Körösényi András A népszavazások és a képviseleti demokrácia viszonya1
A népszavazáson az állampolgárok közvetlenül dönthetnek egy-egy közügyben, ami egy régi eszme, a közvetlen demokrácia megvalósításával kecsegtet. A participatív demokrácia támogatói immár több mint két évszázada vitatkoznak a képviseleti rendszer híveivel, de a kérdés a XX. századi politikatudományi irodalomnak is részévé vált. Az alábbi írásban arra a kérdésre szeretnék válaszolni, hogy mi a népszavazások helye, szerepe a képviseleti demokrácia rendszerében. E régi demokráciaelméleti vitakérdésnek hazai aktualitást adnak a 2008 tavaszán bekövetkezett politikai események. A parlamenti ellenzék egy – népi kezdeményezés segítségével – kivívott és megrendezett ügydöntő népszavazással nemcsak a második Gyurcsány-kormány legfontosabb, az egészségügyi rendszer átalakítására irányuló reformcsomagját buktatta meg, de közvetetten magát a szocialista–szabaddemokrata kormánykoalíciót is. A népszavazáson elszenvedett kormányzati vereség következtében elindult politikai folyamatok koalíciós szakításhoz, kisebbségi kormányzáshoz, továbbá a kormánypolitika gyökeres fordulatához vezettek. Mindezzel összefüggésben élénk politikai, politikatudományi és közjogi vita alakult ki a népszavazás intézményének értelmezéséről. A polémiában kialakult két szélső álláspont egyike szerint a népszavazás megrendezése – valamint a népszavazás hazai közjogi szabályozása és a tavaszi népszavazás kérdéseinek alkotmánybírósági jóváhagyása – aláássa a hazai parlamentarizmust. Az ezzel ellentétes vélemény szerint viszont éppen a népszavazás sikere révén állt helyre Magyarországon a demokrácia.2 Az alábbi írásban azonban nem a népszavazás parlamentarizmusba való beillesztésének hazai megoldását kívánom elemezni és értékelni, hanem demokráciaelméleti és közjogi-intézményi síkon szeretném a kérdést körüljárni. Bepillantást szeretnék nyújtani abba az elmúlt évtizedekben meg-megújuló vitába, ami a népszavazások alkalmazásáról és a közvetlen
1
A kutatást az OTKA támogatta (K 72656).
2
A publicisztikai vitákban az első álláspontot Kis János (2007), a másodikat Fricz Tamás (2007) cikke példázza. 1
demokrácia mellett kialakított érvekről a demokráciaelméletben és a politikatudományban kialakult. Mindez közvetve segítségül szolgálhat a hazai viták árnyaltabb megítéléséhez is. Írásomnak hat része lesz. Először röviden áttekintem a népszavazás intézményének főbb típusait és azok gyakorlati alkalmazását. Másodszor a népszavazás melletti legfontosabb érveket ismertetem. Harmadszor ezen érvek empirikus érvényességét vizsgálom, felidézve az elmúlt másfél évtized népszavazásokról végzett néhány empirikus kutatási eredményét. Negyedszer a közvetlen demokráciáról szóló, a népszavazásokkal kapcsolatban releváns teoretikus vitára térek ki. Itt az érvek meggyőző erejét mérlegelve magam is állást foglalok majd: be fogom mutatni, hogy a közvetlen demokrácia magasabbrendűségéről szóló teoretikus érvek cáfolhatóak. A közvetlen demokrácia nem életképes alternatívája a képviseleti kormányzásnak: a népszavazásos demokrácia megvalósíthatatlan. Ötödször kitérek a közvetlen és a képviseleti demokrácia összeegyeztethetőségének a kérdésére, azaz arra, hogy a népszavazás intézményének a képviseleti rendszerbe való beilleszthetőségének mik az elméleti és alkotmánytani feltételei. Noha a közvetlen demokrácia mint önálló rezsimtípus életképtelen és alacsonyabb rendű kormányzati forma a képviseleti kormányzatnál, ez nem jelenti azt, hogy a népszavazás egyes intézményi típusai ne lehetnének beilleszthetőek a képviseleti, illetve a vegyes kormányzat rendszerébe. Végül röviden összefoglalom írásom főbb következtetéseit.
1. A népszavazások és típusaik
1.1. A népszavazások gyakorisága és tárgyköreik
Alig van olyan állam, ahol a népszavazás a politika „mindennapos” eszköze, intézménye volna. Noha a statisztikák szerint a világ országaiban a „kezdetektől” 1993-ig mintegy 800 országos népszavazást tartottak,3 ennek mintegy felét egyetlen országban, Svájcban rendezték (Butler–Ranney 1994, 5). A többi államban ritkán, és jó néhányban sohasem tartottak országos népszavazást. A demokrácia és a demokratikus eszme az elmúlt évtizedekben bekövetkezett elterjedése két következménnyel járt: egyrészt egyre jobban elterjedt ez az
3
Ez az adat nem foglalja magába a tagállami, tartományi és helyi népszavazásokat, így az USA tagállamaiban, valamint az egyes svájci kantonokban tartott népszavazásokat sem. 2
intézmény, másrészt a ténylegesen megtartott népszavazások száma és gyakorisága is növekedett. A népszavazás a francia forradalom óta a döntések legitimitásának növelésére szolgál. A legtöbb államban különösen a rendkívüli, a „népszuverenitás” közvetlen megnyilvánulását igénylő kérdésekben fordulnak a népszavazás intézményének alkalmazásához. Jól mutatja ezt, ha megnézzük a tipikus témákat. A népszavazások tárgyköreiket tekintve négy nagyobb csoportba sorolhatóak (i. m., 2). Az elsőbe az alkotmánnyal és a rezsimváltással kapcsolatos kérdések – például az államformáról, új alkotmányról vagy az EU-csatlakozásról – tartoznak. A másodikba a területi hovatartozás és határmeghúzás kérdéseiről szóló voksolások, mint például a Sopron vagy Felső-Szilézia hovatartozásáról lezajlott 1921-es népszavazás. A harmadik csoportba a lelkiismereti és morális kérdésekről (abortusz, válás, alkoholtilalom stb.), a negyedikbe az összes egyéb, konvencionális közpolitikai kérdésről – mint például 2008-ban hazánkban a kórházi napidíjról – tartott népszavazásokat sorolhatjuk. Míg az utolsó csoportba a kormányzás rutinszerű ügyei tartoznak, amelyek a legtöbb országban a kormányzati és parlamenti politika részét képezik, addig az első három csoport egyikét sem ilyen mindennapos kérdések alkotják. Hanem olyan rendkívüli témák, amelyek jelentősége, tétje nagyobb a kormányzás mindennapi közpolitikai kérdéseinél, s amelyek az alkotmányos, a területi szuverenitás és a politikai közösség morális egységével kapcsolatosak. Azon kevés állam kivételével, ahol az iniciatíva intézménye a politikai döntéshozatal részét képezi, és így rendszeresen tartanak népszavazást állampolgári kezdeményezésre, a legtöbb államban csak ritkán és többnyire olyan különleges kérdésekben, konfliktushelyzetekben rendeznek országos népszavazást – ahol tartanak egyáltalán –, amelyek az első három tárgykör valamelyikébe tartoznak. A népszavazás intézményét így egyfajta rendkívüli döntéshozatali, válságmegoldási eszközként használják. A demokratikus korszak és a népszuverenitás eszméje térhódításának hatása, hogy a rendkívüli, az állam, az alkotmány, a politikai közösség alapjait érintő ügyekben az állam képviseleti intézményei a „szuverenitás forrásához”, a néphez fordulnak.
1.2. A népszavazás két típusa
A népszavazásnak számtalan intézményi formája létezik: nemcsak alkalmazásukban, de elnevezésükben sincs egységes gyakorlat. Nem célom a számos intézményi variáns és
3
elnevezéseik sokféleségének az áttekintése. A jelen írás fókuszában álló demokráciaelméleti szempontból a népszavazások két fő típusba sorolhatóak: iniciatívának nevezzük a választópolgárok, referendumnak a törvényhozás vagy a végrehajtás (kormány, államfő) által kezdeményezett ügydöntő népszavazásokat (Budge 2001, 72; Mendelsohn–Parkin 2001). Az iniciatívánál gyengébb intézmény a petíció, amikor a népi kezdeményezés nem közvetlen demokratikus döntéshozásra, hanem csak valamely kérésnek, követelésnek vagy javaslatnak a törvényhozás vagy végrehajtás elé terjesztésére, napirendre vételére irányul. Az ügydöntő referendumnál gyengébb intézmény a véleménykérő, konzultatív népszavazás vagy referendum, amikor a törvényhozás, államfő vagy kormány a nép véleményét kéri valamilyen ügyben, de nem kötelezi el magát előre, hogy a többségi válasznak megfelelő döntést hoz (lásd 1. táblázat).
