A KÖZÉP-MAGYARORSZÁGI RÉGIÓ INTÉZMÉNYI STRUKTÚRÁJA
Schneider Gábor
Bevezetés 1. Nemzetközi kitekintés 1.1 Ile-de-France és Greater London – az Unió két világvárosa 1.2 Skandináv régiók – erős helyi önkormányzati rendszer 1.3 Berlin – Brandenburg tartományok 1.4 Gyűrű-régiók a térségben - Bécs és Prága esete 1.5 Pozsonyi Régió 1.6 A „nemzetközi” fővárosok jellemzői 2. A Közép-Magyarországi Régió sajátosságai 2.1 Térstruktúra és településrendszer 2.2 Oktatás, kultúra, egészségügy a közigazgatás dimenziójában 2.3 A Központi Régió kialakulása 3. A regionális fejlődést meghatározó intézmények 3.1 A Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács 3.2 A Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács 3.3 Az együtt vagy külön kérdése 3.4 Változás a régióban Zárszó - javaslatok Felhasznált irodalom Táblázatok Ábrák
73
Bevezetés Az IDEA Budapest Munkacsoport tagjaként készítettem el a Közép-Magyarországi Régió1 intézményi szerkezetét bemutató tanulmányomat, amely legfőbb célja a közigazgatási struktúra vizsgálata. Egy széleskörű nemzetközi kitekintés keretében foglalkozom az általam relevánsnak tartott fővárosi régiók intézményi szerkezetével, néhány kiemelt példán keresztül mutatom be a sikeres regionális együttműködési példákat, illetve problematikákat. Ennek érdekében bemutatom azokat a funkciókat, amelyek hozzájárulnak a főváros és térségének multifunkcionális centrummá válásához. A Központi Régió közigazgatási szerkezetének érzékeltetéséhez röviden érintem a térstruktúrát a régió egésze, illetve Pest megye és a főváros vonatkozásában. Ezt követően vázolom a régió jelenlegi lehatárolásának rövid történelmi előzményeit, majd részletesen elemzem az 1996-os területfejlesztési törvény által létrehozott regionális intézményeket. Időrendi sorrendben mutatom be a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács intézményi felépítését és tevékenységét, majd a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács és ügynökségének felépítését és feladatkörét. Külön részben foglalkozom a 2004-es területfejlesztési törvény módosítása utáni változásokkal. A dolgozatba sok leíró részt tettem azzal a szándékkal, hogy a regionális szervezetek alapos elemzéséből kiindulva ajánlásokat tehessek a további fejlődési lehetőségekre. Tanulmányom kizárólag a regionális szint és az agglomerációs térség problematikájával foglalkozik közigazgatási aspektusból. A kistérségekkel és a főváros szerteágazó közigazgatási struktúrájával csak részben foglalkozom. Célom ugyanis bemutatni azokat a térségi együttműködési lehetőségeket, amelyek kialakítása esetén jobb kapacitás kihasználtság érhető el, párhuzamosságok szüntethetők meg, valamint jobb minőségű szolgáltatások nyújthatók a régió állampolgárainak. A dolgozat azt a felfogást képviseli, amely szerint Magyarországon szükség van a területfejlesztésnél magasabb szintű regionális intézményekre, ugyanakkor a jelenlegi (politikai) helyzet ismeretében választott önkormányzati régiók létrehozására rövidtávon nincs lehetőség. Így elsősorban az organikus regionális fejlődés lehetőségeit kívánom bemutatni, amelynek része a térségi szereplők közötti együttműködés szorosabbá fűzése, a meglehetősen aszimmetrikus térstruktúra kiegyenlítése, az erőteljesebb decentralizációs koncentráció megvalósítása. Az esettanulmányban a főváros és agglomerációs térségének együttműködésére helyeztem a legnagyobb hangsúlyt, mivel meggyőződésem, hogy ezen a területen (térben) adott leginkább az integrált együttműködés feltétele. Ennek hatékonysága döntően meghatározza a főváros és a régió versenyképességének jövőbeli alakulását. Mind a nemzetközi kitekintés alkalmával, mind a KMR bemutatásakor táblázatokban foglalom össze az intézményi struktúra legfontosabb jellemzőit, illetve olyan fejlettségi, demográfiai adatokat emeltem ki, amelyek célja a régiók összehasonlíthatóságának érzékeltetése.
1
A Közép-Magyarországi Régió mellett szinonim fogalomként használom a Központi Régió, valamint a KMR rövidítést is.
74
bm idea program
1. Nemzetközi kitekintés Az Európai Unióban az elmúlt évtizedben a régiók szerepe folyamatosan növekedett, több országban a közigazgatási szint meghatározó pillérei lettek. A régió, mint térségi struktúra, meghatározó politikai tényezővé vált, több uniós államban önkormányzati választott régiókat alakítottak ki. A tendenciákat vizsgálva jól látható, hogy a mezo szint politikai, társadalmi és gazdasági súlya egyre jelentősebb. Ma már a gazdasági verseny elsődleges szereplői a régiók; az adott térség versenyképességét alapjaiban határozza meg a regionális közigazgatás fejlettsége. Esettanulmányomban elsősorban olyan fővárosi régiókat kívánok bemutatni, ahol a regionalizmus, a közép szint intézményi kiépítése csak az elmúlt évtizedben kezdődött el, illetve az intézményi szerkezetben az elmúlt időszakban komoly változások történtek. Úgy gondolom, hogy ezen régiók bemutatása a hazai regionális fejlődés számára is komoly tapasztalatokkal szolgálhat. Ezért a skandináv regionalizmus, valamint Londonés Párizs környékének térségi fejlődését, továbbá a kelet- közép-európai országok fővárosi régióit vettem górcső2 alá. A Közép-Magyarországi Régióval érdemleges összehasonlítási alapot a közép-európai országok régiói jelentenek. A bécsi és a berlini és a prágai régió esetében rövid betekintést kapunk a gyűrű-régió3 működésébe és annak problematikájába. A térség fővárosi régiói hasonló lakosságszámmal rendelkeznek, történelmi és kulturális tradíciók miatt is alkalmasak az összehasonlításra. A Pozsonyi és a Prágai Régiók több szempontból adnak releváns összehasonlítási alapot a Közép-Magyarországi Régióval:
Térszerkezetük erősen aszimmetrikus, mindhárom régióban erőteljes a főváros dominanciája. A multi-funkciós nagyvárosi jelleg, valamint a regionális központokká válás folyamata az elmúlt időszakban vette kezdetét. A három régió között éles versenyhelyzet van, amelyet nagymértékben befolyásol a közigazgatási szerkezet konzisztenciája.
Prága és agglomerációs térsége két különböző régióban található. A Pozsonyi Régió ugyanakkor térszerkezetileg optimálisnak tekinthető, hiszen Pozsony és közvetlen agglomerációs térsége tartozik egy régióba.
A Prágai és Pozsonyi Régió közös sajátossága, hogy országuk legfejlettebb térsége, amely természetes fejlettségéből adódóan már a 2004-2006-os időszakban is a 2. célkitűzésből kap uniós forrásokat. Ennek érdekében egységes programdokumentum készült mindkét régióra. Jól lehet a 2. célkitűzésből lényegesen kevesebb támogatás igényelhető, de az egységes programdokumentum elkészítése a régiók önállóságát erősítette. Régió specifikus fejlesztési politikát dolgoztak ki, amely homlokterében a versenyképesség növelése áll.4
2
A Greater London és az Ile–de-France Region lakosságszáma alapján külön kategóriát képvisel a fővárosi régiók tekintetében. A két fővárosi térség bemutatását a mezo szint politikai, közigazgatási intézményi működése alapján választottam ki. 3 Gyűrű-régió alatt azt a közigazgatási struktúrát értem, amikor a főváros és annak agglomerációja külön közigazgatási egységet alkot, a fővárost körülvevő térség önálló közigazgatási egység. 4 Jelen anyagnak nem témája az egyes országok kohéziós politikájának bemutatása. Ugyanakkor érdemesnek tartom megvizsgálni, a pozsonyi és a prágai régió esetében, hogy a kohéziós alapból mekkora összegű és milyen típusú beruházások valósulnak meg.
75
A régiók gazdasági fejlettségében nem elsőrendű szempont a választott önkormányzati regionalizmus, sokkal inkább döntő a közigazgatás5 és a térstruktúra viszonya, a szubszidiaritás és a többszintű kormányzás megléte. Ezek megléte ugyanakkor már a választott önkormányzati régiók kialakításának alapfeltételei. Az általam kiválasztott uniós országokban az elmúlt években jelentős decentralizációs folyamatok indultak el, amelyek a regionális intézményi struktúra megerősítésére irányulnak. Ennek jegyei a mikro szinten meginduló erős integrációs folyamatok, a fragmentált önkormányzati rendszerek reformja, amelyek kivétel nélkül mindenhol a közigazgatási modernizáció lényeges sarokpontjai voltak. A fővárosi régiókról általánosságban elmondható, hogy az uniós átlagnál magasabb fejlettségűek, jelentős mértékben koncentrálódik a kutatás-fejlesztés, az innováció és a tudásközpontúság ezekbe a régiókba. A mezőgazdasági és az ipari szektor elhanyagolható nagyságú, helyette a szolgáltatások, elsősorban a pénzügyi és a kereskedelmi szolgáltatások nagyfokú megléte jellemző. A fővárosi régiók közül négy az Európai Unió tíz leginnovatívabb régiójához tartozik. Ezek a Stockholmi Régió, az Uusimaa Régió, az Ile-de-France és a Madridi Régió.6 Ezek a régiók belső, regionális programokkal érték el sikereiket, melyekbe az államot és az üzleti szférát is bevonták. Innovációs képességük elsősorban a tudásorientált társadalmi rendszerre, továbbá a gazdasági szereplők hatékony együttműködésére épült. A régiók sikeres fellendülésében az uniós pénzügyi támogatások csak másodlagos szerepet játszottak. A következőkben a Közép-Magyarországi Régió intézmény fejlődéséhez releváns szempontok alapján mutatom be a Greater London, az Ile-de France a skandináv fővárosi régiók, továbbá a berlini-, bécsi-, prágai- és pozsonyi régiók néhány jellegzetes vonását.
1.1 Ile-de-France és Greater London – az Unió két világvárosa Anglia és Franciaország hagyományosan erős, centralizált közigazgatással rendelkezett, amely az elmúlt évtizedben jelentős átalakuláson ment keresztül. Az erőteljes decentralizációs folyamatok eredményeképpen jelentős mértékben megerősödött a végrehajtói hatalom súlya a közép szinten. A kormányzatnak a helyi politikai szereplőkkel egyre több területen kell együttműködnie, a régiót érintő kérdésekben a választott helyi testületek döntései a mérvadók. A londoni és a párizsi régió esetében nem beszélhetünk hagyományos értelemben vett régiókról, mivel lakosságszámuk jóval meghaladja a 3 milliót.7 A két régió lakosságszámát tekintve nem NUTS 2-es szintként, hanem NUTS 1-es térségként kezelendő. Párizs és London az Unió két igazi metropolisza, amelyeknek a világvárosokat érintő speciális problémákkal is meg kell küzdeniük. Mindkét fővárosi régióra jellemező, hogy multi-
5 A regionális közigazgatás megerősítésének lényeges elemének a dekoncentrációt, továbbá a területi szinteken működő állami szervek regionális struktúrába rendezését tekintem a statisztikai-tervezési és a fejlesztési régiók esetében. 6 GDP per capita mutató alapján 2002-ben Greater London, a Brüsszeli Fővárosi Régió (Bruxelles – Capitale Region) voltak a legfejlettebb régiók. A 10 legfejlettebb – GDP per capita mutató alapján - régió között található még az Ile-de- France és Stockholmi Régió. A kelet-közép-európai térségben kiemelkedő eredményt a Prágai Régió tudott felmutatni. Forrás: Eurostat 7 Az Európai Unió „statisztikai területi egységek nomenklatúrájáról” (NUTS) szóló 1059/2003/EK rendeletben rögzítésre kerültek az egyes területi szintek a lakosság nagysága alapján. A három területi szint lakosságszám alapján történő meghatározását az 1-es táblázat tartalmazza.
76
bm idea program
funkcionális városközpontokként meghatározzák az ország fejlődését, regionális centrumként jelentős befolyással8 vannak a térség fejlődésére. A Greater London és az Ile-de- France Régió sajátossága, hogy választott regionális kormányzatot alakítottak ki, amely a főváros és a hozzá szervesen integrálódott agglomerációs térséget foglalja magába. A két régió intézményfejlődésének vizsgálatakor döntő szempontnak tartottam, hogy a főváros és az agglomerációs térség között már több évtizede intézményesített kapcsolat alakult ki. Kialakultak a megfelelő kommunikációs csatornák a térségi szereplők között, az egyeztetések szabályozott mederben történtek. A két régió sokáig organikus módon fejlődött, majd az elmúlt időszakban elfogadott törvények felgyorsították a regionalizáció folyamatát.9 Ennek eredményeképpen választott regionális testületeket alakítottak ki, amelyek kellő függetlenséggel rendelkeznek a központi kormányzattal szemben. Mindkét régió térszerkezete kedvező, hiszen a főváros és agglomerációs térségéből alakították ki, a régiók lehatárolása tükrözi a természetes térstruktúrát. Regionális szintű szabályozás van a közlekedés, a környezetvédelem, a kultúra, az egészségügy és a tűz- és katasztrófavédelmi tervek esetében. Szintén regionális hatáskörbe kerültek a térség- és a városfejlesztési feladatok. A főváros és térségének hosszú távú fejlesztési koncepcióját a választott regionális intézmények dolgozzák ki, a végrehajtás is ezen intézmények feladata. A többszintű kormányzás keretében az 5, illetve 6 évre megválasztott regionális intézmények kellő legitimációval rendelkeznek a központi kormányzattal szemben.10 A regionális törvényhozó testület mellett kulcspozíciója van a végrehajtásban a főváros polgármesterének. Közös vonás mindkét régió esetében, hogy regionális szinten fejlesztési társaságokat és ügynökségeket alakítottak ki. Ilyen például a Londoni Fejlesztési Ügynökség (London Development Agency) vagy az Ile-de-France Regionális és Városfejlesztési Ügynökség. 1.2 Skandináv régiók – erős helyi önkormányzati rendszer A stockholmi és helsinki régiót megvizsgálva, mindkét régiónál közös vonás a helyi politikai döntéshozatali szint – az önkormányzatok – széles autonómiája. Az önkormányzatok erős érdekérvényesítési eszközökkel rendelkeznek, amihez nagyfokú pénzügyi függetlenség társul. Az államtól kapott költségvetési pénzből a helyi önkormányzatok igen széles, a társadalom egészére kiterjedő jóléti szolgáltatásokat nyújtanak. Az ehhez szükséges pénz jelentős része központi forrásból érkezik, de az önkormányzatok helyi bevételei is jelentősek. További érdekesség, hogy az átfogó szociális szolgáltatások körét a helyi önkormányzatok alakítják ki a térség speciális adottságai alapján. Az önkormányzati bevételek jelentős részét képezi a személyi jövedelemadó helyben maradó része, amely mindkét régió esetében elérte a 20%-ot. A települési önkormányzatoknak joguk van további adófajták saját hatáskörben történő bevezetésére is.
8
A regionális fejlődés motorját az Unió „centrumában” elhelyezkedő város-hálózatok alkotják. Ezekben a városokban a nagy multinacionális vállaltok központjai, kutatási központok , valamint kulturális központok koncentráltan fordulnak elő. (Harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról. 28-29 pp 2004) 9 2002-ben kiadott Fehér Könyv, amely lehetővé tette a választott önkormányzati régiók létrehozását Angliában, vagy 1999-es törvény, amely a Greater London Authority (Greater London Hatóság) kialakítását tette lehetővé. Franciaországban 2002-ben a közigazgatás modernizációja keretében lehetővé vált az adminisztratív régiók létrehozása. Mindezek az 1976 óta tartó folyamatos decentralizációs törekvések eredménye. 10 A két régió regionális intézményének releváns tulajdonságait a 2-es számú táblázat tartalmazza. A Greater London gazdasági fejlettségét a 3. táblázat mutatja. Az Ile-de-France Régió lehatárolását az 1-es ábra szemléltet.
