A közbeszerzés és a kohéziós politika viszonya és egymásra hatása a gyakorlatban1 NYIKOS Györgyi
2
Összefoglalás A közbeszerzés a fejlesztési projekteknél nagyon fontos, hiszen az uniós alapok finanszírozásának, felhasználásának a nemzeti és uniós közbeszerzési szabályokkal összhangban kell történnie. Az Európai Számvevőszék éves jelentésében azonban megállapítja, hogy a kohéziós politika területén felmerülő hibák háromnegyede a közbeszerzési szabályok súlyos megsértésével függ össze. A jelen költségvetési megszorítássokkal és gazdasági nehézségekkel járó időszakban a közbeszerzésnek – jobban, mint valaha – biztosítania kell a közpénzek és a fejlesztési források hatékony, gazdasági növekedést és munkahelyeket teremtő felhasználását. A bizonytalanság egyik forrása, hogy a fejlesztési projekteknél nem csak a közbeszerzési szabályokat, hanem a kohéziós politikai szabályokat is alkalmazni kell. Ez a két szabályozási csomag elég eltérő szándékkal és célkitűzések mentén íródott és időnként ellentmondásosak egymással. A közbeszerzési és a kohéziós politikai szabályrendszer ellentmondásai és eltérései, következetlenségei jelentős hatással vannak a szabálytalanságok számára. Egyrészről egyértelmű a tagállamok számára a feladat: meg kell tanulni, hogy hogyan lehet hatékony közbeszerzési rendszert működtetni. Másrészről a szabálytalanságok jelentős része annak hatását tükrözi, hogy még mindig szükségtelenül magas és gyakran felesleges az adminisztrációs teher a kohéziós politika végrehajtási rendszerében mind uniós, mind nemzeti szinten. Ha hatékonyabb rendszert szeretnénk kevesebb szabálytalansággal, akkor olyan rendszert kell kialakítani, ahol a jogalkalmazók számára világos és egyértelmű előírások biztosítják, hogy két jogszabálycsomag és a szabályozási szándék megértésének és alkalmazási kísérletének szintjéről egy magasabb szintű jogi bizonyosság szintjére juthassanak.
1. BEVEZETÉS Az EU közbeszerzési szabályai abból a célból kerültek kialakításra, hogy biztosítsák, hogy a közszerződéseket a legjobb ajánlattevők köthessék meg függetlenül nemzetiségtől, helytől, mindezt a közpénzek átlátható és hatékony felhasználása érdekében. Az EU kohéziós politikájának célja, hogy csökkentse az Európai Unión belüli gazdasági, szociális és területi különbségeket a régiók és közösségek között és ezért fejlesztési projekteket társfinanszíroz a tagállamokban. A strukturális alapokat a közösségi és nemzeti közbeszerzési szabályokkal összhangban kell felhasználni biztosítva a pénzért értéket elvet és a versenyt a közbeszerzési piacon. A gyakorlati alkalmazás során ellentmondásokat lehet felfedezni a közbeszerzési és a kohéziós szabályozás között és ez nehézséget jelent a kedvezményezettek számára a projektek végrehajtásánál. Hogyan kerülhetők el a szabálytalanságok az EU társfinanszírozott projektek közbeszerzéseinél? Hogyan lehetne egyszerűsíteni a szabályokat és biztosítani az uniós adófizetők pénzének hatékony felhasználását egyidejűleg? 1
A cikk angol változata nemzetközi konferenciákon is bemutatásra került: Public Procurement and Cohesion Policy CP33 Competitive paper, 21st International Conference IPSERA, 1-4 April 2012. Naples, illetve International Public Procurement Conference, Seattle 2012. 2 Nyikos Györgyi – egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, email:
[email protected]
2. KOHÉZIÓS POLITIKA 2.1. A kohéziós politikai rendszer működésének áttekintése
Az EU alapok hatékony pénzügyi menedzsmentje nagyon fontos a csalások és szabálytalan forrásfelhasználás elkerülése érdekében. Még fontosabb azonban a támogatott projektek eredményessége és minősége. A kohéziós politika célkitűzése a gazdasági, szociális és területi kohézió erősítése az Európai Unióban a különböző régiók fejlettségi szintjei eltérésének csökkentésével. A kohéziós politikai programok az EU költségvetési forrásaival segítenek a regionális és nemzeti gazdaságok átalakításában infrastrukturális beruházásokkal, üzleti fejlesztésekkel, oktatással és képzéssel, innovációs és környezetvédelmi intézkedésekkel: a fenntartható hosszú távú növekedés és munkahelyteremtés támogatásával. A kohéziós politikai támogatásokat jelentős részben az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Kohéziós Alap (KA) finanszírozza. Az ERFA infrastrukturális beruházásokat, munkahelyteremtést – és megőrzést, regionális gazdasági fejlesztési intézkedéseket és – főként pénzügyi eszközök alkalmazásával – kis- és középvállalkozások fejlesztését finanszírozza. Azokban a tagállamokban, ahol a GNI egy főre jutó értéke kevesebb, mint az EU átlag 90%-a a kohéziós alap közlekedési és környezetvédelmi infrastrukturális beruházásokat finanszíroz. A kohéziós politikai eszközrendszerbe tartoznak a regionális és határon átnyúló intézkedéseket finanszírozó előcsatlakozási eszközök és az EU Szolidaritási Alapja is, amely természeti katasztrófa és szükséghelyzet esetén biztosít támogatásokat a tagállamoknak. A foglalkoztatási és szociális kiadásokat az Európai Szociális Alap (ESZA) finanszírozza, amely képzési és oktatási intézkedésekkel emberi erőforrás fejlesztést valósít meg. A kohéziós politika egyik fő jellemzője a decentralizált végrehajtási rendszer. A programvégrehajtás területi és helyi szinteken zajlik, így a projektkiválasztás szempontjait is befolyásolják ezeknek a szinteknek a prioritásai. Osztott felelősségi rendszerben működnek együtt a közösségi, nemzeti és területi szintek szervezetei. Ez egyben magasabb ellenőrzési kockázatot is jelent, hiszen sok szervezet érintett és az ellenőrzési nyomvonal is hosszabb. Ráadásul a szabályok értelmezése is eltérő lehet az egyes szinteken és a különböző szervezeteknél, ami problémát jelenthet a végrehajtásnál. Az ERFA, ESZA és KA esetében közös végrehajtási szabályok, valamint alaponkénti külön rendelkezések is alkalmazandók, a többi alap vonatkozásában a közös általános szabályozás is hiányzik. Az un. előcsatlakozási alapok a bővítéssel kapcsolatos fejlesztési kérdések finanszírozását célozzák és a tagjelölt államok csatlakozást megelőző időszak strukturális átalakításainak és a koppenhágai kritériumok teljesítéséhez szükséges intézkedések támogatását. Az Agenda 2000 két finanszírozás mechanizmust állított fel (ISPA3 és SAPARD4) a PHARE5 program folytatására, ami 1990-től biztosította az uniós támogatási programok forrásait az EU-126 számára. 2007. január 1-től az EU előcsatlakozási támogatásai egycsatornássá váltak az 3
ISPA program a környezetvédelmi és közlekedési nagyprojektek beruházási támogatására a tagjelölt államokban 4 SAPARD program az agrás és vidékfejlesztési támogatásokra a tagjelölt államokban 5 PHARE program a tagjelölt országok számára, elsősorban intézményfejlesztési intézkedéseket (és a kapcsolódó beruházásokat) érintő, valamint a gazdasági és társadalmi kohéziót, beleértve a határokon átnyúló együttműködést célzó intézkedések támogatása 6 EU-12 a 2004-ben csatlakozott tagállamok;
2
előcsatlakozási támogatási eszköz - Instrument for Pre-accession Assistance (IPA) felállításával. Fontos jellemzője a rendszernek, hogy a Bizottság hagyja jóvá a tagállam által kidolgozott és benyújtott többéves operatív programokat a pénzügyi táblával, amely mutatja a közösségi támogatás mértékét a program megvalósításához, azonban a programok végrehajtása a tagállami szervezetek feladata, amelynek ellátását a Bizottság folyamatosan nyomon követi. A programok keretében projektgazdák (cégek, egyesületek, közintézmények – köz vagy magán szervezetek nemzeti, területi vagy helyi szintről) hajtják végre a projektjeiket. A tagállamok felelősek tehát a programok menedzseléséért (irányító hatóságok és közreműködő szervezetek). Ez magában foglalja a projektkiválasztást, az ellenőrzést és monitoringot - megelőzendő, felfedezendő és kijavítandó a szabálytalanságokat - illetve a megvalósult projektek értékelését is. Az igazoló hatóságnak kell ellenőrizni, hogy ezen feladatait megfelelően látja el az irányító hatóság és a közreműködő szervezet és ha szükséges további ellenőrzéseket lefolytatnak a költségnyilatkozatok Bizottságnak történő benyújtása előtt. Az audit hatóság felelős a tagállami ellenőrzési rendszer kialakításáért és működtetéséért és az egyes intézkedések ellenőrzéséért, biztosítandó a programok menedzsment és ellenőrzési rendszerének hatékony működését, az egyes operatív programok költségnyilatkozatainak szabályosságát. Ezen ellenőrzésekről jelent a Bizottságnak.
