A munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság németországi szabályozása, különös tekintettel az uniós polgárokra Németországban 2014. január 1-jétől megszűntek a román és a bolgár állampolgárok munkavállalására vonatkozó adminisztratív korlátozások. A munkaerő-piaci korlátok megszűnése, a munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság hatályos szabályozásával szemben Brüsszel részéről megnyilvánuló kritikák, valamint a tárgyat érintő egyes konkrét bírósági ügyek egyaránt hozzájárulnak a szegénység motiválta migráció témájának napirenden tartásához Németországban. A problémának a CDU/CSU és az SPD koalíciós megállapodása is figyelmet szentel. A megállapodás megközelítése szerint éppen a szabad mozgáshoz fűződő jog, mint uniós alapérték elfogadottságának biztosítása miatt szükséges gátat vetni a szociális ellátások uniós polgárok általi alaptalan igénybevételének. A megállapodás végső eszközként a korlátozott időre szóló beutazási tilalom lehetőségének bevezetését is előirányozza az unión belüli, szegénység motiválta migráció problémájának leküzdésére1. Az alábbiakban bemutatjuk a munkanélküli és szociális ellátások hatályos német szabályozásának – amely kizárja a munkát vállalni nem szándékozó uniós polgárok munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultságát – a szegénység motiválta migráció témája szempontjából fontosabb elemeit. A németországi munkanélküli és szociális ellátások általában A német jog egységesen az alapvető létfenntartás biztosítását szolgáló állami transzferként értelmezi a munkanélküli és szociális ellátásokat. Az igényjogosultság alapvetően független az állampolgárságtól, feltétele viszont a németországi szokásos tartózkodási hely. A németországi munkavállalók munkaerőpiaci járulékot (Beitrag in die Arbeitslosenversicherung) fizetnek, havi rendszerességgel. Az, aki ezt a kötelezettségét legalább egy éven keresztül teljesíti, munkanélkülivé válása esetén ún. Arbeitslosengeld I-re (ALG I; munkanélküli ellátás I) jogosult. Ez olyan társadalombiztosítási ellátás, amelyet határozott ideig – főszabályként tizenkét hónapig, idős munkavállalók esetén legfeljebb két évig - folyósítanak. Ha a jogosult nem talál újabb munkát, úgy az ALG I folyósítása időtartamának leteltét követően a költségvetésből (adóbevételekből) finanszírozott Arbeitslosengeld II-t (ALG II)2 folyósítják számára, automatikusan, határozatlan ideig. Szintén a határozatlan időre szóló ALG II-ben részesül az, aki azért nem kaphat ALG I-et, mert a minimális járulékfizetési időnél (egy évnél) rövidebb idő alatt vált munkanékülivé. Az ALG II címén folyósított pénzbeli ellátás összege (Regelbedarf) 2014. január 1-jétől 391 euró. Minden egyes hat évnél idősebb gyermek után havonta 229 euró, 6-13 éves gyermek után 261 euró, 13-17 éves gyermek után pedig 296 euró jár a szülőknek. A szülőkkel egy 1
Mint ahogyan arról a németországi migrációs vitáról 82/BER/2014. számon, 2014. január 10-én kelt jelentésünkben szóltunk, 2014. január 8-án a szövetségi kormány úgy döntött, hogy a belügyi és a munkaügyi tárca irányításával felállít egy államtitkári bizottságot, amely júniusig megvizsgálja, milyen intézkedések szükségesek a szociális ellátásokkal való visszaélések megakadályozására. 2 Az ALG II-t a német politikai zsargon „Hartz-IV”-nek nevezi (az ellátási rendszer kidolgozásában vezető szerepet játszó Peter Hartz után).