77
A vizsgált régiókban az önkormányzatok széles körű szociális szolgáltatásokat nyújtanak a lakosságnak. A legtöbb szolgáltatás egyetemes jelleggel minden állampolgár számára elérhető, ugyanakkor jól látható célkitűzés a gyermekek átfogó és széleskörű védelme. A skandináv országok települési önkormányzatai saját körben határoznak, hogy milyen jellegű és milyen társadalmi kört érintő szolgáltatásokat vezetnek be. Az északeurópai regionális rendszer másik sajátos vonása a helyi politikai szereplők hálózati összefonódása. Egy-egy önkormányzat több fejlesztési intézménynek, szövetségnek is a tagja. Ezen szerveződések alapja az önkéntesség, a hasonló feladatok együttes megoldására való törekvés.11 A társulások elsődleges célja, hogy a helyi szintet érintő kérdésekben a társadalom tagjai aktívan részt vehessenek. A partnerség, a civil szféra szerepe rendkívül erős. A bemutatott skandináv fővárosi régiónak sajátossága, hogy a népesség rendkívüli mértékben a főváros és környékére koncentrálódik, a lakosság aránya meghaladja az országos szint 20%-át.12 A regionális intézmények új keletű képződmények a közigazgatásban. A finn fővárosi régió esetében (Uusimaa Régió) egy tervezési – statisztikai régióról beszélhetünk, amelyet a térség gazdaságpolitikai fejlesztésére, valamint az uniós alapok fogadására hoztak létre. Közigazgatási egység a régiót alkotó 24 települési önkormányzat. A svéd közigazgatás területi alapja a megyerendszer, a helyi szintet a települési önkormányzatok alkotják. Svédországban a régiókat kísérleti jelleggel először 1997-ben hoztak létre olyan célból, hogy a döntéshozatalba minél szélesebb társadalmi csoportokat kapcsoljanak be. A kezdeményezések a megyék és a települési önkormányzatok felől érkeztek a kormányzathoz, a többszintű kormányzás mezo szintjének létrehozása érdekében. 2002-ben a svéd törvényhozás határozatban döntött a régiók létrehozásáról. 1.3 Berlin – Brandenburg tartományok Berlin és Brandenburg szövetségi tartományok13 között az elmúlt időszakban meglehetősen szoros együttműködés alakult ki, jól lehet a két tartomány között népsűrűségben, foglalkoztatottságban és fejlettségben is jelentős eltérések mutatkoztak.14 Berlin igazi világvárossá alakulásához azonban elengedhetetlen a két tartomány egyesülése. A két tartomány közigazgatási önállósága ellenére már most is közös a tervezési és fejlesztési folyamat. Az együttműködést megalapozza a Tartományi tervezésről szóló 1996. évi törvény.15 A két tartomány közigazgatási fúziója állandó politikai kérdés, jól lehet 1996-ban a kérdésről kiírt népszavazás eredménytelenül zárult. Várhatóan 2006-ban újabb népszavazás lesz a kérdésben, és amennyiben a népszavazás eredményes lesz, úgy 2009-ben16 a két tartomány egyesülhet. A két tartomány közös ülésén egy megállapodási kerettervet fogadtak el, amely szerint 2010-ben az országos választásokkal párhuzamosan BerlinBrandenburg egyesült tartományban regionális választásokat tartanának.
11
A szerveződések önkéntes társulási alapon jönnek létre ágazati, szektorális feladatok mentén. A skandináv országokban elfogadott a közös érdekérvényesítés, az egységes szervezeti vélemény elfogadása. A szervezeteken belül folyik az érdemi egyeztetés, az egységes álláspont kialakítása. 12 A Közép-Magyarországi Régió esetében még jelentősebb koncentráltságról beszélhetünk, hiszen a régió lakosság aránya megközelíti a 30%-ot. 13 Berlin és Brandenburg egy-egy Bundeslandnak számít közigazgatásilag. 14 Ld. Berlin – Brandenburg népesség és foglalkoztatottsági szerkezetét a 3-as táblázat tartalmazza 15 Landesplanungsvertrag vom 1. August 1995. 16 A 1059/2003 EK rendelet értelmében n+2 év alatt lehet új területi lehatárolást kialakítani.
78
bm idea program
Ugyan a két tartomány közigazgatásilag külön egység, az elmúlt időszakban együttműködések sora vette kezdetét. (Zsugel 2005)
A közös térségi tervezési és fejlesztési gyakorlat az intézményrendszer összevonásával. Ennek alapján készült el 1998-ban a tartományi fejlesztési program is, mely alapját képezte a Berlin környéki agglomeráció fejlesztési koncepciója. Az elkészült stratégiai tervet a két tartomány közösen hagyta jóvá. 1999-ben. A két tartomány teljes területét átfogó közös tartományi fejlesztési terv koncepciója és vitája jelenleg is folyamatban van. Közös rendelet született a területrendezési feladatokról is, mely a két régió erőforrásaival való hatékonyabb gazdálkodáshoz elengedhetetlen.
A környezet- és természetvédelemi együttműködések: például a Barnim Természetpark létrehozása; közös vízművek és vízvédelem kialakítása; közös társaság az építési hulladékanyagok újrafelhasználására és elhelyezésére.
A két tartomány gazdaságpolitikájának összehangolása. A gazdaságfejlesztéssel foglalkozó közös munkacsoportok létrehozása.
A két tartomány kommunikációjának egységesítése érdekében közös média testületet és egységes médiahatóságot hoztak létre.
Szoros együttműködés a munkaerőpiacon a feketemunka és az illegális foglalkoztatás felszámolása érdekében.
Egységes közlekedési térség kialakítása. 1996-ban alapították meg a Berlin-Brandenburg Közlekedési Szövetséget, 1999-tól közös tarifarendszert vezettek be.
Az oktatás-képzésben az elmúlt időszakban szintén lényeges együttműködési kezdeményezések kezdődtek meg. A középpontban a K+F és a tudás intenzív iparágakhoz kapcsolódó oktatási és képzési programok állnak. Berlin központi jellege mellett Brandenburgban speciális (szektorális) oktatási centrumok kialakítása kezdődött el.
Lényeges előrelépésnek tartom az egészségügy területén a kórházi kapacitások közös tervezését, a társadalombiztosítás egységesítését, amely komoly finanszírozási problémákat kezelhet.
Az elkövetkezendő időszak legnagyobb megoldásra váró problematikája, Berlin vonzási körzetéből kieső brandenburgi részek integrációja lesz. Ez elengedhetetlen lépés, ellenkező esetben a berlini agglomeráció tovább duzzad. Ennek megakadályozásához a két tartomány fejlesztési elképzeléseinek egyeztetése, a közös tervezési és fejlesztési gyakorlat megvalósítása szükséges.17 Jelentősnek mondható a brandenburgi tartományban az infrastruktúra fejlesztése, továbbá a települések közötti együttműködések a nagyobb beruházások megvalósítása érdekében. Brandenburg hanyatló ipari infrastruktúrája, a barnamezős beruházások ugyanakkor már megadják az infrastrukturális alapokat. Berlin és Brandenburg esetében két különálló régióról van szó, de a felek felismerték, hogy a szolgáltatások, a gazdaságpolitika, az oktatás, a kultúra, a közlekedés és a környezetvédelem terén megkezdett együttműködések összessége adja a zálogát annak, hogy a Berlin- Brandenburg térség meghatározó regionális központ17
A túlságosan nagy agglomeráció elkerülése végett decentralizációs koncentráció létrehozása kezdődött meg. A koncepció lényege, hogy Brandenburg a fővárostól távolabb eső részein különböző központokat, esetleg klasztereket alakítanak ki, megakadályozva ezzel a munkaerő elvándorlását az agglomerációs térségbe. A decentralizációs koncentráció sikerének másik kulcsa a városközpontokba telepített minőségi alap- és középfokú oktatás megteremtése.
79
tá váljon, egyben Párizs és London után az Európai Unió harmadik világvárosa, metropolisza legyen. A térség versenyképességének további fejlődéséhez, a társadalmi és gazdasági (regionális) szolgáltatások javulásához azonban a két tartomány közigazgatási fúziója is szükséges. A felsorolt sikeres együttműködések tükrében aligha kérdéses a 2006-os népszavazás sikeressége.
1.4 Gyűrű-régiók a térségben - Bécs és Prága esete A gyűrű-régió sikeres együttműködésének ellenpéldája Prága és Bécs városának esete. A két város önálló régiót alkot agglomerációjától. Az együttműködés meglehetősen alacsony szintű, a két térség kooperáció helyett inkább egymással versenyben áll. A közigazgatási lehatárolás nem veszi figyelembe a gazdasági és kulturális szempontokat, továbbá azt sem, hogy a főváros funkcionális térségként lényegesen átnyúl közigazgatási határán18. Bécs és Alsó-Ausztria tartományok különválásából eredendő problematikák:
Meglehetősen alacsony az együttműködés a területfejlesztéssel foglalkozó ügynökségek között; a gazdaságpolitikák harmonizációjára sem került sor
Megoldásra váró kérdés például az egészségügyi intézmények használatának a kérdése, vagy a Bécs körül kialakított bevásárló központok logisztikai és adózási problematikája.
Budapesthez hasonlóan Bécs és az agglomerációs térség viszonyában feszültség forrás, hogy az agglomerációs térség lakossága is a jól felszerelt fővárosi egészségügyi infrastruktúrát használja. Alsó-Ausztria és Bécs esetében lényeges elmozdulás egyenlőre a közlekedési rendszerek harmonizálásában történt. A térstruktúra és a közigazgatás szerkezetének inkonzisztenciája számos problematikát eredményezett a Prágai Régió vonatkozásában. Az egészségügyi és oktatási szolgáltatások igénybevétele mellett a Közép-Bohémiai Régióban19 éles konfliktusok keletkeztek az infrastrukturális beruházásokkal kapcsolatban. Nem sikerült megállapodni a fővárost elkerülő körgyűrű és az egyes autópálya szakaszok nyomvonalát illetően. A kérdés megoldatlanságában több párhuzamot lehet felfedezni az MO-ás körgyűrű nyomvonala körüli vitával. Prága és térségének másik éles konfliktusa a zöldgyűrű – a természetes és az épített környezet – kérdése. Az eltérő közigazgatási egységekből adódóan, a fejlesztési koncepciók összehangolatlanságából adódóan a problematikák rendezése meglehetősen komoly kihívás a két térség számára. A főváros és agglomerációjának külön álló közigazgatási szerkezete nem segíti elő a felmerülő problémák közös megoldását, gyakori a két térség között a versenyzés és a rivalizálás, az érdemi párbeszéd pedig meglehetősen alacsony szintű. A Cseh Köztársaság az 1997-es alkotmánymódosítással megteremtette a választott régiók létrehozásának keretfeltételeit. A régiókat választott testületek irányítják, egy 2000-ben elfogadott törvény alapján saját hatáskörben döntenek a térséget érintő kérdésekben, egyben közigazgatási egységként is működnek. A regionális törvény az egyes régiókat az ott élő lakosság térségi társulásaként határozza meg, amelyek önkormányzati jelleggel a térséget érintő kérdésekben dönthetnek. Csehországban 8 NUTS 2-es régiót hoztak létre törvényi
18 19
Bécs és térségét, valamint a Pozsonyi Régiót a 2. ábra mutatja Ez a Prága és a fővárost körülvevő térség elnevezése
80
bm idea program
alapon, amelyek 14 NUTS 3-as térségi szerveződésből állnak. A Prágai Régió20 egyben települési önkormányzat, NUTS 3-as és NUTS 2-es területi szint.21 Prága agglomerációs térsége viszont már Közép-Bohémiai Régió része. A Prágába vezető összes közlekedési úthálózat, az ivóvíz készletének döntő része a fővárost körülvevő régióban található. A Közép-Csehországi Régió úthálózata a Központi Régió és azon belül Pest megye úthálózatával összehasonlítva lényegesen fejlettebb, a sugaras útvonalak mellett, jelentős a haránt irányú úthálózat hossza is, ami az agglomerációs térség fejlődéséhez nagyban hozzájárult. Az eredeti elképzelésektől eltérően csak 2002-ben került sor az első regionális választásra a Prágai Régióban. A régió legfőbb döntéshozó szerve a 65 tagú Közgyűlés, amely tagjai sorából megválasztja a 11 fős Regionális Tanácsot. A Regionális Tanács élén a kormányzó áll, akinek négy helyettese van, további hat fő pedig tanácstagként dolgozik. A Közgyűlés négy bizottságot alakított ki, amelyben a régió a központi kormányzattól eltérő markáns álláspontot alakít ki. Ezek a következők: •
Pénzügyi-
•
Ellenőrzési-
•
Regionális fejlesztési-
•
Oktatási- és foglalkoztatottsági Bizottság.
Ezeken a területeken a régió saját, a helyi adottságokat figyelembe vevő politikát folytat. A választott régió négy éves mandátummal rendelkezik. Az elmúlt időszakban lényeges változáson ment keresztül a cseh regionális rendszer. Alkotmánymódosítással és egy regionális törvényi szabályozással létrehozták az önkormányzati jogosítványokkal rendelkező régiókat. Prága NUTS 2-es regionális szintnek felel meg, az egységes programdokumentum elfogadásával az uniós forrásokra már önállóan pályázhat a régió. Itt azonban meg kell jegyezni, hogy valójában egy NUTS3-as területi szintről van szó, amit az uniós források lehívása érdekében alakították át NUTS2-es szintté. Kifejezetten hátrányosnak tartom, hogy a fővárost körülvevő térség, amely NUTS3-as szint, nem a fővárossal alkot közös régiót.
1.5 Pozsonyi Régió Szlovákiában a területi lehatárolást a NUTS rendszer alapján készítették el. Ezek alapján NUTS 1-es szint az egész országot lefedi, NUTS 3-as szinten alakítottak ki a „régiókat”,22. NUTS 4-es szinten 79 körzet23 és NUTS 5-os szinten 2887 darab települési önkormányzat működik. Regionális szinten két egymástól különböző intézményi szerkezet jött létre. Egyfelől a központi kormányzat regionális egységeiként ún regionális irodák működnek, másrészről 2002 januárjától választott önkormányzati régiókat alakítottak ki mind a 8 NUTS3-as régi20
A Prágai Régió demográfiai, foglalkoztatottsági adatait az 5. táblázat tartalmazza. A Prágai Régió speciális helyzetéből adódóan 2000-ben módosították az önkormányzati törvényt, illetve a területfejlesztésre vonatkozó jogszabályt, a 132/2000-es kormányhatározatot. Prága természetes fejlettségéből következően már a 2004-2006-os programozási időszakban is a 2. célkitűzésből kap támogatást. A Cseh Regionális Fejlesztési Minisztériummal közösen Prága városa 2001-ben dolgozta ki az egységes programdokumentumát. A Pozsonyi Régió fejlettségéből adódóan szintén a második prioritásból jogosult támogatásra. 22 A „régiók” területi és lakossági nagyság alapján a magyar megyéknek felelnek meg, a népesség száma sehol sem éri el a 800.000-t, ami alapján NUTS2-es szintű egységek kialakíthatók lennének. Ezért a szlovák regionális fejlődés valójában egy választott önkormányzati megyerendszert jelent, amely hatáskörét a decentralizációval jelentősen megerősítették. 23 A közigazgatás modernizációjának keretében csökkenteni szeretnék a körzetek és a fragmentált önkormányzatok számát. 21
81
óban.24 A decentralizációs törekvések jegyében a regionális irodák hatáskörét fokozatosan a választott regionális önkormányzatok vették át. A Pozsonyi Régió, hasonlóan a Központi Régióhoz vagy a Közép-Csehországi Régióhoz, forgalmas vizi-, légi- és közúti közlekedési csomópont mentén helyezkedik el. Ugyanakkor a magyar és a cseh régióktól eltérően több országgal határos régió, ami a régió fejlődése előtt további perspektívákat nyithat.25 A Pozsonyi Régió lakosságszáma 599.042 fő, amely a főváros és agglomerációs térséget foglalja magába. A régió lakosságának több mint 85 százaléka a Pozsonyban vagy a régió hét másik városában él26. Az urbanizáció magas fokát mutatja a régió foglalkoztatási szerkezete is, amelyben döntő a szolgáltatások aránya. A régió fejlettségét alátámasztja az is, hogy a kutatás-fejlesztés 44 százaléka, a felsőfokú intézmények 45 százaléka koncentrálódik a térségbe. A régió lakosság- és területi arányánál lényegesen nagyobb – mintegy 27 százalékát – adja az ország GDP-jének. A Szlovákiába beáramlott külföldi működőtőke mintegy 52 százaléka található a régióban. A magas gazdasági fejlettség mellett az agglomerációs térségben kialakított „mikrorégiók” több pólusúvá tették a régiót. A régióban továbbra is megoldásra váró probléma a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a foglalkoztatottsági szerkezet átalakítása, a környezetvédelem javítása. Az agglomeráció és a főváros kapcsolata az elmúlt időszakban egyre szorosabbá vált, a lakosság jelentős része az agglomerációba költözött ki, ugyanakkor a munkahelyek többsége még mindig a fővárosban található. Az ingázók miatt megnövekedett forgalmat a főváros úthálózata egyre kevésbé képes kiszolgálni.