1. táblázat. A népszavazás típusai a kezdeményező és a kötőerő szempontjából
Kötőerő/kezdeményező
Nép
Állam (törvényhozás, kormány, államfő)
Ügydöntő
Véleményező
iniciatíva
referendum
(proaktív)
(reaktív)
petíció
konzultatív népszavazás
(konzultatív)
A népi kezdeményezések mindkét formája – az iniciatíva és a petíció – általában a törvényhozó vagy jogalkotó szerv hatáskörébe tartozó döntések meghozatalának kezdeményezésére irányul. Közülük a parlamentáris rendszerek többségében legfeljebb a petíciót alkalmazzák, ahol a szükséges aláírások összegyűjtése az állampolgári kezdeményezésben (pl. törvénykezdeményezés) megjelölt ügy parlamenti tárgyalását eredményezheti, de nem (feltétlenül) vezet népszavazáshoz. Petícióval tipikusan egy ügy – javaslat vagy követelés – parlamenti tárgyalását, napirendre vételét lehet elérni. A petíciót például az osztrák, az olasz és a spanyol alkotmány intézményesíti. A népi kezdeményezés az
4
európai parlamentáris rendszerekben általában nem kapcsolódik közvetlenül össze népszavazással (Dezső 2002, 152), azaz nem jelent iniciatívát. Alább először az iniciatíva, majd a referendum gyakorlati alkalmazásáról és elterjedtségéről lesz szó.
1.2.1. Az iniciatíva Az iniciatíva, azaz a népi kezdeményezés és a népszavazás összekapcsolása – amikor a sikeres népi kezdeményezésről ügydöntő népszavazással döntenek – a hagyományos európai parlamentáris rezsimekben ritka intézmény. A törvényalkotó iniciatíva, azaz a közvetlen (vagy közvetett) népi törvényhozás nemzetállami szinten a második világháború utáni európai parlamentáris rendszerekben egészen a posztkommunista demokráciák létrejöttéig ismeretlen volt. Az iniciatíva egyes formái azonban egy-egy nyugat-európai demokráciában 1990 előtt felbukkantak. Ilyen kivételt jelent az olasz abrogatív népszavazás, amely egy, a törvényhozásban már elfogadott törvény megsemmisítésére, azaz hatálybalépésének a népi kezdeményezéssel történő megakadályozására irányul. Európában a klasszikus kivétel Svájc, ahol a helyi, kantonális és szövetségi szintű népszavazások számos formáját rendszeresen alkalmazzák is. Ezzel is összefügg, hogy Svájcot sem a közjog, sem a politikatudomány nem tekinti parlamentáris kormányzatú országnak. Megjegyzendő azonban, hogy az iniciatíva szövetségi szinten Svájcban sem vonatkozik a konvencionális törvényalkotásra. Nemzetállami szinten ugyanis csak az alkotmányozó vagy alkotmánymódosító iniciatíva létezik, és nem lehetséges a „törvényalkotó iniciatíva”,4 azaz a közvetlen népi törvényhozás. Az európai parlamentáris kormányzás hagyományait tekintve nem lehet véletlen, hogy bár a petíció valamilyen formája számos régi európai demokráciában ismert, az iniciatíva nem terjedt el. A kommunista blokk összeomlása utáni kelet- és közép-európai új demokráciák némelyikében azonban a rendszerváltás radikális hangulatában messzebb mentek a közvetlen demokratikus intézmények bevezetésével, mint a hagyományos európai parlamentáris országok. A petíció mellett több államban – így Lettországban, Litvániában és Szlovákiában –
4
A német irodalom Volksgesetzgebungnak nevezi, ha a törvény kezdeményezése és az elfogadásáról való döntés egyaránt a polgárok kezében van (Ismayr 1997, 35; vö. Ismayr 2002, 44). Ez megegyezik az amerikai statutory initiative fogalmával (Magleby 1994, 219). 5
is bevezették a törvényalkotó iniciatívát vagy az iniciatíva más intézményi formáját is (Ismayr 2002, 43–45).5 Az állampolgári kezdeményezéssel indított ügydöntő népszavazások Magyarországon is lehetségesek. A hazai iniciatíva azonban annyiban sajátos, hogy – sem pozitív, sem pedig negatív értelemben – nem jelent közvetlen jogalkotást.6 Ha a népi kezdeményezéssel kiharcolt népszavazás eredményes és a döntés jogalkotást igényel, akkor ehhez a parlament utólagos közreműködése is szükséges. Így történt a 2008-as tavaszi népszavazás, de az 1997-es NATO- és a 2003-as EU-csatlakozásról szóló népszavazás esetén is.7 Nem véletlen, hogy a tisztán parlamentáris kormányzattal bíró alkotmányokban nincsen iniciatíva, hiszen ez a parlamenti döntéshozatal közvetlen demokratikus „felülbírálására” ad lehetőséget. A parlamentáris hagyományokkal bíró Európában így az iniciatíva nem terjedt el, s a parlamentarizmus elveivel legélesebben szembenálló törvényalkotó iniciatíva csak az 1989 után létrejött új demokráciákban jelent meg.8 Az Európában hagyományosan unikumnak számító Svájc mellett az iniciatíva „hazájának” az észak-amerikai kontinens, pontosabban az Amerikai Egyesült Államok nyugati felének tagállamai tekinthetőek. Alkalmazása a populista politikai mozgalom, illetve a progresszív reformkorszak XIX. század végi, XX. század eleji időszakában terjedt el, amikor a tagállami alkotmányokba sorra vezették be az iniciatíva különböző formáit és a közvetlen demokrácia
5
Így például Lettországban az alkotmány- és a törvénymódosító iniciatíva egyaránt létezik. http://www.servat.unibe.ch/law/icl/lg00000_.html#A078_, letöltve: 2008. VIII. 11.
6
Azaz a magyar iniciatíva nem közvetlenül törvényalkotó, de nem is abrogatív iniciatíva, hanem érvényes népszavazás esetén a parlamentre ró pozitív vagy negatív törvényalkotó kötelezettséget: így csak közvetetten válhat törvényalkotó vagy -megsemmisítő (abrogatív) iniciatívává. (A közvetlen, illetve közvetett törvényalkotó iniciatíva megkülönböztetéséről lásd: Magleby 1994, 219.)
7
A parlament azon kötelezettsége, hogy végrehajtsa a népszavazási döntést, éles alkotmányjogi és politikaelméleti vitát is indukált – de érdekes módon csak a 2008-as népszavazás esetében.
8
Itt meg kell jegyeznem, hogy a két világháború közötti weimari alkotmány az iniciatíva és a plebiszcitum intézményét (erről később lesz szó bővebben) egyaránt ismerte, és a náci korszakban is rendeztek plebiszcitumokat. Éppen a két világháború között szerzett politikai tapasztalatok következménye, hogy az NSZK alaptörvénye a szövetségi, azaz nemzetállami szintű népszavazást nem intézményesítette, noha tartományi szinten a petíció, az iniciatíva és a referendum több formája létezik. 6
több más intézményét.9 A populista-participatív reformkorszak második hulláma a hetvenesnyolcvanas évektől kezdődő negyedszázados időszak (Magleby 1994). Tagállami és szövetségi szinten az iniciatíva mellett fokozatosan számos más közvetlen demokratikus elem is teret nyert a képviseleti intézmények rovására (Haskell 2001; Zakaria 2004). A tagállamok nagyobb részében intézményesült az iniciatíva és/vagy a választott tisztségviselők visszahívása,10 míg szövetségi szinten e radikális demokratikus politikai kultúra új térnyerésének az az eredménye, hogy ellentétben az „alkotmányozó atyák” egykori törekvéseivel és a XIX. század első felének alkotmányos gyakorlatával, ma már közvetlenül választják az Egyesült Államok elnökét, szenátorait, előválasztásokat tartanak az elnökjelöltekről, miközben fennmaradt a képviselőház tagjainak a gyakori, kétévenként történő megválasztása. Mindezek nyomán a mai amerikai politika sok tekintetben alig hasonlít a föderalisták által egykor létrehozott USA-hoz.