A Bizottságnak meg kell bizonyosodnia arról, hogy a tagállam olyan végrehajtási és ellenőrzési rendszert állított fel és működtet, amely összhangban van a szabályozással és megfelelően, hatékonyan működik.
3
A kohéziós politika végrehajtási kockázatának jelentős része abból származik, hogy számos operatív program kerül lebonyolításra sok szervezet és különböző rendszerek keretében rendkívül nagyszámú projekt megvalósításával. Másrészről pedig a végrehajtási szabályok általában nem állnak rendelkezésre világosan, egyértelműen és minden részletre kiterjedően a programidőszak kezdetekor, így időnként a végrehajtási értelmezési kérdések, problémák felmerülésekor kerül sor jogszabálymódosításra vagy sokszor egyszerűen csak bizottsági útmutató kiadására az adott jelenséggel kapcsolatban, ami viszont a folyamatban lévő progamok/projektek végrehajtásánál nehézséget jelenthet, ha az addigi gyakorlat nem volt összhangban a későbbi útmutatás által javasolttal. A kohéziós politikai forrásai jelentős hányadát adját a közösségi kiadásoknak, a terület kiadásainak nagysága 2010-ben 40,6 Mrd euró volt, nagyjából egyharmada a teljes 122 Mrd eurós költségvetésnek. Az Európai Számvevőszék ellenőrei az éves ellenőrzési jelentésükben vizsgálták, hogy a 2010 évi uniós költségvetés miként került végrehajtásra és a legnagyobb problémát a költségvetés kohéziós politika területén megvalósított költéseinél látták. A jelentés szerint a kohéziós kiadások 7.7%7 esetében hiba jelentkezett a szabályoknak való megfelelés vonatkozásában. Ez az arány jelentős növekedés a 2009. évi 5.5%-hoz képest, bár ez feltételezhetően a programok előrehaladási folyamatával, a megnövekedett forrásfelhasználással is összefüggésben van. A megállapítással kapcsolatban a Bizottság felhívta a figyelmet arra, hogy a számvevők által feltárt hibák jelentős része 3 tagállam 7 ERFA operatív programjában található 8. A Bizottság a legkockázatosabb programokra koncentrálva intézkedéseket tesz a számvevők által feltárt hibák kijavítására. A tranzakciók szabályszerűségére vonatkozó megállapítások összefoglalója (2010) 9
7
A Számvevőszék a hibaarányokat statisztikai mutatók alapján becsülik. Tradicionálisan sem az Európai Számvevőszék, sem a Bizottság nem nevezi meg a “fekete bárányokat”, azonban a Bizottság megtörte ezt a tradiciót, amikor Olaszországot, Spanyolországot és Csehországot a kohéziós források legrosszabb menedzsereinek nevezte. Ehhez a három tagállam köthető a számvevők által jelzett hibák kétharmada. 9 ÉVES JELENTÉS A KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSÁRÓL (2011/C 326/01) 8
4
A kohéziós források mintegy 80%-át a 27 tagállam menedzseli decentralizált rendszerben, a maradékot közvetlenül a Bizottság kezeli. A hibák vagy szabálytalan kifizetések jelentős mértékben a közbeszerzési szabályok illetve az elszámolhatósági szabályok be nem tartásával vannak összefüggésben. A Számvevőszék a 243 ellenőrzött tranzakció 19%-ánál a közösségi és nemzeti közbeszerzési szabályok nem megfelelő alkalmazásával kapcsolatos hibát talált. A vizsgált ügyletek 5%-nál a szabályok be nem tartásával kapcsolatos súlyos hiba került azonosításra. A pályáztatással és szerződéskötési eljárással kapcsolatos egyéb hibák további 14%-át jelentik az összes vizsgált ügyleteknek. Ebbe az arányba tartoznak a nyilvánossági és információszolgáltatással kapcsolatos követelmények megsértésével (pl. késői eredmény közzététel)10 kapcsolatos hibák, az eljárási hiányosságok az ajánlatok értékelésénél. A hibaarányok meghatározásánál nem kerülnek beszámításra az EU irányelvek nemzeti jogba való nem megfelelő átültetésével kapcsolatos ügyek. A Számvevőszék problémákat talált a speciális pénzügyi eszközök keretében a tagállamok által felállított visszatérítendő támogatásokat nyújtó alapok11 elszámoltathatóságával kapcsolatban is. A megállapításokat két megközelítéssel lehet értelmezni és mindkettő helyénvaló: egyrészről egyértelmű a feladat a tagállamoknak, hatékony és jól működő közbeszerzési rendszert kell felállítani és működtetni. Az uniós forrásokból támogatott fejlesztési projektek jelentős
10
Formális eljárási hibáknál, mint pl. elkésett eredményközzététel, nem feltétlenül szükséges pénzügyi korrekció alkalmazása 11 Ezek az alapok a közösségi források felhasználásával általában pénzügyi közvetítőkön keresztül garanciát, hitelt és tőkebefektetést biztosítanak vállalkozások számára.
5
részénél a szállítók kiválasztása nem mindig átlátható módon történik, ami jogi aggályokat kelt ezen jelentős közpénzfelhasználással megvalósuló projekteknél. Másrészről s szabálytalanságok jelentős száma azt is mutatja, hogy még mindig igen bonyolult és nehezen alkalmazható szabályrendszerben kell elboldogulni a forrásokat felhasználni kívánó projektgazdáknak és az egyszerűsítés kérdése igen aktuális mind a közösségi, mind a nemzeti szinten (aki már foglalkozott EU forrásokból támogatott projekt megvalósításával tudja, hogy milyen mennyiségű papírmunka igénnyel és ezzel együtt munkaerőigénnyel jár a folyamat). 2.2.