1.6 A „nemzetközi” fővárosok jellemzői A nemzetközi fővárosi régiók jellemzésekor többfajta régiótípust mutattam be; az Unió 2 világvárosát, a hozzájuk erőteljes tempóban felzárkózó Berlint, valamint a Kelet-Közép-Európára jellemző 2-3 milliós fővárosi régiókat. Az általam bemutatott uniós fővárosi régiók esetében jól működtek a többszintű kormányzási modellek, a szubszidiaritás elve magas fokon érvényesült. Kitekintésemben nem foglalkoztam részletesen a civicness-szel, azaz a civil szférával, a társadalmi szervezetekkel, az NGO-kal való együttműködéssel, és az ebben rejlő lehetőségekkel. A skandináv regionalizmus esete kiválóan mutatja, hogy a térségi együttműködés eredményességének kulcsa a térségi szereplők és a civil szféra közötti hatékony érdekegyeztetés, a társadalmi párbeszéd és az ezen alapuló konszenzuális döntések. A fővárosi régiók az elmúlt évtizedben jelentős átalakuláson mentek keresztül. A hagyományos városi funkciók kibővültek, a globalizáció, a fokozódó versenyhelyzet új kihívások elé állította a fővárosokat. A szolgáltatások komplexitása létrehozta a „globális város fogalmát” (Saskia Sassen 1991). A hagyományos városi funkciók és feladatok mellett újak keletkeztek. Ágh Attila kategorizálását használva következő funkcionális szintek alakultak ki: 1. Nemzetközi és uniós funkciók 24
Jogosítványait tekintve közigazgatási szempontok alapján a magyarországi megyerendszerrel egyenértékű. Ld 2-es ábra 26 Demográfiai adatokat, a foglalkoztatási szerkezetet, továbbá a régió gazdasági fejlettségét a 6 táblázat mutatja be. 25
82
bm idea program
2. Nemzeti – azaz ország irányítási funkciók 3. Regionális szintű funkciók – regionális intézményi struktúrák kiépülése 4. Főváros és funkcionális térsége közötti kapcsolatok jelentős megerősödése – az integrált funkcionális városi térség kialakulása 5. A főváros belső működését ellátó funkciók. Úgy gondolom, hogy a nemzetközi példák sokrétű ábrázolása bemutatta, hogy ezek a funkciók mennyire egymásra épülnek, az egyes szintek működése meghatározza a többi szint teljesítményét is. Párizs, London, Berlin, Brüsszel és Bécs nemzetközi intézmények központjai, amit politikai és gazdasági súlyuknak, továbbá jó érdekérvényesítő képességüknek köszönhetnek. Empirikus kutatások támasztják alá, hogy a nemzetközi intézmények jelentősen hozzájárulnak az adott város nemzetközivé válásában, meghatározzák arculatát. Mindezen tényezőknek közvetett szerepük van a külföldi működőtőke beáramlásában, a multinacionális vállalatok megjelenésében, a regionális kutatási és oktatási centrumok létrehozásában. Jelentős tőke-, humánerőforrás koncentráció ment végbe, kialakultak az egyes nagyvárosokhoz köthető specialitások a termelés és a szolgáltatás területein. Innovációs, kutatás fejlesztési centrumok jöttek létre ezek bázisán, ami végső soron hozzájárult a tudásalapú régiók kialakulásához. A gazdasági és társadalmi igények, a globalizációs folyamatok felgyorsulása új fejlesztés politikát és rugalmas közigazgatási struktúrát igényelt. A megoldást a multifunkcionális fővárosok jelentik, amelyek nemzetközi, nemzeti, térségi és városi feladatokat látnak el egyszerre. A fővárosnak az egész térség fejlesztésének motorjaként kell működnie, és a közigazgatási határokon túlmutató funkcionális városi térséget kell kialakítania (Berg 1982); érdemi párbeszédet kell folytatnia a térségi szereplőkkel, hiszen egyre több szolgáltatás és fejlesztési koncepció térségi együttműködés keretében valósul meg. Ilyen együttműködések a közlekedési hálózatok egységesítése, közös közműszolgáltatások kialakítása, gazdasági és oktatás-képzési klaszterek tudatos, a területi sajátosságokra épülő kialakítása. A fővárosi régiók sajátossága, hogy vonzáskörzetük a funkcionális városi térség határait is lényegesen meghaladja, egy tágabban értelmezett térség fejlődését határozza meg. Ezért a multifunkciós fővárosnak a regionális funkciót is el kell látnia. E célból alakították ki például az Ile-de-France Régiót, amely Párizs és agglomerációján – funkcionális térségén – túl 8 tartományt is magába foglal, amely a főváros közvetlen vonzáskörzetébe tartozik. (1-es ábra.) Mindez azt is jelenti, hogy a közigazgatási struktúra kialakításának a gazdasági érdeket kell követnie, illetve a fejlesztés politikai koncepciókat térségi szinten kell megvalósítania. A 209 fős regionális tanácsban több szakbizottság feladata e kérdés megoldása. A multifunkcionális arculathoz még hozzátartozik az oktatási, kulturális, sport és szabadidős tevékenységek széleskörű elterjedése, az ehhez kapcsolódó rangos nemzetközi események rendszeres vagy időszakos megrendezése. Tekintettel arra, hogy a nemzeti, nemzetközi és a térségi szintű feladatok aktorai mára már egy igen sokszereplős játszma résztvevői – kormányok, önkormányzatok, uniós intézmények, nemzetközi szervezetek, NGO-k, TNC-k stb. – így a többszintű kormányzásra, az intézményesített csatornák hatékonyságára kulcsszerep hárul. A bemutatott régiók esetében a többszintű kormányzásnak, a partnerség elvének, továbbá a választott regionális intézményeknek mindenhol kiemelt jelentőségük van. A szimmetrikus térstruktúra kialakítása érdekében erőteljes decentralizált koncentrációnak lehetünk tanúi, ami a funkcionális városi térség és a főváros közötti szorosabb integrációt teszi lehetővé. A multifunkcionális
83
fővárosok másik sajátossága, hogy a városi szinten megoldatlan problematikákra térségi szinten keres megoldást. Kiváló példa erre az élhető környezet megteremtésének regionális szintű stratégiája, a fenntartható fejlődés, a természetes és a beépített környezet viszonya. A fejlesztési koncepciókban pedig a térségi szempontok érvényesülnek; a fővárosok és vonzáskörzetük egységes fejlesztésével érhető csak el, hogy a térség a nemzetközi versenyben továbbra is eredményesen tudjon részt venni. London, Párizs és a berlini tartomány példája is mutatta, hogy a térségi infrastruktúrafejlesztés kiemelkedő szerepet kap, erre a célra külön fejlesztési ügynökségeket hoztak létre. A fővárosi régiók esetében külön-külön nem említettem, hogy a mindegyik fővárosi régió képviselettel rendelkezik Brüsszelben, ahol hatékony érdekérvényesítést folytatnak. Verseny tehát már nem a városok, hanem városhálózatok, városok és térségeik között alakul ki. Jelentős kérdés, hogy hol alakul ki a leginkább koherens együttműködés a város és térsége között, vagyis hol a legszimmetrikusabb a térstruktúra.
84
bm idea program
2. A Közép-Magyarországi Régió sajátosságai A KMR-t, mint közigazgatási egységet nem tudjuk elemezni, hiszen a hatályos jogszabályok alapján a területi közigazgatást a megyerendszer látja el. A régió intézményi struktúrájának bemutatása ugyanakkor egy organikusan fejlődő regionális szint ábrázolását teszi lehetővé. A következőkben jellemzem a KözépMagyarországi Régió legfontosabb intézményeit, bemutatom az intézményi struktúrában végbemenő legfontosabb változásokat. A régió fejlődésének egyik meghatározó része az agglomerációs térség, ezért alaposabb górcső alá veszem a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács (továbbiakban BAFT) 1997-1999 közötti működését, összehasonlítom a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanáccsal (továbbiakban KMRFT) és munkaszervezetével a Pro Régió Ügynökséggel (továbbiakban Pro Régió), továbbá ismertetem a 2004-ben módosított területfejlesztési törvény nyomán megjelenő főbb változásokat. A régió alapos vizsgálatakor elengedhetetlenek tartom néhány általam lényegesnek tartott szempont bemutatását. A közigazgatási struktúra problematikájának megismeréséhez szükséges, hogy a régió demográfiai szerkezetét, a térstruktúra és a településrendszer viszonyát röviden érintsem. A Központi Régió népességszáma 2002. december 31-én 2,83 millió fő volt. A régió népsűrűsége 411 fő/km², mely az országos átlagot négyszeresen meghaladja.27 Jelentős azonban a régión belüli eltérés is. Míg Budapesten 3540 fős a népsűrűség egy négyzetkilométeren, addig Pest megyében ez a mutató csak 162 fő/km². A lakosságszám, továbbá a népsűrűségi mutatók alapján megállapítható:
A KMR lakosságszáma megfelel a kelet-közép-európai térség többi fővárosi régiójának népességszámával.
A NUTS 2-es szinten az ideálisnak tekintett 2,5-3 millió közötti lakossággal rendelkezik.
Egy magas urbanizáltságú térség, valamint egy lényegesen ruralizáltabb térség alkot egy régiót. Pest megye még így is az ország legnagyobb és legsűrűbben lakott megyéje.
1998-2002 közötti demográfiai adatokat vizsgálva28 is jól látszik a népesség fogyása, amely évente elérte a 4,6%-ot. Ez egy átlagos arányszám a régió egészét tekintve, amely jelentősen eltér Pest megyében és Budapesten. Míg a fővárosban erős népességcsökkenésnek vagyunk tanúi, addig Pest megye agglomerációs övezetében jelentős lakossági növekedés következett be az elmúlt években. A régión belül jelentős elvándorlás indult meg a fővárosból29 és Pest megye külső részeiből az agglomeráció térségébe. Amíg a régión belüli belső elvándorlás mértéke emelkedett, addig a 1990-es évek elejére jellemző oly magas bevándorlás a régióba az elmúlt időszakban visszaesett. A demográfiai adatokat vizsgálva jelentős különbséget mutat a főváros és Pest megye társadalmi korösszetétele is. Az öregedési index országos adatait figyelembe véve a fővárosban a legkedvezőtlenebb a fiatalok és az idősebb korosztály aránya. Míg a főváros lakossága fokozatosan elöregszik, addig Pest megye társadalmi korösszetételében a fiatalok aránya továbbra is jelentős maradt. Ez a régió foglalkoztatási szerkezetében pár éven belül szerkezeti változásokat fog eredményezni. Kovács Róbert kutatásait
27 28 29
Forrás: A Közép-Magyarországi Régió Stratégiai Terve 2007-1013 Forrás: A Közép-Magyarországi Régió Regionális Akció Terve Ez éves szinten 10-15 ezer főt jelent.
85
felhasználva (Kovács 2003) a következő összegző megállapításokat tehetjük a szuburbanizációs folyamatok30 kapcsán:
A vándorlási mutatóban lényeges különbségek mutatkoznak mind Pest megye, mind a főváros tekintetében. Legnagyobb elvándorlás - arányait tekintve - Budapest belső adminisztratív kerületeiben történt, de szintén magas a belső-gyűrű kerületeiből való elvándorlás.
A fővárosban általános tendenciaként fogalmazható meg, hogy a belső kerületekből indult elvándorlás iránya a külső kerületek, illetve az agglomerációs térség. A budai kerületek erős beépítettsége miatt ebből a térségből is jelentős a „kiköltözés” az agglomerációs térségbe.
Az agglomerációs térség déli, észak-keleti valamint nyugati és keleti szektorainak lakossága jelentős mértékben megnövekedett az elmúlt időszakban.
A fővárost elhagyók két markáns csoportra oszthatók. Az egyik része a magas egzisztenciával rendelkezők köre, akik elsősorban életminőségük javítása érdekében költöztek ki az agglomerációs zöldövezetbe. Ez a csoport az agglomerációs térség nyugati és észak-keleti részére költözött. A fővárosból kitelepülők másik csoportja a városban egyre inkább leszakadó réteg alkotta társadalmi csoport, akik a megye déli részébe – az amúgy is súlyos foglalkoztatottsági és strukturális problémákkal küszködő térségébe – importálják a főváros szegregációs problematikáját.
A KMR vándorlási mutatóit az elmúlt időszakban a magas ingadozás jellemezi. Amíg az 1990-es évek elején a KMR térségébe meghatározó volt a bevándorlás, addig ez a mutató a 90-es évek közepére jelentősen csökkent. A 2000. évi tapasztalatok ismételten a vándorlási mutatók erőteljes növekedését mutatják.
A régión belül a lakosság mozgásában jelentős aszimmetriák mutatkoznak. Egyfelől erőteljes kivándorlásnak lehetünk tanúi a fővárosból túlnyomórészt Pest megye agglomerációs térségébe, másrészről a lakosság társadalmi és gazdasági helyzete meghatározza, hogy Pest megye melyik részére települnek ki. Úgy vélem, hogy a szuburbanizációs mozgások jelentős nagysága miatt a közigazgatásnak a megváltozott társadalmi és demográfiai tulajdonságokat kell a jövőben alapul vennie. A közigazgatási struktúra másik lényeges kérdése, hogy mi módon képes a régió változó térstruktúráját követni. Ebben a tekintetben is erős aszimmetria tapasztalható. 2.1 Térstruktúra és településrendszer A Közép-Magyarországi Régió térszerkezete alapvetően különbözik az ország többi régiójáétól, mert itt található az országban ez egyetlen tényleges nagyvárosi agglomeráció (Perger 2003), az urbanizációs szintet egyedül ebben a régióban lehet az európai, vagy legalább is a közép-európai adatokkal összehasonlítani. A térség sajátos településszerkezettel és egymást átfedő, erős, sokoldalú kapcsolatrendszerrel rendelkezik. Ideális
30
Itt meg kell jegyeznem, hogy a szuburbanizációs folyamatok irányát tekintve eltérő kutatási eredmények is napvilágot láttak az elmúlt időszakban. A Stúdió Metropolitana Kht felmérései azt mutatják, hogy megindult a visszaköltözés a fővárosba. Ezt elsősorban az épülő új lakások számával, illetve a lakásvásárlások ütemének növekedésével magyarázzák. Ez azonban relatív, mivel az agglomerációs térségben ugyanezen mutatók lényegesen magasabbak. A tendencia egyértelműen az agglomerációs térség fokozatos megerősödését prognosztizálja.
