon-Anheier 1999). Ezen kategóriába tartozik az Egyesült Államok, ahol a szektor bevételeinek legnagyobb részét (56,6%) az ár- és díjbevételek képezik. Az USA-ban a nonprofit szervezetek vagyoni adatai is igen érdekesek. Az alapítványok egy része igen komoly tıkével rendelkezik, melynek hozadékát adományosztó tevékenységre használja fel (Kuti 2001). Ebbıl következıen persze ezek a szervezetek azok, melyek megjelenhetnek a származtatott pénzügyi szolgáltatások piacán is, mely jelenség a nyugat-európai országokra kevésbé jellemzı. A nonprofit szervezetek finanszírozását tekintve szembetőnı, hogy az Egyesült Királyságban az állami támogatás aránya a többi vizsgált európai uniós tagországban tapasztalttal szemben alacsonyabb, az ár- és díjbevételek és az adományok aránya azonban magasabb. Külön érdekesség, hogy felmérések szerint (Knapp-Harold 1991) az újonnan létrejövı nonprofit szervezetek esetében átlagosan magasabb az állami támogatás aránya, mint a már mőködıknél, ez a kormányzati és a harmadik szektor közötti kapcsolatok szorosabbá tételét jelzi. Az oktatási ágazatban mőködı szervezetek állami támogatása azonban az összes szervezet állami támogatási arányánál magasabb (a bevételek közel 2/3-a (Salamon-Anheier 1995). A szociális ellátások területén mőködı nonprofit szervezetekkel is kötnek szerzıdéseket az államigazgatási szervek, így díj ellenében adják át az állami feladatokat. Az Egyesült Államokhoz hasonlóan, az adományok relatív magas aránya az érvényesíthetı adókedvezményekkel hozható összefüggésbe. Az Egyesült Királyságra vonatkozó frissebb adatokat csak kutatási felméréseken alapuló, a szektor egy részére vonatkozó, az országban nagy hagyományokkal rendelkezı területre, az úgynevezett jótékonysági intézményekre lehetett szerezni. Az információk alapján megállapítható, hogy az intézmények bevétele 1995 után is tartotta növekvı trendjét, éves szinten 2 százalékkal bıvült. Az intézmények jelentıs, az éves bevételeiket mintegy ötszörösen meghaladó vagyonnal rendelkeznek. Magyar szempontból is jelzés értékő lehet ezen szervezetek munkahely teremtı képessége, hiszen – a legújabb felmérések szerint – a jótékonysági intézmények 37%-a további 56

létszámbıvítést tervez. Jól mutatja a szektor társadalmon belüli növekvı szerepét, hogy felmerült e terület újraszabályozásának igénye. Olyan jogszabály-tervezetet készítettek elı, mely szerint jótékonysági minısítést csakis közhasznú célokat szolgáló szervezetek kaphatnak, ezáltal a jogi szabályozás közelebb kerülne a társadalmi értékítélethez. A Nyugat-Európai országokban hagyományosan magas az állami támogatás aránya, mely nyilván a szektor és az állam szorosabb összefonódásának következménye, az állam által delegált feladatokhoz a források is biztosítottak. Németországban például a nonprofit szektor a jóléti rendszer szerves részét képezi, az állami támogatások aránya meghaladja a 60%-ot (64,3%), ami a szektor magas intézményesültségi fokát is mutatja. Franciaországban a harmadik szektor és a kormányzat közötti kapcsolatot alapvetıen a versengés jellemzi, ennek ellenére szembetőnı, hogy a nonprofit szervezetek állami támogatása igen magas, ez különösen igaz a szociális ellátásokat nyújtó és az oktatással foglalkozó nonprofit szervezetekre. A francia kormány elsısorban törvényességi ellenırzést gyakorol a nonprofit szervezetek felett. A nonprofit szektorban foglalkoztatottak száma A lakosság civil szervezetben való részvételét tekintve kimutatható, hogy a lakosság egyharmadafele tagja valamilyen önkéntes szervezetnek, amely összeurópai szinten közel százmillió embert jelent. Ennek politikai jelentısége (az állampolgársági tudat manifesztálódása) illetve társadalmi jelentısége (a képviseleti demokrácia mőködésének finomítása, árnyalása) egyaránt óriási. A Johns Hopkins Kutatási Program keretében történt felmérés képet ad a nonprofit szektorban jellemzı foglalkoztatási arányokról. A 22 ország összesített adatai alapján 1995-ben a nonprofit szektorban alkalmazottak száma 18,8 millió fı volt. A nonprofit szektor tevékenységének összpontosulása 4 fı területen figyelhetı meg, ezek: az oktatás, az egészségügy, a szociális ellátások és a kultúra.

57

9.táblázat A nonprofit szektorban foglalkoztatottak ágazat szerinti megoszlása %-ban, 1995 Ország USA Németország Nagy-Britannia Franciaország Cseh Köztársaság Magyarország

Oktatás

Egészségügy

21,5 11,7 41,5 20,7 14,6 10,0

46,3 30,6 4,3 15,5 13,6 4,5

Szociális ellátás 13,5 38,8 13,1 39,7 11,2 11,1

Kultúra 7,3 5,4 24,5 12,1 31,0 38,1

Forrás: Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik II.

Mint látjuk ebben is jelentıs eltérés tapasztalható a nyugat-európai, egyéb fejlett országokbeli és közép-európai nonprofit szerkezet között a foglalkoztatottak arányát tekintve. Nyugat-Európában a nonprofit alkalmazottak átlagosan ¾-e az oktatás, egészségügy és szociális ellátás területén dolgozik. Ez annak köszönhetı, hogy a nonprofit szervezetek komoly részt vállalnak a szociális és jóléti problémákkal folytatott küzdelemben, sıt mi több, ehhez az állam egyértelmően partnernek tekinti ıket, hiszen az állami beavatkozások is jellemzıen a nonprofit szervezetek bevonásával, velük együttmőködve történik. Ez jellemzı többek között Németországra, Hollandiára, Belgiumra, Írországra (Salamon-Anheier 1999). A közép-európai nonprofit szektor kialakulása és fejlıdése lényegesen eltért és jelenleg is eltér a nyugat-európai tapasztalatoktól. A korábbi politikai-gazdasági berendezkedés idején létrejövı szervezetek elsısorban politikai szerepet vállaltak, a szolgáltatási feladatot másodlagosan kezelték. Az állam nem adta át hagyományos feladatainak ellátását olyan szervezeteknek, melyek felett nem alkalmazhatta a totális ellenırzést. A 80-as években ezért autonóm csoportosulások formájában elsısorban a munkavállalói és szakmai érdekképviseleti szervezetek, a kulturális és rekreációs célú önkéntes szervezetek mőködtek. Az állam a szakmai szervezeteket megtőrte, illetve támogatta, így jöttek létre a kamarák, a környezetvédelemmel és jogvédelemmel foglalkozó szervezetek. A 90-es években lezajlott átalakulás tehát a kulturális és szakágak szerinti érdekképviseleti szervezetek dominanciájával indult, a szerkezet pedig lényegesen nem módosult az évtized végére sem. Ebbıl következıen az oktatási, szociális és egészségügyi területek lényegesen kevesebb munkaerıt vonzanak, mint a nyugat-európai és fejlett országokban. Az Egyesült Államokban a nonprofit szektorban foglalkoztatottak legnagyobb arányban az egészségügyben dolgoznak, melyet az oktatás – ebbıl is a felsıoktatás – követ.

58

10.táblázat A nonprofit szektorban foglalkoztatottak aránya tevékenységenként régiók szerint, 1995 Terület Környezet-és jogvédelem Település-és gazdaságfejlesztés Szakmai érdekvédelem Kultúra, szabadidı Szociális szolgáltatások Egészségügy Oktatás Egyéb

2%

Nyugat-Európán kívüli fejlett országok** 3%

6%

5%

6%

3%

4%

11%

10% 27%

8% 15%

35% 12%

22% 28% 1%

35% 29% 2%

8% 18% 4%

NyugatEurópa*

KözépEurópa*** 6%

* Nyugat-Európai országok a felmérésben: Ausztria, Belgium, Finnország, Franciaország, Németország, Írország, Hollandia, Spanyolország, Egyesült Királyság ** Nyugat-Európán kívüli országok a felmérésben: Ausztrália, Izrael, Japán, USA *** Közép- Európai országok a felmérésben: Cseh Köztársaság, Magyarország, Románia, Szlovákia Forrás: Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik II

A fentiek alapján, attól függıen, hogy az adott országban mely ágazatban a legmagasabb a nonprofit szektor alkalmazottjainak aránya, 5 csoport képezhetı: −

Az oktatás dominanciája jellemzı pl. az Egyesült Királyságra, ahol a nonprofit alkalmazottak a felsıoktatás területén koncentrálódnak. Ez annak köszönhetı, hogy az állam kivonult a felsıoktatás területérıl, és azt nagy részben átadta a harmadik szektornak.

−

Az egészségügy területén mőködı nonprofit szervezetek szívják fel a legnagyobb arányú munkaerıt pl. az Egyesült Államokban.

−

Kiemelkedı a szociális ellátás dominanciája pl. Franciaországban és Németországban, valamint Ausztriában és Spanyolországban. Ezekben az országokban a jellemzıen befolyásos katolikus egyház oktatásban betöltött szerepe ugyan viszonylag gyengült, de a szociális ellátások területén továbbra is szignifikáns.

−

A Közép-Európai országok külön csoportot képeznek, hiszen a foglalkoztatottak legnagyobb arányban a kultúra, rekreáció és érdekvédelem területén dolgoznak a már korábban jelzett történelmi fejlıdés következtében.

59

−

Az utolsó csoportba az ún. egyensúlyi modellt megvalósító országok tartoznak, ahol egyik foglalkoztatási terület sem emelkedik ki jelentısen. Ez jellemzı pl. Ausztráliára és Finnországra.

Salamon-Anheier 1999. évben publikált adatai szerint a harmadik szektorban foglalkoztatottak aránya az összes munkavállalóhoz viszonyítva az USA-ban 7,8%, az Egyesült Királyságban 6,2%, Németországban18 és Franciaországban 4,9%, a Cseh Köztársaságban 1,7%, míg Magyarországon 1,3% volt. (2000-re az arány valamelyest javult, 1,6%-ra nıtt, de még mindig alacsonynak mondható.)A jelentıs különbség szintén a közép-európai sajátos nonprofit fejlıdésnek, illetve a szektor folyamatban lévı kialakulásának köszönhetı. A hazai jogalkotás szempontjából is hasznosítható az a németországi gyakorlat, mely szerint a német nonprofit szektor szervezetei érdekszövetségbe rendezıdtek. Ez a szervezeti forma elısegítette az állam és a nonprofit szektor közötti partneri kapcsolat fejlıdését. Ehhez hasonló ún. csúcsszervek Franciaországban is kialakultak, bár ezek hatalmi szerepe és politikai befolyása lényegesen szőkebb, mint Németországban. Csehországban ugyancsak létrejött a civil szférát képviselı csúcsszerv, azonban javaslatait a törvényalkotás csak korlátozottan volt képes érvényesíteni, ami továbbra is akadályozza a szektor fejlıdését. A kiragadott példák arra utalnak, hogy a harmadik szektor érdekérvényesítı képessége összefüggésbe hozható a hatékony, vagy kevésbé hatékony önszervezıdésével. Ez hazai viszonylatban is jól látható, ahol a szektor látványosan megosztott és az együttmőködés helyett, inkább a rivalizálás dominál. Ebbıl következik: nem alakult ki az egységes képviseleti modell. A fenti nemzetközi kitekintésen túl, a nonprofit szektor fejlıdésének az egyes országokra jellemzı további speciális jogszabályi körülményeirıl a 2. sz. mellékletben számolunk be.