1.2.2. A referendum Az európai parlamentáris rendszerekben az iniciatívával szemben a népszavazás másik típusa, a referendum – valamint annak gyengébb formája, a konzultatív népszavazás – terjedt el. Ez nem véletlen, hiszen ez elvileg jobban összeegyeztethető a képviseleti kormányzás eszméjével. A referendum esetén ugyanis a döntés, illetve a döntési alternatíva megfogalmazója és kidolgozója nem az állampolgár, hanem az államhatalom. A törvényhozás és/vagy a végrehajtás, azaz a parlament és/vagy a kormány, illetve az államfő terjeszt a nép elé valamilyen ügyet, többnyire azonban nem annak eldöntésére, hanem a parlamentben már meghozott döntés utólagos jóváhagyására. A referendum célja általában az, hogy a nép jóváhagyása nagyobb legitimációt adjon egy-egy különleges horderejű döntésnek, mint például az alkotmánymódosítás, illetve új alkotmány elfogadása, vagy a csatlakozás egy nemzetközi vagy szupranacionális szervezethez (pl. ENSZ, NATO, EU). Ezzel szemben inkább kivételesnek számítanak az olyan döntési helyzetek, amelyekben az adott kérdésben a politikai osztály megosztott, azaz amely keresztbe metszi a párthovatartozás, illetve a
9
1889 és 1918 között 23 tagállamban vezették be az iniciatíva, a referendum vagy a petíció egy vagy több formáját (Haskell 2001, 52–53). 10
A közvetlen demokráciának az iniciatívától eltérő formája a visszahívás (recall) intézménye, amely az USA 18 tagállamában létezik. Az USA eddigi történetében két sikeres kormányzói visszahívás történt: 1921-ben Észak-Dakotában és 2003-ban Kaliforniában. http://www.ncsl.org/programs/legismgt/elect/recallprovision.htm, letöltve: 2008. VIII. 11. 7
kormány/ellenzék megosztottságot. Ilyenkor a referendum politikai funkciója más: segítségével a politikusok a döntést és annak felelősségét az állampolgárokra hárítják át. Ilyennek számított például a brit politikában a Közös Piachoz való csatlakozás, amely 1975ben az első brit nemzeti referendumhoz vezetett, vagy több kontinentális országban az atomerőművek építésének a kérdése. A referendumoknak közjogi értelemben két fő, a gyakorlatban is érvényesülő típusa alakult ki: az egyik az alkotmányos referendum, a másik a kormányzat által kezdeményezett népszavazás. Míg az előbbi általában kötelező, az utóbbi többnyire fakultatív a döntés kötőereje szempontjából. Alkotmánymódosítást vagy új alkotmány megalkotását referendum hagyja jóvá például Dániában, Franciaországban, Írországban vagy Spanyolországban. Emellett a kormányzat (azaz a kormány, a parlament vagy az államfő) a régi európai demokráciák többségében is kezdeményezhet fakultatív népszavazást.
1.2.3. A plebiszcitum A népszavazások két fő típusa, a referendum és az iniciatíva mellett szólni kell egy harmadikról, a plebiszcitumról. A plebiszcitumot a referendum egyik alesetének tekintem, mivel itt is az államhatalom a kezdeményező és az ügy megfogalmazója, azaz a népnek nincs más lehetősége, mint elfogadni vagy elutasítani az előterjesztést.11 Plebiszcitumnak nevezzük, amikor a végrehajtó hatalom feje (az államfő, kancellár vagy miniszterelnök) a parlamentet megkerülve, illetve a törvényhozás többsége ellenére közvetlenül a néphez fordul valamilyen döntése jóváhagyását kérve, azaz másképpen mondva: a törvényhozással szemben a néphez fellebbez. (Politikai célja ezzel általában saját pozíciójának a megerősítése.) Míg a referendumot általában a parlament, illetve a parlamenti többség támogatását élvező kormány terjeszti jóváhagyásra a nép elé, a plebiszcitum a parlament (törvényhozás) vagy a parlamenti többség megkerülésére szolgál, illetve a kormány/kormánytöbbség ellenére keresi a nép jóváhagyását.12 Az államfő, a parlamenti kisebbség vagy akár maga a kormány/kormányfő is lehet a plebiszcitum kezdeményezője.
11
A későbbi teoretikus fejtegetésekben látható lesz, hogy a plebiszcitumnak a referendumtól eltérő, önálló politikai szerepe lehet.
12
Míg a referendummal a kormány a törvényhozás többségével összhangban, a plebiszcitummal az államfő éppen azzal szemben fordul a néphez. 8
A referendummal ellentétben az iniciatíva és a plebiszcitum egyaránt eltér a tiszta parlamentarizmus logikájától. Míg ugyanis a referendum olyan módon kiegészítője a képviseleti kormányzásnak, hogy szinkronban van vagy legalábbis nem áll konfliktusban a parlamentáris kormányzatban hozott közhatalmi döntésekkel, az iniciatíva és a plebiszcitum tekintetében más a helyzet. Az iniciatíva esetében a parlamenti ellenzék vagy valamely állampolgári (érdek)csoport kéri a nép támogatását a parlament (vagy a kormány) valamely döntésével szemben, azaz végeredményképpen a közvetlen népi döntés „felülírja” a képviselő-testület, illetve a kormány által követett politikát – miként a 2008-as vizitdíjellenes hazai népszavazásnál is láthattuk. A plebiszcitum esetén viszont a végrehajtás feje (államvagy kormányfő), illetve a parlamenti kisebbség13 fordul – a parlament megkerülésével vagy a parlamenti többség ellenében – közvetlenül a néphez ugyanezért, azaz hogy a nép támogatásával érjen el olyan döntést, amelyet a képviselő-testület többsége nem támogat.
2. Érvek a népszavazás mellett
A közvetlen demokrácia és a népszavazás alkalmazása mellett számos normatív érvet dolgoztak ki. Ezek közül először az öt legfontosabbat fogom áttekinteni, majd ezt követően – a harmadik részben – az empirikus relevanciájukat vizsgálom. Az érvek teoretikus érvényességére írásom negyedik részében térek vissza.
1. Növelik a döntések legitimitását A népszavazással hozott döntés a népakarat, a népszuverenitás közvetlen megnyilvánulása. Mivel a demokrácia a népuralom megvalósítása, ezért a nép közvetlen részvételével hozott döntés mindig magasabb rendű a képviselők által hozott döntésnél (Saward 1998). A képviselők gyakran elszakadnak a népakarattól, szabad mandátumuk és a mandátum hosszú időtartama gyengíti a képviselők feletti népi ellenőrzést, és gyakran illúzióvá teszi a népakarat érvényesítését a közpolitikai döntésekben. A népszavazások alkalmazása így erősíti a rendszer demokratikus minőségét és legitimitását (Butler–Ranney 1994, 14). E logika szerint a 13
A weimari alkotmány 73. cikkelye az államfőnek és a parlamenti kisebbségnek (ha számuk meghaladja a képviselők létszámának egyharmadát) biztosított abrogatív jellegű népszavazáskezdeményezési jogot: azaz hogy a törvényhozás által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvényről ügydöntő népszavazást kezdeményezzenek (Hucko 1987, 165). 9
képviseleti intézmények alkalmazása csak egy szükséges rossz, mivel a népesség nagy száma vagy más okok miatt technikailag képtelenség a közvetlen állampolgári döntés. Az elektronikus (számítógépes) demokrácia alkalmazása révén azonban ma már akár mindennapossá tehető a népi részvétel.14 2. Tükrözik a valódi népakaratot és a közérdeket A demokráciának a nép önkormányzataként való felfogása arra az elméleti előfeltevésre épül, hogy létezik népakarat, és az a népszuverenitás elvéből következően erkölcsi tartalmat hordoz. Ehhez gyakran az a szigorúbb tétel társul, hogy a népakarat a közérdeket fejezi ki, azaz mindig a legjobb döntést jelenti.15 3. Megvalósítják, illetve növelik az állampolgári részvételt A népszavazások – és a közvetlen demokrácia más intézményei – alkalmazása révén az állampolgárok a döntésekben valóban részt vesznek. Szemben a képviselő-választások ritka és formális aktusával, a népszavazásos demokráciában a közügyek érdemi eldöntésében az állampolgárok rendszeresen részt vehetnek, ami emeli a demokrácia minőségét. A valódi részvétel lehetősége az állampolgárok politikai aktivitását is növeli (Barber 1984; Qvortrup 2005, 24). 4. Informáló és politikai nevelő hatásuk van A népszavazások növelik az állampolgárok politikai kompetenciáját, műveltségét. A részvételnek ugyanis nevelő, edukatív hatása van az állampolgárokra, azaz informáltságuk és kompetenciájuk is növekszik, továbbá a közügyek megvitatásában és a döntésekben való aktív részvétellel az „állampolgári erények” is fejlődnek. A részvétel így a demokratikus politikai kultúra kialakulásának a záloga (Mill 1963; Barber 1984, 235, 284–85; Butler– Ranney 1994, 15–16). 5. Megteremtik az állampolgárok tényleges egyenlőségét
14
Az elektronikus demokráciáról a szűkös hazai irodalomban értékes írást tett közzé Sajó András (2003).
15
Ennek legismertebb igazolása Condorcet esküdtszék-teóriája (jury theorem). Az elmélet előfeltevése, hogy minden egyes állampolgár (akár csekélyebb mértékben is) nagyobb valószínűséggel hoz jó, mint rossz döntést a közügyekben. Ebből követezően annak a valószínűsége, hogy az összes állampolgár többsége jó döntést hoz, nagyobb, mintha a kisebbségükről feltételeznénk ugyanezt. Condorcet tézise szerint annak a valószínűsége, hogy a többség jól dönt, a döntésben részt vevő állampolgárok számának növekedésével drámai mértékben nő (Dahl 1989, 142). 10
A népszavazásokon valóban egyenlő szava van minden állampolgárnak a döntésekben, szemben a képviseleti rendszerrel, ahol a képviselő-testületben egy-egy befolyásos érdekcsoport, lobbi képes érvényesíteni a (rész)érdekeit. Jól ismerjük ezt a tételt a pluralista politikatudomány (Dahl 1956; 1989) eredményeiből vagy akár a pártok közti verseny és a választások racionális (közgazdasági) modelljéből (Downs 1957).