86
bm idea program
esetben a közigazgatás feladata az adott térség problémáinak kezelése a térstruktúra figyelembe vételével. Ezt azonban a Központi Régió közigazgatása jelenleg nem képes kezelni. A régió sajátos adottságai, hogy északon apró falvas települési szerkezet jött létre, ráadásul a domborzati viszonyok következtében meglehetősen elszigetelten. A régió középső részén a főváros és az agglomerációs térség szintén egy speciális közigazgatást igényel. A Közép-Magyarországi Régió déli része egy újabb tájegység jellegzetes települési szerkezetét, a nagyfalvas alföldi települések tulajdonságait hordozza magában. A regionális közigazgatásnak tehát egyszerre kellene megoldást nyújtania egy közép-európai térségi központ szerepét betölteni szándékozó nagyváros sajátos igényeire, továbbá a régió északi és déli részén a fejlődésben különböző okok miatt elmaradt térségek problémáira. Ezen felül jelentkezik a főváros sajátos belső problematikája, amit a kétszintű önkormányzati rendszer működésében keletkező nehézségek jelentenek. A régió térszerkezetét a legjobban két rendezőelv alapján tudom leírni: Rácsos, gyűrűs szerkezet Sávos tagozódás, a közlekedési útvonalak mentén. A gyűrűs szerkezetet leginkább koncentrikus körökkel lehet érzékeltetni, melyek középpontja Budapest31. A fővároson belül is különbséget kell tenni a belső és a peremkerületek között. Az agglomerációs térséget is két további csoportba lehet sorolni. Az elsőbe azok a települések tartoznak, melyek a fővárosi peremkerületekkel szoros együttműködést alakítottak ki. Például Budaörs, Pilisvörösvár, Dunakeszi, Szentendre. Ezek a városok és térségeik a főváros külső kerületeivel mára szinte teljesen összenőttek. A második csoportot azok az agglomerációs települések alkotják, melyek ugyan szintén szorosan együttműködnek a fővárossal, de térségük egyfajta sajátos vonzáskörzetet jelent a kisebb települések számára. Ez leginkább Vác és Gödöllő esetében teljesül.32 Harmadrészt a régió határán kívül eső települések alkotják a gyűrűs szerkezet külső részét. Itt azokról a vidéki nagyvárosokról – csapágytelepülésekről - van szó, melyek 60-80 kilométerre helyezkednek el a fővárostól, de Budapest befolyása így is erősen érződik gazdasági és társadalmi szerkezetükben. Ebbe a csoportba Székesfehérvár, Hatvan, Dunaújváros tartoznak. Gazdaságuk erőteljesen alkalmazkodik a főváros gazdasági igényeihez, továbbá jelentős a fővárosba nap mint nap dolgozni és tanulni járó ún. ingázók száma.33 A térstruktúra másik rendező elve a sávos tagozódás, amely a közlekedési hálózat alapján alakult ki. Országos, de egyben regionális probléma is, hogy az ország közlekedési rendszere oly mértékben Budapest központú, hogy a térség települései között – horizontális szinten - kevés a felsőbbrendű útvonal. Mindezen tényezők a kistérségi központok fejlődését is gátolják, nem véletlen tehát, hogy megfelelő ellenpólus a fővárossal szemben nem tudott kialakulni.
31
Ld 3. ábra Vác és Gödöllő az a két város Pest megyében, melyeknek agglomerációjuk van a főváros mellett, bár a vonzáskörzet kifejezés sokkal helytállóbb a két város esetében. Amikor Pest megye közigazgatási önállósága szóba kerül, akkor lehetséges megyeközpontnak mindig a két város valamelyikét javasolják, jól lehet Pest megye legnépesebb települése Érd (50 ezres lakosság), majd Cegléd (36 ezres népesség). A két település jellegéből adódóan azonban sohasem tudott megfelelő hatalmi pólust képezni a megyében. 32
33
A közlekedési infrastruktúra fejlődésével dinamikus növekedés várható az ingázók számának tekintetében.
87
A települések közötti éles különbség hosszú távon hátráltatja a térség fejlődését. Az elmúlt időszak gazdasági és társadalmi változásához a jelenlegi közigazgatási rendszer már nem képes igazodni. A térstruktúra komoly egyenlőtlenségeit a megyerendszer nem képes kezelni. A jelenlegi közigazgatási struktúra alkalmatlan34a főváros és a vele szinte összenőtt települések rendkívül bonyolult és gyorsan változó gazdasági-társadalmi szerkezetének kezelésére. A települési rendszer egyenlőtlenségét mutatja az is, hogy sem a régión belül – sem az országban – nem alakultak ki olyan ellenpólusok, melyek a főváros erős túlsúlyát csökkenteni tudnák. A régióban lévő kistérségek együttesen sem tudnak ellenpólust képezni a fővárossal szemben, többek között azért sem, mert szerkezetileg annyira eltérőek egymástól. Pest megyében nincsen 60 ezernél népesebb város, így nem véletlen, hogy a megyének nincsen székhelye. A decentralizációs koncentráció – ami BerlinBrandenburg viszonyában sikeresen működik – itt nem éri el a kívánt szintet. Megítélésem szerint előremutató az a stratégiai koncepció, amely alapján 8 regionális központot35 kívánnak kialakítani az erős főváros túlsúly megszüntetésére. Ugyanakkor szintén lényeges szempontnak tartom az ún. csapágyvárosok megerősítését is. A főváros erőteljes túlsúlyát – uniós példák alapján – nem megszüntetni kell, hanem a környező településekre kiterjeszteni. A decentralizációs koncentráció jegyében az agglomerációs térség központjait, valamint a kistérségi központokat kell úgy megerősíteni, hogy azok valóban a közszolgáltatások alapbázisává váljanak.
2.2 Oktatás, kultúra, egészségügy a közigazgatás dimenziójában A régióban a lakosság majdnem 90%-a rendelkezik középfokú végzettséggel. A lakosság több mint 30%-a felsőfokú végzettségű, ugyanakkor az iskolázottság terén jelentős eltérés mutatkozik a főváros és Pest megye között. A fővárosban lényegesen magasabb a felső- és középfokú végzettségűek aránya. A Központi Régió az ország felsőfokú oktatási központja. Budapesten a felsőfokú képesítést adó intézmények száma több mint 35, az ország diplomásainak több mint 40%-a a fővárosban tanult. (A Közép-Magyarországi Régió Stratégiai Terve 2007-2013, 2005) A térség másik jelentős egyetemi központja Gödöllő. A régióban kimagaslóan magas a műszaki, az informatikus, valamint a közgazdasági képzés. A régió európai szinten mérve is magas tudásbázisú, jól kvalifikált munkaerővel rendelkezik. Mindezen tulajdonságok megléte alátámasztja a tudásalapú társadalom és a kutatás-fejlesztés koncepcióját a régióban. A Központi Régió, azon belül is elsősorban Budapest a régió, de egyben az egész ország kulturális központja. Budapest pezsgő kulturális élete a hazai és a külföldi turizmusra nézve is pozitív hatással van, ami további kiaknázatlan lehetőségeket jelent a régió számára. Lényeges egyenlőtlenség van a régió egészségügyi hálózatában. A megyében működő kórházak felszereltsége rosszabb a fővárosi kórházakénál. A pest megyei lakosok többsége a budapesti kórházakba jár gyógykezelésre. Ezzel viszont a fővárosi kórházak amúgy is jelentős túlterheltsége tovább romlik. Ugyanakkor empirikus kutatási eredmények azt mutatják, hogy a háziorvosi rendszer Pest megyében lényegesen hatékonyabban műkö34 Míg két évtizeddel ezelőtt a Budapest határában lévő településekről jártak be a fővárosba dolgozni, mára ez a tendencia is megváltozott, kétirányúvá vált. Egyre több fővárosi dolgozik a főváros határában működő ipari- tudományos és logisztikai parkokban. A Közép-Magyarországi Régióban 32 város található, ahol a régió lakosságának 82,4%-a él. Ezt annak tükrében érdemes vizsgálni, hogy a Központi Régió 185 településből áll, vagyis 153 község és falu alkotja a régiót. További érdekesség, hogy a fővárosban és az agglomerációban a régió lakosságának 86%-a található. Ez többek között azt jelenti, hogy Szob, Monor, Dabas, Cegléd és Nagykáta kistérségeiben a régió lakosságának kevesebb mint 15%-a lakik, pedig az 5 kistérség területi nagysága meghaladja a régió 30%-át. A települési szerkezetben nagyfokú aránytalanság van. A fővárosban és az agglomerációban jelentős mértékű népesség- és tőkekoncentráció ment végbe. 35
A Nemzeti Fejlesztési Hivatal stratégiai koncepciója, amely Győr, Szombathely, Pécs, Székesfehérvár, Miskolc, Debrecen, Kecskemét és Szeged regionális jellegét – elsősorban regionális klaszterek létrehozásával kívánja megerősíteni.
88
bm idea program
dik, mint a fővárosban. Pest megye és a főváros közötti együttműködésben példaértékűnek tekinthető a Regionális Egészségügyi Tanács működése, mely az egész régióra vonatkozó regionális kórházprogramot dolgozott ki. (Tosics 2005). Az oktatás, egészségügy terén a megyében élők jelentős része a főváros egészségügyi és oktatási infrastruktúráját használja. Az intézményi hálózat túlzsúfoltságának elkerülése érdekében az alap- és középfokú szolgáltatások színvonalának helyi szintű javítása szükséges. Az ellátásszervezést ma az Ötv szabályozza, az önkormányzatoknak kevés lehetősége van az önálló mozgástér kialakítására.
Úgy gondolom, hogy a térségi
együttműködés bázisává a kistérségi társulásoknak kell válniuk. A társulások saját hatáskörben eldönthetik, hogy az egyes szolgáltatásokat mi módon biztosítják.
2.3 A Központi Régió kialakulása A Központi Régió létrehozásának jogi alapját a területfejlesztéséről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény, illetve annak 1999-es módosítása, továbbá az Országgyűlés az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998-as határozata képezte.36 Mielőtt ezekkel részletesebben foglalkoznék, a teljesség igénye nélkül bemutatok néhány regionális kezdeményezést. Ezen elképzelések közül egyiknek sem volt átütő eredménye, de a Közép-Magyarországi Régió kialakulására mégis hatással voltak. A Közép-Magyarországi Régió létrehozása mindvégig megyei37 – közigazgatási – határok mentén fogalmazódik meg; az igazi kérdés az volt, hogy a régió hány megyéből álljon össze. A kérdéskör összetettségének bemutatása érdekében egy rövid történelmi áttekintést adok a közép-magyarországi térség alakulásáról, milyen koncepciók jelentek meg a térséget illetően.
Az Új Gazdasági Mechanizmus bevezetése után 1971-ben az új gazdasági rendszerhez illeszkedő Országos Településhálózat-fejlesztési Koncepciót dolgoztak ki, mely az országot 5 gazdasági régióra és 1 központi tervezési gazdasági körzetre osztotta. Budapest és Pest megye alkotta a központi körzetet. A rendszerváltást megelőző időszakban is történtek kísérletek a megyei szintet átfogó regionális övezetek létrehozására, amelyek alapját a tervgazdasági szempontok képezték. A rendszerváltást követően az Antall-kormány köztársasági megbízottakkal kívánt regionális feladatokat ellátni. A cél általános hatáskörű hivatali régiók kialakítása volt, melyet országgyűlési határozatban rögzítettek. A koncepció teljes kiforratlansága miatt az elképzelés azonban hamar elhalt. A köztársasági megbízotti régiók létrehozásakor is már kérdésként merült fel, hogy Budapest önálló regio-
36
2004. évi LXXV. Törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosítását a későbbiekben tárgyalom, a Központi Régió intézményi struktúrájának változását bemutató fejezetben.
37 Zoltán Zoltán koncepciójában tartományi területekre osztotta Magyarországot (Zoltán 1997). Elképzelésére két alternatívát dolgozott ki. Mindkét koncepcióban az országot 8 tartományra bontotta. Az első változatban a Közép-Magyarországi tartományt Pest és Nógrád megye alkotja, Gödöllő székhellyel. Második változatban 4 megyés kibővített Közép-Magyarországi tartományt javasolt, mely a további két dunántúli megyével, Fejér és Komárom- Esztergom megyével egészülne ki. Ebben az esetben a tartományi főváros már Székesfehérvár lenne. Mindkét elképzelésben közös, hogy Budapest különálló tartományként az ország székesfővárosaként működne.
89
nális egységként, vagy Pest megyével közösen működjön. Végül az önkormányzati törvény 1994-es módosítása megszüntette a köztársasági megbízotti intézményt. Magyarországon először 1994-ben készítettek valódi régióbeosztást, amely az uniós követelményeknek megfelelő NUTS2-es szint alapján 6 tervezési-statisztikai régiót hozott létre. A Közép-Magyarországi Régióba Budapest és Pest megye mellett Komárom-Esztergom, Fejér és Nógrád megye került. Ezzel a társítással egy hatalmas, több mint 4 milliós régiót alakítottak ki. Ez a régió azonban ebben a formájában sosem működött. Megindultak a régió átszervezésére irányuló törekvések. Ebben a tanulmányban ezt nem kívánom részletezni, de a felsorolt mozzanatokból is jól érzékelhető, hogy a régióépítés folyamata mindvégig felülről vezényelt folyamat volt, továbbá erős megyei lobbyérdekek mentén zajlott. Az 1996. évi XXI. törvény döntött a regionális fejlesztési tanácsok létrehozásáról, amely az egyik legvitatottabb eleme lett a területfejlesztés intézményrendszerének.38 A területfejlesztés- és tervezés fejlődésével egyre nagyobb igény mutatkozott a tervezési-gazdasági körzetek kialakítására. A törvény egyértelműen pozitív, decentralizációs folyamatot indított el azzal, hogy három térbeli egységben is (régió, megye és kistérség) tervező, döntéshozó és koordináló intézmények létrehozását tette lehetővé. A területfejlesztési tanácsokkal, illetve a területfejlesztési társulásokkal olyan új működési modellt honosított meg a törvény a magyar közjogban, amelyek eddig szinte teljesen ismeretlen intézményi társulások voltak. Mezo szinten új intézmények jöttek létre, melyek elsősorban ágazati érdekek mentén szerveződtek. A Központi Régió kialakítása mindig is erős érdekellentétek mentén zajlott, de Budapest és az agglomerációs térség gazdasági integrációjának szükségét senki sem kérdőjelezte meg. A regionális fejlesztési tanáccsal új jogi személyiség alakult, így mind a főváros, mind Pest megye hatásköréből át kell adnia bizonyos feladatokat39. A Közép-Magyarországi Régió a többi régióval közösen tervezésistatisztikai régióként működött, létrehozásának legfontosabb oka, az uniós támogatási forrásokhoz való hozzájutás volt. Az Országgyűlés végül egy határozatban40 jelölte ki a tervezési statisztikai régiók pontos határait. A felosztás két fontos rendező elv alapján jött létre:
a régió határok a megyehatárokat pontosan követik,
továbbá a régiók megközelítőleg azonos lakosság-számmal rendelkezzenek.41.
A felosztás a NUTS-rendszer rendezési elveit követte. A határozat továbbra is meghagyta az önkéntes társulásokat, de a regionális fejlesztési tanácsokkal létrejött a területi (megye és települési önkormányzatok) és a központi kormányzat regionális együttműködésének szervezett fóruma. 38
Az 1996-os területfejlesztési törvény lehetővé tette, hogy önkéntes alapon szerveződjenek a fejlesztési társaságok. Az önkéntesség alapján olyan fejlesztési tanácsok is megalakultak, melyek nem egy régióban működtek. Önkéntes alapon, a megyei lehatárolást figyelembe véve 5 esetben valódi fejlesztési társulás alakult. Az OTK kötelező jelleggel előírta a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács és a Balatoni Fejlesztési Tanács megalakítását. Ugyanakkor az M6-os és az M56-as útvonalak mentén létrejövő fejlesztési tanácsok már sokkal inkább önkormányzati társulások voltak, amelyek egy vagy több megyére terjedtek ki, gazdasági-, társadalmi szempontból közös érdekek alapján szerveződtek.
39
Ezt a főváros vezetése és a megye is rossz szemmel nézte. A regionális intézmények alacsony intenzitása ezzel is magyarázható. 35/1998 Országgyűlési határozat 41 A hét régió közül egyedül a Központi Régió nem illeszkedik bele a sorba, mert a legnépesebb, de egyben a legkisebb területi régió. 40
90
bm idea program
1999-ben az 1996-os törvény módosítására került sor. A törvénymódosítás legfontosabb következménye, hogy a korábbi önkéntes tagságot felváltotta a kötelező tagság. A módosítás szűkítette a regionális tanácsban szavazati joggal részt vevők körét. A kamarák képviselői állandó meghívotti státuszt kaptak, míg a munkavállalói- és munkaadói oldal az Országos Területfejlesztési Tanács ülésein már csak konzultációs jelleggel vehetett részt, és nem volt közvetlen beleszólásuk a Központi Régió ügyeibe. A törvénymódosítás tehát csökkentette a partnerség keretében a régióban működő szaktestületek és civil szervezetek döntési befolyását.
91
3. A regionális fejlődést meghatározó intézmények A régió kialakulásának rövid bemutatása után annak legfontosabb intézményeit veszem górcső alá, úgy, hogy bemutatásukkal időrendi sorrendben haladok. Így tudom a régióban bekövetkező regionális fejlődést a legjobban szemléltetni, ezért először a BAFT, majd utána a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács (továbbiakban KMRFT) intézményi struktúráját mutatom be. Külön fejezetben tárgyalom a 2004-ben módosított területfejlesztési törvény alapján végbemenő változásokat a KMRFT szerkezetében, illetve a BAFT újbóli létrehozását. Szintén röviden érinteni kívánom az önkéntes többcélú kistérségi társulásokat. Ez utóbbiak esetében csak a Pest megyei társulásokkal foglalkozom, nem foglalkozom a főváros, mint egy kistérség kérdésével.