18

A Német Szövetségi Munkaügyi Hivatalból származó legfrissebb 2001-es adatok szerint a szőken értelmezett harmadik szektorban dogozik a foglalkoztatottak 5,7%-a. Arányuk az elmúlt években az országos átlagot meghaladóan évi 4%-kal nıtt. Az igen korlátozott információkból az tőnik ki, hogy az NSZK-ban a politika a nonprofit szektorra elsı sorban mint a munkaerıpiac új – reménykeltı – szegmensére tekint, amelynek komoly szerepet szán a munkanélküliség kezelésében. A nık aránya a harmadik szektorban 72 %, ami jóval magasabb, mint a gazdaság egészére jellemzı 43%-os átlag, valamint az idıseket foglalkoztató intézmények aránya is kiemelkedı.

60

Összefoglalásul a szektor magyarországi fejlıdését, fejlettségét és szerkezetét összehasonlítva a nemzetközi tapasztalatokkal, az alábbiak állapíthatók meg: −

A magyar civil szektor az Uniós átlaghoz képest az állam és az önkormányzatok által az 1995-ös adatok szerint alulfinanszírozott volt, a költségvetési források elosztása pedig egyenetlen. Akkor a magyar nonprofit szektor állami támogatása 27%-os volt, szemben a fejlett országok 40-60%-os támogatottsági szintjével. Az azóta eltelt idıben Magyarországon az állami támogatás aránya 2001-re elérte a bevételek 34,4%-át, tehát feltételezve, hogy a nyugat-európai már kialakult struktúra nem sokat változott, kijelenthetı, hogy közeledtünk az európai átlaghoz.

−

Tılünk Nyugatra a szektorban alkalmazottak túlnyomó többsége az oktatás, egészségügy és szociális ellátás területén dolgozik. Ezzel szemben nálunk a történelmi tényezık hatásaként a kulturális és szakágak szerinti érdekképviseleti szervezetek dominanciája a meghatározó, bár figyelemre méltó a harmadik szektorban foglalkoztatottak létszámának alacsony volta is. Ebbıl következıen még mindig a szektor további jelentıs fejlıdésével számolhatunk.

4.2. Az Európai Unió és a civil társadalom viszonya Az utóbbi 20 évben nagy mértékben megnıtt a harmadik szektor szerepe az Európai Unióban. A jelenség több okkal is magyarázható. A ’70-es és a ’90-es évek pénzügyi válságainak következtében több kormányzat a korábbi állami ellátásként nyújtott jóléti szolgáltatások megszervezése helyett alternatív megoldási módokat keres. Egész Európában megfigyelhetı, hogy a civil szektor jelentıs, széles körben igénybevett szolgáltatási szegmenseket vesz át. Továbbá megnıtt az igény a sajátos, egyéni szolgáltatások iránt, amely szintén a civil társadalom térnyeréséhez vezetett. Mindezek eredményeként a Maastrichti Szerzıdést létrehozó törekvések egyik jelszavában már megmutatkozik annak a felismerése, hogy mennyire fontos a civil társadalom bevonása, megnyerése az európai integrációs gondolat megvalósításához. Eszerint az akkor frissen létrehozott Európai Uniót „polgárközelivé” kell tenni, a civil erıket fel kellett zárkóztatni az integrációnak egy következı magasabb fokot képviselı szakasza mögé (Gesztiné-Csanády 2003). Az európai integráció intézményei és a civil társadalom közötti partneri viszony kiszélesedése, intenzívebbé válása egy sor kérdést érintett mind az Európai Közösségen, illetve Unión belül, mind pedig a partnerországokban. Az Európai Bizottság 1997 júniusában adta ki Az önkéntes

61

szervezetek és alapítványok szerepének erısítésérıl Európában címő közleményét. Ebben az önkéntes szervezetek típusainak meghatározását és közös jellemzıiket határozta meg. Követelményként fogalmazták meg például azt, hogy létezzen egyértelmő, átlátható, támogató jellegő jogi és költségvetési rendszer. Annak ellenére ugyanis, hogy az állami szervek a funkciók egyre szélesebb skáláján és egyre nagyobb mértékben támaszkodnak az önkéntes szervezetekre és alapítványokra, nem tudatosult még bennük annak felelıssége, hogy biztosítaniuk kellene a szektor számára e szerep betöltésének kereteit. Sok helyen Európában a civil szektor még mindig “politikai vákuumban” mőködik. A koherens közpolitikai keretek hiánya sok helyen elbátortalanítja a szektort. Ennek oka egy önmagát erısítı folyamat: a hatóságok és állami szervek szakpolitikai, ágazati alapon tartják nyilván a velük szakmai kapcsolatban álló civileket. İket ismerik, másokról és a szektor egészérıl semmilyen információjuk nincsen. Maguk a nonprofit szervezetek sem sugározzák önmagukról azt a nonprofit össz-szektoriális képet, amely viszont az állami szektor és a nonprofit szektor legalább viszonylag egyenrangú együttmőködésének feltétele lenne. Sürgıs feladat tehát a vertikális megközelítések horizontális megközelítésekkel történı felváltása, amelyhez persze számtalan gyakorlati lépés tartozik: közhiteles nonprofit nyilvántartás, együttmőködési és képviseleti szervezetek, közpolitikák társadalmasításának eljárási és technikai szabályai (Bíró 2002). A Bizottság javasolja a pénzügyi források diverzifikálását, amely nyilván azt rejti magában, hogy az Unió nem kíván fı finanszírozójává válni a civil szervezeteknek. Az Európai Unió határozott törekvésévé vált, hogy lépéseket tegyen Brüsszel és az állampolgárok, illetve szervezeteik közötti párbeszéd továbbfolytatására. Ennek jegyében dolgoztak ki és bocsátottak vitára 2000. január 18-án A Bizottság és a nem kormányzati szervezetek: szorosabb partneri kapcsolatok kiépítése címmel egy dokumentum-tervezetet, mely az Európai Unió és a civil szervezetek együttmőködésével, kapcsolattartási rendszerével foglalkozott és javaslatokat tett annak továbbfejlesztésére. A vitaanyag különös hangsúlyt fektetett a nem kormányzati szervezetek (NGO-k) részére nyújtott bizottsági támogatás kérdésére és vizsgálta a párbeszéd lehetséges hatékonyabb módszereit. A jelenlegi helyzet javítására, az NGO-k részvételi esélyének és döntési befolyásának növelésére néhány NGO felvetette, hogy hivatalos konzultációs státust kellene létrehozni az NGO-k számára az ENSZ vagy az Európa Tanács keretein belül mőködı rendszer mintájára. Sok, fıleg európai szinten mőködı NGO javasolja továbbá, hogy az alapító szerzıdésben rögzítsék az NGO-kal való kapcsolatrendszer, nevezetesen – a politikai és a szociális párbeszéd mellett – a civil párbeszéd jogi alapjait.

62

1999-ben, majd 2001 nyarán a Bizottság internetes adatbankot hozott létre Consultation, the European Commission and Civil Society (CONECCS)19 címmel, illetve rövidítéssel. A mintegy 1000 szervezetet nyilvántartó adatbank információt szolgáltat a civil társasalom uniós szinten mőködı szereplıirıl, tartalmazza egyrészt a pán-európai civil társadalom nonprofit szereplıinek, másrészrıl pedig azoknak a listáját, amelyekkel rendszeres párbeszédet folytat az uniós politikák továbbfejlesztése során. A Bizottság 2001. július 25-én tette közzé az európai kormányzás reformjáról szóló Fehér Könyvet. A dokumentum, a 2000-2005 közötti idıszakra vonatkozó stratégiai célkitőzéseknek megfelelıen, egész sor ajánlást tartalmaz az Európai Unió intézményei legitimitásának növelése és a demokrácia további erısítése, a demokratikus deficit csökkentése tekintetében. A “másképp kormányozni” igénye kiterjed arra is, hogy ezt a szereplık körének kiszélesítésével, elsıdlegesen a helyi és regionális önkormányzatokkal és a civil társadalommal szorosabb kapcsolatban kell megvalósítani. A cél a polgárok újbóli bekapcsolása a politikai döntés-elıkészítés folyamatába. Most, az EU-hoz való csatlakozásunk küszöbén külön kell szólnunk az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSzB) szerepérıl. Az EGSzB tanácsadó testület, a szervezett civil társadalom gazdasági és szociális jellegő szervezeteinek képviselıibıl álló Bizottság. Alapvetı feladata tanácsadó funkció betöltése a három nagy intézmény (az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság ) számára. Ezen kívül két kiegészítı feladatot is ellát. Lehetıvé teszi egyrészt, hogy a szervezett civil társadalom jobban bekapcsolódhasson és nagyobb mértékben részt vehessen az európai folyamatokban, másrészt megerısíti a szervezett civil társadalom szerepét a közösségeken kívüli országokban, illetve ország-csoportokban. Az EGSzB tagokat az Európai Unió Miniszteri Tanácsa nevezi ki négy éves idıtartamra, a Tagállamok által, a civil társadalmat országos szinten képviselı szervezetekkel egyetértésben benyújtott javaslatok alapján. Remélhetı, hogy a négy év múlva esedékes jelöléskor már a magyar civil társadalom is eljut az együttmőködés azon pontjára, hogy ne a Kormánynak kelljen a jelöltek közül választani. Ehhez nemzeti szintő, reprezentatív szervezet létrehozása lenne a legcélravezetıbb; egy ernyıszervezet tagjaként kisebb szektorális szervezetek is képviseltetve lehetnek az EGSzB-ben.

