nélkülözve ecsetelte a Ket sorsának tanulságos alakulását, azt a folyamatot, amelyben a tárcák sorra torpedózták meg szinte mindazt, amiben a kormány elõzetesen állást foglalt és döntést hozott. A minisztériumi struktúra sokat bírált átalakítása után az Igazságügyi és Rendészeti Minisztériumhoz került a törvényjavaslat kidolgozásának feladata. A tárcától kikerült tervezet és az eredeti változat között számos eltérés mutatkozott. Az eredetiben a közérthetõség volt a fõ szempont. Az ezt segítõ részek azonban kikerültek a végsõ tervezetbõl. A Kodifikációs Bizottság által készített változatban megpróbálták a lehetõ legjobban megkönnyíteni az ügyfél és a hatóság közötti kapcsolatot, az adott kérdések ügymenetét. Az öncélú hatalomfitogtatás helyett igyekeztek ügyfél-orientálttá és szolgáltatóvá tenni a közigazgatást. A kodifikációs Bizottság nem változtatott volna a korábbi szabályozásokban is meglévõ és bevált, a köztudatba már beivódott részeken, beemelték volna azokat az új törvény tervezetébe is. Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium azonban egy teljesen új – az eredetileg javasolttól teljesen eltérõ szemléletû — törvényt alkotott.
Dr. Vass László, a Budapesti Kommunikációs Fõiskola rektora, OECD szakértõ
A közszolgálatban is át kell alakítanunk a tudásunkat Dr. Vass László ismertette az OECD-SIGMA kutatásának fõbb tanulságait, amelyben szakértõként maga is részt vett és az EUhoz 2004-ben csatlakozott országok közszolgálati reformjának fenntarthatóságát vizsgálták. (A kutatás összefoglalója angol nyelven letölthetõ: http://www.olis.oecd.org/olis/2009doc.nsf/ linkto/gov-sigma%282009%291) Ennek kapcsán kiemelte azt a megállapítást, amely szerint hazánkban a közigazgatás az európai gyakorlathoz képest is nagyon átpolitizált. Érdekes kettõsség – mondta -, hogy míg a magyar köztisztviselõk attitûdje áll legközelebb az uniós közszolgálati alapelvekhez, addig a hazai közigazgatási gyakorlat áll szinte legmesszebb az európaitól. Igazolódni látszik a közigazgatási szakértõk rendszerváltás utáni aggodalma, miszerint átpolitizált közigazgatási és politikai rendszerben az üzleties közmenedzsment reformkísérletek azzal a veszéllyel járhatnak, hogy a decentralizáció során zsákmányrendszer alakul ki, amely tovább bénítja az állam hatékony és törvényes mûködését. Abban az esetben – folytatta a gondolatsort – ha a köztisztviselõt a pályafutása során csak egyszer is ráveszik arra, hogy olyan akcióban vegyen részt, olyan konstrukciót vállaljon fel, aminek pontosan látja a tartalmát, s amirõl tudja, hogy az 83
nem pártatlan és nem a közjót szolgálja, onnan kezdve már senkinek nincs lehetõsége arra, hogy ezt az integritást helyreállítsa. Ha a közszolgálatot, vagy a köztisztviselõt ilyen rosszul felfogott zsákmányelv alapján funkcionáló lépésre késztetik, akkor ez az elsõ lépés meghatározza a további lépéseket is. Valójában megszûnik az alapja az etikai, és utána a szakmai követelmények számonkérési lehetõségének. Ez nagyon komoly probléma. Milyen új tudás- és képességelemek kellenek a közszolgálatot ellátó köztisztviselõknek ahhoz, hogy a mai körülményeknek meg tudjanak felelni, és megfelelõen tudjanak reagálni a helyzetre? Melyek azok az új tudáselemek, amelyek nem adódnak maguktól ebben az új kontinentális európai közigazgatászatban? A programban elhangzott elõadásokban többször használták az elõadók a közpolitika kifejezést. Ilyen magyar szó nincs, ez egy importált fogalom, az angol nyelvû public policy szó szerinti fordítása. Magyar megfelelõnek nehéz ennél jobb megoldást találni. Ha nagyon pontosan akarjuk megközelíteni a fogalom hazai tartalmát, akkor szakpolitika, vagy kormányzati politikák lehetne talán a legmegfelelõbb. Az eredeti angol kifejezés azért