3.1 A Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács A Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács bemutatása két szempontból is lényeges a Közép-Magyarországi Régió fejlődésében. Egyfelől a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács jogelődjeként több lényeges tervezési- és fejlesztési program kezdődött meg a BAFT néhány éves működése alatt. Másodsorban a területfejlesztés módosítását rögzítő 2004. évi LXXV. törvény ismét törvényi szinten tette kötelezővé a BAFT létrehozását. A BAFT 1997. június 27-én alakult meg. A szervezet legfontosabb döntéshozó szerve a 25 tagú42 Tanács (továbbiakban Tanács) és a 7 tagú ügyvezető elnökség lett. A Tanács összetételében meglehetősen jól érvényesült a partnerség elve, hiszen a kamarák, területfejlesztési társulások, valamint a fővárosi önkormányzat együttesen döntő túlsúlyban volt a kormányzati oldallal szemben. (A BAFT Alapszabálya 1998-1999). A főváros és térsége az érdekképviseletekkel közösen 17 szavazattal rendelkezett, a kormányzati oldal mindösszesen 8 ágazati minisztérium delegáltjával képviseltette magát. A BAFT a területfejlesztést elsődleges prioritásként szem előtt tartó szakmai testületként működött, ezt bizonyítja területfejlesztési társulások elnökeinek nagyszámú részvéte a 25 tagú Tanácsban.
43
A BAFT-ra és
későbbi jogutódjára, a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanácsra is érvényes az a megállapítás, hogy a főváros meglehetősen alul reprezentált a tanácsban. A BAFT ülései nyilvánosak voltak, az ülésekről készült jegyzőkönyvek minden állampolgár számára hozzáférhetőek voltak. Ezzel teljesült az egyik legfontosabb ellenőrző feltétel is, a nyilvánosság biztosítása. A BAFT feladatait az 1996-os területfejlesztési és területrendezési törvény alapján határozták meg. A Tanács az agglomerációs térség területfejlesztési koncepciójának kidolgozásáért felelős, továbbá közreműködik a térség területrendezési tervének elkészítésében (BAFT Alapszabály 1998-1999). A 89/1997-es kormányrendelet alapján azt határozták meg, hogy a budapesti agglomerációba mely települések tartoznak. Ez a kormányrendelet tartalmazta a BAFT feladatkörét is. Ezek a következők voltak:
42
A BAFT eredeti alapszabálya 25 tagú tanácsi testületet írt elő, azonban módosításokkal ez végül 26 fős lett. A Tanácsban a kormány pozíciója erősödött.
43
6 fő képviselte az agglomerációs térségben működő területfejlesztést társulásokat, de a Pest Megyei Területfejlesztési Tanács elnöke is helyet kapott a Tanácsban. A Fővárosi Önkormányzatot 2 fő képviselte. (BAFT Alapszabály 1998-1999)
92
bm idea program
a Budapesti Agglomeráció területfejlesztési koncepciójának és a területrendezési tervének kidolgozása,
az agglomerációs térség társadalmi, gazdasági helyzetének rendszeres vizsgálata és értékelése,
a régió hosszú- és középtávú területfejlesztési koncepciójának az elkészítése.
Az Orbán-kormány a 2307/1998-as kormányhatározatban a régióktól középtávú gazdaságpolitikai stratégia kidolgozását kérte, amely az alapját képezi az ország középtávú gazdaságfejlesztési programjának. Az Átfogó Fejlesztési Terv keretében a BAFT elkészítette az agglomerációs térség helyzetelemezését, majd ennek alapján regionális fejlesztési célokat határozott meg. A BAFT által elkezdett hatáselemzés és regionális stratégia képezte a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács stratégiai tervének az alapját is. A BAFT szervezeti felépítése A BAFT-ban döntéseket a Tanács hozott. Az állandó szavazati joggal rendelkező tanácstagok mellett a BAFT Alapszabálya és Ügyrendje pontosan meghatározta azon érdekképviseleteket, amelyek állandó tanácskozási joggal részt vehettek a Tanács ülésein. A döntéseket minősített többséggel – a Tanács összes tagjának 50%-a plusz 1 szavazattal - fogadták el. Szavazategyenlőség vagy eredménytelen szavazás esetén a vitát újra le kellett folytatni, ami a munkacsoportok és az Ügynökség ismételt előkészítő munkáját jelentette. A végrehajtás az ügyvezető elnökség feladata volt. Az elnökség 7 tagú volt, vezetője az elnök, akinek egy általános alelnöke és egy alelnöke volt. A Tanács döntéseinek előkészítését 3 munkacsoport44 végezte. Mindhárom munkacsoport 9 fős volt, úgy hogy mindegyikbe 3 főt az önkormányzati társulások, 3 főt a kormány, és 3 főt a kamarák delegáltak. A munkacsoportokra a szakmai háttérmunkák kidolgozása hárult, amelyben a konszenzusos döntéshozatalnak lényeges szerepe volt. Amennyiben az egyes munkacsoporton belül egy-egy kérdésben ellenvélemény merült fel, úgy arról írásos jegyzőkönyv készült. Amennyiben viszont a munkacsoportok között alakult ki nézeteltérés egy-egy kérdésben, úgy az ügyvezető elnökség döntött. A Tanács munkaszervezetének részeként hozták létre az Ügynökséget. Az Ügynökség, mint nem önálló jogi személy, javaslattevő, véleményező, koordináló és végrehajtó feladatokat látott el a BAFT-ban. Az adminisztratív feladatokat szintén az Ügynökség végezte. Ellenőrzését a BAFT elnöke, a munkacsoportok és a Tanács együttesen látta el. Mivel a szervezet a BAFT belső részeként működött, ezért költségvetését is a Tanács határozta meg, vezetőjét pályáztatás útján határozatlan időre a BAFT elnöke nevezte ki. Az Ügynökség vezetője szavazati joggal rendelkezett a Tanácsban, és részt vett az ügyvezető elnökségben is. Az Ügynökség szervezeti működését már saját hatáskörben az Ügynökség igazgatója határozta meg. Az Ügynökség munkájáért, az ott dolgozók munkájáért teljes egészében az Ügynökség igazgatója volt a felelős. A Tanács egyedül az igazgatóval állt szerződéses munkaviszonyban. Az Ügynökség feladatait az alábbi három pontban lehet összefoglalni. 1. Tervezés
44
Tervezési és fejlesztési munkacsoport; gazdasági és pénzügyi munkacsoport; hazai és nemzetközi kapcsolatok munkacsoport.
93
2. Pályáztatás 3. Hazai- és nemzetközi szervezetekkel való kapcsolat fejlesztése és ápolása. Anélkül, hogy ezen pontokat részletesen kifejteném, szeretném kiemelni, hogy a Közép-Magyarországi Régió fejlesztési koncepciójának három fő szimbólumát is a BAFT időszakában dolgozták ki:
KapuHídMetropolisz-térség építésének szerepkörét.
Szintén a BAFT időszakában keletkeztek a térség közigazgatási szerkezetének modernizációját a mai napig meghatározó koncepciók, amelyeket így lehet meghatározni:
kiegyensúlyozott térszerkezet,
decentralizált koncentráció
„azonos különbözőség” – az egész térség életminőségének javítása.
Mindhárom feltétel a Közép-Magyarországi Régió stratégiai koncepciójában is megjelenik, jól lehet, hogy ez idáig nem eredményezett minőségi változást a közigazgatásban. A BAFT koncepciók rámutattak arra, hogy kiegyensúlyozott térszerkezettel, a térségben megvalósítandó decentralizációs koncentrációval a főváros és térségének problematikájának kezelésére - mint például a zöldfelületek térségi szintű szabályozása, vagy az urbanizációs terjeszkedés hatékony kezelése – térségi szintű szabályozás szükséges. Az 1997 és 1999 között működő BAFT a főváros, valamint a főváros környéki települések önkormányzatai számára egy eredményes egyeztetési fórum volt. A „decentralizált koncentráció” jegyében a főváros körül 6 kistérséget alakítottak ki, amelyekbe a főváros külső peremkerületei is beletartoztak. Így jött létre az Északi-, a Keleti-, a Délkeleti-, a Déli-, a Nyugati- és az Észak-Nyugati kistérség. A KSH által készített lehatárolásának nagy előnye volt, hogy térségi szemlélet alapján készítették el, vagyis a fővárosi peremkerületek a velük határos települések alkottak egy kistérséget. Így a fővárossal szoros gazdasági kapcsolatban álló települések még közelebb kerültek a fővároshoz. Az így elkészített lehatárolás tekintettel volt tehát az agglomerációs és a főváros kapcsolatának szerves egységére, figyelembe vette a főváros vonzáskörzetének a fővároson túlmutató jellegét, továbbá térségi megoldás lehetőségét teremtette meg olyan kérdések esetén, mint például a zöldövezet kérdése. Ezen felül a BAFT időszakában megszületett stratégiai koncepciók egy nagyon komoly alapot adtak a KözépMagyarországi Régió stratégiai és operatív terveihez45. Emellett a BAFT időszakában dolgozták ki a régiót érintő PHARE 2000 tervdokumentációt is, amelynek segítségével a régió, mint tükörrégió 2001 és 2003 között PHARE támogatásokat kapott. Az agglomerációs térség bekapcsolódott több nemzetközi projektbe is, amely nagyban elősegítette a régió nemzetközi kapcsolatainak fejlődését, továbbá az ún. „best practice” átvételét is.46
45 A 2001-2006-os időszak Stratégiai Terve, valamint a 2001-2003-as időszak Operatív Programja nagy mértékben támaszkodott a BAFT anyagokra. 46 INTERREG 2A és 2C programok keretében.
94
bm idea program
3.2 A Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács A BAFT utódszervezeteként alakult meg a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács 1999-ben. A KMR két legfontosabb intézménye a KMRFT és annak ügynöksége, a Pro Régió Ügynöksége lett. Elemzésemben a közigazgatásilag releváns kérdésekkel foglalkozom, jól lehet a Közép-Magyarországi Régiót alkotó intézmények elsősorban területfejlesztéssel foglalkoznak. A Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanácsot (továbbiakban KMRFT) a régió területfejlesztési koncepciójának és programjának kidolgozására, és végrehajtására hozták létre 1999. december 7-én. A KMRFT Alapszabálya tartalmazza hogy a partnerség és decentralizációs folyamatok keretében a lehető legszélesebb társadalmi csoport bevonásával kerüljön kialakításra a régió hosszú távú koncepciója. A KMRFT feladat- és hatásköre: A Tanács önálló jogi személy, gazdálkodását az Állami Számvevőszék, működésének törvényességi felügyeletét pedig a Budapesti Fővárosi Közigazgatási Hivatal látja el. A Tanács működése az Országos Területfejlesztési Koncepcióban rögzített területre, a Közép-Magyarországi Tervezési - Statisztikai Régióra terjed ki. Megvizsgálja és értékeli a régió társadalmi-gazdasági helyzetét, adottságait. Kidolgozza, és elfogadja – az Országos Területfejlesztési Koncepcióval összhangban – a régió hosszú- és középtávú területfejlesztési koncepcióját, illetve a régió fejlesztési programját, annak stratégiai és operatív munkarészeit. Ellátja a gazdaságfejlesztés területi koordinációs feladatait, egyezteti a kormányzati és a térségi érdekeket. Pénzügyi tervet készít a fejlesztési programok megvalósítása érdekében, javaslatot tesz a helyi, a térségi, a központi és a nemzetközi források felhasználásának időbeli ütemezésére.47 A helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről - az ágazati minisztériumokkal történt szakmai egyeztetést követően - dönt az önkormányzatok beruházási feladataihoz nyújtandó céltámogatásokról. Dönt a hazai decentralizált támogatási programok régiós előirányzatairól, továbbá e döntések szükséges és indokolt módosításairól. A rendelkezésre álló források függvényében dönt a programok megvalósításáról, a tervben megfogalmazott programokból munkatervet készít, és dönt a hatáskörébe utalt pénzeszközök felhasználásáról, a fejlesztések megvalósításáról. A területén működő területfejlesztési tanácsok (megyei és kistérségi) programjainak megvalósítását a munkaszervezetén keresztül (Pro Régió Ügynökség) támogatja. Részt vesz a programok pénzügyi finanszírozásában is. A programok megvalósításáról, a pénzügyi támogatások felhasználásáról naprakész nyilvántartást vezet. Beszámolási kötelezettsége a területfejlesztésért felelős miniszter felé van. A források hatékony és szabályszerű felhasználását, és ellenőrzését a programok célkitűzései alapján végzi. Megállapodást köthet az érintett tárcákkal a régiószintű területfejlesztés, illetve az ágazati célkitűzések és feladatok végrehajtását szolgáló fejlesztési programok finanszírozására. Véleményezési joga van a területét érintő országos, ágazati és regionális szintű fejlesztési koncepciókról és programokról, továbbá a területét érintő területrendezési tervekről. Közreműködik az NFT operatív programjainak végrehajtásában Saját forrásokat gyűjthet a működéshez és a fejlesztési programok megvalósításához. (KMRFT Alapszabálya és Ügyrendje)
Jól látható prioritás az uniós és a hazai támogatási források fogadására alkalmas intézményrendszer kiépítése. Az intézményi struktúrát egy a tervezési-statisztikai régió feladataira összpontosító szervezet kialakítására alakították ki. Ugyan a KMRFT hatáskörébe tartozik a régió humán és gazdasági erőforrásainak fejlesztése, 47
Ez középtávú fejlesztési program elkészítését jelenti, a decentralizációs támogatások felhasználására éves ütemezést készít.
95
a régióban élők életminőségének javítása, a turizmus fejlesztése, továbbá az országhatáron átnyúló regionális együttműködések kialakítása is, de az ehhez szükséges jogosítványokkal és érdekérvényesítési képességgel nem rendelkezik. A KMRFT legfőbb szerve a 19 tagú tanács. A BAFT-tal ellentétben a KMRFT-ban a központi kormányzat túlsúlya számottevő. Pest megye 4 képviselőt, míg a főváros 2 főt delegálhat a testületbe. Az érdekképviseletek állandó meghívottként vehetnek részt az ülésen. A KMRFT szervezeti felépítése A Tanácsot egy 4 tagú irányító testület (elnök és a 3 társelnök irányítja48. A Tanácsban az érdemi munkát bizottságok végzik. A bizottságok létszámát és elnökeinek megválasztását az alapszabály pontosan szabályozza. A Tanácsban az alábbi 6 állandó bizottság működik, amelyek javaslattevő, döntés-előkészítő tevékenységet végeznek. :
Gazdasági Bizottság Ellenőrzési Bizottság Stratégiai Tervezési Bizottság Nemzetközi, Európai Uniós és Térségi Kapcsolatok Bizottsága Agglomerációs Bizottság Pályázati Döntés-előkészítő Bizottság A Gazdasági Bizottság (9 tagú) elsődleges feladata a régió hatáskörébe utalt gazdaságfejlesztési programok előkészítése és koordinálása, a térségben zajló befektetési programok figyelemmel kisérése. A bizottság aktívan közreműködik a Tanács költségvetésének tervezésében, továbbá belső szervként vizsgálja a Tanács gazdálkodását és a költségvetésben megfogalmazott célok tervszerű végrehajtását. A bizottság 9 tagú. Az Ellenőrzési Bizottság (5 tagú) feladata a fejlesztési tervek és programok monitoringja, elsősorban a régió költségvetéséből finanszírozott regionális programok értékelése, a támogatások felhasználásának hatékonyságával kapcsolatban. Az Ellenőrzési Bizottságnak is a feladatkörébe tartozik a Tanács gazdálkodásának felügyelete. A Stratégiai és Tervezési Bizottság (9 fős) alapvető feladata a régió fő fejlesztési célkitűzéseinek meghatározása. A bizottság javaslatokat és konkrét programokat dolgoz ki a régió fejlesztésére, továbbá értékeli és véleményezi a már kidolgozott programokat. A bizottság feladata, hogy a Tanács elnökével szoros együttműködésben értékeljen, és a testületnek felterjessze a már konkrét, átdolgozott fejlesztési koncepciókat. E bizottság albizottságaként hozták létre a 15 fős Regionális Innovációs Albizottságot, amelynek a feladata a térség innovációs stratégiájának kidolgozása. A Tanács Nemzetközi, Európai Uniós és Térségi Kapcsolatok Bizottságának (7 tagú) feladata a Tanács és az egész régió hazai és nemzetközi kapcsolatrendszerének a kiépítése és továbbfejlesztése. Ennek a bizottságnak feladata a térség uniós kapcsolatainak a fejlesztése, így a 7 regionális fejlesztési tanács közös brüsszeli képviseletével is a Tanácson belül ez a testület tartja a kapcsolatot. A bizottság készíti el a Tanács éves külpolitikai stratégiáját, különös tekintettel a régió nemzetközi projektjeire. Ebben az esettanulmányban nem áll módomban a régió hazai és külföldi kapcsolatrendszerének részletes bemutatása. Az Agglomerációs Bizottság (9 fős) kezdetben még albizottságként szerepelt a Tanács szervezeti struktúrájában. Az agglomerációs térség szereplői felismerték a jelentőségét annak, hogy külön bizottság létrehozása szükséges, mely az agglomeráció egysé-
48
A társelnökök szerepe elsősorban a bizottsági munkákban mutatkozik meg. Korábban 3 alelnöke volt a KMRFT-nek. Ezt a 2005. márciusában elfogadott új Alapszabály és Ügyrend változtatta meg.