3. A népszavazások melletti érvek empirikus relevanciája
A népszavazás melletti fenti érvek elméleti érvényessége és empirikus relevanciája számos ponton vitatható. Ebben a részben az érvek empirikus érvényességét fogom vizsgálni, teoretikus érvényességükre írásom következő részében térek vissza.
3.1. A népszavazások legitimitásnövelő hatása
A népszavazások legitimitásnövelő hatásának tézise empirikusan (és elméletileg is) pontosításra szorul. Igaz, hogy gyakran valóban azzal a politikai céllal írnak ki referendumot, hogy növeljék egy-egy döntés legitimitását, vagy például az államfő azért ír ki plebiszcitumot egy-egy ügyben, hogy annak sikere révén erősítse saját pozícióját. Egy sor európai demokráciában egy új alkotmány megalkotását vagy az alkotmány módosítását – azaz bizonyos rendkívüli döntéseket – alkotmányozó referendum révén közvetlenül a népnek kell szentesítenie, ami valóban a népszuverenitás elvének következménye (alkotmányozó referendum). Csakhogy ez nem terjed ki minden demokráciára, így nem általánosítható. A tézis empirikus érvényesülése a politikai kultúra és az alkotmányos tradíciók függvénye. De nem általánosítható a népszavazás és a legitimitásnövelés közti összefüggés olyan értelemben sem, hogy a rezsim legitimitása növelhető lenne azzal, ha minél több döntést az állampolgárok közvetlen részvételével hoznak meg. A népszavazásokon ugyanis általában alacsonyabb az állampolgári részvétel, mint a képviselő-választásokon (Butler–Ranney 1994, 6; LeDuc írása kötetünkben), és a részvételi hajlandóság a gyakoribb népszavazások hatására tovább csökken. Ez a tény is a képviseleti intézmények legitimitására utal, de legalábbis aláássa azt a feltevést, hogy a nép közvetlen részvételével hozott döntések legitimitása 11
általában magasabb lenne a képviseleti kormányzásénál.16 A népszavazások legitimitásnövelő hatása legfeljebb ritka, rendkívüli esetekben érvényesül egyértelműen, mint például az alkotmányozás, nemzeti szuverenitással kapcsolatos kérdések vagy más, rendkívülinek tekintett közpolitikai kérdések fentebb említett esetei (például az atomerőművek építése).17 De ez is politikai kultúra, illetve alkotmányfüggő. Míg az egyik államban népszavazást rendeznek egy kérdésről, egy másikban ez fel sem merül, amit láthattunk például 2005-ben az uniós alkotmány elfogadásakor vagy legutóbb a lisszaboni szerződés uniós tagállami ratifikációja esetében. Még sincsen egyértelmű különbség az egyik vagy másik döntéshozatali mód elfogadottsága között.
3.2. A népszavazások a valódi népakaratot és közérdeket jelenítik meg
A népszavazások valódi népakaratot és közérdeket megjelenítő tézise nemcsak – mint látni fogjuk – teoretikusan cáfolható állítás, de empirikusan sem tekinthető érvényesnek. Ezt az iniciatíva esetében amerikai és svájci példákon, a referendummal kapcsolatban egy általánosan érvényes megfontolás segítségével fogom bemutatni. Az Amerikai Egyesült Államokban a XIX. század utolsó és a XX. század első évtizedeiben kibontakozott populista és progresszív mozgalmaknak az iniciatíva bevezetésére irányuló követelése a (tag)állami törvényhozásokat uraló üzleti érdekek ellen irányult. Politikai céljuk az volt, hogy a közvetlen népi törvényhozás révén ellensúlyozzák, illetve megakadályozzák az egyes iparágak, a nagytőke, a magánérdekek uralmát. Érvelésük szerint a törvényhozást uraló magán-, illetve részérdekekkel szemben a népszavazások a valódi népakaratot tükrözik és a közérdeket jelenítik meg. Ebből azonban korántsem vonhatunk le általánosítható következtetéseket a népszavazások és a képviseleti intézmények jellegére vonatkozóan. Az USA nyugati államaiban az elmúlt évtizedekben ismét felívelő iniciatívahullámban a kampányokat paradox módon az jellemzi, hogy azokat jórészt éppen az üzleti érdekcsoportok 16
Hozzá kell még ehhez tenni, hogy egy sor egyéb kérdés bürokratikus és technokratikus intézmények (kormánytól független jegybank stb.) vagy éppen a bíróságok által történő eldöntése szintén legitim az állampolgárok szemében. 17
Ugyanezt a megfigyelést támasztják alá a népszavazások európai hazájának, Svájcnak a tapasztalatai is. A normál törvényeket és rendeleteket (állampolgári iniciatíva segítségével) megkérdőjelező népszavazások sikeressége jóval alacsonyabb, mint a szövetségi
12
finanszírozzák. Azaz az iniciatívát korántsem tekinthetjük a közérdek automatikus megtestesítőjének. De az iniciatíva intézményének svájci története sem ad okot más következtetésre. 1874 és 1908 között, amikor a szövetségi törvényhozásban folyó jogalkotásnak az iniciatívák segítségével történő megkérdőjelezése Svájcban a legmagasabb volt – meghaladta az ilyen módon „megtámadható” törvények 10 százalékát –, ez jórészt pártpolitikai okok következményeként alakult így. Ezt az 1847–1848-as polgárháború (Sonderbund-konfliktus) utáni, a konszenzusos demokrácia kialakulását messze megelőző korszakot még a Radikális Párt szövetségi szintű, a törvényhozásban és kormányzásban egyaránt meglévő hegemóniája jellemezte. A szövetségi politikából 1866-tól a századfordulóig kirekesztett katolikus-konzervatív pártszövetség, majd a századfordulót követő négy évtizedben hasonló helyzetben levő szociáldemokraták egyaránt a kormányzást és törvényhozást megbénító népszavazási kezdeményezésekkel érték el, hogy bekerülhessenek a szövetségi kormányba. Több évtizedes politikai küzdelem eredményeként 1943-ban végül a szociáldemokraták is helyet kaptak a kormányban, majd 1959-ben kialakult a svájci kormányt jellemző és utána mintegy fél évszázadon keresztül fennálló „mágikus formula”, ami a konszenzusos demokrácia mintájává vált (Kobach 1994, 101–102). A konszenzusos modell kialakulásához a kormánypárti többség által irányított törvényalkotásnak az ellenzéki pártok részéről az iniciatíva eszközével való megtorpedózásán keresztül vezetett az út.18 Az iniciatíva tehát Svájcban közel egy évszázadon keresztül elsősorban a pártpolitika eszköze, ahol a népszavazáson az állampolgárok nem eleve a „valódi népakaratról” vagy a „valódi közérdekről”, hanem pártpolitikai javaslatok között dönthettek. Az iniciatíva után nézzük, mi a helyzet a népszavazás másik típusa, a referendum esetében! Itt az intézmény működési logikája alapján egyszerűen belátható, hogy az aligha tekinthető a valódi népakarat és közérdek megjelenítőjének. Elég arra utalnom, hogy a referendumok eleve a képviselőházi döntések jóváhagyását (vagy annak elutasítását) jelentik. Azaz ha a referendum elé bocsátott javaslat a közérdeket képviseli, azt nem a nép „találja meg”, hanem a képviselő-testület – s a nép csak jóváhagyja vagy elutasítja.
törvényhozásban elfogadott alkotmánymódosításokról kötelezően kiírt referendumoké: az előbbi 49, az utóbbi 73 százalék (Kobach 1994; Kriesi írása kötetünkben). 18
A konszenzusos modell kialakulása e folyamat előre nem várt következménye volt. Nem véletlen, hogy a „mágikus formula” 1959-es kialakítása, azaz a stabil nagykoalíció bevezetése utáni időszakban jelentősen visszaesett a népszavazásokon az állampolgárok által visszautasított parlamenti határozatok aránya (Kobach 1994, 131). 13
3.3. A népszavazások megvalósítják, illetve növelik az állampolgári részvételt
A népszavazások valódi állampolgári részvételt megvalósító, illetve növelő hatásáról szóló tézis sem könnyen igazolható. Tegyük zárójelbe egyelőre, hogy a részvétel mint öncél teoretikusan tartható-e, és vizsgáljuk a tétel empirikus érvényességét. Az empirikus részvételi adatok nemzetközileg azt mutatják, hogy az országos népszavazásokon jelentős mértékben, általában mintegy 10–20 százalékkal alacsonyabb az állampolgári részvétel, mint a képviselőválasztásokon (Butler–Ranney 1994, 17; LeDuc írása kötetünkben). Az Egyesült Államok tagállamaiban is hasonló eltérés tapasztalható. Elméletileg és empirikusan egyaránt fennáll, hogy fordított arányosság van a közvetlen állampolgári döntések alkalmazása és az állampolgári részvétel szintje között. Azaz minél gyakrabban rendeznek népszavazást, annál alacsonyabb részvételre számíthatunk.19 Svájcban és Kaliforniában, ahol rendszeresek a népszavazások, az állampolgárok részvételi aránya a voksoláson nagyságrenddel alacsonyabb, mint azokban az országokban, ahol a népszavazás kivételes eszköz (Qvortrup 2005, 27). Továbbá Svájcban, ahol a hatvanas-hetvenes évektől kezdődően jelentősen nőtt a népszavazásra bocsátott kérdések száma, ezzel párhuzamosan a részvételi arány is jelentősen csökkent (Kobach 1994, 134–141).