Szabályozási keretek kohéziós politika szabálytalansági kérdéséhez
A közösségi szabályok12 elsődleges célkitűzéseként jelenik meg az uniós pénzügyi érdekek védelme minden területen. A tagállamoknak kötelessége, hogy jelezzék a Bizottságnak a csalásokkal és szabálytalanságokkal kapcsolatos ügyeket. Ez a kötelezettség különösen magától értetődő azokon a területeken, ahol a forrásokkal kapcsolatos végrehajtási feladatok ellátása tagállami hatáskörbe tartozik, így különösen a kohéziós és mezőgazdasági területen (a kiadási oldalon) és a saját forrásoknál (a bevételi oldalon). Ezeken a területeken a tagállamoknak minden 10 000 eurót meghaladó uniós forrást érintő szabálytalanságot jelentenie kell. Ez érvényes a folyamat bármely szakaszára függetlenül attól, hogy követeléskezelési szempontból miről van szó: indokolatlanul kifizetett pénzösszegről vagy meg sem kapottról. A hibák felderítése és jelentése a közösségi és nemzeti ellenőrzési eljárások nyomán történik. Az uniós források felhasználásánál előzetes, folyamatba épített és utólagos ellenőrzésre is sor kerül akár a programidőszakon túlnyúlóan is. A kohéziós politika területén hibának számít bármilyen előírás megszegése: ez azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy a forrás eltűnne vagy rosszul kerülne felhasználásra. A hiba nem jelent egyben csalást, hiba kategóriába tartoznak a nem szándékosan elkövetett figyelmetlenségek is, míg a csalás szándékosan elkövetett cselekmény. A nemzeti hatóságok gyakorlata eltérő, bár történtek harmonizációt célzó intézkedések, amelyek javítottak ezen a helyzeten. A „csalás gyanúja” és más szabálytalanságok meghatározása nem konzisztens a tagállamokban és nem mindig jelent büntetőjogi kockázatot. Ráadásul a kommunikációban általában nem került szétválasztásra a két kategória. A jogi definíciók a következők: Szabálytalanság: a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül a Közösségek nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt13.
12
A kohéziós politikában: a Tanács 1681/94/EK Rendelete és 1831/94/EK Rendelete a 2000-2006 programozási időszakra és 1828/2006/EK Rendelete a 2007-2013 programozási időszakra 13 2988/95/EK rendelet 2.cikk.
6
Csalás: az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértően14: -
A kiadásokat érintő csalás: akármely tevékenység vagy szándékos mulasztás, amely hamis, helytelen vagy hiányos nyilatkozatok vagy dokumentumok használatára vagy bemutatására irányul, amely hatásaként magával vonja az Európai Közösségek általános költségvetéséből származó, illetve az Európai Közösségek által vagy a Közösségek nevében kezelt költségvetésekből származó tőke elsikkasztását vagy szabálytalan visszatartását, információk kötelességszegő elhallgatását az előbbiekkel megegyező következményekkel, továbbá az említett források más célokra való felhasználását, mint amelyekre eredetileg megítélték azokat.
-
A bevételeket érintő csalás: akármely tevékenység vagy szándékos mulasztás, amely hamis, helytelen vagy hiányos nyilatkozatok vagy dokumentumok használatára vagy bemutatására irányul, amely hatásaként magával vonja az Európai Közösségek általános költségvetését alkotó, illetve az Európai Közösségek által vagy a Közösségek nevében kezelt költségvetéseket alkotó tőke törvénysértő csökkentését, információk kötelességszegő elhallgatását az előbbiekkel megegyező következményekkel, továbbá a törvényes módon szerzett kedvezmények más célokra való felhasználását az előbbiekkel megegyező következményekkel.
Hiba a végrehajtás során szabályoknak való nem megfelelés, hibaadatok megbízhatósági nyilatkozatokból és ellenőrzési eredményekből származnak. A Számvevőszék a pénzügyi hibák két típusát különbözteti meg: azt, amelyik közvetlenül befolyásolja a kifizetendő összeget, és azt, amelyik nincs közvetlen hatással a kifizetésre, de pénzügyi kockázattal jár, és pénzügyi kiigazítás lehet a következménye. Fontos megjegyezni, hogy egyik ilyen hibából sem következtethetünk csalásra, ugyanis a hiba nem csalás-elleni terminológiában kerül rögzítésre15. A nemzeti szabályozások számos megközelítésből meghatározzák a szabálytalanság fogalmát és annak jogkövetkezményeit. A magyar szabályozásban is több területen találkozhatünk eltérő szabálytalanság megközelítéssel. A kohéziós politika területén azonban rögzíthető, hogy a szabálytalanság fogalma sokkal szélesebb kategória, mint a csalásé, ami egyértelműen széndékos cselekményre utal. Gy el lehet mondani, hogy a szabálytalanság kategória mindenképpen magában foglalja a csalásokat, azonban ezen kívül a szabályoknak számos olyan megsértését is, ami nem jár együtt csalási szándékkal (pl. a szabályok megsértése értelmezési problémák miatt – mert azok olyan bonyolultak). Emiatt tehát a szabálytalanság és a csalás közötti különbségtétel azon a fontos tényezőn is nyugszik, hogy a csalás büntetőjogi cselekmény, amely csak a büntető jogi eljárás végén kerül egyértelműen minősítésre, tehát a jogerős döntés rögzíti a csalás tényét és a csalással érintett összeget. 2010-ben a Bizottság által jelentett szabálytalanságok és az azokkal érintett források mennyisége növekedett 2009-hez képest és a legmagasabb értékeket mutatta a kohéziós 14
"Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény" [Hivatalos Lap C 316., 1995.11.27.]. Az Európai Unióról szóló szerződés VI. címe alatt elfogadott (a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépését követően ezek a rendelkezések immáron az Európai Unió működéséről szóló szerződés V. címe alá tartoznak) egyezmény és annak jegyzőkönyvei egy olyan közös jogalap kidolgozását célozzák meg, amely az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit büntetőjogilag védi. 15 A “hiba” fogalmának magyarázatára lásd az Európai Számvevőszék jelentését a költségvetés végrehajtásáról a 2009 évben (OJ C 303/02, 9.11.2010). A különböző adatgyűjtési módszerek miatt az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság egyetért, hogy a számvevőszéki hiba és a bizottsági szabálytalanság és pénzügyi korrekció számai nem összevethetőek (OJ C 303/02, 9.11.2010, p.1.50, p. 32,33) A Számvevőszék módszertanára lásd. Melléklet 1.1 (OJ C 303/02, 9.11.2010, p. 34.)
7
politika történetében. 7062 szabálytalanság észlelésére került sor az évben, amely 1.55 milliárd euro forrást érintett, a valaha észlelt legmagasabb érték. A szabálytalanságok száma 49%-kal növekedett, míg az érintett forrás mértéke 31%-kal.16 1994-2009 közötti értékek a szabálytalanságok száma és az érintett források a kohéziós politika területén