96
bm idea program
ges térségi fejlesztésével foglalkozik. Gyakorlatilag ez a bizottság vette át a korábbi Budapesti Agglomerációs Térség szerepét, azonban súlya lényegesen kisebb. A 6 fős Pályázati Döntés-előkészítő Bizottságot hoztak létre, amelynek tagjai a KMRFT elnöke, illetve a többi bizottság elnöke. A Tanács legfontosabb munkaszervezete a Pro Régió Ügynökség49. Az ügynökség mellett a Tanács további közhasznú társaságokat is alapíthat, amennyiben feladatai ezt megkívánnák. A munkaszervezetet a Tanács elnöke irányítja. Az Ügynökség 2000. júniusában alakult meg. Az Ügynökség működéséhez szükséges forrásokat a Tanács biztosítja. Az Ügynökség két legfontosabb egysége a Program Iroda és a Pályázati Iroda. Az Ügynökség legfontosabb feladatai: Tervezés. Háttérszervezetként támogatja a Tanácsot és annak bizottságait. A regionális tervek előkészítése és lebonyolítása is az Ügynökség feladata. Pályáztatás teljes lebonyolítása az előkészítés fázisától az ellenőrzésig. A térség szereplői (megye, főváros, térségi fejlesztési társaságok) között koordinációs tevékenységet végez, melynek célja az együttműködés fejlesztése a közös érdekek és célok mentén. Projektmenedzselés. Összehangolja a térségi és a regionális szintű tervekben a humán és a gazdasági erőforrásokat a környezeti és infrastrukturális feltételekkel. Véleményezi a kistérségi fejlesztési terveket, felkérés esetén részt vállal azok kidolgozásában. A Tanács adminisztrációs hátterének biztosítása. A KMRFT és a BAFT működésnek leírásából jól látható a területfejlesztési jelleg dominanciája, továbbá a pályázati források részvételében szerepet játszó intézményi struktúra épült ki. Jól lehet, az intézményi keretek egy sokkal aktívabb, több területre is összpontosító regionális szervezetek kialakítását is lehetővé teszi, de az intézmények esetében jól látható törekvés a feladatkörök minimalizálása. Ennek talán legfőbb magyarázata a szűkös erőforrások. A nagyobb szemléletesség kedvéért a BAFT és a KMRFT működését a 7. táblázatban hasonlítom össze.
3.3 Az együtt vagy külön kérdése A régió egyben maradása vagy különválása az első regionális lehatárolás elkészítése óta folyamatosan napirenden lévő problematika. A kérdésnek döntően nem közigazgatási dimenziója, hanem sokkal inkább politikai és gazdasági aspektusai a meghatározók. Ebben Pest megye és a Főpolgármesteri Hivatal között meghúzódó feszültségek, a kommunikáció és az együttműködés alacsony szintje, valamint a kormányzat fejlesztési koncepciójának átgondolatlansága is közrejátszott. A különválás kérdését ugyanis nem lehet csupán gazdasági okokkal magyarázni, sokkal mélyebbre ható összefüggések vannak e tekintetben. Jelen tanulmánynak nem feladata ezen okok bemutatása, ugyanakkor röviden ismertetem a régió kapcsán felmerülő regionális lehatárolási koncepciókat. 1. Marad a jelenlegi regionális lehatárolás. Ez a változat tűnik a legvalószínűbbnek, jól lehet a kormány hivatalosan még nem döntött a kérdésben. Az 1996-os területfejlesztési törvény módosí-
49
A Tanács és az Ügynökség kapcsolatát, valamint az Ügynökség szervezeti felépítését a 4. ábra tartalmazza.
97
tását kezdeményezte 12 szocialista képviselő 2005. februárjában.50 Az Országgyűlés tárgysorba vette az indítványt, azonban a kérdés nem került napirendre. Demszky Gábor 2005. május 6-án arról tájékoztatta a közvéleményt, hogy a kormány döntött a KMR ügyében: marad a mostani regionális lehatárolás. Később azonban kiderült, hogy ez a főpolgármester magánvéleménye volt, a kormány még nem döntött érdemben a kérdésben (Népszabadság: Demszky álhíre a régió egybentartásáról). A döntés elnyújtása, az ellentmondó információk, a kormányzat, a megye és a főváros közötti összhang hiánya a felek közötti bizalmatlanságot növeli, ami csökkenti a térségi együttműködés lehetőségét. 2. Budapest és Pest megye esetében is kialakítják a gyűrű-régiót. Ez azt jelenti, hogy a megye és a főváros is egy-egy NUTS2-es szintet alkotna. A fővárosi uniós régiók kitekintésekor már bemutattam a gyűrű-régió problematikáját. Véleményem szerint közigazgatási, gazdasági szempontok alapján sem szerencsés, ha a főváros és agglomerációs térsége külön közigazgatási egységbe kerülne. A nagyvárosok – különösképpen a fővárosok – vonzása lényegesen túlmutat közigazgatási határán, az így keletkező problematikákat nem felnagyítani, hanem tompítani szükséges. Nem beszélve arról a sajátságos helyzetről, amelyben Pest megye van – nincsen megyei jogú városa, a megyei intézmények a fővárosban vannak. Új intézményrendszerek létrehozása felesleges költségeket jelentene. Olyan új alternatív költségek merülnének fel, amely közgazdasági racionalitása megkérdőjelezi az egész koncepciót. Ezen felül a jelenlegi regionális lehatárolás megváltoztatásának megvan az eljárási menete. A lehatárolás megváltoztatását a KSH kezdeményezheti az EUROSTAT-nál. A módosítás indoka: a közigazgatási rendszer radikális átalakítása. Ilyen különleges indok lehet például a közigazgatási szolgáltatások modernizációja alkalmával a többcélú kistérségi társulások kialakítása. Ugyanakkor a kistérségi társulások lehatárolását a megyehatárok alapján készítették el, a magyarországi regionális rendszer alapját képező megyerendszerben jelentős változás nem történt. A regionális lehatárolások megváltoztatásának elfogadását az Európai Unió alapos vizsgálat után – EUROSTAT - N+2 év alatt hagyja jóvá. Ez azt jelenti, hogyha 2005. nyarán Magyarország kezdeményezné a jelenlegi regionális lehatárolás megváltoztatását, akkor a kérdésben az érdemi döntés csak 2008. január 1re születne meg, ami azt jelentené, hogy a szétválás csak a 2014 utáni programozási időszakban volna lehetséges. A kérdést területfejlesztési szempontok alapján lehet a legjobban megközelíteni. A kohéziós alapokból származó bevételek alakulásáról a 2007-2013 közötti időszakban, továbbá a fejlesztési források magyarországi megosztásával a Pogátsa Zoltán anyaga részletesen foglalkozik. 3. Nagy-Budapest kialakítása, a vele szoros szimbiózisban élő agglomerációs térséggel. Gazdasági és közigazgatási szempontból ez a megoldás lenne a legszerencsésebb. Ezt igazolja a funkcionális városi térség koncepciója is, amely a főváros és agglomerációjának integrációját mutatta be. Pest megye térstruktúrájában jelenlévő aszimmetriák a térség fejlődését hátráltatják. A Nagy-
50
A területfejlesztési törvény 2004. évi módosításakor a régió szétválasztása már komolyan felmerült. A Pest Megyei Önkormányzat a 266/2004 KGYH kinyilvánította különválási szándékát a fővárostól. A KMR megmaradása mellett foglalt állást a Fővárosi Közgyűlés 2004. szeptember 20-i ülésnapján.
98
bm idea program
Budapest koncepció egy sokkal szimmetrikusabb térstruktúrát alakítana ki, ugyanakkor Pest megye megszűntetését jelentené.51 Mivel a magyarországi NUTS rendszer térségi szintjei (1-3) a megyerendszerre épülnek, így e koncepció megvalósítása meglehetősen valószínűtlen. Ez ugyanis a meglévő regionális lehatárolásokat nagymértékben megváltoztatná. A Nagy-Budapest koncepció elvetésének sokkal valószínűbb magyarázata, hogy nincs meg a politikai szándék a meglehetősen radikális közigazgatási reformlépések meghozatalára. 4. Az uniós támogatások maximalizálása érdekében egy óriás régió létrehozása. Ahhoz, hogy Pest megye és a főváros továbbra is az első célkitűzésbe tartozzon, egy olyan több megyés óriás régiót kellene létrehozni, amelynek a lakosságszáma meghaladja a 3.368.000 főt.52 Ez a népesség szám – a 1059/2003 EK rendelet értelmében – már NUTS1-es szintet jelentene. Az Európai Bizottság nem támogatja a regionális lehatárolások megváltoztatását, amely az uniós támogatások maximalizálása érdekében történik. Másrészről a térstruktúra aszimmetriája a jelenlegi lehatárolásnál is komolyabb kihívások elé állítaná a régiót, ami nagymértékben visszavetné a főváros és térségének fejlődését.
3.4 Változás a régióban Az elmúlt időszakban lezajlott változások a decentralizációs folyamatokat erősítik a régióban. A folyamat még mindig a központi kormányzat által felülről vezényelt, továbbra is elenyésző a helyi kezdeményezés súlya. A skandináv országok példája mutatja talán a legkifejezőbben, hogy a térségi szereplők hálózatosodásának mekkora szerepe van a térségi integrált feladatellátásban. Putnam és Inglehart kutatásai egyértelműen igazolták a valódi civil szféra jelentőségét a térségi fejlesztésekben. Itt külön ki kell emelni a valódi szó fontosságát, mivel az elmúlt időszak tapasztalatai sokkal inkább egy ál civil társadalom kialakulását mutatják Magyarországon. Röviden összegezni kívánom a területfejlesztési törvény 2004. évi módosításának konzekvenciáit; az önkéntes többcélú kistérségi társulásokat lehetővé tevő törvény régióra gyakorolt hatását; a KMRFT új Alapszabályának és Ügyrendjének legfontosabb változásait; az ismét létrehozott BAFT funkcióit és szerepét. A 2004. évi LXXV törvény, amely az 1996-os területfejlesztési törvény módosítása egy sor lényegi változást jelentett a régió szempontjából, de áttörő változást nem eredményezett. Egyfelől döntött a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács újbóli létrehozásáról, valamint a NUTS 2-es szintű régiók esetében elhagyásra került a tervezési-statisztikai jelző, vagyis a továbbiakban egyszerűen a régió elnevezés a használatos. Ugyanakkor nem került sor a regionális fejlesztési tanácsokban oly erőteljes kormányzati túlsúly megszüntetésére, a helyi döntéshozói szint megerősítésére. Ezen felül nem zárult le a régió egyben maradásának vagy különválásának a vitája, továbbá nem került sor Budapest, mint kistérség problematika megoldására. Pest megye erősen lobbizott a régió szétválasztása érdekében, a fővárosi önkormányzat pedig a régió 51
Pest megye és a főváros harcában Nagy-Budapest koncepciója is időről időre a középpontba kerül. Amíg Pest megye a gyűrű-régió létrehozása mellett érvelt a 2004-es területfejlesztési törvény módosításának tárgyalásakor, addig a főváros a Nagy-Budapest koncepció létrehozásáért „lobbizott”. Mindkét elképzelés kisebbségi vélemény maradt, sokkal inkább a felek egymás elleni hadviselésének részének tekinthető a megyei, illetve a főváros módosító indítványai. 52 Az óriás régió és az ezzel kapcsolatos számítások a 8. táblázatban találhatók
99
egybentartása mellett érvelt. Az erőteljes kommunikációs offenzíva közepette az Országgyűlés döntése salamoni ítéletként is értelmezhető, azonban a szétválás-együttmaradás problémáját nem sikerült hosszú távra megoldania. A törvénymódosítás lehetővé teszi a régiók organikus továbbfejlődését, támogatja a térségi fejlesztési társulások létrejöttét, de nem tartalmaz új elemet a regionális közigazgatás kialakításához, jobban mondva megteremtéséhez. Közigazgatási szempontból a módosítás legfőbb újdonsága a BAFT ismételt megalakítása volt, amellyel a fővárosi és agglomerációs térség együttműködésének újabb fóruma, csatornája teremtődött meg. A területfejlesztési törvény másik lényeges törekvése a területfejlesztési és kistérségi feladatok szabályozásának megteremtése volt a budapesti kistérség esetében. Budapest, mint egy egységes kistérség problematikáját nem sikerült megoldani, ugyanakkor a területfejlesztési törvény kimondta: mivel a fővárosban nincsen többcélú kistérségi társulás, ezért a társulási feladatokat a Fővárosi Közgyűlés látja el. A szabályozás kérdését ezzel későbbre halasztották, ugyanakkor nem alakítottak ki párhuzamosan futó intézményt.
BAFT ismételten A területfejlesztési törvény értelmében a Fővárosi Önkormányzat Közgyűlése és a Közép-Magyarországi Régió Fejlesztési Tanácsa közösen hozza létre a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanácsot. A helyzet abból a szempontból érdekes, hogy a KMR egésze szempontjából már működik egy regionális intézmény. A BAFT létrehozása tehát egy újabb csatorna kiépítése, a már meglévő egyeztető mechanizmusok mellett. Ugyanakkor a főváros és a vele szoros szimbiózisban élő települések valóban speciális szabályozást igényelnek, amit sem a jelenlegi közigazgatási struktúra, sem a KMRFT keretei között működő Agglomerációs Bizottság nem tudott megoldani. A BAFT újbóli létrehozása tehát egy ígéretes elképzelés, azonban az eredmények értékelése csak egy későbbi időpontban lehetséges, mivel a szervezet 2005. májusában kezdte meg a működését. A szervezet pénzügyi forrásai meglehetősen szűkek, így az érdemi munka döntően a szervezetben résztvevők hozzáállásán múlik. A BAFT pénzügyi forrásait három helyről kapja.53 1. Költségvetési forrásból. A decentralizáció jegyében fokozatosan bővülő forrásokra számíthat a szervezet. (A KMRFT példája ezt prognosztizálja) 2. Pályázati források elnyeréséből. Itt uniós és hazai források egyaránt szóba kerülnek. 3. Tagdíjakból. Ez utóbbi esetében a Fővárosi Önkormányzat és a KMRFT 10-10 millió forinttal támogatja évente a BAFT működését.