izgalmas, mert funkcionalista szó, szemben a mi institucionalista (intézményszempontú – a szerk.) kifejezéseinkkel. Mi akkor értünk meg valamit, ha tudjuk, hogy az intézményrendszerben hol foglalkoznak vele, hol a hatáskör. Az amerikai, angol attitûd funkcionalista. Arra figyelnek elsõsorban, hogy mi is a feladat, mit kell elvégezni, és ezután keresik meg, hogy milyen szervezet, intézmény tudja megfelelõen megoldani. A lényeg az, hogy miként csináljuk, hajtjuk végre és érjük el a célokat. Az elmúlt 15-20 évben minden nemzetközi konferencián, ahol elméleti vagy gyakorló közigazgatási szakemberekkel találkoztunk, azt tapasztaltuk, hogy szinte már nem is használják a közigazgatás kifejezést. Nagyon kis mértékben foglalkoznak a közigazgatással, mint egy institucionalista jelenséggel. Általában a közpolitikáról beszélnek, a public policyról, a szakpolitikákról, a kormányzati politikák tartalmáról, színvonaláról, az ezzel összefüggõ kapacitásokról, ezek szervezésérõl, vezetésérõl. Itthon a fogalom szakmai tartalma, és a közpolitika tudománya még messze nem terjedt el. A felsõoktatásban is csak az utolsó 5-8 évben stabilizálódtak a feltételek. A közszolgálatban határozottan át kell alakítanunk a tudásunkat. Egészen biztos, hogy a következõ idõszakban – és ez a nyomás az Európai Unióból is határozottan nehezedik ránk, – a szemléletünk középpontjába kell helyezni a közpolitika-alkotást, ennek színvonalát, minõségét, tartalmát, az ehhez szükséges készségeket és különbözõ kompetenciákat. Például a programalkotást, a program végrehajtást, a programértékelést. Csak egy példát említek a gyengeségeinkbõl. Teljesen természetes, ha valaki közpolitikai programokban gondolkodik, akkor az ezzel kapcsolatos tevékenység része az értékelés. Az, hogy tudjuk, mit végeztünk, elértük-e, mibe került, abba kell-e hagyni, vagy folytatni kell. Mi olyan gazdag ország vagyunk, hogy mi nem értékelünk. Mi mindig újra kezdtünk. Ami eddig volt, az nem érdekes. Ha mást nem teszünk, legalább a nevét átírjuk, nehogy azt higgyék, hogy ez ugyanaz, mint 84
ami volt. Tapasztalatom szerint egy rendes magáncég nem engedheti meg magának, hogy ha jön egy új fõnök, akkor kidobja a félig kész autót és elkezd egy másikat gyártani. Az értékelés természetesen kényes ügy. Nem mindegy ugyanis, hogy kik értékelnek és hogyan nézik az ügyeket. Itt azután azonnal átcsúszunk a politika területére, aminek következtében a közigazgatáson belül sincs szakszerû értékelés, legfeljebb idõnként vannak politikai nyilatkozatok, de igaz reflekszió, tanulságok levonása nincsen. A másik ilyen tudáskomplexum az elektronikus közigazgatás, az elektronikus szolgáltatások témaköre. Én ezt sokkal drámaibban vetném most fel a szokásosnál. Pár hónappal ezelõtt meglátogattam Észtország elektronikus közigazgatási képzési központját. Tallinnban bementünk egy nagy házba, annak egy kis szobájába. Ketten leültek velünk szemben, és azt mondták, hogy õk az Észt Elektronikus Közigazgatási Akadémia. Kérdeztük tõlük, és kik tanítanak? Azt felelték, nem tanítunk. Hogy-hogy nem? – érdeklõdtünk. Mire jött a válasz: már túl vagyunk rajta. Akiket itt tovább kell képezni, azokat az intézmények majd továbbképzik, mi most Kínában szervezünk egy húszezres e-government egyetemet. Most éppen kész vagyunk Észak-Afrikában valami hasonlóval. Mi pedig még mindig azon vitatkozunk, ki gyártsa azt a plasztik-lapot, amin az a bizonyos elektronikus azonosító chip lesz rajta valamikor. Tallinni barátaink elmesélték, hogy a magyar igazságügyi miniszternek bemutatták, hogy náluk miként zajlik a cégalapítás. Tallinn egyik önkormányzatának ügyfélszolgálati irodájába bemegy, aki céget akar alapítani. Minimális adminisztráció után azonnal megkapja a mûveleti kódszámot, egy ATM gépbe