1998 óta a jelentett szabálytalanságok száma két ízben nőtt meg jelentősen: először 2002-ben, majd 2009-2010-ben. Ez a növekedés két tényezőre vezethető vissza: egyrészről a politika területén felhasználható források mennyiségéneknövekményére, másrészről a jelentési kötelezettség jobb megértéséből és hatékonyabb végrehajtásából eredő megnövekedett figyelemre és hatékonyabb ellenőrzésre. Mindamellett arra is figyelemmel kell lenni, hogy a programokhoz és projektekhez köződő jeletett szabálytalanságok többéves természetűek és három különböző programozási időszakhoz köthetőek. 2010-ben a legtöbb szabálytalanásot jelentő tagállamok Egyesült Királyság, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Görögország és Írország voltak (együtt több mint 600 szabálytalanság jelentésével). A szabálytalansággal érintett legmagasabb összeg Csehországhoz, Olaszországhoz, Spanyolországhoz, Görögországhoz, Szlovákiához, Egyesült Királysághoz és Írországhoz köthető (összesen 100 millió euro). A szabálytalansággal érintett ügyek nagy többsége adminisztratív természetű, ami a papíralapú dokumentum ellenőrzés keretében felfedezésre kerül még az uniós források kifizetése előtt. Ebből következően a tagállamok által jelentett szabálytalansági ügyek nagy része „nem elszámolható költség” és „hiányzó vagy nem teljes dokumentáció” kategóriát jelent. Mindemellett a jelentett szabálytalanságok második legnagyobb forrása a szabálytalansági eljárás nem megfelelő lebonyolításával összefüggő cselekmények köre, ami egyben az egyik leginkább költségérzékeny kategória is. A szabálytalanások elemzése arra is rámutat, hogy a legtöbbet jelentett típusok a projektvégrehajtási szakaszhoz kötődnek. Természetesen a felhasznált források mértékére 16
“
A szabálytalanságok statisztikai vizsgálata, saját források, a mezőgazdaság, a kohéziós politika, előcsatlakozási alapokra és közvetlen kiadásokra – 2010 év” – Kíséről dokumentum az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről szóló bizottsági jelentéshez – 2010 {COM(2011) 595 final}{SEC(2011) 1107 final}{SEC(2011) 1109 final}
8
legnagyobb hatással a kiválasztási vagy közbeszerzési eljáráshoz kötődő szabálytalanságok vannak. A tapasztalatok visszaigazolják azt is, hogy az uniós közbeszerzési eljárások átgondolására is szükség van17 az eyszerűbb, világosabb és hatékonyabb végrehajtási feltételek kialakításhoz. A tagállamok által jelentett leggyakoribb szabálytalanságok Leírás / Kód
Gyakoriság
Aránya
db
%
18
Érintett összeg
Aránya %
EURO
Általános érték EURO
Nem elszámolható költség / 325
1.747
24.7%
244.766.736
20%
140.267
Közbeszerzési eljárás szabályainak nem betartása / 614
1.005
14.2%
262.973.678
21.5%
261.665
Hiányzó vagy nem teljes támogatási dokumentáció / 210
554
7.8%
67.103.855
5.5%
121.126
Egyéb szabálytalanságok / 999
484
6.9%
266.573.504
21.8%
550.772
Kötelezettségvállalások hibás benyújtása / 741
451
6.4%
23.714.167
1.9%
52.581
Hiányzó vagy nem teljes dokumentáció / 201
446
6.3%
23.963.212
2.0%
53.729
Más szabályozások, előírások megsértése / 612
281
4.0%
25.306.377
2.1%
90.058
Szabálytalan kiadás / 324
211
3.0%
44.200.982
3.6%
209.483
Jogszerűtlen beavatkozások / 812
167
2.4%
20.205.732
1.7%
120.992
Határidők be nem tartása / 601
162
2.3%
20.121.055
1.6%
124.204
TOP 10 összes
5.506
78.0%
998.929.297
81.6%
181.426
Összes
7.062
100%
1.550.157.698
100%
219.507
szerződéses
2000-2006 programozási időszak – általános helyzetkép és a fő tagállami mutatók Tagállam
Szabályta -lanságok száma
Ebből csalás gyanúja
FFL %
Szabálytalanság gal érintett összeg
Ebből csalással érintett
EURO
EURO
FAL
Kifizetések EURO
Szabályt alansága l érintett kifizetés aránya
Csalással érintett kifizetések aránya
AT
264
10
3.8%
33 673 522
596 686
1.8%
1 702 661 450
2.0%
0.04%
BE
272
4
1.5%
21 887 437
171 000
0.8%
1 933 684 111
1.1%
0.01%
CY
11
3
27.3%
590 906
18 986
3.2%
52 436 077
1.1%
0.04%
CZ
302
19
6.3%
73 978 226
4 618 144
6.2%
1 535 632 697
4.8%
0.30%
DE
4 050
402
9.9%
385 524 451
57 317 486
14.9%
29 604 565 775
1.3%
0.19%
DK
82
2
2.4%
4 358 738
242 206
5.6%
706 191 858
0.6%
0.03%
17
2011-ben megkezdődött ez a felülvizsgálat a “Zöld Könyv a közbeszerzési szabályokról” vitájával COM(2011) 18 “ A szabálytalanságok statisztikai vizsgálata, saját források, a mezőgazdaság, a kohéziós politika, előcsatlakozási alapokra és közvetlen kiadásokra – 2010 év” – Kíséről dokumentum az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről szóló bizottsági jelentéshez – 2010 {COM(2011) 595 final}{SEC(2011) 1107 final}{SEC(2011) 1109 final}
9
EE
118
24
20.3%
6 110 724
850 508
13.9%
356 488 895
1.7%
0.24%
EL
1 032
33
3.2%
389 316 692
10 417 520
2.7%
21 834 733 635
1.8%
0.05%
ES
3 088
132
4.3%
697 764 418
8 838 552
1.3%
44 738 634 478
1.6%
0.02%
FI
235
19
8.1%
10 058 987
941 806
9.4%
2 011 004 334
0.5%
0.05%
FR
853
13
1.5%
41 423 138
378 073
0.9%
15 487 658 548
0.3%
0.00%
HU
344
26
7.6%
47 369 805
1 895 526
4.0%
1 907 061 151
2.5%
0.10%
IE
573
2
0.3%
109 823 633
0
0%
3 090 675 422
3.6%
0%
IT
4 014
1 172
29.2%
879 729 327
347 619 458
39.5%
28 217 042 730
3.1%
1.23%
LT
84
11
13.1%
8 066 477
1 225 832
15.2%
861 687 124
0.9%
0.14%
LU
29
8
27.6%
4 113 714
292 071
7.1%
73 332 652
5.6%
0.4%
LV
89
16
18.0%
9 276 007
3 725 223
40.2%
601 914 879
1.5%
0.62%
MT
11
0
0%
1 728 514
0
0%
61 212 112
2.8%
0%
NL
840
4
0.5%
104 459 959
104 858
0.1%
2 571 095 397
4.1%
0%
PL
1 216
269
22.1%
177 415 475
62 047 584
35.0%
7 975 310 919
2.2%
0.78%
PT
3 147
150
4.8%
314 542 775
19 419 387
6.2%
19 75 703 749
1.6%
0.10%
SE
622
10
1.6%
14 403 677
250 705
1.7%
2 062 489 376
0.7%
0.01%
SI
25
4
16.0%
9 651 449
50 801
0.5%
230 630 890
4.2%
0.02%
SK
187
8
4.3%
53 987 779
2 366 322
4.4%
1 077 631 944
5.0%
0.22%
UK
3 058
150
4.9%
515 680 411
14 511 700
2.8%
15 875 026 600
3.2%
0.09%
972
48
4.9%
111 172 134
3 686 112
3.3%
5 208 992 564
2.1%
0.07%
25 518
2 421
9.5%
4 026 110 377
529 878 561
13.2%
210 048 325 391
1.9%
0.25%
INTERREG Összesen
A szabályoknak vagy az uniós forrásfelhasználási előírásoknak való nem megfelelés általában kizárja a költségelemet a projektköltségvetésből illetve szabálytalannak minősül. A kedvezményezettnek vissza kell fizetnie részben vagy egészben a támogatást a szabálytalanság súlyától fürrően. Ezen a szabálytalanságokkal érintett összegek nem kerülnek benyújtásra a Bizottságnak benyújtott fizetési lehívásba és a kedvezményezett irányába törlési vagy visszakövetelési intézkedéseket kell tenni. Első lépésben a tagállami hatóságok kötelezettsége a megfelelő intézkedések megtétele. A Bizottság csak akkor avatkozik be, ha a szabálytalansággal érintett összeg nem kerül korrigálásra, vagy a rendszerellenőrzés nem működik. Ha a tagállami hatóságok felderítik a szabálytalanságot és korrigálnak, az uniós forrás felhasználható más projekt megvalósításához. Ez ösztönzi a tagállamot, hogy megfelelően működő hatékony vérehajtási rendszert alakítson ki. Amikor a Bizottság alkalmaz korrekciót, akkor ez együtt jár a program uniós finanszírozási arányának csökkentésével. Amennyiben a Bizottság úgy látja, hogy a tagállam nem korrigál valamely szabálytalan kiadás esetében vagy a végrehajtási és ellenőrzési rendszer működésében súlyos hiba van, akkor megszakíthatja19 vagy felfüggesztheti20 a kifizetést21. Ha a tagállam nem vonja vissza a 19
Kifizetések ideiglenes megszakítása: a hazai közbeszéd ezt az eljárást nevezi tévesen felfüggesztésnek, holott az OP finanszírozása formálisan nem kerül felfüggesztésre, a Bizottság a benyújtott költségek utalásának teljesítését maximum 6 hónappal meghosszabbíthatja. A kifogásolt hiányosságok megfelelő kezelését követően a kifizetések folytatódnak. Ez az eljárás nem feltétlenül jár együtt pénzügyi korrekcióval. 20 Prioritás/operatív program szintű időközi kifizetések felfüggesztése: erre az eljárásra az irányítási és ellenőrzési rendszer súlyos, rendszerjellegű hiányossága(i) alapján kerül sor. A probléma súlyát jelzi, hogy ez a szankció általában pénzügyi korrekcióval jár együtt és feloldása szigorúbb feltételrendszer alapján, hosszabb időtávon történik.