háztartásban lakó fiatal felnőtteknek 25. életévük betöltéséig 313 euró jár. A pénzbeli ellátás általános összegének %-ában meghatározott összegű többletigény-pótlék (Mehrbedarf) illeti meg a várandós anyákat, a mozgáskorlátozottakat és a gyermeküket egyedül nevelőket. Ezeken túlmenően az ALG II kiterjed a lakhatás (lakásbérlet, -rezsi) szükséges költségeinek, valamint a fűtés tényleges költségeinek megtérítésére is. Az ALG II folyósításának feltétele a munkaképesség, és az, hogy a munkanélküli folyamatosan rendelkezésre álljon a munkaerőpiac számára. Ennek megfelelően a 65. életévüket betöltött személyek már nem jogosultak ALG II-re, hanem más – rászorultsághoz kötött – szociális ellátásokban részesülhetnek. Azok a munkaképességgel nem rendelkezők, akik munkaképes ALG II-igényjogosulttal élnek egy háztartásban, nem ALG II-t, hanem ún. szociális alapellátást (Sozialgeld) kapnak. Ezt meg kell különböztetni a szociális segélytől (Sozialhilfe), amelyre csak az jogosult, aki nem munkaképes, nem rendelkezik az alapvető létfenntartásához szükséges jövedelemmel és vagyonnal, továbbá szociális alapellátásban sem részesül. A Sozialgeldre és a Sozialhilfére vonatkozó igényjogosultságnak a tárgyalt téma szempontjából releváns szabályai azonosak az ALG II-ével. Uniós állampolgárok németországi igényjogosultsága munkanélküli és szociális ellátásokra A német szociális törvénykönyv 7. §-a az ALG II-re vonatkozó igényjogosultság tekintetében megkülönböztetést tartalmaz a német állampolgárok és más uniós tagállamok polgárai között. E rendelkezés szerint ugyanis németországi tartózkodásuk első három hónapjában nem jogosultak ellátásra azok a külföldi állampolgárok és családtagjaik, akik a Németországi Szövetségi Köztársaságban nem munkavállalók és nem folytatnak belföldön önálló keresőfoglalkozást. Nem jogosultak ellátásra azok a külföldiek és családtagjaik sem, akik kizárólag munkakeresés céljából tartózkodnak belföldön.3 Az uniós polgár – függetlenül attól, hogy melyik tagállam állampolgára - munkába állásától szerzi meg a „keresőfoglalkozást folytató“ jogállását, amely egyben a munkanélküli és szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultság első előfeltétele is. Ha több mint egy évig dolgozott Németországban, és fizette a járulékot, úgy a német állampolgárságú munkavállalókkal azonos feltételek mellett jogosult ALG I-re. Azok az uniós polgárok, akik munkanélkülivé válásuk előtt egy évnél rövidebb ideig álltak foglalkoztatási jogviszonyban, ALG II-t igényelhetnek. A munkaerőpiaci központok (Jobcenter) ezekben az esetekben azonban alaposan vizsgálják, hogy vajon nem önszántukból váltak-e munkanélkülivé. Csak ebben az esetben jár számukra az ellátás. Ez az olyan visszaélések megakadályozását szolgálja, amikor valaki eleve csak azért dolgozik rövid ideig Németországban, hogy aztán a szociális védőhálót válassza. A munkakeresés céljából 3
A Szövetségi Szociális Bíróság ítélete szerint az idézett kizáró rendelkezések nem vonatkoznak azokra az uniós polgárokra, akik a szociális és orvosi ellátásról szóló, 1953. december 11-én aláírt Európa Tanácsi Egyezmény valamely részes államának állampolgárai. (Románia és Bulgária nem részese ennek az egyezménynek.) Erre reakcióként 2011 decemberében a német szövetségi kormány fenntartást tett az ET-egyezményhez, amely szerint annak rendelkezései az ALG II tekintetében nem alkalmazhatók. Az ET-egyezményhez tett fenntartás ugyanakkor nyilvánvalóan nem érinti az uniós jogra (különösen a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004 EK rendelet 4. cikkére, valamint az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikke (2) bekezdésére és 18. cikkére) alapított ellátási igények elbírálását. A német bíróságok ettől függetlenül azért sem veszik egyöntetűen figyelembe az ET-egyezményhez tett német fenntartást, mert az számos vonatkozásban aggályos és nemzetközi jogi megengedhetősége is vitatható.