19

http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index.htm

63

Az EGSzB szerepét hangsúlyozza, hogy a Nizzai Szerzıdés értelmében ez a bizottság a szervezett civil társadalom képviseletével megbízott intézményi szerv. Ennek megfelelıen egyértelmő, hogy továbbra is az Európa jövıjérıl folytatott vita aktív szereplıje marad, és betölti a híd szerepét az Unió és a civil társadalom között. A fentiek alapjánmegállapíthatjuk, hogy az EU felismerte a szektor növekvı jelentıségét a tagországokban, és a jövıben az EU szintő döntés-elıkészítési folyamatokban is nagyobb szerepet szán a civil társadalomnak. Ehhez azonban szükségesek naprakész és a összehasonlítható információk, adatok a szektorról. A nonprofit szektor nemzetközi bemutatását részletezı fejezet elején már említettük, hogy jelenleg sem a volt szocialista, sem a fejlettebb nyugat-európai országokban nincs hivatalos statisztikai felmérés a szektorról, ezért az összehasonlító elemzést csak a nemzetközi kutatócsoport 1995. évi adatgyőjtése alapján lehetett elvégezni. Az Európai Unió Bizottsága - szembesülve az Unióban rendelkezésre álló hiányos statisztikával – az elmúlt évben döntött arról, hogy minden tagország egységes módszertan szerint végezzen adatgyőjtést. Ennek érdekében arra kérte fel az Eurostatot, hogy dolgozza ki az ENSZ Statisztikai Hivatalának 2002 tavaszán elfogadott ajánlása (Handbook ..., 2002) alapján a nemzeti számlákhoz kapcsolódva az un. „nonprofit szatellit számla” módszertanát. Az elsı munkaértekezletre 2002. decemberében került sor; a módszertan kidolgozása még folyamatban van. (A módszertan kidolgozása során – úgy véljük, hogy joggal – jelentıs mértékben támaszkodnak a magyar statisztikai tapasztalatokra). Napjaink izgalmas kérdése, hogy mit várhat a szektor az Uniós csatlakozástól? Az eddigi állásfoglalásokból egyértelmően kiderül, hogy valamiféle elkülönített civil alapra nem lehet számítani, ez ellenkezne a szektorsemlegesség alapelvével is. Ugyanakkor figyelembe véve azt, hogy az Unió támogatási céljai nagyrészt egybeesnek a nonprofit szektor tevékenységi körével ( környezetvédelem, oktatás, kistérségi együttmőködés, területfejlesztés, stb.), továbbá azt, hogy a partnerség elve szinte minden támogatásnál m egköveteli a civil szféra bevonását, véleményünk szerint megfelelı felkészülés esetén jelentıs esélyhez jut a szektor a csatlakozás után. Ezt az eddigi tapasztalatok, az elıcsatlakozási alapokra vonatkozó pályázati kiírások is igazolják. Például a Phare által finanszírozott határmenti együttmőködést célzó CBC programok pályázati kiírásait áttekintve az önkormányzatok mellett szinte kizárólag a civil szféra képviselıi jelennek meg potenciális kedvezményezettként. Ahhoz azonban, hogy a szektor szereplıi sikerrel tudják igénybe venni e jövıbeni forrásokat, rendkívül fontos az összefogás, együttmőködés és közös fellépés. Ezt szolgálnák az olyan jó kezdeményezések, mint pl. a Nemzetközi Humanitárius és 64

Fejlesztési Civil Szövetség (HAND), mely felvállalta a pályázati lehetıségekrıl való tájékoztatás feladatát a területéhez tartozó kisebb szétszórt szervezetek számára.

65

5. A nonprofit szektorra vonatkozó törvényi szabályozás és a nyilvántartás felülvizsgálatának fıbb területei

A magyarországi nonprofit szervezetek számának a rendszerváltás óta bekövetkezett rendkívül dinamikus fejlıdését, a szektor bevételeinek növekedését, valamint az oktatási, egészségügyi, szociális és kulturális szolgáltatásokban növekvı szerepét nem kísérte a nonprofit szervezetek gazdálkodására vonatkozó átfogó jogi szabályozás megalkotása. Így ezen szervezetek gazdálkodására vonatkozó elıírások a gazdálkodást általánosan érintı jogszabályok egyes bekezdéseiben

találhatók

mőködıképességéhez.

A

meg,

mely

gazdálkodás

csupán

keretet

jogszabályi

ad

a

feltételei

szervezetek egyidejőleg

gazdasági tükrözik

a

szabályozottságot, a túlszabályozottságot és a differenciálatlanságot. A szektorra vonatkozó utolsó nagyszabású törvénykezés, az un. közhasznúsági törvény megalkotása óta kutatók és elemzık vizsgálták a törvényi módosítás hatásait, gyakorlati megvalósulását, a szektor mőködésének egyéb problémáit. A kutatások közül talán legjelentısebb és legfrissebb a Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) program eredményeit feldolgozó dokumentum (Bíró, 2002.), melynek célja a szektor helyzetének átfogó elemzése, s ezen belül is elsısorban a jogalkalmazási problémák, a jogszabályi hiányok, a joghézagok, a jogérvényesülés ellentmondásainak feltárása. 5.1. Javaslatok a nonprofit szektort érintı jogszabályok felülvizsgálatára. A hazai nonprofit szervezetek egyre élesebbé váló problémája volt az elmúlt esztendıkben, hogy milyen intézményes keretek között lesz lehetséges a szektor érdekeinek artikulálása, érvényesítése. A problémát kiélezi az a körülmény is, hogy e szervezetek tevékenysége ezer szállal kötıdik különbözı állami intézményekhez, sok esetben a létük függ attól, hogy egyes jogszabályok, illetve a költségvetés adott fejezete mennyire képesek elképzeléseik támogatására. A szolgáltatások piacán kialakuló verseny és együttmőködési kényszerek a civil nonprofit szervezeteket újfajta önmeghatározásra, és kooperációs stratégiákra készteti. Úgy is mondhatjuk, hogy az állammal való viszony újrafogalmazásának vagyunk tanúi. A NOSZA által a jogalkotás jövıbeni elvi irányaira megfogalmazott javaslatok jelentıs hangsúlyt helyeznek a szektor szereplıi által megfogalmazott problémákra, olyan kérdésekkel is foglalkoznak, melyek túlmutatnak e tanulmány keretein. Nagy hangsúlyt kap pl. a civil nonprofit és állami nonprofit

66

szektor szétválasztása a szabályozásban, ezen belül a nem jogi személyiségő un. civil társaságok definiálása. Az alábbiakban elsısorban a jelenlegi struktúra mőködésében tapasztalt problémák megoldására tett és a szektornak az állammal kapcsolatos viszonyával összefüggı javaslatokra helyezzük a hangsúlyt. Szakmai körökben sok vita folyik arról, hogy a nonprofit szektornak is szüksége van egy kódex jellegő, átfogó jogi szabályozásra a forprofit (üzleti) és a költségvetés (állami, önkormányzati) szektorhoz hasonlóan. Egyes szakértık (Bíró, 2002) egy civil nonprofit szervezetekrıl szóló törvényben gondolkoznak, amivel megszőnne a Polgári Törvénykönyv aránytalan terhelése. Elképzelésük szerint a civil nonprofít szervezet fogalmán belül - a jelenleg is meglévı alapítványok, egyesületek és civil köztestületek mellett - definiálni kellene a jogi személyiség nélküli civil nonprofit szervezetet, az un. civil társaságot a polgárjogi társaságokhoz hasonlóan. E törvényen belül lenne szabályozva az állammal való kapcsolattartás, a normatív civil támogatások forrásautomatizmusai és a közhasznú szervezetté válás feltételrendszere is. A szektor szereplıi számára az lenne kívánatos, ha ez a törvény definiálná a szektorszintő kedvezményeket is, amelyeket az állam biztosít az ilyen típusú jogalanyok mőködéséhez. A közhasznú szervezetekrıl szóló törvényt érintı módosító javaslatok közül az alábbiakat emeljük ki: -

Megfontolást érdemel, hogy szőnjön meg a kiemelkedıen közhasznú minısítés, tehát a közhasznúság egyfokozatú legyen, ami egyszerősítené az eljárást.

-

Megfontolandó, hogy az infrastrukturális fejlesztéssel szőküljön a közhasznú tevékenységi kör fogalma, részben, hogy ne szívja el a források jelentıs részét, és hogy „nonprofit mezben” ne lehessen „kibújni” az államháztartási törvény és közbeszerzési törvény hatálya alól.

-

Messzemenıen támogatandó az a javaslat, hogy a törvény sajtónyilvánosságra irányuló követelménye korszerősödjön, beleértıdjön a bárki által szabadon hozzáférhetı elektronikus tömegkommunikációs eszközön (internet) keresztül történı közlés is.

-

A törvénnyel kapcsolatos számos belsı jogharmonizációs javaslat mellett megemlítjük még a Közhasznú Szervezetek Köztestülete létrehozásának, illetve a Köztámogatási

67

Értesítı intézményesítésének szerepeltetését a törvényben, mely utóbbit a kormány adná ki és tartalmazná az összes költségvetési forrásból származó pályázatokat és ahhoz kapcsolódó információkat. Szükséges lenne az önkéntes segítı státusának kialakításához és tevékenysége kedvezményeinek biztosításához szükséges törvénymódosítások beterjesztése. Ennek célja, hogy az önkéntes segítıi tevékenység a közcélú adományozáshoz hasonló kedvezményekkel járjon. Többen sürgetik a civil nonprofit szervezetek gazdálkodásának, pénzügyi szabályozásának áttekintését és reformját. Itt külön hangsúlyt kell fektetni a szervezetek zömét kitevı kisszerveztek (500 ezer, vagy egy millió forint alatti éves bevétellel rendelkezık) gazdálkodásának és adminisztrációjának egyszerősítésére és megkülönböztetésére. Az elmúlt években – összefüggésben a nagy külföldi alapítványok kivonulásával - a civil szféra részérıl egyre hangsúlyosabban fogalmazódott meg a szektor költségvetési támogatásának törvényi biztosítása, a normatív finanszírozás növelése, kiszélesítése, a mőködési költségek támogatása. Kérdés, hogy a kormányzati munka során a fenti problémák mely területén történt elırelépés? A legjelentısebb elırelépésnek tekinthetı a szektor életében a 2003. nyarán elfogadott Nemzeti Civil Alapról szóló törvény20, mely egyrészt definiálja a civil és nem civil szervezetek fogalmát, megszervezi

a

civil

szervezetek

támogatását

elosztó

képviseletet

és

mindenekelıtt

nagyságrendileg nagyobb (az Országgyőlés hatáskörében kezelt eddigi 400 millió forintos keret helyett több mint 6 milliárd forint) költségvetési támogatást biztosít a Magyarországon bírósági nyilvántartásba vett civil szervezetek mőködéséhez és tevékenységéhez. A törvény értelmében: Civil szervezet: az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrejött jogi személyiséggel bíró társadalmi szervezet, szövetség és a Polgári Törvénykönyvrıl szóló 1959. évi IV. törvény alapján létrejött jogi személyiséggel bíró alapítvány; Nem civil szervezet: a párt, a munkaadói és munkavállalói érdek-képviseleti szervezet, a biztosító egyesület, az egyház és a közalapítvány.