A BAFT létrehozása tehát mindenképpen mutatja, hogy a főváros és agglomerációs térségének viszonyát rendezni szeretnék. A 258/2004-es kormányrendelet meghatározta azt a 10 kistérségi társulást54, amely telepü53
A KMRFT esetében is ugyanilyen eljárás működik. Budaörsi kistérség, Dunakeszi kistérség, Gödöllői kistérség, Gyáli kistérség, Monori kistérség, Pilisvörösvári kistérség, Ráckevei kistérség, Szentendrei kistérség, Váci kistérség, Veresegyházi kistérség. 54
100
bm idea program
léseit az agglomerációs térséghez sorolja. Ezek a települések tekinthetők a főváros közvetlen funkcionális térségének. A BAFT Szervezeti és Működési Szabályzata, valamint Ügyrendjének elemzése után megállapítható, hogy a régió első olyan intézménye, ahol a térségi szereplők a központi kormányzattal szembeni túlsúlyban vannak, valamint a főváros és Pest megye, kiváltképp az agglomerációs térség egyenlő súllyal vesz részt. A 9 fős tanácsba a fővárosi kerületek 3, a pest megyei kistérségi társulások55 3, a főváros, a KMRFT elnöke és a kormány pedig egy-egy tagot delegál. A térségi szereplők túlsúlya mellett az állandó meghívotti státusszal rendelkeznek a Tanácsban a térség érdekképviseleti szervei, ugyanakkor az ágazati minisztériumok viszont csak eseti jelleggel vesznek részt az üléseken. A BAFT feladata lényegesen nem tér el az 1997-1999 között működő elődszervezet és a KMRFT esetében leírtaktól. Így ezekre nem térek ki, ellenben bemutatom a BAFT által megoldásra váró új feladatokat. Mindenképpen ilyennek tartom a térségi fejlesztési koncepciók összehangolását, az innováció térségi szintű fejlesztésének elősegítését. A BAFT - a korábbi hagyományoknak megfelelően – működésében a bizottsági munka kerül előtérbe. 3 Bizottság került kialakításra: a) Stratégiai Bizottság: 7 fő b) Operatív Fejlesztési Bizottság: 7 fő c) Ellenőrzési és Monitoring Bizottság: 5 fő. Az első két bizottság a fejlesztési koncepciók összehangolásáért felelős a térségi, a regionális és az országos tervekkel, míg a harmadik bizottság a szervezet belső működésének ellenőrzését végzi. A BAFT munkaszervezetként területfejlesztési célokra, továbbá a tanács munkájának előkészítésére, segítésére, valamint az agglomerációs térségre vonatkozó pályázatok koordinálására ügynökséget hozhat létre. A feladatok és a jogköröket tekintve ez hasonló elven működhet, mint a Pro Régió és a KMRFT esetében. A BAFT esetében a legfontosabb kérdések egyike, hogy milyen nagyságú támogatásra számíthat a szervezet? Vajon kap-e megfelelő forrásokat működéséhez, vagy párhuzamos feladatokra létrehozott súlytalan intézmény lesz? Elemzésemben rámutattam arra, hogy regionális szinten a KMRFT keretein belül működik már egy bizottság, amely az agglomerációs kérdés ügyeivel foglalkozik. Megítélésem szerint az agglomeráció Budapest funkcionális térségének elválaszthatatlan része, amely térségi szintű együttműködést követel meg. A BAFT újbóli megalakulásával 2 szempontból is betöltheti ezt a funkciót: egyfelől a korábban betöltött sikeres szerepe a térség fejlesztése szempontjából, másrészről a térségi szereplők túlsúlya a központi kormányzattal szemben. Egyben a főváros és Pest megye képviseletét illetően is relatív egyensúlyi állapotról beszélhetünk. Mindezek figyelembevételével én úgy gondolom, hogy a BAFT sikeres működése esetén a főváros és funkcionális térségének működését láthatja el hosszabb távon, amely keretei között lehetne Budapest, mint kistérség problematikáját is kezelni. A fővárosnak ugyanis a környező településekkel és kistérségekkel kellene 55
A Gyáli és a Szentendrei kistérségi társulások többcélúak, a Váci kistérségben területfejlesztési célra társultak. E három kistérség képviseli az agglomerációs térség kistérségeit a BAFT-ban. Miakich Gábor Szentendre polgármestere, valamint a Szentendrei többcélú kistérségi társulás elnöke a BAFT alelnöke. A fővárosi kerületeket a VII., XVI. és XXII. kerületek polgármesterei képviselik. A BAFT elnöke Hunvald György VII. kerületi polgármester.
101
többcélú társulásokat létrehoznia. Az ilyen társulásokon belül közös oktatási-, egészségügyi- és további közszolgáltatási funkciókat lehetne ellátni. Változások a Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanácsnál A változások a meglévő struktúrába illeszkednek, elsősorban a decentralizácios igények, valamint a kistérségi társulások térségi integrációját szolgálják. A térségi fejlesztési feladatok mellett új elem a kistérségek társadalmi és gazdasági helyzetének javításához nyújtott segítség. A kistérségek támogatása és fejlesztése kiemelt célként került be a regionális szervezet feladatába. E koncepciók a koncentrált decentralizációs törekvéseket segítik elő. Mivel a kormányzati oldal tanácsbeli domináns helyzetén nem változtattak56, így a decentralizációs törekvések a belső ellenőrzés, illetve a pénzügyi függetlenség megteremésére irányultak. A tanácsi állandó meghívottak körét a KMRFT belső ellenőrzési bizottságának tagjaival erősítették meg. Emellett létrehozták a három társelnök intézményét, ami a korábbi alelnöki struktúrát szűntette meg. Az utóbbi lépés egyértelmű gesztusnak tekinthető a főváros felé, amely képviselője immár a régió társelnöke is egyben. Sokkal érdekesebb kérdés a KMRFT pénzügyi függetlenségének növelésére irányuló törekvések. A koncepció azonos a BAFT esetében bemutatott struktúrával. Vagyis a KMRFT központi forrásból, pályázati úton, és tagdíj formájában kapja bevételét. Ez utóbbi 8 Ft/fő/év (KMRFT Ügyrendje 2005), ami azt jelenti, hogy az illetékes szervezet 8 forintot köteles évente fizetni a KMRFT-nek a területén lakó minden egyes állampolgár után. A tagdíjat a Pest Megyei Területfejlesztési Tanács, a többcélú kistérségi társulások és kistérségi fejlesztési tanácsok; a Fővárosi Önkormányzat és a fővárosi kerületek kötelesek fizetni. Nem fizetés esetén a területileg illetékes Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal eljárhat a KMRFT felkérésére. A régió egyre jelentősebb pénzügyi források57 fölött rendelkezik, a decentralizációs forrásokat saját hatáskörben osztja szét, ugyanakkor a területfejlesztési miniszter felé a KMRFT elnökének rendszeres beszámolási kötelezettsége van. A bizottsági munka átalakításával – a Regionális Innovációs Albizottság, valamint a Pályázati Döntés-előkészítő Bizottság létrehozásával – a KMRFT belül is az innováció fejlesztése, a régió tudásközpontú kialakítása kapott a korábbiaknál nagyobb hangsúlyt. A Pályázati Bizottság elsősorban az uniós projektek előkészítésében játszik lényeges szerepet. Tanulmányomban csak érintettem a kistérségi társulások szerepét, elsősorban az agglomerációs térség vonatkozásában. A régió közigazgatási struktúrájának modernizálásakor a kistérségi társulásoknak megkerülhetetlen szerepet kell kapniuk. A többcélú kistérségi társulások működésével, illetve a kistérségi területfejlesztési tanácsok szerepével az IDEA Budapest Munkacsoport másik tanulmánya foglalkozik, ezért csak néhány összegző megállapítást kívánok tenni.
56
A 2004-es területfejlesztési törvény módosítása kapcsán meg kell jegyeznem, hogy az eredeti kormányzati törekvések a partnerség elvének növelését, a térségi szereplők súlyának megerősítését kívánták elérni. 57 2001 és 2002-ben 3 – 3 milliárd forintot 2003-ban 2,3 milliárd forintot, 2004-ben pedig 1,2 és 1,8 milliárd forintot kapott a régió fejlesztésekre. 2005-ben mintegy 7,2 milliárd forint áll a régió rendelkezésére.
102
bm idea program
A 15 Pest megyei kistérség közül 14-ben jött létre társulás. 12 kistérségben többcélú feladatok ellátására hoztak létre társulást, 2 kistérség esetében területfejlesztési célokra. A megyében egyedül a Gödöllői kistérségben nem jött létre semmilyen társulás.
Általánosságban elmondható, hogy a budapesti agglomerációs térségben alakultak meg a többcélú kistérségi társulások, amelyeknek a BAFT keretei között a korábbi időszakhoz képest jóval hatékonyabb térségi együttműködés kialakításra lesz lehetőségük.
A főváros, mint kistérség szabályozása továbbra is várat magára. Ennek egyik megoldása a feladatok térségi szintű kezelése lehet, amelyre a BAFT alkalmas lehet.
103
Zárszó - javaslatok A nemzetközi kitekintés alkalmával bemutatott példák legfontosabb üzenete, hogy regionális együttműködés nélkül ma már egyetlen fővárosi régió sem működhet sikeresen. Az általam bemutatott fővárosi régiókban eltérő közigazgatási struktúrát alakítottak ki, azonban a térségi szereplők közötti együttműködés elkerülhetetlen. A gyűrű-régió típusú fővárosok esetén egyértelműen bizonyítható, hogy nem szerencsés megoldás a fővárost és vonáskörzetét egymástól két különálló közigazgatási struktúrába helyezni. Az uniós fővárosi régiók példája mutatja, hogy a regionális versenyképesség növeléséhez, illetve a magasabb szintű szolgáltatások bevezetésében a térségi együttműködések jelentős szerepet játszanak. Berlin és Brandenburg között létrejövő kapcsolatok a gazdaság, a társadalom és a politika egyre szélesebb szegmenseit ölelik át, ami a közigazgatási rendszer, továbbá a térség térstruktúrájának fokozatos homogenizációját segíti elő. Ugyanakkor a prágai és a bécsi gyűrű-régió problematikái a térségi egyenlőtlenségek növekedését, valamint a térség nemzetközi versenyképességének csökkenését eredményezheti. A térségi szereplők közötti együttműködés hiánya, a párhuzamos intézményrendszerek a közigazgatási rendszer hatékonyságát kérdőjelezik meg. A különálló közigazgatási rendszerek ugyanis nem teszik lehetővé olyan egységes struktúra létrehozását, amely képes térségi szintű negatív jelenségeket hatékony kezelésére, mint például a szuburbanizáció, a csökkenő zöldfelületek, vagy akár az úthálózat túlzsúfoltsága és a növekvő közúti forgalom. Ugyan nem létezik általános megoldás egy hatékony közigazgatási struktúra kialakítására – hiszen mindenütt a nemzeti sajátosságok a meghatározók -, azonban a térségi szereplők közötti együttműködés fokát erősen meghatározza a térstruktúra szimmetriája. Ebből a szempontból a Greater London vagy a Pozsonyi régió is kedvező helyzetben van, mivel a régiót a főváros és vele szoros integrációban lévő agglomerációs térsége alkotja, vagyis a városi funkcionális térség határa megegyezik a regionális lehatárolással. A Közép-Magyarországi Régióban nem beszélhetünk egységes közigazgatási struktúráról. A régiót különálló megyei és fővárosi közigazgatási rendszerek alkotják, de ezeken belül is jelenős aszimmetriák találhatók. A tanulmányban bemutatott regionális, illetve az agglomerációs térségben létrejövő intézmények alkalmas szinterei lehetnek a térségi együttműködés és koordináció ellátására, a problematikák közös rendezésére. A tanulmányomban részletesen bemutatott intézmények azonban feladatkörüket leszűkítik a még mindig alacsony összeget kitevő decentralizációs források elosztására, illetve az uniós pályázati rendszerekben való közreműködésre. A regionális fejlesztési tanácsok túlnyomórészt a döntések végrehajtásában vesznek részt, mint közreműködő szervezetek. Ugyan elkészültek a térség stratégiai és operatív programjai, amelyek kidolgozásában a térségi szereplők részt vettek, a mindennapi életben az együttműködés intenzitása mégis meglehetősen alacsony szintű. Ebben Pest megye és a főváros együtt vagy különmaradásának immár több éve húzódó kérdése, a kormányzaton belüli érdekkülönbségek vitájának döntő szerepe van. Súlyos gondnak tartom, hogy nincsen egységes álláspont egy kiforrott stratégia kidolgozására, a régió fejlesztésének és közigazgatási szerkezetének harmonizálására.
104
bm idea program
Javaslatok
Hálózatépítés a régió szereplői között. 2003-ban és 2004. év elején a megye és a főváros közötti együttműködések megerősödtek, amit a régió együtt maradásának vagy szétválasztásának vitája jelentősen meggyengített. Térségi egyeztető fórumként kell működtetni a KMRFT és a BAFT szervezetét, tematikus vitanapok szervezése indokolt. Ebben a régió kistérségei is aktív szerepet tudnak játszani. Az organikus régiófejlődésnek nagyon komoly alapja, beágyazottsága kell hogy legyen. Ezt az alapot a térségi szereplők: a főváros és kerületei, a megye és a kistérségi társulások adják.
A BAFT intézményének tényleges feladatkörrel és pénzügyi forrással való ellátása. A régió egyik legfontosabb hosszú távú koncepciója a Budapesti Agglomeráció Területrendezési Tervének országgyűlési elfogadása, ami egy hatékony és jól előkészített helyi egyeztetési fórum alapján készülhet el. A BAFT és a területén működő települések mielőbbi érdeke, hogy a térség egészére nézve átfogó területrendezési majd területfejlesztési koncepciót fogadjanak el, amely szabályozó megoldásként szolgál olyan kérdésekre, mint az egyre fogyó zöldövezet kérdése.
A szolgáltatások harmonizálása hosszú távon a közigazgatási struktúrák különbségének csökkenésével jár. A Budapesti Közlekedési Szövetség régóta halogatott létrehozása, vagy az elővárosi vasútrendszer, a horizontális közlekedési útvonalak fejlesztése megítélésem szerint lényegesen túlmutatnak egyszerű fejlesztéspolitikai koncepciókon. Itt ugyanis a hagyományos megyei közigazgatási struktúrákon átlépő, térségi szolgáltatás jön létre, amelyet regionális szinten lehet kezelni.
A párhuzamosan futó és felesleges kapacitások megszüntetése. Az ivóvízbázis védelme, vagy a szennyvízcsatornák kiépítése, továbbá a nagyköltségű szennyvíztisztítók megépítése térségi összefogást igényel. A főváros ivóvízkészletének túlnyomó része Pest megyében található, ugyanakkor a fővárosi csatornák kapacitása az agglomerációs térség igényeit is ki tudja elégíteni. A feladatok térségi szintű megosztása indokolt. Ennek egyik jó példája lehet például a (várhatóan) 2007-2013 között megvalósuló szennyvíztisztító.58 Törekedni kell, hogy a drágán kiépített és magas költségű egyéni önkormányzati rendszerek helyett, az egész térség igényeit kiszolgálni képes beruházások valósuljanak meg.
Decentralizált koncentráció felgyorsítása. Ennek egyik legfontosabb bázisa a többcélú kistérségi társulások lehetnek. A fővárossal szemben ugyan ellenpólusok létrehozása a régión belül nem lehetséges, viszont törekedni kell egy-egy térség integrált gazdasági és közigazgatási fejlesztésére. Ez alatt azt értem, hogy a szakképzési centrumokat tudatos tervezés után szükséges kialakítani. Ebben a KMRben kialakítandó speciális klasztereknek is nagy szerepük lesz. Vagyis speciális szaktudással és képzéssel lehetséges a decentralizált koncentrációt felgyorsítani. A kormányzat már megtette ennek kezdő lépéseit azzal, hogy a kistérségi központokat a közszolgáltatások bázisává teszi. A közigazgatási modernizáció keretében minden kistérségben okmányiroda működik 2005 végére.
Arányos képviselet a regionális és térségi intézményekben. A BAFT az egyetlen térségi szervezet, ahol a főváros és Pest megye azonos súllyal van jelen, továbbá a helyi és térségi szereplők többségben vannak a központi kormányzattal szemben. A KMR intézményében is szükséges lenne a kormány-
58
Kohéziós Alapból valósulna meg, mintegy 120 milliárd forint értékben
105
zati túlsúly megszüntetése, továbbá a főváros és a megye közötti erőviszonyok kiegyenlítése. Organikusan fejlődő, eredményes regionális működés addig nem alakul ki a KMR-ben, amíg a főváros nem veszi át a motor funkcióját. Budapestnek, a főváros vezetésének meg kell értenie, hogy az agglomerációs térség és Pest megye tudatos fejlesztése nélkül a regionális versenyben lemarad a többi fővárosi régióval szemben. A fővárosnak a regionális fejlődés irányítását magához kell ragadnia, amivel politikai és gazdasági súlya is tovább növekszik. Pest megyének és a megyei településeknek fel kell ismerniük, hogy felzárkózásuk záloga a fővárossal való együttműködés a térségi feladatokban.
A decentralizáció tovább erősítése. A jelenlegi törekvések elégtelen volta nemhogy elősegítette a regionális szerveződések fejlődését, hanem komoly konfliktusokat idézett elő a térségi szereplők között. A központi kormányzattól a régiók részére átadott hatáskörök száma még mindig kevés, a decentralizációs források kisebb volumenű59 pályázatokhoz biztosítanak csak forrást. Ezért több feladatot kell a régiók szintjére telepíteni60, amihez a régiók pénzügyi önállóságának a növelése szükséges. A többcélú kistérségi társulásokat pénzügyi ösztönzőkkel kell tovább erősíteni.