belföldön tartózkodó uniós polgárokra irányadó kategorikus törvényi korlátozás ugyanis nem vonatkozik azokra a munkát kereső uniós polgárokra, akik bármilyen munkát végeznek/végeztek vagy önálló keresőtevékenységet folytatnak/folytattak4 Németországban, hiszen ennek alapján az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint már „munkavállalónak” vagy „önálló keresőfoglalkozást folytatónak” minősülnek. Ennek megfelelően határozatlan ideig jogosult ALG II-re az az uniós polgár, aki tizenkét hónapon át Németországban dolgozott, nem önszántából vált munkanélkülivé és a munkaerőpiac számára rendelkezésre áll (ALG I-re pedig bármely oknál fogva nem jogosult). Annak az uniós polgárnak, aki tizenkét hónapnál rövidebb ideig dolgozott Németországban, legalább még hat hónapig megmarad az igényjogosultsága az ALG IIre, s csak ezt követően válik „munkakeresővé“, ami egyben az ALG II-re vonatkozó igényjogosultsága megszűnését is jelenti. Az önálló keresőfoglalkozást folytató uniós polgár – a német állampolgárokkal azonos módon - szintén „keresőfoglalkozást folytatónak“ számít. Ha vállalkozása fizetésképtelenné válik, ALG II-t, ha pedig annak bevétele a létfenntartáshoz nem elegendő, a létfenntartáshoz szükséges mértékig pénzbeli kiegészítést igényelhet. Az erre irányuló kérelmet részletesen indokolni kell, és ahhoz mellékelni szükséges az adóhatóság igazolását, valamint a vállalkozás ügyfeleire és üzleti forgalmára vonatkozó adatokat is. Németországban 2013 júliusában összesen 127.812 önálló keresőfoglalkozást folytató részesült ALG II-ben, közülük pedig 27.796 volt külföldi állampolgár, ezen belül 1312 bolgár és 779 román. Azok az uniós polgárok, akiknek állandó lakóhelye Németországban van, a német állampolgárokkal azonos módon jogosultak gyermek utáni családi pótlékra (Kindergeld) is. Az első két gyermek után fejenként havi 184 euró, a harmadik után 190 euró, minden további után pedig fejenként 215 euró jár. Az ellátás azon gyermekek után is jár, akik nem Németországban, hanem az igényjogosult származási országában élnek. 2012-ben 14,5 millió gyermek után folyósítottak gyermek utáni családi pótlékot, közülük mintegy 2 millió volt külföldi állampolgár, ezen belül 23.843 román és 17.997 bolgár. Az uniós polgár igényjogosultsága a gyermek utáni családi pótlékra akkor is fennáll, ha származási országából is kap családi pótlékot. A kölni adóügyi bíróság (Finanzgericht Köln) ezzel együtt immár három ügyben is úgy döntött, hogy a külföldről származó ellátást be kell számítani a németországiba. Brüsszeli kritikák és a német kormányzati álláspont Brüsszel részéről megnyilvánulnak olyan vélemények, amelyek szerint a hatályos német szociális jogi szabályozás már eleve uniós jogot sért azzal, hogy kizárja a munkakereső uniós polgárokat az igényjogosultak köréből. Ezt gyakran árnyaltabban fogalmazzák meg: Elismerik a tagállamok jogát arra, hogy a munkaerőpiacon inaktív polgárok szociális ellátásokra vonatkozó igényjogosultságát kizárják, ám kifogásolják az ezzel kapcsolatos szabályozási „automatizmust”, szorgalmazva, hogy a tagállami hatóságok az eddigieknél jóval nagyobb súlyt helyezhessenek a kérelmezők egyedi körülményeire az igényjogosultság fennállásával kapcsolatos döntéseik meghozatalánál. A Bizottság részéről legutóbb megnyilvánult kritikákat az alábbi ügy váltotta ki: 4
Legalább heti 10-12 órában, és még a társadalombiztosítási jogviszony fennállásának igazolása sem szükséges.