20

Lásd a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvényt

68

Ez a definíció részben megoldást ad a civil nonprofit szervezetek elkülönített kezelésére, a törvény értelmében ugyanis ez határozza meg az Alapból támogatható nonprofit szervezetek körét. Az Alapprogram céljainak megvalósítását a központi költségvetés adott fejezetének „Nemzeti Civil Alapprogram” elnevezéső fejezeti kezeléső elıirányzata szolgálja, tehát ezzel megvalósul a civil szféra állami támogatásának törvényi biztosítása. (Az NCA törvényrıl részletesebben a 3. sz. mellékletben adunk tájékoztatást.) Az Állami Számvevıszék ellenırzési tapasztalatok alapján tett javaslatai közül az alábbiakat emeljük ki: •

Törvényileg kellene meghatározni a nonprofit szervezetek belsı ellenırzési rendszerére vonatkozó egységes szabályokat. E körben a közhasznú szervezetekre vonatkozó törvény módosításával lehetne az ezen törvény hatálya alá tartozó szervezetek esetében szabatosan rögzíteni az ellenırzı testületre vonatkozó összes lényeges szabályt (létszám, hatáskör, feladat, jogosítvány, összeférhetetlenség, függetlenség, személyi feltételek, megválasztás módja). A nem közhasznú szervezetek esetében differenciálni szükséges, a társadalmi szervezeteknél és az alapítványoknál a támogatás nagyságrendje függvényében legyen kötelezı

ellenırzı

testület

felállítása.

A

köztestületeknél

általános

törvényi

felhatalmazással lehetıvé kellene tenni, hogy tiltó törvényi rendelkezés hiányában bármelyik köztestület kérhesse a közhasznú fokozatba történı besorolását, továbbá a nem közhasznú köztestületek ellenırzési szabályaira egységes rendelkezéseket kell alkotni. •

Szükségesnek látszik törvényben korlátozni a nonprofit társaságok gazdasági társaság alapítási jogosítványát.

•

Az államháztartási reformmal összefüggı feladatok során világosan meg kell határozni, hogy milyen feladatokat kíván az állam ellátni a különbözı típusú nonprofit szervezetek útján. E körben szabatosan rögzíteni szükséges a közfeladat fogalmát, valamint újrafogalmazni indokolt – a felgyülemlett tapasztalatok alapján – a közhasznú tevékenység fajtáit. A finanszírozás során a feladat, a tevékenység-finanszírozást kell kiinduló alapnak tekinteni, s az éves költségvetési törvényjavaslatok elkészítése során az elvégzendı feladathoz kell a költségvetési forrásokat rendelni. Az ellenırizhetıség és a számonkérés megteremtése érdekében feladatmutatókat kell meghatározni, és szélesíteni kell a normatív támogatás körét.

69

E cél eléréséhez megfontolandónak tartjuk a Ptk. 74/G. §-ának módosítását a következık figyelembe vételével: az alapító az alapító okiratban köteles legyen rögzíteni a közalapítvány közfeladat ellátásában vállalt részvételének mértékét, formáját, stb. A Ptk. 74/B. § (5) bekezdése változtatásával pedig az alapító a nyitott alapítványoknál – indokolt esetben – az alapító okirat módosításával az alapítvány célját módosíthatná (szőkíthetné, bıvíthetné). Az alapító az alapító okiratban konkrét egyértelmően mérhetı és vissza nem vonható kötelezettséget vállaljon – a mőködés beindításához szükséges mértékő induló vagyon biztosítása mellett – a közalapítványnak az állami közfeladatok ellátásának rendszeres támogatására, illetve a kezelı szervezet mőködési költségeinek fedezésére. Amennyiben a közalapítvány alapítója a finanszírozásra vállalt kötelezettségét nem teljesíti, és a közalapítvány megszüntetésérıl (az állami közfeladat más formában történı ellátásáról) nem intézkedik, a bíróság az ügyész keresete alapján a közalapítványt megszünteti és a megszőnt közalapítvány vagyonát az esetleges hitelezıi igények kielégítését követıen, pl. a 2004. január 1-jétıl mőködı „Nemzeti Civil Alapprogram” rendelkezésére bocsátja. •

A nonprofit szektorra vonatkozó törvényi szabályozás felülvizsgálata során célszerő mérlegelni annak képviseletét, hogy bizonyos elemi jogkérdések egzakt meghatározása (vagy legalább körülírása), valamint a mőködı rendszer jobb átláthatóságát biztosító nyilvántartási és ellenırzési kérdések épüljenek be a készülı törvényjavaslatba. Ezek körében különösen fontos a fogalom-meghatározás, a nyilvántartás korszerősítése és központosítása, az adatbázishoz való hozzáférés szabályozása.

•

Korábban részletesen ismertetésre került a nonprofit szektor fogalmi tisztázatlansága és az ebbıl eredı tartalmi bizonytalanság tarthatatlansága. A szabályozás tárgyának egyértelmő tisztázása olyan követelmény, amelynek teljesítése nélkül parttalanná válik az un. nonprofit szféra államháztartási kapcsolatának kiterjedt rendszere, azzal együtt a közpénzek ésszerő és célszerő felhasználása, illetıleg ellenırzése.

Végül: mind a szakmai közvélemény, mind az ÁSZ ellenırzései során nagy hangsúlyt kap a társadalmi szervezetek és alapítványok nyilvántartásba vételével és megszőnésével kapcsolatos jogszabályi problémák megoldásának sürgetése, melyrıl részletesebben a következı pontban lesz szó.

70

5.2.A nonprofit szervezetek nyilvántartásával kapcsolatos problémák és megoldási javaslatok A KSH kiadványának elsı mondata is azzal kezdıdik, hogy a nonprofit szektorral kapcsolatos adatközlések zavarba ejtıen sokfélék, és jogos az adatfelhasználók panasza, mely szerint a különbözı forrásokból származó információk nincsenek összhangban egymással. Mi is a fogalmak tisztázásával kezdtük a tanulmányunkat, támaszkodva a KSH és a kutatók eredményeire. A bajok gyökere azonban nem csak a definíciós különbségekben van, hanem abban is, hogy a nonprofit szervezetek számáról napvilágot látó adatok három, egymástól lényegében független nyilvántartásból származnak.(KSH, 2002. 20. old.) Ezek céljaikat, tartalmukat, mőködési elveiket és karbantartási szabályaikat tekintve egyaránt különböznek egymástól: -

A Legfelsıbb Bíróság – 2003. január 1. óta az Országos Igazságszolgáltatási Tanács nyilvántartásában – a közhasznú társaságok kivételével – minden olyan önálló jogi személyiségő nonprofit szervezet szerepel, melyeket hivatalosan nem szüntettek meg. Mint tudjuk azonban, számos az un. alvó, vagy rég megszőnt egyesület, vagy alapítvány száma, melyek – a jogszabályi kötelezettség hiányában – nem jelentették ezt be. Ezzel magyarázható az egyes szakmai anyagokban szereplı több, mint 60 ezres szervezet szám.

-

Szintén magas (65 ezer fölötti) azon nonporofit szervezeteknek a száma, amelyeket a Gazdálkodó szervezetek regiszterében (APEH) tartanak nyilván. Ez a kör részben bıvebb, részben szőkebb, mint a bírósági nyilvántartásé: beletartoznak pl. a közhasznú társaságok, valamint az önálló jogi személyként nem, de adóalanyként regisztrált párt- és szakszervezeti alapszervezetek, plébániahivatalok, ugyanakkor nem képezik részét azok a hivatalosan bejegyzett kisebb civil szervezetek, amelyeknek nincs adókapcsolatuk.

-

Értelemszerően mindkettıtıl különbözik a KSH-adatbázis, mely felöleli az alapítványokat, társadalmi szervezeteket (kivéve a pártokat, egyházakat és önkéntes biztosító pénztárakat), valamint az érdekegyeztetési szervezeteket és közhasznú társaságokat.

Az ÁSZ az alapítványok és társadalmi szervezetek körében végzett ellenırzı vizsgálatai során szembesült azzal a problémával, hogy az államháztartáson belül nem megoldott a nonprofit szervezetek támogatását figyelemmel kísérı, részletezı nyilvántartás rendszere. Ezért a különféle összeállításban szereplı számok meglehetısen pontatlanok, belsı tartalmuk nem egységes és egyrészt halmozódásokat, másrészt a vállalkozói kör részére juttatott összegeket is tartalmaznak. 71

A KSH évente kiadott statisztikai elemzései – a statisztikai felmérés sajátosságainak megfelelıen a mőködı szervezetek egyharmadának jelentése hiányában készültek, melyeket az adminisztrációs nyilvántartások felhasználása mellett a szakmában elfogadott becslési eljárások helyettesítenek. Nincs teljes körő adatbázis a központi költségvetésbıl az államháztartáson kívülre folyósított valamennyi juttatásról, így a társadalmi szervezeteknek, alapítványoknak, közalapítványoknak és más civil szervezeteknek adott támogatásokról sem. A hiányos információk nehezítik a központi költségvetés megalapozott tervezését, a támogatások felhasználásának elemzését, valamint a minisztériumi és számvevıszéki ellenırzését. Az IM, illetıleg a bíróságok kompetenciájába tartozó nyilvántartási feladatok mellett más irányú adatszolgáltatási és nyilvántartási gondok is nehezítik a nonprofit szektor áttekinthetıségét. Erre utal az ÁSZ-nak az a javaslata, melyet a pénzügyminiszternek a következık szerint fogalmazott meg mind a közalapítványok, mind a társadalmi szervezetek ellenırzésérıl készült jelentésében: „Intézkedjék – az ÁHH elnökével együtt – a már meglévı azonosító- és monitoring-rendszer továbbfejlesztésérıl annak érdekében, hogy az ÁHH a jövıben rendszeresen és teljes körően információt tudjon adni az államháztartáson kívülre folyósított valamennyi juttatásról, gazdasági társaságok és a „közhasznú” törvényben meghatározott közhasznú szervezetek (társadalmi szervezet, alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság, köztestület, sportági országos szakszövetség) szerint.” A jelenlegi nyilvántartás tehát pénzügyi szempontból is továbbfejlesztésre szorul. Ezt a megállapítást a PM sem vitatja, hiszen saját elemzésében mutat rá arra, hogy adatai tájékoztató jellegőek, s jelenlegi adatbázisából csak abban az esetben lehetne pontosabb adatokhoz jutni, ha a civil szervezeti formák támogatása külön költségvetési sorban kerülne feltüntetésre. A részletesebb

adatbázist

az

államháztartáson

kívüli

támogatások

áttekinthetısége,

összehasonlíthatósága érdekében szükséges megoldani. Ami a KSH éves jelentéseit illeti, azok a statisztikai felmérés sajátosságait tükrözik, ami azt jelenti, hogy bár 1992. és 2000. évek között a felmérés „teljes körő” volt, az adatok pontossága és megbízhatósága jelentısen függött a válaszolók arányától. A megbízható információk létezése szempontjából a helyzet azóta romlott, miután a KSH 2001-tıl áttért a reprezentatív megfigyelés módszerére, ami annyit jelent, hogy ezentúl minden harmadik évben lesz csak teljes körő felmérés a szektorról. Szakmailag a döntés azzal magyarázható, hogy a szektor gazdasági jelentısége a GDP-hez való hozzájárulás mértéke alapján csekély, még az 1%-ot sem éri el, ami a sokaság nagy száma mellett sem indokolja az évenkénti teljes körő felmérést. A reprezentatív felmérés módszere ugyanakkor – mint azt a tapasztalatok ma már egyértelmően bizonyítják – nem alkalmazható sikeresen egy ilyen speciálisan sokrétő heterogén szervezettömegnél, ezért e döntést – különös figyelemmel a 72

2003. nyarán elfogadott és 2004-tıl bevezetésre kerülı NCA törvényre is – valószínőleg felül kell vizsgálni. Javaslatok: •

Az ÁSZ jelentés a nyilvántartási és információs összefüggésben az alábbiak szerint fogalmazza meg a Kormány számára a központosítás igényét: „Gondoskodjon a támogatók és a támogatottak adminisztrációs terhei csökkentése érdekében…. központi nyilvántartási rendszer kialakításáról….”; „Fontolja meg annak lehetıségét, hogy a minisztériumi pályázatok teljes körő figyelemmel kísérésére információs központot hozzon létre….” A nonprofit szervezeteket érintı nyilvántartási rendszer javasolt központosítása egy olyan átfogó azonosító- és monitoring rendszer kormányzati megvalósítását jelentené, amely képes az elkülönülı bírósági, illetıleg tárcaadatok összegyőjtésére és hozzáférésének megteremtésére. A rendszernek képesnek kell lenni a támogatások teljes körő nyilvántartására, a döntés elıkészítésétıl a megvalósult program lezárásáig, a beszámoló, az értékelés és az ellenırzés adatainak a rögzítésére, a szervezetek nyilvántartására stb.

