A KÖZIGAZGATÁS ALAPINTÉZMÉNYEI (Tételsor) 1. A közigazgatással foglalkozó tudományok: a jogtudomány

A KÖZIGAZGATÁS ALAPINTÉZMÉNYEI (Tételsor) Az Államigazgatási Fıiskola Államigazgatási Tanszéke 1999/2000. tanévben kiadott kérdéssora alapján

1. A közigazgatással foglalkozó tudományok: a jogtudomány

A közigazgatás sajátos állami tevékenység, amelyet sajátosan felépített szervezetben dolgozó, sajátos karakterő szakember állomány lát el. A közigazgatás egyfelıl tevékenység, amelynek tartalmát az ügyek intézése adja, másfelıl olyan szervezetrendszer, amely egymással pontosan meghatározott viszonyban álló elemekbıl épül fel. Végül pedig arra a társadalmi rétegre is gondolunk, amely magát az igazgatási tevékenységet ellátja. E három elem (tevékenység, szervezet, személyzet) részletes elemzésével jellemezhetjük legszemléletesebben a közigazgatást. Az önkormányzati és államigazgatást együtt közigazgatásnak nevezzük. A közigazgatás sajátosságait a társadalomtudományok tárták fel. A társadalomtudományok közül különösen intenzíven foglalkozott a közigazgatás törvényszerőségeivel a jogtudomány, a politikatudomány, a szociológia és a pszichológia. A közigazgatást Európában több mint egy évszázadon keresztül szinte csak a közigazgatási jogtudomány vizsgálta. Franciaországban elıször győlt össze – a XIX. sz. elejére – a jogszabályoknak az a köre, amely a közigazgatás mőködésének, szervezetének alapvetı fontosságú problémáit tartalmazza. Az akkori Franciaországban a polgárság követelése arra irányult, hogy a közigazgatás tevékenysége a törvények által meghatározott keretek közé szoruljon, csak azt tehesse, amit a törvények megengednek és azt is csak úgy, ahogy a mindenki által megismerhetı jogszabályok elıírják. A közigazgatási jog kialakulásához azonban szükséges annak a meggyızıdésnek a kialakulása, hogy a közérdek és a magánérdek közül az elızı magasabb színvonalú, nagyobb értéket képvisel, és hogy a közérdek képviselete különbözı kiváltságokkal rendelkezı szervezetet: a közigazgatást kell megbízni. Franciaországban Rousseau, Montesquieu és Voltaire munkássága alapján alakult ki a közigazgatási jog. Az angolszász államokban pedig azért nem alakult ki a közigazgatási jog, mert a közérdeket és a magánérdeket egyenlınek tekintették. Bár a közigazgatási jog Franciaországban alakul ki elıször, a közigazgatási jog tudományát legmagasabb színvonalra a századfordulóra Németországban fejlesztették, ebben a legnagyobb szerepet Otto Mayer játszotta. A közigazgatási jogtudomány a közigazgatást általában nem közvetlenül vizsgálja, hanem az arra vonatkozó jogszabályokon keresztül. A közigazgatási jogtudomány tárgya tehát nem a közigazgatás, hanem a közigazgatási jog.

1. 2. 3. 4.

Leggyakoribb vizsgálati területei: a közigazgatási jogalkotás demokratizmusa, alkotmányossága, a közigazgatási jogviszony, a közigazgatás és az állampolgár közti viszony jogi szabályozottsága, a közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége.

2. A közigazgatással foglalkozó tudományok: az igazgatástudomány és fejlıdési szakaszai

A közigazgatási jogtudomány normatív jellegő általában mellızi a közigazgatás struktúrájának, funkcióinak a környezetének közvetlen vizsgálatát. Ezt a közigazgatástudomány látja el. A közigazgatástudomány mai keretei hosszú fejlıdés eredményeképpen alakultak ki. E tudományág fejlıdésében, idırendi sorrendben, jelentıs szerepet játszott a kameralisztika és a rendészettudomány, a közigazgatástan, a francia igazgatástudomány és az amerikai közigazgatási elmélet.

2 A közigazgatás rendszeres vizsgálatának elsı lépcsıfokát a kameralisztika és a rendészettudomány jelentik. A nagyobb német államokban a fejedelmek ösztönözték a hivatalnokokat a közigazgatás egész rendszerének felmérésére, elemzésére és racionalizálására. A közigazgatástan szintén Németországban alakult ki, legjelesebb mővelıje Lorenz von Stein. A közigazgatástan az elsı igazi jelentıs kísérlet az állami igazgatás tudománynak megalapozására. A közigazgatástan szerint az államigazgatás feladata a gazdasági fejlıdés elıremozdítása és a tényleges jogegyenlıség megteremtése. Ehhez meg kell keresni azokat az eszközöket is, amelyek a hatékony kormányzáshoz, a gazdasági jólét megteremtéséhez szükségesek. A közigazgatástan a maga korában egyedül vállalkozott arra, hogy a közigazgatást komplexen vizsgálja. Az igazgatás elméletének kidolgozásában a legmaradandóbb érdekemet a francia Henry Fayor szerezte. A közigazgatás szerinte olyan, mint egy óriási részvénytársaság. Az igazgatástudomány számára a vállalatok igazgatása a modell, a minta, ehhez hasonlítja a közigazgatást. Az igazgatási funkciók és alapelvek eltérnek ugyan a vállalatigazgatás tiszta modelljétıl, ezt az eltérést azonban Fayol szerint fel kell számolni ahhoz, hogy a közigazgatás hatékonyan mőködjön. Az igazgatási munka racionalizálásában az igazgatási elméleteknek nagy szerepe volt és van ma is. Fayol elméletét az amerikai igazgatástudomány jelentısen továbbfejlesztette. Az amerikai közigazgatás-elmélet kialakulására egyrészt Taylor munkássága hatott, aki kidolgozta a tudományos munkaszervezés alapelveit. Hozzájárult e teória fejlesztéséhez Fayol igazgatáselmélete is. Taylor az effektív termelı munka megszervezésének, Fayol a vezetésnek, az irányításnak az alapelveit határozta meg. Az amerikai közigazgatás-elmélet vezérelve: a hatékonyság. Egységes szemléletét az azonos kérdések felvetése adja: -

Adott erıforrások minimális felhasználásával, hogyan lehet maximális teljesítmény elérni? Miként kell az információhálózatot úgy kiépíteni, hogy az információkat akkor és olyan formában kapják, amikor és ahogyan szükség van rájuk? Hogyan kell a személyzetet kiválasztani, képezni, és alkalmassá tenni a maximális hatékonyságú munkavégzésre? Miként kell az igazgatási tevékenységet elemeire bontani, és hogyan lehet a megosztott munkát hatékonyan koordinálni? Milyen fizikai feltételek szükségesek az igazgatás hatékonyságának növeléséhez?

Az amerikai közigazgatás-elmélet hatása kiemelkedıen legnagyobb az egész világban. Ma már Nyugat-Európában is ez az elmélet vált uralkodóvá.

3. A polgári magyar közigazgatás-tudomány

A magyar közigazgatás-tudomány kezdeti idıszakát csak a XIX. század hetvenes éveitıl számíthatjuk. Ám a kezdeti közigazgatási irodalom túlnyomó része még a saját kora mértékével mérve sem tarthat igényt a „tudományos” jelzıre. Az elmaradott itthoni gazdasági viszonyoknak hasonló politikai viszonyok feleltek meg, és a kettı következményeként pangott a magyar szellemi élet: az irodalom, a mővészetek és a tudományok egyaránt. 1867 elıtt a magyar közigazgatás-tudománynak egyszerően nem volt tárgya, mert nem létezett elıbb a felvilágosult abszolutizmus, majd a polgári forradalom eszméivel összhangban lévı magyar közigazgatás. A kiegyezés után ugyan a közigazgatási jogi kodifikáció erıteljesen megindult, de a magyar közigazgatás rendszerének kiépítése alól hiányzott az elméleti alap. Az eredmény az lett, hogy a kiegyezés után sem tudtunk olyan közigazgatást szervezni, amely alkalmas lett volna a 19. század második felében felmerült közszükségletek kielégítésének megszervezésére. Amikorra nálunk a közigazgatással való tudományos foglalkozás polgárjogot nyert, addigra Európa fejlettebb országaiban már több közigazgatás-tudományi irányzat mőködött. Ezekbıl nálunk a közigazgatási jog kezdeti mővelése kapott elıször lábra. A magyar közigazgatás-tudomány megkésett indulása a késıbbiekben sem tudott felzárkózni az európai élvonal közelébe. 1945-ig szinte mindvégig az egy katedra – egy professzor elve uralkodott, s a közigazgatási jog tanára rendszerint a közjogot (és a pénzügyi jogot is) kénytelen volt elıadni; továbbá közrejátszott az is , hogy a Magyary-féle intézet megalapításáig közigazgatási kutatóintézetünk nem létezett. Mindezeknél azonban elıbbrevaló okok voltak: -

a tudományos élet intézményes elzárása a haladó eszmeáramlatoktól,

3 -

a közigazgatás korszerőtlen intézményrendszerét közös nevezıre hozzák a korszerő közigazgatás igényével, az egyoldalú német befolyás, a magyar közigazgatás-tudomány alól induláskor hiányzott a kellı államelméleti és jogelméleti alap.

Közigazgatás-politikai kutatások csupán a közigazgatási intézményrendszer bıvítésére, szervezeti változtatásokra, egyes jogintézmények finomítására, és a közigazgatási technika modernizálására irányultak. 1867-tıl évtizedeken át egymást követték a különféle felfogásokban fogalmazott összefoglaló mővek (leginkább tankönyvek) anélkül, hogy lett volna mit összefoglalni. Az angliai és az amerikai igazgatástudományi felfogást a magyar közigazgatás-tudomány Magyary késın fellépett irányzatáig szinte teljes egészében mellızte. A polgári magyar közigazgatás-tudomány mint közigazgatási jogtudomány indult el útjára, és – Concha Gyızı közigazgatás – tanainak nevezett egyetlen könyvben kifejezett próbálkozását, valamint a Magyary-féle iskola nem jogi jellegő munkásságát leszámítva – mindvégig közigazgatási jog maradt. A közigazgatási jogismereten elsınek Csiky Kálmán lépett túl, aki erısen közeledett a közigazgatásjog pozitivizmushoz folytonos tekintettel a steini közigazgatástanra. Steinhez lényegileg nincs más köze, mint azon steini tétel elfogadása, hogy az igazgatási jog meghatározza a tényleges igazgatási tevékenységet. Magáról a közigazgatási jogról merıben pozitivista meghatározást ad. Könyve tételes jog jól rendszerezett leírása, de nem jogszabályszövegek közlése. Csiky volt az elsı, aki a közigazgatási jogtan fölé volt képes emelkedni. A közigazgatási jogi pozitivizmus a késıi rendészettudományhoz képest annyiban hozott újat, hogy szakított az államjogtudománnyal, és vizsgálatait csak arra a joganyagra terjesztette ki, amely az alkotmányos szabályozás körén kívül esett. A közigazgatási jogi pozitivizmus mindenütt katedratudományként alakult ki, ami fıleg abban tükrözıdik, hogy az irányzat követıi tankönyvekkel jelentkeztek. Ezek azt a célt szolgálták, hogy az államhivatalnoknak készülı jogászokat tételes közigazgatási joggal megismertessék. A kezdeti pozitivizmus szinte nem megy túl az alapfogalmakat illetıen a közigazgatás és a közigazgatási jog fogalmán, a késıi pozitivizmus viszonyt nem hagyhatta teljesen figyelmen kívül a dogmatika eredményeit. Ezért a késıi pozitivista munkákban az alapfogalmak köre erısen kibıvült, és olyan témák is szerepelnek benne, mint közigazgatási jogviszony, közigazgatási alapnyi jogok, közigazgatási aktusok stb. A közigazgatási jogi pozitivizmus a századfordulótól a 20-as évek második feléig uralta a magyar közigazgatási jogtudományt. Ez a tény a magyar közigazgatási jogi pozitivizmus vezetı képviselıje, Kmety Károly személyes pozíciójának és befolyásának tudható be. A közigazgatási jogi pozitivizmusnak itthoni fénykorában felbukkantak a közigazgatási jogi dogmatika elsı jelei. A közigazgatási jogtudomány mővelıi bátortalanul, bizonytalankodva közelednek az új irányzathoz, többnyire csak röviden és vázlatosan térnek ki a közigazgatási jog alapvetı intézményeire. Olyan munka, amely a „Közigazgatástan” címet viseli és tartalmilag is közigazgatástaninak mondja magát, egy született: Concha Gyızıé. E könyv nyomán a magyar szakmai közvéleményben Concha nevét összekapcsolták Lorenz von Steinével. Concha ún. közigzagatástana azonban szinte teljesen hatástalan maradt. Követıi egyáltalán nem akadtak. Magyarországon a közigazgatási jog dogmatika legkövetkezetesebb mővelıje Tomcsányi Móricz volt. A hazai közigazgatási jogi dogmatikában az egyetlen olyan szerzı, aki néhány monográfiával némileg elıkészítette összefoglaló munkájának megírását, s azokat tényleg produkálta is. Tomcsányi jogdogmatikai monográfiái fiatalabb éveiben keletkeztek. Ezek egy rendszeres közigazgatási jogi dogmatika felépítéséhez nem bizonyultak elegendınek. Ezért a közigazgatási jogi dogmatika általános részeként született könyve inkább nevezhetı válogatott fejezetnek a közigazgatási jogi dogmatika körébıl. Nem is maradéktalanul dogmatikai jellegő, mert a közigazgatás szervezeti kérdéseit illetıen a közigazgatási jogi pozitivizmus egyik változatának útját járja. Az államigazgatási jog különös része dogmatikai feldolgozásának problémájával Tomcsányi végképp nem tudott megbirkózni. Feltőnı fogyatékossága a szakigazgatást végzı szervezet bemutatásának mellızése, ami miatt a hatáskörök elválasztódnak az ıket gyakorló szervektıl. Mind munkásságának terjedelmét, mind nívóját tekintve Tomcsányit jelentısen felülmúlja Ereky István. Azonban összefoglaló közigazgatási jogi dogmatikai általános és különös részt nem írt, mert a nagy építmények csak néhány elemével készült el. Ennek ellenére közigazgatási jogi dogmatikai munkássága is gazdag. Tomcsányi és Ereky mellett a magyar közigazgatási jogi dogmatika még tud felmutatni tudományos értékő munkákat: -

Az államigazgatási eljárás (Sigmond Andor)

4 -

A közigazgatási jogerı (Boér Elek, Krisztics Sándor, Baumgarten Nándor) A közigazgatás szabad belátása (Szontagh Vilmos) Az államigazgatási (közszolgálati) jogviszony (Keleti Ferenc, Felszeghy Béla, Ladik Gusztáv) A kisajátítási jog (Harrer Ferenc)

A magyar polgári közigazgatás-tudomány legnagyobb hatású, külföldön is elismert egyénisége Magyary Zoltán volt. Két évtizedes gyakorlati közigazgatási pályafutása után, 1930-ban lett a budapesti egyetemen a közigazgatási és pénzügyi jog nyilvános rendes tanára. Ezen a katedrán mőködött a második világháború végén bekövetkezett haláláig, ellátva az egyetem kötelékében 1931-ben létesült Magyar Közigazgatás-tudományi Intézet igazgatói tisztségét is. Két éven át kormánybiztosa volt a magyar közigazgatás racionalizálása elıkészítésének. Széles körő nemzetközi kapcsolatokkal rendelkezett, tanulmányutakat tett a közeli országokon kívül az Amerikai Egyesült Államokban, Angliában, Franciaországban, sıt 1935-ben a Szovjetunióban is. 1932-ben Magyary azzal terjeszti elı a magyar közigazgatás racionalizálásának programját, hogy rámutat: ez a feladat részleges rendelkezésekkel, véletlenen múló, töredékes reformokkal nem oldható meg, hanem egységes terv szerinti akció megszervezésére és hosszú évekig tartó szívós munkával való végrehajtására van szükség. A Magyary-féle program alkalmas volt arra, hogy végrehajtásával egy teljesítıképesebb közigazgatáshoz jusson az ország. Magyary Zoltán: „Amerikai államélet” címő könyve nem tisztán közigazgatás-tudományi munka, részben politikai-szociológiai jellegő, részben pedig alkotmányjogi, de legtöbb vonatkozásában közigazgatás-tudományi. A könyvbıl világosan kitőnik, hogy Magyarynak a felfogása már teljesen kikristályosodott a közigazgatásról. E felfogás gerince az, hogy közigazgatás is igazgatás, amelybe a tudományos munkaszervezés és üzemvezetés törvényszerőségei bevihetık, s ezzel hatékonysága hallatlan mértékben növelhetı. Az „Amerikai államélet” a maga idején az új információk tömegét nyújtotta az olvasónak és a kutatónak. Ebben a könyvben találkozunk elıször számos olyan fogalommal, amelyet Magyary és iskolája honosított meg, s amelyek a magyar közigazgatás-tudományban azóta meggyökeresedtek (pl.: a személyzeti politika). Az amerikai közigazgatás tanulmányozása adta az intuíciót Magyarynak ahhoz, hogy a közigazgatás legfıbb vezetésével behatóan foglalkozzék. Ebben a könyvben azt a különbséget vizsgálja, amely az ipari forradalom elıtt és után létezı állam között fennáll. Végkövetkeztetése, hogy a technikai forradalom a társadalmi és gazdasági életet mélyrehatóan átalakította. Úgy vélte, hogy a proletárdiktatúra jelentıségében felér a francia forradalommal, s annak elıkészítésében Marx és Lenin irodalmi munkássága Montesquieu hatásával joggal állítható párhuzamba. Szerinte a fejlıdés fı tényezıje a közigazgatás méreteinek, jelentıségének megnövekedése, ezért ezt helyezi a vizsgálatok tengelyébe. Magyary elvégzi a hivatásos közszolgálat kialakulásának történeti szociológiai elemzését elıbb az abszolút, majd az alkotmányos monarchiát, ezt követıen pedig néhány tipikusnak tekintett országot illetıen is. A könyv különleges érdekessége, hogy a szovjetunióbeli fejlıdést is tárgyalja. Ennek érdekében vázlatosan, fıleg néhány Lenin- és Sztálin-idézetre támaszkodva jellemzi a proletárdiktatúra berendezkedését, s arra a következtetésre jut, hogy munkásság olyan alakban és olyan mértékben vesz részt az állami szervek mőködésének ellenırzésében, ami a burzsoá államokban nem ismeretes. A tanulmány tulajdonképpeni tárgyához a harmadik érsz jut el. Bizonyítottnak veszi, hogy mivel a közigazgatásban a hivatásos bürokrácia nélkülözhetetlenné vált, a közigazgatásban nem a politika dominál többé, hanem a technikai szakértelem. Ennek ki kell hatni a közigazgatási apparátus vezetıire: a miniszterekre és a kormányra is, akiknek politikai szerepe mellett a közigazgatási szerepe megnövekedett. Ezért az egész közigazgatásnak a maga teljes egységében vezetıre van szüksége, s ezt a feladatot a kormány elnökének kell ellátnia. A miniszterelnök azonban a közigazgatás legfelsıbb vezetését ellátni nem tudja, ehhez segédszervekre van szüksége: ezek lennének egyesíthetık a közigazgatási vezérkarban. Magyary a közigazgatási vezérkart katonai mintára gondolta megszervezni. Ez a tervezet nem valósult meg. Magyary Zoltán életmővét „Magyar közigazgatás” címő hatalmas könyve tetızte be. A könyv három részre tagozódik. Az elsıben a közigazgatás-tudományi alapfogalmak, a másodikban a magyar közigazgatás szervezete, a harmadikban pedig annak a mőködése került feldolgozásra. Minden rész tematikája lényegesen eltér a hazai és külföldi ın. Közigazgatástani mővekétıl. A „Magyaryközigazgatás” az egyetlen magyar közigazgatás-tudományi iskola eredményeinek összegzése. Magyary tudományos iskolájának általános jellemzése:

5 -

-

-

Kiemelkedı tematikai gazdagsága. A tematika sokfélesége mellett is egységet vitt azonban az iskola mőködésébe a közigazgatás-tudományi koncepció, valamint az, hogy a kutatások és a publikált munkák a magyar közigazgatás racionalizálásának jegyében születtek meg. Az iskolán belül eredményesen törekedtek az elmélet és a gyakorlat egységének megteremtésére. Az iskola tagjainak keze alól kikerült mővek szinte kivétel nélkül a gyakorlati megoldások elméleti megalapozásának célzatával készültek. A magyar közigazgatás-tudomány történelmében a Magyary-iskola alkalmazta elıször az empirikus módszert, ami összefügg gyakorlati igényükkel. Jellemzı a Magyary-iskola kitekintése a világba. A legtöbb munka a nemzetközi megoldásokat számításba veszi, ismerteti, értékeli, vizsgálja nálunk felhasználhatóságukat.

A Magyary-iskola a közigazgatási jogtudományt illetıen közigazgatási jogdogmatikai mőveket produkált. Az iskola az akkori magyar közigazgatás tényleges állapotához képest politikailag haladóbb, szakmailag korszerőbb, elıremutató nézeteket képviselt. Magyary elültette a gazdaságos és eredményes közigazgatásnak az Egyesült Államokból átvett eszméjét, és a közigazgatás racionalizálása szükségességének gondolatát. A közigazgatási szociológia megteremtése félé az elsı lépéseket ık tették meg azzal, hogy iparkodtak feltárni a közigazgatás területi egységei és a lakosságuk közötti viszonyt. „A közigazgatás és az emberek” címő kötetében Magyary a következıket összegezte: 1. A közigazgatási szervezet tökéletesítése és a változó viszonyokhoz való alkalmazása iránt a közigazgatás kellı érzékenységet nem mutat. 2. A közigazgatási szerv mőködésének eredményessége és a benne dolgozók egyéni teljesítményei közé nem lehet egyenlıségjelet tenni. 3. A jogi beállítottságú közigazgatás leszokott a kezdeményezésrıl, ez a rendszer hibája. 4. A lakosságnak a közügyek iránti érdeklıdése, az önkormányzati életben való részvétele alacsony fokú. 5. A közigazgatásból nemcsak a vállalkozói kedv hiányzik, hanem a szakértelem is. 6. A törvényhatóság csak a paragrafust látja, nem az embereket, és így nem töltheti be azt a hivatását, hogy az embereket szakszerően képviselje. A közigazgatás racionalizálásának programjában Magyary felállította azt a tételt, hogy a személyzet szükséges létszámának meghatározásánál a munka mennyisége, a munkaidı és az eljárási mód mellett döntı tényezı az személyzet minısége, amelyre viszonyt a személyzet kiválasztása, szakképzettsége is minısítése bír a legnagyobb jelentıséggel. A Magyary-féle Közigazgatás-tudományi Intézet adta ki a felszabadulás elıtt (1938-tól 1944-ig) az egyetlen tudományos igényő magyar szakmai folyóiratot, a „Közigazgatás-tudományt”-t.

4. Az amerikai közigazgatástudomány jellemzése: politikatudományi, scientific management irányzat, összehasonlító közigazgatás

1. A közigazgatás tudományos vizsgálatának kezdetei A közigazgatás ma az Egyesült Államokban a legnagyobb jelentıségő társadalmi-politikai intézmény. A közigazgatás jelentıségnek elismerése az Egyesült Államok hosszú ideig másként jutott kifejezésre, mint azokban az európai államokban, ahol a közigazgatás alapjai már jóval korábban megszilárdultak. A közigazgatás állandó újjászervezése, személyzetének idıszakonkénti teljes kicserélése, a hatékony eljárások és módszerek keresése már a múlt században sem a közigazgatás szerepének lebecsülését fejezte ki, hanem sokkal inkább a potenciális hatalmának felismerését. A közigazgatás tudományos vizsgálata kezdettıl fogva többirányú volt, s ez mindmáig jellemzi az amerikai kutatásokat. A közigazgatás tudományos vizsgálatának amerikai történelemben három fı periódus figyelhetı meg: -

Az elsı a kiindulás és megalapozás szakasza, amely a múlt század végétıl a negyvenes évekig terjedı idıszakot fogja át, a második a negyvenes évektıl az ötvenes évekig tart, s végül a harmadik a jelenkori idıszak.

6

A múlt század végére jelentıs társadalmi-gazdasági változások mentek végbe Amerikában. A szabad versenyen alapuló kapitalizmus ekkortájt formálódott monopolkapitalista jellegővé. Az USA agrár államból ipari állammá, falusi jellegő társadalomból városi társadalommá vált. A kisipari módszerek alkalmazó, korrupt, politikailag befolyásolt bürokrácia rendezettebb állami gépezetté alakult. A közigazgatással foglalkozó szakemberekre két fı probléma megoldása várt: hogyan lehetne a végrehajtó hatalmat úgy megerısíteni, hogy felelıssége pontosan körülhatárolt legyen; második, hogy miként válhat a kormányzat tevékenysége eredményessé, gazdaságosabbá. Két fı irányzat alakult ki: az ún. politikatudományi, és az ún. tudományos munkaszervezési irányzat. A politikatudományi irányzat e korai szakaszának amerikai képviselıi jogászok voltak, akik ismerték a kontinentális, fıleg német államelméleti tanokat is. Módszerük szinte azonos: rövid elméleti fejtegetés után rátérnek a kormányzás bírálatára, befejezésként pedig konkrét megoldási formulákat javasolnak. Az alapkoncepció a politika és a végrehajtás szétválasztása. A tudományos munkaszervezési irányzat további két áramlatát különböztetik meg. A munkaszervezési irányzat az amerikai iparban a századfordulón terjedt el. Taylor munkásságán keresztül hatott a közigazgatás fejlesztésére. Alapelvei és módszerei: idıtanulmányok, költségelemzés, ösztönzı bérezés, az alkalmazottak tudományos kiválasztása, majd speciális képzése stb. A második irányzatot: Henry Fayol neve fémjelzi, aki ugyan francia, de hatása csak Amerikában volt, követıibıl külön iskola alakul. Taylor a szervezeteken belüli rutinmunkák lerövidítésének tudományos módszereit kereste, Fayol amerikai követıi ezzel szemben a vezetés, irányítás funkcióit igyekeztek feltárni. A tudományos munkaszervezési irányzat úgy kezeli a közigazgatást, mint az igazgatás bármely más területét. Eszerint a közigazgatásban ugyanazok a szervezeti, strukturális és mőködési elvek érvényesülnek, mint az egyház, a társadalmi szervezetek, ipari vagy kereskedelmi szervezetek felépítésében és mőködésében. Mivel a közigazgatás ezt a hosszú ideig nem vette figyelembe, szervezettségét, hatékonyságát illetıen mindig az egyház és az ipar mögé szorult.

2. A „klasszikus” irányzatok revíziója A 30-a évek elején, kezdetét vette egy olyan irányzat kialakulása, amely egyaránt megkérdıjelezte az elıbbi irányzatok tudományosságát és gyakorlati használhatóságát. Széles körben elterjedt csak a második világháború után lett, ezért a közigazgatás tudományos vizsgálatát célzó kutatások második nagy korszakába soroljuk. E vizsgálatok eredménye azt bizonyította, hogy a munkások teljesítményét sokkal jobban befolyásolják ún. nem fizikai tényezık, mint szervezeti átalakítások és munkaszervezési változások. Ezeknek a tapasztalatoknak a feldolgozásával és értékelésével jutottak el ahhoz a megállapításhoz, hogy az emberi kapcsolatok alakulására lényeges befolyással vannak struktúrán kívüli elemek is (bartáság, tradíció, közérzet stb.) A klasszikus szervezéselméleti iskolák egyik vezérelve az volt, hogy specializálódás fokozásával nı a szervezetek hatékonysága. Simon rámutatott, hogy a specializáció csupán azt jelenti: fizikailag lehetetlen, hogy két személy ugyanazon a helyen, ugyanabban az idıben ugyanazt a dolgot csinálja, ezért különbözı feladatot látnak el. Tehát az a feladat, hogy úgy végezzék a specializálódást, hogy az a hatékonyságot növelje. A vezetés egysége azt jelenti, hogy az igazgatásban úgy kell felépíteni a szervezetet, hogy mindegyik szervezeti egység, minden dolgozó csak egyetlen felettes szervtıl kaphasson utasítást. Fizikailag valóban lehetetlen, hogy egy ember két ellentmondó parancsnak engedelmeskedje – ismeri el Simon, ám ha ez igaz, akkor hiába a szervezet specializálódását, mint alapkövetelményt hangoztatni. A második világháború után a közigazgatásról szóló politika-tudományi tanítások „klasszikus” alaptételeit is támadni kezdte az amerikai irodalom. A második világháború éveiben nyilvánvalóvá vált, hogy az igazgatást, a kormányzati tevékenységet nem lehet egyszerő végrehajtó tevékenységként kezelni. A közigazgatás nem csupán a politika „szolgálóleánya” többé, hanem olyan tényezı, amely formálja, változtatja, módosítja a politikát. A politika és igazgatás merev különválasztása tehát tarthatatlan, az egymásra hatás, a köztük meglévı szoros kapcsolatok vizsgálata lehet az egyedüli apja a közigazgatás politikatudományi értékelésnek. Az ötvenes évekig tartó második korszak fı jellemzı vonása klasszikus irányzatok kritikai újraértékelése volt. Ennél azonban sokkal több történ ebben az idıszakban. Az általános igazgatás, mint egyetemi diszciplina oktatása válságos helyzetbe került. A kormányzati szervek nem igényelték

7 többé az ilyen ismeretanyaggal rendelkezı újabb fiatal diplomások jelentkezését. Az oktatómunkában, a kutatásban is egyre nagyobb figyelmet szenteltek az igazgatási problémák felderítésében. Ebben az idıben kezd központi témává válni a városigazgatás, a mezıgazdaság igazgatása, a tudományos kutatások irányítása, az egészségügyi- és oktatási igazgatás. Kiszélesedik az igazgatással, a szervezettel, köztük a közigazgatással és a közigazgatás szervezetrendszerével foglalkozó tudományágak köre. Erre az idıre esik a szociológiai és pszichológiai kutatások megindulása.

3. A közigazgatás tudományos vizsgálata napjainkban A közigazgatási kutatások intézményi hálózat megerısödött az utóbbi években. A legfontosabb és legerısebb kutatóbázisok az egyetemeken találhatók. A legjelentısebb egyetemek, egyetemi intézetek mellett említést érdemel a tudományos kutatásokat elısegítı, finanszírozó és népszerősítı társadalmi, tudományos egyesületek, társaságok széles köre. A közigazgatási kutatások finanszírozása több formában történik. A kutatások többségét az egyetemi rendes költségvetés terhére végzik. Ezek azonban nem csökkentik a költségvetés összegét, mert a kutatómunka eredményei a kutatások költségeit haszonnal tetézve térítik vissza. A legáltalánosabban alkalmazott módszer az, hogy a kutatóhelyen tervezett kutatásokhoz támogatást kérnek a témában várhatóan érdekelt külsı szervektıl, s ennek fejében a támogatást nyújtó szerv minden információt megkap a kutatás menetérıl s eredményérıl. A megbízások nagymérvő alkalmazásának az szab határt, hogy a megbízóktól származó bevételekbıl a kutatók személyi részesedése általában nem lehetı több, mint kéthavi fizetésük összege. Az individuális kutatás a legáltalánosabb. Csoport- (team-) kutatás rendszerint csak egy-egy anyag elıkészítési stádiumában van, a végtermék individualizáltan jelenik meg. Az Egyesült Államokban jelenleg a politikatudományi nézıpont többnyire összeolvad a szociológiával. Ez jelzi a szintézis irányába való haladást. A közigazgatásra vonatkozó tudományokban felfedezhetı a szintetizálásra való törekvés, de szintézisrıl, mint eredményrıl, ma még nem beszélhetünk. A második világháború után, de különösen az ötvenes évek vége felé számos, nagyon jelentıs politikai, gazdasági, társadalmi és tudományos változás ment végbe a világban. Ezek közül néhány közvetlen hatással volt a közigazgatási kutatások további alakulására. Amerikában kialakult modell többnyire használhatatlan más társadalmi környezetben. Mindez elıtérbe helyzete az antropológiai és ökológiai szemlélető, valamint a közigazgatás összehasonlításán alapuló kutatásokat. Az emberi környezet változása, a bioszféra szennyezıdése és a nagyvárosok növekvı igazgatási problémái jelentısen megváltoztatták a kutatások tematikáját. Nem halt el, de megváltozott, korszerőbb formában öltözött a tudományos munkaszervezési irányzat. Az irányzat a legújabb idıkben igen nagy elıszeretettel használja a matematikai modellkészítés és variációszámítás eredményeit. A közigazgatás területén a legtöbb reményt a tervezési és finanszírozási rendszer elterjedéséhez főz a munkaszervezési irányzat. Szerintük a rendszer sikeres elterjedése lehetıvé teszi az egyes közigazgatási cselekvések pontos, összehasonlíthatóságát, s ezzel együtt a hatékonyság mutatóinak kidolgozását. Ez nagyon egyszerőnek tőnik: az intézményfinanszírozás helyett az adott intézmény által ellátandó feladatokat kell finanszírozni. Ehhez pontosan és véglegesen meg kell tudni határozni az adott szerv célkitőzéseit, ezek teljesítésének határidejét. Elı kell írni a teljesítés konkrét eredményeit. Ezáltal a felelısség gócai is jobban felderíthetık. A célkitőzések megvalósítására alternatív megoldásokat kell kidolgozni. Az alternatív megoldásokat tartalmazó javaslat érdemi elbírálást, választást tesz lehetıvé. A hatékonyság az elıirányzott célkitőzések megvalósításának fokát próbálja meghatározni. Az elérendı eredményeket úgy kell meghatározni, hogy a teljesítés mértéke pontosan megállapítható legyen. E rendszer nem más, mint a tervezés, programozás és finanszírozás integrált összekapcsolása. Az új rendszer azonban eddig még távolról sem váltotta be a hozzáfőzött reményeket. A politikai rendszer és a közigazgatás rendszere között annyira szoros a kapcsolat, hogy a közigazgatás összehasonlítására mindaddig nincs lehetıség, amíg ezt nem elızi meg a politikai rendszerek összehasonlítása. A második világháború után indult fejlıdésnek, de az ötvenes évek vége óta terebélyesedett ki a közigazgatási kutatásokban a pszichológiai orientáció. Két típus: az elméleti jellegő és a közvetlen alkalmazásra kerülı. Mindkettıre egyaránt jellemzı az egyén helyzetének, magatartásának vizsgálata

8 a közigazgatásban, a közigazgatás szerveiben. Tudományos értéke csak a teoretikus megközelítésnek, azaz a behaviorista irányzatnak van. Többnyire a behaviorista orientációval párosulva jelentkezik a közigazgatás szociológiai megközelítése. Ez az irányzat a közigazgatást a csoportstruktúra szemszögébıl vizsgálja, azaz amíg pszichológiai irányzat az egyént, addig a szociológiai a csoportot helyezi a vizsgálatának fókuszába. A közigazgatás szociológiai vizsgálata az egyesült Államokban Max Weber egyes munkáinak angol nyelvre történı fordítása után indult meg erıteljesebben. Az amerikai közigazgatási szociológia felhasználja az általános egyensúlyelméletet, amely abból indul ki, hogy a szervezet egyensúlyra törekszik, s a szervezetelemek egyikének valamilyen irányba történı elmozdulása, megváltozása más elemeknek olyan mozgását indítja el, amely az eredeti állapot visszaállítására irányul. Összegezésként: a bürokrácia értelmezése és felfogása ma már eléggé élesen eltér egymástól a különféle amerikai szociológiai áramlatokban. A hagyományos irányzat a bürokráciát szervezeti, strukturális jellegzetességeinek felsorolásával határozza meg. Ez a weberi meghatározáson alapszik, azt legfeljebb kevés kiegészítéssel bıvíti. Az újabb irányzatok a bürokráciát viselkedése alapján igyekeznek meghatározni, mindenféleképpen túllépve a weberi konstrukciót. A legújabb kísérletek a bürokrácia strukturális és behaviorista felfogását igyekeznek összekapcsolni. Legújabb irányzat: a közigazgatás összehasonlító módszerrel való tanulmányozásának irányzata. Az összehasonlító közigazgatás nem csupán módszer, hanem a közigazgatás természetének, fejlıdésének és jellegének megértése céljából kidolgozott elmélet is, amelynek kezdetben a fejlıdı országok igazgatási rendszerének leírása és értelmezése volt a fı célja. Napjainkban már univerzálisabb jellegő, a világon létezı összes közigazgatási rendszer általános és specifikus modelljeit igyekeznek megalkotni. Az összehasonlító közigazgatás fejlıdését Riggs négy fázisra osztja fel. Az elsı fázis a normatív megközelítéstıl az empirikus megközelítési szempont kialakításáig terjedı fejlıdési szakaszt foglalja magába. A normatív módszer az ideális, vagy legalábbis a legjobb közigazgatást próbálja leírni. Az összehasonlító közigazgatás módszerének további tökéletesítését jelentené Riggs szerint az ökológiai szempontok érvényesítése. (ökológia = az élılény és a környezet viszonyával fogalakozó tudomány) Az összehasonlító közigazgatás kialakulása és fejlıdése két szempontból jelentıs: egyrészt kitágította az amerikai irodalom látókörét, a korábbi irányzatok értékét még relatívabbá tette, másrészt megnövelte a public administration (általános igazgatás9 mint tudományágazat presztizsét.