Elisabeta D. román állampolgár – aki 2010 óta a fiával együtt nővérénél él Lipcsében - csak három évig járt hazájában iskolába, így alulképzettsége miatt nem jutott munkához a német munkaerőpiacon. A gyermek utáni családi pótlék, valamint a gyermeküket egyedül nevelőket megillető létfenntartási előleg (Unterhaltsvorschuss) iránti kérelmének a hatóság ugyan helyt adott, azonban ALG II iránti kérelmeit elutasította. Elisabeta D. az elutasító határozat ellen 2012 júliusában keresetet nyújtott be a lipcsei szociális bíróságnál, amely megállapította, hogy a felperest a szociális törvénykönyv rendelkezései szerint nem illeti meg az ALG II. A bíróság ugyanakkor kétségét fejezte ki, hogy a szociális törvénykönyv rendelkezései összeegyeztethetőek-e az uniós alapszerződéseknek az egyenlő elbánásra és a tartózkodási jogra vonatkozó rendelkezéseivel. Az ügy 2013 júniusa óta van az Európai Bíróság előtt, a tárgyalás nyáron, a döntés pedig legkorábban év végén várható. Az előzetes döntéshozatali eljárásnak az a tárgya, hogy összeegyeztethető-e az uniós joggal, ha a gazdaságilag inaktív uniós polgárokat – vagyis azokat, akiknek nincs munkájuk, és kilátás sincs a foglalkoztatásukra – általános érvénnyel kizárják a munkanélküli és szociális ellátásból. A német szövetségi kormány álláspontja szerint a hatályos szabályozás – vagyis a munkanélküli és szociális ellátások (köztük az ALG II) folyósításának általános kizárása a kizárólag munkakeresési céllal belföldön tartózkodók esetében - jogszerű. A kérdés általános érvényű, mindenkire azonos módon kiterjedő, egyediesítés nélküli rendezésének éppen az az értelme, hogy a szabályozás ne legyen vonzó a munkát vállalni eleve nem kívánók számára. A Szövetségi Szociális Bíróság által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás kérdései A Szövetségi Szociális Bíróság – egy boszniai származású svéd állampolgár által indított ügy kapcsán - 2013. december 12-én három kérdésben kezdeményezte az Európai Bíróság előzetes döntéshozatalát: 1) A szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004 EK rendelet 4. cikkében meghatározott egyenlő elbánás követelménye5 irányadó-e a rendelet 70. cikkének (1)-(2) bekezdésében meghatározott különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásokra? 2) Korlátozhatják-e az egyenlő elbánás követelményét - ha pedig igen, úgy milyen körben azok a tagállami jogszabályok, amelyek az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv 24. cikkének (2) bekezdését6 úgy ültetik át, hogy a szóban forgó ellátásokra vonatkozó jogosultságot általános jelleggel kizárják, ha az uniós polgár tartózkodási joga a másik tagállamban kizárólag a munkakeresésen alapul?
5
883/2004 EK rendelet 4. cikk: „E rendelet eltérő rendelkezései hiányában az e rendelet hatálya alá tartozó személyeket bármely tagállam jogszabályai szerint ugyanolyan jogok illetik meg, és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint az adott tagállam állampolgárait.” 6
A 2004/38/EK irányelv 24. cikkének (2) bekezdése szerint a fogadó tagállam nem köteles szociális segítségnyújtásra való jogosultságot biztosítani a tartózkodás elő három hónapjában.
3) Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 45. cikkének (2) bekezdésébe7 és 18. cikkébe8 ütközik-e az olyan tartalmú tagállami szabályozás, amely – kizárólag a munkakeresés, mint tartózkodási jogcím alapján és függetlenül a fogadó tagállamhoz való kötődéstől - általános jelleggel kizárja a létbiztonságot szolgáló, egyszersmind a munkaerőpiaci részvételt elősegítő szociális ellátás nyújtását olyan uniós polgárok számára, akik munkakeresőként gyakorolják szabad mozgáshoz való jogukat? Ismereteink szerint az Európai Bíróság döntése ezekben a kérdésekben szintén legkorábban 2014 végén várható.
7
EUMSz 45. cikk (2): „A munkavállalók szabad mozgása magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között a foglalkoztatás, a javadalmazás, valamint az egyéb munka- és foglalkoztatási feltételek tekintetében.” 8
EUMSz 18. cikk: „A Szerződések alkalmazási körében és az azokban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül, tilos az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetés.”