•

A szektor szereplıi a bírósági nyilvántartási rendszer jogi szabályozásával és mőködésével kapcsolatban igénylik a nyilvántartásba vétel egyszerősítését a nem közhasznú szervezetek számára és felveti annak törvényi elıírását, hogy a bíróság kötelezve legyen írásban egyszerre közölni a szervezettel kapcsolatban felmerülı összes hiánypótlási igényt;

•

Az ÁSZ ugyanakkor jogosan veti fel, hogy minden olyan civil szervezet, mely állami támogatásban részesül, köteles legyen éves beszámolót készíteni és bírósági letétbe helyezni a nyilvánosság tájékoztatása érdekében. Megfontolandó tehát, hogy vagy csak a közhasznú szervezetek részesülhessenek állami támogatásban, vagy valamennyi olyan civil szervezet, mely 1 millió Ft-ot meghaladó összegő költségvetési támogatást kapott, a nyilvánosság tájékoztatása érdekében köteles legyen a számviteli törvény és a végrehajtására kiadott kormányrendelet szerint készített tárgyévi beszámolóját, (mérlegét) a nyilvántartását vezetı megyei, fıvárosi bíróságnál letétbe helyezni.

•

Hasonlóképpen megfontolást érdemel az is, hogy valamennyi olyan civil szervezet, mely vállalkozási tevékenységet végzett (értékhatár megkötése nélkül), a nyilvánosság és a piaci szereplık tájékoztatása érdekében köteles legyen a számviteli törvény és a végrehajtására kiadott kormányrendelet szerint készített tárgyévi beszámolóját, (mérlegét) és a

73

közhasznúsági jelentését a nyilvántartását vezetı megyei, fıvárosi bíróságnál letétbe helyezni. A vállalkozási tevékenységet végzı civil szervezeteket e tekintetben nem indokolt megkülönbözetni a gazdasági társaságoktól, amelyek értékhatártól függetlenül kötelesek mérlegeiket letétbe helyezni.

•

A

civil

nonprofit

szervezetek

névviselésével,

névhasználatával

kapcsolatosan

szükségesnek látszik az országos névpriorálás bevezetése, melyet az ez évben kiépülı számítógépes rendszer talaján lehetne megvalósítani. Ezzel kapcsolatban célszerő lenne elérni, hogy amellett, hogy ne legyenek egymáshoz megtévesztıen hasonló nevő szervezetek, az elnevezések tükrözzék lehetıleg a szervezeti formát is, nevezetesen hogy alapítványról, vagy egyesületrıl van-e szó. •

Általános az egyetértés abban, hogy a megszőnt, alvó szervezetek nyilvántartásból való kikerülése érdekében szükséges jogszabályban elrendelni a szervezetek egyszeri ismételt írásbeli bejelentési kötelezettségét és így a bírósági nyilvántartások felülvizsgálatát elvégezni. Szükséges áttekinteni és rendezni a megszőnés kezdeményezésének feltételét és módját, a vagyonnal történı elszámolás, valamint a tartozásokért és kötelezettségekért való helytállás jogi szabályozását.

Újra fel kell tennünk a kérdést: Hol tart a kormányzati munka a nyilvántartással kapcsolatban felvetett problémák megoldása tekintetében? A nyilvántartásba vételi szabályok több lépcsıben, 2002. január 1-jétıl és 2003. január 1-jétıl módosultak, mely során több, évek óta nyitott kérdést sikerült rendezni. A nyilvántartási feladatokat továbbra is a megyei, fıvárosi bíróság látja el, de ehhez már rendelkezésre áll a korábban nagyon hiányzó egységes formanyomtatvány. Jelentıs elırelépést jelent az is, hogy 2003, január 1-jétıl az OITH – jelentıs informatikai fejlesztéssel megerısítve – vezeti az országos névjegyzéket. Ezen kívül most folyik a nyilvántartással összefüggı IM-rendelet további módosítása is, mely során azokat a kérdéseket, melyek nem igényelnek törvényi módosítást, a jogalkotók igyekeznek figyelembe venni. A szektort érintı törvények felülvizsgálatának munkája ugyanakkor valószínőleg még hosszabb ideig elhúzódik, ebben kulcsfontosságú szerepe lesz a Polgári Törvénykönyv módosítására vonatkozó stratégiai elgondolásoknak. 74

Felhasznált irodalom:

1. Aradi Zsolt Az Üvegzseb-program az államháztartás információrendszerében és a költségvetési gazdálkodás szabályozásában. Pénzügyi Szemle, Budapest, 2003. 9.sz.; 2. Bíró Endre: Nonprofit Szektor Analízis, Civil szervezetek jogi környezete Magyarországon. Szerkesztette: Márkus Eszter, EMLA Egyesület Budapest, 2002; 3. Brian O’Conell – Virginia A. Hodgkinson: A nonprofit szektor felépítése és problémái az USA-ban; Esély 1991/1. 4. Daruka Magdolna: Nonprofit szervezetek jellemzıi és döntési mechanizmusa c. tanulmányában; Kultúra-gazdaságtani tanulmányok, szerk: Daubner Katalin, Horváth Sándor, Petró Katalin; Aula Kiadó 2000; 5. Gesztiné Ajtósi Judit- Csanády Dániel: Együttmőködés a harmadik szektorral, Európai Tükör 2003 30. Old 6. György István: A civil szervezetek és az egyház támogatása a személyi jövedelemadó 1+1%ából. Számvitel, Adó, Könyvvizsgálat, 2003/10. 7. Harsányi L. : A nonprofit szektor szabályozásának vitás kérdései. A nonprofit szektor Magyarországon (szerk.: Kuti É.). Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1992 8. Kahulits Andrea: Nonprofit szervezetek pénzügyeinek intézése KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. Budapest, 2002. 9. Kondorosi F.: Civil társadalom Magyarországon, Politika+Kultúra Alapítvány, Budapest, 1998 10. Dr. Kovács Árpád: Pénzügyi ellenırzés változó erıtérben, Perfect 2003 11. Kuti Éva: A nem-kormányzati szervezetek helyzete Magyarországon, A Világbank Magyarországi Regionális Képviselete, 1999 12. Kuti Éva: Döntéshozók és döntési mechanizmusok a nonprofit szektor finanszírozásában, Közgazdasági Szemle, 2001/12 13. Kuti Éva.: Hívjuk talán nonprofitnak? Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1998 14. Kuti Éva: Kinek a pénze? Kinek a döntése? (Bevételi források és döntéshozók a nonprofit szektor finanszírozásában) Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 2003; 15. Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik; Nonprofit Kutatócsoport, Budapest, 1995 16. Lester M. Salamon – Helmut K. Anheier: Szektor születik II. Civitalis Egyesület, Budapest, 1999

75

17. Martin Knapp – Susan Saxon-Harold: Az öntevékeny szektor Nagy-Britanniában ; Esély 1991/1 18. Sebestény István: A magyar nonprofit szektor nemzetközi és funkcionális megközelítésben; Statiszitkai Szemle, 2001/4-5 19. Sepsey Tamás: Néhány gondolat a nonprofit szervezetek költségvetési támogatása ellenırzésérıl, különös tekintettel az Állami Számvevıszék jogosítványaira, ÁSZ belsı anyag 2003 20. Széman Zsuzsa –Harsányi László: Halak és hálók; kiadta: Nonprofit Kutatócsoport - MTA Szociológiai Kutató Intézet, Budapest, 1999 21. Wolfgang Seibel: A kormány és a nonprofit szektor közötti kapcsolat: Esély 1991/1 22. Handbook on nonprofot institutionsin the System of National Accounts. Manuscript submitted for editing and publication (2002), United Nations Statistical Divisions, New York 23. Jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak az 1998-2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési támogatás felhasználásának ellenırzésérıl” Állami Számvevıszék, 2002. év, 0228. szám 24. Jelentés a fejezetek és intézményeik által az alapítványoknak juttatott állami pénzek és vagyon felhasználásának, mőködtetésének ellenırzésérıl. Állami Számvevıszék, 1996. 25. Jelentés a társadalmi szervezeteknek és köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenırzésérıl. Állami Számvevıszék, 2002. év, 0237. szám 26. Az Európai Közösség Bizottságának Közleménye, Európa Ház, 1998 27. MEH Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala: A kormányzat civil stratégiája Budapest 2002 28. Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 - Társadalomstatisztikai Közlemények – KSH, Budapest, 2002 29. Nonprofit szervezetek Magyarországon 2001. – Társadalomstatisztikai Közlemények – KSH, Budapest, 2003. 30.

http://europa.eu.int/comm/civil_society/coneccs/index.htm

76

MELLÉKLETEK

77

78

1.sz. melléklet

A nonprofit szervezetek 2000. évi bevételeinek részletezése fıbb szervezeti formánként

1. táblázat: A nonprofit szektor bevételei források és szervezeti forma szerint 2. táblázat: A nonprofit szervezetek bevételei források szerint 3. táblázat: Az alapítványok bevételei források szerint 4. táblázat: A közalapítványok bevételei források szerint 5. táblázat: Az egyesületek bevételei források szerint 6. táblázat: A köztestületek bevételei források szerint 7. táblázat: A közhasznú társaságok bevételei források szerint