10
szabálytalan kiadást (ami helyettesíthető más elszámolható költséggel) vagy nem tesz intézkedéseket a rendszerhiba kijavítására, a Bizottság pénzügyi korrekciót (végső kiigazítást) alkalmazhat, ami a közösségi finanszírozás csökkentését eredményezi22. Összefoglaló tábla Megszakítás
Felfüggesztés
Tagállami pénzügyi korrekció
Tagállam által el nem fogadott pénzügyi korrekció
Hatás
A fizetési határidőt az engedélyezésre jogosult tisztviselő legfeljebb 6 hónappal elhalasztja
A kifizetést a biztosok kollégkiuma meghatározatlan időre felfüggeszti
A „felszabaduló” forrásokat a tagállam újra felhasználhatja, így a tagállam számára ez nem eredményezi a források csökkenését
Az uniós hozzájárulás egy rsze vagy egésze törlésre kerül (nettó csökkenés)
Feltételek
Az irányítási és ellenőrzési rendszerek működésének súlyos hiányosságaira utaló bizonyítékok
A program irányítási és ellenőrzési rendszerében vagy az elszámolt kiadásokban súlyos szabálytalanság tapasztalható
A tagállam elfogadja a Bizottság, Számvevőszék vagy más uniós szerv ellenőrzéséből következő pénzügyi korrekciókat
A tagállam nem fogadja el a Bizottság, Számvevőszék vagy más uniós szerv ellenőrzéséből következő pénzügyi korrekciókat
Jogalap
91. cikk
92. cikk
98 cikk
99 cikk
(1083/2006/EK)
A Bizottság 2010-ben a 2007–2013-as operatív programoknál 63 esetben (össz 317 ERFA programból: 49 és összesen 117 ESZA programból: 14) kifizetés megszakításával és egy felfüggesztési határozat meghozatalával, a 2000–2006-os operatív programok esetében – komoly hiányosságok vagy szabálytalanságok feltárása miatt – pedig 5 felfüggesztő határozattal gyakorolta felügyeleti hatáskörét. A Bizottság 2011-ben folytatta ezt a gyakorlatot, ami az első félévben 54 (40 ERFA és 14 ESZA) kifizetés megszakításával járt. A 2010, 2011-es évben 3,7 milliárd € értékű forrás kifizetését szakították meg 22 és 294 nap közötti időintervallumban. A legtöbb operatív program (15 db) kifizetését Spanyolországban szakították meg. Az ERFA, KA fizetés megszakítások tagállamonként a 2010, 2011 éveben Egyesült Királyság (12 OP érintett)
335 085 853 €
Szlovákia (2 OP érintett)
100 883 890 €
Portugália (1 OP érintett)
103 280 025 €
Magyarország ( 9 OP érintett) Litvánia (1 OP érintett)
244 351 509 € 31 861 254 €
Olaszország (7 OP érintett)
395 409 570 €
Spanyolország (15 OP érintett) Görögország (10 OP érintett)
1 753 907 405 € 132 432 079 €
Németország (7 OP érintett) Csehország (2 OP érintett) Bulgária (1 OP érintett)
480 567 936 € 130 366 820 € 14 619 196 €
21
a Tanács 1260/1999/EK Rendelete (1999. június 21.) 39. cikk (2) bekezdése; a Tanács 1083/2006/EK Rendelete (2006. július 11.) 91 és 92. cikkei. 22 a Tanács 1083/2006/EK Rendelete (2006. július 11.) 99. cikk.
11
A Bizottság azokban az esetekben, ahol rendszerhiba tapasztalható vagy a szabálytalanságok pénzügyi hatása nehezen számszerűsíthető – ilyen lehet bizonyos esetekben pl. a közbeszerzési terület is - „átalány” pénzügyi korrekciókat alkalmaz az érintett programra vagy érintett intézkedésére vetítve százalékos arányban23. Érdekes vizsgálati terület az EU pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából, hogy az egyes tagállami hatóságok milyen megelőző intézkedéseket tesznek és ezek mennyire hatékonyak a szabálytalanságok megelőzése érdekében, illetve hogy a követeléskezelés keretében a szabálytalansággal érintett forrásoknak milyen arányát tudják hatékonyan visszaszerezni. Szabálytalansággal érintett összegek, megelőzési arányok és visszakövetelési arányok 2000-2006 Tagállam
Szabálytalan összegek
Szabálytalan csökkentve a visszavont összegekkel
Ebből kifizetett
Behajtandó egyenleg
Megelőzés i arány
Visszakövet elési arány
AT
39 238 609
33 654 816
29 849 556
15 853 357
9.7%
46.9%
BE
22 425 634
20 653 730
17 804 247
4 509 423
12.7%
74.7%
CY
590 906
273
0
0
0
-
CZ
74 036 929
65 615 778
56 495 559
48 670 427
12.3%
13.9%
DE
401 807 477
360 154 447
292 696 605
226 522 191
16.8%
22.6%
DK
5 397 991
4 327 187
3 976 343
1 886 403
6.5%
52.6%
EE
6 196 520
6 110 724
4 548 310
2 597 571
25.2%
42.9%
EL
424 808 661
338 891 320
315 687 663
1 612 056
5.5%
99.5%
ES
711 303 778
697 764 418
692 642 768
164 922 325
0.7%
76.2%
FI
10 386 200
5 895 403
3 851 634
491 959
19.7%
87.2%
FR
42 398 760
41 423 138
36 715 161
19 094 036
11.1%
48.0%
HU
47 913 383
46 2007 002
11 720 129
9 725 634
72.0%
17.0%
IE
112 617 456
109 823 633
103 697 166
2 295 445
5.4%
97.8%
IT
881 066 761
730 939 048
495 050 099
226 450 450
26.8%
54.3%
LT
8 078 553
8 066 477
4 102 642
2 205 347
49.1%
46.2%
LU
4 113 714
4 113 714
4 113 714
0
0
100%
LV
9 295 705
9 276 007
7 790 564
3 980 640
16.0%
48.9%
MT
1 748 285
1 728 514
1 728 514
0
0
100%
NL
105 495 326
104 459 959
17 669 642
7 580 105
82.3%
57.1%
PL
180 070 259
177 417 475
99 282 467
17 965 795
43.4%
81.9%
PT
315 232 297
312 426 748
264 197 470
48 431 984
15.3%
81.7%
SE
15 666 129
14 355 506
4 838 834
1 580 124
60.7%
67.3%
SI
10 206 023
7 637 412
7 630 379
7 454 965
0.1%
2.3%
SK
54 528 712
53 987 779
53 741 170
7 771 944
0.5%
85.5%
UK
541 486 308
440 104 839
405 939 449
140 817 187
6.3%
65.3%
4 026 110 377
3 595 035 349
2 935 770 086
962 419 187
16.4%
67.2%
Összesen
Egyrészről persze óvatosággal kezelendők ezek az adatok azért, mert előfordulhat, hoyg számos tagállam nem jelenti szabálytalanságként a kifizetés előtt felderített ügyeket. 23
448/2001/EK Rendelet 4. cikk vagy 1083/2006/EK Rendelet 99. cikk
12
Másrészről azért, mert általános gyakorlat, hogy a szabálytalan projekteket a tagállamok kiszedik az elszámolásból. Ez persze azzal jár, hogy az uniós források felhasználhatók más szabályosan elszámolható projekt finanszírozásához, azonban a kifizetési lehívásból kiszedett projekt teljes egészében a tagállami költségvetést terheli. Ilyenkor a Bizottság egyáltalán nem kap adatot erről a történésről, így nem is jelenik meg fenti adatok által rajzolt képben. 2007-2013 programozási időszak – általános helyzet és fő mutatók alaponként Alap
Szabálytalanságo k száma
Ebből csalás gyanúj a
FFL %
Szabálytalansággal érintett összeg
Ebből csalással érintett
EURO
EURO
FAL
Kifizetések EURO
Szabályta lanságal érintett kifizetésa ránya
Csalással érintett kifizetés ek aránya
%
ERFA
814
74
9.1%
555 777 579
423 692 448
76.2%
49 089 728 394
1.1%
0.86%
ESZA
375
68
18.1%
22 692 039
3 628 124
16.0%
18 546 599 742
0.1%
0.02%
KA
94
5
5.3%
60 027 957
10 025 084
16.7%
14 925 359 667
0.4%
0.07%
Összesen
1 283
147
11.5%
638 497 575
437 345 655
68.5%
210 048 325 392
0.3%
0.21%