5. Herber A. Simon közigazgatás-tudományi munkásságának bemutatása (a Közigazgatástudományi Antológiában található tanulmányai alapján)

A politikatudomány és a szervezéselméleti irányzat a strukturális kérdések elemzésére helyezte a hangsúlyt, a magatartást és az azt kiváltó motivációt nem vizsgálták, a kormányzati tevékenység hatékonyságát akarták növelni. Már a klasszikus irányzatok fénykorában, a 30-as években kezdetét vette egy olyan irányzat, amely megkérdıjelezte a politikatudomány és a szervezéselmélet tudományosságát és gyakorlati hasznát. Ez az irányzat II. világháború alatt vált önálló arculatúvá. Az ezekben végzett vizsgálatok bebizonyították, hogy az emberi kapcsolatokra jelentıs befolyással vannak a struktúrán kívüli elemek és (barátság, közérzet), ezen megállapításra alapítva fejlesztette ki Herbert A. Simon teóriáját, mely az USA-ban a legismertebb és legnagyobb hatású teória. Simon elsı nagy munkájában (Administrative Behavior) általában az igazgatást, késıbbi munkájában a közigazgatást (Public Administration) kritizálta, mutatta be ellentmondásait (a közigazgatás szót is ı használta elıször. Kritikai észrevételeit fıleg az alapelemekre /Posdcor/ fordította). 1. Szervezéselméleti alapelem volt, hogy a specializálódással nı a szervezet hatékonysága. Simon rámutat, hogy a specializálódás minden csoportmunka elkerülhetetlen velejárója, ami – tekintet

9 nélkül a hatékonyság növelésére vagy csökkentésére – kialakul. A specializálódást tehát a közigazgatás vezetıinek úgy kell kialakítaniuk, hogy ezáltal növekedjen a hatékonyság, erre azonban egyik alapelv sem nyújt támaszt. 2. A vezetés egysége – szintén általános tervezéselméleti alapelv – szerint az igazgatási szervezetet úgy kell felépíteni, hogy minden szervezeti egység és személy egy helyrıl kaphasson utasítást. Lehetetlen, hogy egy ember egyszerre két ellentmondó parancsnak engedelmeskedjen – ismeri el Simon, de éppen ezért hiba a szervezet specializációját hangoztatni, mert az azt jelenti, hogy minden döntés ott szülessen, ahol a legnagyobb szakértelemmel képesek meghozni. Az igazgatási szervezetnek tehát nem érdeke annyira leszőkíteni a döntéshozatalra jogosultak körét, amennyire szükséges lenne ahhoz, hogy megfeleljen a vezetés egységes elvének. 3. A leggyakrabban idézett bírálata az ellenırzés mértékét (span of control) elnevezéssel ismert alapelvre vonatkozik, mely szerint a szervezet hatékonysága növekszik, ha a vezetı alárendelt beosztottak számát 5-6 fıre csökkentjük. Simon szerint az ellentétben áll azzal az alapelvvel, mely szerint lehetıleg minél kevesebb hierarchia-szintet kell létrehozni a döntéshozatal során. Azonos létszámot felételezve a „span of control” szerint sokkal több fokú piramis jönne létre. Tehát, ha összevetjük a vezetés egységének elvét a „span of control” elvével, akkor ezek ellentétben állnak. 4. A feladat, eljárás, ügyfélkapcsolat, vagy hely szerint kialakított munkacsoportokkal nı a hatékonyság –Gullick szerint – de Simon ezt is cáfolja, szerinte ha bármelyik szerint építjük fel a szervezetet, akkor a többi állítólagos elınye elvész. Az alapvetı probléma az, hogy a fogalmak nincsenek kellıképpen tisztázva. A feladat a célkitőzés, az eljárás annak az elérésének a módja, csakhogy egy tevékenység felfogható feladatként és eljárásként is. Pl. eü. Osztály: feladat: közösség egészségérıl gondoskodni eljárás: orvostudományokat használja fel. Az ügyfél kapcsolat és a hely pedig nem kezelhetı szervezési bázisnak, az csupán a feladat része. Simon szerint nem a szervezeti struktúrát, hanem az abban dolgozók magatartását kell tanulmányozni. A dolgozók magatartását is legfıbb munkafolyamatban, a döntések meghozatalakor kell vizsgálni. Simon szerint minden döntésnek vannak tény – és értékelemei. İ mutat rá elıször, hogy a vertikális tagolódásra is figyelmet kell fordítani, a szervezet különbözı elemeinek döntéseit is szükséges koordinálni, mert csak így kerülhetı el, hogy döntésük ne legyen ellentétes más szervek döntéseivel. Simon veti fel az igazgatási szervezet mőködésének egyik jellegzetes törvényszerőségét, a szervezet egyensúlyának problémáját. Mindenki azért lép be egy igazgatási hierarchiába, mert személyes ambícióit kívánja kielégíteni, és ha a szervezet átalakul, a foglalkoztatottak válaszút elé kerülnek, döntésre kényszerülnek, s a kívánt egyensúly veszélybe kerül. A tekintély a legfıbb eszköz, amely az egyén döntését befolyásolhatja. A tekintélyt nem jogi, hanem pszichológiai szociológiai szempontból vizsgálta. A tekintélyi kapcsolat lényege, hogy az egyén kritikai felülvizsgálat nélkül elfogadja a mások személy döntését, saját döntése alapjául. Az igazgatásban meghozott döntések minıségét nagy mértékben befolyásolja a kommunikációs szervezet minısége. Az információk visszatartásának általában személyes okai vannak, a dolgozó nem szívesen továbbít olyan információt, mely rá rossz fényt vethet. A következı kérdés, hogy az alkalmazottak hogyan szintetizálják a hozzájuk érkezı információ áradatot. Ennek alapja a hatékonyság és az egyénnek a szervezettel való azonosulása. Herbert A. Simon munkássága azért nevezetes, mert rávilágított a szervezéselméletek korlátaira, másrészt, mert megalapozta a késıbbiekben elterjedté vált döntés, szervezet és információ elméletet. İ a behavorista irányzatot képviselte.

6. A közigazgatás tudományos vizsgálatának fı kérdései Franciaországban, Crozier szervezetszociológiája

1. A közigazgatás Franciaországban A közigazgatás Franciaországban nem több mint egy évszázadon keresztül a közigazgatási jog kizárólagos kutatási területe volt. Ezt a monopolhelyzetet néhány éve sikerült felszámoni. Az igazgatási

10 jog egyeduralmát a francia polgári forradalom eszméi, ill. a napóleoni korszak államszervezési modelljének alapelvei együttesen idézték elı. A francia közigazgatási jogászok a közigazgatási jogot a legfejlettebb tıkés közigazgatási jogágazattá fejlesztették, amely Európa számos országában követendı példává vált. A második világháborút követı évtizedekben egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a jog önmagában nem elégséges eszköz a megnövekedett állami feladatok megoldásához. A közigazgatási jogtudományt a változás nem érte váratlanul, hiszen éppen mővelıi vették fel elsıként a közigazgatás egyoldalú, jogi vizsgálatának elégtelenségét. A „mérsékeltebb” igazgatási jogászok a közigazgatási jogtudományon belül maradva kezdték keresni a formális jogi szemléletmód feloldásának módozatait. A „radikálisabb” csoport új tudományág, a közigazgatási tudomány létrehozásával vélte betölthetınek azt az őrt, ami a jogi és ténykutatások között tátongott. Az eltérı reakció lényegében ugyanazt eredményezte: a közigazgatástudomány közigazgatás jogiasodását. A közigazgatás tudományos vizsgálatának kiszélesedésére legnagyobb erıvel az ötvenes évek végén meginduló szervezetszociológiai kutatások hatottak. A két szélsıséges pólust a közigazgatási jogtudomány és a szociológia alkotja. A két terület között közvetett kölcsönhatás érvényesül ugyan, a két tudomány kapcsolatát azonban mégis a szembeállás jellemzi. A közigazgatási jogtudomány kialakulásának alapvetı feltétele, hogy a közigazgatási jog legyen. Franciaországban a 19. sz. végére összegyőlt a jogszabályoknak egy elég tekintélyes mennyisége, amely a közigazgatás mőködésének, szervezetének alapvetı kérdéseit tartalmazta. A francia közigazgatási koncepció abból indult és indul ki, hogy a közigazgatás, mint a közérdek képviselıje nem alkalmazhatja a magánjogot, mert ugyanaz a szabály nem alkalmazható alapjaiban eltérı helyzetekre. A közérdeket az szolgálja, hogy a közigazgatás speciális jogszabályok által meghatározott keretek között mőködik. A vitás eseteket is a közigazgatás rendszerén belül létrehozott igazgatásszolgáltatási szervek döntik el. A magánjogtól teljesen különálló, autonóm és szuverén közigazgatási jog a rendes bírósági rendszertıl független, szintén autonóm igazgatási igazságszolgáltatás a francia közigazgatási rendszer nemzeti sajátossága. Az igazgatási jog viszonylag fiatal jogág, kialakulása a francia forradalomtól veszi kezdetét, s a magánjogtól formailag abban különbözik legélesebben, hogy nincs kodifikálva. A jogszabályok, a szükségletek szerint különbözı részterületeken jelentek meg. Nem tartalmaznak általánosan érvényesülı alapelveket, egységes fogalmakat. Ebbıl is következik, hogy az elvi, rendszerezı, tudományos munka szerepe az államigazgatási jogban nagyobb, mint a polgári jogban. Az igazgatási jogtudomány fıként arra az alapvetı kérdésre keresett választ, hogy mi az a közös kategória, amely az összes igazgatási jogszabály egységét megteremtheti. Többen a közérdek fogalmában jelölik meg a közigazgatási jog és más jogágak közötti választóvonalat, mondván, hogy a közérdek kormányozza a közigazgatási szervek minden akcióját. A közérdeknek azonban minden ipari és kereskedelmi tevékenység alá van vetve, ez a fogalom tehát nem nyújt elégséges alapot az elhatároláshoz. A közigazgatási jogtudomány a második világháborút követıen egyre kevésbé elégítette ki a gyakorlati igényeket. Ezért a kormányzat közvetlenül a háború után létrehozott olyan intézményeket, amelyek a közigazgatást nem csupán a jogon keresztül, hanem közvetlenül tanulmányozták, ahol a szakemberképzés differenciált módozatainak kipróbálására nyílt lehetıség. Franciaországban is a második világháború utáni években vált ismertté az amerikai igazgatástudomány s egyre többen utaztak az amerikai egyetemekre az igazgatástudomány eredményeit tanulmányozni. Ennek ellenére egészen a hatvanas évekig a közigazgatás tudományos vizsgálatában változás nem tapasztalható. A hatvanas évek legelején következett be a fordulópont, a szociológia, a szociológiai jellegő kutatások jelentkezésével. Az igazgatási jogászok nagy része – a szociológia fellépése után – az igazgatási kutatások komplexitása mellett szállt síkra. Olyan tudományág létrehozását sürgették, amely a jogi, szociológiai, pszichológiai, szervezéstudományi, politikatudományi, ökológiai kutatási eredményeket egyaránt befogadja, felhasználja és végsı soron szintetizálja.

2. A francia szervezetszociológia A francia szervezetszociológia akkor kezdett el fejlıdni, amikor Amerikában a bürokrácia a bürokratikus szervezetforma vizsgálata fénykorában volt. Az elsı francia tanulmányok a bürokratikus szervezet általános sajátosságait írták le. Két elmélet született, az egyik a bürokráciát ideális szervezeti modellnek elismerı weberi teória, másik pedig a bürokráciát a társadalom rákos daganataként kezelte. Eljutott annak felismeréséig, hogy

11 a bürokráciát mint racionális szervezetet nem lehet elválasztani az ésszerőtlen, diszfunkcionális bürokráciától. Crozier szervezetszociológiája azt bizonyítja be, hogy: 1. A bürokratikus szervezet olyan ördögi kört alkot, amelybıl csak súlyos váltságokon keresztül vezet kiút. 2. A bürokratikus szervezetben a személyes függıség jelentısége annál kisebb, minél részletesebben szabályozzák a következı magatartást. 3. A bürokratikus szervezetben minden egyén védve van, mind a fınökével, mind az alárendeltjeivel szemben. 4. A döntési hatalom oda települ, ahol a szervezet belsı stabilitása, a szerv funkcióinak megvalósítása szempontjából az a legelınyösebb. 5. Akik döntenek, nem ismerik közvetlenül a problémákat, akik pedig ismerik, azoknak nincs döntési hatalmuk. 6. A bürokratikus szerve egy sor egymásra helyezett rétegbıl áll, amely között a kommunikáció igen rossz. Ezeket az ellentmondásokat részben már az amerikai irodalom is felfedezte. Crozier annyival ment túl rajtuk, hogy ezekbıl igen lényeges konklúziót is levont. Azt nevezetesen, hogy a bürokratikus szervezetre jellemzı sajátosságok nem a modell átszervezését, vagyis a szabályok merevségét fellazítását eredményezik, amint az észszerő lenne. Éppen ellenkezıleg: minden egyénnek és csoportnak az érdeke, hogy erısítse pozícióját, ez pedig csak a személytelenség és a merevség növelésével érhetı el. A bürokratikus szervezet tehát túl merev ahhoz, hogy funkciója gyakorlása közben hibáit kijavítsa. A bürokratikus szervezet merevsége miatt változás csak mindenre kiterjedıen és a szervezeti hierarchia csúcsáról kiindulva képzelhetı el. Akkor, amikor a diszfunkció már túlságosan nagymérvő és súlyos, felülrıl elindítják a minden esetben centralizációt eredményezı átszervezési akciót, amely mindenre kiterjed, nemcsak arra, ahol a diszfunkció jelentkezik. A változás tehát a közigazgatás számára mindig súlyos válságként jelentkezik, de a válság a bürokratikus szervezet szükségszerő eleme, mivel egyedül ez idézheti elı a szükséges reformok bevezetését. Az általános szervezetszociológiai kutatások legfrissebb összegezését Crozier nyújtja. Korábbi szervezetszociológiai elméleti kutatásainak eredményeit veti össze a francia közigazgatási gyakorlattal. Megállapítja, hogy a francia közigazgatásban számos olyan állandó magatartási forma uralkodik, amely minden változást túlélt, s amely állandóan tovább él. A francia közigazgatásra nemcsak a centralizáltság a jellemzı, hanem az is, hogy éles választóvonal húzódik a döntésre jogosított és a végrehajtására felhatalmazott szervek között. A francia közigazgatás túlságosan hierarchizált, s a különbözı fokozatok között rossz a kommunikáció. A hierarchikus felépítésnek vannak ugyan elınyei: stabilabbá, rendezettebbé és elıreláthatóbbá teszi az egyének, a szervezetben dolgozók helyzetét. Merevsége azonban inkább negatív következményeit teszi jobban érzékelhetıvé: az alárendelteknek nem áll érdekükben az információk továbbítása. Crozier konklúziója: a közigazgatási rendszer nem tudja funkcionális hibáit korrigálni és ezért bezárkózik önmagába, ezzel leblokkolja a társadalom fejlıdését. Néhány éve indultak meg a helyi politikai-igazgatási szervek megismerésére irányuló szociológiai vizsgálatok. A francia szociológusok szerint sem a közigazgatási jog, sem a politikatudomány nem tud elfogadható magyarázatot adni az állam helyi szerveinek mőködésérıl és mechanizmusáról. Mindenütt, ahol a hatalom jogon kívüli eszközöket használ, a jog tehetetlen. A szociológusok szerint a helyi igazgatás és társadalmi környezete között nagyon erıs kölcsönhatás érvényesül. A helyi igazgatást közvetlen társadalmi környezete sokkal je4lentısebb mértékben befolyásolja, mint a jogszabályokban jelentkezı központi akarat. A helyi környezet pressziója a tekintélyes személyeken keresztül érvényesül. A közigazgatás-szociológia kutatásai mind egy mőhelyben, a Crozier vezette kutatóhelyen születtek. Az 1961-ben alapított tudományos intézményben jelenleg 12 kutató dolgozik, akik közül hét a közigazgatás szerveivel foglalkozik. A tanulmányokra általában jellemzı, hogy fıként a közigazgatási szervezet belsı mechanizmusával foglalkoznak, s szinte mellızik a közigazgatás és a politika kölcsönhatásának vizsgálatát. Így a kutatók meglehetısen féloldalasaknak, befejezetlennek tőnnek. A kutatások másik általános sajátossága, hogy a centralizáció tényébıl vezetik le a francia társadalom minden hibáját. A centralizáció azonban csupán kifejezıdése a társadalmi viszonynak. A szociológiai kutatások közvetlen hatása Franciaországban ennek ellenére nem túlságosan jelentıs. Közvetett hatása annál inkább, mivel ösztönzést adott a közigazgatás komplexebb vizsgálatának megindulásához más tudományágak területén.

12

3. Az igazgatási kutatások Franciaországban Az igazgatási kutatások Franciaországban az utóbbi tíz évben gyors fejlıdésnek indultak. A jogászok a korábbiaknál sokkal intenzívebben érdeklıdnek az igazgatás más aspektusai iránt, egyre jobban foglalkoztatja ıket szervezési kérdések megoldása, a közszolgálat szociológiája. Ha van is történelmi elızménye a közigazgatás-tudománynak Franciaországban, hagyománya soha nem volt, hiszen Fayol hatása éppen Franciaországban a legkisebb, mővei szinte visszhang nélkül maradtak. A közigazgatási jogot a jogászok úgy fejlesztették, hogy abból az igazgatástudomány semmit nem tudott profitálni. A francia közigazgatástudomány amerikai hatása alakult kis, az amerikai általános igazgatás fogalomtárát és problémakörét vette át. Ami attól mégis megkülönbözteti, hogy Amerikában a közigazgatástudomány mővelıi nem jogászok, Franciaországban eredményezi, hogy a közigazgatástudományi munkákban felfedezhetı a jogi szemlélet továbbélése. A jogi és az igazgatástudományi szemléletmód meghatározhatatlan keveréke tükrözıdik a terjedelemben mind ez ideig legnagyobb közigazgatás-tudományi monográfiában (monográfia = tudományos mő valamely szőkebb körrıl). Az igazgatástudomány kézikönyve nagy vállalkozás, harmincként szerzı vett részt a megírásában, terjedelme 900 oldal. A tanulmányok többsége alig mond többet, mint a korábbi közigazgatási jogi monográfiák. Tartalmilag alig észlelhetı elırelépés a korábbi jogi szemlélető könyvekhez képest. A „Bevezetés az igazgatástudományba” egy szempontból maradandó értékő: olyan irányzatok alapított meg, amely – mint a közigazgatás-tudomány egyik áramlata – a legvirágzóbbnak bizonyult. Az irányzat a legvilágosabban bebizonyítja, hogy nem elég az adatok összegyőjtése, hanem ez nem párosul az elemezni tudás képességével, ha a módszert elméleti ismeretek nélkül alkalmazzák. A közigazgatás-tudományi irodalom ezt az irányzatot joggal nevezi közigazgatásjog-szociológiainak, mivel azt elemzi, hogy a közigazgatási jog szabályai hogyan érvényesülnek, miképpen valósulnak meg. A közigazgatástudomány komplex, azaz politikatudományi, szociológiai és jogi megközelítését tartalmazzák az utóbbi években megjelent közigazgatás-tudományi egyetemi tankönyvek. A francia közigazgatástudomány kereteinek tágulását jelzi a filozófiai-moralista kutatások megjelenése. („Bevezetés az igazgatás filozófiájába”) Végül van a közigazgatás-tudományoknak egy újabb irányzata is, amely technikai-szervezési orientációnak neveznek. Ez az irányzat a közigazgatásban csak a szervezési elemet vizsgálja, s a szervezı munka technikájának általános törvényszerőségeit próbálja megállapítani. Azt vallja, hogy a közigazgatási munkafolyamatok ésszerősítésének kérdése önmagában is vizsgálható. A politikai okokból szükséges igazgatási reformok hatékonyságát mindig az dönti el, hogy az új helyzetben egyszerőbbé, kevésbé költségessé váltak-e a közigazgatás akciói. Mint mindenütt a világon, Franciaországban is a vállalati szervezés elveinek, gyakorlati eredményeinek a közigazgatásba való átplántálása képezi a szervezési orientáció fı gondját. A szervezési-technikai irányzat kutatási témái az informatika, az ügyvitel-szervezés, a gépesítés, a nyilvántartás és költségelemzés problémái köré csoportosíthatók. Az ebbe körbe tartozó kutatások befolyásolják a közigazgatásra vonatkozó politikai, jogi és szociológiai méretek fejlıdését, alakulását. A közigazgatás információs rendszerének kiépítése közvetlenül valóban szervezési-technikai probléma, következményei azonban a közigazgatás személyzetének, struktúrájának és hatáskörének módosulásában jelentkeznek. A feladat kettıs: egyrészt meg kell határozni, hogy a közigazgatás milyen adatokat győjthet az állampolgárról, másrészt biztosítani kell, hogy az adatok felhasználása csak megfelelı ellenırzés alatt történjen. Az automatizált adatkezelés megköveteli, hogy mindent a legnagyobb pontossággal fogalmazzanak és szervezzenek meg. Új információs technika a közigazgatást a jog betartására kényszeríti. Megakadályozza a joggal való visszaélés minden fajtáját. A közigazgatás-tudomány autonómiát nyert a francia egyetemeken, ma már senki sem vitatja a közigazgatás komplex vizsgálatainak szükségességét. Az új tudományág az eddigieknél minden bizonnyal gyorsabban fog fejlıdni.

7. A közigazgatás fogalmának meghatározása, elemei Henry Fayol alapján

1.

Egy vállalkozásban minden folyamat 6 csoportra osztható: Technikai funkció: a legfontosabb funkció.

13 2. Kereskedelmi funkció: beszerzés, eladás. Nagymértékben meghatározza a vállalat fejlıdését, hogy talál-e piacot termékeinek. A vásárlásra és eladásra való képesség ugyanolyan fontos, mint a termelésre való képesség. Szükséges piaci viszonyok ismerete. 3. Pénzgazdálkodási funkció: tıke megszerzése, felhasználása, a fejlesztés, a szükséges hitelek felvételének, a sikernek az alapfeltétele. E nélkül semmire sem lehet vállalkozni, elérhetı a rendelkezésre álló források adta lehetıség szerinti legnagyobb haszon. 4. Biztonsági funkció: személy- és vagyonvédelem, lopás, tőzkár, vízkár, katasztrófahelyzetek megelızése. Az állam tekintetében ez a rendırség és a hadsereg. 5. Számviteli funkció: ez a vállalat látóképessége bármely pillanatban tudnia kell, hogy hol áll a vállalt, merre kell mozdulnia. Leltár, mérlegstatisztika – a gazdasági helyzetet egyenesen, pontosan, tisztán kell adnia. 6. Adminisztratív funkció: a szervezés, tervezés, a munkamegosztás, az ellenırzés, a személykiválasztás, a képzés az igazgatás feladata. Ide sorolhatjuk még a megbízást is. Igazgatni: tervezni, szervezni, megbízásokat kiosztani, egymás mellé rendelni és ellenırizni. Tervezni: jövıkutatás, gazdasági tervek. Szervezni: az anyagi és társadalmi jellegő szervezetet létrehozni. Megbízást adni: figyelmet fordítani a kötelezı feladatok teljesítésére. Egymás mellé rendelni: minden erıt és tevékenységet összhangba hozni. Ellenırizni: nyomon követni, hogy minden a szabályok és utasítások szerint alakuljon. Az igazgatás nem egyenlı a vezetéssel! Vezetni annyit jelent, hogy a vállalatot céljainak megfelelıen kell irányítani, hogy a rendelkezésre álló eszközökkel a legnagyobb hasznot érjük el és a hat alapfunkció biztosítva legyen. Mindegyik speciális funkció egy személyes képességnek felel meg: - testi tulajdonságok, - szellemi tulajdonságok, - morális tulajdonságok, - általános mőveltség, - speciális ismeretek, - tapasztalat. Az igazgatás elvei és elemei: 1. Munkamegosztás: célja a jobb termelés elérése, következménye a specializáció. 2. Tekintély és felelısség: szabályszerő és személyes tekintély, a vezetınek mindkettıre szüksége van. A személyes tekintély alapja az intelligencia, a jellem, a tudás, a tapasztalat. A vezetınek vállalnia kell a felelısséget. 3. Fegyelem: engedelmesség, szolgálatkészség, magaviselet, tisztelet. Sérülését legtöbbször vezetıi hiba okozza. Eszközei: a minden ponton alkalmas vezetı, a világos és méltányos szolgálati szabályzat, valamint a szankciók igazságos alkalmazása. A vezetıt a fegyelem ugyanúgy kötelezi, mint a dolgozót. 4. Feladatkiadás: a dolgozó csak egy vezetıtıl kapjon utasítást. Ha ez megváltozik, akkor a tekintély gyengül, a fegyelem bomlik. 5. Vezetés egysége: egy vezetı – egy program. Ez szükséges feltétele a harmonikus tevékenységnek. A folyamatok összessége ugyanarra a célra irányulnak. 6. A különérdek alárendelése a közérdeknek: a becsvágy, az egoizmus okozhatja, hogy a társadalmi érdekek a különérdek miatt szem elıl tévesztik. 7. A személyzet bérezése: igazságos bér legyen biztosítva. A munka jutalmazása nem vezessen olyan bérezéshez, amely az ésszerő határokat túllépi.

8. A közigazgatás-tudományok fejlıdése Németországban

1. A klasszikus jogdogmatikai irányzat bírálata Az a jogdogmatika, amelynek elsı összefoglalását Otto Mayer produkálta, és amely mindmáig nagy hatással van a nyugatnémet közigazgatási jogtudományra, teljes valóságában a Mayer fellépését követı évtizedekben bontakozott ki. A mayeri irányzatot sok kritika érte, éspedig többféle

14 megközelítésben is. Az egyik az volt, hogy a szisztematizáló (rendszerezı) jogdogmatika felfogásában a közigazgatás jelenségeit nem lehet átfogni, az tehát egyoldalúságot eredményez. A másik, hogy olyan elemeket vittek bele a közigazgatási jogba, amelyeket a pozitív jog nem foglal magában. A harmadik: módszerükkel a közigazgatás tényleges jelenségeit nem lehet megismerni. A negyedik: a polgári jogi intézményeknek, fogalmaknak a közigazgatási jogban való átültetésével kiforgatták a közigazgatási jogot, mert abba idegen testeket plántáltak. A második világháború után azonban új helyzet keletkezett. A német közigazgatás-tudomány munkára lendült, új utakat keresett. Ezeket azonban nem találhatta meg a szisztematizáló jogdogmatika egyeduralmának elfogadása esetén. A „mayerizmus” elleni támadások új erıre kaptak. A közigazgatási jogdogmatikának az éles és szélsıséges elvetése elszigeteltnek mondható. A legtöbben nem vonják kétségbe a közigazgatási jogtudomány létjogosultságát. Azonban a közigazgatási jogtudomány hívei is, mővelıi is sok tekintetben szembehelyezkednek az irányzat klasszikusaival. Felfogásukban és módszerükben ugyan nem szakadnak el tılük, de új területeket keresnek és találnak a közigazgatási jogtudomány számára, amelyek a régi módszerrel nem mővelhetık.

2. Forsthoff és a közigazgatási jogtudomány irányváltása A második világháború küszöbén publikálta Ernst Forsthoff elméletét a szolgáltató közigazgatásról. Tanulmánya már akkor is nagy figyelmet keltett, de hatása nem lehet akkora, mint a második világháború után, amikor egyik vezérlıeszméje lett mind a közigazgatás-tudománynak, mind pedig magának a közigazgatásnak is. A német közigazgatási jogtudomány a hatalmi ágak megosztása jegyében létezett jogállam talaján jött létre. Kiindulópontja az állam kényszer-egyéni szabadság kettıse volt. A szolgáltató közigazgatás fogalma összekötıdik egy másik fogalommal, amelynek a „létszükségletekrıl való gondoskodás” kifejezés felel meg. Ellentétpárja a közbiztonság és a közrend megóvása. A „létszükséglet” szó használata azonban nem egészen helyénvaló, mert ide tartozik minden közigazgatási szolgáltatás, amit az állampolgároknak nyújtanak, s nem lehet közöttük különbséget tenni aszerint, hogy létszükséglettel kapcsolatosak vagy sem. Leszögezi: minden szükségletrıl való gondoskodás, amely a köztıl ered, közigazgatás, függetlenül attól, hogy milyen formában kivitelezik. E gondolatmenet szerint állt elı a szolgáltató, teljesítményi közigazgatás fogalma, szemben a beavatkozó, a rendfenntartó közigazgatással. Forsthoff elméletének átütı sikere volt. A közvéleményben azért is talált rokonszenves fogadtatásra, mert ez a teória tette nyilvánvalóvá, hogy a közigazgatás személyi összetételében a jogászmonopólium tarthatatlan, mert a teljesítményi közigazgatásban nélkülözhetetlen a legkülönbözıbb szakmai ismeret, valamint a szervezıképesség és a szervezés-tudományi felkészültség. Mindezeken túl Forsthoff elmélete azért lett a közigazgatás és a közigazgatás-tudomány egyik elsıdleges meghatározója, mert beleillett a szociális jogállam koncepciójába, amely a második világháború után a nyugatnémet államelméletben uralkodó pozícióra tett szert. Ez annak ellenére így van, hogy maga Forsthoff úgy véli: a szociális állam és a jogállam különbözı, sıt ellentétes politikai és jogi verető fogalmak. A közigazgatás strukturális változásainak okai között Forsthoff növekvı mérvő fontosságot tulajdonít a technikai fejlıdésnek. A technikai fejlıdés eredményeként az állam és nevezetesen az igazgatás sokféle szakismeretre van ráutalva. Ezt megszerezheti úgy, hogy a szervezetén kívüli szakismeretet állít a maga szolgálatába. Az utóbbi évtizedek nyugatnémet jogtudományi irodalmának egyik legjelentısebb alkotása: Rupp monográfiája. Megkérdıjelez tulajdonképpen mindent, amit Otto Mayer közigazgatási jogtudományi rendszerében lényegesnek kell tartani. Aligha lehet persze azt állítani, hogy a mayeri épületet alapjaiban megingatta volna. Ahhoz azonban hozzájárult, hogy az államigazgatási jogtudomány a közigazgatás belsı viszonyait tárgyának tekintse, s vele foglalkozzék. Vitathatatlan, hogy a mai nyugatnémet közigazgatási jogtudomány a korábbihoz képest a közigazgatási szervezeti joggal is gazdagodott. Az államigazgatás belsı szervezeti viszonyainak és szervezeti jogának tudományos feldolgozása a jogdogmatikai módszer felülvizsgálatát is megkövetelte. Vele együtt más módszerbeli megközelítés is elkerülhetetlenné vált. A tisztán dogmatikai módszer egyeduralma megszőntnek mondható, s a közigazgatási jogintézményeket komplexebben közelítik meg és vizsgálják. Mivel mindebben Forshoff az úttörı, és egyben ı alkotta meg a közigazgatási jogtudomány új szintézisét is, mondhatjuk, hogy a közigazgatási jogtudomány a Német Szövetségi Köztársaságban azt az utat tette meg a második világháború után, amely az „Otto Mayer-izmustól” a „Foirsthoff-izmusig” terjed.

15

3. A közigazgatás-tani irányzat gyökerei A közigazgatás-tani irányzat a nyugatnémet közigazgatás-tudománynak egyik fı irányzata, és elıretörı irányzatról van szó. Azok a szerzık, akik a közigazgatástan követıinek vallják magukat, egyik vagy másik módon elhatárolják magukat a tisztán közigazgatási jogtudományi irányzattól, s egyik sem tekinthetı a steini közigazgatástan folytatójának, sıt továbbfejlesztıjének sem. A steini közigazgatástan eredeti koncepcióját tekintve kísérlet volt arra, hogy az állam igazgatását középpontba állítva, aköré egy több tudományágat egyesítı társadalomtudományt teremtsen. Stein az elsık közé tartozott, akik felismerték, hogy „az osztályok közötti ellentét öntudata” a 19. század közepére milyen helyet foglal el a társadalomban. Ebbıl azt a következtetést vonta le, hogy az igazgatás kulcskérdése, hogy mit tegyen és mit tehet az állam az osztályharc területén. A közigazgatástan eredményeit a következıkben kell keresni: 1. Ráterelve a figyelmet arra, hogy a közigazgatásnak fel kell tárnia a tárgyul szolgáló életviszonyokat. 2. Konzerválta a rendészettudománynak azt a felfogását, hogy a közigazgatási politika is tárgya kell, hogy legyen a közigazgatás tudományos kutatásának. 3. Elırevivı lépéseket tett a közigazgatás ágazatai rendszerének felépítésére és feldolgozására. 4. Egy adott állam közigazgatási intézményeit másokéival összehasonlítva megkísérelte általánosabb törvényszerőségek felállítását. Ennek ellenére a múlt századi közigazgatástan hamar háttérbe szorult és csaknem feledésbe merült, mert: 1. Téves volt Steinnek az a kiindulópontja, hogy a mővelt népek az alkotmányképzıdés korszakát már túlhaladták, és hogy a továbbfejlıdés korszakát már túlhaladták, és hogy a továbbfejlıdés súlypontja az igazgatásban fekszik. 2. Az adminisztráció mindenhatóságába vetett hit még távolról sem volt annyira elterjedt, mint korunkban, s a közigazgatástan nem tudott mellette számottevı érveket felsorakoztatni. 3. A közigazgatás-tani koncepció eltúlzott volt abban a tekintetben, hogy egyetlen vezérlı motívumhoz: az állam igazgatásához akart hozzákapcsolni több társadalomtudományt.

4. A közigazgatás-tani irányzat eredményei és helyzete A közigazgatás-tan második világháború utáni történetét Nyugat-Németországban Hans Peters könyvétıl számítják. E könyv célkitőzése, hogy a közigazgatást és vele együtt a közigazgatástudományt a jog, a politika és a világnézet nagyobb összefüggésébe kívánta állítani. Ennek érdekében a közigazgatási jogon kívül felvett néhány fejezetet a közigazgatástanból, mert meggyızıdése, hogy ilyen ismeretekre az egyetemi hallgatóknak csakúgy , mint a gyakorlatban dolgozóknak szükségük van. A közigazgatástan Peters szerint az a tudomány, amely a közigazgatást összes megjelenési formáiban és alkotó elemeiben leírja, szisztematikusan rendezi, fogalmait megvilágítja, összefüggéseit és létalapjait feltárja, valamint céljaira is tekintettel kutatja. A mai nyugatnémet közigazgatás-tudományban általánosan elfogadottnak mondható a közigazgatásnak a tevékenység minısége szerinti kettıs felosztása: politikai és szakmai tevékenység.