_________________ A táblázatok forrása: Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000 (KSH, 2002)

79

80

1. Táblázat

A nonprofit szektor bevételei források és szervezeti forma szerint, 2000

Szervezeti forma

Állami

Magán-

Alap

támogatás

Gazdálkodási

Egyéb

Összesen

tevékenység bevétele

Alapítvány

37 896,9

52 306,5

21 993,7

20 017,2

1 096,9

133 311,2

Közalapítvány

29 836,2

5 635,6

15 393,6

3 420,9

81,1

54 367,4

Egyesület

27 275,3

14 713,7

36 671,6

25 025,2

1 030,8

104 716,6

2 822,1

989,7

10 696,6

1 022,3

9,7

15 540,4

385,3

1 182,7

4 674,1

2 419,6

17,6

8 679,3

3 865,3

1 096,5

32 179,7

9 418,8

75,2

46 635,5

Közhasznú társaság

35 593,8

3 062,8

59 689,5

25 757,8

1 618,0

125 721,9

Nonprofit intézmény

3 242,5

1 005,5

1 806,6

476,6

4,4

6 535,6

140 917,4

79 993,0

183 105,4

87 558,4

3 933,7

495 507,9

Köztestület Szakszervezet Szakmai munkáltatói szervezet

Összesen

81

2. Táblázat

A nonprofit szervezetek bevételei források szerint, 2000 A bevétel Bevételi forrás

Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

összege, millió Ft

megoszlása, %

Ebben részesülı szerevezetek aránya, száma %

26 365,2

5,3

1 209

2,6

59 933,7

12,1

6 634

14,1

3 643,1

0,7

12 770

27,1

19 586,6

4,0

3 587

7,6

Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel

2 992,2

0,6

1 313

2,8

Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

2 538,6

0,5

463

1,0

23 873,0

4,8

12 795

27,1

718,0

0,1

1 102

2,3

1 267,0

0,3

2 761

5,9

140 917,4

28,4

27 616

58,6

Vállalati támogatás

25 207,5

5,1

11 952

25,4

Lakossági támogatás

11 168,7

2,3

13 074

27,7

Külföldi támogatás

31 578,2

6,4

1 980

4,2

Támogatás nonprofit szervezetektıl

12 038,6

2,4

7 179

15,2

79 993,0

16,1

23 496

49,8

11 341,6

2,3

16 320

34,6

Személyi jövedelemadó 1%-a Központi alapoktól kapott támogatás

Átengedett iparőzési adó Ktg. intézménytıl kapott támogatás Összes állami támogatás

Összes magántámogatás Tagdíjbevétel magánszemélyektıl Tagdíjbevétel jogi személyektıl

17 763,2

3,6

2 793

5,9

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele

133 058,2

26,9

10 416

22,1

20 942,5

4,2

1 943

4,1

Alaptevékenység összes bevétele

183 105,5

37,0

23 182

49,2

Kamatbevételek, kamatjóváírások

11 282,2

2,3

29 938

63,5

Pénzügyi mőveletek bevétele

11 047,9

2,2

2 890

6,1

Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

65 228,3

13,2

5 629

11,9

87 558,4

17,7

32 418

68,8

Hitel- és kölcsönfelvétel

2 898,9

0,6

1 042

2,2

Egyéb bevétel

1 034,8

0,2

1 367

2,9

43 725*

92,7*

Összes bevétel

495 508,0

100,0

*Bevétellel nem rendelkezik 3419 szervezet, az összes 7,3 %-a.

82

3. Táblázat Az alapítványok bevételei források szerint, 2000

A bevétel Bevételi forrás

Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

összege, millió Ft

megoszlása, %

Ebben részesülı szerevezetek aránya, száma %

8 902,8

6,7

457

2,5

10 557,2

7,9

1 615

8,7

Személyi jövedelemadó 1%-a

2 980,9

2,2

9 033

48,7

Központi alapoktól kapott támogatás

6 915,5

5,2

1 039

5,6

Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel

2 030,3

1,5

603

3,3

Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

1 347,0

1,0

202

1,1

4 629,6

3,5

2 846

15,4

Átengedett iparőzési adó

193,2

0,1

428

2,3

Ktg. intézménytıl kapott támogatás

340,4

0,3

1 007

5,4

37 896,9

28,4

11 669

63,0

16 244,8

12,2

6 765

36,5

8 940,8

6,7

8 876

47,9

21 421,7

16,1

1 145

6,2

5 699,2

4,3

3 011

16,2

52 306,5

39,2

12 758

68,8

Tagdíjbevétel magánszemélyektıl

0,0

0,0

0

0,0

Tagdíjbevétel jogi személyektıl

0,0

0,0

0

0,0

19 257,2

14,4

2 443

13,2

2 736,5

2,1

531

2,9

21 993,7

16,5

2 740

14,8

Kamatbevételek, kamatjóváírások

4 599,9

3,5

14 779

79,7

Pénzügyi mőveletek bevétele

7 335,1

5,5

1 487

8,0

Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

8 082,2

6,1

1 109

6,0

20 017,2

15,0

15 481

83,5

1 052,7

0,8

309

1,7

44,2

0,0

462

2,5

133 311,2

100,0

17845*

96,3*

Összes állami támogatás Vállalati támogatás Lakossági támogatás Külföldi támogatás Támogatás nonprofit szervezetektıl Összes magántámogatás

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele Alaptevékenység összes bevétele

Hitel- és kölcsönfelvétel Egyéb bevétel Összes bevétel

*Bevétellel nem rendelkezik 687 alapítvány, az összes alapítvány 3,7 %-a.

83

4. Táblázat A közalapítványok bevételei források szerint, 2000

A bevétel Bevételi forrás

Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

összege, millió Ft

megoszlása, %

Ebben részesülı szerevezetek aránya, száma %

7 514,5

13,8

30

2,6

16 617,2

30,6

126

10,8

100,5

0,2

534

45,7

3 240,4

6,0

101

8,6

75,2

0,1

29

2,5

521,2

1,0

12

1,0

1 661,2

3,1

453

38,8

Átengedett iparőzési adó

81,7

0,2

51

4,4

Ktg. intézménytıl kapott támogatás

24,3

0,0

64

5,5

29 836,2

54,9

855

73,2

Vállalati támogatás

793,0

1,5

445

38,1

Lakossági támogatás

292,0

0,5

515

44,1

3 824,9

7,0

55

4,7

725,7

1,3

160

13,7

5 635,6

10,4

773

66,2

Tagdíjbevétel magánszemélyektıl

0,0

0,0

0

0,0

Tagdíjbevétel jogi személyektıl

0,0

0,0

0

0,0

15 094,2

27,8

138

11,8

299,5

0,6

46

3,9

15 393,7

28,3

163

14,0

553,6

1,0

932

79,8

Pénzügyi mőveletek bevétele

1 141,8

2,1

102

8,7

Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

1 725,5

3,2

86

7,4

3 420,9

6,3

1 001

85,7

77,5

0,1

17

1,5

3,6

0,0

38

3,3

54 367,5

100,0

1131*

96,8*

Személyi jövedelemadó 1%-a Központi alapoktól kapott támogatás Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

Összes állami támogatás

Külföldi támogatás Támogatás nonprofit szervezetektıl Összes magántámogatás

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele Alaptevékenység összes bevétele Kamatbevételek, kamatjóváírások

Hitel- és kölcsönfelvétel Egyéb bevétel Összes bevétel

*Bevétellel nem rendelkezik 37 közalapítvány, az összes 3,2 %-a.

84

5. Táblázat Az egyesületek bevételei források szerint, 2000

Bevételi forrás A bevétel összege, megoszlása, millió Ft % Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

Ebben részesülı szerevezetek száma aránya, %

2 150,1

2,1

309

1,4

10 301,7

9,8

4 203

18,7

544,9

0,5

3 108

13,9

2 911,7

2,8

1 973

8,8

Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel

459,4

0,4

556

2,5

Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

297,4

0,3

226

1,0

9 521,1

9,1

8 926

39,8

Átengedett iparőzési adó

422,8

0,4

601

2,7

Ktg. intézménytıl kapott támogatás

666,2

0,6

1 513

6,7

27 275,3

26,0

13 306

59,3

Vállalati támogatás

5 900,1

5,6

4 106

19,3

Lakossági támogatás

1 634,4

1,6

3 467

15,5

Külföldi támogatás

3 791,2

3,6

630

2,8

Támogatás nonprofit szervezetektıl

3 388,0

3,2

3 614

16,1

14 713,7

14,1

8 819

39,3

Tagdíjbevétel magánszemélyektıl

5 418,0

5,2

13 690

61,1

Tagdíjbevétel jogi személyektıl

3 249,3

3,1

1 531

6,8

26 001,8

24,8

6 159

27,5

2 002,5

1,9

966

4,3

36 671,6

35,0

16 130

71,9

1 170,2

1,1

10 896

48,6

643,5

0,6

820

3,7

23 211,5

22,2

3 185

14,2

25 025,2

23,9

12 199

54,4

Hitel- és kölcsönfelvétel

901,7

0,9

622

2,8

Egyéb bevétel

129,1

0,1

607

2,7

104 716,6

100,0

20114*

89,7*

Személyi jövedelemadó 1%-a Központi alapoktól kapott támogatás

Összes állami támogatás

Összes magántámogatás

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele Alaptevékenység összes bevétele Kamatbevételek, kamatjóváírások Pénzügyi mőveletek bevétele Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

Összes bevétel

*Bevétellel nem rendelkezik 2276 egyesület, az összes egyesület 10,3 %-a.

85

6. Táblázat A köztestületek bevételei források szerint, 2000

A bevétel Bevételi forrás

Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

összege, millió Ft

megoszlása, %

Ebben részesülı szerevezetek aránya, száma %

316,9

2,0

299

63,3

2 119,7

13,6

70

14,8

0,5

0,0

2

0,4

358,6

2,3

36

7,6

Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel

6,9

0,0

4

0,8

Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

0,0

0,0

0

0,0

18,1

0,1

24

5,1

Átengedett iparőzési adó

0,0

0,0

0

0,0

Ktg. intézménytıl kapott támogatás

1,4

0,0

4

0,8

2 822,1

18,2

382

80,9

269,1

1,7

32

6,8

9,5

0,1

19

4,0

Külföldi támogatás

598,7

3,9

22

4,7

Támogatás nonprofit szervezetektıl

112,4

0,7

26

5,5

989,7

6,4

80

16,9

Tagdíjbevétel magánszemélyektıl

2 213,6

14,2

356

75,4

Tagdíjbevétel jogi személyektıl

4 821,8

31,0

240

50,8

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele

3 589,8

23,1

241

51,1

71,4

0,5

35

7,4

10 696,6

68,8

451

95,6

Kamatbevételek, kamatjóváírások

354,9

2,3

389

82,4

Pénzügyi mőveletek bevétele

203,7

1,3

49

10,4

Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

463,7

3,0

36

7,6

1 022,3

6,6

410

86,9

Hitel- és kölcsönfelvétel

0,1

0,0

1

0,2

Egyéb bevétel

9,6

0,1

26

5,5

15 540,4

100,0

461*

97,7*

Személyi jövedelemadó 1%-a Központi alapoktól kapott támogatás

Összes állami támogatás Vállalati támogatás Lakossági támogatás

Összes magántámogatás

Alaptevékenység összes bevétele

Összes bevétel

*Bevétellel nem rendelkezik 11 köztestület, az összes köztestület 2,3%-a.