3.4. A népszavazásoknak informáló és politikai nevelő hatásuk van
John Stuart Millnek a közvetlen állampolgári részvétel informatív, nevelő, edukatív hatásáról kidolgozott jól ismert érvei máig nagy hatásúak a demokráciaelméletben. A participatív demokrácia egyik kortárs teoretikusa, Benjamin Barber (1984, 284–285) is úgy fogalmaz, hogy a népszavazás az állampolgári nevelés legjobb eszköze. A közvetlen demokrácia és a népszavazás hívei szerint a nép tudatlanságáról vagy inkompetenciájáról szóló hagyományos elitista szkepszissel szemben éppen az állampolgárok döntésekbe való bevonása, a gyakori és közvetlen állampolgári részvétel jelenti az ellenszert. Az empirikus eredmények azonban nem igazolják, noha nem is cáfolják egyértelműen a klasszikus milli tézis optimizmusát. A kutatások ugyanis nem erősítik meg, hogy az
19
Igaz ugyanakkor, hogy az egy főre jutó átlagos részvétel szintjét a népszavazások gyakoribb alkalmazása növeli. 14
állampolgárok szélsőségesen tudatlanok lennének a napirenden szereplő ügyekben, de az ellenkezője sem bizonyosodott be. Intuíciónk azt sugallja, hogy a népszavazások növelhetik az ismereteket a feltett kérdésekről. Azok az empirikus kutatások azonban, amelyek Mill és Barber tézisét próbálták igazolni vagy cáfolni, nem jutottak egyértelmű eredményre. (Qvortrup 2005, 35–43). Az erősen optimista edukatív felfogást mindenesetre gyengítik azok a kutatási eredmények, amelyek szerint a „túlságosan” gyakori népszavazások az egyes eldöntendő kérdésekről való állampolgári tudás hanyatlásával járnak (Polsby–Wildavsky 1984, 279, idézi: Qvortrup 2005, 35). E helyütt nincs mód a vita áttekintésére. Annak illusztrálására, hogy az esetleges edukatív hatás mértéke (ha létezik ilyen) csak viszonylagos, ízelítőül talán elég a következő példa. Az USA államaiban tartott népszavazásokon alacsonyabb az állampolgári részvétel, mint a képviselő-választásokon, de a résztvevők életkora, iskolai végzettsége, társadalmi státusa magasabb (Butler–Ranney 1994, 18). Ebből arra következtethetünk, hogy a népszavazásokon részt vevők átlagos informáltsága magasabb lehet, mint a képviselő-választásokon, és létrejön az az önszelekciós mechanizmus, amelyről Kriesi beszél kötetünkben. Ez a magasabb „átlagos” informáltság azonban csak viszonylagos. Számos empirikus kutatás szerint ugyanis, ha a népszavazásra feltett kérdések olyan módon vannak megfogalmazva, hogy az „igen” válasszal egy adott politika ellen, míg a „nem” válasszal mellette lehet voksolni, a leadott szavazatok mintegy 10–20 százaléka „téves” (Butler-Ranney 1994, 18).20 A példa talán érzékelteti azt is, hogy a szélsőséges álláspontokat az empirikus kutatási eredmények nem igazolják (Lupia–Johnston 2001; Qvortrup 2005, 35). Minden demokratikus választáson a magasan és az alacsonyan informált szavazók voksait egyaránt egybegyűjtik.
3.5. A népszavazások megteremtik az állampolgárok tényleges egyenlőségét
A népszavazások – a képviseleti rendszerrel szemben – valódi állampolgári egyenlőséget teremtő hatásáról szóló érvelés empirikusan aligha állja meg a helyét. Az Egyesült Államok 20
Plasztikusan mutatja be a jelenséget a magyar politikából az Index internetes hírportálon 2008. március 3-án a népszavazásról megjelent cikk egyik videointerjú-melléklete. Ebben a vizitdíj eltörlésével kapcsolatban az egyik nyírségi cigányvezető interjúalany elbeszélése szerint a cigánysoron sokan elmondták, hogy a népszavazáson „nemmel szavaznak, mert nem kell a vizitdíj”. Azaz nem tudták, hogy „a nem az igent jelenti”. Nem tudták, hogy a
15
nyugati tagállamaiban éppen az tapasztalható, hogy az iniciatívák kezdeményezését és a kampány finanszírozását többnyire az érdekcsoportok (gyakran üzleti csoportok vagy iparágak) dominálják, ami az egyenlőséget erősen torzítja. Továbbá a részvétel tekintetében sem rózsásabb a kép: a népszavazásokon nemcsak lényegesen alacsonyabb a részvétel – átlagosan mintegy 15 százalékkal –, mint a képviselő-választásokon (Butler–Ranney 1994, 16–17), de a résztvevők összetétele sem tükrözi jobban a társadalom rétegződését. A középosztály és a magasabban iskolázottak felülreprezentáltsága Svájcban – és mint az előző pontban láthattuk, az USA-ban is – a népszavazásokon még erősebb, mint a képviselőválasztásokon (Qvortrup 2005, 31–33). Ezen szórványos empirikus ismeretek alapján nem állítható megalapozottan, hogy a népszavazások, illetve az itt hozott döntések általában jobban megvalósítanák az állampolgári egyenlőséget, mint a képviselő-testületiek. Kivételek ugyanakkor természetesen akadhatnak, és a kötetünkben szereplő Tardos-tanulmány alapján úgy tűnik, hogy a 2008-as magyar népszavazás, részben legalábbis, ilyen kivétel volt.
4. Elméleti kritikák a népszavazásokkal szemben
A második részben öt fontos, a népszavazás mellett felhozott tézist tárgyaltam. A harmadik részben láthattuk, hogy ezek empirikus érvényessége jelentős mértékben vitatható. Az alábbiakban a vita teoretikus síkjára térek vissza. Látni fogjuk, hogy a népszavazás kívánatossága mellett felhozott érvek és állítások többsége elméletileg sem tartható. A népszavazás melletti első tézissel, a legitimitásnövelő hatással, csak egy rövid megjegyzés erejéig foglalkozom. Láthattuk, hogy ez az állítás empirikusan helytálló lehet, ha a népszavazás intézményét csak ritkán, illetve csak rendkívüli fontosságú kérdésekben (pl. alkotmány) alkalmazzák. A modern nyugati demokráciákban az állampolgárok számos, egymástól gyökeresen eltérő döntéshozatali elvet egyaránt legitimnek tekintenek, ha azok nem terjeszkednek túl a „saját” érvényességi körükön: így például a képviseleti intézmények döntései mellett a technokratikus és a bürokratikus döntéshozatalt, továbbá a magánérdekek számításain alapuló piaci koordinációt is legitimnek tekintik. A közvetlen demokratikus döntéshozatal csak kivételes esetekben növel(het)i a döntések elfogadottságát.
népszavazáson „az igen a nem, a nem az igen” – magyarázta az interjúalany (Magyari–Spirk 2008). 16
Az alábbiakban vitatni fogom a másik négy, népszavazás mellett felhozott tézist, majd három olyan további érvet tárgyalok, amelyek kétségbe vonják a népszavazások általános kormányzati eszközként való alkalmazhatóságát, illetve annak kívánatos voltát.
4.1. A valódi részvétel illúziója
Elméletileg megkérdőjelezhető, hogy a népszavazások megvalósítanák, illetve növelnék az állampolgári részvételt – ami a népszavazások mellett fentebb felhozott harmadik fontos érv volt. Giovanni Sartori megjegyzi, hogy a participatív demokrácia híveinek sohasem sikerült a részvétel egy koherens fogalmát megalkotniuk. Azaz nem sikerült világossá tenniük, hogy mit jelent a „valódi állampolgári részvétel”. Logikailag belátható ugyanis, érvel Sartori, hogy a döntéshozatalban való tényleges állampolgári részvétel egy szűk határon túl nem növelhető. „Ha a participáció személyes részvételt jelent, akkor a részvételem valódisága és hatékonysága fordított arányban áll a résztvevők számával (kiemelés tőlem – K. A.)” (Sartori 1999, 66; 1987, 113). Azaz a részvétel valódisága, vagy másképpen az egyes résztvevők súlya és a résztvevők száma között fordított az arányosság. Ebből is következik, hogy egy népszavazáson a deliberáció nem vagy csak igen korlátozottan lehetséges. Anthony Downs (1957) jól ismert tézise már korábban megfogalmazta ezt az összefüggést. Érvelése szerint egy nagy létszámú demokráciában az egyén részvételének olyan alacsony a súlya – szavazatának a végeredményre gyakorolt elhanyagolható hatása miatt –, hogy irracionálissá válik a választásokon való állampolgári részvétel.