5. Az igazgatástudományi irányzat Az igazgatástudományi irányzat amerikai hatásra honosodott meg Nyugat-Németországban. Nem mondhatjuk azt, hogy eléje került volna a közigazgatási jogtudománynak, azonban ez az irányzat rohamos elıretörésben van, bár tárgya nem mondható tisztázottnak. A „Verwaltung” címő könyv semmiképpen nem tekinthetı az igazgatástudománynak sem. Huszonegy szerzı huszonöt tanulmányát tartalmazza. A szerzık részben tudósok, részben gyakorlati emberek, mégpedig többféle tudományterületrıl, illetve gyakorlati foglalkozásból. A tudománykötet nem nyújtja az igazgatástudomány rendszerét, de alig van az igazgatástudománynak olyan problémája, amelyet ne tárgyalna vagy ne érintene. Foglalkozik az egyes szervezeti egységek szervezeti formáival, az egész rendszeren belüli szervezeti formákkal: vizsgálja a vezetési, végrehajtási segédfunkciókat, a dekoncentráció és a decentralizáció elvét, a szervezet megújításának alapjait. Önálló tudomány szól a hierarchiáról és a

16 döntési útról. Egy másik a személyzeti igazgatásról és a vezetés személyzeti feladatairól, illetve ezek módszereirıl. A sort egy értekezés zárja, amelynek tárgya az embernek a közigazgatási szervezeten belüli helyzete és az ebbıl származó jelenségek és problémák. A közigazgatás értékelésének mércéivel négy tanulmány foglalkozik a negyedik részben, mégpedig: 1. a közigazgatás szakszerőségével, 2. a közigazgatás jogszerőségével, 3. a közigazgatás pártatlanságával 4. a közigazgatás gazdaságosságával. A tematikai gazdaság jellemzıje az igazgatástudományi monografikus irodalomnak is. Ez az irodalom nem általános igazgatástudományi jellegő, hanem kutatási tárgya közigazgatás igazgatáselméleti szempontból. Ez azt jelenti, hogy az igazgatáselmélet kutatási eredményeit illetıen ellenırzi, hogy azok a közigazgatásra érvényesek-e. Általában jellemzınek mondhatjuk, hogy elméleti igényő, de feltárja az elmélet gyakorlati alkalmazhatóságát, s a gyakorlatra való alkalmazás módszereit is megvilágítja. Ez az irodalom közigazgatási politikai jellegő is, de fı profilja szerint még semmilyen, hanem igazgatástudományi. Néhány téma, amely a hazai közigazgatási kutatások szempontjából különösen jelentıs.

9. A közigazgatással foglalkozó tudományok: a szociológia és a politológia

A szociológia a közigazgatást, mint a társadalmi rendszer egyik alrendszerét vizsgálja. A közigazgatást a legtipikusabb bürokratikus szervezetnek tartja, amely az emberi tevékenység irányításának ésszerőbb, hatékonyabb formáját adja, mint a korábbi szervezeti formák, amely azonban ugyanakkor a társadalmi elnyomás legkifinomultabb formáinak gyakorlását teszi lehetıvé. A szociológiai kutatások hosszú idın keresztül vagy az elızı, vagy az utóbbi tétel bizonyítására helyezték a hangsúlyt. Az elsı tételt elfogadva született meg a bürokráciát ideális szervezeti modellnek elismerı teória, a másodikat helyesnek tartva az irányzat, amely a bürokráciát a társadalom rákos daganataként kezelte. Max Weber német tudós a bürokráciát strukturális jellegzetességeinek felsorolásával határozza meg. Kialakulásának oka – szerinte – mindenekelıtt a pénzgazdálkodás kifejlıdése. A közigazgatás, mint sajátos, állandó struktúra mőködésének feltétele az állandó bevételek biztosítása. A bürokratikus szervtípus kialakulásának további oka az igazgatási eszközök koncentrációja. A modern állam költségvetésben tartja nyilván az összes közigazgatási költséget, abból finanszírozza az alárendelt hatóságokat, szabályozva és ellenırizve a forgóeszközök felhasználását. A bürokratikus szervezet technikai szempontból fölényben van minden más formával szemben. Weber szerint: A pontosság, a gyorsaság, az egyértelmőség, az ügyismeret, a folyamatosság, a diszkréció, az egységesség, a szigorú alá- és fölérendeltség, a súrlódások, a tárgyi és személyi kiadások megtakarítása a személyükbe felelıs, képzett hivatalnokokkal dolgozó, bürokratikus igazgatásnál magasan túlszárnyalja mindazt, amit a testületi megoldások, vagy mellékhivatalokon alapuló formák e tekintetben nyújtani tudnak. A szociológia egy újabb irányzata a bürokráciát viselkedése alapján igyekezik meghatározni. Ezen belül az egyik áramlat a bürokratikus magatartás ésszerő, pozitív vonásait hangsúlyozza: objektivitását, következetességét és pontosságát. A másik áramlat ugyanakkor magatartásának ésszerőtlen jegyeit emeli ki: kasztszellem kialakulása, öncélú ügyintézés, saját érdek túlhangsúlyozása. A szociológia tudománya adja a közigazgatásról a legtöbb tényanyagot, hiszen kutatási módszere eleve a vizsgált tárgy közvetlen megfigyelése. A szociológiai általában csak a diagnózisát adja a közigazgatás betegségeinek, az orvoslás módjainak meghatározására nem vállalkozik, azt a feladatot általában a politikatudomány vállalja magára. A politikatudomány nézıpontja egészen közel áll a jogtudományhoz a közigazgatást illetıen. A politikatudomány gyakorlati kérdések megvalósításához igyekszik elméleti segítséget nyújtani: a kormányzat, az államigazgatás munkájában feltárja azokat a hibákat, amelyek felszámolásával a közösségi feladatok ellátására alkalmasabbá válhat. A politikatudomány alapkérdései a közigazgatás és politika viszonyának meghatározására irányulnak. 1. Melyek a politika és az igazgatási rendszer közötti kapcsolatok formái és tartalma? 2. Miként lehet a közérdek fogalmát meghatározni, és hogyan kell a közigazgatás szervezetét úgy felépíteni, hogy az ténylegesen kifejezze és kiszolgálja a közérdeket? 3. Hogyan kapcsolható össze hatékonyság és a demokrácia, mint különnemő társadalmi érdekek és értékek?

17 4. Miként befolyásolja a közigazgatás a politikai döntéseket? 5. Milyen ellenırzési forma és módszer a legalkalmasabb a közigazgatási korlátok között tartására?

10. A közigazgatás szervezete jogi, igazgatási, szociológiai megközelítésben

A különbözı országokban nem mindig ugyanazt a szintő és jellegő szerveket tekintik közigazgatási szerveknek. Kevésbé centralizáltan felépülı államban közigazgatásnak csak az adminisztráció csúcsát tekintik. Az USA-ban a közigazgatásnak csak a föderációs kormánygépezetet tartják. Angliában a centralizáltság erısebb foka miatt a közigazgatásba beleértik a helyi igazgatás szerveit is. Franciaországban az egyik legcentralizáltabb, ott ismeretlen a helyi kormányzás fogalma, a szervektıl a elvi igazgatási szervekig terjed. A közép- és kelet-európai országokban a legutóbbi idıkig a demokratikus centralizmus elve alapján épül fel az államszervezet. Az újabb változások kiiktatják a centralizációt. A közigazgatási szerv elnevezés két különbözı típusú funkciót ellátó szervet jelöl. Kormányzati funkciót végzı szervet, amely a képviseleti szervvel, politikai szervekkel szoros együttmőködésben dolgozik. Ettıl különbözik az a közigazgatás, amelyek feladata a felsıbb szervek döntéseinek elıkészítése és végrehajtása. A közigazgatási jog tudománya és a politikatudomány a közigazgatás szervezetét úgy jellemzi, hogy az állami hatalom gyakorlásában résztvevı más szervekkel hasonlítja össze. Ez az irányzat a közigazgatás társadalmi ellenırzöttségének biztosítását tekinti fı feladatnak. A politika- és jogtudományi elméletek lényege a következı: 1. Demokratikus államban a hatalom birtokosa a lakosság, az állampolgárok összessége. A hatalmat közvetlenül és követve gyakorolják. A feladatok végrehajtásáról a közigazgatás szervezet gondoskodik. 2. A közigazgatás a képviseleti szervek által megállapított feladatok teljesítését szervezı munkával látja el, ha szükséges, igénybe vehet kényszerítı eszközöket. 3. Társadalmi érdek, hogy a hatalom korlátozott legyen és ellenırzött. A korlátozás kétirányú: a közigazgatási szervek teljes alárendeltsége a képviseleti szerveknek és az állampolgárok védelme a közigazgatás jogszerőtlen akcióival szemben 4. A képviseleti szerveknek való alárendeltsége jogi biztosítékait jogszabályok tartalmazzák. a) a közigazgatás szerveit képviseleti szervek hozzák létre, b) magas beosztású vezetıit képviseleti szervek választják, nevezik ki, c) a közigazgatás feladat- és hatáskörét képviseleti szervek állapítják meg, számoltatják be a vezetıket. 5. A bíróságok és a közigazgatás kapcsolatára a mellérendeltség jellemzı, de a bíróság köteles a közigazgatás által alkotott jogszabályokat is alkalmazni, ugyanakkor törvényességi felügyeletet gyakorol a közigazgatás fölött (állampolgár kérheti). A jogi irányzatok a közigazgatás szervezetének külsı kapcsolatrendszerét vizsgálják. Az igazgatástudomány a belsı kapcsolatok rendjére fordít nagy gondot. Az igazgatástudomány hangsúlyozta elıször a specializálódás jelentıségét. Megfogalmazta a vezetés egységének elvét. Az igazgatástudomány megállapítása szerint a közigazgatás idınkénti eredménytelenségét a szervezet rossz felépítése okozza, és nem az ott dolgozó emberek alkalmatlansága. A szociológia a közigazgatást bürokratikus szervtípusként kezeli, de nem pejoratív értelemben. A bürokratikus szerv elsı jellemzıje, hogy rögzített szabályokkal, rendezett hatáskörök alapján mőködik. Másik a hivatali hierarchia, szolgálati út, alá- és fölérendeltségek. Harmadik, hogy a bürokratikus szerv ügyvitele iratokon, hivatalokon alapul. A hivatali teendık ellátása szakmává válik. A bürokratikus szerv optimális lehetıséget nyújt a munkamegosztásra, az ügyek kiszámítható szabályok szerinti elintézésére. Késıbbi szociológiai kutatások a weberi bürokráciaelméletet megkérdıjelezték azzal, hogy az informális szervezet is nagy jelentıségő tényezı egy adott szervezetben. Amerikai szociológusok tényvizsgálatok alapján bizonyították, hogy a Wéber által jellemzett bürokratikus szervezet nem mindig és mindenben hatékony, belsı ellentmondások gyengítik.

18 11. A bürokratikus szervezet elınyei és hátrányai

A szociológia a közigazgatást a legtipikusabb bürokratikus szervezetnek tartja, amely az emberi tevékenység irányításának észszerőbb, hatékonyabb formáját adja, mint a korábbi szervezeti formák. Ez ugyanakkor a társadalmi elnyomás legkifinomultabb formáinak gyakorlását is lehetıvé teszi. Az elsı tételt elfogadva született meg a bürokráciát ideális szervezeti modellnek elismerı teória. A másodikat helyesnek tartva pedig az az irányzat, amely a bürokráciát a társadalom rákos daganataként kezelte. Max Weber német tudós a közigazgatást szervezeti, strukturális jellegzetességeinek felsorolásával határozta meg. Szerinte kialakulásának oka elsısorban a pénzgazdálkodás kifejlıdése: a közigazgatás mőködésének feltétele az állandó bevételek biztosítása. Kialakulásának másik oka: az igazgatási eszközök koncentrációja – a modern állam költségvetésében tartja nyilván az összes közigazgatási költséget, abból finanszírozza az alárendelt hatóságokat, szabályozza és ellenırzi a forgóeszközök felhasználását. A bürokratikus szervezet technikai szempontból fölényben van minden más formával szemben. A bürokratikus szerv egyik jellemzıje, hogy rögzített szabályokkal, egyetemesen rendezett hatósági hatáskörök alapján mőködik. Másik jellemzıje a hivatali hierarchia és a szolgálati út elve. Harmadik sajátossága az, hogy a bürokratikus szerv ügyvitele eredetiben vagy másolatban ırzött iratokon, továbbá a legkülönfélébb alárendelt hivatalnokok testületén alapul. A szakosított hivatali tevékenység alapos szakképzést igényel, a hivatali teendık ellátása szakmává vált. Ennek eredete a közigazgatásból származik: a közigazgatás termelte ki a bürokratikus szerv többi ismérvét: - a hivatalnok rögzített, a funkciótól és a szolgálati idıtıl függı fizetési rendszerének kialakulását, - a nyugdíjrendszer bevezetését. A bürokratikus szerv eddigi sajátosságait Weber dolgozta ki és mindez optimális lehetıséget nyújt a munkamegosztásra, az ügyek kiszámítható szabályok szerinti elintézésére. Ezek tehát a bürokratikus szervezetnek mindenképpen elınyei. A weberi-bürokráciaelmélet egyes tételeinek megalapozottságát a késıbbi szociológiai kutatások azonban megkérdıjelezték. Az elsı felfedezés Elton Mayo nyomán az, hogy a közigazgatásban a jogszabályokon lefektetett szervezeti konstrukció mellett kialakult egy másik struktúra: az informális szervezet is. Az emberi kapcsolatok – mint informális szervezetek – megmaradásának kohéziós ereje épp oly jelentıs tényezı a szervezetben, mint az elıreláthatóság, a rendezett ügyvitel, stb. Amerikai szociológusok tényvizsgálatok alapján bizonyították be, hogy a Weber által jellemzett bürokratikus szervezet egyáltalán nem mindig és mindenben hatékony, belsı ellentmondások gyengítik. Egyik ilyen pl. a döntési hatalom, jogkör telepítésével kapcsolatos. A döntési hatalom a bürokratikus szervezeten belül oda települ, ahol a szervezet belsı stabilitása szempontjából a legelınyösebb. A személytelen kapcsolatok megırzése miatt ugyanis feltétlenül olyan helyen kell hozni a döntéseket, ahol a személyes kapcsolatoktól legjobban védett körülmények találhatók. A döntéshozatali hatalom tehát igyekszik a lehetı legmesszebbre eltávolodni a szabályok, a döntések végrehajtásának szintjétıl. Ez azt eredményezi, hogy azok, akik döntenek nem ismerik közvetlenül azokat a problémákat, amelyekben dönteniük kell, akik pedig ismerik a problémákat, azoknak nincs döntési hatalmuk. A személytelen szabályokon felépülı bürokratikus rendszerben minden szervezeti egység elszigetelıdik a hierarchikusan alá- és fölérendelt egységektıl. A bürokratikus szerv tehát lényegében egy sor egymásra helyezett egységbıl áll, amelyek között a kommunikáció igen rossz. Az azonos hierarchiai szinten elhelyezkedı egységhez tartozók hatalmi szerepe a meghatározó jellegő. A közigazgatásban a személytelen jellegő szabályok mellett az azonos kategóriájúak pressziója az egyéni magatartás szabályzásának másik döntı formája. A bürokratikus szervezet merevsége miatt változás csak mindenre kiterjedıen és a szervezeti hierarchia csúcsáról kiindulva képzelhetı el. Amikor a diszfunkció már túlságosan nagy mértékő és súlyos, akkor indítják el felülrıl a minden esetben centralizációt eredményezı átszervezési akciót, amely mindenre kiterjed, nemcsak arra, amiben a diszfunkció jelentkezik. A változás tehát a közigazgatás számára mindig súlyos krízisként jelentkezik, de ez a bürokratikus szervezet szükségszerő eleme. A bürokratikus szervezet nem csupán a hibák korrigálásához merev, hanem ahhoz is, hogy a változásokat krízis nélkül eszközölje. Ezek tehát a hátrányai. A közigazgatás szervezete a benne feszülı ellentmondások ellenére végsı soron dolgozóinak a függetlenség és biztonság viszonylag nagy fokát nyújtja. A személytelen szabályok védik az

19 alárendelteket, az egyén bizonyos határon belül szabadon határozhatja meg a szervezet munkájához való hozzájárulásának mértékét.

12. A közigazgatás funkciói jogi, igazgatási, szociológiai megközelítésben

A közigazgatás funkciói kifejezés szélesebb tartalmú, mint a feladat. A szerv társadalmi rendeltetésének lényegét határozza meg, a feladat pedig konkrétabb teendıket jelöl. A közigazgatásnak csak néhány funkciója van, feladata számtalan. A funkciók szinte változatlanok, a feladatok a társadalmi szükségletek változásaival együtt változnak. Ugyanazokat a funkciókat a közigazgatás egyre több feladat ellátásával teljesíti. Megfigyelhetı, hogy a közigazgatás feladatává válik a társadalmi szükségletek kielégítése, a szolgáltatások megszervezése és jellemzı a feladatok heterogenitása (rehabilitációtól az utcanevek adásáig). A feladatok volumene is óriási.

Végrehajtó funkció A jog és a politikatudomány azt kutatja, hogy a közigazgatásnak a többi állami szervtípushoz képest mi a sajátossága. A képviseleti szervek legfontosabb funkciója a törvényalkotás, a bíróságoké az igazságszolgáltatás, a közigazgatásé a törvények végrehajtása. A végrehajtó funkció ellátása érdekében a közigazgatásnak jogszabályokat kell alkotnia. E jogszabályok a törvények általánosan fogalmazott rendelkezéseit részletezik, pontosítják. A jogalkalmazás: az általános tartalmú jogszabályoknak konkrét egyedi esetekben való alkalmazása a közigazgatás legnagyobb volumenő feladata jogi szemszögbıl. A jogalkalmazás ma csak a közigazgatási funkció egyik eleme. A jogalkalmazási funkció hasonló a bíróságok jogalkalmazásához (pl. szabálysértés), csak nagyságrendi eltérések vannak és emellett számos különbség is. A bíróság jogalkalmazó tevékenysége ad hoc jellegő (hozzáfordulnak a peres felek vagy sem). A közigazgatás ezzel szemben saját kezdeményezéssel teljesíti jogalkalmazási feladatait. (Általános érdekő, társadalmilag szükséges feladatokat teljesít, pl. kisajátít.) A közigazgatás végrehajtó funkciója keretében végül – politikai és jogi megközelítés szerintszervezési feladatokat is ellát. A közigazgatásnak ez a legsajátosabb feladata. Montesquieu óta a közigazgatás olyan szervezı tevékenység, amellyel az állam célkitőzéseit teljesíti, szervezi saját munkáját, a közbiztonságot, a közoktatást. Ezzel a tevékenységgel végzi az állam a társadalom anyagi, kulturális, szociális szükségleteinek kielégítését. Ebben a feladatkörben nem jogot alkalmaz.

POSDCORB Igazgatástudományi megközelítés, Gulick amerikai tudós dolgozta ki, angol nyelvő mozaikszó. Az igazgatástudomány érdeklıdésének fókuszában a szervezés áll. A közigazgatás céltudatos szervezı tevékenység. POSDCORB részletezése P (Planning) tervezés - a célkitőzés kidolgozása, O (Organaizing)szervezés - szervezeti struktúrák meghatározása, S (Staffing) személyzeti ügyek, képzés, kiválasztás, D (Directing) irányítás, döntések meghozatala, C (Coordinating) egybehangolás, munkafolyamatok közötti összhang,

20 R (Reporting)jelentés, szükséges információk megszerzése, B (Budgeting) költségvetés, pénzügyi tervek elkészítése.

Integratív funkció, allokációs funkció A szociológia szerint a közigazgatásnak két funkciója van. Az integratív funkció teljesítésekor a közigazgatás a központi politikai érdekek miatt gondoskodik a döntések megvalósításáról a társadalmat alkotó minden alrendszerben. Az allokációs funkció a társadalmi erıforrások feltárásáról való gondoskodás kötelezettségét jelenti, másrészrıl a források felhasználásának meghatározását.

13. A közigazgatás személyi állományának jellemzése jogi, igazgatási, szociológiai megközelítésben

A közigazgatás fontos eleme az a személyi állomány, amely gondoskodik az ügyek intézésérıl, döntéseket hoz, szervez, ellenıriz. A közigazgatás magas szintő funkcionálisának elsıdleges feltétele a hozzáértéssel, szakértelemmel, hivatástudattal rendelkezı személyi állomány. A személyi állomány világszerte növekszik. A jogtudomány a közigazgatás személyi állományát illetıen alapvetıen a munkaviszony keletkezésével, tartalmával, a dolgozók jogaival, kötelességeivel, a munkasértés fegyelmi következményeivel kapcsolatban foglalkozik. A közigazgatás személyi állományának munkaviszonya sajátos tartalmú és karakterő. Nagy a lehetısége a jogi szempontok érvényesítésének a közigazgatási dolgozók különbözı felelısségi formáinak vizsgálatában. A politikatudományi kutatások fı szempontja, hogy a politikai célkitőzések teljesítéséhez milyen személyzeti politika szükséges a közigazgatásban. Szükségesek-e speciális szakismeretek vagy a politikai lojalitás ill. elkötelezettség. Rendszerváltások után a politikai megbízhatóság dominál, konszolidáció után a szakértelem. Az igazgatástudomány problémája, hogy elsajátíthatók-e azok az ismeretek, amelyek a közigazgatásban szükségesek. A válasz egyértelmő: elsajátíthatók. A szociológia kérdésfeltevése, hogy képzett igazgatási szakembernek, adminisztrátornak, bürokratának kell-e lennie elsısorban a személyi állománynak vagy politikai szemléletőnek ill. az adott terület szakértıjének. A gyakorlatban mindhárom típus megtalálható. Jogilag szabályozott munkamegosztás is kialakul közöttük. E három réteg összehangolt tevékenysége nélkülözhetetlen. Különbözıképpen tekintenek munkaadó szervezetükre. 1. A politikus réteg személyileg gyakran cserélıdik, tagjai átmeneti állomásnak tekintik a közigazgatási tisztség betöltését. Küldetésként kezelik saját munkájukat a közigazgatásban. 2. A szakértıi réteg (orvosok, pedagógusok) hasonlít a politikus rétegre, tevékenységét konvertálhatónak tartja, ugyanazt a munkát a közigazgatáson kívül is képes elvégezni. Általában karriernek tekintik a közigazgatásba való bejutást. 3. Az igazgatási réteg, a közigazgatás személyi állományának a magva „csak” az igazgatáshoz ért, a közigazgatásban tervezi karrierjét végigfutni. Professzionista réteg. Weberi értelemben a bürokratikus típust alkotják. Az ügyek folyamatos vitelére, az állandóságra, stabilitásra való törekvésük formálja ıket. (Számuk a világon mindenütt megnıtt.)

14. A politikai pártok és a közigazgatás viszonya

A politikai rendszer legfıbb elemei a modern társadalmakban a pártok, az állam és a politikai ideológia. A politikai pártok célja a hatalom megszerzése, az annak gyakorlásában való részvétel. İk állítanak képviselıjelölteket, hogy a képviseleti szerveket és ezen keresztül a kormányt célkitőzéseik megvalósításához felhasználhassák. A politikai pártok a társadalom egészét érintı programot dolgoznak ki, globális társadalmi keretek közt tevékenykednek. A tömegpártok a 19. sz. második felében alakultak ki. Megjelenésük a kormányok hatalmi súlyát módosították úgy, hogy tényleges jogköre az adott pártrendszertıl sokkal

21 inkább függ, mint az alkotmány elıírásaitól. A pártok szerepe eltérı a két- és többpárti rendszerekben és ott, ahol totalitárius (egy párti) rendszer mőködik. Ahol két párti rendszer mőködik (USA, Anglia), a hatalom erısebben koncentrálódik az uralkodó párt kezében, mint a többpárti (olasz) rendszerekben. A két párti rendszerben gyıztes párt kizárólagos hatalmat gyakorol, mintha egypártrendszer lenne. A kormányzati posztokat a pártvezetık töltik be. Nem a közigazgatási, hanem a pártbeli tisztség a meghatározó. A többpártrendszerő országokban koalícióban valósulnak meg a hatalommegosztás klasszikus alkotmányos elvei. A parlament mozgásszabadságot élvez a kormánnyal szemben. A koalíciós pártok kijelölik maguknak azt az igazgatási szektort, amelyet irányítani akarnak. A személyi állomány és pártok viszonyában három megoldás alakult ki: 1. Az igazgatási apparátus teljes politizálása, a hatalomra jutott párt híveivel való betöltése, 2. az apparátus semlegesítése, pártbefolyás alóli kivonása, 3. közbülsı forma. Az elsı forma az USA és a szovjetek, a második az angol, a harmadik pedig a francia „zsákmányrendszer” – a politikai célok elérésének legbiztosabb eszköze. Az uralomra jutó párt a közigazgatás minden egyes posztját saját embereivel tölti be. 1. A közigazgatás személyi állományának pártkötöttsége a mai napig akadályozza a hivatásos közigazgatási személyzet kialakulását. A pártállamokban elsıdlegesen a politikai elkötelezettséget vették figyelembe. Tanácsi tisztségviselık 86%-a, ügyintézık 32%-a volt párttag. 2. A depolitizált közigazgatásra példa Anglia. A közszolgálat köteles volt kívül maradni a pártharcokon, semleges maradt, a mindenkor hatalmon lévı kormányt szolgálta ki. Egyébként a hatalmon lévı párt ugyanolyan mértékben kézben tartja az adminisztrációt, mint a zsákmányrendszerben. Más eszközökkel, de ugyanannak az elvnek szereznek itt is érvényt, a lojalitás elvének. 3. Azokban az országokban, ahol többpártrendszer alakult ki, a szoros értelemben vett semleges viszonyulás felmentést kap. A felsıszintő funkcionáriusok körében gyakori a politikai mezıre lépés, majd visszatérés. A választóvonal a hivatali és a magánélet között húzódik. Szolgálatban semlegesként kell eljárni, a magánéletben szabadon fejthet ki politikai tevékenységet bárki. Többször elıfordul azonban, hogy az új politikai vezetés az ellentétes nézetérıl ismert dolgozót meneszti. Többpártrendszerő országokban közös gond, hogy mennyire tegyék ki a közigazgatás személyzetét a pártharcok követelményeinek. A személyzet kettéválik. Csúcspozícióban az uralmon lévı pártok vezetıi vannak, a végrehajtás területén a szakhivatalnokok. A vezetık pártérdekeltsége nagyfokú. Az állam nevében járnak el, de ez a pártrendszereken keresztül jelenik meg. A közép- és kisfunkcionáriusok a hazára, nemzetre esküsznek, mellızniük kell a pártszempontokat. Ez a gyakorlatban nehéz.

15. A gazdaság hatása a közigazgatás fejlıdésére

A gazdasági élet változásai az államszervezet alakulásában nyomon követhetık, de nem egyforma mértékben hatnak a szervezetre, funkcióra és személyi állományra.

A gazdasági tényezık és a közigazgatási szervezet összefüggései: A termelıerık koncentrációja maga után vonta az állami közigazgatás kialakulását. A száz éve még csak 5-6 minisztérium mára többszörösére duzzadt, a feladatok ellátásához szakértık tömegét alkalmazzák. A mennyiségi változás nem eredményezte a közigazgatás egész szervezetének minıségi átformálódását. A minıségi változás jelei a közigazgatás feladatteljesítı szektorában figyelhetı meg, a gazdaság, a kereskedelem, a kulturális ügyek területén. Itt a változás mennyiségi és minıségi. Az 1800-as évek közepe óta csak a gazdasági, szociális és kulturális élet irányításával foglalkozó szervek jöttek létre (mezıgazdaság, közlekedés, postaügy, szociális, stb.).

22 Az igazi változás azoknak az új típusú szerveknek a kialakulása, amelyek a gazdaság igazgatásával foglalkoznak, de lényegesen különböznek a hagyományos típusú közigazgatási szervektıl. A hagyományos szervezet a kezdeményezést felülrıl várja, az állampolgároktól engedelmességet vár, egyszóval hatóság. A feladatteljesítı közigazgatás 1-1 konkrét, idıben és helyben pontosan körülhatárolt feladat megoldására kap megbízást, lokalizált, specializált szervezet. Nem személytelen hatóságként jár el, hanem alkotó kollektívaként. A gazdasági élet változásai a közigazgatás funkcióit is változtatják. A termelıerık fejlıdése, a tudomány eredményeinek felhasználása és a nemzetközi munkamegosztás jellemzi. Mindez a közigazgatás funkcióinak növekedésében tükrözıdik. Ezek: a modern technika elterjedésének ösztönzése, a tudományos kutatások finanszírozása, a termelés kulcsfontosságú területeinek állami támogatása, a termelés és fogyasztás harmóniájának biztosítása. A XIX. sz. II. felében a kishivatalnokok rétege a kispolgárságból, a közép- és fıfunkcionáriusok rétege a nagyburzsoáziából toborzódott. A közigazgatásban való alkalmazás feltételezte valamilyen vagyonnal való rendelkezést, a képesítési elıírások minimuma a lakosság döntı többségénél nem volt meg. A közigazgatás személyi állományában döntı változás az I. VH. után következett be. A létszámnövekedés mellett minıségi változás is. A közhivatalnokok nagy tömege a középosztályok gyermekeibıl került ki. Nemcsak az osztály szerkezete változott meg a közszolgálati szférának, hanem a felkészültsége is. A mai személyi állomány 60-80%-a felsıfokú végzettségő a fejlettebb országokban, nálunk 40%, annak következtében, hogy az ’50-es években a zsákmányrendszer érvényesült.

16. A közigazgatás demokratizmusa

A demokratizmus a többség uralmát jelenti, jogot a döntés tartalmának meghatározására, a döntés meghozatalára. A közigazgatás szervezetén belül általában nem érvényesül a többségi elv. A hivatali szervezet az egy személyi vezetés elvén alapul. A demokrácia hagyományos formája csak korlátozott mértékben fedezhetı fel a közigazgatásban. Demokratikus közigazgatásról akkor beszélhetünk, ha a közigazgatásnak nincs joga arra, hogy a lakosságtól elzárkózzék, ha köteles megengedni a külsı szervek ellenırzését tevékenysége felett, ha tevékenysége közérdekő és a törvényeknek megfelelı. A közigazgatás demokratizmusa a közigazgatás korlátok közé szorítását, ellenırzöttségét jelenti. A demokratizmus a hatalom gyakorlásának elve a közigazgatással szemben. A demokratizmus érvényesülésének eszközei és formái változatosak. Közvetlen forma: az állampolgárok, szervezetek közigazgatásban való részvételét, a pálya nyitottságát jelenti. Közvetett forma: a közigazgatás közérdekőségét, a törvénynek való alárendeltségét jelenti. Az állampolgárok közvetlen részvétele csak korlátozott formában valósítható meg. A közigazgatás funkcióinak ellátásához kvalifikált szakemberállomány kell. Mindez nem azt jelenti, hogy megszőnik az állampolgárok közvetlen részvétele az államigazgatási ügyek intézésében. Az államok újabb és újabb lehetıséget keresnek a közvetlen részvétel érvényesítésére. Ilyenek: - a közigazgatási döntések meghozatalában való részvétel (különféle bizottságokban) - a közigazgatási teendık ellátásában való részvétel (szociális gondozás) - a közigazgatási tevékenység ellenırzésében való részvétel (falugyőlések) A szakértelem szerepének növekedése az állampolgár egyéni részvételének hatékonyságát lerontotta. Újabb formák a társadalmi ellenırzésre a különbözı típusú állampolgári szervezetek. Ezek rendelkeznek az érdekvédelem feltételeivel és kellı szakszerőséggel. A közigazgatás demokratizmusának kritériuma, hogy tevékenysége közérdekő. A közérdek relatív. Sohasem az adott ország összlakosságának érdekét jelenti. Elegendı a lakosság többségének helyeslését bírni. A közérdek többségi érdek. Demokratikus államban azonban figyelembe veszik a kisebbség érdekeit is. A közérdek a többségi és kisebbségi érdekek kompromisszuma. A közérdek relativitása térben és idıben is kialakult. (városok-falvak, mezıgazdaság-ipar, a ma érdeke-a holnap érdeke)

23 A közérdek helyes értelmezése tehát számban, idıben, térben eltérı érdekek szintézise és állandó revízióra szorul. Közérdeket csak közérdekő szerv képviselhet. A közérdek megfogalmazására államigazgatási szervek közül csak a kormánynak lehet jogosítványa. A közérdek képviseletére azonban minden államigazgatási szerv köteles. A demokratizmus alapvetı követelménye, hogy a közigazgatás szervezetét és mőködését nyilvános jogszabályok állapítsák meg.

17. Hatékonyság a közigazgatásban, a hatékonyság mérésének lehetıségei

Külsı hatékonyság A hatékonyság az erıfeszítés és az eredmény összetevéseibıl adódó, a teljesítmény értékelésére vonatkozó viszonyszám. Azt a szervezetet, munkát, teljesítményt nevezzük hatékonynak, amely a többihez viszonyítva a legkisebb erıfeszítéssel vagy ráfordítással éri el a kitőzött célt. E tekintetben a közigazgatás monopol helyzetben van. Más szervezeteket megszőntethetnek, ha tevékenységük tartósan nem hatékony, a közigazgatást azonban nem, mert ezzel maga az állam szőnne meg. Nehezíti a közigazgatás hatékonyságának mérését a politikának való szoros alárendeltsége. A közigazgatás a köz pénzébıl tartja fenn magát. Finanszírozási rendszere tehát nem a mérésen alapuló hatékonyság kritériumához, hanem politikai követelményekhez igazodik. Kiadásainak összegét, helyét és célját politikai szervek határozzák meg, a piac hatékonyságot értékelı hatása nem érvényesül. Az elızı évek kiadásai válnak kiindulóponttá. A gazdasági hatékonyság szempontjai szerint a közigazgatás központosított irányítása a célszerő. A politika, a lakosság szempontjai viszont a hatalom demokratikus megosztását, decentralizálását igénylik. A hatékonyság vállalatok esetében számokban kifejezhetı, a közigazgatás tárgyain, a vállalatok, intézmények munkáján, az állampolgárok ügyeinek intézésén lehet mérni. A közigazgatás külsı tevékenységeivel (vállalatirányítás, közrend) szemben a társadalmi hatékonyság normáit érvényesítjük. Ez a megelégedettség. Politikai szempontból hatékonynak minısíthetı az a közigazgatás, amelyek mőködésével a lakosság és a politikai fórumok elégedettek. Nem véletlen, hogy a közigazgatás tevékenységének nem kis részét arra fordítja, hogy a megelégedettség érzetét keltse.

Belsı hatékonyság A közigazgatás külsı feladatainak sikeres elintézése érdekében jelentıs mértékő belsı szervezı munkát végez (szervezeti struktúra, ügyirat kezelési szabályok, belsı munkarend). A belsı munka hatékonysága már jobban mérhetı. A hatékonyság állandó javítására kell törekedni, a feladatok gyorsabb, pontosabb végzésére. Mód van az összehasonlításra is. A hatékonyság növelésére irányuló kötelezettségeknek a közigazgatás ún. racionalizálási, ésszerősítési vagy korszerősítési programok keretében tesz eleget. A racionalizálás nem azonos a közigazgatási reformokkal. Reformok csak központból indíthatók, mivel a közigazgatás alapvetı szervezeti szabályait változtatják meg. A korszerősítés klasszikus területei a pénzügyek. Többi területek: ügyintézési folyamat egyszerősítése, hivatali munkaszervezés tökéletesítése, nyilvántartások rendjének ésszerősítése. A közigazgatás demokratizmusa és hatékonysága szorosan összefügg egymással. Az a közigazgatás, amely pazarló, lassú, koncepciótlan, tehát nem hatékony, nem lehet demokratikus sem.

18. Monolitikus és duális végrehajtó hatalom. A kormányzati struktúra változásai Mo-on

24

A végrehajtó hatalom szervezete központi szinten a legtöbb országban dualista, vagyis kétlépcsıs. A végrehajtó hatalom monolitikus is lehet, ami azt jelenti, hogy az összes végrehajtó tevékenység ellátásáért egyetlen szerv a felelıs. A végrehajtó hatalom dualizmusa a parlamentáris monarchiában és a köztársaságokban alakult ki. A parlamentáris monarchiában a végrehajtó hatalom egyik részét a király, az állam szimbolikus feje, másik részét a kormány alkotja. A parlamentáris köztársaságokban a király szerepét a köztársasági elnök vállalja át. A végrehajtás államfıi részéhez többnyire ceremoniális funkciók tartoznak, a politika meghatározásának kulcsszerve a kormányfı és a köré tömörült és kiépült végrehajtó szervezet, a közigazgatás. A prezidenciális köztársaságokban a végrehajtás monolitikus. Az elnök felelıs a végrehajtás egészéért. Államfı és kormányfı egy személyben. Itt a közigazgatás egyenlı a végrehajtó hatalommal. Az elnök mellé kiépült hivatalok fıként koordinációs tevékenységet végeznek, tanácsadó funkciót látnak el. Az államfıi funkcióhoz tartozik általában: 1. a kormány tagjainak kinevezése, felmentése, 2. a fegyveres erık irányítása (fıparancsnok), 3. diplomácia legfelsı szintő irányítása (követek, szerzıdések), 4. törvények kezdeményezése, kihirdetése. A kormányfıi funkcióhoz tartozik általában: 1. az államigazgatás egészének irányítása, 2. gazdaság, kultúra, egészségügy, pénzügy irányítása, 3. kül- és belpolitika alapjainak kidolgozása, végrehajtás szervezése, 4. közbiztonság, honvédelem megszervezése. Magyarországon is dualisztikus végrehajtó hatalom alakult ki. A monarchiában közös uralkodó volt. Trianon után kormányzó elnevezéssel illették az államfıt. 1946-49 között illetve 1989. októbere óta köztársasági elnök az államfıi jogok gyakorlója. 1949-89 között monolitikusnak tekinthetı végrehajtó hatalom formálódott ki hazánkban: Elnöki Tanács. Az államfıi funkciókat kollektív ellátó szervnek is nevezték. A szocialista államelmélet az államhatalom egységének elvét hirdette.