Felhasznált irodalom .
59 60
Ágh, Attila: Budapest Stratégiai Fejlesztésének Programja. Budapest, mint regionális főváros. Kézirat 2005 Ágh, Attila – Rózsás, Árpád – Zongor. Gábor: Európaizálás és regionalizálás Magyarországon. Jótár, a TÖOSZ módszertani füzete. 2004 Berg, Leo Van Den – Drewett, Roy – Klaassen, Leo H. . Rossi, Angelo –Vijverberg, Conelius H. T: Urban Europo Vol I. : A Strudy of Growth and Decline, Oxford, Berry, Brian J. L (Ed): Urbanization and Counterurbanization, Sage, 1976 Bibó, István: A jó közigazgatás problémája. Válogatott tanulmányok, Magvető 1994 Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács Ügyrendje és Alapszabálya. (módosításokkal kiegészítve) 1997-1999 Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács Szervezeti és működési szabályzata valamint ügyrendje. 2005. május Enyedi György (szerk.): Magyarország település-környezete. Magyarország az ezredfordulón. Magyar Tudományos Akadémia. 2000 Enyedi György: Regionális folyamatok a posztszocialista Magyarországon. Magyar Tudomány, 9. szám.2004 EU capital cities study 2004. Greater London Enterprise 2004 Fischer, Manfred: Metropolitan innovation systems: theory and evidence from three metropolitan regions in Europe; Springer, Berlin 2001 Dieringer, Jürgen – Lindstrom, Nicole: The Europeanization of Regions in EU-Applicant Countries – A comparative analysis of Hungary, Poland, Romania and Slovenia. Paper for the 7th EACES Conference in Forli, 2002. június Dudás, Ferenc- Sárosi, Magdolna-Virág, Rudolf: Önkormányzati együttműködés és társulás Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 1998 Harmadik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról. Európai Bizottság 2004 Henning, Roger – Dřlvik, Tor: Regional governance in the Nordic capital areas; Stockholm 2001 Kertész Krisztián: Felzárkóznak-e a kevésbé fejlett országok az Európai Unióban, vagy a felzárkózás csak bizonyos régiókra terjed ki? ICEG tanulmány 2003 Kovács, Róbert: A településszerkezet és a közigazgatási rendszer inkonzisztenciája - a szuburbanizáció példáján, Budapest térségében. Ph.D dolgozat 2003 Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács Alapszabálya és Ügyrendje (a módosításokkal kiegészítve) 2005. március
Pár milliós támogatásokra pályázhatnak a KMRFT-nél az egyes kistérségek, vagy önkormányzatok. Például bicikli út megépítése. Az 1075/2004-es kormányhatározat a nem megyei szintű területi államigazgatási szerveket regionális szerkezetbe kívánja átalakítani.
106
bm idea program
Perger, Éva: A főváros és „környéke” régióként való értelmezése, a „központi” régió problémája Kézirat 2003 Rechnitzer János: A városhálózat és a régiók formálódása. Magyar Tudomány, 9. szám. 2004. Saskia, Sassen: The Global City. Princeton University Press 1991 Schneider, Gábor: A Közép-Magyarországi Régió intézményi fejlődése. Esettanulmány 2004 Szegvári, Péter: Közigazgatás és a helyi önkormányzatok: intézményrendszer, trendek, elképzelések. IDEA Kiadvány 2003 Szente, Zoltán: A regionális önkormányzatok lehetséges feladat- és hatáskörei. Régió, Közigazgatás, Önkormányzat – MKI 2001 Tosics, Iván: Gondolatok a KMR egybentartásáról. Kézirat 2005 Travers, Tony: Decentralization London style: the GLA and London governance; Regional Studies 2002 Zoltán, Zoltán: Megye vagy tartomány?; Comitatus 1997. január Zsúgyel, János: Berlin és Brandenburg tartományok együttműködési gyakorlata a regionális fejlesztés és tervezés területén. Kézirat 2005
Jogszabályok:
Törvényjavaslat a KMR szétválasztásáról. 2005. február. Törvényjavaslat a Budapesti Agglomerációs Területrendezési Tervéről (T/13673 2004) 2004. évi CVII. Törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról 2004. évi LXXV. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 1059/2003-as EK rendelet – NUTS rendszer szabályozása 21/2001 OGY határozat a decentralizált források regionális elosztásának mértékét szabályozza 1999. XCII törvénymódosítás – a 7 statisztikai régió lehatárolásáról, valamint a regionális fejlesztési tanácsok kötelező létrehozásáról 199935/1998 OGY határozat – Országos Területfejlesztési Koncepció 1996. évi XXI. Törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről
Internetes források:
www.kozpontiregio.hu in: A Közép-Magyarországi Régió Stratégiai Terve 2001-2006 A Közép-Magyarországi Régió Operatív Programja 2001-2003 A Közép-Magyarországi Régió Térstruktúrája A Közép-Magyarországi Régió Regionális Akcióterve A Közép-Magyarországi Régió Stratégiai Terve 2007-2013 A Közép-Magyarországi Régió Hírújsága -KaMeRa
http://epp.eurostat.cec.eu.int/ in: Regional GDP per capita in the EU 25. (07.04. 2005)
Az uniós fővárosi régiók bemutatására használt internetes oldalak: Berlin-Brandenburg www.berlin.de Bécsi Régió www.ecoplus.at www.wien.at Greater London www.london.gov.uk www.lda.gov.uk 107
Ile de France
www.ildefrance.fr www.parispref.gouv.fr www.paris.fr
Stockholmi Régió www.sll.se www.stockholm.se Region of Uusimaa www.hel.fi www.helsinkichamber.fi www.te-keekus.fi Pozsonyi régió www.rda-ceda.net www.savio.sk Prágai Régió www.mpo.cz www.czechinvest.org www.strukturalni-fondy.cz Egyéb forrás, újságok:
108
Népszabadság: Demszky álhíre a régió egybentartásáról, 2005. május 6 KaMeRa – a KMR hírújsága
bm idea program
Táblázatok 1. Táblázat. Az Európai Parlament és Tanács által közösen meghatározott regionális lehatárolások Lakosságszám
Lakosságszám
Szint
Legalább
Legfeljebb
NUTS 1
3 millió
7 millió
NUTS 2
800 000
3 millió
NUTS 3
150 000
800 000
2. Táblázat Greater London és az Ile-de France Régió intézményszerkezetének bemutatása
Választott regionális intézmény Résztvevők/ létszám Választás módja Policy making
Greater London
Ile-de-France Region
GLA – Greater London Authority (Greater London Hatóság) London főpolgármestere és a Londoni Közgyűlés 25 tagú testület Direkt61 és indirekt GLA
Regionális Tanács Választott képviselők 209 képviselő Közvetlen Szakbizottságok62
3. Táblázat A Greater London gazdasági fejlettségét bemutató főbb adatok Régió
A régió GDP-je összesen GDP vásárlóerő paritá-
Foglalkoztatottsági ráta
(millió euró)
%-ban
son mérve
Greater London
331.419
394.912
Inner London
216.637
192.774
Outer London
114.782
102.138
9.626.056
9.626.056
EU 25
70,9
62,8
Forrás: Eurostat 4.
Táblázat Berlin Brandenburg tartományok lakosságának és népsűrűségének adatai Régió
Lakosság (ezer fő)
Népsűrűség (fő/km2)
Berlin
3386
3798,0
Brandenburg
2597
88,1
Közép-Magyarország
2830
409,1
454349
114,2
EU-25
Megjegyzés: Berlin lakossági és népsűrűségi adataiból is jól látszik, hogy külön álló kategóriát képez az Európai Unióban. Még nem világváros, de gazdasági, kulturális és regionális központként kiemelkedik a térség többi fővárosa közül. A berlini térség igazi világvárossá alakulásához azonban Berlin és Brandenburg tartományok egyesülése szükséges. 61
A 25 tagú testület 14 tagját a 32 kerület delegálja, úgy, hogy 1-1 képviselőt 2 vagy 3 kerület közösen választ meg. 11 képviselőt közvetlen módon választja a lakosság. London polgármestere, akit 2000 óta szintén közvetlenül választanak meg a londoniak – a GLA elnöke is egyben. 62 A Regionális Tanács elnöke mellett 15 fős elnökhelyettesi testületet működik, amelynek tagjai egy-egy szakpolitikai bizottság működésében is részt vesznek. Az egyes bizottságok a döntés-előkészítésben, továbbá a szakértők bevonásában játszanak jelentős szerepet.
109
Berlin-Brandenburg tartományok és a KMR foglalkoztatási szerkezetének összehasonlítása Régió
Mezőgazdasági foglal-
Ipari foglalkoztatottság Tercier foglalkozta-
koztatottság (%)
(%)
tottság (%)
Berlin
0,6
19,3
80,1
Brandenburg
4,2
28,4
67,4
Közép-Magyarország
1,8
26,3
71,9
EU-25
5,4
28,8
65,8
Forrás: Eurostat Megjegyzés: Berlinben kimagaslóan magas a tercier szektorban dolgozók aránya. Brandenburg tartomány foglalkoztatottsági szerkezete alapján a tudásalapú társadalom, a kutatás-fejlesztésen alapuló magas hozzáadott értékű struktúra még nem alakult ki. E tekintetben a Közép-Magyarországi Régió sokkal kedvezőbb helyzetben van. 5. Táblázat A Prágai Régió lakosság és népsűrűségi adatai Régió Lakosság (ezer fő)
Népsűrűség (fő/km2)
Prága városa
1,161
2,342
Közép-Magyarországi Régió
2830
409,1
EU-25
454349
114,2
Foglalkoztatottság megoszlása Régió
Mezőgazdasági
Ipari foglalkoztatottság Tercier foglalkozta-
foglalkoztatottság
(%)
tottság (%)
(%) Prága városa
0,38
22,01
77,6
Közép-Magyarországi Régió
1,8
26,3
71,9
EU-25
5,4
28,8
65,8
Forrás: Eurostat 6. Táblázat A Pozsonyi térség demográfiai adatai Régió
Lakosság (ezer fő)
Népsűrűség (fő/km2)
Pozsonyi Régió
599
301
Pozsony városa
428
1,164
Közép-Magyarországi Régió
2830
409,1
EU-25
454349
114,2
A Pozsonyi térség foglalkoztatottsági szerkezete Régió Mezőgazdasági foglalkoztatottság
Ipari foglalkoztatottság Tercier foglalkozta(%)
tottság (%)
(%) Pozsonyi Régió
1,5
23,4
75,1
Közép-Magyarországi Régió
1,8
26,3
71,9
EU-25
5,4
28,8
65,8
110
bm idea program
A Pozsonyi régió gazdasági adatai Régió
A
régió
GDP-je GDP
összesen Pozsonyi Régió
vásárlóerő GDP/EU 25 átlag Munkanélküliségi
(millió paritáson
euró)
mérve
6.692
15.220
(PPS) (PPS) %-ban 119,7
ráta %-ban 8,8
Forrás: Eurostat 7. Táblázat A KMRFT és a BAFT működésének összehasonlítása KMRFT Illetékesség
A
Közép-Magyarországi
BAFT (1997-1999) Régió Budapest és agglomerációs térsége.
egész területe Feladatkör
Döntően
területfejlesztési
(89/1999 korm. rend alapján) kon- Területfejlesztési koncepciók kidol-
cepciók kidolgozása; a régiót érin- gozása az agglomerációs térségre, A két tanács összetétele – avagy mennyiben érvényesül a partnerség és a szubszidiaritás elve
tő pályázatokban a közreműködés
később az egész régióra
20 tagú tanács – valójában 19 tag
25 tagú tanács – valójában 26 tag
Ágazati minisztériumok 13 dele- Ágazati minisztériumok 8 delegált – gált – erős kormányzati túlsúly
a térségi szereplők és az érdekképviseletek túlsúlya (17 delegált öszszesen)
Érdekszövetségek részvéte a
Állandó meghívottak
tanácsi munkában
Döntő többségük szavazati joggal rendelkezett
Pest megye és a főváros képvise- 4 / 2. A megye a fővároshoz ké- 7 / 263 Lényegesen nagyobb szavazalőinek az aránya
pest kétszer több delegáltat küld ti joggal rendelkezik a megye a tanácsba.
A tanácsok működése
Kezdetben 5 bizottság
3 Munkacsoport
Jelenleg 6 bizottság és egy albizottság A tanácsok munkaszervezetei
Pro Régió Ügynökség közhasznú Ügynökség. A tanács közvetlen alátársaságként
rendeltségében
Állami Számvevőszék
Állami Számvevőszék
Fővárosi Közigazgatási Hivatal
Fővárosi Közigazgatási Hivatal
Ellenőrzés: Gazdasági Törvényességi
63
A Pest megyei delegáltak magas számát a 6 önkormányzati területfejlesztési társulás adta. Ezek székhelye a megyében található vagy a Pest megyei Önkormányzathoz köthető.
111
A KMRFT és a BAFT működésének összehasonlítása A LXXV. tv alapján létrejövő vál-
KMRFT
BAFT
tozások és újdonságok Illetékesség
A
Közép-Magyarországi
Régió Budapest és 10 kistérségi társulás
egész területe Feladatkör
Döntően
területfejlesztési
258/2004-es korm. rend alapján) kon- Területfejlesztési koncepciók kidol-
cepciók kidolgozása; a régiót érin- gozása és összehangolása az aggloA két tanács összetétele – avagy mennyiben érvényesül a partnerség és a szubszidiaritás elve
tő pályázatokban a közreműködés
merációs térségben.
20 tagú tanács – maradt a 19 tag
9 tagú tanács
Nem változott a kormányzat és a 3 tagot a fővárosi kerületek; 3 tagot térségi szereplők közötti arány
a kistérségi társulások; 3 tagot a főváros a KMRFT és a kormány delegál
Érdekszövetségek részvéte a
Állandó meghívottak
Állandó meghívottak
tanácsi munkában Pest megye és a főváros képvise- 4 / 2. Nem történt változás
Egyenlő.
lőinek az aránya A tanácsok működése A tanácsok munkaszervezetei
6 bizottság és egy albizottság
3 bizottság
Pro Régió Ügynökség közhasznú Ügynökség – közhasznú társaságként társaságként
Ellenőrzés: Gazdasági Törvényességi
112
bm idea program
Állami Számvevőszék
Állami Számvevőszék
Fővárosi Közigazgatási Hivatal
Fővárosi Közigazgatási Hivatal
8. Táblázat Az óriásrégiót bemutató számítás Egy főre jutó
Változatok a Közép-Magyarországi Régióra
Bács-K.
Jász-N.-Sz.
Heves
Nógrád
Komárom-E.
Fejér
Pest
GDP, PPS Terület (km2)
Népesség
(1998-2000 évek
(fő,
átlaga) az
2002.12.31.)
EU-15
EU-25
átlagának %ában
● Budapest és
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
6 919
2 824 754
73,1
81,0
11 278
3 253 163
71,0
78,7
9 184
3 140 269
69,9
77,4
9 463
3 044 201
69,8
77,3
10 556
3 149 783
69,2
76,6
12 501
3 240 901
68,0
75,3
15 364
3 368 870
66,8
74,0
13 100
3 369 230
66,5
73,6
18 682
3 785 377
62,8
69,6
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
27 127
4 329 493
59,2
65,5
●
●
●
●
33 751
5 073 417
57,8
64,0
93 030
10 142 362
48,0
53,2
●
●
●
Magyarország
Megjegyzés: A Pest megyével határos megyék fejlettségi és lakosság száma alapján készített számítás, amely bemutatja, hogy hány megyével kellene még a jelenlegi KMR-t felduzzasztani ahhoz, hogy a régió fejlettsége ne haladja meg az EU-25-ök fejlettségének 75%-át. Ez esetben elméletileg a KMR továbbra is az első célkitűzésből jutna uniós forrásokhoz.
113
Ábrák 1. Ábra Az Ile-de-France Régió
2. Ábra Bécs és gyűrű-régiója, továbbá a szomszédos régiók - a Pozsonyi térség
114
bm idea program
3. Ábra A Közép-Magyarországi Régió térszerkezete A rácsos gyűrűs szerkezet ábrázolása. Kiindulási pont a főváros belső magja.
115
4. Ábra A KMRFT és a Pro Régió funkcionális kapcsolata, az Ügynökség szervezeti struktúrája
Forrás: Pro Régió Ügynökség
116
bm idea program