4.2. Az inkompetenciaérv
Az inkompetencia érve szerint az állampolgárok nem eléggé informáltak és kompetensek ahhoz, hogy bölcs döntéseket hozzanak. A demokrácia megvalósíthatóságával, illetve kívánatos voltával kapcsolatos szkeptikus felfogás e fontos tézise mindmáig a viták középpontja. A kiterjedt vita, aminek mára már hosszú története van, elméleti és empirikus dimenzióban is egyaránt „döntetlenre áll”. Joseph Schumpeter (1987, 258–61) híres infantilizmusérve szerint az átlagember a politika mezejére lépve kisgyermekként kezd viselkedni. A politika területén a politikusok és az
17
átlagemberek kompetenciája között szakadék alakul ki: míg a vezetők politikai értelemben kompetensek és autonóm cselekvők, az átlagemberek aligha. S bár a saját szűkebb területén az átlagember is képes többé-kevésbé racionális, célszerű és hatékony cselekvésre, a politika területén aligha. Ez a magyarázata annak, amiért az átlagembernek nincs valódi politikai akarata, és fogékonnyá válik a rábeszélésre és a külső befolyásra. Az inkompetenciaérvvel is összefügg a nép, illetve a népakarat manipulálhatóságának a kérdése. Történelmi tapasztalatokból (pl. bonapartista és nemzetiszocialista plebiszcitumok), empirikus kutatásokból és a társadalmi választások elméletének teoretikus eredményeiből egyaránt tudjuk, hogy a nép akarata, illetve a népszavazás könnyen manipulálható. A közvetlen demokrácia hívei gyakran éppen a részvétel informáló és politikai nevelő hatását szegezik szembe az átlagemberek tudatlanságát, inkompetenciáját hangoztató szkeptikus felfogással. Noha intuitíve érezzük, hogy ez az érv releváns, az informáló és edukatív hatás érvényességével szemben azon túlmenően is számos ellenérv felhozható, hogy az elméletileg nem cáfolja meg Schumpeter infantilizmustézisét. Induljunk ki a valódi részvétel illúziójáról szóló – az előző pontban vázolt – érvelésből. Az ott kifejtettek negatívan hatnak a népszavazások állampolgárokat informáló és nevelő hatására is – azaz gyengítik a népszavazás mellett felhozott negyedik érvet. Logikailag belátható ugyanis, hogy a népszavazások gyakoriságának a növekedése egy bizonyos ponton túl felületesebb, kevésbé informált döntésekhez vezet. Az edukatív hatással szembeni szkepszist tovább erősíti két megfontolás. Az első a mai irodalom azon irányzatával kapcsolatos, amely a népszavazási kampányt a deliberáció metaforájával írja le. Ez azonban, felfogásom szerint, a politikai kampányok meglehetősen egyoldalú és „megszépítő” értelmezése, hiszen a kampányban ellenérdekelt felek egymással ellentétes politikai álláspontok mellett érvelnek, ami gyakran nem valami nagyobb közös bölcsességhez, hanem éppen a vélemények további polarizációjához vezet. A második megfontolás a következő: ha a népszavazás nem mindennapos, hanem az országos politika ritka és rendkívüli eseménye, akkor az gyakran az adott kérdésben érintett ügyön túlmutató politikai jelentőségre tesz szert, s a (párt)politikai rivalizálás eszközévé válik. Így például az EU alkotmányáról megrendezett 2005-ös francia és holland népszavazáson (amint arra Lawrence LeDuc is rámutat a kötetben szereplő tanulmányában) vagy a felsőoktatási tandíjról, orvosi vizitdíjról és kórházi napidíjról rendezett 2008-as magyar népszavazáson egyaránt a szavazók jelentős része nem vagy nem elsősorban a feltett kérdéseket mérlegelte, hanem a kormány általános politikájáról és/vagy teljesítményéről nyilvánított véleményt. 18
Azaz a referendum könnyen a feltett tárgyi kérdések helyett vagy mellett valójában a kormány politikájáról való véleménynyilvánítássá, a kormányzó politikusokkal szembeni bizalmi szavazássá válhat. A fenti két pontban kifejtett érvelés nem kérdőjelezi meg eleve a népszavazás intézményének értelmét, de aláássa a népszavazásnak a participatív demokráciát megvalósító, rutinszerűen alkalmazható intézményként való felfogását.
4.3. Az állampolgárok tényleges egyenlőségének biztosítása népszavazásokkal nem lehetséges
A participatív demokrácia normatív erénye, „felsőbbrendűsége” mellett felhozott gyakori – és fentebb ötödikként tárgyalt – érv szerint a népszavazások alkalmazása képes az állampolgári egyenlőség biztosítására. E tézis szerint míg a képviseleti kormányzás rendszerében a minden állampolgárt megillető egyenlő szavazat csak a képviselők kiválasztásában érvényesül, a valódi döntéshozatalban már nem, addig a népszavazások a döntéshozatalban való részvételt ténylegesen és minden állampolgár számára egyenlően biztosítják. Kétségtelen, hogy a képviseleti és a közvetlen demokráciában másra vonatkozik az állampolgári egyenlőség: míg az előbbiben a képviselők megválasztására, addig az utóbbiban valóban konkrét ügyek eldöntésére. De azt már aligha állíthatjuk megalapozottan, hogy a népszavazás intézménye áttörné a szavazati jog (döntéshozatalhoz való „hozzáférés”) egyenlőségének formális voltát. Három tényezőt emelek ki, amelyek mindegyike az állampolgárok tényleges politikai egyenlőtlenségéhez vezet. Az első a tényleges állampolgári részvétel nem reprezentatív jellege. Az állampolgárok tényleges részvétele a népszavazásokon ugyanis nem egyenlő. Erre többféle magyarázat is kialakult: racionális passzivitás, szociológiai magyarázatok stb. Mivel a ténylegesen szavazók összetétele nem reprezentálja az egész népességet, politikai egyenlőtlenség jön létre. A második a racionális tájékozatlanság politikai következménye. Anthony Downs modellje jól mutatja, miként jelennek meg a racionális tájékozatlanság következtében a „befolyásolók” és a „lobbisták”, és tevékenységük miként vezet az állampolgárok politikai egyenlőtlenségéhez. Noha Downs a pártok közti versenyre és a képviseleti demokráciában szokásos törvényhozási választásra dolgozta ki modelljét, a gondolatmenet a közvetlen demokráciára is érvényes. A harmadik a napirendmeghatározás (agenda-setting) területén meglévő egyenlőtlenség. A referendumoknál ez
19
formálisan is a politikai osztály kezében van, míg az iniciatívák esetében megvalósul a formális egyenlőség (hozzáférés). Ténylegesen azonban az érdekcsoportok (pl. üzleti vagy iparági érdekszervezetek) és az adott ügyben intenzív preferenciákkal rendelkező állampolgári csoportok erősebb aktivitása és befolyása gyengíti a tényleges politikai egyenlőséget. A második és harmadik tényező érvényesülése következtében a politikai vezetők és az elit, valamint az érdekcsoportok kitüntetett szerepe egy „népszavazásos demokráciában” is megmarad.
4.4. Az inkoherenciaérv
A társadalmi választás elméletének eredményei azt mutatják, hogy ha racionális és autonóm egyénekből indulunk ki, a népakarat koherens mivolta nem igazolható: nincsen egyértelmű népakarat egy-egy ügyben, azaz a népakarat „üres hely” marad.21 Ez azt jelenti, hogy közpolitikai kérdésekben gyakran nem határozható meg egyértelműen a nép akarata. Ez az eredmény aláássa a népszavazás mellett felhozott második érvet, és közvetve a közvetlen demokrácia – mint a nép önkormányzatának – egész elméletét. Tetézi a problémát, hogy a népszavazásokon az egyes ügyekről egyenként, egymástól függetlenül születnek a döntések, így semmi sem biztosítja, hogy a közügyekben koherens közpolitika jöjjön létre. Mivel a népszavazás igen/nem kérdése nem produkál koherens közpolitikát, ezért a népszavazás intézménye alkalmatlan arra, hogy a kormányzás, a döntéshozatal általános eszköze legyen. A közvetlen demokrácia mint a nép önkormányzata megvalósíthatatlan.