19. A közigazgatási szervezet felépítésének elvei

Két csoport: külsı és belsı elvek. Külsı: szervek egymáshoz való viszonya, alá-fölérendeltség. Koncentráció alapján: Dekoncentráció alapján: Közigazgatási szerv egyikénél a legtöbb Feladatok szétosztása. feladat. Specializálódás speciális szervezeti elvek alapján. Jelentısége: elérhetıség, áttekinthetıség. Centralizáció alapján: Decentralizáció alapján: Az ügyek nagy része a legfelsı szinten nyer Alacsony szintő szerv intézkedik, technikai és elintézést. Minden állam alapvetı egységét politikai munkamegosztás, demokratikusságot fejez fejezi ki. ki, felsı határa van. Funkcionális mőködés: Ágazati mőködés: Alá-fölérendelt viszony, minden szervezettel Alá-fölérendeltség, csak szervezeti ágazatban látja kapcsolatban van, amely a feladatukkal el a feladatot, pl. igazságszolgáltatás foglalkozik, pl. pénzügy, Statisztikai Hivatal Elınye: precíz és egységes végrehajtás, hatalom (funkcionális szerv) korlátozó jellegő, csak saját szervvel jár el, konkrétan beavatkozik. Együtt hatnak a közigazgatásra!

25

Belsı elvek: a hatékonysággal függnek össze. Alaptípusok: 1. 2. 3. 4.

Bürokratikus szervezet. Törzskari szervezet. Mátrix szervezet. Csoport (team) szervezet.

1. Bürokratikus szervezet: pl. hatóság. Piramisszerő felépítés, viszonyok meghatározottak. Sajátossága, hogy az információk mennyisége fentrıl lefelé nı, a döntési jogkör viszont alulról felfelé nı. Elınye, hogy jól látható, a felelısségi viszonyok egyértelmőek, pl. rendırség. Hátránya, hogy pl. döntéshozatal esetén merev. 2. Törzskari szervezet: vezetınek segítı szervezete van, amely alárendelt. Piramis alakú, a vezetı pedig a csúcson lévı zászló. Segítı szervezetét ı állítja össze (vezetıtanács). Nem rutinfeladatokkal foglalkozik, ez veszéllyel jár. Léte nem szervezetfüggı. Hátránya, hogy a napi lehetıségeket nem tudja figyelembe venni, vagy nem is ismeri. 3. Mátrix szervezet: adott hatóságon belül különbség van a fı és segédfunkciók között. Nagy hátránya, hogy költségvezetési mód. 4. Csoport (team) szervezet: belsıleg tagolatlan, pozíciók nincsenek elosztva, csak a célt jelölik meg, a végrehajtás módját nem. Rugalmas, mert saját belátása szerint végzi munkáját.

20. A központi igazgatás szintjei

A közigazgatás központi szervezete több egymástól eltérı jellegő, hatáskörő és struktúrájú szervtípusból tevıdik össze, amelyek egymással meghatározott rendő alá-fölérendeltségi viszonyban állnak. Ami egységessé teszi ıket: mindegyik országos hatáskörrel rendelkezik, mindegyik az általa képviselt igazgatási szféra csúcsán helyezkedik el. A központi igazgatásnak három szintje épült ki: 1. Az adminisztráció szintje: (szakigazgatás) Az igazgatási szervek egyik típusa az ügyek folyamatos, mindennapi intézését végzi, ez a szakigazgatás vagy adminisztráció. Minisztériumok és országos fıhatóságok látják el. A központi államigazgatási szervezetrendszer e legalacsonyabb szintje látja el a legkiterjedtebb feladatokat. Itt dolgozik a képzett szakemberek legnagyobb tömege (10000-en). Az ügyek intézését a legmagasabb fokú szakértelemmel végzik. Nemcsak a végrehajtásban, hanem a politika megfogalmazásában is kulcsszerepet játszanak. Sajátosságuk, hogy mindegyik különös hatáskörrel rendelkezik, csak bizonyos pontosan körülhatárolt közigazgatási ügyekkel, kérdésekkel foglalkozhatnak. A közigazgatásnak egészével csak a kormány foglalkozhat, mert ı általános hatáskörő.

2. A koordináció elsı szintje: A minisztériumok és fıhatóságok száma az állam elıtt álló feladatok függvénye, külsı körülmények által meghatározott. Nagyobb részt azonban az irányítás tradíciói és pártpolitikai érdekek formálják az adminisztráció szintjének tagozódását. A szakigazgatás tagozódása tehát mesterséges.

26 Ennek merevségét igyekszik oldani az elsıdleges koordináció. Lényege, hogy összhangot kell biztosítani a konkrét ügyekben érintett igazgatási szervek tevékenységében. Az összhang mellett biztosítani kell az államigazgatás egységét. Koordináció nélkül a partikularizmus (függetlenségre, különállásra törekvés) uralkodna el. A kormányt tehermentesíteni szükséges olyan kérdések elıkészítésével, amelyek meghaladják az adminisztrációs szint kompetenciáját. A döntési folyamat elıkészítésébe hasznos bevonni a társadalmi érdekcsoportokat is. A koordináció szervezeti formái: 1. Minisztériumok, fıhatóságok mellett mőködı bizottságok: a Kormány hívja létre, pl. Egészségügyi Tudományos Tanács. 2. Szuperminisztériumok: a korábban önálló ágazatként mőködı minisztériumokat összevonják egyetlen minisztériumba. 3. Interminiszteriális bizottságok: a Kormány hozza létre saját tanácsadó, javaslattevı, véleményezı szerveként. Döntési hatáskörük általában nincs. (Gazdasági Kabinet, Nemzetbiztonsági Kabinet) 4. Kormánybizottságok: ezek is interminiszteriális jellegőek. Javaslattevı, véleményezı funkciót is ellátnak, bizonyos kérdésekben a kormány nevében és helyett döntést is hozhatnak. Amíg az adminisztráció szintjére a folyamatos, a koordináció mindkét szintjére az idıszakos munkavégzés jellemzı. Az adminisztráció szintjén a feladatok ellátásáról nagy létszámú apparátus gondoskodik, a koordináció szintjének nincs önálló apparátusa. 3. A Kormány (a koordináció második szintje) szerepe: 1. 2. 3.

Ellátja a koordináció koordinációját, dönt az államigazgatás hatáskörébe tartozó legfontosabb kérdésekben, részt vesz az ország kül- és belpolitikájának megfogalmazásában és kidolgozásában.

Az elsı és második feladatkör államigazgatási, a harmadik kormányzatai. Államigazgatási szerepkörben valósul meg az ügyek komplex szemléletének követelménye. Az igazgatás felépítéséhez igazodó szektorális megközelítés helyett a kormányzati szerepkör a jövı formálásának feladata.

21. A kormány fogalma és feladatai. A kormány típusai, szerkezete.

A világ legtöbb országában a minisztertanács elnevezés nem használatos, s ha mégis, csak azoknak a külföldi kormányoknak a megjelölésére, amelyek minisztertanácsi formában mőködnek. A minisztertanácsi forma ugyanis azt jelenti, hogy a tárcákat vezetı miniszterek mindegyike, valamint a tárca nélküli miniszterek egyenjogú félként, közös tanácskozáson döntenek a kormányzás legfontosabb kérdéseiben. A minisztertanács kollektív, testületi formában mőködı kormány. A prezidenciális köztársaságokban a szó szoros értelmében kormányról nem beszélhetünk. Ezekben az országokban a lakosság által választott elnök egy személyben felelıs a végrehajtásért, egyszemélyben államfı és kormányfı, a felelısségét senkivel sem oszthatja meg, a minisztériumok vezetıi nem kollégái, hanem beosztottjai, akiket bármikor elmozdíthat állásából. A kormány ezekben az országokban maga az elnök, aki munkájához hivatalok, minisztériumok, irodák százaira támaszkodik. A kabinet kormányzás esetében a miniszterek rendszeres összejövetelt tartanak a kormány elnökének a meghívására, s ezeken döntenek a legfontosabb gazdasági, politikai, katonai kérdésekben. A kormány elnöke, a kormányfı dönti el, kiket hív meg rendszeresen a miniszterek közül, kiket csak idınként, s melyik minisztert esetleg sohasem. A kabinet- jellegő kormány tehát változó összetételő, tagjai nem egyenjogúak. A kabinet kormányban a kormányfıt nem lehet leszavazni. Nálunk a kormány az a kollektív testület, amely a miniszterelnökbıl és miniszterekbıl áll. A kormány testületi szerv, döntéseit a tagok szavazataival hozza. A tagok mindegyikének egyenlı szavazati joga van, a tagokat kötelezı minden ülésre meghívni. A magyar kormány vonásai eddig a minisztertanácsi jellegre utalnak. Azt is látnunk kell azonban, hogy a legutóbbi alkotmánymódosítások elmozdították a kabinet- jelleg irányába. Ennek jelei: a miniszterelnök választja ki miniszter társait, s javaslatai alapján nevezi ki ıket a köztársasági elnök. A kormány léte a miniszterelnökéhez van kötve.

27 A kormány nem tévesztendı össze a kormányzással. A kormány sajátos jogállású állami szerv, a kormányzás pedig tevékenység, amelynek ellátásában a kormány is részt vesz, de rajta kívül más szervek is, Országgyőlés, köztársasági elnök. A kormányzati feladatok: 1. a kormányzás rendszerének kiépítése, mőködtetése, a hatalomgyakorlás helyi rendszerének kiépítése, 2. a nemzet egységének megszilárdítása, 3. a gazdaság fejlesztése, 4. szociális jólét biztosítása, 5. az élet minıségének védelme, 6. az ország külsı és belsı békéjének biztosítása. A magyar kormány ezen feladatok mindegyikének ellátásából jelentıs szerepet vállal, de kiemelkedı a szerepe a gazdaságfejlesztésben, a szociális jólét biztosításában és az élet minıségének védelmében. A kormány kizárólagosan felel az államigazgatás hatékony és demokratikus mőködéséért, ha szükségesnek tartja, bármilyen államigazgatási ügyet magához vonhat. Minisztérium kivételével bármilyen államigazgatási szervet létrehozhat és megszüntetheti mindazokat, amelyeket nem az Országgyőlés létesített. A kormány a helyi-, területi hatalomgyakorlás szerveinek, az önkormányzatoknak is törvényességi felügyeletét gyakorló szerve.

II. A kormány típusai. Az államhatalom gyakorlása horizontálisan és vertikálisan differenciált. A különbözı szervek feladataikat önállóan látják el. Szervezeti és mőködési kapcsolatban vannak egymással. A demokratikus berendezkedéső államokban a parlament és a végrehajtó hatalom csúcsszervei ( államfı, kormány) végeznek kormányzati tevékenységet, a legmagasabb szintő állami irányító tevékenységet. Kormányformák: - parlamentáris - prezidenciális Ezenkívül figyelembe veszik az adott ország államformáját is, ilyenformán 4 fı típusú kormányforma van. 1. Parlamentáris monarchia. Nagy Britannia kormányformája. A végrehajtó hatalomnak formálisan két csúcsszerve van: az uralkodó és a kabinet. A király tényleges jogosítványokkal nem rendelkezik, a végrehajtó hatalom tényleges csúcsszerve a kabinet, politikai felelısséggel tartozik a parlamentnek. 2. Prezidenciális köztársaság Az USA kormányformája. A végrehajtó hatalom csúcsszerve az elnök, aki kormányfı és köztársasági elnök egyszemélyben, vagyis ı maga a kormány. Nem köti a kabinet állásfoglalása, a miniszterek csak átruházott hatáskörben járnak el, a kongresszus elıtt politikai felelısséggel nem tartoznak sem az elnök, sem a miniszterek. Azért sem indokolt a kongresszus köztársasági elnök fölé helyezése, mert mindkettıt a nép választja. A kongresszus és a köztársasági elnök egyenlı félként osztozik az állami szuverenitásban. Igazi kormányról itt nem beszélhetünk, mert az állami- és kormányfı egy személy, ezáltal egyedül ı a végrehajtó hatalom feje. A miniszterek a beosztottjai. 3. Félprezidenciális köztársaság. Franciaországban. A végrehajtó hatalomnak két csúcsszerve van: a köztársasági elnök és a kormány, ez utóbbi önállóan is hozhat döntéseket, ekkor kabinetnek hívják. A köztársasági elnök nem, a kormány viszont már politikai felelısséggel tartozik a parlamentnek. 4.Parlamentáris köztársaság.

28 A köztársasági elnök csak formálisan csúcsszerve a végrehajtó hatalomnak. A végrehajtó hatalom egyedüli csúcsszerve a kormány, ez viszont a parlament elıtt politikai felelısséggel tartozik. Parlamentáris köztársasági forma Magyarország is. A kormány vagy minisztertanács ma nálunk szinonim fogalmak. Nyugat-európai államokban a minisztertanács elnevezés ismeretlen. A minisztertanácsi forma azt jelentette, hogy a miniszterek mindegyike egyenjogú félként, közös tanácskozáson döntött a kormány legfontosabb kérdéseiben. A minisztertanács kollektív, testületi formában mőködı kormány. A kabinet kormányzás esetében a miniszterek rendszeres összejöveteleket tartanak a kormány elnöke dönti el, kiket hív meg rendszeresen, kiket csak alkalmanként . A kabinetrendszerő kormány változó összetételő. Tagjai nem egyenjogúak. A kormányfı állapítja meg a kabinet döntéseit. Ezt nem lehet leszavazni. III. A kormány szerkezete. A kormány szerkezetét általában a kormányfı és a miniszterek alkotják, de ettıl eltérı is lehet. E szerkezettıl nagyon eltérı az USA kormányszerkezete, ahol a tulajdonképpeni kormány maga az elnök, aki kormányfı és elnök egy személyben. Itt az elnököt a lakosság választja és teljes bizalmat élvez. Felelısséget senkivel nem oszthatja meg, a miniszterek beosztottjai, akiket bármikor elmozdíthat a tisztségükbıl. Nyilvánvaló, hogy egy személyben nem tudja a teljes kormányzati funkciókat gyakorolni, ezért ehhez minisztériumok, hivatalok és irodák százait veheti igénybe. A klasszikus kormányszerkezettıl nem ennyire eltérı kormányok is mutatnak különbségeket. A kabinet-jellegő kormány ( Anglia ) esetében ugyanis a miniszterek rendszeres összejöveteleket tartanak, de itt is kiemelkedı szerepe van a kormányfınek, nem egyenrangú a miniszterekkel. İ hívja össze azokat a minisztereket, akikkel tárgyalni akar, van, akiket rendszeresen, van , akiket soha. A kabinetkormány változó összetételő, a tagok nem egyenjogúak, a kormányfıt nem lehet leszavazni. A minisztertanácsi szerkezető kormány azt jelenti, hogy a tárcát vezetı miniszterek a tárca nélküli miniszterek, valamint a miniszterelnök egyenjogú félként, közös tanácskozáson döntenek a kormányzás legfontosabb kérdéseiben. A Minisztertanács tehát kollektív, testületi formában mőködı kormány. Nálunk ilyen testületi kormány mőködött mindeddig. Az utóbbi alkotmánymódosítások mozdították el a kabinet jelleg irányába. Ennek jelei : a miniszterelnök választja ki a minisztertársait és az ı javaslata alapján nevezi ki ıket a köztársasági elnök. A kormány léte a miniszterelnökhöz van kötve. A kormány kizárólagosan felel az államigazgatás hatékony és demokratikus mőködéséért , ha szükségesnek tartja, bármilyen államigazgatási szervet létrehozhat és megszüntetheti mindazokat, amelyeket nem az Országgyőlés létesített. A kormány helyi-, területi hatalomgyakorlás szerveinek, az önkormányzatoknak is törvényességi felügyeletét gyakorló szerve. Hazánkban 1848. és 1944. között 42 kormány mőködött, élükön 33 kormányfıvel és kb. 470 miniszterrel. A kormányok összetétele a dualizmus korában a földbirtokosok javára billent , míg a két világháború között állami és minisztériumi tisztviselık, katonatisztek és ügyvédek voltak inkább a tagjai. A kormányelnöki tisztsége egyike a legmagasabb állami tisztségeknek, a választásokon legtöbb szavazatot nyert párt vezetıje tölti be. Jogilag is több minisztertársainál. A miniszterelnöki ( kormányfıi) jogosítványok . a kormány által hozott rendeletek, határozatok aláírása a kormány üléseinek vezetése, gondoskodás a rendeletek, határozatok végrehajtásáról, hazai szervekkel szemben képviseli a kormányt, külföldi államokkal szemben a Magyar Köztársaságot, 5. az Országgyőlés elé terjeszti a kormány programját és munkájáról készített beszámolót, 6. beszámoltatja a minisztereket és a kormánynak közvetlenül alárendelt szervek vezetıit 7. irányítja a kormány hivatali szervezetét. 1. 2. 3. 4.

A kormány elnökének meghatározó szerepe van a kormány tevékenységének irányításában. A kormány elnökének igazi súlyát adja a politikai pozíciója, az, hogy ı a politikaformálás vezetı személyisége ( pártbeli pozíciójánál fogva).

29 Az elnök helyettesei 1949-tıl 1990-ig a tárcák irányításától felmentett miniszterelnökhelyettesek voltak. İk döntötték el, hogy a felügyelt miniszter elıterjesztése a kormány ülésének napirendjére felvehetı-e. Az elnökhelyettesek a kormánybizottságok vezetıi is voltak. A kormány elnökét a legújabb szabályok szerint elsısorban a belügyminiszter, másodsorban a külügyminiszter helyettesíti.

22. A kormány mőködésének formái

Ülés Legfontosabb mőködési formája a tagok és a vezetık általában kéthetente összejövetele, az ülés. Mivel a kormány ülései ritkák, nagy jelentısége van az elıkészítés alaposságnak. A kormány csak akkor foglalkozik bármilyen elıterjesztéssel, ha az elızetes egyeztetés során mindegyik kormánytag egyetértett vagy véleményt nyilvánított. A kormány ülésein csak letisztult kérdések szerepelnek. A kormányüléseket a miniszter hívja össze, ezek zárt ülések. Az üléseken jegyzıkönyvek készülnek, de csak kivonatosak és hangszalagokat ıriznek meg róla. A kormányfı elnököl minden ülésen, illetve távolmaradása esetén helyettese (belügyminiszter vagy külügyminiszter). A kormány mőködését biztosítja az a tevékenység, amelyet a miniszterelnök fejt ki, többnyire eljárási jellegő kérdések megoldásával. A kormány összehívására, a döntések elıkészítésére, a minisztériumok közötti koordinálás ellátására mőködik a Miniszterelnöki Hivatal 500 fıvel, amely tulajdonképpen inkább a kormányé, mint a miniszterelnöké. A hivatal személyi állománya igazgatási szakemberekbıl áll. A kormány az üléseken kívül más formában is tevékenykedhet: kabinet, kormánybizottság, kollégium, tanácsadó testület, kormánybiztos stb.

Interminiszteriális bizottságok Az interminiszteriális bizottságokat ( kabinet, kollégium, tanácsadó testület ) a kormány hívja létre. Javaslatok dolgoznak ki. Élükön az a miniszter áll, akihez a bizottságot a kormány telepítette. Kormánybizottságok A kormánybizottságoknak 10-20 tagjuk van, függetlenített apparátusuk nincs. A világon mindenütt egyre jelentısebb szerepet kapnak. Nálunk jelenleg hivatalosan egy sincs. Mőködik azonban a kormány Gazdasági és Nemzetbiztonsági Kabinetje. A kormánybiztost a kormány bízhatja meg, hogy helyette és nevében valamilyen ügyben eljárjon.

23.A minisztériumi struktúrák. A Minisztériumok vezetése, belsı tagolódása.

I. A minisztériumi struktúrák. Két fı formája alakult ki. 1. Klasszikus minisztériumi modell: A minisztérium hierarchikus felépítéső, élén gyakran cserélıdı, politikai funkciót betöltı személy áll. A személyzetet szakértık közül választják ki, helyzetük stabil. A minisztérium a miniszter révén egyrészt politikai szerv, a szakértık nagy száma, stabilitása miatt az ügyek elintézésének legmagasabb fokú szervezete is.

30 A minisztériumi struktúra klasszikus modelljében kétféle alvariáns fedezhetı fel. A francia koncepcióban a minisztérium az adminisztráció csúcsa. A miniszternek szerepelnie kell kormányban, s egyben vezetıje kell legyen az adminisztrációnak is. Az angol koncepció szerint a miniszternek nem kell a minisztériumban folyó adminisztráció fınökének lenni. Az angol miniszter nem feltétlenül tagja a kormánynak, nem tartozik felelısséggel a miniszterelnöknek, elég, ha biztosítja, hogy minisztériuma kielégítıen dolgozzon.

2. A svéd minisztériumi modell. Eredetisége abban áll, hogy a klasszikus minisztérium kettıs jellegét ( politika, adminisztráció) megszünteti, csak politikaformáló szerepét tartja meg. Az adminisztráció autonóm hatóságok feladata. A lényeg, hogy nem egy szervezetben egyesítik a politika kidolgozásának és végrehajtásának feladatát. A politikaformáló funkciót fiatal életkorú, dinamikus személyzet ( ez a minisztérium ), a végrehajtó funkciót idısebb, igazgatásban tapasztaltabb személyzet ( ez az autonóm hatóság) látja el. A hatóság autonómiája abban áll, hogy a minisztérium konkrét ügyekben nem utasíthatja ıket. Hazánk minisztériumainak struktúrája a klasszikus modellhez áll közel. A minisztériumok hierarchikus szervezetek, egyesítik a két funkciót. A funkciók aránya minisztériumonként változó.

II. A minisztériumok vezetése, belsı tagozódása A miniszterek felelısségét szabályozzák jogszabályok , a minisztériumok szervezeti és mőködési kérdéseinek normatív rendezése azonban a világ legtöbb országában hiányzik ( nálunk is). Ennek következtében jelentıs különbségek fedezhetık fel a minisztériumok között. Felfedezhetık közös megoldások is. A minisztériumok fı funkciója a politikaformálás, a politika végrehajtása. A minisztériumok belsı felépítése igazodik e kettıs jelleghez. Vezetés A minisztériumok egyszemélyi vezetés alatt mőködı szervek. A miniszter felelıs a minisztérium egész tevékenységéért. Politikai felelıssége a jó színvonalon végzett munka, elfogultságtól mentes döntések, etikai tisztaság. Alapelv, hogy a miniszter a minisztérium bármilyen ügyében dönthet. Végsı soron mindenki a miniszter nevében jár el. A miniszter képviseli a kormányban a minisztériumot, a parlamentben elhangozott interpellációkra választ ad, irányítja a minisztériumot, mint hivatalt. A minisztérium olyan munkaszervezet, amelynek egyedüli rendeltetése, hogy a minisztert segítse. A hatásköröket a jogszabályok a miniszter számára állapítják meg. Rendeletalkotási jog csak a minisztert illeti meg. A miniszter rendelkezési jogának korlátai is vannak. Ezek: - nem számolhatja fel minisztériumát, nem rendelheti el mőködésének szüneteltetését, - nem vonhat újabb feladatokat hatáskörébe, nem annulálhatja a meglévı feladatok egyikét sem, - helyetteseit nem ı nevezi ki ( ez pártok közötti egyezkedés eredménye). A minisztert vezetési feladatainak ellátásában segítik helyettesei ( az államtitkárok ), és a minisztériumi bizottságok.

Államtitkárok A politikai államtitkár tisztségét a köztársasági elnöktıl nyeri, a miniszterelnök javaslatára (az illatékes miniszter) is véleményt mond. Szerepe kettıs: - helyettese a miniszternek az Országgyőlésen – teljes jogkörben, a kormányülésen pedig szavazati jog nélkül - valamely párt megbízottja a minisztériumban a politikai osztozkodás eredményeként. A minisztériumokban egy politikai államtitkár mőködik, a Miniszterelnöki Hivatalban négy.

31 A közigazgatási államtitkár szorosabban kötıdik a miniszterhez, mint a politikai. A miniszter választ, de választását közli a miniszterelnökkel, aki a javaslatot a köztársasági elnökhöz terjeszti. A közigazgatási államtitkár a minisztert a minisztériumi hivatal vezetésében segíti. A miniszter és a politikai államtitkár a politikát képviseli a minisztériumban, közigazgatási államtitkár a szakmát, az igazgatási ismereteket. Pártban tisztséget nem viselhet. Címzetes államtitkár a miniszterelnök megbízottja. A helyettes államtitkárokat a miniszter nevezi ki a közigazgatási államtitkár javaslatára, határozatlan idıre. Igazgatási, szakmai hivatalnokok, valamilyen szakterületet vezetnek. Egy-egy minisztériumban négy helyettes államtitkár van. Miniszteri segédszervek Számuk minisztériumonként változó (titkárságok, sajtó osztály, elnöki osztályok). A kabinet a minisztériumok legfontosabb segédszerve, a miniszter bizalmas titkársága. Dolgozói a miniszter személyes lekötelezettjei, elismert személyiségek. Élén a kabinetfınök áll. Feladatuk, hogy meghatározott tevékenység végrehajtását figyelemmel kísérjék, a miniszternek jelentést készítsenek. A minisztérium kulcsszerve. A minisztériumi bizottságok: tanácsadó, koordináló szervek, létrehozásuk idıtartama határozott vagy határozatlan. Összetételét társminisztériumok, pártok, tudósok alkotják. A szervek képviselıinek mandátuma kötött, a szaktekintélyeké kötetlen.

III. A minisztériumok szervezeti felépítése Fıosztály, osztály, csoport, a személyi állomány szakmaorientált. Feladatuk : a miniszterre, minisztériumra ruházott feladatok ellátása ( szervezési, irányító, hatósági). A miniszteri felelısség az újkori alkotmányozás klasszikus intézménye. Fajtái: Jogi felelısség – polgári és büntetıjogi elemeket tartalmaz, a jogszabályok megértéséhez kapcsolódik ( a miniszter visszaél hatalmával, kárt okoz stb.). A felelısségrevonás büntetı vagy polgári jogi szankciók alkalmazásából áll. Nem rendes bíróságra tartozik, hanem pl. a parlamentre vagy annak egyik bizottságára. Politikai felelısség intézményéhez sajátos szervezeti megoldások tartoznak ( a kormány struktúrája, politikai és jogi minısége ). A kormány jogi értelemben nem testületi szerv, határozatai csak politikailag kötelezıek a miniszterekre. A miniszter, ha eleget tesz a kormány utasításának, politikailag osztozik annak felelısségében, s adott esetben a kormánnyal együtt lemond. Ágazati felelısség – a felelısség területére, határaira való utalást fejezi ki. Az Alkotmány szerint a kormány az Országgyőlésnek felelıs. A kormány tagjai a kormánynak és az Országgyőlésnek felelısek, tevékenységükrıl a két szervnek kötelesek beszámolni. A törvény kimondja: a kormány tagjainak polgári jogi, munkajogi, államigazgatási felelısségére az erre vonatkozó törvények az irányadók. A miniszter jogi felelısségének a megállapítása a más állampolgárokra is vonatkozó szabályok szerint alakul rendes bíróság elıtt. A politikai felelısség a hatalommegosztás elvéhez kapcsolódik. A miniszter a parlament, az államfı vagy kormányfı akarata, szándéka, politikai „ tetszése” szerint viszi az ügyeket, élvezi a parlament, az államfı, a kormányfı bizalmát. A politikai felelısségre vonatkozó szabályozást az Alkotmány tartalmazza. Ennek sajátossága, hogy csupán a miniszterelnökkel szemben lehet bizalmatlansági szavazást kezdeményezni az Országgyőlés ülésén.

32

24. A minisztériumi és fıhatósági szervezet azonossága és különbözısége

Az adminisztráció legmagasabb szintjén két szervezet helyezkedik el: a minisztériumi és a fıhatósági.

-

A két szervtípus közötti azonosság: országos hatáskörő szervek, különös hatáskörrel rendelkeznek, meghatározott igazgatási ágazat csúcsszervei.

A két szervtípus közötti különbségek: Politikai- szociológiai szempontból a minisztériumi jogállás az adott igazgatási ágazat kiemelkedı jelentıségét szimbolizálja. Kezdetben nem az ügyek társadalmi jelentısége miatt vált a minisztérium vezetı államigazgatási szervvé, hanem a szervezetet irányító miniszter politikai súlya miatt. A múlt század közepe óta a minisztériumi szervezet stabilizálódott. A prominens politikusoknak ezeket a minisztériumokat illett irányításra átvenni. Az országos fıhatóságok szervezete, mőködése hasonló a minisztériumokéhoz, nagyságuk esetleg felülmúlja némely minisztériumét ( Statisztikai Hivatal ) , mégis a minisztériumok magasabb szinten helyezkednek el, mint a fıhatóságok. A minisztériumok száma: 14 A fıhatóságok száma: 10 (kormányfelügyelet alatt) Sok országos fıhatóság van miniszteri felügyelet alatt ( földtani hivatal , katasztrófa védelem stb.) Jogi, alkotmányi szempontból a különbség részben a szervezethez, nagyobb részben a minisztérium ill. fıhatóság élén álló vezetı személyi jogosítványaihoz tapad. További különbségek: 1. Minisztériumokat csak Országgyőlés létesíthet vagy szüntethet meg. Országos fıhatóságot a kormány is létrehozhat. 2. Minisztérium keretében mőködhet országos fıhatóság, fordítva ez elképzelhetetlen. 3. A miniszterek tagjai a kormánynak, az országos fıhatóságok vezetıi nem tagjai. 4. A miniszterek normaalkotási hatásköre szélesebb, rendeleteket is alkothatnak. Az országos fıhatóságok vezetıi csak az alárendelt szerveket kötelezı utasításokat adhatnak ki. A kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó minisztériumok és fıhatóságok jogállása formailag azonos a végrehajtás minisztériumainak jogállásával, ténylegesen azonban fölöttük helyezkednek el. A magyar jogi irodalom a kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó szerveket funkcionális, a végrehajtás minisztériumait, fıhatóságait ágazati szerveknek nevezi.

25. A minisztériumok és a fıhatóságok típusai

1. Stabil és változó minisztériumok, fıhatóságok

a) Stabil

33 Története a felvilágosult abszolutizmusba vezethetı, ık intézték a legfontosabbnak tartott ügyeket ( külügy, hadügy, belügy, igazságügy). Zömmel a politikai hatalomgyakorlás vezetı szerve. A stabilitás nem változatlanságot jelent. Irányítási módszereik tökéletesedtek. Szervezeti önállóságuk az idık folyamán erısödött, feladatkörük lényegében változatlan maradt. Ez alól kivétel a Belügyminisztérium, amelyre ma már csak a közbiztonság és a helyi ügyek legfelsı irányítása tartozik. ( Régen gazdasági és egészségügyi is.). Ennek ellenére a stabil minisztériumok közé kell sorolnunk, mert szervezetében autonóm maradt. A stabil minisztériumok és fıhatóságok a legközvetlenebbül fejezik ki az állam lényegét: belsı rendfenntartás, szuverenitás, nemzetközi kapcsolatok, igazságszolgáltatás. A hatalomra jutó párt vagy koalíció legjelentısebb politikusait ülteti a bársonyszékekbe.

b) Változó A változó központi államigazgatási szervek a gazdaság és szolgáltatás igazgatásában tevékenykednek az állam fokozódó aktivitásának jegyekénk ( oktatási, egészségügyi, szociális minisztériumok ). Az igazi változások a gazdaság irányításában mennek végbe. (Különösen fontos szerepük volt az ún. szocialista országok gazdasági minisztériumainak.)

2. A kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó minisztériumok, fıhatóságok és a végrehajtás minisztériumai, fıhatóságai a) A kormányzati tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó minisztériumok és fıhatóságok közvetlenül a kormányok segédszervei voltak, kormányokat készítették fel arra, hogy a minisztériumok elıterjesztéseit szakszerően elbírálhassák. Információt szolgáltatnak az ország, a gazdaság, a társadalom különbözı területeirıl.. Ebbe körbe tartozik az Országos Statisztikai Hivatal. E központi szervek tevékenységét az jellemzi, hogy fı feladatuk a kormány – mint a minisztériumok és a fıhatóságok fölött elhelyezkedı szerv- kiszolgálása, stratégiai tervek , koncepciók kidolgozása. b) A végrehajtás minisztériumai, fıhatóságai ( népjólét, belügy, mővelıdés, külügy, mezıgazdaság stb. ) az operatív , naponta jelentkezı gyors intézkedést igénylı kérdések elintézésének szervei. E szervek gondoskodnak a legfontosabb társadalmi szükségletek kielégítésének közvetlen megszervezésérıl, ill. az ı irányításuk alatt állnak ezek az intézmények.

26. Az önkormányzat és a dekoncentrált helyi igazgatás jellemzıi és különbségei.

A köz érdekében, a közös célok megvalósítására irányuló tevékenység. Kényszert alkalmazhat, igazgatási szerv kapott közérdekő igazgatás végzésére felhatalmazást. Önkormányzat: demokratikus centralizmus elve alapján mőködik, törvényben meghatározott keretek között önállóan szabályozhat, feladat és hatáskörben szabadon dönthet. Döntéseit kizárólag jogszabálysértés esetén lehet felülvizsgálni. Rendeleteit az Alkotmánybíróság, határozatait a Bíróság vizsgálhatja. önállóak, függetlenek, autonóm szervek, nem irányítják, nincs fölérendelt szerv, egymáshoz képest mellérendeltek, helyi választópolgárok által közvetlenül választják, testület általi irányítás.

-

Dekoncentrált szervek: két szint: központi és területi szervek. helyi szerv nem önálló, nem függeteln, munkaszervezési szempontból hozzák létre, döntési szerepe visszavonható, vezetıit központi szerv nevezi ki ( pl. Rendırség ) azt a feladatot kell ellátnia, amellyel a központi szerv megbízza,

34 teljes függıségi viszony, önállóan eljárást lefolytathat, de elvethetik a döntés jogát, vagy a döntését megváltoztathatják, hatósági feladatokat lát el: felügyeleti, ellenırzési, nyilvántartási és adatszolgáltatási tevékenységként.

27. Az önkormányzati feladatok jellegei és csoportjai

Két nagy csoportja van: 1. Kötelezıen ellátandó feladatok. 2. Szabadon választott feladatok.

-

Kötelezı feladatok: törvényi megállapítás alapján, kommunális feladatok, oktatási feladatok alap- és középfokú intézményekben, közmővelıdési feladatok, egészségügyi és szociális feladatok, nemzetiségi és kisebbségi feladatok, jogszabályban megállapított egyéb feladatok.

Az egységes igazgatás érdekében elıfordulhat, hogy a helyi igazgatást korlátozni kell. Pozitív taxáció: a feladatok körét teljes mértékben felsorolják, és csak azokat végezhetik. Negatív taxáció: a feladatok körét felsorolják. A felsoroltakon kívül szabadon választhat olyat, amelyet senki nem lát el, de ezek végzése nem veszélyeztetheti a kötelezı feladatokat. Negatív taxáció esetén nagyobb az önállóság.

Szabadon választott feladatok: kötelezı feladatok körét nem veszélyezetheti. Két módon vállalhat: átveheti más önkormányzatoktól, vagy új feladatot lát el, amely egyetlen szervhez sem tartozik. Saját belátása alapján látja el. Saját vagy megbízásos feladat: fı szempont a párhuzamosság elkerülése. Pl. katasztrófaelhárítás esetében fölösleges lenne minden településen kiépíteni bizottságot, ezeket a feladatokat dekoncentrált szervek látják el. Önkormányzatok önállósága: teljes önállóság: saját maga állapítja meg, mit csinál, végrehajtói önállóság: a feladatokat nem ı állapítja meg, csak a végrehajtás módját, végrehajtási kötelezettség: sem a feladatot, sem a végrehajtási módot nem ı határozza meg. Az önkormányzat testületi vagy személyi formában mőködik, Magyarországon szervezeti uniformis.