Az alaposság és a teljessége a szabálytalansági jelentéseknek folyamatosan javul. 2010-ben a tagállamok 7062 szabálytalanságot tártak fel és jelentettek, amely 1.55 milliárd forrást érintett. A kohéziós politikai többéves programozási ciklusokra tekintettel azonban érdekesebb a programozási ciklusokat vizsgálni, mint egyes költségvetési éveket. A szabálytalanságok általában nem az adott költségvetési évhez kötődnek, hanem általában korábban történnek és csak a jelentésre kerül sor az adott évben. A 2010-ben jelentett szabálytalanságok nagyrészben a szabályozás vagy szerződési előírások be nem tartása (20%), a támogatási dokumentomok meghamisítása (17%) és a határidők be nem tartása (12%) kategóriába sorolható volt. 3. Közbeszerzés szabályozása a kohéziós politikában A közbeszerzés nagyon fontos az uniós forrásokból társfinanszírozott fejlesztési programok megvalósításánál: a forrásokat a közösségi és tagállami közbeszerzési szabályokkal összhangban kell felhasználni, bizotsítva a pénzért értéket elvet és a versenyt a közbeszerzési piacon. Közösségi szinten irányelvi szabályozást, jogi döntéseket és bírósági eset jogot találunk a közbeszerzés területén. Az 1260/1999/EK Rendelet 12. cikke szerint, „az alapokból finanszírozott, illetve az EBB-től vagy egyéb pénzügyi eszközök révén támogatásban részesülő műveleteknek összhangban kell lenniük a Szerződés rendelkezéseivel, az annak alapján elfogadott eszközökkel, a közösségi politikákkal és fellépésekkel, beleértve a versenyre, a közbeszerzési szerződések odaítélésére, …vonatkozó szabályokat.” Ugyanezen kötelezettség megjelenik a 2007-2013 programozási időszakra vonatkozó 1083/2006/EK Rendelet 9. cikkében. A Bizottság a közbeszerzési szabályok betartásával összefüggésben útmutatót bocsátott ki24 a közbeszerzésre vonatkozó szabályok megsértése esetén alkalmazandó pénzügyi korrekciók meghatározására a 2000-2006 és 2007- 2013 programozási időszakban a strukturális alapok és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott szerződések tekintetében. Ha a Bizottság tárja fel a 24
A BIZOTTSÁG IRÁNYMUTATÁSA a közbeszerzésre vonatkozó szabályok megsértése esetén alkalmazandó pénzügyi korrekciók meghatározására vonatkozó iránymutatások a strukturális alapok és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott kiadások tekintetében (COCOF 07/0037/03-HU)
13
közbeszerzési szabálytalanságot az ellenőrzés keretében, akkor alkalmazza az útmutatóban előírt pénzügyi korrekciót. Ha Bizottság által javasolt korrekció mértékével nem ért egyet a tagállam és nem alkalmazza összhangban a vonatkozó rendelkezésekkel25, a korrekciót megteszi a Bizottság26. A tagállami ellenőrző hatóságok ugyancsak feltárhatnak szabálytalanságokat ellenőrzés keretében. Ebben az esetben a tagállamnak kell megtennie a jogszabály által előírt korrekciós intézkedéeket illetve a Bizottság a pénzügyi következményekre vonatkozó saját következtetéseit az érintett tagállam által a 98. cikk (2) bekezdése alapján meghozott intézkedéseknek, a 70. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján benyújtott jelentéseknek és a tagállam válaszainak megvizsgálása alapján vonja le. Az útmutató a közeszerzési hiányosságok esetében alkalmazandó pénzügyi korrekcióhoz összegeket és százalékokat határoz meg. Minél komolyabb a szabálytalanság (nem megfelelés), annál magasabb százalékos a korrekció (büntetés). Ez a megközelítés nem csak közbeszerzési szabályozási oldalról indokolt, hanem az Európai Bíróság esetjoga által is megerősített, amely a Szerződés szabályainak és elveinek alkalmazását mondja ki a közbeszerzési irányelvek alá nem tartozó szerződések esetében is. A tagállami szerződő hatóságok a Szerződés szabályainak és elveinek érvényesülését is biztosítaniuk kell, amikor a közpénzek felhasználásával járó szerződés megkötésére sor kerül. Ezek az elvek különösen az áruk szabad mozgása, a letelepedés, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, a diszkriminációmentesség és az egyenlő bánásmód, az átláthatóság, az arányosság és kölcsönös elismerés27. Az operatív programok végrehajtásánál ügyelni kell arra, hogy a közbeszerzési eljárások átláthatóak legyenek és az eljárásoknál mind a közbeszerzési szabályok, mind a Szerződés elveinek érvényesülését biztosítani kell. A Bizottság magyarázó közleménye a nem vagy nem teljesen a közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozó szerződéseknél alkalmazandó közösségi jogról megerősíti a belső piaci szabályok alkalmazásának szükségességét. A közlemény jogi kötő erővel nem rendelkezik a tagállamokra, azonban útmutatás és magyarázatot ad, hogy milyen szabályokra kell figyelemmel lenni.28 Összefoglalva rögzíthető, hogy bizottsági ajánlások és közlemények kerülnek alkalmazásra a Bizottság pénzügyi korrekciókkal kapcsolatos döntéseinél és ezek fektetik le a bizottsági elvárásokat a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatban. Ugyan jogi kötő ereje nincs ezen dokumentumnak, azonban a bizottsági ellenőrök használják a megállapításaiknál, így a tagállamok számára nagyon ajánlott a benne foglalt módszertan alkalmazása. A pénzügyi korrekcióknál abban az esetben, ha a tagállam túl alacsony arányt határoz meg, a Bizottság további visszavágásokat alkalmazhat: tehát az első és másod szintű ellenőrzésnél is ajánlott a COCOF útmutató által javasolt arányok alkalmazása, hiszen ezek az arányok 100%-nál alacsonyabb mértéket jelentenek kisebb nem megfelelések esetében. Az egyenlő bánásmód és az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés-mentesség elve maga után vonja az átláthatóság követelményét, amely a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint, 25
1260/1999/EK Rendelet 39 cikk (1) bekezdés vagy 1083/2006/EK Rendelet 98. cikk 1260/1999/EK Rendelet 39 cikk (3) bekezdés vagy 1083/2006/EK Rendelet 99. cikk 27 A Bizottság magyarázó közleménye a nem vagy nem teljesen a közbeszerzési irányelvek hatálya alá tartozó szerződéseknél alkalmazandó közösségi jogról (2006/C 179/02) 28 Amint az értelmező közlemény bevezetője rögzíti: “...A Bizottság az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatának megértéshez jó gyakorlatokat javasol a tagállamoknak a belső piac az összes előnyének kihasználásához. Ez a közlemény nem hoz létre új jogszabályt. Meg kell jegyezni, hogy a közösségi jog értelmezése az Európai Bíróság feladat- és hatáskörébe tartozik.” 26
14