86

7. Táblázat A közhasznú társaságok bevételei források szerint, 2000

A bevétel Bevételi forrás

Normatív költségvetési támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

összege, millió Ft

megoszlása, %

Ebben részesülı szerevezetek aránya, száma %

4 983,0

4,0

86

9,7

16 663,0

13,3

243

27,4

1,5

0,0

6

0,7

5 219,2

4,2

270

30,4

Áfa-visszatérítésbıl származó bevétel

360,8

0,3

66

7,4

Normatív önkormányzati támogatás Nem normatív költségvetési támogatás

373,1

0,3

23

2,6

7 947,0

6,3

349

39,3

Átengedett iparőzési adó

18,6

0,0

10

1,1

Ktg. intézménytıl kapott támogatás

27,6

0,0

43

4,8

35 593,8

28,3

646

72,7

Vállalati támogatás

824,4

0,7

162

18,2

Lakossági támogatás

106,6

0,1

68

7,7

1 462,7

1,2

54

6,1

669,1

0,5

88

9,9

3 062,8

2,4

294

33,1

Tagdíjbevétel magánszemélyektıl

0,0

0,0

0

0,0

Tagdíjbevétel jogi személyektıl

0,0

0,0

0

0,0

44 623,1

35,5

571

64,3

15 066,4

12,0

162

18,2

59 689,5

47,5

614

69,1

1 828,4

1,5

654

73,6

592,4

0,5

137

15,4

23 337,0

18,6

567

63,9

25 757,8

20,5

821

92,5

Hitel- és kölcsönfelvétel

795,1

0,6

46

5,2

Egyéb bevétel

822,9

0,7

93

10,5

125 721,9

100,0

882*

99,3*

Személyi jövedelemadó 1%-a Központi alapoktól kapott támogatás

Összes állami támogatás

Külföldi támogatás Támogatás nonprofit szervezetektıl Összes magántámogatás

Alaptevékenység ár- és díjbevétele Alaptevékenység értékesítési bevétele Alaptevékenység összes bevétele Kamatbevételek, kamatjóváírások Pénzügyi mőveletek bevétele Vállalkozási bevétel Gazdálkodási tevékenység összes bevétele

Összes bevétel

*Bevétellel nem rendelkezik 6 közhasznú társaság, az összes 0,7 %-a.

87

88

2.sz. melléklet

A nonprofit szektor sajátosságai az egyes országokban

A következıkben néhány európai ország és az Egyesült Államok nonprofit szektorának egyes jellegzetes vonásait emeljük ki az elérhetı szakirodalom alapján. Az Amerikai Egyesült Államok Az Egyesült Államokban az adórendszer szorosan összefonódott a gazdaság- és szociálpolitikával, elválasztásuk szinte lehetetlen (Kondorosi 1998), így a nonprofit szektornak a nemzeti osztályozási rend szerint az adómentes szervezeteket tekintik. 1987-ben 1 millió ilyen szervezıdést tartottak nyilván (O’Connell-Hodgkinson 1991). Az osztályozási rendszer a nyilvántartott szervezeteket fı tevékenységük alapján sorolja be.

Eszerint az

összes adómentes szervezet 20,8%-a kölcsönös segítségnyújtással, 12,4%-a oktatással, 10,2%-a településfejlesztéssel, 9,5%-a a foglalkoztatás elısegítésével foglalkozik. A 4 legjelentısebb tevékenységi csoport mellett viszonylagosan nagy számú a mővészetekkel, sporttal, jótékonysággal és vallással alaptevékenységként foglalkozó szervezetek száma. Meglepı módon a fı tevékenységként kiemelt területektıl lényegesen különbözik az összes nonprofit szervezet 1987. évi kiadásainak szektorális szerkezete. Az összes kiadás 41,7%-át egészségügyi területen teljesítették, a második legnagyobb kiadási csoport az oktatás (14,3%), továbbá kiemelést érdemel a kölcsönös segítségnyújtásra és a jótékonyságra fordított kiadások viszonylagosan magas aránya. A nonprofit szektor fentiek szerinti szerkezetét az Egyesült Államokban jelentısen befolyásolja a hagyomány, ugyanis az egészségügyi ellátásban, oktatásban, felsıoktatásban és humán szolgáltatások teljesítésében az állami felelısségvállalás eleinte kisebb arányú volt, mint napjainkban. Szintén korlátozott az állami szociális ellátás (Salamon-Anheimer 1995). A szektor kialakulását elısegítette az az ideológia, hogy a kormányzat vállalja a felelısséget a közszolgáltatások fedezetének megteremtéséhez, de azok tényleges kínálatát az (akkor még) adómentes szervezetek feladatává tette.

89

A harmadik szektor és az államháztartási szektor jelenlegi kapcsolatát a kifinomult együttmőködés rendszere jellemzi. Újabban azonban törekvés tapasztalható a kormányzat részérıl arra, hogy a nonprofit szervezeteket szigorúbb ellenırzés alá vonja. Ezt a célt többek között a jogi szabályozás bıvítésével, az adókedvezmények szőkítésével és a szervezetek piaci mőködési formákra való kényszerítésével kívánja elérni. Tekintve, hogy az egészségügy és az oktatás területén fejti ki a nonprofit szektor leginkább látványosan tevékenységét, valamint figyelembe véve a díjbevételek magas arányát, arra következtethetnénk, hogy szektor az „elit” rétegek piaci igényeit elégíti ki. Ezt a képet azonban árnyalja, hogy az USA-ban jelentıs a nonprofit szervezetek innovációs szerepe, amit azt jelenti, hogy az általuk kezdeményezett programokat a kormányzat jellemzıen elfogadja és adaptálja, elsısorban a marginális rétegeket érintve ezzel (Kondorosi 1998). A nonprofit szervezetek és a vállalkozások (profitorientált gazdasági szervezetek) kapcsolatát a kölcsönös együttmőködés jellemzi. A vállalkozások adományaikat jellemzıen beépítik a költségvetésükbe, mérlegelve az adomány címzettjeként feltüntetendı nonprofit szervezet presztízsét, az általa nyújtott program jellegét, várható teljesíthetıségét, valamint azt, hogy a vállalkozás elımenetelét segíti-e az adományozás, hiszen a vállalkozás arculatába beépül a támogatott szervezet által folytatott tevékenység is (Kondorosi 1998) („felelıs vállalat” elmélete). Németország Németország esetében a szakirodalom adatainak összehasonlítását nagyban nehezíti, hogy az 1990 elıtti adatok csak a Német Szövetségi Köztársaságra vonatkoznak, míg a frissebb statisztikák az újraegyesített Németország nonprofit szektorának felépítését tükrözik. A német jogi szabályozás a közcélokat szolgáló szervezeteket tekinti a nonprofit szektor részének. Közcélt a jogalkalmazás tág körben ismer el, például a politikai képzés, a politikai ismeretterjesztés is közcélú tevékenység. (Az alapítványok vonatkozásában közcél az oktatási, tudományos, karitatív, egészségvédelmi, kulturális, környezetvédelmi tevékenység.) Nagy kedvezményeket élveznek az alapítványok és alapítványtevık, ezért aztán az alapítványi szektor erıteljes fellendülésben van. A német jogrendszer az alapítvány két típusát ismeri: a közjogi alapítványt (költségvetési pénzekbıl törvény hozza létre) illetve a magánjogi

90

alapítványt. A további kedvezményeket biztosító közhasznú minısítéshez a mőködés általánossága, bárki által hozzáférhetı jellege is szükséges. A szektor egyes szervezeteinek mőködésére azonban nincs egységes, szövetségi szintő szabályozás, tartományi szintő jogalkotás rendezi például az alapítványi szféra mőködését is. A szektor 1990 elıtti növekedése (az NSZK-ban) elsısorban az egészségügy és a szociális ellátás területére koncentrálódott. Ennek megfelelıen a német nonprofit szervezetek által teljesített kiadások 34,8%-a az egészségügyi, 23,4%-a a szociális ellátási, 12%-a pedig az oktatási ágazatba áramlott. Az 1995. évi adatok megerısítik az egészségügy és az oktatás dominanciáját a nonprofit szektorban. A német nonprofit szektor szervezetei érdekszövetségbe rendezıdtek, így alakult ki a 6 nagy „szabad jóléti egyesület”. Ez a szervezeti forma nagyban elısegítette, hogy Németországban az állami és a nonprofit szektor között hagyományos partneri kapcsolat fejlıdött ki, melyet az állami támogatások figyelemre méltóan magas aránya is jelez. Megállapítható, hogy a német nonprofit szektor erısen függ az állami támogatásoktól (Seibel 1991), legalábbis a két fı tevékenységi terület esetében. A kapcsolat stabil, és általánosságban véve problémamentesnek tekinthetı a munkamegosztás tekintetében is. A kormányzati végrehajtó szervek és a nonprofit szervek közötti feladatelosztást helyenként jogszabályok is rögzítik. A nonprofit szektor létrehozta saját érdekképviseletét is: a német alapítványi szövetség a központi adománygyőjtésben, informatikai, regisztrációs, jogi és gazdasági tanácsadásban, érdekképviseleti tevékenységben nyújt szolgáltatásokat és segítséget a szervezeteknek. Németországban a nonprofit csúcsszervek a politikai élet aktív szereplıi. Az Egyesült Királyság Nagy-Britanniában a statisztikák megkülönböztetik az öntevékeny szervezetet és a jótékonysági szervezetet (charity). A jótékonysági szervezet kifejezés történelmi örökség, azokat a szervezeteket jelenti, amelyeket bejegyeztek, és amelyek adókedvezményeket élveznek. Tekintve, hogy a „charity” egy státuszt jelent, nem feltétlen csak ténylegesen jótékonykodással foglalkozó szervezeteket takar (Knapp-Harold 1991). Törvényi elıírások nem rögzítik, hogy mely célok és tevékenységek esetében lehet valamely szervezetet 91

jótékonyságinak minısíteni. A Charity Commission határoz a bejegyezni kívánt szervezet státuszáról. Ezzel együtt a Charity Commision által bejegyzett szervezetek nem fedik le teljes egészében Anglia nonprofit szektorát (Kondorosi 1998). M. Knapp és S. Saxon-Harold becslései szerint a bejegyzett és be nem jegyzett, a SalamonAnheier definíció szerinti nonprofit kategóriába sorolható szervezetek száma 185 ezer volt 1987-ben. A nonprofit szervezetek kiadásait vizsgálva az oktatásra fordított kiadások aránya kiemelkedı (42,7%), és magas a kulturális, rekreációs kiadások (20,6%) és a szociális kiadások (11,6%) aránya. Tradicionális okokra vezethetı vissza, hogy az oktatási ágazatban teljesített kiadások aránya magas, mivel a középiskolák és egyetemek finanszírozása korábban sem az állam feladata volt, újabban pedig a helyi kormányzatok által mőködtetett fıiskolákat is nonprofit szervezetekké alakították. Az öntevékeny szervezetek vállalkozási tevékenységet is folytathatnak, az ebbıl származó jövedelemmel közcélokat szolgáló tevékenységet finanszíroznak. M. Knapp és S. Saxon-Harold megvizsgálta az állami támogatás összetevıit 1984-1987-ben. Arra az eredményre jutottak, hogy a közvetlen állami támogatások között a nem miniszteriális köztestületek által nyújtott támogatások aránya a legmagasabb, a minisztériumok és helyi kormányzati szervek által nyújtott támogatás ennek töredéke. Az összes állami támogatás hozzávetılegesen 2/3-a közvetlen formájú, 1/3-a pedig közvetett támogatás. A közvetett támogatások között nagyobb arányú az adókedvezmények becsült összege, emellett a természetbeni támogatást emelik ki a szerzık. A harmadik szektor és az államháztartás kapcsolatának alakulásába Margaret Thatcher kormánya aktívan beavatkozott azzal, hogy a nonprofit szervezetekre kívánta áthárítani az addig állami feladatként ellátott feladatok egy részét a költségvetési kiadások csökkentése érdekében. Ennek keretében a korábbi állami dotációkat a nonprofit szektor szolgáltatásainak megvásárlása váltotta fel, ami egyben azt is jelzi, hogy a finanszírozási szerkezetben az állami támogatás tartalmú pénzeszközök az ár- és díjbevételben jelennek meg. A nonprofit szervezetek állami ellenırzése egyre szigorúbb és részletesebb azáltal, hogy a szektor által létrehozott szolgáltatást vásárolja meg az állam, és nem szabadon felhasználható pénzeszközöket ad át.