28. Az önkormányzati igazgatási szervezetek a községekben, városokban /polgármester, polgármesteri hivatal, fıjegyzı, körjegyzı(ség), társulások/ és a megyékben

Polgármesteri hivatal: képviselıtestület hozza létre, feladatait meghatározza, egységes hivatalt biztosít. Belsı szervezeti egység kialakítható: a tagozódást meghatározza a település mérete, az intézmények száma, a gazdálkodás nagysága. Ellátja a jogszabályban elıírt államigazgatási feladatokat ( a képviselıtestület nem adhat utasítást ).

35

Polgármester: közvetlenül választják, irányítja a képviselıtestületet, meghatározza a hivatali feladatokat, javaslatot tesz a hivatal munkarendjére, illetve az ügyfélfogadás rendjére, szabályozza a kiadmányozás rendjét, dönt a hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági jogkörben, egyes jogokat átruházhat, jegyzı útján irányítja a testületet. Jegyzı: szakmai képesítéssel rendelkezzen feladata: hivatali munka megszervezése, annak rendjének és szakszerőségének a biztosítása, ı gyakorolja a munkáltatói jogkört, államigazgatási feladatok és hatáskörök általános címzettje Körjegyzıség: sajátos hivatali szervezet, igazgatási társulás. Ezernél kevesebb lakosú településeken alkalmazzák, székhelye 2000-nél több lakosú településen van. Társulások: együttmőködési forma, jogi személynek minısül. Önkormányzatok alapjogú társulása a képviselıtestület. Szabadon társulhat más önkormányzatokkal, eredménye közös képviselıtestület. A társulás alanyai az önkormányzatok. Nevesített: hatósági igazgatás, intézményfenntartás, körjegyzıség, közös képviselıtestület. Kötetlen: speciális együttmőködési forma pl. gazdasági társulás. Hatósági igazgatás: államigazgatási hatósági ügyfajták, speciális ismereteket és szakszerőséget igényel. Megyei és települési önkormányzatok között nem jön létre.

29. A kormányzati és a központi közigazgatási szervek feladatai az önkormányzatok felé

Az önkormányzati és az államigazgatási szervek funkciói elkülönülnek. Állami közigazgatási funkció: állami dekoncentrált szervek valósítják meg.

-

Önkormányzatok: törvényi felhatalmazás alapján látnak el közigazgatási feladatokat, szervek kapcsolata nem hierarchizált, hatáskörük elkülönül, csak a törvénynek van alárendelve, közigazgatási szerv nem utasíthat önkormányzatot, csak törvényi alárendeltség van, racionális együttmőködés alakulhat ki.

-

Állami ellenırzés eszközei: törvényességi ellenırzés, információkérés, tanácsadás, szakmai támogatás, kifogásolás, jóváhagyás.

Önkormányzattal kapcsolatban jogosítványt gyakorló szerv az Országgyőlés, a Köztársasági elnök, a kormány, a miniszterelnök, a Közigazgatási Hivatal. Mérlegelési jogkörben hozott döntést a bíróság vizsgálhat felül, hogy jogszerő volt-e. A célszerőséget nem vizsgálja. Az országgyőlés hatásköre az önkormányzat felé:

36 az önkormányzati jogok és kötelezı, kizárólagos feladathatáskör megállapítása, feladatellátáshoz anyagi eszközök biztosítása, képviselık jogállására, választási rendjére vonatkozó szabályok, jogaik és kötelezettségeik képviselıtestület feloszlatása ( kormányjavaslat), 60 napon belül választás köztársasági biztossal, állam területi beosztása ( összevonás, elnevezés, székhely). Köztársasági elnök: kitőzi a helyi önkormányzati választásokat, kezdeményezésére is, községalakítás, egyesítés, városi cím adományozása.

-

az

érintettek

Kormány: törvényességi ellenırzés, államigazgatási szerv és önkormányzat közötti vita eldöntése, képesítési elıírások meghatározása, képviselıtestület feloszlatása, ha az alkotmányellenesen mőködik.

Miniszterek: belügyminiszter: elıkészítı, kezdeményezı, véleményezı, összehangoló szerep ( pl. választás, népszavazás, területrendezés, személyzeti politika, szakképzés), többi: információkérési, tájékoztatáskérési jogokat gyakorol, szakmai feladat-ellátási illetékesség.

-

Közigazgatási Hivatal: törvényességi ellenırzés, de csak jogszerőségi vizsgálat I.-II. fokú hatósági jogkör, koordinatív teendık.

30. A megyei, fıvárosi közigazgatási hivatalok helye a helyi igazgatásban

A dekoncentrált típusú szervek sajátos típusát képviselik a fıvárosi, megyei közigazgatási hivatalok . E szervtípus sajátossága, hogy megyében, fıvárosban a közigazgatás számos ágazatára kiterjedı feladatai vannak, vagyis általános hatáskörrel rendelkeznek. A közigazgatási hivatalok mőködési költségeit a költségvetési törvény a „ Belügyminisztérium” fejezetében elkülönítetten biztosítja. A közigazgatási hivatalokat a belügyminiszter irányítja. A hivatal vezetıjét – pályázat alapján – a belügyminiszter bízza meg, illetve gyakorolja felette a munkáltatói jogokat. A hivatal köztisztviselıi feletti munkáltatói jogokat a hivatalvezetı gyakorolja. A közigazgatási hivatal vezetıje feladat- és hatáskörének részletes szabályait – elsısorban eljárási szabályokat- a kormány rendeletben állapítja meg. A hivatal általános feladat- és hatáskörébıl fakad, hogy bár a Belügyminisztérium irányítása alatt mőködik, de szakmai tevékenységét, saját feladat- és hatáskörét az ágazati minisztériumok is irányítják. A közigazgatási hivatal alapvetı rendeltetése a helyi önkormányzatok törvényességi ellenırzése, amely kiterjed a helyi kisebbségi települési önkormányzatokra is. A törvényességi ellenırzés nem terjed ki az önkormányzatok mérlegelési jogkörében hozott döntéseire.

A hivatal további feladatai: 1. Törvényben vagy rendeletben megállapított ügyekben elsı fokú hatósági jogkört gyakorol. 2. Felettes szervként elbírálja a jogorvoslatokat minden olyan államigazgatási ügyben, amelyben elsı fokon a polgármester, a fıpolgármester, jegyzı, fıjegyzı vagy ügyintézı járt el, és amelyben nem valamely centrális alárendeltségő államigazgatási szerv jogosult a jogorvoslati eljárásra. 3. Ellátja a törvényben vagy törvényességi felhatalmazás alapján a kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat.

37 4. Igazgatásszervezési szempontból összehangolja a fıváros, a megye területén mőködı más államigazgatási szervek tevékenységét. 5. A törvényességi ellenırzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintı vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevıszéknél. 6. A feladat- és hatáskörébe tartozó ügyekben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt. Amennyiben a polgármester nem tesz eleget a képviselıtestület összehívására vonatkozó kötelezettségének, a közigazgatási hivatal vezetıje összehívja a képviselıtestület ülését. Törvénysértés esetén a hivatal vezetıje felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. A vizsgálat eredményérıl és a tett intézkedésérıl, vagy egyet nem értésérıl az érintett szerv vezetıje – a megadott határidın belül – tájékoztatni köteles a közigazgatási hivatal vezetıjét, ha nem történt intézkedés, a közigazgatási hivatal vezetıje kezdeményezheti: a törvénysértı önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését az Alkotmánybíróságnál a törvénysértı határozat bírósági felülvizsgálatát, a képviselıtestület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselıtestület tisztségviselıje felelısségének megállapítását. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni.

36. AZ IRÁNYÍTÁS ESZKÖZEI

Az irányítás különféle eszközök alkalmazásával valósul meg. A) Jogi eszközök: irányítási jogosítványok, irányítási hatáskörök Az eszközöket általában jogszabályok határozzák meg, ezek alkalmazásának közvetlen jogi hatása, jogi következménye van. Ezek alkotják az irányító tevékenység vázát. Az irányító több és más eszközt nem alkalmazhat, mint amennyit és amelyeket neki a jogszabályok engedélyeztek. 1. szabályozási jogkör: Az irányító szerv az irányított tevékenységét normatív módon határozhatja meg. Ez mindenekelıtt jogalkotási jogosultságot jelent: a. jogszabályok: - általánosan kötelezıek, az összes közigazgatási szerv tevékenységének befolyásolására alkalmasak; - 1987. évi XI. tv alapján: csak a kormány, miniszterek és önkormányzatok alkothatják. b. az állami irányítás egyéb jogi eszközei: - csak a kibocsátónak alárendelt szervekre kötelezıek (de itt hatályuk általános!); - kiadására a nem minisztériumi formában szervezett országos fıhatóságok vezetıi is jogosultak; - kevesebb a jogszabályi kötöttség, így tartalmukat tekintve is szélesebb a befolyásolási lehetıségük. 2. konkrét utasítás: - az irányítás szükségképpeni eszköze, tehát minden olyan közigazgatási szervet megillet, amelyik irányítói tevékenységet folytat: a hierarchikusan magasabb pozíció birtokosa elvileg mindig jogosult konkrét utasítást kiadni alárendeltjére; - mindig konkrét tevékenységre, egyedi esetre vonatkozhat; - csakis a közvetlenül alárendelt szerv mőködésére vonatkozhat;

38 - a konkrét utasítással szemben nem követelmény, hogy jogszabályon alapuljon, elég, ha nem ütközik jogszabályba; - három típusa: - szakmai és szervezeti vonatkozásban korlátlan utasítás - szervezeti mőködés tekintetében korlátozott - szakmai és szervezeti vonatkozásban is korlátozott 3. egyedi döntés: - az irányítási tevékenységet végzı közig. szervek általában rendelkeznek ezzel a jogosítvánnyal - a döntési jogkörök sajátos megosztása irányító és irányított között: az adott döntés meghozatalában irányító és irányított egyaránt részt vehet; - korlátlan egyedi döntés = hatáskörelvonás: a döntési jogot egyszerően átszármaztatja az irányítóra. Ez felborítaná a közigazgatás hatásköri rendjét, így a jogszabályok ennek jogát csak a kormányra lokalizálják. - korlátozott egyedi döntés = megosztott döntési jogkörök: az irányító és az irányított együttmőködik, az irányított így teljes körő döntési autonómiával nem járhat el; - típusai: - az irányított a maga döntését csak az irányító elızetes hozzájárulásával hozhatja; - az irányító utólagos megerısítése, jóváhagyása szükséges; - az irányító hallgatólagosan tudomásul kell, hogy vegye; - az irányító a döntést elızetes véleménnyel, javaslattal befolyásolhatja. 4. aktusfelülvizsgálati jog: - széles körben alkalmazott jogosítvány; - hasonlít az egyedi döntéshez, mert itt is arról van szó, hogy a felettes szerv korrigálhatja az irányított hibásnak tartott döntését; - DE nem korlátozza az irányított döntési jogosultságát, ui. a döntés korrekciójára csak a döntés meghozatalát követıen kerülhet sor; - sor kerülhet rá hivatalból vagy kezdeményezésre; - jogszerőségi (=a jogszerő magatartás helyreállítása céljából) és célszerőségi alapon; - az irányító szerv a hibásnak tartott döntést megsemmisítheti: kasszáció. Ilyenkor a döntés joga az irányítottnál marad. - az irányító szerv a hibásnak tartott döntést megváltoztathatja: reformáció. A döntési jog ilyenkor átszármazik az irányítóra. (a legerısebb aktusfelülvizsgálat hivatalból történik célszerőségi alapon és az aktus megváltoztatható.) 5. ellenırzés: - széles körben használt jogosítvány, az irányítás szükségképpeni részjogosítványa; - az alapellenırzés szinte állandó tevékenység, erre épül rá periodikusan a szakaszos ellenırzés; - módszerei: - iratok felterjesztése, jelentések, beszámolók; - helyszíni vizsgálatok; - célja: információszerzés. Kell, hogy az irányító a legteljesebb mértékben rendelkezzen az irányított tevékenységére jellemzı információkkal; - elvileg kiterjedhet az irányított szerv mőködésének valamennyi vonatkozására (szakmai és szervezeti) - gyakorlatilag szakmai-ágazati feladatcsoportok szerint tagolt un. aszinkron ellenırzés: egyszerre egy meghatározott tevékenységi kör kerül ellenırzésre, majd bizonyos idı múlva egy másik; - kiemelkedı ellenırzési területek: - törvényességi ellenırzés: a jogszabályok érvényesülése milyen mértékő - pénzügyi ellenırzés - végezhetı jogszerőségi és/vagy célszerőségi alapon B.) Nem jogi eszközök: Az alá-fölérendeltségbıl fakadóan a felettes szerv maga is kialakíthat sajátos irányítási eszközöket, ezek azonban közvetlen jogi hatással, direkt jogi

39 következménnyel soha nem járhatnak. Kisegítı, kiegészítı jellegőek, használatukra általában a jogi eszközöket megelızıen van szükség. 1. instruálási cselekmények: dicséret, kritika, tanítás 2. tájékoztatási cselekmények 3. finanszírozó tevékenység

37. A FELÜGYELET JELLEMZİI, FAJAI, ESZKÖZEI

KOMPLEX MEGHATÁROZÁS: A felügyelet olyan társadalmi viszony, amelynek keretében az egyik alany (felügyelı) a másik alany (felügyelt) tevékenységében az elıre meghatározott követelmények teljesítését kontrollálja és követelményszegés esetén garanciális intézkedést tehet. Felügyeleti tevékenység hierarchikus és nem hierarchikus kapcsolatokban egyaránt folyhat. - A hierarchia rendjében végzett felügyelet lehet az irányítás részjogosítványa, de lehet önálló felügyeleti tevékenység is. A felügyelet kisebb mértékő beavatkozás az igazgatott szférába, mint az irányítás. - A hierarchián kívül az irányítás eszközei nem alkalmazhatók, itt a felügyelet tehát csak önálló lehet. A felügyeleti szerep növekvıben van. Okai: - a hierarchikus igazgatás hatóköre csökken (pl. önkormányzatok megjelenése); - megjelennek olyan új szakmai igazgatási feladatok, amelyek ellátásához a hierarchikus igazgatás irányító tevékenysége nem biztosíthatja a szükséges mértékő specializációt; - a felügyelet lehetıséget biztosít az igazgató szerv és az igazgatott közötti érdekközösség kiküszöbölésére ui. itt nincs „egymásrautaltság”.

A felügyelet jellemzıi: - jogilag precízen szabályozott: a jogszabálynak pontosan meg kell állapítania a tevékenység alanyát, tárgyát, feltételét és kereteit; - mindig a jogszabály által konstruált hatáskör kérdése (és nem szervezeti pozícióé!); - a jogszabályok érvényesítését szolgáló tevékenységi fajta; - jogosítványai közé nem tartozik: jogszabályalkotás, konkrét utasítás.

Felügyeleti fajták:

1. Általános felügyeleti tevékenység - irányítás részjogosítványa - az érintett szerv teljes tevékenységére vonatkozik (de az irányításénál szőkebb az igénybe vehetı eszközök köre! = szélességében megegyezik az irányítással, mélységében azonban kevesebb annál) - jogosítványai: - pontosan azok, mint az irányításéi

2. Speciális felügyeleti tevékenység - hierarchikus és hierarchián kívüli igazgatásban egyaránt; - lehetıségeirıl és jogosítványairól mindig jogszabállyal kell rendelkezni; - soha nem lehet az irányítás részjogosítványa;

40 - mindig csak pontosan meghatározott tevékenység pontosan körülhatárolt részére vonatkozhat (= az adott tevékenységet teljes körően nem érintheti). pl.: mőszaki elıírások betartása, tisztességes gazdasági verseny stb.; - speciális hatáskörő szervek látják el; - jogosítványai: - - ellenırzés: pontosan meghatározott tevékenységekre irányul: Fogyasztóvédelmi Fıfelügyelıség, Állami Bankfelügyelet; - szankcionálás: a jogszabályok pontosan meghatározzák milyen szankciók alkalmazhatók (tiltás; feltételhez kötés; végrehajtó intézkedések foganatosítása; bírság kiszabása; szabálysértési feljelentés; per indítása; fegyelmi eljárás; kártérítési eljárás); - engedélyezés (pl.: bányászati robbanóanyagok) 3. Törvényességi felügyelet - a mőködés jogszerőségére irányul (valamennyi szakmai ágazat közös követelménye a mőködés jogszerősége, így a törvényességi felügyelet szervei általában elkülönülnek a speciális felügyelet szakmai szerveitıl) - jogosítványai: - aktusfelülvizsgálat: kizárólag a döntések jogszerőségi szempontú felülvizsgálatára terjedhet ki, a döntés célszerőségének minısítését nem tartalmazhatja. - csak a döntés megsemmisítésével (kasszáció) járhat, megváltoztatásával (reformáció) azonban nem. - Legújabban megfigyelhetı: a felügyelet gyakorlójának csak figyelemfelhívó (szignalizáció) és kezdeményezıi jogosítványai vannak, a döntést a bíróság hozza a maga eljárásának eredményeképpen

38. AZ ELLENİRZÉS JELLEMZİI, FAJAI, ESZKÖZEI

KOMPLEX MEGHATÁROZÁS: Az ellenırzés olyan társadalmi viszony, amelynek keretében az egyik alany (ellenırzı) a másik alany (ellenırzött) tevékenységében az elıre meghatározott követelmények teljesítését ellenırzi és követelményszegés esetén garanciális intézkedést kezdeményezhet. Az ellenırzés minden közigazgatási tevékenység része: – beavatkozásának szükségességét ez alapján döntheti el; – akaratát az érintettekkel szemben így idıben tartósan és hatékonyan érvényesítheti; – az elkövetett hibákhoz mérten korrigálhatja saját jövıbeli tevékenységét. Ellenırzési formák közötti különbségek: – jogszerőségi vagy célszerőségi alapon vizsgálódik; – elıkészít, megalapoz egy döntést vagy a már meghozott döntések realizálódását kíséri figyelemmel; – folyamatos vagy idıszaki; – átfogó, általános vagy egycélú; – fıtevékenységként vagy résztevékenységként; – hierarchikus vagy hierarchián kívüli. - A hierarchia rendjében végzett ellenırzés önállótlan, az irányítás részjogosítványa. Az irányítás jogával rendelkezı szerv mindenféle ellenırzésre jogosult. - A hierarchián kívüli ellenırzés meghatározott ügyekre, ügyfajtákra koncentrálódik. Itt a közigazgatás közhatalmat gyakorol, így feltételeit, szabályait jogszabályokban kell rögzíteni. Lehet: – a nem hierarchikus felügyelet részjogosítványa; – önálló tevékenységi fajtaként végzett ellenırzı tevékenység: hatósági ellenırzés:

41 A jogérvényesítés komplex mechanizmusának részeként a közigazgatási hatóság a közhatalom birtokában érvényesíti a jogszabályban meghatározott közérdekeket és a méltánylandó egyéni érdekeket. – elvileg mindenkire kiterjed; – soha nem terjedhet ki az ellenırzött tevékenység összes vonatkozására; – alapvetıen preventív jellegő (akkor is sor kerülhet rá, ha jogsértésre utaló magatartás nincs!), célja a jövıbeli jogsértés megelızése is. – a közigazgatás mindig hivatalból gyakorolja; – szigorú formaságok, eljárási szabályok alapján kell lezajlania. A közhatalom gyakorlásában az alkalmazandó módszereket jogszabályok írják elı. Bármely módszert is használja a közigazgatás, társítania kell a közhatalom alapján végzett ellenırzéssel. A. aktív, jogalkalmazó tevékenység: egyedileg kötelezı döntésekkel közvetíti a jogszabályt a címzettek felé. Itt a hatóság két fázisban cselekszik: 1. egyedi döntést hoz: a hatósági döntés nélkül a jogosultság vagy kötelesség nem létezik (pl.: vezetni csak a jogosítvány kézhez vétele után lehet, építkezni csak engedéllyel lehet). 2. ellenıriz információszerzés céljából: döntését végrehajtották-e. B. passzív, önkéntes jogkövetést lehetıvé tevı magatartás. Itt a hatóság egy fázisban cselekszik: – Az utólagos ellenırzés célja: a jogszabályok önkéntes végrehajtásának vizsgálata. Például: személyi jövedelemadót mindenki maga számítja ki, vallja be, a hatóság csak ellenırzi a jogkövetést. A közigazgatás jogalkalmazó és ellenırzı tevékenysége együtt: hatósági tevékenység, melynek célja: érvényt szerezni a jogszabályoknak. Az ellenırzéshez csatlakozniuk kell a jogsértı helyzetek kiküszöbölése értekében teendı intézkedéseknek is: – vagy maga az ellenırzı közigazgatási szerv foganatosítja; – vagy kezdeményezi az intézkedés megtételét. A hatósági tevékenység felveti a hatalom problémáját. A tendencia az, hogy a közigazgatás hatalmának mérséklésére a végsı döntés joga páratlan és független szerv kezébe kerüljön (pl.: önkormányzatok feletti törvényességi ellenırzésnél az érdemi döntés joga a bíróságokat vagy az Alkotmánybíróságot illeti meg.).

39. A KÖZFELADATOK ELLÁTÁSÁNAK FORMÁI AZ ÁLLAM SAJÁT SZERVEI ÉS NEM ÁLLAMI SZERVEK ÚTJÁN (KÖZINTÉZET, KÖZÜZEM, KÖZTESTÜLET, KÖZHASZNÚ TÁRSASÁG, KÖZALAPÍTVÁNY) !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!! Az állam a közigazgatási rendszer útján látja el klasszikus közhatalmi feladatait (közrend fenntartása, jogvédelem, honvédelem), valamint azokat a közfeladatokat, amelyeket közszolgáltatásoknak nevezhetünk. A közigazgatás egyrészrıl a hierarchikus és nem hierarchikus államigazgatási szervek rendszerét, másrészrıl pedig az államigazgatástól elkülönült intézmények rendszerét integrálja. A KÖZIGAZGATÁSI INTÉZMÉNYRENDSZER TÍPUSAI: 1. államigazgatási szervek:

42 a. hierarchikus: - kormány és a kormányzati szervek - központi szakigazgatási szervek - területi, regionális államigazgatási szervek b. nem hierarchikus: Vannak olyan államigazgatási szervek, amelyek, bár államigazgatási feladatokat látnak el, mégis eltérnek a bürokratikus hivatali modelltıl. Létüket indokolják: – függetlenség a napi politikától; – a közigazgatási tevékenység esetenként kvázi bíráskodó tevékenység, amivel összeférhetetlen a hierarchikus alárendeltség (pl.: versenyfelügyeleti szervek); – demokratizmus kiterjesztése, közérdek érvényesítése, participáció: az érdekeltekre bízzák a közfeladatokat (pl.: szakmai önkormányzatok); – szakmai szempontok; – szervezeti és gazdasági hatékonyság. Típusaik: – konzultatív testületek – döntési jogkörrel rendelkezı testületek (pl.: munkaügyi tanácsok) – autonóm jogi státusú testületek (pl.: Közbeszerzési Tanács, ORTT; Országos Igazságszolgáltatási Tanács; Versenyhivatal): nem tartoznak a kormány által irányított hierarchikus szervezetbe; – kvázi autonóm testületek (pl.: Magyar Akkreditációs Bizottság) 2. területi, helyi önkormányzatok 3. közintézmények: olyan közfeladatokat látnak el, melyek az adott államban a közigazgatási rendszer feladatai. – közjogi személyek; – saját vagyonnal és tulajdonosi jogosítványokkal rendelkezhetnek; – önálló pénzügyi háztartásuk van; – önállósult közigazgatási szervezettel rendelkeznek; – személyzetük a közszolgálati jog alá tartozik; – aktusaik közigazgatási aktusok; – közjog, alkotmányjog és a közigazgatási jog szabályai alapján mőködnek; – felettük állami felügyelet, illetve tutéla érvényesül; – létrehozásuk általában parlamenti hatáskör; Típusaik: A. köztestületi önkormányzatok: – törvény létesíti: az állam maga dönt, hogy ezzel a módszerrel oldja-e meg az adott közfeladatot; – demokratikus, önkormányzati keretekben mőködnek; – csak olyan meghatározott feladatra terjed ki jogosítványuk, amelyet államigazgatási szervek útján kellene ellátni; – közhatalmi jogosítványokkal rendelkeznek, jogalkalmazási, hatósági feladatokat látnak el; – törvényességi felügyelet alatt állnak; – tagsági viszonyon, tagsági elven alapulnak; – autonóm módon intézik saját ügyeiket, gazdálkodnak vagyonukkal, ellátják a tagok érdekképviseletét – 1990 elıtt csak: az MTA és az Ügyvédi Kamara.

43 – fajtái: – társadalombiztosítási önkormányzatok – kamarák (valamely hivatás alapján szervezıdik) – MTA – gazdasági tevékenységet is ellátó köztestületi önkormányzatok (pl.: Magyar Szabványügyi Testület, hegyközségek) – nemzeti-helyi kisebbségi önkormányzatok B. közintézetek: Az állam, illetve központi szervei, az önkormányzatok és más erre jogosult közszervek által alpított, illetve irányított és fenntartott humán közszolgáltatásokat nyereség, haszonszerzési cél nélkül ellátó szervezetek. A közigazgatás irányító, felügyeleti jogkört gyakorol felettük, biztosítja a fenntartásukhoz szükséges anyagiakat. Költségvetési gazdálkodási rendszerben mőködnek. Létesítésüket, megszüntetésüket törvények szabályozzák. Önállóságuk alapja: szakmai autonómia. A közintézeti struktúra sajátossága: a részvétel biztosítása a szervezet vezetésében és igazgatásában. A közintézetek irányítása az ún. fenntartói irányítás. Típusai: – közoktatási; – felsıoktatási; – mővészeti; – közmővelıdési; – közgyőjteményi – egészségügyi; – szociális. C. közjogi személyiséggel rendelkezı közalapítvány: az 1993. évi XCII. tv. létesítette – az állam elkülöníti az adott feladat ellátásának szervét az államtól: depolitizálás, függetlenség – közigazgatási funkciókat lát el, közigazgatási jogosítványai vannak; – DE: közhatalmi jogosítványaik nincsenek! – igazgatja közvagyont, finanszírozza a közfeladatok ellátását; – Országgyőlés, kormány, helyi önkormányzat hozhatja létre; – pl.: a közmédiumok igazgatása Magyarországon így történik D. Közhasznú társaság: A társadalom közös szükségleteinek kielégítését szolgáló, nyereség és vagyonszerzési cél nélküli tevékenységet rendszeresen végzı jogi személy. 4. közigazgatási feladatok átruházása – a közhatalmi közigazgatási jogosítványok átruházása; Típusai: a. hatósági jogkörök átruházása önkormányzati igazgatási szervekre: – az átruházott hatáskör nem tartozik az autonómia körébe, így felette szoros felügyelet érvényesül; – fıszabályként: jegyzıkre; kivételesen polgármesterre ruházhat tv. vagy Korm. rendelet hatósági hatáskört b. a közhatalmi jogosítvány átruházása a közigazgatástól elkülönült szervekre: kvázi közigazgatási szervként járnak el Pl.: MNB: általános devizahatóságnak minısül

44

40. A KÖZINTÉZET JELLEMZİI, A LEGFONTOSABB KÖZINTÉZET TÍPUSOK. A KÖZINTÉZETTEL KAPCSOLATOS ÁLLAMIGAZGATÁSI IRÁNYÍTÁSI TEVÉKENYSÉG LEGFONTOSABB FAJTÁI !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

Közintézetek: Az állam, illetve központi szervei, az önkormányzatok és más erre jogosult közszervek által alapított, illetve irányított és fenntartott, az állami feladatvállalás körébe sorolható humán közszolgáltatásokat nyereség, haszonszerzési cél nélkül ellátó szervezetek. A közintézetek (elsısorban az egyes közintézetek) jogi státusa, szervezete, mőködése, irányítása, felügyelete a közigazgatási jogban részletesen szabályzott. Egyes közintézet típusok akár alkotmányos szabályzás tárgyai is lehetnek (pl. egyetemek). Egyes közintézetek közjogi személyiséggel, a közigazgatástól elkülönült autonóm, vagy kvázi-autonóm jogi státussal rendelkeznek. Pl. Egyetemek, fıiskolák: egyrészt teljesítik a közszolgáltatásokat, s így kiterjed rájuk az állam szabályozó és felügyeleti tevékenysége, másrészt önkormányzatok, így autonóm jogállásúak (az ezt sértı egyedi döntések az AB-nál megtámadhatóak, hatásköri vitákban bíróság jár el). Más közintézetek közigazgatási intézmény irányítása, felügyelete alá tartoznak, jogi személyiséggel nem rendelkeznek. A közintézet szervezetileg elkülönült az intézetet fenntartó közigazgatási alannyal szemben. Saját vezetéssel, saját személyi állománnyal, dologi eszközökkel rendelkezik, és önállóan látja el azokat a feladatokat, amelyeket a jogszabály illetve a fenntartó a részére meghatározott. A közintézet szolgáltatásainak igénybevételére a társadalom a jogszabályban meghatározott feltételek esetén jogosult. (Egyes esetekben akár kötelezı is lehet, pl. tankötelezettség) A közintézetek a közoktatási, felsıoktatási, mővészeti, közmővelıdési, közgyőjteményi, egészségügyi és szociális intézetek. A közigazgatás irányító, felügyeleti jogkört gyakorol felettük, biztosítja a fenntartásukhoz szükséges anyagiakat. Költségvetési gazdálkodási rendszerben mőködnek. Létesítésüket, megszüntetésüket törvények szabályozzák. Önállóságuk alapja: szakmai autonómia, azaz biztosítani kell a döntések tudományos, szakmai megalapozottságát. Ezzel függ össze pl., hogy az önkormányzatok a közoktatási intézetek fenntartói irányításában a szakmai tevékenységgel összefüggı funkciókba szakértıket kötelesek igénybe venni. A közintézeti struktúra sajátossága: a részvétel biztosítása a szervezet vezetésében és igazgatásában. A közintézetek irányítása az ún. fenntartói irányítás: korlátlanul beavatkozhat az intézet valamennyi szakmai és szervezeti egységébe. – alapítás, megszőntetés joga; – szervezeti struktúra meghatározása;

45 – szervezeti szabályzat jóváhagyása; – a vezetı kinevezése, felmentése; – közintézet költségvetésének megállapítása, a szükséges pénzügyi fedezet biztosítása; – célok feladatok megállapítása a jogszabály keretein belül; – felügyelet, teljes körő ellenırzés, jogsértı aktusok megsemmisítése, megváltoztatása; – egyéb a jogszabályokban meghatározott jogosítványok. A közintézet önállóságát jogi garanciák biztosítják, amelyek akár jogorvoslati lehetıséget is biztosítanak. Az intézetek nemcsak fenntartói irányítás alatt állnak, hanem mindazon felsıbb szintő szervek irányítása alatt is, amelyek a fenntartónál magasabb hierarchikus pozícióban vannak. Ez közvetett irányítást jelent. A felsıbb szintő szervek nem magát az intézetet, hanem annak fenntartói szervét irányítják. Valamennyi intézet ágazati irányítás alatt áll. Az intézeti szolgáltatások minısége társadalmi érdek. A közintézetek államigazgatási jellegő, normatív irányítását általában az ágazati minisztériumok látják el. A normatív irányítás mellett egyedi eszközök is fellelhetık. A minisztériumok elsıdlegesen szabályozó tevékenységet folytatnak, illetve a közérdeket, szakmai követelmények érvényesülését szolgáló döntéseket hozhatnak. A közintézetek államigazgatási irányítása jelentkezhet hatósági tevékenység formájában is egyedi eszközök alkalmazásával. Itt a jogérvényesítés a cél. Az egyes közintézetek hálózatot alkotnak, amelynek van egy központja. Pl. a múzeumok esetében a központ a Nemzeti Múzeum, a könyvtárak esetében az Országos Széchenyi Könyvtár, a levéltárak esetében az Országos Levéltár. A hálózati központok meghatározott szakmai-módszertani irányítást kifejezı közigazgatási jogosítványokkal rendelkeznek. Ezek a központok segítik az adott minisztérium döntéseinek szakmai elıkészítését. Típusai: – közoktatási; – felsıoktatási; – mővészeti; – közmővelıdési; – közgyőjteményi – egészségügyi; – szociális.

41. A SZEMÉLYZETI POLITIKA FOGALMA, ELEMEI ÉS SZERVEI

A személyzeti politika a személyi állomány kiválasztására, teljesítményének értékelésére (minısítésére), pályafutására, illetményrendszerére, jogaira és kötelezettségeire, képzésre és továbbképzésére, valamint felelısségére vonatkozó elvek összessége. A köztisztviselıi jogviszony alanyai: – közigazgatási szervek – köztisztviselık; ügykezelık; fizikai alkalmazottak. A közigazgatás személyi állományának a hatékony közigazgatás szempontjából kiemelkedı jelentısége van. Megfelelıen képzett, munkáját magas színvonalon végzı közigazgatási dolgozók nélkül nem képes eredményesen mőködni. A kedvezıtlen körülmények között mőködı közigazgatás hátrányos helyzetét a jó hivatalnoki kar jelentıs mértékben enyhíteni, ellensúlyozni képes. A közigazgatás személyi állománya nemcsak a közigazgatás hatékonyságát befolyásolja, hanem szorosan összefügg a társadalmi demokratizmussal.