" minden potenciális ajánlattevő számára annak biztosítása, hogy a meghirdetés foka lehetővé tegye a szolgáltatások piacán a verseny megnyitását és a pártatlanságot a követendő eljárásoknál" Több tagállami és területi közbeszerzési eljárási szabályrendszer megengedi a közvetlen szerződéskötés lehetőségét (pl. közbeszerzési eljárás lefolytatásának mellőzésével) meghatározott szerződési érték alatt. Ugyanakkor a magyarázó közlemény átláthatósági elvről szóló része belső ellentmondást okoz a nemzeti közbeszerzési jog (amely megengedi a közvetlen szerződéskötést) és a közösségi közbeszerzési szabályozás szabályai között (hiredtmények alkalmazása a belső piac jobb működéséhez) – azokban az esetekben, ami közösségi értékhatár alatt van, így nem tartozik közvetlenül az irányelvek hatálya alá. A bizottsági ellenőrök az átláthatósági elv érvényesülését kérik számon és pénzügyi korrekciókat alkalmaznak a hiányában. Ugyanakkor kisebb szerződéses értékeknél az arányosság elvének alkalmazása nyomán nehéz vitatni, hogy a hirdetmény alkalmazása szükségtelen adminisztrációs teher. A pénzért értéket elv is megengedheti néhány esetben pl. a közvetlen szerződést kisebb gazdasági értékek esetében, ahol intézkedések szükségesek, hogy nem kerülnek elvesztegetésre a források. 4. A problémák gyökere és a lehetséges kiutak A tagállamok felelősek azért, hogy az uniós irányelvek megfelelő átültetésével biztosítsák a közösségi jog és a nemzeti jog összhangját. Amennyiben ez nem sikerül megfelelően, az Európai Bizottság megfelelő lépéseket tesz formális kötelezettségszegési eljárás keretében, azonban sok esetben erre csak akkor kerül sor, ha elegendő jelzés és nyilvánvaló bizonyíték kerül a Bizottság birtokába. Sok esetben a nemzeti jog nem ütközik egyértelműen az irányelvvel, azonban így is nem megfelelő jogalkalmazással uniós jogba ütköző gyakorlatot teremt. A Bizottság azonban amikor a strukturális források felhasználásánál a közbeszerzési eljárások gyakorlatát ellenőrzi az irányelvek alkalmazását kéri számon. Így a gyakorlatban könnyen előfordul, hogy a projekt végrehajtásánál alkalmazásra kerül a nemzeti közbeszerzési jog, amelynek megfelelősége kötelezettségszegési eljárás keretében nem került megkérdőjelezésre, azonban az ellenőrzés keretében megállapítást nyer, hogy az eljárás nem volt összhangban az irányelvekben foglalt szabályokkal. A bizonytalanság és a problémák másik fő oka, hogy a fejlesztési projektek végrehajtása során nem csak a közbeszerzési, hanem a kohéziós szabályokat is be kell tartani. Ez a két szabályozási terület különböző célok és szándékok mentén került kialakításra, és egyes esetekben nem harmonizálnak egymással. Gyakran lehetetlen egyes megoldásoknál teljes bizonyossággal megállapítani, hogy jogszerű-e. Két eltérő – abban azonban megegyező, hogy mindkettő bonyolult - szabályozás csomag egyidejű alkalmazása nem könnyű feladat a jogalkalmazónak. Így a közbeszerzési és kohéziós szabályozás alkalmazásakor a helyes megoldás kiválasztásánál igyekezni kell figyelemmel lenni a jogalkotói szándékra, ugyanis maguk a szabályok nem mindig adnak eligazítást a megoldásról. Ez azonban a jogi végzettséggel és gyakorlattal bírók számára sem egyszerű feladat, hátmég a normál jogalkalmazónak. A lehetséges kiutat ebből a helyzetből az jelentheti, ha valaki körültekintően hozza meg a döntéseit és azokat alaposan írásban megindokolja – mások eltérő következtetésekre juthatnak adott kérdésről és nagyon hasznos lehet annak megindoklása, hogy miért született valamely
15
döntés. Ez a jogi bizonytalanság azonban egyértelműen kockázatokat jelent és nem feltétlenül a hatékony megoldások irányába viszi a rendszert. Egy speciális közbeszerzési problémát jelent az európai együttműködési programok (ETE) és projektek területe, ahol a különböző tagállamok különöző szervezeteinek közös közbeszerzésének lebonyolítási lehetőségét nem biztosítja a szabályozás. Ezekben a programokban legalább két különböző tagállam szervezeteinek közös lebonyolításában valósulnak meg a projektek és a jelenlegi közbeszerzési szabályrendszer nem biztosítja a projekt partnereknek a határon átnyuló közös eljárást (pl. a közös projektmenedzsment tevékenység beszerzésére). Így a jelen szabályozás helyzet kreativitást és szakmai hozzáértő megközelítést igényel az ETE programok közbeszerzési eljárásainak megítélésénél. Ezekben a programokban jellemzően közösségi értékhatár alatt áruk és szolgáltatások beszerzésére kerül sor, ahol a közbeszerzési irányelvek alkalmazására nem kerül sor, viszont az alkalmazandó tagállami szabályok eltérőek az egyes tagállamokban. Ezen tagállami szabályok harmonizációja vagy a közös eljárásokra vonatkozó szabályozás kialakítása nagyban segítené az ETE programok keretében megvalósított projektek közbeszerzéseinek lebonyolítását. Számos európai fejlesztési program – tipikusan a nem tagállami résztvevőkkel is működők külön közbeszerzési előírásokkal (PRAG29) kerülnek lebonyolításra. Ezeket a szabályokat amelyek szigorúbbak a tagállami előírásoknál - kell alkalmazni a programok keretében megvalósításra kerülő projektek végrehajtása során. Ezek a szabályok azonban hasznosak a gyakorlatban. Felmerül persze a kérdés, hogy miért kell a fejlesztési források esetében szigurúbb szabályokat alkalmazni, mint maguk a közbeszerzési előírások, sőt a magánszervezetek számára ezen eljárások alkalmazási kötelezettsége azzal az eredménnyel is járhat, hogy inkább nem esznek részt a programokban. Programszinten azonban valóban hatékonyabb egységes szabályok alkalmazása, ha azok világosak, egyértelműek és csökkentik a végrehajtási bizonytalanságokat. Ebben az értelemben valóban hasznos, ha egyértelműen rögzítettek azok a szabályok, amelyeknek a be nem tartása von maga után pénzügyi korrekciót. Ezekben az esetekben a jogértelmezési kockázat jóval kisebb. Ugyancsak hasznos lehet, ha meghatározott értékhatár alatt is átlátható beszerzési eljárásokat követően kerül sor szerződéskötésre. Az „Európa 2020” az EU növekedési startégiája a következő évtizedre, amely rögzíti, hogy hogyan tud az Európai Unió intelligens, fenntartható és befogadó gazdasággá válni30. Az EU2020 stratégia ugyancsak hangsúlyozza a közbeszerzési szabályrendszer javításának szükségességét. A közhivatalok a GDP 18%-át fordítják áruk, szolgáltatások és építési beruházások beszerzésére31. Különös tekintettel arra, hogy a válság nyomán milyen megszorítások és gazdasági nehézségek jellemzik az egyes tagállamok helyzetét, a közbeszerzésnek – jobban, mint bármikor – biztosítani kell a közpénzek, így a fejlesztési források hatékony felhasználását biztosítva, hogy gazdasági növekedést és munkahelyteremtést eredményezzen, ezáltal is elősegítve az EU2020 célkitűzéseinek megvalósítását. A belső piaci jogszabálycsomag a rendkívül versenyképes szociális piacgazdaság érdekében rögzíti: „Felülvizsgálandó és aktualizálandó közbeszerzési jogszabályi keretek, 29
Gyakorlati útmutató az Európai Unió költségvetéséből finanszírozott, az Európai Közösségek külső segítségnyújtásra vonatkozó szabályai szerinti támogatási szerződésekhez kötődő szerződéskötési eljárásokról 30 Az EU öt ambiciózus célt jelölt ki – foglalkoztatás, K+F, oktatás, szociális felzárkóztatás és klímate/energiahatékonyság területén – amelyeket 2020-ra el kell érni. A tagállamok nemzeti célkitűzéseket fogadtak el ugyanezen területeken és nemzeti programot azok elérésére. Közösségi és nemzeti intézkedésekkel kell elérni a célkitűzéseket. 31 Európai Bizottság
16