92

Franciaország Franciaországban a közigazgatás szervezetére hagyományosan az etatizmus jellemzı, az 1980-as években lezajlott decentralizálás nyitotta meg a lehetıséget a nonprofit szektor fejlıdése elıtt. Az 1980-as évtizedben a nonprofit szektor volt a gazdaságilag leginkább fejlıdı ágazat, mind a szervezetek száma, mind az általuk foglalkoztatottak aránya rohamosan nıtt, és ezt a folyamatot az akkori kormány is aktívan támogatta. A harmadik szektorba tartozó szervezetek által teljesített kiadások közel 29%-a a szociális szolgáltatási, mintegy egynegyede pedig az oktatási-kutatási ágazatba áramlik. Emellett jelentısnek tekinthetı a kultúra és az egészségügy területén teljesített kiadások aránya is. Az állam és a nonprofit szektor közötti munkamegosztás a szociális szolgáltatási ágazatban viszonylag stabil. A szociális ágazatban tevékenykedı nonprofit szervezetek fejlıdésüket a Mitterand kormány idején meghirdetett decentralizációnak köszönhetik, amikor a helyi végrehajtó szervek a hatáskörükbe került szociális ellátási feladataikhoz nonprofit szervezetekkel mőködtek együtt. Franciaországban is kialakultak a nonprofit szervezeteket összefogó országos csúcsszervek, ezek hatalmi szerepe és politikai befolyása azonban lényegesen szőkebb, mint Németországban. A kormányzat és a nonprofit szervezetek közötti kapcsolat nem országos, központi szinten valósul meg, hanem inkább a helyi kormányzatok szintjén, tekintve, hogy a nonprofit szervezetek jellemzıen helyi szinten fejtik ki tevékenységüket. Jellemzı, hogy a helyi politikai élet és a nonprofit szervezetek vezetıinek kapcsolata szoros (Seibel 1991), ezért nem meglepı, hogy az állam és a nonprofit szervezetek között szakmai partneri kapcsolat is kialakul, melyben az állam a finanszírozó, a nonprofit szervezet pedig a szolgáltatások tényleges kínálatát biztosítja. Csehország Csehországban, Magyarországhoz hasonlóan a rendszerváltás hozta meg a nonprofit szektor újjáéledésének lehetıségét. A XIX. században virágzó civil társadalom hagyományainak felélesztését azonban nagyban megnehezítette az elsı (újra) szabadon választott miniszterelnök civil szférával szembeni bizalmatlansága (Szémán-Harsányi 1999).

93

Ennek ellenére 1993-ban megállapodás született a civil szektor képviselıi és a kormányzat között a szektort érintı jogi szabályozásra vonatkozóan. A parlament által elfogadott törvény több ponton eltért az 1991-ben megalakult, civil szférát képviselı csúcsszerv által javasolttól, ami továbbra is akadályokat gördített a szektor fejlıdése elé. 2000-ben a Cseh Köztársaságban közel 44 ezer bejegyzett nonprofit szervezet mőködött. Ebbıl közel 4 ezer szervezet állami tulajdonú, és az összes szerezet 96%-a alapítvány. A szervezetek kb. egyenlı arányban tevékenykednek helyi, területi és nemzeti szinten (Bíró 2002). Csehországban a nonprofit szervezetek tevékenységének kiemelt területe a kultúra-rekreáció volt, de Magyarországhoz viszonyítva magas az oktatásban történı szerepvállalás is. Szintén Magyarországhoz hasonlítva, a szektor állami támogatásának aránya magasabb, jobban közelíti az európai unió tagállamaiban tapasztalt mértéket, ezzel együtt azonban a harmadik szektor szerepe mind a szolgáltatások nyújtását, mind a foglalkoztatottak arányát tekintve elmarad a nyugat-európai országok nonprofit szektorai mögött. Az állam és a nonprofit szektor kapcsolata ez eddig nem bizonyult szorosnak, és a kormány nem is kezeli egyenrangú partnerként a szektorba tartozó szervezeteket, így a hatékony együttmőködés nem valósulhatott meg. A szektor szervezetei ezzel szemben érdekeik érvényesítésére koalíciókat alkotnak területi elhelyezkedés és tevékenységi kör alapján. A csehországi harmadik szektor szervezeteit komolyan sújtja a forráshiány, ezért az itt foglalkoztatottak száma meglehetısen alacsony az összes munkavállalóhoz képest.

94

3. sz. melléklet

A Nemzeti Civil Alap-ról szóló törvény

Az Országgyőlés a társadalmi szervezetek és alapítványok mőködési feltételeinek állami garanciákkal való biztosítása érdekében, a civil szervezetek részére átlátható, költségvetési forrásautomatizmusra épülı, pártpolitikától mentes forrásokat biztosított a Nemzeti Civil Alapprogram keretében. A Nemzeti Civil Alapprogram célja a Magyarországon bírósági nyilvántartásba vett civil szervezetek mőködéséhez és tevékenységéhez biztosítson költségvetési támogatást. Lényeges, hogy a törvény az értelmezı rendelkezések között definiálja a civil szervezet fogalmát, mely magába foglalja az eddigiekben körülírt nonprofit szektort, kivéve az érdekképviseleti szerveket és a közalapítványokat. Ez más megfogalmazásban azt jelenti, hogy az Alapprogramból minden – az eddigiekben definiált nonprofit szektorba tartozó - civil szervezet részesülhet, kivéve a közalapítványokat, valamint a munkaadók és munkavállalói érdekképviseleteket, továbbá azok a civil szervezetek sem, akik a költségvetésbıl nevesítve kapnak támogatást. Az Alapprogramból támogatható célokat a törvény igen tág körben jelöli meg annak érdekében, hogy az Alapprogram elvi irányító testületeként mőködı Tanács és az operatív döntéshozatali funkciót ellátó kollégiumok döntéseik során a lehetı legkevésbé legyenek korlátozva a civil szervezetek számára valójában szükséges támogatások biztosításában. Az Alapprogram elsıdleges célja a civil szervezetek mőködési költségeihez való hozzájárulás, amit az is kifejez, hogy a rendelkezésre álló forrásoknak a Tanács által évente meghatározott hányadát – de legalább 60%-át - a civil szervezetek mőködési támogatásra kell fordítani. Az Alapprogram céljainak megvalósítását a központi költségvetés fejezetének „Nemzeti Civil Alapprogram” elnevezéső fejezeti kezeléső elıirányzata szolgálja, amellyel a Kormány e feladattal megbízott minisztere a törvény elıírásai szerint rendelkezik. Az Alapprogram fı bevételi forrását a költségvetés biztosítja azáltal, hogy azt a személyi jövedelemadó 1%-ából a magánszemélyek által megjelölt kedvezményezetteknek kiutalt

95

összeghez köti, mely támogatási összeg nem lehet kevesebb, minta a megelızı költségvetési évben a magánszemélyek által ténylegesen befizetett személyi jövedelemadó 0,5%-a. Az Alapprogram Tanácsa határozza meg az Alapprogramból nyújtható támogatások rendezı elveit, az egy civil szervezet számára egy költségvetési évben nyújtható támogatások maximális összegét. A tanács szervezetén belül Kollégiumok mőködnek, melyek az Alapprogram regionális és civil szakmai szempontok alapján szervezıdı operatív döntéshozó szervei. Lényeges kiemelni, hogy a Tanács és a Kollégiumok ülései nyilvánosak és az Alapprogram mőködésének nyilvánosságát internetes honlap is biztosítja, amelyen közzéteszik a Tanács és a Kollégiumok döntéseit, a pályázati felhívásokat. A támogatások legalább nyolcvan százaléka nyilvános pályázat keretében nyerhetı el. A támogatások vissza nem térítendı, illetve részben vagy egészben visszatérítendı formában nyújthatók. A visszatérítési kötelezettség alá esı támogatás az adózás rendjérıl szóló törvény szerinti adók módjára behajtandó köztartozásnak minısül. A Kormány a civil jelöltállítási rendszer mőködésének, az Alapprogram kezelésének és felhasználásának, valamint az Alapprogram kezelıjének kijelölésére vonatkozó részletes szabályait, valamint az ellenırzés és beszámolás rendjét rendeletben szabályozza. A rendelet melléklete tartalmazza azon adatszolgáltatási kötelezettséget, ami szükséges a pályázat benyújtásához. A nonprofit szektorra vonatkozó központosított információgyőjtés gondolatához meghatározó jelentıségő lesz az az adatbázis, mellyel az Alap rendelkezni fog. A bírósági nyilvántartási rendszer korszerősítése folyamán célszerő figyelembe venni az itt keletkezı adatbázist és ennek számítógépes elérhetıségét biztosítani kell a döntést hozók számára.

96

EDDIG MEGJELENT ELEMZİ TANULMÁNYOK

1. A korrupció elleni küzdelem a számvevıszéki közremőködés bemutatásán keresztül. (Készítették: Báger Gusztáv, Kovács Árpád, Krucsai Balázs, Lévai János). Állami Számvevıszék, 2002. október 2. A helyi adók és illetékek az Állami Számvevıszék helyi önkormányzatoknál végzett ellenırzése tükrében. (Készítették: dr. Lóránt Zoltán, dr. Sallai Antal, Dankó Géza). Állami Számvevıszék, 2002. december 3. A fekvıbeteg-ellátás 10 éve – egy lehetséges terápia elemei. (Készítették: dr. Báger Gusztáv, dr. Hegedős Ágnes, dr. Kiss Daisy, dr. Lévai János). ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet, 2003. augusztus 4. A nonprofit szektor mőködése és ellenırzése. (Készítették: dr. Báger Gusztáv, Hamza Lászlóné, Kovács Richárd, dr. Lóránt Zoltán, dr. Sepsey Tamás). ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet, ÁSZ Önkormányzati és Területi Ellenırzési Igazgatóság, 2003. december 5. A hazai privatizációs folyamat jellemzıi és fıbb hatásai. ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézet (megjelenés alatt)

97