46 A közigazgatás személyi állományával kapcsolatos személyzeti politikának ezért mind a közigazgatás hatékonysága, mind a demokratizmus szempontjából lényeges szerepe van. E ténnyel számolva az államok általában a teljes államapparátusra nézve kialakítják az állami személyzeti politikát , s azon belül meghatározzák a közigazgatásra alkalmazandó különös személyzeti politikai elveket. Az ezt célzó döntési folyamat elsı mozzanataként tisztázni kell azt, hogy milyen rendszerben kívánják a közszolgálatot mőködtetni: – a köztisztviselık politikához való viszonyát illetıen: - depolitizált (Anglia): lojalitás, stabil gárda - zsákmányrendszer (USA): a politikai akarat végrehajtásának eszköze, a politikailag gyıztes lecseréli a kar szinte egészét. /Ma már csupán néhány ezer tisztviselıt érint, mert különben megakadályozná a profi kar kialakulását/ - mérsékelt semlegesség: lehet politizálni, de a magánélet és a munka szétválasztandó – a rendszer nyíltságát/zártságát illetıen: (külön tétel!) A személyzeti politika elemei: 1. Kiválasztás 2. Képesítési rendszer 3. Képzési, továbbképzési rendszer 4. Illetményi rendszer 5. Elımeneteli rendszer 6. Jogok, kötelezettségek 7. Munkaértékelés, minısítés 8. Felelısség Szervei: OGY kidolgozza a törvényt Kormány köteles a rendszert mőködtetni: a BM és a Miniszterelnöki Hivatal koordinációjával Végrehajtásáról a munkáltató gondoskodik: hivatali szervezet vezetıje vagy átruházható vezetı tisztviselıre Segítıje: humánpolitikai szervezet (pl.: személyzetis)

42. A SZEMÉLYZETI POLITIKA VÁLTOZÁSAI MAGYARORSZÁGON 1945 UTÁN

Az állami személyzeti politika, s azon belül a közigazgatásra alkalmazandó különös személyzeti politikai elvek meghatározásakor elsı mozzanataként tisztázni kell azt, hogy milyen lehet/legyen a köztisztviselık politikához való viszonya: - depolitizált - zsákmányrendszer: a politikai akarat végrehajtásának eszköze - mérsékelt semlegesség: lehet politizálni, de a magánélet és a munka szétválasztandó Magyarországon a fenti modellek egyike sem alakult ki tiszta formában a köztisztviselıi rendszer történetében, bár egyes domináns jegyek fellelhetıek voltak a változó korszakokban. – 1945 elıtt a moderált naturalizmus – 1945 után sajátos zsákmányrendszer: a kiválasztás minden esetben politikai alapon történt. Lenin ’Állam és Forradalom’ c. mővében úgy foglalt állást, hogy a feladatok ellátására minden állampolgár képes lesz, s így a közigazgatási szakemberállomány, mint hivatalos munkavállalói réteg fokozatosan megszőnik. Ennek a koncepciónak az alapja az volt, hogy az állami feladatok a szocializmus viszonyai között leegyszerősödnek. Ennek azonban épp az ellenkezıje történt meg. Az állami feladatok

47 hallatlan mértékben megnövekedtek, minıségileg bonyolulttá váltak. Ezért szakértık tömeges alkalmazására került sor a közigazgatásban. A közigazgatás tehát professzionalizálódott és létszáma is jócskán megnövekedett. Ennek ellenére tartotta magát az az ideologikus nézet, hogy szocialista viszonyok között nem lehet különbséget tenni állami és egyéb munkaviszonyok között. Ezt azzal az elmélettel támasztották alá, hogy az államosítások miatt a gazdasági szférában is az állam volt a munkáltató. Ennek a koncepciónak a jegyében született meg 1951-ben az elsı Munka Törvénykönyve (1951. évi 7. számú törvényerejő rendelet), amely vállalattá tette a teljes állami apparátust is. Ezzel a közszolgálati jogviszony lényegileg azonos lett az általános munkajogi viszonnyal. A számos felmerülı joghézagot töredékes jogszabályokkal igyekeztek pótolni. A szocialista közigazgatás-politika negligálta a személyzeti politika tanulmányozását, így nem fogalmazódhatott meg pozitív tartalmú komplex közigazgatási személyzeti politika. A szocialista rezsim szakadatlanul küzdött azzal az ellentmondással, hogy szüksége lett volna hivatásos és szakképzett állami szolgálatra, ugyanakkor dogmák által kötötten és nem merészelvén elszakadni a szovjet modelltıl, azt nem kívánta intézményesíteni. Ennek megfelelıen a közigazgatás gyakorlata sem fordított sok gondot az igazgatási szakemberek képzésére, kiválasztásának, karrierjének tudatos megtervezésére. Az 1970-es években kezd megszőnni a zsákmányrendszer. Egyre fontosabb a szakértelem, kevésbé fontos a politikai hovatartozás. De csak a 80-as évek végén fogalmazódik meg az az igény, hogy a dolgozókat ki kell emelni a közös munkaügyi szabályok alól. Már a Németh kormány idején kidolgoztak ilyen törvénytervezeteket, de nem volt rá idı, hogy végigvigyék. Az 1001/87 Korm. határozat viszont megengedi a karrier rendszer kidolgozását. A feladat kettıs: a legjobbak kiválasztása és az alkalmatlanok szelektálása. 1990 elején került rá sor ismét, hogy foglalkozzanak az állami alkalmazottakkal, de kiderült, hogy ezt rövid idı alatt megcsinálni nem lehet. Ezért végül is három részletben történt a szabályozás: – A Munka Törvénykönyve módosítása: amely a versenyszféra munkajogi viszonyait tisztázza; – a közalkalmazottak jogállásáról (1992. évi XXXIII. tv), és – a köztisztviselık jogállásáról szóló törvények megszületése. A társadalom közmegbecsülését élvezı, demokratikus közigazgatás feltétele, hogy a közügyekkel pártpolitika-semlegesen, törvényesen mőködı, korszerő szakmai ismeretekkel rendelkezı pártatlan köztisztviselık foglalkozzanak. Ennek a követelménynek a részleteit fejti ki az 1992. évi XXIII. tv. a köztisztviselık jogállásáról, amely hosszú évtizedek után végre pozitív tartalmú, komplex közigazgatási politikát takar. A törvény diplomaközpontú, vagyis kiemelt illetményt biztosít a felsıfokú végzettséggel rendelkezı köztisztviselıknek. Azóta megjelent a képesítési elıírásokról szóló kormányrendelet, amely minden igazgatási feladatra megszabja az elfogadható végzettség irányát és minimumát. A továbbképzési rendszer is kidolgozásra került.

43. A SZEMÉLYZETI POLITIKA RENDSZEREI: A NYITOTT ÉS ZÁRT RENDSZEREK !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A zárt rendszerő közszolgálat – amely modelljét a nagy igazgatási tradíciójú katonaságtól kölcsönzi – abból a feltételezésbıl indul ki, hogy a köztisztviselı egész életpályáját a közigazgatásban kívánja eltölteni, munkaviszonyát szolgálatnak tekinti. Ez a rendszer stabil, szakértı apparátus kiépítésére törekszik, nyújt bizonyos kiváltságokat, de többletkövetelményeket is támaszt. Ebben a rendszerben a jogviszony kinevezéssel jön létre. Minthogy hosszú távra kell megfelelı köztisztviselıt választani, a közigazgatás be akarja

48 biztosítani magát, és meglehetısen szigorú képesítési elıírásokat alkalmaz. A kinevezı szerv viszont gondoskodni köteles a kötelékébe felvett személy egész további életútjáról, karrierjérıl. Jellemzı erre a rendszerre a jó munkavégzés esetén szinte alanyi jogon járó besorolási elımenetel és az illetménynövekedés. A közigazgatási szervek eminens érdeke, hogy tovább képezzék köztisztviselıiket, hiszen a feladat változik, míg a köztisztviselı marad. A köztisztviselı gyakorlatilag elmozdíthatatlan, véglegesítését követıen munkaköre s még munkahelye is megszőnhet, de köztisztviselıi jogviszonya nem. A zárt rendszer elınyei közé a magas fokú szakértelem, az elhivatottság, a pályaszeretet kialakulása tartozik. Hátránya, hogy a személyzeti feladatok megsokszorozódnak. További hátrány, hogy a dolgozó az erıs védettség miatt elkényelmesedhet, elvesztheti érzékét az új irányt. A nyílt rendszerő közszolgálat kereskedelmi modellen alapul. A munkáltató egyszerő munkaadó, a munkavállaló egyszerő alkalmazott. A munkaviszony ugyanolyan tartalmú, mint bármely vállalatnál. A fizetés megegyezés szerint. Egyik fél sem vállal kötelezettséget a munkaviszony huzamosabb fenntartására (bizonyos feladatra, bizonyos ideig alkalmazza), amely egyébként szerzıdéssel jön létre. A közigazgatás szabadon választ a jelöltek közül, képesítési elıírások nincsenek, nem is lenne értelme, hiszen a lényeg az, hogy a jelölt az adott feladat elvégzésre alkalmas-e. Így versenyvizsga során választják a legmegfelelıbb szakembert. Az illetmény alku tárgya lehet. A karrier nem központi eleme a rendszernek, és a továbbképzéssel sem törıdnek, hiszen az új feladatra új szakembert alkalmaznak majd. Nincs kiváltság és nincs jogviszonybeli stabilitás sem. E rendszer elınye, hogy a képzés teljes egészében a már mőködı felsıoktatási rendszerre hárul, a közigazgatásnak nem feladata a szakemberképzés és a minısítés. Hátránya, hogy nem jön létre képzett, az ügyeket gyorsan és szakszerően intézı, munkáját hivatásként felfogó igazgatási réteg. A gyakran cserélıdı személyi állomány a kelleténél jobban ki van téve a politikai személyiségek és koncepciók változásainak. Mivel a jellemzett rendszerek tiszta formájukban nemigen léteznek, zártabb és nyíltabb rendszerekrıl is beszél a szakirodalom.

44. A KÖZIGAZGATÁSI DOLGOZÓK KATEGÓRIÁI !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A közszférában dolgozók csoportosítása: 1. a végzett munka jellege alapján: a. politikus Mint réteg állandó, személyileg azonban jellegénél fogva gyakran cserélıdik. E réteg tagjai általában pályafutásuk átmeneti állomásának tekintik az adott közigazgatási tisztség betöltését, nem tekintik karriernek, hiszen olyan is elıfordulhat, hogy közigazgatási funkciója nem is jelent elırelépést. Mobil réteg, hiszen – egyfajta speciális képzettségük alapján – akár általános politikai érdekbıl, akár személyes ambícióból funkciójukat felcserélik/felcserélhetik másik funkció ellátására, a közigazgatáson belül illetve kívül. Küldetésként kezelik munkájukat a közigazgatásban, amelynek tartalmát az adott politikai irányvonal megvalósítása, a megvalósítás ellenırzése adja. Tevékenységükkel kontrollt visznek a bürokráciába. További jellemzıik: reform, hajlékonyság b. szakértı (ide soroljuk a gazdasági, kulturális, egészségügyi szakembereket, mérnököket, orvosokat, pedagógusokat) Mobil réteg, hiszen tevékenységüket konvertálhatónak tartják, mivel ugyanazt a munkát közigazgatáson kívül is képesek elvégezni. Karriernek tekintik a közigazgatásba való bejutását, különösen, ha tisztséget kapnak.

49 További jellemzık: kívülálló c. igazgatási szakember A közigazgatás személyi állományának az a magva, amely képzettségénél fogva ’csak’ az igazgatáshoz ért, profi. Mozgási lehetısége kötött, karrierjét a közigazgatásban tervezi befutni. İk azok, akik a weberi értelemben vett bürokratikus típust alkotják. További jellemzıik: szakértelem; az ügyek folyamatos vitelére való készség és szándék; állandóságra, stabilitásra való törekvés. Az igazgatástudomány klasszikus problémája, hogy vajon elsajátíthatók-e azok az ismeretek, amelyek a közigazgatásban szervezıi feladatokat ellátók számára szükségesek, avagy a szervezés pusztán intuíció. Igen, elsajátíthatók! A szociológia kérdése: képzett igazgatási szakemberekbıl (bürokratákból), politikusokból vagy az adott szakterület szakértıibıl kell-e állnia a személyi állománynak. A három terület összehangolt tevékenysége szükséges! 2. ismereteik jellege alapján: a. generalisták Azok a köztisztviselık, akik végzettségük folytán a közigazgatás minden területéhez értenek, tudásuk jól konvertálható szervek és feladatok között, tehát igazgatási szakemberek. Munkakörönként tehát mobilak. b. specialisták Azok a szakemberek, akik csak a közigazgatás egy-egy területén szereztek jártasságot, de ott igazán mély ismeretekkel rendelkeznek. Ez a megkülönböztetés csak a felsıfokú végzettséggel rendelkezık esetében releváns, a középfokú iskolai végzettség esetén ez az elhatárolás nem létezik. 3. végzettségük szintje alapján: a. felsıfokú b. középfokú c. alapfokú 4. munkavégzésük helye alapján: a. központi igazgatás b. területi igazgatás c. helyi igazgatás

45. AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZEMÉLYI ÁLLOMÁNYÁNAK KIVÁLASZTÁSA, A KIVÁLASZTÁS MÓDSZEREI !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A közigazgatás személyi állománya kiválasztásának alapvetı kérdése: Ki milyen feltételek mellett lehet közigazgatási dolgozó?

50 A közigazgatásban való munkavállalás, a közügyek intézésében való közvetlen részvétel lehetıségét a társadalom valamennyi tagja számára a polgári forradalmak teremtették meg. A jogegyenlıség azonban nem jelenti egyúttal a közhivatal vállalásának tényleges lehetıségét is. A kiválasztás során esetleg elıforduló visszaélések, a tisztességtelen eszközök igénybevétele ellen megfelelı nyilvánosság és általában az objektivitást bizonyítani képes eljárás és szervezeti rendszer szükséges. Demokratikus államokban a személyi állomány kiválasztása, a jelentkezık képességeinek, képzettségének megítélése alapján történik, amelyet megfelelı módszerek és intézmények biztosítanak. Az általános szervezéselmélet és ezen belül a közigazgatási szervezetrendszerre vonatkozó elmélet lényegileg egységes abban, hogy a személyzet kiválasztásai rendszere a következı három összetevı eredıje: 1. A KIVÁLASZTÁSI MÓDSZEREK a. Felvételi vizsga. b. Személyiségkutató megbeszélés, személyiségvizsgálat tesztek használatával. c. Gyakornoki rendszer: az érintett személyt alkalmazzák egy bizonyos idıre, majd annak elteltével véglegesítik vagy elbocsátják. d. Pályázati rendszer: a betöltendı állásokat nyilvánosan meghirdetik, és vagy a beküldött írásos anyag, vagy felvételi vizsga (=versenyvizsga) alapján döntenek. e. Belsı elıléptetés rendszere: az állást a már a szervezetben dolgozó személlyel töltik be, általában vizsgáztatás nélkül (általában magasabb munkakör vagy vezetıi feladat). Ez a közigazgatási pályához való kötıdést erısíti. 2. A SZOLGÁLATI JOGVISZONY LÉTESÍTÉSÉNEK ÁLTALÁNOS ÉS KÜLÖNÖS JOGI FELTÉTELEI: A. – – – –

Általános feltételek: állampolgársági jogviszony büntetlen elıélet cselekvıképesség a munkakör betöltéséhez megfelelı egészségi állapot

B. Speciális feltételek: – erkölcsi kifogástalanság – képesítés: A Ktv-ben intézményesített képesítési rendszer alapja az a rendelkezés, amelynek értelmében a jogszabály a közszolgálati jogviszony létesítését meghatározott iskolai végzettséghez, képesítéshez, illetve gyakorlati idı letöltéséhez kötheti. C. Kizáró okok: – egyéb munkaviszony – hozzátartozó alá-, fölérendeltségi helyzete – pártbeli tisztség 3. A SZOLGÁLATI JOGVISZONY LÉTESÍTÉSÉNEK JOGI FORMÁI: a. Kinevezés: – határozatlan idıre (helyettesítés vagy meghatározott feladat elvégzésére határozott idıre is létesíthetı) – a kinevezést és annak elfogadását jognyilatkozatba kell foglalni – tartalmát módosítani csak közös megegyezéssel lehet – esküt kell tennie a köztisztviselınek (szövege: Ktv. 12§) – a közigazgatáson belüli áthelyezés lehetséges

51 b. Választás c. Szerzıdés 4. A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONY MEGSZŐNÉSE: a. A felek közös megegyezése b. Áthelyezés: a közalkalmazotti jogviszonyt, ügyészségi és hivatásos szolgálati viszonyt szabályozó jogszabályok alá tartozó szervekhez. c. Lemondás: az alkalmazott egyoldalú elhatározásával szőnteti meg, indoklási kötelezettsége nincs, a lemondást el kell fogadnia az alkalmazó szervnek d. Felmentés: létszámcsökkentés, megszőnt/feleslegessé vált munkakör, alkalmatlanság, nyugellátásra való jogosultság Bár a zárt rendszerben alapelv az ’elmozdíthatatlanság’, a Ktv alapján a felmentési jogcímek alkalmazhatóságára a munkavállaló gyakorlatilag semmilyen befolyással sem lehet, a munkáltató vagy a kormányzati szerv egyoldalúan dönthet. e. a kinevezésben foglalt határidı lejárta f. a köztisztviselı halála g. A Ktv-ben meghatározott egyéb esetek: – a közigazgatási alapvizsga letételére megszabott határidı lejárta – összeférhetetlenség nem megszőntetése – fegyelmi büntetésként kimondott hivatalvesztés.

46. A KÉPESÍTÉSI RENDSZER AZ ÁLLAMIGAZGATÁSBAN !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A közhivatal viseléséhez való jog ma politikai alapjog, amely alapján nem tehetı különbség pl. faj, szín, vallás stb. alapján. De: kiválasztási kritériumokra természetesen szükség van. Ma már általános a közszolgálatban az ún. teljesítményen alapuló kiválasztási rendszer, ahol a fı szempont az egyén képzettsége, alkalmassága, képessége. Az általános alkalmazási feltételek mellett (magyar állampolgárság, nagykorúság, fizikai alkalmasság, büntetlen elıélet, teljes cselekvıképesség) mellett tehát meg kell felelni bizonyos speciális alkalmazási feltételeknek is. A zárt rendszerben ezek legfontosabbika a képesítési elıírás: Központi jogszabály írja elı, hogy milyen iskolai végzettség szükséges a köztisztviselıi állás betöltéséhez, és bizonyos esetekben gyakorlati idıt is elıírhat. Nyílt rendszerben a versenyvizsga eredménye dönt, természetesen a vizsgán általában az tud megfelelni, aki rendelkezik az elıírt ismeretekkel. Általános kérdések: 1. Szükség van-e speciális képesítéssel rendelkezı közigazgatási szakemberekre, egyáltalán külön szakma-e a közigazgatás? – Magyarországon csak a 70-es évekre vált általánosan elfogadottá, hogy külön szakma. (Addig az „akinek a sors hivatalt adott, észt is ad hozzá” elv érvényesült.) Az Államigazgatási Fıiskola abból az elképzelésbıl kiindulva jött létre, hogy a jogászképzés nem a célnak megfelelı, hiszen a jogi egyetemen nem a közigazgatási joganyag dominál.

52

2. Mikor kell a köztisztviselıket képezni? – a közszolgálati jogviszony keletkezés elıtt? = egyetemi, fıiskolai képzés, nappali tagozat – a közszolgálati jogviszony keletkezése után = esti, levelezı képzés. Gyakorlati elıny! 3. Mire kell a köztisztviselıket képezni? – semmire, mert a szervezés külön mővészet = megtanulhatatlan? – széleskörő mőveltségre? – közigazgatási jogi ismeretekre? – manapság elıtérbe kell kerülnie a szervezési-igazgatási ismereteknek, módszereknek is.

Történetileg: – II. József korában kialakult az a kép, hogy milyennek kell lennie egy jó köztisztviselınek: becsület, erkölcs, tisztesség, írás-olvasás stb.; – 1883. évi I. tv. „A minısítésrıl”: minden fogalmazói állás betöltéséhez elıírta a jogtudorságot. 1937-ig minden más diplomást kizárt! – 1949-1950: felmentés minden központi képesítés alól: a munkásosztály számára is megnyílt a lehetıség. természetesen a színvonal és a presztízs zuhant, a szakma elértéktelenedett; – 1960-as évek: próbálták szigorítani az elıírásokat, de végül csak 1987-ben írták elı az igazi képesítési feltételeket; – 1992-ben jelent meg, és VII. hó 1-én lépett hatályba: 1992:XXIII. tv. a köztisztviselık jogállásáról, amely a közszolgálati jogviszony létesítését meghatározott iskolai végzettséghez, képesítéshez, illetve gyakorlati idı letöltéséhez köti: – legalább középfokú végzettség; – Központi közigazgatási szerv alaptevékenysége keretében középiskolai végzettségő köztisztviselıt nem alkalmazhat. Alaptevékenység az, amit a jogszabály a szerv feladatkörébe utal, továbbá amit a miniszter vagy az országos hatáskörő szerv vezetıje alaptevékenységként határoz meg; – minden vezetınek kötelezı a felsıfokú végzettség; – jegyzı az lehet, aki: igazgatásszervezıi vagy állam- és jogtudományi képesítéssel rendelkezik; – A községi önkormányzat képviselı testülete a körjegyzı és az ötezernél több lakosú község jegyzıje kivételével a képesítési elıírások alól különösen indokolt esetben felmentést adhat. A felmentés idıtartama nem haladhatja meg a képesítés megszerzéséhez szükséges idıtartamot. A felmentés idıtartamának eredménytelen eltelte esetén a köztisztviselı közszolgálati jogviszonya megszőnik; – fıjegyzınek jogi vagy közgáz végzettség + 2 év állig gyakorlat; – kormányrendelet egyéb követelményeket is megszabhat – 1995-ben megjelent a képesítési elıírásokról szóló Korm rendelet A Ktv. hatályba lépése óta emelkedni látszik a szakma presztízse. Akik a megadott idın belül nem szerzik meg a középfokú képesítést, azok közszolgálati jogviszonya megszőntethetı. A nem szakirányú felsıfokú végzettségőek esetében is ez a helyzet, ha nem szerzi meg a szükséges képesítést, vissza kell sorolni középfokú végzettségőek kategóriájában, vagy meg kell szőntetni munkaviszonyát.

47. A KÖZTISZTVISELİK KÉPZÉSÉNEK ALAPVETİ KÉRDÉSEI. TOVÁBBKÉPZÉS A KÖZIGAZGATÁSBAN !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

53

A zártabb köztisztviselıi modell hatékony mőködésének egyik legfontosabb feltétele a jól felépített és funkcionáló továbbképzési rendszer. Nélküle a köztisztviselık tudása elavul, korszerőtlenné válik és ez elıbb-utóbb a szakmai színvonal csökkenéséhez vezet. Az elımeneteli rendszer követelményeinek megvalósításában meghatározó szerepe van a képzés és a továbbképzés rendszerének. A köztisztviselınek alanyi jogosultsága van arra, hogy az elımenetelhez elıírt képzésben, továbbképzésben vagy átképzésben részt vegyen. A továbbképzés alapvetıen problémaorientáltságú, azaz aktuális és konkrét feladatok megoldási módozatait tanítják. Így a továbbképzés gyakorlati irányultságú és a hatékonyabb teljesítményt kívánja szolgálni. A köztisztviselık továbbképzésének kormányzati felelıse a belügyminiszter. Feladata, hogy szervezze, összehangolja a képzést, továbbképzést, átképzést, s ellássa a közigazgatási vezetıképzéssel kapcsolatos teendıket. Ebben segítik a közigazgatási hivatalok, amelyek mőködési területükön a köztisztviselık továbbképzését szervezik és koordinálják. A köztisztviselık továbbképzési terveit a központi közigazgatási szervek és a fıvárosi, megyei közigazgatási hivatalok állítják össze a Belügyminisztérium koordinálásával. Az iskolarendszeren kívüli továbbképzés pénzügyi feltételeit az éves költségvetési törvényben, a Belügyminisztérium fejezetében kell biztosítani. A továbbképzéshez szükséges feltételeket a közigazgatási szervnek kell biztosítani, illetve a költségeket finanszírozni. Az elımenetelhez szükséges képzés, továbbképzés, átképzés, s az ezzel összefüggı vizsgakötelezettség teljesítése miatt kiesı munkaidıre járó illetményét a közigazgatási szerv köteles megtéríteni. A továbbképzésben kiemelt szerepet játszik az alap, illetve szakvizsga. Ezek mellett meghatározó az önképzés és az ehhez kapcsolódó fakultatív ismeretszerzés is. A továbbképzések célja, hogy a köztisztviselık megismerjék az új jogszabályokat, valamint tisztában legyenek azok alkalmazásának jogi követelményeivel. A továbbképzés két fajtája: 1. Szolgálati: kötelezı, államilag irányított és ingyenes: jogszabály, vagy a munkáltatói jogkör gyakorlója rendelheti el és alapvetıen az elımenetelre nézve van jelentısége. A kötelezı továbbképzések témáit a módszerért felelıs központi közigazgatási szerv jelölheti ki, a döntésnél a közigazgatás aktuális szükségleteire kell figyelemmel lennie. 2. Karrierjellegő: fakultatív, önkéntes, s rendszerint a munkáltató ösztönzésével, illetve elismerésével párosul. A közigazgatási alapvizsga azt a célkitőzést szolgálja, hogy a speciális alapképzettségő köztisztviselı elsajátítsa mindazokat az igazgatás körébe tartozó alapismereteket, amelyek képessé teszik a közigazgatási eljárás és gyakorlat szabályainak magabiztos és szakszerő alkalmazására. Az alapvizsga egyébként a közszolgálati rendszer egységét is kifejezi, mivel a vizsga anyagához szolgáló ismeretekkel valamennyi köztisztviselınek rendelkeznie kell. Nem kis jelentıségő a nyelvtudás ösztönzése sem. Ha a köztisztviselı olyan munkakört tölt be, amelyben idegen nyelv használata szükséges – feltéve, ha az nem munkaköri kötelezettsége – idegen nyelvtudási pótlékra jogosult. Az idegennyelv tudását nyelvvizsgabizonyítvánnyal kell igazolni. A pótlékre jogosító nyelveket és munkaköröket a munkáltatói jogkör gyakorlója állapítja meg. A továbbképzési rendszer fokozatos kiépítése során háttérbe kell szorítani a centralizált rendszerépítést, s helyette célszerőbb az öntevékeny szervezıdésekre alapozni, természetesen megfelelı koordináció biztosítása mellett. A vezetıképzés átalakításának célja, hogy a közigazgatási szervezet hatékony mőködéséhez, szakismereteit folyamatosan bıvítı, s nem utolsó sorban korszerő szervezési eljárásokat ismerı, dönteni képes, idegen nyelven beszélı vezetık hozzák a döntéseket a közigazgatásban.

54 Az érdemeken alapuló elımenetel csak abban az esetben mőködhet a törvény céljának megfelelıen, ha mód nyílik a pályaút során az ismeretek szervezetrendszer céljaival összhangban lévı karbantartására, illetve továbbfejlesztésére. A jogszabályi kényszer azonban önmagában nem elegendı ahhoz, hogy eredményes legyen a köztisztviselık továbbképzése. A jelenleginél vonzóbb anyagi ösztönzésre is szükség van, amely képes az elırehaladáshoz szükséges vizsga teljesítésére sarkallni a köztisztviselıt. (1) A köztisztviselı jogosult az elımenetelhez, és köteles a központilag vagy a közigazgatási szerv által elıírt képzésben, továbbképzésben vagy átképzésben - ideértve a közigazgatási vezetıképzést is - (a továbbiakban együtt: továbbképzés) részt venni. (2) Az iskolarendszeren kívüli továbbképzés pénzügyi feltételeit az éves költségvetési törvényben a Belügyminisztérium fejezeti kezeléső célelıirányzataként kell biztosítani. Az elıirányzat felhasználásának módjáról, feltételeirıl a köztisztviselık továbbképzésérıl szóló kormányrendeletben kell intézkedni. (3) Az iskolarendszerő továbbképzés költségeit a közigazgatási szervek saját költségvetésükbıl fedezik. (4) A közigazgatási szerv az elımenetelhez és a központilag vagy a közigazgatási szerv által elıírt iskolarendszeren kívüli továbbképzés (2) bekezdésben nem említett feltételeit köteles biztosítani. A köztisztviselınek az elımenetelhez szükséges, valamint a központilag vagy a közigazgatási szerv által elıírt továbbképzés és az ezzel összefüggı beszámolási vagy vizsgakötelezettség teljesítése miatt kiesı munkaidıre járó illetményét a közigazgatási szerv köteles megtéríteni. (5) A továbbképzés költségeit a köztisztviselı köteles visszatéríteni, ha neki felróható okból az elıírt követelményeket nem teljesíti, illetıleg a továbbképzés befejezésétıl számított két éven belül közszolgálati jogviszonyáról lemond, vagy ha hivatalvesztés fegyelmi büntetés miatt, illetve a 77. § (2) bekezdése alapján szőnt meg a közszolgálati jogviszonya. Nincs visszatérítési kötelezettsége a köztisztviselınek az iskolarendszeren kívüli kötelezı továbbképzés költségei esetében, kivéve az idegennyelvi képzést. (6) A köztisztviselık továbbképzésének rendszerességét és tervszerőségét középtávú és éves tervek alapján kell biztosítani. A terveket a központi közigazgatási szervek, valamint az 1. § (2) bekezdésében meghatározott szervek és a fıvárosi, megyei közigazgatási hivatalok állítják össze a Belügyminisztérium koordinálásával.

48. A KÖZTISZTVISELİK MINİSÍTÉSE !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

Minısítés: A szervezetben dolgozók képességeinek, teljesítményének és magatartásának tényekre alapozott értékelése, amelynek alapján meg lehet ítélni, hogy a minısített az adott beosztásban megfelelı-e, illetve, hogy indokolt-e ıt magasabb beosztásba helyezni, más feladatkörrel megbízni, esetleg a szervezetbıl alkalmatlansága miatt eltávolítani. Minısítési rendszer: azoknak az elveknek és szabályoknak a foglalata, amelyek a minısítés tartalmát és formáját meghatározzák. 1. A Ktv. a szoros értelemben vett köztisztviselıket illetıen minısítési rendszert teremt. A közigazgatási szerv feladat és hatáskörében eljáró ügydöntı, illetve érdemi feladatot ellátó vezetıket és ügyintézıket lehet és kell elımeneteli pályájukon legalább minden magasabb besorolási fokozatba sorolásuk elıtt minısíteni. Annak nincs akadálya, hogy a minısítésre sőrőbben kerüljön sor. 2. A minısítési hatáskör a munkáltatói jogkör gyakorlóját, azaz a szervezet vezetıjét illeti meg. Átruházhatja vezetı beosztású köztisztviselıre, aki viszont köteles a minısítést közvetlen felettesének megmutatni, mielıtt az érintettel közli.

55 3. A minısítési rendszer szabadsága: – szabad rendszer: a minısítı jogszabályi kötöttség nélkül maga határozza meg, hogy a minısítés mire terjed ki. Ezek a minısítések, pontosan szabadságuk révén annyira egyéniek és összehasonlíthatatlanok, hogy elveszítik rendeltetésüket. – kötött: a minısítés kötelezı tartalmi minimumát jogszabály írja elı. A minısítı köteles a minısített alkalmasságáról összefoglaló értékelést adni. – a Ktv. az ún. vegyes rendszert használja: – Ktv. 1. sz. melléklete: Minısítési lap: a minısítés kötelezı tartalmi elemeit határozza meg: szakmai ismeret és jártasság; elemzıkészség, ítélıképesség; pontosság, írásbeli kifejezıkészség; felelısségérzet, hivatástudat; kapcsolatteremtı készség; szorgalom; igyekezet. Ha csoportban dolgoznak, akkor a vezetınek a csoport munkáját is értékelnie kell. – Kategóriák: kiváló, átlag feletti, átlagos, átlag alatti, nem kielégítı; – a minısítı felhatalmazást kap további szempontok értékelésére is; – mindezek alapján kell megítélni a minısített alkalmasságát: kiválóan alkalmas, alkalmas, kevéssé alkalmas, alkalmatlan. 4. A minısítési rendszer titkossága: – abszolút titkosság: elzárja a lehetıséget, hogy a minısített megtudja, mi van a minısítésben. Az egész világon elvetették. – abszolút nyílt rendszer: személyiségi jogokat és egyéb titokvédelmi szabályokat sérthet. Az egész világon elvetették. – Ktv a viszonylag nyílt rendszert intézményesíti: a minısítést a minısítettel meg kell ismertetni, módot kell neki adni, hogy észrevételezze, kifogásokkal éljen, bizonyítékait elıterjessze. Bizonyos szervek felé (pl.: munkaügyi vitában) a minısítésbıl adatokat is kell szolgáltatni. A minısített is kap egy példányt, amelynek átvételét aláírásával igazolja. 5. A minısítés jogi hatásai: – a köztisztviselıt a várakozási idı letelte után magasabb besorolási fokozatba kell sorolni, ha feladatainak ellátására legalább ’alkalmas’ minısítést kap. A ’kiválóan alkalmas’ minısítés a várakozási idı letelte elıtti magasabb fokozatba sorolásra való lehetıséget nyitja meg, de nem kötelezı. Nem kötelezı, de megengedett a várakozási idı meghosszabbítása, ha a köztisztviselı ’kevéssé alkalmas’ minısítést kapott. – az érintett köztisztviselınek joga van ahhoz, hogy az átvett példányt érdekeinek védelmében felhasználja. Bizonyító erı tulajdonítandó neki az eljárásban. – a ténymegállapítások és az értékelés között nem lehet ellentét: A minısítı köteles az alkalmassági minısítést indokolni. A minısített hibás vagy valótlan ténymegállapítások megsemmisítéséért bírósághoz fordulhat. A bíróság a minısítést nem bírálhatja felül!

49. ELİLÉPTETÉSI RENDSZEREK A KÖZIGAZGATÁSBAN !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

AZ ELİMENETELI RENDSZER:

56 – Az alkalmazott által befutható életpálya nem a munkáltató eseti döntéseitıl függ, hanem annak szakaszait jogszabály elıre rendezi, s a szolgálati jogviszonyt a felek ennek ismeretében hozzák létre. 2. Az alkalmazottnak a jogszabályban rendezett pályafutáshoz, ha a követelményeknek megfelel, alanyi jog van: karrierhez való jog. Ez a jogosultság a közszolgálat privilégiuma és egyben a zárt rendszerő közszolgálat egyik jellemzıje. Ez a jogosultság a hivatali rangban való tervszerő emelkedést és az ezzel általában együtt járó illetménynövekedést jelenti, nem következik azonban belıle a vezetıi munkakör elnyerése. A személyi állomány stabilitására jellemzı, hogy a köztisztviselıket abban az esetben sem lehet elbocsátani, ha munkahelyük megszüntetésére kerül sor. Ilyen esetben szakmai felkészültségüknek, illetve besorolási fokozatuknak megfelelı másik álláshelyre tarthatnak igényt. A minısítés döntı szerepet játszik a köztisztviselı karrierjében, ezért annak tartalma szabadon megismerhetı, illetve, ha azzal a köztisztviselı nem ért egyet, kérheti annak felülvizsgálatát. A köztisztviselık díjazása kötött szabályok szerint történik, s mértéke döntıen az elımeneteltıl, illetve a betöltött álláshelytıl függ. A rendszer lehet: 1. tisztán automatikus: az idımúlás ténye önmagában elımenetelt jelent; 2. tisztán érdemeken alapuló: a. nincs jogilag szabályzott pályafutás (nem is igazán elımeneteli rendszer!) b. van jogilag szabályzott pályafutás, de nem alanyi jogon: az elıléptetés szerzett érdemek függvénye, a munkáltató szerv joga 3. vegyes rendszer: a Ktv ilyen rendszert léptetett életbe! érdemeken alapuló szabályozott elımeneteli rendszer, amelyben az elırehaladás feltételeinek teljesítése esetén az elımenetel alanyi jogként biztosított. Fıszabályként a köztisztviselı besorolása, iskolai végzettsége és közszolgálati jogviszonyban töltött ideje, valamint minısítése alapulvételével történik. A pályakezdı - iskolai végzettségétıl függıen - egy vagy két évet gyakornokként tölt el. A követelmények két legfontosabb eleme a közigazgatási alapvizsga és a vezetıi megbízáshoz nélkülözhetetlen közigazgatási szakvizsga. A Ktv. kétféle köztisztviselıi pályafutásról rendelkezik: 1. felsıfokú iskolai végzettségőek: – hét besorolási fokozat; – minden fokozatban a törvényben meghatározott idıt kell letölteni, hogy kötelezıen feljebb lépjen = várakozási idı – minden besorolási fokozathoz a törvényben elıírt cím jár, ami független a köztisztviselı hivatali beosztásától és betöltött munkakörétıl (fogalmazó II; fogalmazó I; titkár II; titkár I; tanácsos II; tanácsos I; fıtanácsos). 2. középiskolai végzettségőek: – öt besorolási fokozat (elıadó II; elıadó I; fıelıadó III; fıelıadó II; fıelıadó I); 3. Mindkettıre vonatkozik: – A pályakezdı csak gyakornoki besorolást kaphat; – a magasabb besorolási fokozatba lépéshez szükséges nemcsak a várakozási idı letelte, hanem min. „alkalmas” minısítés, jogszabályban elıírt feltételek teljesítése, a

57 közigazgatási szerv által írásban megfogalmazott feltételek teljesítése (képzés, továbbképzés terén) Ha ezt a várakozási idı letelte elıtt teljesítette: át kell sorolni; – a besoroláskor számításba kell venni azt az idıt, amit a köztisztviselı munkaviszonyban, közszolgálati viszonyban, közalkalmazotti jogviszonyban, szolgálati jogviszonyban stb. töltött el – ha felsıfokú képesítést szerez: át kell sorolni; – ha a köztisztviselı az adott szervezetben hasznosítható új ismereteket szerez, vagy „kiválóan alkalmas” minısítést kap, illetve kimagasló munkát végez: nem kötelezı, hanem mérlegelhetı soron kívüli elıléptetés is. – A „kevéssé alkalmas” minısítés a várakozási idı legfeljebb 1 évvel való meghosszabbítását eredményezheti. Ha a köztisztviselı közszolgálati jogviszonya a nyugdíjazás miatt szőnik meg, a besorolásra utaló megnevezést nyugdíjasként is viselheti. A közigazgatási szerv a tartósan kiemelkedı munkát végzı felsıfokú iskolai végzettségő köztisztviselınek címzetes tanácsosi, fıtanácsosi címet adományozhat (10-18 év közszolgálati jogviszonnyal, eltekintve a szakvizsga létételétıl). A köztisztviselı osztályvezetı, fıosztályvezetı megbízást szempontjából elkülönült szervezeti egység vezetésére. A vezetıi szól, külön indoklás nélkül bármikor visszavonható. (Csak szakvizsgával rendelkezı kaphat.) A vezetıi megbízás alatt besorolási fokozatba lép.

kaphat a munkamegosztás megbízás határozatlan idıre felsıfokú végzettségő és a köztisztviselı magasabb

A Miniszterelnöki Hivatalban kormány-fıtanácsadó, kormánytanácsadó; miniszteri kabinetben miniszteri fıtanácsadó, tanácsadó munkakörök létesíthetık határozatlan idıre, bármikor visszavonhatóan. Az Országgyőlés hivatalában, Alkotmánybíróság Hivatalában, az Állami Számvevıszéknél ugyancsak fıtanácsadói, tanácsadói munkakörök létesíthetık. Az önkormányzati igazgatásban csak azokat lehet köztisztviselıknek besorolni, akik az önkormányzattal állnak jogviszonyban és alkalmazásuk az önkormányzat hivatalában történik. Azok a munkavállalók, akik a polgármesteri hivatal önálló költségvetési szerveivel állnak alkalmazotti jogviszonyban közalkalmazottak, s mint ilyenek a Kjt. hatálya alá tartoznak, s ezért köztisztviselıként történı besorolásuk szóba se kerülhet. Elımeneteli formák: 1. Horizontális: szervezeten belül, szervezetek közötti mozgás: feljebb ugyan nem jut, de magasabb rendő munka, jobb körülmények, jobb helyzet. 2. Vertikális: a. szervezeten belül: magasabb besorolás, vezetıi megbízás b. szervezeten kívül: pl. városi dekoncentrált szervtıl a megyei dekoncentrált szervhez kerül.