bedugja a bankkártyáját, beírja a kódszámot, majd hazamegy. Amire hazaér, e-mailben már megérkeznek a szükséges dokumentumok, és a cége él. Azért a bankkártyát dugja a gépbe, mert 2001 óta Észtországban már a bankkártya a személyazonosító okmány. Az azon lévõ memória egy részét használja a kormány, azon rajta van az összes szükséges adat. Mint hallottuk akkor, 2009 végére rákerülnek az egészségügyi adatok is. Az adóhatóság adatai már rajta vannak, s minden egyéb adat is rajta van. A cégalapításhoz más nem kellett. Kérdeztem, hogy akkor valaki összekötött különbözõ adatbázisokat? Mint a válaszból kiderült, nem kellett összekötni semmivel semmit, mert amikor az illetõ bedugta az ügyfélszolgálati iroda ATM-jébe a bankkártyáját, azzal felhatalmazta a rendszert, hogy a szükséges adatok a különbözõ helyekrõl automatikusan erre az egy helyre érkezzenek. Próbálja meg valaki nálunk, Magyarországon egy cégautó elveszett forgalmi engedélyét ilyen módon pótolni egy okmányirodában, ahol az elõadó megnézheti ugyan a különbözõ adatbázisok adatait, csak nem használhatja azokat. Mindezzel csak azt akartam érzékeltetni, hogy ha az elektronikus közigazgatásról a jelenlegi szinten gondolkodunk, és nem változnak a tetteink, akkor pillanatokon belül nagyon a sor végén leszünk nem csak Európában, hanem azon kívül is. Még egy tudás-csomagról kell szólnom: egyrészt az idegen nyelvû kommunikációról, másrészt a kommunikációról önmagában. Közszolgálati körökben köztudott, mennyire 85
nem ismeri a társadalom, mit csinálnak a köztisztviselõk. Eléggé elterjedt - és primitív – vélekedés, hogy egész nap ott ülnek az irodájukban, isszák a kávéjukat és nem csinálnak semmit, legfeljebb akadékoskodnak, gondterhelten néznek a semmibe. Szakszervezeti aspektusból nézve az érdekérvényesítés szempontjából is nagyon rossz esély ez a szemlélet, meg a közigazgatás egész állománya szempontjából is, mert félrevezeti a társadalmat. Az emberek nagyon erõs elõítélettel viseltetnek a közigazgatással szemben: túl sokan vannak, az a pénz is kár rájuk, amit kapnak, nem intézik el a dolgokat, stb. Olyan közhelyek léteznek, és olyan mélységes hit ezekben a közhelyekben, ami sok kárt okoz a szakterületnek, de az országnak magának is. Nagyon komolyan kellene vennünk tehát azt, hogy a közigazgatás miként kommunikál a társadalommal. S ezt a kommunikációt nem kellene kizárólag a politikusokra hagyni. Folyik itt egy játék, amely a világon máshol is ismert. A politikus azt mondja az embereknek: azért nem mennek a dolgok, mert a köztisztviselõ akadékoskodik. Más országokban, ahol a köztisztviselõ is tud kommunikálni, azt felelik erre: a politikusok állandóan elrontják az ügyeket, azért nem haladunk elõre. Tehát folyik az egymás elleni játék. Ebbe nem lenne szabad belemenni, hanem nagyon komolyan kellene venni azt, hogy maguk a köztisztviselõk, maguk a közintézmények, a közigazgatás intézményei – és maguk a közszolgálati szakszervezetek – kommunikáljanak aktívabban. A mi fõiskolánkon, a Budapesti Kommunikációs és Üzleti Fõiskolán, amikor a közszolgálati kommunikációról beszélünk, a holland modellt követjük. Hollandia az egyetlen hely a világon, ahol törvény választja el egymástól a kormányzati propagandát és a kormányzati tájékoztatást. Az ilyen irányú gyakorlatra az Egyesült Államokban törvény nélkül is van példa. Amikor Kaliforniában ég az erdõ, akkor Schwarzenegger kormányzó nem teheti meg, hogy odamegy kormos képpel, tûzoltó sisakban az erdõ szélére és azt a látszatot kelti, hogy oltja a tüzet. Ezt a tûzoltó parancsnok teheti meg, Schwarzenegger pusztán nyilatkozhat az õt felkeresõ újságíróknak arra a kérdésre válaszolva, hogy a kormányzó úr megadja-e a szükséges feltételeket a tûzoltóságnak a feladat végrehajtásához. Hollandiában