4.5. A konszenzusérv
A konszenzus érve szerint az egyes álláspontok közötti kompromisszumot, valamint a szavazatcserét (log-rolling) lehetővé tevő parlamenti döntéshozatal alkalmasabb a komplexebb közpolitikai kérdések eldöntésére és a koherens közpolitika kialakítására, mint a népszavazás, ahol csak egyszerűbb, igen/nem válasszal eldönthető kérdéseket lehet feltenni. A képviselők által hozott döntések mérlegelik, figyelembe veszik a választói preferenciák 21
Jól ismert, hogy ha kettőnél több választási lehetőségről kell dönteni egy ügyben, akkor gyakran körkörösség jön létre, azaz nincs egyértelmű többség. 20
intenzitását is, és megpróbálják összhangba hozni a különféle csoportok legitim érdekeit úgy, hogy mindegyik kapjon valamit a követeléseiből. A népszavazáson, amely csak igen/nem döntést képes hozni és ahol a többség dönt, erre nincsen lehetőség. Így míg a parlamentáris demokrácia a kompromisszumkeresés, a konszenzusos kormányzás intézménye, addig a referendum közvetlen-demokratikus intézményének igen/nem döntése nem ad lehetőség a kompromisszumra (Qvortrup 2005, 9–43). Az előző két pont alapján arra a következtetésre juthatunk, hogy a népszavazás a politikai döntéshozatal alacsonyabb rendű eszköze, mint a parlament, amely lehetőséget kínál a koherens közpolitika és a szélesebb politikai konszenzus kialakítására. Mindebből azonban nem következik, hogy a népszavazás intézménye alkalmatlan lenne egy-egy kérdés eldöntésére, azaz – mint döntéshozatali eszköz – nem lehetne a kormányzati rendszer kiegészítő intézménye. Az viszont következik, hogy nem lehetséges, és nem is kívánatos, hogy a döntéshozatal általános eszközévé váljon.
4.6. A népakarat és a közjó
A népszavazás mellett felhozott második érv szerint az a valódi népakaratot és a közérdeket egyaránt tükrözi. Kétségbe kell vonnunk ezt az érvet. Régóta vitatott, hogy a közvetlen vagy a képviseleti kormányzás vezet-e el a közjóhoz. Ha a demokrácia instrumentális igazolása alapján állunk, akkor a közvetlen népi részvétel csak akkor magasabb rendű a képviseleti demokráciához képest, ha jobb döntéseket/közpolitikát eredményez.22 Ez azonban több mint kétséges. Láthattuk fentebb, hogy ez empirikus állításként aligha elfogadható. De elméletileg sem igazolható, hogy a népszavazások feltétlenül jobb döntésekhez vezetnek, mint a képviseleti kormányzás. Nem igazolható ugyanis, hogy a nép mindig „jó” döntést hozna.23 Az inkoherenciaérv alapján azt is láthattuk,
22
Egy szubsztantív igazolás ezzel szemben magasabb rendűnek és kívánatosabbnak tarthatja a közvetlen demokráciát még akkor is, ha a képviseleti rendszerhez képest kevésbé eredményez a hosszú távú közérdeknek megfelelő kollektív döntéseket.
23
Fentebb hivatkoztam Condorcet „esküdtszék-teóriájára”, amely a „nép mindig jó döntést hoz” tézis talán legismertebb igazolási kísérlete. Csakhogy éppen ő ismerte fel azt a társadalmi választás elméletéből ma már jól ismert összefüggést is, amely szerint ha kettőnél több lehetőségről kell dönteni, gyakran nincsen egyértelmű többség. Ez a felismerés viszont 21
hogy a népakarat fogalma teoretikusan nehezen megragadható, de legalábbis nem tudjuk az egyéni preferenciákra visszavezetni. Tetézi ezt még egyebek mellett az állampolgári inkompetencia, valamint a rövid és a hosszú távú érdekek közti gyakori ellentmondás kérdése is. Röviden összefoglalva két fő probléma ássa alá azt a tézist, hogy a népszavazások a valódi népakaratot és a közérdeket tükrözik. Az első, hogy a népakarat gyakran meghatározatlan, „üres hely” marad. De még ha ezt zárójelbe tesszük, akkor is szembe kell néznünk egy második nehézséggel: ha történetesen meghatározható a nép akarata, korántsem magától értetődő, sőt erősen kétséges, hogy az a közérdekkel lenne azonos.
4.7. A többség zsarnoksága
Régi és jól ismert bírálat a népszavazásokkal szemben, hogy mivel többségi döntést jelentenek, könnyen a többség zsarnokságához (a kisebbségek jogainak korlátozásához vagy speciális érdekeik figyelmen kívül hagyásához) vezetnek, míg a képviselők által hozott döntések – a konszenzus érvnek megfelelően – nagyobb valószínűséggel védik a kisebbségek jogait és veszik figyelembe érdekeit. Az utóbbinak az egyik fő oka, hogy a képviselők döntéseiknél figyelembe vehetik/veszik a szavazói preferenciák intenzitását is, és megpróbálják összhangba hozni a különféle csoportok legitim érdekeit úgy, hogy mindegyik megkap valamit a követeléseiből. Ezzel szemben a népszavazásokon, amelyek csak igen/nem döntést képesek hozni, erre nincs lehetőség: mindig a többség szava dönt. Hozzá kell ehhez tenni, hogy a többség zsarnokságának tézise elméletileg fontos, de nem vezethet a döntéshozatal többségi elvének általános megkérdőjelezéséhez: az ugyanis még nagyobb rosszhoz, a kisebbség zsarnokságához vezetne. Zárójelben itt még meg kell jegyeznem, hogy a többség zsarnokságának tézise a népszavazásokkal kapcsolatban empirikusan nem igazolható (Butler–Ranney 1994, 19–20). A kutatások szerint ugyanis nincs vagy csak marginális a különbség a képviselő-testületek és a sikeres állampolgári iniciatívák jogkorlátozó hatása között. A többség zsarnoksága tételének empirikus érvényességét vizsgáló kutatók gyakran egymással ellentétes megállapításra jutnak: egy részük szerint a kisebbségek jogai sérülnek, mások szerint nem szenvednek hátrányt, sőt, aláássa magát az „esküdtszék-teóriát”, és így a nép ítélőképességéről vallott optimista vélekedést is. 22
a többség gyakran igen nagyvonalú olyan csoportokkal szemben, mint az etnikai kisebbségek vagy a homoszexuálisok (Eisenberg 2001, 147–148).24 Mindezek következménye, hogy a népszavazásokra a legtöbb demokráciában úgy tekintenek, mint amik bizonyos speciális, az ország alkotmányát vagy szuverenitását érintő kérdéseknél növelik a döntések legitimitását, de egyébként a képviseleti kormányzást tekintik a döntéshozatal természetes és legitim módjának. Részben azért, mert úgy vélik, hogy a közvetlen demokratikus döntésekkel szemben a képviseleti kormányzás visz közelebb a jobb döntésekhez, a közjóhoz.
5. A népszavazás és a képviseleti kormányzás összeegyeztethetősége
Míg a közvetlen demokrácia hívei szerint a képviselet a demokrácia felvizezése, addig a parlamentarizmus hívei szerint a népszavazások aláássák a képviseleti kormányzást. Régi vita az irodalomban, hogy összeegyeztethető-e a közvetlen demokrácia, a népszavazás a képviseleti kormányzással. Fentebb erre a kérdésre, a népszavazást illetően legalábbis, pozitív választ kaptunk, hiszen láthattuk, hogy a politikai és alkotmányos gyakorlat számos államban ezt az összeegyeztetést valamilyen módon elvégezte. Itt azonban két fontos megszorítást és egy további megjegyzést kell tennem. Az első szerint a gyakorlatban és a közjogban való összeegyeztethetőség nem jelenti az elméleti vita végét, azaz még nem ad választ arra a kérdésre, hogy az összeegyeztetés normatív szempontból kívánatos-e. Az elméleti érvek áttekintésekor láthattuk, hogy a közvetlen demokrácia és a népszavazások mellett felhozott érvek többségében nem tarthatóak (vö. Sartori 1999, 39–50; Körösényi 2005, 144–163). Ebből következik, hogy a közvetlen (népszavazásos) demokrácia nem lehet a kormányzati rendszer alapja, hanem legfeljebb a kiegészítője. Azaz a vegyes alkotmány keretében történő összeegyeztetés a képviseleti rendszer végső primátusa mellett történik.