50. KÖZTISZTVISELİI ILLETMÉNYRENDSZEREK. A MAGYAR ILLETMÉNYRENDSZER ÉS ELEMEI !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A hivatásos közösségi szolgálat kialakulásának folyamatában a magánszolgálatot a közösségi szolgálattól azáltal is elhatárolták, hogy a köz szolgálatában dolgozók nem bért kapnak munkájuk ellenértékeként, hanem törvényben meghatározott illetményt, amely alanyi jogon illeti meg ıket. Illetményrendszerek:

58 1. Az alsó- és felsıhatáros illetményrendszer: – az alkalmazott illetményének a munkakörére meghatározott illetménytételek közül a minimumot kell elérnie, de a maximumot nem haladhatja meg. – jogszabály rögzíti azokat az ismérveket, amelyeket az alapilletmény meghatározásakor kötelezı figyelembe venni. – az elvileg kizárt, hogy az alapilletmény az idımúlás tényével automatikusan növekedjék, de az is elıfordul, hogy az idı múlásával az alapilletmény fix összeggel vagy százalékkal növekedik (korpótlék). 2. A folyamatos elırelépésen alapuló korcsoportos illetményrendszer: – fix összegben állapítják meg az alkalmazott alapilletményét, éspedig a munkakör és a szolgálati idıtıl függı korcsoport kombinációjából kiindulva. Ha az alkalmazott ugyanazon munkakörben a korcsoport idıtartamát kitöltötte, automatikusan magasabb korcsoportba lép, s illetményül az arra meghatározott fix összeget kapja. – Itt korpótlék nincs, mivel a hosszabb szolgálati idıt már az egyes korcsoportokban járó illetmények meghatározásánál figyelembe vették. Az egyes korcsoportokon belül fizetési fokozatokat állapítanak meg, hogy lehetıvé tegyék az azonos munkakörben alkalmazottak közül a jobb teljesítményt nyújtók honorálását. A fizetési fokozatokban való elırelépésre viszont nincs alanyi jog! Magasabb munkakörbe az alkalmazott csak elıléptetés révén kerülhet, ami rendszerint az alapilletménye emelkedésével is jár. 3. A rangfokozaton és beosztáson alapuló illetményrendszer (fegyveres és egyenruhás közigazgatási szerveknél és a külügyi igazgatásban): – A hivatali rangnak általában az alapilletmény kisebb százaléka felel meg, éspedig fix összegben megszabva. – Az illetmény jelentısebb hányadához az alkalmazott a tényleges beosztása szerint jut ugyancsak fix összegben. Speciális korrekciós tényezık: – illetménypótlékok (vezetıi-, kor-, veszélyességi- stb. pótlék) – személyi fizetés: különlegesen magas illetmény, fıként különleges képességő és tudású szakemberek közigazgatásba csábítására, megtartására. – prémiumok, jutalmak A Ktv. rendszere ingatag alapra épült és koncepcionális változtatás szükséges! A folyamatos elıléptetésen alapuló korcsoportos rendszerhez áll a legközelebb, de az alapilletményeket nem fix összegben határozza meg, hanem függıvé teszi ıket az állami költségvetésben évente megállapított ún. illetményalaptól. (Az illetményalap a II. besorolási osztály 1. fokozatára az éves költségvetésben meghatározott összeg.) Az illetményalapot tehát egy adott szorzószámmal szorozzák meg az alapilletmény kiszámításához. A munkáltatói jogkör gyakorlója jogot kap arra, hogy a köztisztviselı alapilletményét csökkentse vagy növelje a törvényben megállapított mértékben. A köztisztviselıt alapilletményének kiszámíthatósága érdekében besorolási osztályba és azon belül fizetési fokozatba kell sorolni. Elsı osztály: felsıfokú végzettségőek; második osztály: középiskolai végzettségőek. A besorolási fokozat megegyezik a pályafutásuk szerinti besorolási fokozattal = elımeneteli és illetményrendszer összhangja! harmadik osztály: ügykezelık; negyedik osztály: fizikai alkalmazottak. Részükre pályafutást a Ktv. nem állapít meg!

59

A Ktv. tehát díjazza tehát: a. a kort: hőség + rutin, gyakorlat honorálása b. iskolai végzettséget: ez a tanulásra való ösztönzést is jelenti, hiszen nagy a különbség! c. szerv típusa: központi vagy megyei/területi szerv Az állami hivatalokban dolgozók illetménykiegészítésre is jogosultak. Pótlékok: gjmő vezetési pótlék, veszélyességi pótlék, idegennyelv-tudási pótlék, képzettségi pótlék Különjuttatás: minden naptári évben legalább egyhavi illetményére jogosult = 13. havi fizetés Jutalom: utólagos, alanyi jog nincs rá Egyéb juttatások, kedvezmények: pl.: munkaruha, étkezési, üdülési stb. A vezetıi alapilletményre külön szorzókat alkalmaznak.

51. KÖZTISZTVISELİI JOGOK ÉS KÖTELESSÉGEK !!! A kidolgozott tétel igen hiányos volt, a MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI JOG c. tankönyvbıl egészítettem ki!!!

A közszolgálati jogviszony olyan jogviszony, amelyben mindkét felet sajátos jogok és kötelességek terhelik és jogok illetik meg. I. Köztisztviselıi jogok: A. A köztisztviselık alkalmazásához főzıdı jogok: 1. maximalizált munkaidı 2. hosszabb szabadság 3. kiválasztásnál egyenlı elbírálás 4. felelısségre vonás szabályozott rendben, eljárási garanciák mellett B. A köztisztviselıi pálya sajátosságaiból fakadó jogok: 1. elımenetelhez, karrierhez való jog 2. a speciális elımenetelhez kapcsolódóan az illetményhez való jog 3. álláshoz való jog: hozzájárulásnak hiányában

elmozdíthatatlanság

és

áthelyezhetetlenség

az

4. munkakörhöz való jog: a köztisztviselı hátrányos következmények megtagadhatja olyan feladat elvégzését, amely nem tartozik a munkakörébe.

érintett

nélkül

5. fokozott büntetıjog védelemhez való jog: hivatalos személynek jár! C. Politikai jogok: 1. választási és választhatósági jog (De: összeférhetetlenség!) 2. pártokhoz való tartozás (vezetı tisztséget nem tölthet be!) 3. korlátozott sztrájkjog: tilos politikai okokból megtagadni a munkát, csak hosszadalmas egyeztetı tárgyalások után sztrájkolhat, a közigazgatási szerv mőködését mindvégig fenn kell tartani, választások idején tilos a sztrájk. II. Köztisztviselıi kötelességek:

60 1. a hőség kötelessége: a hivatalnoki erkölcs egyik meghatározó eleme. A hivatalnoki erkölcs fogalma arra a teóriára épül, hogy a köztisztviselı szolgálatot teljesít az államért, a népért. Ezért neki ellátást biztosítanak, amely megfelel szolgálata jelentıségének. Ellentételül elvárják tıle a hőséget és az engedelmességet. 2. a közszolgálat teljes odaadással való ellátásának kötelezettsége: – egyéb munkavégzéssel járó jogviszonyt csak nagyon korlátozottan létesíthet; – nem folytathat olyan tevékenységet, amely szolgálata ellátásában meggátolná; – nem tarthat igényt túlmunka esetén díjazásra; – sztrájkjoga korlátozott 3. a törvényesség megtartásának kötelezettsége: a köztisztviselı a jogszabályoknak megfelelıen köteles feladatát elvégezni. Ide tartozik még az is, hogy a köztisztviselı a maga feladatkörében ırködjék a törvényesség felett. A köztisztviselı nem jogosult a szabályosan kihirdetett jogszabályok érvényességét vizsgálni, annak végrehajtását illetve alkalmazását megtagadni, mellızni. Csak jelzési jogosultsága van! 4. az utasításnak való engedelmesség kötelezettsége: De: Mérsékelt engedelmesség elve: az alárendeltnek csak olyan utasítás adható, illetve csak olyan utasításnak köteles engedelmeskedni, amely nem jogellenes! (Van egy képességi korlát is: a köztisztviselı nem utasítható olyan feladat elvégzésre, amelyhez nem ért!) – a köztisztviselı köteles az utasítást megtagadni, ha bőncselekményt illetve szabálysértést valósítana meg, illetve más személy életét, egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné. – megtagadható, ha a köztisztviselı életét, egészségét vagy testi épségét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné, vagy az érdekeit védı jogszabályba ütközne; – a köztisztviselı köteles az utasítást adó figyelmét felhívni a fentiekben felsorolt körülményekre. A köztisztviselı kérheti az utasítás írásba foglalását, amely alanyi jog. Az írásba foglalás nem oldja fel a köztisztviselı utasítás-megtagadási kötelességét, illetve a végrehajtás megtagadásához való jogát. Ha azonban az utasítás nem megtagadható, a köztisztviselı köteles teljesíteni, de az írásba foglalással a felelısség az utasítóra hárul. 5. a megközelíthetetlenség, megvesztegethetetlenség; 6. a hivatali titok megtartásának kötelezettsége: ez nemcsak a titokká nyilvánított információra áll fenn! 7. információszolgáltatási kötelezettség: – aki a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe esı kérdésben felvilágosítást kér, azt a köztisztviselı köteles informálni; – hatósági eljárásban a köztisztviselı köteles az ügyfelet meghallgatása elıtt a szükséges tájékoztatással ellátni, jogaira és kötelességeire figyelmeztetni. 8. a köztisztviselıhöz méltó magatartás tanúsításának kötelezettsége.

52. A közigazgatási dolgozók államjogi, politikai és fegyelmi felelıssége

A jogi felelısség kimagasló megkülönböztetı ismérve a norma, emely az elvárt magatartást megállapítja. A jogsazbályt megszegı emberi magatartás jogilag felróható kötelességszegés, azaz jogellenes magatartás. Az alkalmazandó szankciót is jogszabály határozza meg.

61 A felelısség egyéb fajtáihoz mérten az államjogi felelısség funkcióját az emeli ki, hogy a jogi felelısség tételezett normákra támaszkodik, amelyek megbízhatóan eligazítanak mind az elvárt magatartás, mind a kötelességszegés várható következményei felıl. A jogi felelısség komplex fogalom, amely több jogi felelısségi formát ölel fel. Ezek száma és egymáshoz való viszonya történelmi koronként és államonként is eltérı lehet. Megemlítendı a büntetıjogi felelısségre vonás, amely a közigazgatásban dolgozók kötelességszegı, jogellenes magatartása esetén fordul elı. (ivatali bőncselekmények) A hivatali bőncselekmények lehetnek: hivatrali vissszaélés, bőnpártolás, vesztegetés, stb. A politikai felelısség összetett felelısségi forma. Inkább erkölcsi, mint jogi felelısségrevonást jelent, amit fıként társadalmi, képviseleti szervek alkalmaznak. Ilyen politikai felelısséget jelent az államjogi felelısségrevonás, amely a közigazgatás választott vezetıinek beszámoltatásában, visszahívásában áll. A visszahívásra általában a tisztségviselıt megválasztó képviseleti szervek jogosultak. A politikai felelısségrevonás a képviseleti szervekkel szemben fennálló államjogi felelısségen kívül megvalósulhat egyéb fórumok elıtt is. Fegyelmi felelısség A közigazgatási dolgozók fegyelmi felelısségének alapja az elkövetett fegyelmi vétség. Fegyelmi vétséget követ el az a dolgozó, aki munkaviszonyával kapcsolatos kötelezettségét vétkesen megszegi. A Köztisztviselıi törvény szerint a fegyelmi vétséget elkövetıvel szemben kiszabható büntetések: elımeneti várakozás meghosszabbítása, vagy visszaléptetés, különjuttatások megvonása, címtıl való megfosztás, vezetıi megbízás visszavonása, hivatalvesztés. Fegyelmi vétség alapos gyanúja miatt a munkáltatói jogkör gyakorlója a fegyelmi eljárást megindítja, vizsgálóbiztost jelöl ki. A vétség elkövetıjével közölni kell a megállapításokat, bizonyítékokat, lehetıséget kell nyújtani a védekezésre. A munkáltatói jogkör gyakorlója a fegyelmi eljárás jogerıs befejezéséig állásából felfüggesztheti a köztisztviselıt. Az ügy érdemérıl háromtagú fegyelmi tanács határozhat, ami helyeselhetıbb, mint ha a munáltató döntene.

53. Az anyagi felelısség és a harmadik személynek okozott kárért való felelısség az államigazgatásban

A dolgozó a munkaviszonyából eredı kötelezettségének vétkes megszegésével okozott kárért anyagi felelısséggel tartozik. Gondatlan elkövetés esetén a köztisztviselı háromhavi illetményének erejéig felel, amennyiben: - gazdálkodásra vonatkozó szabályok súlyos megsértésével - az ellenırzési kötelezettség elmulasztásával vagy hiányos teljesítésével - hatósági intézkedés során a jogszabályok megsértésével kárt okozott. A köztisztviselı kátérítési felelısségének megállapítására a köztisztviselık jogállásáról szóló törvénynek a fegyelmi eljárásra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Szándékos károkozás esetén a dolgozó a teljes kárt köteles megtéríteni. A dolgozó vétkességére tekintet nélkül (tehát szándékosság vagy gondatlanság néélkül is) teljes anyagi felelısséggel tartozik a visszaszolgáltatási vagy elszámolási kötelezettséggel átvett olyan dolgokban bekövetkezett hiányért, amelyeket kizárólagosan használ vagy kezel. A munkáltató jogosult a kártérítést a jogszabály szerint kiszabható mértéknél alacsonyabb összegben is megállapítani vagy mellızni. A közigazgatási dolgozó anyagi felelısségének körében kell foglalkozni azzal a kárral is, amit a dolgozó nem a munkáltatójának, hanem külsı személynek, szerveknek okoz. Az ezzel kapcsolatos szabályokat a Ptk. tartalmazza.

62 A Polgári Törvénykönyv az államigazgatási dolgozó által 'külsı' személyeknek, szerveknek okozott kár megtérítésének kötelezettségét eltérıen szabályozza attól függıen, hogy az államigazgatási dolgozó milyen minıségben okozta a kárt. Kárt okozhat a közigazgatási dolgozó: - munkaviszonyától független - munkaviszonyával összefüggésben alkalmazottként - hatósági jogkört gyakorolva államigazgatási jogkörben. A nem munkaviszonnyal összefüggésben okozott kárt az általános szabályok szerint kell megtéríteni. A munkaviszonnyal összefüggésben okozott kárért nem a dolgozó, hanem az államigazgatási szerv a felelıs. (Az alkalmazottakért való felelısség) Pl: hatósági ellenırzés során valamit összetör, véletlenül államigazgatási jogkörben okozott kár (határozat vagy intézkedés ill. ezek elmulasztása9 Az államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelısséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvaslattal nem volt elhárítható. Ha az államigazgatási szerv a közigazgatási dolgozó által okozott kárt megtéríti, követelheti a kár megtérítését a kárt okozó dolgozójától. Az államigazgatási szerv kártérítési felelıssége abból a nagyon is gyakorlati okból intézményesült, hogy a károsult akkor is kártérítésre jusson, ha a jogellenességet elkövetı államigazgatási alkalmazott nem 'fizetıképes'.

54. A közigazgatás és a jog kapcsolatának jellemzıi a feudális abszolutizmusban és a polgári forradalmakat követıen

A közigazgatás és a jog kapcsolatában alapvetı kérdés, hogy a változó társadalmi, politikai viszonyok közepette képes-e a jog gátat szabni a közigazgatás (végrehajtó hatalom) számára, illetve, hogy a közigazgatást a jog mennyiben segíti. Történetileg áttekintve a XVIII. sz. feudális abszolutizmusában viszonylag fejlett közigazgatás volt. Erıs és centralizált, jelentıs teljesítményekkel, pl. várostervezés, városépítés, oktatásszervezés, merkantilizmus, lakossági nyilvántartás, szegényügy. Ez a közigazgatás korlátlan hatalmú volt. A jognak semmilyen korlátozó szerepe nem volt, mert a törvényeket az uralkodó alkotta, aki egyben a végrehajtó hatalom. Az állampolgárok védtelenek. A közigazgatás szabad belátáson alapul, kiszámíthatatlan. Léteznek szabályok, de ezeket az állampolgárok nem ismerik. A polgári forradalmak ezt a kiszolgáltatottságot támadják. A forradalom gyızelme után átveszik a kialakult szervezeteket, nem utasítják el a közigazgatást. Követelményeik: a közigazgatás a jognak alárendelten mőködjék, ennek alapja a képviseleti szervek jogalkotási lehetısége. A jogszabályok nyilvánosak, mindenki számára hozzáférhetık legyenek. Az angolszász modell szerint a közigazgatás nem rendelkezik privilégiummal, impériummal. Jellegzetessége a hatékony ügyintézés. A köztisztviselık nem rendelkeznek kiváltsággal. Nem beszélhetünk elkülönült közigazgatási jogról. Ha az állampolgárt jogsérelem éri rendes bírósághoz fordulhat. Kontinentális modell (francia út) szerint a közigazgatás a köz érdekében végzett tevékenység, ezért privilégiumokkal rendelkezik, impériuma van. Döntéseit ki tudja kényszeríteni. Különös védelemben részesül. Kialakul, megjelenik az elkülönülı közigazgatási jog. Ha a közigazgatás érdeket sért, közigazgatási bírósághoz lehet fordulni.

63

55. A közigazgatás és a jog kapcsolata a modern államokban

A XVIII. sz. végétıl az állam és a jog viszonyában a jog az elsıdleges, a közigazgatás a jognak alávetett, korlátok közé szorított. A közigazgatás csak úgy járhat el, ahogy a jog megengedi. (Így a közigazgatás nem volt képes alapfunkcióját betölteni) Napjainkban meg kell találni a helyes egyensúlyt közigazgatás és jog között. A jog jelentsen korlátot, de ne uralkodjék el a közigazgatás felett. A jog és a közigazgatás közötti viszonyok Bizonyos esetekben a jognak abszolút szerepe kell, hogy legyen. Pl. ott, ahol a közigazgatás korlátok közé szorításához társadalmi érdek főzıdik. Ilyenek: - állampolgári jogok védelme ( a közigazgatás számára nem lehetnek diszkrecionált, szabad belátáson alapuló jogai) - eljárási jog (garanciát ad az állampolgároknak) - közigazgatási szervek alárendeltsége a képviseleti szerveknek (a képviseleti és közigazgatási szervek között a jogforrások tekintetében meglévı különbségek) - a közigazgatás jogszerő tevékenységének felügyelete, ellenırzése (ezt megvalósító részletes jogi szabályok kellenek) pl. bírósági út - pozitív taxáció milyen ügyekkel lehet bírósághoz fordulni - negatív taxáció mikkel nem lehet bírósághoz fordulni Bizonyos esetekben a közigazgatásnak nagyobb szabadságot kell adni és a jog kereteit korlátozni kell. Ilyenek: - gazdasági igazgatás, szolgáltatások megszervezése (hogy a közigazgatásnak mozgástere legyen) Bizonyos esetekben célszerő, hogy a jog egyáltalán ne korlátozza a közigazgatást, hanem inkább szolgálja, segítse a feladatellátást. Ilyenek: - tankötelezettség - kötelezı védıoltás - környezetvédelmi normák

56. Az államigazgatási jog fogalmának meghatározására irányuló kisérletek. A jogrendszer tagozódásának alapjai

Meghatározások: Az államigazgatási jog a jognak azon ága, amely a közigazgatási szervek végrehajtó, rendelkezı tevékenysége során keletkezı társadalmi viszonyokat más jogágaktól eltérı sajátos jogi módszerrel szabályozza. Az államigazgatási jog azon jogszabályok összessége, amely a jogrendszer keretében megállapítja az államigazgatási szervek szervezetét, feladatait és mőködédét, valamint szabályozza az államigazgatási tevékenység során keletkezı társadalmi viszonyokat. A közigazgatási jog összetett jelenség, szervezetre, funkcióra, személyzetre vonatkozik. Az államigázgatási jog fiatal jogág, erısen hatott rá a polgári jog. Nacionalista jellegő, azaz nemzetállamokon belül jött jött létre. Az éppen aktuális társadalmi viszonyokkal átszıtt. Nem rendezhetı összefüggı törvényi rendszerbe (nem kodifikálható, mint pl. a Btk.) csak részterületei kodifikálhatók (pl. Eljárási kódex, anyakönyvi kódex). A közigazgatási jogrendszer tagozódásának alapjai:

64 - a szabályozás tárgya szerint (társadalmi viszonyokat szabályoz) - a szabályozás módszere szerint (jogosít, kötelez, tilt) Az államigazgatási jog funkciója szerinti meghatározás: Az államigazgatási jog azoknak a bármely jogforrásban kiadott jogi normáknak az összessége, amelyek az alkotmányjogi szabályozás keretei között az állampolgári, ill. a társadalom szervezetei (jogalanyok), valamint az állam közötti viszonyokat szabályozzák és amelyek megalkotásában vagy érvényesítésében államigazgatási szerveknek szerepe van. A szabályozás tárgyai: - a jogalanyok állammal szemben tanusítandó és tanusítható magatartása - az államigazgatási szervek felhatalmazása és kötelezése, feladat és hatáskörük megállapítása - az államigazgatás szervezetének meghatározása - az álllamigazgatás mőködési rendjének megállapítása. Az államigazgatási jog jogi szabályozás útján közvetlenül avatkozik a jogalanyok életébe. Ez adja az államigazgatási jog mint jogág rendeltetésének lényegét. Az államigazgatási jog az állami politika érvényesítésének közvetlen (direkt) eszköze.

57. Az államigazgatási jog viszonya más jogágakhoz A közjog és a magánjog elhatárolása

Az államigazgatási jog fiatal jogág a büntetı és polgári joghoz képest, amelyek több mint 1000 évesek. Az államigazgatási jog heterogén és óriási terjedelmő, körülhatárolhatatlan. Kodifikálhatatlan, vagyis nem lehet egységes jogstabályban összefoglalni, mint pl. a Btk. Az államigazgatási jog leginkább nemzeti jellegő. A többi jogágban nemzetköziségi folyamatok figyelhetık meg - közelednek egymáshoz - ilyen folyamat az államigazgatási jogban el sem indult. A közigazgatási jogra alapvetıen az alá-fölérendeltségi viszony jelllemzı. A közigazgatási jog kogens, azaz szabályai kötelezıen végrehajtandók. A polgári jogra a felek egyenjogúsága jellemzı, szabályozási módszere diszpozitív, az államnak nincs kényszerítı ereje. Magánjog területei: pl. családjog, polgári jog, munkajog, örökösödési jog, szövetkezeti jog. Közjog területei: pl. államigazgatási jog. pénzügyi jog, alkotmányjog, büntetıjog, nemzetközijog. Az állam és az állampolgár közti viszony legfontosabb szabályait az alkotmányjog tartalmazza. Minden ezt a viszonyt érintı szabály alkotmányjogi szabály. Az államigazgatási jogra marad az a szabályozás, amit az alkotmányjog nem tartalmaz. (A társadalom és az állam viszonyát számos helyen együttesen szabályozzák.) A két jogág együttese a közjog. A társadalom és állam viszonyának szabályozásában fontos szerepe van a pénzügyi jognak (pénzügyi viszonyok szabályozása) és a büntetıjognak (az államigazgatási jog csak az enyhébb esetekkel foglalkozik). Az államigazgatási jog és más jogágak elhatárolásában döntı elem, hogy az államigazgatási szerveknek az államigazgatási joggal kapcsolatban mindig vannak teendıi: - jogalkotó tevékenységet lát el - részt vesz a normák érvényesítésében - jogalkalmazó tevékenységet végez - ellenırzés, információ, szankció Az államigazgatási jog: - közakaratot valósít meg - alá-fölérendeltség uralkodik - az államigazgatási szerveknek különleges jogosítványai vannak Polgári jog:

65 - állampolgárok kerülnek egymással kapcsolatba - mellérendeltségi viszony Az államigazgatási jog kogens (kötelezı) a szabályoktól eltérni nem lehet. Különbözı szervezési, irányítási, kulturális viszonyokat tartalmaz.

58. A közigazgatási jogforrások sajátosságai. A törvényi és a rendeleti jogalkotás a közigazgatásban

Az államigazgatási jogforrás sajátosságai: - az államigazgatási jognak álami szerv az alkotója (OGY, Kormány) - az államigazgatási jog jogi normákat (jogszabályokat) az állami szerveken belül az államhatalmi szervek alkotják - vannak mindenkire kötelezé és csak az állami szervekre kötelezı normatívák - a jogforrások zömét államigazgatási szervek alkotják rendelet formájában - helyi szervek által alkotott normák is lehetnek az államigazgatási jog forrásai (pl. önkormányzati rendelet). A jogforrások csoportjai az 1987. évi XI. tv. szerint: - mindenkire kötelezı > 4ilyenek a jogszabályok jogforrása (pl. OGY - törvény, kormányrendelet stb - nem mindenkire kötelezı > ilyenek az állami irányítás egyéb eszközei (pl. utasítás, rendelkezés, szabvány, határozat stb) Kizárólag törvényi formában szabályozható: - a társadalmi rend, az állam szervezete és mőködése - a gazgaság mőködése - állampolgárok alapvetı jogai és kötelességei. Törvény állapítja meg a társadalmi rendre, az állam szervezetére és mőködésére vonatkozó alapvetı rendelkezéseket, a gazdaság mőködésére vonatkozó alapvetı szabályokat, az állampolgárok alapvetı jogait és kötelességeit. Törvényt akkor kell alkotni, (ez más jogszabályra is igaz), ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése szükségessé teszi. Elıtte: - elemezni kell a társadalmi viszonyokat, vizsgálni a várható hatást, magyar nyelven, világosan, közérthetıen kell szóljon, kerülni kell a párhuzamosságot, - a jogalkotó és a társadalmi szerveket be kell vonni a tervezet elkészítésébe. Törvénykezdeményezés jogát és módját az Alkotmány és az Országgyőlés ügyrendje szabályozza. Legalább 30 nappal az ülés elıtt be kell terjeszteni. Ha bizottság vagy képviselı a kezdeményezı, az elıkészítı a Minisztertanács vagy a bizottság. Az OGY dönt a törvényjavaslat napirendre tőzésérıl. A törvénytervezet véleményezésérıl a kormány gondoskodik. A Kormány által kezdeményezett tv.javaslatot az illetékes miniszter terjeszti az OGY elé ( a kormány jelöli ki.) A törvényjavaslathoz indoklást kell csatolni, bemutatva a körülményeket, ismertetve a jogi megoldás szempontjait. A Kormány az Alkotmányban megahatározott feladatkörében, ill. törvényben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. A Kormány rendeleteit a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni. A miniszter feladatkörében vagy törvényben és kormányrendelet alapján való felhatalmazás alapján ad ki rendeletet. Miniszteri rendelet kiadására a miniszter akadályoztatása esetén a minisztériumi államtitkár jogosult.

66 Önkormányzat adja ki törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a helyi sajátosságoknak megfelelı részletes szabályok megállapítására vonatkozó önkormányzati rendeletet. Önkormányzati rendelet szolgál a magasabb szintő jogszabályban nem rendezett társadalmi viszonyok rendezésére. (Figyelem! Az AB – szerénységem indítványára - megsemmisítette a Jogalkotásról szóló törvénynek azt a részletét, mely a kormányt felhatalmazta önkormányzatok felhatalmazást rendeletalkotásra. Vagyis a továbbiakban csak törvény adhat ilyen felhatalmazást. Megjegyzem továbbá, hogy minden olyan önkormányzati rendeletet, melynek megalkotásakor kormányrendeletre hivatkoztak, felül kellene vizsgálni. L. G.)

59. A kodifikáció. A jogforrás kihirdetése, közzététele. Hivatalos lapok, jogszabálygyőjtemények

A kodifikáció törvényalkotást, törvényszerkesztést, valaminek a törvénybe foglalását jelenti. Az összes jogszabályt tartalmazó jogforrást a Magyar Közlönyben ki kell hirdetni. Ugyancsak ki kell hirdetni a nemzetközi szerzıdéseket, a kormányhatározatokat (MT-i), Legfelsıbb Bíróság elvi döntéseit és irányelveit, a Minisztertanács által adott kitüntetéseket. Miniszteri rendelet a minisztérium hivatalos lapjában is kihirdethetı. A jogszabályban erre a tényre utalni kell. Önkormányzati rendeletet az önkormányzat hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos módon kell kihirdeteni. Az SZMSZ állapítja meg. (Ferencvárosi Közlöny) Érvényesség a jogszabály létezéséhez főzıdı fogalom. Érvényes jogszabály létrejöttének feltételei vannak (jogalkotói hatáskör, illeszkedés a jogforrások hierarchiájába, kihirdetés, eljárási szabályok, pl. jóváhagyás). Hatály azt jelenti hogy annak alapján, adott idıben, területen és személyekre nézve jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak és szőnhetnek meg (idıbeli, területi, személyi). A jogszabály hatálya kiterjed az ország területén a magánszemélyekre és a jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. Önkormányzati rendelet hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki. A jogszabályban meg kell határoznia hatálybalépésének napját. Egyes rendelkezések hatálybalépésére különbözı idıpont is megállapítható. A jogszabály a kihirdetést megelızı idıre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamit jogellenessé. A hatálybalépés idıpontját úgy kell meghatározni, hogy kellı idı legyen az alkalmazősra felkészülni. A végrehajtási utasítást a jogszabállyal egyidıben kell hatályba léptetni. A jogszabály akkor veszíti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy a jogszabályban megadott határidı lejárt. A jogi iránymutatásokat (OGY, Kormány irányelvei) a Magyar Közlönyben közzé lehet tenni. Ugyanezen szervek állásfoglalásait közzé lehet tenni. A Határozatok Tára a Kormány és bizottságai határozatainak közzétételére szolgál. A Magyar Közlönyt és a Határozatok Tárát a Miniszterelnöki Hivatal szerkeszti. A minisztériumok és fıhatóságok utasításaik és iránymutatásaik közzététele céljából hivatalos lapot adnak ki (tárcalapok). Jogszabálygyőjtemények: - Törvények és Rendeletek Hivatalos Győjteménye - a MK-ben kihirdetett jogszabályok - Hatályos jogszabályok Győjteménye - 5 évenkénti kiadással tartalmazza a jogszabályok hatályos szövegét

60. Az államigazgatás jogalkotó tevékenysége: a jogalkotási folyamat modellje

67

Magyarországon jogalkotás van, nincs jogalkalmazói jogalkotás, mint pl. az angolszász precedensjog. Magyarországon joganalógia van, törvénnnyel felhatalmazott jogalkotói szervek vannak. Az államigazgatási jogalkotás nem eredeti jogalkotás. Csak a végrehajtás érdekében egy már megalkotott jogszabály alapján hozható államigazgatási jogszabály. Az eredetileg kiadott jogszabály > politikai döntés, az államigazgatás által a végrehajtás érdekében kiadott jogszabály > származékos jogszabály. A törvényhozási jogalkotás > eredeti politikai döntés. A rendeleti jogalkotás > származékos jogszabály. Az angolszász jogalkotásban a hagyományok döntik el, hogy mit hogyan szabályoznak. A francia jogalkotásban csak a rendeleti jogalkotásnak van helye, aminek elınye: gyors, hatékony, szakszerő, kivétel néhány különleges kérdés, amit törvényhozás útján kell rendezni. A német jogalkotás eléggé elvont, az állampolgár szabadságát és tulajdonát érintı kérdéseket nem lehet rendeletileg szabályozni, csak törvényileg, de minden mást igen. A jogalkotás modellje: Elıkészítés A jogszabályszükséglet teremti új jogszabály megalkotásának kényszerét vagy a meglévı megváltoztatásának igényét. A szükségletet informális csatornák, a jogalkotó szervek, országgyőlési képviselık közvetítik, vetik fel. A jogforrási szintet (határozat, rendelet) az dönti el, hogy mit milyen módon és irányban kell szabályozni. Ezeket koncepciókban összegezni kell, bemutatva a célt, a személyi, a tárgyi, anyagi feltételt. Megalkotás A megfogalmazásnál jelen kell lenni a jogi kodifikátornak, az adott terület szakmai képviselıjének és pénzügyi szakembernek. A tervezet elkészültét egyeztetési mechanizmus követi. Döntési szakasz Döntés, kihirdetés, közzététel.

61. A közigazgatási jogalkotás elvi, szakmai követelményei

A jogalkotás az erre hatáskörrel felruházott szervek tudatos tevékenysége, amelynek célja meghatározott társadalmi viszonyok jogi formában történı szabályozása. A jogalkotói hatáskörrel rendelkezı szervek össszehangolt tevékenysége. A legfontosabb jogalkotási elvek a következık: Rendezı elv > a jogalkotó milyen jogviszonyokat kíván szabályozni. Logikus kifejtés elve > logikailag pontosan követhetı legyen a jogszabályi anyag. Közérthetıség elve > mindenki számára megérthetı legyen, ne használjon feleslegesen idegen szavakat, kifejezéseket. Realitás elve > ne irányuljon lehetetlenre. Szakszerőség és jogszerőség elve > legyen szakszerő és jogszerő Törvényesség biztosításának elve > a jogszabályi hierarchiába bele kell illeszkednie, magasabb rendő jogszabállyal ellentétes nem lehet. Rész és egész elve > a részek és az egész összhangját biztosítani kell. Jogszabályszerkesztés ökonómiájának elve > el kell találni a megfelelı terjedelmet, se túl rövid, se túl hosszú ne legyen. Kevés lépcsı elve > az adott jogszabályban minél kevesebb lépcsı legyen, mert eltorzulhat. Gazdaságosság elve > figyelembe kell venni várható anyagi kihatásait.

68 62. Az államigazgatási jogszabály, jogi norma kapcsolata, a jogi norma fogalma, jellemzıi, csoportosítási lehetıségei

Jogszabály: Mindenkire vonatkozó, általános érvényő, normatív jogi aktus. A jogforrásnál szőkebb értelmő, publikus megjelenéső. Jogi norma: a jogi szabályozásalapegysége normatív, nem egyedi aktus, egy-egy konkrét konkrét magatartási szabályozás (pl. bizonyítás). A jogi normák címzettek és általános jellegőek (ismétlıdık) lehetnek. Egy jogszabály nagyon sok jogi normából áll. A jogi normák heterogének. A jogi norma csoportosítási lehetıségei Jogalanyok szerint (Mire irányul?) - naturális: jogi norma nélkül is végeznek bizonyos cselekvéseket, itt a norma terelı jellegő (gyereknevelés, együttélés normái) - tatuális: olyan magatartásra irányul, amit jogszabály nélkül nem tennének meg (adófizetés, oltás) A jogi norma hatása szerint (Hogyan hat?) - jogosítja a jogalanyt bizonyos magatartásra - kötelezi a jogalanyt bizonyos magatartásra - megtilt a jogalanynak bizonyos magatartást - bkorlátozhatja a jogalanyt magatartásában A jogi norma lehet: - anyagi: alapvetıen rendezik a társadalmi viszonyokat, életszabályokat, jogokat, kötelességeket. stb. - alaki: azt jelenti, hogy az anyagi jogi normák milyen eljárásban érvényesülnek. (Mit kell tennem akkor, hogy építkezhessek?) A jogi norma a jogalkotó állami szerv normatív aktusának eredménye, a címzett magatartásának a tartósság igényével való elıírása. Kondicionális norma (ha - akkkor) ismétlıdıen kell teljesíteni Kategorikus norma folyamatosan, feltétel nélkül kell tanusítani. Jogosítani és kötelezni lehet cselekvésre, annak abbahagyására, és attól való tartózkodásra. A jogosító és kötelezı normák típusai Jogosító: - alanyi jogot szabályozó norma: az állampolgárok és szervezeteik állammal szemben érvényesíthetı jogait garantálják. - hatáskört megállapító jogi norma: címzettjei államigazgatási szervek, felhatalmazást kapnak jogok és kötelezettségek megállapítására jogalanyok számára (hatósági, irányítási jogkör) Kötelezı: - feladatmegosztó normák: folyamatosan, rendszeresen ellátandó feladatokat határoznak meg ( szerepük a szervezetek, vállalatok irányításában van) - alanyi kötelezettséget magállapító norma: az állammal szemben a jogalanyok számára valamilyen magatartást elıírnak vagy tiltanak - szankcionáló forma: a büntetést intézményesítı jogi norma, a jogérvényesítés fontos eszköze. A büntetés jogi lehetıségét teremti meg. Címzettje jogalkalmazó államigazgatási szerv (szabálysértési, bírságolási lehetıségeket teremt).