sem engedik oda a politikust, hogy õ arassa le annak nyilvánosságát, amit nem õ csinál. Neki ugyanis nem az a feladata, hogy eloltsa a tüzet, hanem az, hogy a tûzoltóság mûködni tudjon. A közigazgatásé a feladat, õ tájékoztat a végrehajtásról és õvé a sikerért járó bónusz is. Ez a szemléletbeli különbség. Amikor közszolgálati kommunikációról beszélünk, akkor az a feladatunk, hogy elmondjuk az embereknek, mit csinál a közigazgatás, milyen szolgáltatásokat végez, ez hogyan történik. A politikai közszereplõ a szalag átvágásakor nem lophatja el saját politikai csoportjának a dicsõséget. Akik építették az adott objektumot, azokat meg sokszor oda sem engedik a szalagátvágó ceremóniához. Ilyen esetekben nálunk természetes, hogy a vezetõk szólalnak meg. De törekedni kellene arra, hogy ilyenkor ne csak õk kapjanak megszólalási lehetõséget. Minél több hiteles és pontos lehetõséget kellene teremteni a tájékoztatásban annak bemutatására, hogy a közigazgatás ténylegesen mit csinál. 86
Érdemes lett volna még szót ejtenünk a politikus és a közigazgatás közötti viszonyra vonatkozó nemzetközi modellekrõl, de idõ hiányában errõl most nem beszélek. Ez a most – talán – bevezetendõ közigazgatási szakértõi vizsga tananyagában benne lesz. Ott találkozhatnak vele.
Dr. Máthé Gábor jogtörténész professzor, a Magyar Jogász Egylet elnöke
Üzenetek a múltból a mai közigazgatásnak A mai világban, amikor semmi és annak az ellenkezõje sem igaz, mit lehet mondani a jó közigazgatásról és annak a megújulási lehetõségeirõl? Az a benyomásom, hogy igazából nem tudom, hol vagyok. Beszélünk a magyar közigazgatásról, mintha az csak a klasszikus, a Magyary Zoltán korabeli körülmények és feltételek között létezne, mûködne. A hallgatóság engedelmével a jeles gondolkodó és rendkívül méltánytalan sorsú professzornak, Magyary Zoltánnak a gondolataiból idézek. Ezek lényegében a mának szóló üzenetek, hagyatékok, s egyértelmûen kifejezik az õ szellemi nagyságát, amelybõl ma is profitálhatunk. Az a környezet, amelyben most létezünk, s amelybõl szeretnénk kilépni, milyen lehetõségeket teremt? Magyary Zoltán minisztériumi mûködésében, a miniszterelnökségi hivatali tevékenységében, és nem utolsó sorban egyetemi tanszékén, valamint a Magyary-iskolában annyira példamutató és annyira korrekt, hogy veszélyt jelent mindazok számára, akik eredetiségükkel és okosságukkal ma kitûnnek. Ezért mondja azt, hogy „egyetlen javaslatom, amely megvalósításra került, a gyakorlati közigazgatási vizsga szabályozása és életbeléptetése. Egyébként nem adtak soha más lehetõséget, mint a tanulmányozást, a diagnózisok gyártását, legfeljebb kinyomtatását”. A mai kísérletezõk egyikét, másikát illetõen hála istennek, – ez azóta sem változott. Legfeljebb Magyary tevékenysége és agya az, ami nagyon hiányzik ma. Abból az elõterjesztésbõl, amelyet Magyary kormánybiztosként eljuttatott a miniszterelnökhöz, kiemelek egy gondolatot. „Befejezésül két irányban való túlzás lehetõségétõl szeretnék óvni. Az egyik az, hogy vérmes dilettánsoktól néha olyan nyilatkozatot hallunk, amelyekbõl az látszik, mintha a racionalizálást csak akkor tartanák kielégítõnek, ha a közigazgatást a képesítéshez nem kötött ipar színvonalára leegyszerûsítenék. Ez még végcél sem lehet, ez a nagyüzem természetével is összeegyeztethetetlen.” Egy nagyon fontos, és valóban a mai vitákra a legszellemesebb reakciót tartalmazza a következõ eszmefuttatása. „Fontos, hogy éles különbséget tegyünk a közigazgatás és a politika között. A politika bizonyos állami célok elérésének a mûvészete, a közigazgatás e célok elérésének eszköze. A kettõ úgy viszonylik egymáshoz, mint zenében a kompozíció és az elõadás. A zenei kompozíció is csak a hangszer közvetítésével juthat a fülekhez. Így e 87