kiegyensúlyozott politikával elősegítve a környezetileg fenntartható, társadalmilag felelős és az innovatív termékek, szolgáltatások és munkálatok iránti keresletet. Ennek a felülvizsgálatnak azzal az eredménnyel is kell járnia, hogy egyszerűbb és rugalmasabb közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérők könnyebb hozzáférés biztosítanak a vállalkozásoknak, különösen a KKV-knak.” Az uniós alapok pénzügyi lebonyolításában fontos a csalások és szabálytalan költések megakadályozása. Ennek érdekében egyrészről egyételmű feladat a tagállamoknak, hogy hatékony közbeszerzési rendszert működtessenek, és megfelelő eljárásokat folytassanak le. Számos uniós forrásból finanszírozott projeknél vannak átláthatósági problémák a szállítók kiválasztásánál, ami megalapozhatja a jelentős közpénzek hatékony felhasználásával kapcsolatos aggályokat. Másrészről a szabálytalanságok jelentős része a még mindig szükségtelenül bonyolult és jelentős adminisztratív terheket jelentő kohéziós politikai szabályozási előírásokból ered – ami mind közösségi, mind tagállami szinten jellemző. Ehhez járulnak a jogi bizonytalanságok a közbeszerzési és kohéziós szabályok együttes alkalmazásából. 2011 január 27-én a Bizottság társadalmi vitára bocsátotta a közbeszerzések megújításáról és javításáról szóló zöld könyvet (Green Paper) 32. Ez többek között a szabályok egyszerűsítését, a bürokrácia csökkentését – különösen a KKV-k számára -, a protekcionizmus, a korrupció és az összeférhetetlenség elleni küzdelmet irányozza. Az értékelő jelentés az egyeztetési folyamatot követően 2011 június végén került elfogadásra33. A közbeszerzési irányelvek felülvizsgálatának folyamatát 2011 december 20-én jelentette be a Bizottság a közbeszerzési rendszer megújításának részeként. Folyamatban van a 2014-2020 időszak kohéziós politikájának szabályozási környezetének kialakítása. A Bizottság által előterjesztett jogszabálycsomag céljai között szerepel a rendszer egyszerűsítése, az adminisztrációs terhek csökkentése a jelenlegi szabályok egyszerűbbé tételével vagy szükség szerint értelmező rendelkezések beépítésével. A kohéziós jogszabálycsomaggal egyidejűleg felülvizsgálat alatt van a pénzügyi rendelet is. A szabályozási folyamatban mindenképpen figyelemmel kell lenni arra, hogy a jogalkalmazók életét azzal lehet leginkább megkönnyíteni, ha jelenlegi jogalmazási szintről, ahol megpróbálják megérteni és végrehajtani a két jogszabálycsomag (közbeszerzésikohéziós) mögötti jogalkotói szándékot - a jogi bizonyosság magasabb szintjére kerülhetnek egyszerű és áttekinthető szabályozással. A zöld könyv többek között az alábbi változtatásokat javasolja: a jelenlegi eljárások egyszerűsítése, különösen a kis helyi és regionális kormányok számára a bürokrácia csökkentése, különösen a kis- és középvállalkozások esetében a közbeszerzési pályázatokon történő részvétel megkönnyítése azok számára, akik más tagállamokban kiírt eljárásokon kívánnak indulni annak megállapítása, hogy az állami szervek között létrejött szerződések mikor képezzenek kivételt az EU közbeszerzési szabályai alól a szabályok módosítása oly módon, hogy más szakpolitikai célkitűzések (pl. az innováció előmozdítása vagy környezetvédelmi és társadalmi célkitűzések teljesítése ) is megvalósíthatók legyenek a különleges társadalmi jelentőségű szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szabályok módosítása szigorúbb szabályok vagy jobb biztosítékok bevezetése a részrehajlás, a korrupció, illetve az összeférhetetlenség megelőzése érdekében olyan intézkedések elkerülése, amelyek lehetővé teszik a domináns beszállítók megjelenését, az ajánlattételi összejátszást, illetve az ajánlattevők közti piacfelosztást annak elősegítése, hogy az uniós vállalatok könnyebben férjenek hozzá az Unión kívüli közbeszerzési piacokhoz 33 SEC(2011)853 final 32
17
Az a felvetés, hogy az eredményorientálságra kell helyezni a hangsúlyt a költségelszámolási forrásfelhasználásról a jó irányba tett lépés, azonban a jogszabálytervezetek további vizsgálata aggályokat ébreszt, hogy a bizottsági javaslat alapján az egyszerűsítés felé tart-e a struktúra. Akkor, amikor tagállamok többségének végrehajtási nehézségei vannak, mindenképpen át kell gondolkodni, hogy valóban megfelelő-e jelen formájában a rendszer. Alapvető szempont tehát, hogy a programok indulásakor világos és egyértelmű szabályozás rendezze a különböző intézményi, eljárási végrehajtási kérdéseket. Induláskor tisztában kell lenni a szereplőknek a teljesítendő kötelességekkel és nem menetközben, utólagosan kell rögzíteni a szabályokat és a feltételeket. Egyértelműnek tűnik, hogy a különböző kihívásokra a hatékony reagálás csak rendszerszerűen lehetséges. Fontos alapvetése a következő időszakról való gondolkodásnak, hogy a rendelkezésre álló korlátozott forrásokat hogyan használhatjuk fel a leghatékonyabban és fenntartható módon.
Felhasznált irodalom Dr. Nyikos Györgyi (2011): A közbeszerzési rendszer megújításával kapcsolatos dilemmák, Közbeszerzési Szemle 2011. évi III. száma, 56-57. – 2011. április 30. Dr. Nyikos Györgyi (2011): Aktualitások a fejlesztéspolitika területéről. Kondicionalitás és eredményorientáltság, illetve kohéziós politika versus területfejlesztés Területi Statisztika: a Központi Statisztika Hivatal folyóirata 14. (51.) évfolyam 1. szám, 38-51. Dr. Nyikos Györgyi (2008): Az EU támogatások felhasználása és a közbeszerzés, EU támogatások - PPP-projektek? A közbeszerzés jelene és jövője konferencia, Jogi Fórum. 2008. október 16–17., Budapest. http://konferencia.jogiforum.hu/kozbeszerzes Dr. Nyikos Györgyi (2007): A közreműködő szervezetek szerepe a közbeszerzési döntési mechanizmusban. „UNIÓS TÁMOGATÁS – HAZAI KÖZBESZERZÉS” konferencia, Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadók Országos Szövetsége. 2007. november 22., Budapest. www.kozbeszerzok.hu/dokumentumok/forum1122/07.pps Jogszabályok A TANÁCS 1083/2006/EK RENDELETE (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről A BIZOTTSÁG 1828/2006/EK RENDELETE (2006. december 8.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1083/2006/EK tanácsi rendelet, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapról szóló 1080/2006/EK európai parlamenti és a tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok meghatározásáról ÉVES JELENTÉS A KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSÁRÓL (2011/C 326/01) Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló egyezmény" [Hivatalos Lap C 316., 1995.11.27.].
18
A BIZOTTSÁG 438/2001/EK RENDELETE (2001. március 2.) a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszerei tekintetében az 1260/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról A BIZOTTSÁG IRÁNYMUTATÁSA a közbeszerzésre vonatkozó szabályok megsértése esetén alkalmazandó pénzügyi korrekciók meghatározására vonatkozó iránymutatások a strukturális alapok és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott kiadások tekintetében (COCOF 07/0037/03-HU) 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről 46/2011. (III. 25.) Korm. rendelet a közbeszerzések központi ellenőrzéséről és engedélyezéséről
19