63. Az államigazgatási anyagi jogi normák jellemzıi, fajtái

69 A jogi norma a jogi szabályozás alapegysége > konkrét magatartási szabály, nem egyedi, normatív aktus. A jogi normák lehetenk címzettek és általános jellegőek. Egy-egy jogszabály nagyon sok jogi normából áll. A jogi normák heterogének. A jogi norma lehet: - anyagi: alapvetıen társadalmi viszonyokat rendeznek, életszabályokat, jogokat, kötelességeket, stb. - alaki: azt jelenti, hogy az anyagi jogi normák milyen eljárásban érvényesülnek. (mit kell tennen ahhoz, hogy építkezhessek? Az anyagi jogi normák tehát a Mit? kérdésre adnak választ. Fajtái: - alanyi jogot, kötelezettséget jelent ki (állampolgárok és szervezetek számára álllapít meg normákat) - jogosító norma: (valamilyen cselekvésre, cselekvéstıl tartózkodásra, vagy cselekvés abbahagyására jogosítanak) - kötelezı norma: (valaminek a tőrésére kötelez pl. kisajátítás) - tiltó norma (pl. építési tilalom) - korlátozó norma (megengedett cselekvések bizonyos határok között pl. valutavétel) - feladatmegosztó jogi normák (fıként közigazgatási szervek részére adnak kötelezı feladatokat) - hatáskört és illetékességet megállapító jogi normák (közigazgatási szervek részére különbözı szinten adott eszközök, jogosítványok, illetékesség) - szankcionáló jogi norma (jogszabálysértés miatt vagy a jogi norma be nem tartása miatt bizonyos joghátrányt helyez kilártásba). A jogi normák funkcióik szerinti osztályozása (azaz mi a norma szerepe a jog érvényesülésében) adja az anyagi és alaki jogi norma megkülönböztetését Az anyagi jogi norma jelentısége a nagyobb. Ebben fejezıdik ki a társadalmi viszonyok rendezésére, az állami célok megvalósítására irányuló állami akarat. Ezek szabályozzák a természetes személyek életviszonyait az államigazgatási szervek jogait és kötelességeit. Ezzel érik el, hogy a címzettek magatartása a jogszabályokban kifejezıdı állami akarat szerint alakuljon. Az anyagi jogi normák szabályozási tárgykörei: - a természetes személyek és szervezetek állammal. államigazgatással szemben és egymással szemben tanusítandó magatartása - az állami szervek tevékenysége az állami célok megvalósítása érdekében - az államigazgatási szervek feladatai, a jogalanyokkal szembeni jogaik és kötelességeik.

64. Az államigazgatási alaki jogi normák jellemzıi, fajtái

A jogi norma a jogi szabályozás alapegysége > konkrét magatartási szabály, nem egyedi, normatív aktus. A jogi normák lehetenk címzettek és általános jellegőek. Egy-egy jogszabály nagyon sok jogi normából áll. A jogi normák heterogének. A jogi norma lehet: - anyagi: alapvetıen társadalmi viszonyokat rendeznek, életszabályokat, jogokat, kötelességeket, stb. - alaki: azt jelenti, hogy az anyagi jogi normák milyen eljárásban érvényesülnek. (mit kell tennen ahhoz, hogy építkezhessek? Az alaki jogi normák tehát a hogyant/miként kérdésre adnak választ, szolgáltató szerepet látnak el. Fajtái: - Hatósági vagy külsı eljárási norma (Eljárási tv.), - Belsı eljárási jogi normák (irányítás, ellenırzés), - Ügyviteli jogi norma ( a szervek mőködéséenk adminisztrációja: pl. ügyiratkezelés), - Ügyrendi jogi norma ( testületeknél pl. SZMSZ),

70 - Szervezeti jogi norma. Az alaki jogi norma rendeltetése az anyagi normák érvényesülésének szolgálata. A jogalanyok egymás közti kapcsolatát szabályozzák a különbözı jogviszonylatokban. Az államigazgatási jog mind anyagi jogi mind alaki jogi normákat magában foglal. Az uralkodó az anyagi jogi norma. A jogtechnikai normák egyik kategóriában sem illeszthetıek. (A jogszabályok szervi, személyi, tárgyi, idıbeli, területi hatályáról rendelkeznek.)

65. Az államigazgatási jogi norma szerkezete, a hipotézis és a diszpozíció tartalma, belsı szerkezete

Klasszikus szerkezet: - Hipotézis - feltétel, tényállás - Diszpozíció - rendelkezés - Szankció - joghátrány, jogkövetkezmény. A hipotetikus jogi normában mindig van hipotézis, lehetszankció is. A kategorikus normában nincs hipotézis (pl. ünnepek), nincs szankció, egyetlen kategorikus kijelentés. A hipotetikus jogi norma mindig feltételes, feltételes módban is jelenik meg. A kategorikus jogi norma ugyanakkor feltétel nélküli, kijelentı módban iródik. A hipotézist a diszpozíciót és szankciót ritkán találjuk meg együtt egyszerre egy jogi normában, a szankciót általában máshol találjuk. Szankció csak ott van, ahol feltétel is van. A jogi norma realizálása úgy történik, hogy a címzettnek a hipotézisben közölt feltételek bekövetkezése esetén a diszpozíció szerint kell eljárnia, mert ha ezt nem teszi, viselnie kell a szankcióban szabályozott jogkövetkezményt. A hipotézis és a diszpozicio szerkezete is lehet: - egyszerő (egyetlen feltétel, ill. egyetlen rendelkezés), - összetett (több feltétel, ill. több rendelkezés). Ha összetett, akkor a hipotézis lehet: - konjunktív (több feltétel és valamennyinek teljesülnie kell), a kötıszó: ÉS - diszjunktív (több feltétel, de elég, ha az egyik bekövetkezik), a kötıszó: VAGY Az összetett diszpozíció lehet: - konjunktív (több rendelkezés és a feltétel bekövetkezése esetén mindegyik rendelkezést tanusítanom kell), a kötıszó: ÉS - diszjunktív (több rendelkezés, de a feltétel bekövetkezésekor csak egyet kell tanusítanom), a kötıszó: VAGY A hipotézis Egyedi esetekbıl, konkrét tényállásokból általánosít a jogalkotó (absztrakció). A legtipikusabb, legjelentısebb elemeket emeli ki, amelyre rendelkezni kiván. A diszpozíció lehet: - parancsoló (kogens) ha a hipotézis bekövetkezte esetén a diszpozíció feltétlen teljesítését kivánja. - megengedı (választási lehetıség) a hipotézis bekövetkezésekor a diszpozíciót lehet mellızni vagy választani a diszpozíciók közül.

71

66. A jogérvényesítés, a jogérvényesítés típusai

Szociológiai értelemben a jogérvényesítés a jogpolitikai cél társadalmi megvalósulását jelenti. Jogi dogmatikai értelemben valamely normacsoport érvényesülésérıl akkor beszélhetünk, ha a címzettek a jogi normában elıírt magatartást ténylegesen teljesítik. Könnyebben érvényesülnek a jogalanyokra kedvezı normák, mint a hátrányosak (az utóbbinál a jogérvényesítés több feladatot jelent). A jogérvényesítés folyamata a címzettek és az államigazgatási szervek cselekményeinek láncolata, amelyek a jogi normák gyakorlati megvalósulását szolgálják. A jogérvényesítés típusai: 1. Önkéntes jogkövetéssel megvalósuló jogérvényesülés ex lege szabályozási módok esetén. Annak a magatartásnak a tanúsítását eredményezik, amelyet a normák diszpozícióikban megengednek, elıírnak vagy tiltanak. Megengedı szabályozás esetén az államigazgatás feladata a feltételek megteremtése. Korlátozó szabályozás esetén az államigazgatás ellenıriz, meggyız, szankcionál. 2. Végrehajtás útján megvalósuló jogérvényesülés. (az önkéntes jogkövetés speciális fajtája) A címzettek számára feladat meghatározó szabályozás, ha államigazgatási szerv a címzett, a feladat igazgatási feladat, ha más szerv a címzett, a feladat munkafeladat. 3. Jogalkalmazás útján megvalósuló jogérvényesülés. A közigazgatási szerv aktusaival érvényesülnek a jogi normák. Az államigazgatási szerv a norma általános szabályait a címzett jogalany konkrét egyedi viszonyaira alkalmazza. (hatósági jogérvényesítésre jellemzı) 4. Jogérvényesítés jogilag kötetlen egyedi aktussal. Az egyedi eszköz nem jogalkalmazói aktus, hanem jogilag kötetlen, döntéstartalmú aktus (konkrét utasítás). A hierarchikus igazgatás része, irányító és irányított kapcsolatában érvényesül. Az ilyen aktus kibocsátása mérlegelés tárgya.

67. A jogalkalmazás fogalma, szakaszai

Jogalkalmazás: Az általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák érvényesítése a konkrét ügyekre. Közigazgatási jogalkalmazás: Az arra feljogosított közigazgatási szervek olyan közhatalommal végzett, hierarchián kívüli tevékenysége, amellyel a jogi normák általános és elvont rendelkezéseit egyedi jogalkalmazó aktusokkal konkrét esetekben érvényesítik. (Az „arra feljogosított” jelzı azt jelenti, hogy nem minden szerv járhat el, jogszabálynak kell kimondani ki az illetékes az ügy elintézésében.) (A „közigazgatási szerv” azért jelenik meg a megfogalmazásban, mert más szerv is elláthat ilyen feladatokat, pl. önkormányzat képviselıtestülete). (A „közhatalom” a közigazgatás hatalmi helyzetére utal). A jogalkalmazás szakaszai:

72 1. Tényállás megállapítása - a jogilag releváns, lényeges tények vizsgálatát jelenti - konkrét ügyben milyen tényállási elemek vannak 2. A jogszabály értelmezése Olyan tudatos tevékenység, amelynek célja annak megállapítása, hogy a jogszabályban foglalt rendelkezéssel mit akar elérni a jogalkotó. 3. Határozathozatal (döntés) A döntés a tényálláshoz és a jogszabály valódi tartalmához kötött - teljesen (vállalkozói igazolvány kiadása) - részlegesen (itt mérlegelési lehetıség is van) 4. Ellenırzés A határozatban foglaltaknak eleget tesznek-e. 5. Végrehajtás, illetve szankció - amennyiben nem tettek eleget a határozatban foglaltaknak (pl. bírságolás) - amennyiben eleget tettek, elmaradhat!

68. Az államigazgatási hatósági jogalkalmazás sajátosságai Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó cselekményei

Sajátosságok: -

-

Hatósági hatáskörrel kell rendelkezni. Kizárólag jogszabályban felhatalmazott szerv járhat el. Kijelölik az elsı és másodfokon eljáró szervet. A hatósági hatáskör-szabályozás jellemzıi: megmondja, ki lehet az ügyfél, - pontosan körülhatárolja, hogy milyen ügyekben járhat el, - milyen viszonyok, milyen feltételek bekövetkezése esetén, - milyen határozatot hozhat. Mindig a hatóság és ügyfél közötti viszony. A hatóságé a közhatalom, alárendeltségi viszony áll fenn. Ha az ügyfél nem teljesíti -> szankció. A hatósági eljárásnak szabályozottnak kell lennie. (el kell mondani az ügyfél jogait és kötelességeit). Az idıtartalom általában 30 nap, hosszabbítással esetleg 60.

Jogalkalmazó cselekmények 1. Közigazgatási szervek határozatai, intézkedései a) Jogot meghatározó, megállapító hatósági határozatok, intézkedések - engedély (valamilyen magatartásra irányul) - juttatás (pl. szociális segély) - hozzájárulás (szakhatósági engedély) b) Hatósági kötelezés (az állami kényszer itt a legerısebb) - a jogalanyok önként követik a jogszabályt, lehet, hogy jogszabály nélkül is ezt tennék (tankötelezettség) - neveltetésre bírják az ügyfelet (iskolakötelezés) - olyan magatartásra kötelezés, amelyre eddig nem voltam köteles (alkoholelvonás, ház lebontása) c) Jogvitát eldöntı határozat, pl. szabálysértés (ügyfél-ügyféllel áll szemben, az anyagi jog a polgári jogból merít, a közigazgatás bíróságként viselkedik). d) Szankciót alkalmazó cselekmény

73 -

jogszabálysértés miatt (tilosban parkol) hatósági határozat nem teljesítése miatt

e) A hatóság regisztratív cselekménye - közhitelő adatigazolás, hatósági bizonyítvány - közhitelő nyilvántartás (anyakönyv, népesség) - közhitelő igazolványok (személyi igazolvány, jogosítvány) f) Hatósági intézkedés (kötelezést tartalmaz helyszínen, szóban történik. Jogviszonyt nem hoz létre).

2. Határozat elıkészítésére és végrehajtására vonatkozó eljárási cselekmény a) Elıkészítésre: - bizonyítási eljárás - társhatóság megkeresése - szaktevékenység b) Végrehajtásra: (közigazgatási kényszercselekmény) - birság kiszabása - fizikai – materiális 3. Hatósági felügyelet Legtöbb hatóság a fı feladata mellett végzi, hogy minden rendben legyen. Három jogosítványcsoport létezik: 1. ellenırzés 2. kötelezés 3. szankcionálás Hatósági jogalkalmazó szervek - ágazati és funkcionális szervek - helyi szervek (ezek látják el a hatósági jogalkalmazó feladatokat) - önkormányzati (fıszabályként ık járnak el, nem a dekoncentrált szervek).

69. A jogszabály-értelmezés fogalma, fajtái

A jogszabály-értelmezés olyan tudatos tevékenység, amelynek célja annak megállapítása, hogy a jogszabályban foglalt rendelkezéssel mit akar elérni a jogalkotó. Jogszabály-értelmezésre akkor kerül sor, ha -

több jogszabály látszik alkalmazhatónak nincs megfelelı jogszabályi rendelkezés

A jogszabály értelmezés fajai (kik értelmezhetik a jogszabályt?): 1. Jogalkotói jogszabály értelmezés Autentikus (= valódi, hiteles) -> kötelezı a jogszabály minden címzettjére nézve. Alanyait tekintve 3 formáját különböztetjük meg: a) az adott jogszabálynak vannak értelmezı rendelkezései, azaz az adott jogszabály önmaga meghatározza, hogy mi alatt mit kell érteni. b) az adott jogszabály megjelenése után késıbb ugyanaz a jogalkotó szerv egy másik jogszabályban értelmezi.

74 c) a jogalkotó szerv felhatalmaz egy alacsonyabb rendő szervet, hogy az adott jogszabályt értelmezze (ez azonban igen ritka!). 2. Jogalkalmazói jogszabály értelmezés Kötelezı az adott esetre, és az abban érintett szereplıkre: szervekre, személyekre egyaránt. Alanya: bármely jogalkalmazó. 3. Jogirodalmi értelmezés Bárki, aki ért hozzá, a tudomány eszközeivel következtet a jogalkotói akaratra, értelmezi az adott jogszabályt, leírja és megjelenteti. (nagyon ritka!) Senkire semmiféle kötelezı ereje nincs.

70. A jogszabály-értelmezés módszerei. Kiterjesztı s megszorító értelmezés a közigazgatásban. Joghézag és analógia

I. Belsı értelmezés 1. Logikai: - minden jogszabálynak van logikai szerkezete, ami alapján értelmezhetjük - ha két jogszabály egyenrangú, és az újonnan megjelent üti a régit, akkor az újat kell alkalmazni 2. Nyelvtani: - elolvasás után a magyar nyelv szabályai szerint kell értelmezni Ezeket azért hívjuk belsı értelmezésnek, mert kizárólag önmagában vizsgálja a jogszabályt. II. Külsı értelmezés 1. Történeti: - nem elég az adott jogszabályt elolvasni, azt is vizsgálni kell, hogy megszületésekor mi volt a politikai helyzet 2. Rendszertani: - ez annak az elemzése, hogy egy jogi normának más helyen van-e kapcsolódási pontja, amely bıvíti, szőkíti, vagy módosítja azt. Pl. kormányrendelethez az odavonatkozó törvényt is ismerni kell. Ez a kettı azért külsı értelmezés, mert nem önmagában vizsgálja a jogszabályt, hanem a társadalmi viszonyokkal, jogrendszerrel és jogintézményekkel összefüggésben. Kiterjesztı és megszorító jogszabály-értelmezés: A jogszabály alkalmazásának különbözı szakaszai vannak. Elsı a tényállás megállapítása, második pedig a jogszabály értelmezése. Kiterjesztı jogszabály-értelmezésnek nevezzük, amikor a jogszabály értelmezı szakaszról kiderül, hogy szélesebb körre értelmezhetı az adott jogszabály, mint ahogy azt a tényállás megállapításából gondoltuk. Tehát a jogszabály értelmezését adó jogalkotó szerv kiterjeszti annak értelmezését nagyobb körre. Megszorító jogszabály-értelmezésnek nevezzük, ha a tényállás megállapítását követıen tovább olvasva a jogszabály megszorító értelmezést tartalmaz. Tehát a jogszabály értelmezését adó szerv megszorító kitételeket alkalmaz (kivéve …). A joghézag és analógia cím nincs kidolgozva!!!

75 71. Az államigazgatási jogi szankció fogalma, szerepe. Az államigazgatási jogi szankció definíciójának elemei

A szankció joghátrányt, jogkövetkezményt jelent, amelyek a társadalmi viszonyok fejlıdésével egyre humánusabbak és enyhébbek lesznek. Az államigazgatási jog egyik oldalról megszabja az államigazgatási szervek jogait és kötelességeit, másik oldalról meghatározza az állampolgárok és szervezetek jogait a szabad cselekvésre, megszabva cselekvésük korlátait és az állammal szembeni kötelezettségeiket. Aki e jog normáit megsérti, nem az államigazgatás, hanem az állam érdekeit sérti meg. Az államigazgatási jogi szankció a jogsértésre reagáló állami, közhatalmi fellépés. Az államigazgatási jogi szankció az államigazgatási jog megsértése esetén az államigazgatási szervek által alkalmazható szankciók. Minden jogágnak sajátos szankciórendszere van. Pl.: büntetıjog: személyes szabadságkorlátozás, polgári jog: vagyoni hátrány elıidézése. Az államigazgatási jognak nincs egyértelmő, sajátos szankciórendszere, az övé vegyes és összetett. Szerepe: a szankció a jogérvényesítés eszköze. Fogalmának elemei: 1. Tételezett szankció Még általános, nincs konkrétan megnevezett címzettje. Alkalmazására hatásköri jogszabály jogosít, amely általában valamilyen szervtípust határoz meg, mint a szankció alkalmazására jogosult. 2. alkalmazott szankció meghatározott címzettje van. A jogot érvényesítı államigazgatási szerv is konkréttá válik, amely konkrét egyedi aktusában konkrét hátránnyal sújtja a személyében meghatározott címzettet, a jogalanyt. A tételezett szankció a változások elıtt hat, éppen bizonyos irányú változások megakadályozására vagy elérésére (preventív). Az alkalmazott szankció (a realizált szankció) a jogellenes magatartás megvalósulása után hat, akkor fejti ki, akkor tölti be funkcióját. Az államigazgatási jogi szankció definíciójának elemei A definiálásban az állami cselekvés funkciójából kell kiindulni. A szankció legfontosabb tartalmi elemei: - hátrányokozás - kényszer, illetve a kényszer lehetısége E két fogalmi kellék még nem elégséges a szankció lényegének a leírására. Szükséges kritérium, hogy a szankció mindig jogellenes magatartásra reagál. Jogellenes magatartásnak minısül az anyagi jogi norma megsértése. Ebben az esetben az anyagi joggal ellentétes magatartásra reagál a szankció. Ez az államigazgatási szankció fı típusa. Kötelezettséget, tiltást, korlátozást szankcionálnak. Az eljárási jogsértés esetében a címzett eljárási jogviszonyban az eljárás során valamely eljárási jogi normával ellentétes magatartást tanúsít. Az eljárásjogi szankciók segéd- és alárendelt jellegük. Azt a célt szolgálják, hogy az államigazgatási szerv gyors, hatékony, megalapozott döntést tudjon hozni. Szankcióval sújtott jogellenes magatartástípus az egyedi államigazgatási aktusban foglaltakkal szembeni elégedetlenség. Fı területe a hatósági határozatok végrehajtásának elmulasztása, mellızése. (ez egyben anyagi jogszabállyal ellentétes magatartás is).

76

A szankció egyik tartalmi eleme a hátrányokozás. 1. Vagyoni hátrány - a címzettnek bizonyos pénzösszeget kell fizetnie - foglalkozástól eltiltás - üzlet bezárás 2. A címzett személyét érintı hátrány - személyes szabadság korlátozása - számára elınyös tevékenységtıl eltiltás 3. Jogi hátrány - vezetıi engedély bevonása - szülıi felügyeleti képviseleti jog korlátozása Megjegyzés: Nem minden hátrányokozás minısül szankciónak. Az onerózus aktus (a jogalany számára terhes aktus) a címzettek számára hátrányos, terhes, jogot korlátoznak vagy vonnak el. Kötelezettséget állapítanak meg, vagyoni vagy egyéb hátrányt okoznak (kisajátítás, adófizetésre kötelezés, kényszergyógykezelés, épület lebontása). Különbség, hogy szankciót megállapító aktussal okozott hátrányért, kárért kártalanítás nem jár. Onerózus aktussal okozott kárért, ha a károkozás közérdekőség miatt történt, vizsgálandó az államigazgatás kártalanítási kötelezettsége. A szankció másik tartalmi eleme a kényszer, kényszerítés. A definíció lényege a cselekvés módja. A szankció és a kényszer semmiképp sem azonos. A kényszer a hatalomgyakorlás szférájába tartozik. Két eleme a kötelezés és parancsolás. A kényszer szoros összefüggést mutat az erıszakkal. Kényszerítés fajtái: gazdasági, erkölcsi, fizikai, állami (a fizikai kényszer állami formája törvényes kényszer). Állami kényszerfajták: 1. 2. 3. 4. 5.

hatósági kényszer (pl. bírságot kiszabó határozat) karhatalmi kényszer (pl. rendıri jelenlét) személyes szabadság korlátozása (elıállítás, ırizet) személyes szabadság megvonása jogi kényszer (valamilyen jogosultság elvesztése, pl. útlevél)

72. Az államigazgatási jogi szankciók fajtái

Anyagi jogi szankciók Az anyagi jogi norma együttessel ellentétes magatartások esetére kilátásba helyezett szankciók. Eljárás jogi szankciók Az eljárásjogi normákkal ellentétes magatartásra reagáló szankciótípus. Szankciófajták funkciói szerint: Aszerinti csoportosítás, hogy a szankcióknak mi a rendeltetése a jogellenes magatartással okozott társadalmi kár elhárításában vagy mérséklésében.

77

1. Kikényszerítı szankciók Célja, hogy a normák címzettjét rákényszerítse a jog által megkívánt magatartás tanúsítására (végrehajtások) 2. Eltiltó szankciók A jogellenes magatartást tanúsító számára abbahagyásra kötelezés. A megvalósult jogellenességet már nem lehet korrigálni, a jövıre nézve azonban meg lehet elızni (csak folyamatos tevékenység esetén alkalmazható). 3. Korrekciós szankciók A jogellenesség megszüntetéséhez nem szükséges a tevékenység abbahagyása, csak módosítása. A szankció korrigálja a jogellenességet és összhangba hozza jogszabállyal. (a jogszerőtlenség pl. csak annyi, hogy a tevékenységet meg nem engedett eszközökkel végzik) 4. Reparatív (= javító) szankciók Jellemzıje, hogy a jogellenes magatartás a múltban megkezdıdött, tárgyiasult eredménye van (pl. építmény). A reparálás a jogellenes magatartást meg nem történtté tenni nem tudja, de eredményt igen (épület lebontás, tárgy elkobozás). 5. Eredményt korrigáló szankció Hasonlít a reparatív szankcióhoz, de nem semmisíti meg a jogellenes produktumot, csak kijavítja. 6. Represszív (= megtorló) szankció A megtorlás eszköze, a jogellenes magatartásért büntetést szabnak ki. Nem a bosszú a célja, hanem a generális (általános és speciális prevenció, a visszatartás). Kiszabható önmagában és egyéb szankciófajtákkal együtt.

Anyagi jogi szankciók fajtái: 1. Szabálysértések szankcionálása - államigazgatási jog megsértésének büntetése - bőncselekmények szabálysértéssé minısítésének esete. 2. Speciális anyagi jogi szanckiók - ágazati bírságok (építésrendészet, energiabírság) - speciális felügyeleti szervek szankciói (bányamőszaki felügyelıség, közegészségügyi felügyelet, munkavédelmi felügyelet) - közlekedésrendészeti szankciók - gazdasági bírság (adó és költségvetési szankciók)

73. Az államigazgatási cselekmények fajtái; a nem jogi hatású cselekmények jellemzése

Az államigazgatási szervek funkciói, feladatai nagyszámú cselekmény útján valósulnak meg (kérelem átvétele, tanú meghallgatása, jegyzıkönyv felvétele). Államigazgatási szerv cselekménye lehet: - testületi szerv cselekménye (kollektív cselekmény) - államigazgatási szervezet cselekménye (vezetı vagy dolgozó) Az államigazgatási hatáskörök szabályozási módja - valamely személynek van cselekvési joga (miniszter, jegyzı stb.) - valamely szervnek van hatásköre (ilyenkor is személy gyakorolja)

78

A nem testületként mőködı államigazgatási szerv cselekménye a szerv hatáskörét gyakorló, a szerv nevében eljáró államigazgatási vezetık és dolgozók érdemi cselekménye, amely külsı személyeket, illetve szerveket érint. Államigazgatási cselekmények fajtái: Külsı – kifelé ható, az államigazgatási szervezeteken kívüli jogalanyokra hatást gyakorló cselekmény Belsı – az államigazgatási szerv dolgozóit érintı cselekmény Egyéb – ügykezelés, jelentésírás, elıterjesztés készítés Államigazgatási cselekményként rendszerint a „kifelé ható” cselekmények jelennek meg. Jogi és nem jogi hatású cselekmények: Jogi hatásúak – aktusok Nem jogi hatásúak – a reálcselekmények. A jogi hatású cselekmény (aktus) jellemzıje, hogy hatására a címzett jogi helyzetében változás következik be. A nem jogi hatású cselekmény az érintett jogalany jogi helyzetében nem idéz elı változást.

Nem jogi hatású cselekmények 1. Reálcselekmények Intézeti, vállalati vagy egyéb típusú gazdálkodó szervek tevékenysége az oktatás, egészségügyi ellátás, vízellátás stb. területén 2. Döntéselıkészítı cselekmények Az államigazgatási szervek dolgozói által készített javaslatok, tervezetek, információszerzés, elemzı értékelı tevékenység. Fı értékelési szempontja az eredményesség, hatékonyság. Senkire közvetlenül nem hatnak, a döntésre hatáskörrel bíró testülethez vagy személyhez kerülnek. 3. Ellenırzési cselekmények Az igazgatottakra közvetlenül hatást, de nem jogi hatást gyakorol. Ilyenek: helyszíni ellenırzések, iratvizsgálat, személyek meghallgatása. Jogilag kötött rendben történik. 4. Instruálási (= tanítási, tájékoztatási) cselekmények Az irányított szervezet vezetıinek és dolgozóinak a nem jogi eszközökkel való segítését jelenti az eredményesebb és hatékonyabb mőködés érdekében (dicséret, kritika, ösztönzés) 5. Szervezési cselekmények Különféle feladatok elvégzésének szervezését jelenti (győlések, rendezvények elıkészítése, lebonyolítása) 6. Tájékoztató cselekmények Fıként helyi államigazgatási szervek munkájában az érdeklıdı ügyfelek számára tájékoztatás, felvilágosítás megadása.

74. Az államigazgatási jogi aktusok fı fajtái

1. Normatív aktus Szabályozó aktus, a jogalkotás jogilag legdöntıbb cselekménye, a döntés megalkotása. Mindig jogszabály alkotást jelent (rendeletek, határozatok stb.). 2. Konkrét aktus

79 -

a címzettek mindig konkrétan meghatározott jogalanyok, ha önkéntes jogkövetés van, akkor nincs aktus, mindig eseti hatása van.

A kettı közötti jogi hatásbeli különbség, hogy a normatív aktusban a címzettek az elıírt magatartást tartósan, folyamatosan jogosultak, illetve kötelesek tanúsítani, a konkrét aktus a meghatározott címzett helyzetében idéz elı változást. Konkrét (egyedi) aktusok fajtái 1. Közhatalmi (autoritív, szuprematív) aktusok Amelyek tisztán egyoldalú döntés eredményei. A közigazgatási szerv a jogszabály keretein belül úgy dönt, ahogy akar, az ügyfél érdekeit, problémáit nem feltétlenül veszi figyelembe (az ügyfél segélyt kér, erre intézeti nevelésbe veszik a gyerekét). (az államigazgatási szervek mind a hierarchikus, mind a hierarchián kívüli igazgatásban közhatalmi konkrét aktusokat bocsátanak ki) 2. Mellérendeltségi aktusok Impérium nélkül kiadott aktusok. Jellemzıje, hogy az aktust kibocsátó államigazgatási szerv az aktus címzettje felett nem gyakorol állami hatalmat. - államigazgatási szerzıdések közérdekő feladatok megoldására - együttmőködési megállapodások államigazgatási szervek közös feladatainak megoldására. Közhatalmi aktusok fajtái jogi tartalom szerint: 1. Döntéstartalmú aktusk Jogot, kötelezettséget keletkeztetı, módosító, megszüntetı aktusok, jogvitát lerendezı és szankcionáló aktusok. 2. Érvényességi feltételként kiadott aktusok Nem maguk eredményezik a jog vagy kötelezettség keletkeztetését, módosulását vagy megszüntetését, csak feltételként szolgálnak. Közös jellemzıje, hogy e nélkül a másik jogalany aktusa nem jöhet létre érvényesen. 3. Aktus felülvizsgálati aktusok Az államigazgatási szervek más jogalanyok által kiadott aktusai elleni jogorvoslatok elbírálása (megváltoztató-korrigáló, megsemmisítı-anulláló). II. és III. fokú döntések. 4. Eljárást kezdeményezı aktusok Egyéb állami szerv jogalanyt érintı eljárását kezdeményezı feljelentés vagy keresetbenyújtás. 5. Regisztratív aktusok Közhitelő nyilvántartásba bejegyzés, adatigazolás, adatszolgáltatás.

Az egyedi közhatalmi aktus a címzettek érdekei szerint favorábilis (kedvezı hatású) és onerózus (kedvezıtlen hatású) lehet. Az igazgatási tevékenység fajtái szerint: - hierarchikus igazgatásban konkrét utasítás, konkrét döntés, hierarchián kívüli igazgatásban hatósági jogalkalmazó aktus (határozatok).

75. A jogilag kötött és a kötetlen államigazgatási aktusok

80 A jogszabállyal kötött és a kötetlen aktus megkülönböztetése a polgári jogtudomány eredménye, bár már a római jogban is létezett megkülönböztetés (ius scriptum = írott jog; ius equum = méltányossági jog). A jogi kötetlenség a feudális rendırállamra jellemzı jogi jelenség volt. A közigazgatás szabad belátása alapján cselekedett a „közjó” érdekében, valójában a számára kitőzött állami (uralkodói) akarat érvényesítése érdekében. A jogtudomány a XIX. században - a közigazgatási önkény megakadályozására, visszaszorítására – alapvetı követelménynek tartotta azt, hogy a közigazgatás csak azt tehesse, amire törvény felhatalmazza. Így kezdettıl fogva megkülönböztettek kétféle aktust: az egyik a jogilag kötetlen aktus, amelyet az államigazgatási szerv (vezetıje) saját felfogásának megfelelıen, a körülményekhez mértan, szuverén módon alakít ki. Ez egyben azt jelenti, hogy jogszabály nem szab korlátot a döntési szabadságnak, vagy nagyon kis mértékben szorítja keretek–közé azt. Ennek ellentéte a jogszabállyal kötött aktus. A jogszabály az aktus kiadójának szól és az aktust kiadó államigazgatási vezetıt (szervet) köti meg az aktus nemének meghatározásában éppúgy, mint az aktus jogi tartalmának kialakításában. Az aktus nem más, mint az államigazgatási szerv akaratának kinyilvánítása. Hogy ez az akarat mennyiben kizárólag az államigazgatási szerv akarata, és mennyiben a jogalkotó akarata, az attól függ, hogy mennyire köti meg a jogszabály az aktust kiadó döntési jogosultságát. Minél inkább megköti, annál inkább a jogszabályban megnyilvánuló akarat jelenik meg az aktusban, és minél kevésbé szab keretet az aktuskiadó döntési lehetıségének, annál inkább az aktuskiadó szerv, személy akarata érvényesül. A jogszabállyal kötött aktus másként jogalkalmazásos aktusnak minısül. A jogilag kötetlen aktust a szakirodalom diszkrecionális aktusnak, vagy szabad belátáson alapuló döntésnek is nevezi. Az ilyen aktusokra a jogszabályi kötöttségeknek a különbözı mértékő hiánya jellemzı. A jogi kötetlenség abban áll, hogy a jogszabály a döntést nem köti feltételhez. Ez arról ismerhetı fel, hogy az aktus kiadására jogosító norma hipotézis nélküli norma, vagy „álhipotézise” van. A másik típust azok az aktusok alkotják, amelyek kiadására ugyan jogszabályi felhatalmazás van, de az aktus tartalmára nézve és ugyanígy feltételeire nézve a jogszabályi rendelkezés semmiféle eligazítást nem ad. Létezhet a jogilag kötetlen aktusoknak olyan típusa is, amelyet az államigazgatási szervek tételes felhatalmazás nélkül, csupán valamilyen általános felhatalmazás alapján adnak ki. Megengedhetetlen a jogilag kötetlen aktus a jogérvényesítés folyamatában, ha a címzettek állampolgárok, illetve szervezetek. A jogszabállyal kötött aktusoknak több fokozata figyelhetı meg attól függıen, hogy a jogszabály a jogalkalmazónak mekkora döntési szabadságot ad. A jogszabályi kötöttség szempontjából az aktusoknak a következı 3 fı típusát különböztetjük meg: -

a jogilag teljesen kötött aktust, amely a mérlegelést kizáró jogalkalmazás eredménye; ezek a kategorikus normák a mérlegelésre jogosító szabályozás alapján kiadott aktus a jogilag kötetlen aktust, amelyrıl az elızıekben már szó volt.

A jogilag teljesen kötött aktust az jellemzi, hogy sem a jogi normák hipotézise, sem azok diszpozíciója nem ad lehetıséget többféle jogértelmezésre és ennek alapján többféle döntésre. Nem teszi lehetıvé a választást. Dogmatikailag a hipotézis kivétel nélkül egyértelmő jogi kifejezésekbıl tevıdik össze. A mérlegeléssel kiadott aktus: a magyar államigazgatási jogban a legtöbb jogszabályi rendelkezés mérlegelési jogot ad az államigazgatási szerveknek. A mérlegelés az a jogi mővelet, amellyel a jogalkalmazó szerv a jogszabályban biztosított többféle, egyaránt törvényes döntési alternatíva közül választ.

81

-

A közigazgatás joghoz kötöttségénél kell megemlíteni a jogi normák alábbi típusait: finális jogi normák: csak a cél van megállapítva („törekszenek, vállalják, akarják, indokolt esetben”, stb.) kondícionális jogi normák: feltételekhez vannak kötve („ha …… akkor” fordulat) kategorikus jogi normák: a legerısebben köt a joghoz.