24
Eisenberg ennek okait keresve arra jutott, hogy a kisebbségi ügyek „szűkkeblű” vagy „nagyvonalú” többségi megítélése elsősorban az érintett ügyek jellegével függ össze. Ha az adott kisebbséget a többségi jogokkal megegyező egyenlő elbánáshoz és jogokhoz juttató kérdésről van szó, akkor a többség általában „kisebbségbarát”. Viszont az illető kisebbséget speciális többletjogokhoz juttató javaslat kevésbé számíthat a többség támogatására (Eisenberg 2001, 150–163). 23
A második megszorítás arra figyelmeztet, hogy a képviseleti kormányzás és a népszavazás kombinációja nem tetszőleges. Ahogyan azt a 2. táblázat is szemlélteti, a népszavazás különböző típusai nem illeszthetőek össze tetszés szerint a képviseleti kormányzás bármely rezsimtípusával, vagy legalábbis ez nem tehető meg súlyosan hátrányos következmények nélkül. Láthattuk, hogy a referendum kiegészítője lehet a szűkebb értelemben vett parlamentáris és általában a képviseleti kormányzásnak is. Az iniciatíva azonban már ellentétes a szűkebb értelemben vett parlamentarizmussal, noha a tágabb értelemben vett képviseleti kormányzással – megszorításokkal – összeegyeztethető vagy legalábbis kombinálható. Ilyen kombináció történik az olasz abrogatív népszavazás esetében, továbbá az USA számos államában, Svájcban és a kelet-európai új demokráciák némelyikében alkalmazott törvényalkotó vagy alkotmánymódosító iniciatíva esetében. A referendum egyik altípusa, a plebiszcitum is ellentétes a szűkebb értelemben vett parlamentarizmussal, de a tágabban értelmezett képviseleti kormányzással és különösen a vegyes alkotmánnyal összeegyeztethető. A plebiszcitum általában az elnöki és félelnöki rendszerekben (így például Franciaországban, több dél-amerikai elnöki rendszerben) alkalmazott intézmény, ahol az államfő eszköze a törvényhozással szemben: azaz a hatalommegosztás intézményi eszköze. A referendumot, az iniciatívát és a plebiszcitumot alkalmazó rezsimek jelentősen különböznek egymástól, normatív kvalitásaikat tekintve is.
2. táblázat. A különböző népszavazás- és rezsimtípusok összeegyeztethetősége Referendum
Plebiszcitum
Iniciatíva
Kötőerő/kezdeményező
törvényhozás
végrehajtás
nép
Tiszta parlamentarizmus
+
–
–
(Fél)elnöki rendszer
+
+
–
Vegyes alkotmány
+
+
+
(hatalommegosztásos/konszenzusos
24
rezsim) A + jel az összeegyeztethetőséget, a – jel annak hiányát jelenti
Végül egy megjegyzés erejéig visszatérek a népszavazások és a parlamentarizmus, illetve a közvetlen és a képviseleti demokrácia hívei közti vitához. A polémia részben a körül forog, hogy a nép vesz-e részt a politikában és hozza meg a közpolitikai döntéseket, vagy a választott képviselők, a politikai vezető elit kezébe kerül-e mindez. Felfogásom szerint itt részben álvitáról van szó. A politika természetéből következik ugyanis, hogy a népszavazás intézményei a politikai folyamatban nem a népakarat kifejezésének vagy a nép önkormányzatának, hanem – éppúgy, mint a képviseleti demokrácia intézményei – a politikai vezetésnek az eszközévé válnak. A képviseleti kormányzás rendszerében és a népszavazásos demokráciában egyaránt a politikai vezetők kormányoznak. A különbség ott húzódik, hogy a kormányzásnak eltérő típusú a legitimációja. Ebben az értelemben a népszavazásos és a képviseleti demokrácia éles szembeállítása némileg félrevezető, hiszen mindkettőben a politikai vezetők kormányoznak, csak éppen más intézményi eszközökkel.25 A demokrácia mint a nép – vezetők nélküli – önkormányzata illúzió (Körösényi 2005).
6. Összefoglalás és következtetések
Fentiek konklúziója, hogy általában véve a népszavazás alacsonyabb rendű eszköze a politikai döntéshozatalnak, mint a népképviselet. A parlamenti döntéshozatal ugyanis alkalmasabb a komplexebb közpolitikai kérdések eldöntésére, mint a népszavazás, ahol csak egyszerűbb, igen/nem válasszal eldönthető kérdéseket lehet feltenni. A társadalmi választás elméletének eredményei azt mutatják, hogy közpolitikai kérdésekben gyakran nem határozható meg
25
Írásomnak a hazai vitákra vonatkozó konklúziója az lehet, hogy a bevezetőben idézett két, egymással ellentétes szélsőséges felfogás egyike sem igazolható. Egyrészről nem a népszavazás intézménye, illetve annak sikeres alkalmazása teremti meg vagy állítja helyre a demokráciát. Ugyanakkor a népszavazások nem ássák alá, hanem kiegészítik a képviseleti kormányzás intézményeit. A „hazai parlamentarizmust” már csak azért sem rendíthetik meg, mert a magyar alkotmányos rendszer eklektikus, csak korlátozottan parlamentáris; sőt a népszavazások tekintetében kifejezetten populista jellegű. Emellett azonban magam is osztom azon bírálatok egy részét, amelyek a népszavazások hazai közjogi szabályozását illetik. (Minderről bővebben lásd Körösényi 1998; 2007.) 25
egyértelműen a népakarat – ez aláássa a közvetlen demokrácia mint a nép önkormányzatának elméletét. A nép önkormányzatát elméleti szempontból utópiának kell minősítenünk, és a népszavazás alkalmatlan arra, hogy a közpolitikai döntéshozatal általános eszköze legyen. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a népszavazás ne lehetne a döntéshozatal kivételes és/vagy kiegészítő eszköze. A demokráciák politikai gyakorlatában egyrészt azt láttuk, hogy a legtöbb alkotmány ismeri a népszavazás valamilyen formáját, másrészt a képviseleti kormányzatok vezetői alkalmanként szívesen rendeznek népszavazást egy-egy kérdésben. A népszavazás – és a közvetlen demokrácia több más intézménye is – a gyakorlatban beilleszthető a létező demokráciák vegyes alkotmányos rendszerébe. Noha a népszavazás intézménye a tiszta parlamentarizmus elveivel ellentétes, mégis mint kiegészítő intézmény számos demokratikus rezsim ismeri és alkalmazza. Kiterjedtebb vagy hangsúlyosabb alkalmazás esetén a népszavazás a képviseleti rendszerben a hatalommegosztás eszközévé, a kormány, illetve a törvényhozás „ellensúlyává” válhat. Az ezredfordulóra a politikai gyakorlat és a politikatudomány26 egyaránt meghaladta a közvetlen vs. képviseleti demokrácia felsőbbrendűségéről folytatott klasszikus elméleti vita dichotómiáját, mivel a gyakorlatban a képviseleti demokrácia különböző kormányzati rendszerei fokozatosan beépítették a népszavazásokat az intézményrendszerükbe, és egyre nagyobb számban alkalmazzák őket.27 Ennek alapja, hogy noha elvileg vagy teoretikusan tekintve a közvetlen demokrácia és a képviseleti kormányzás ellentétes egymással, láthattuk, hogy alkotmányos és intézményi szinten – bizonyos feltételek mellett – jól összeegyeztethetőek, amire számos példát láttunk. A legtöbb alkotmány bizonyos mértékig eklektikus, azaz különféle elvek alapján működő intézmények együttműködéséből felépülő vegyes alkotmány. A vegyes alkotmány eszmeköre olyan értelmezési keret, amely elméletileg is meghaladja a klasszikus dichotómiát. Ebben a népszavazás nem valamely 26
A politikatudományi kutatások ma már nem azzal foglalkoznak, hogy összefér-e a képviseleti és a közvetlen demokrácia, hanem olyan kérdéseket vizsgálnak, mint például, hogy milyen a pártok/érdekcsoportok szerepe a népszavazási kampányokban, miben azonos és miben különbözik a szavazói viselkedés, a pártstratégiák, a média stb. szerepe a népszavazásokon és a képviselő-választásokon. 27
Olyannyira, hogy például Zakaria (2004) a kortárs demokráciák, de különösen az Amerikai Egyesült Államok „populista fordulatáról” beszél. Szemben a hagyományos dichotómia felfogását valló Zakariával, véleményem szerint ez a folyamat növeli annak az értelmezési keretnek a relavanciáját, amely a népszavazásokat nem a képviseleti demokráciákkal
26
demokráciaelméleti doktrína része, hanem a vegyes alkotmány egyik lehetséges intézményi eleme: ezért a hatalommegosztás részeként, „ellensúly” intézményként tekinthetünk rá.28
Irodalom
Baehr, Peter – Richter, Melvin (szerk.) 2004. Dictatorship in History and Theory. Cambridge, Cambridge University Press. Barber, Benjamin R. 1984. Strong Democracy. Berkeley, University of California Press. Budge, Ian 2001. Political Parties in Direct Democracy. In Mendelsohn, Matthew – Parkin, Andrew (szerk.). Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns. Basingstoke–New York, Palgrave. 67–87. Butler, David – Ranney, Austin 1994. Practice. In uők (szerk.). Referendums Around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington, American Enterprise Institute. 1–11. Dahl, Robert A. 1956. A Preface to Democratic Theory. Chicago–London, University of Chicago Press. Dahl, Robert A. 1989. Democracy and its Critics. New Haven–London, Yale University Press. Dezső Márta 2002. Népszavazás és népi kezdeményezés. In Kukorelli István (szerk.). Alkotmánytan. Budapest, Osiris. 145–168. Downs, Anthony 1957. An Economic Theory of Democracy. New York, Harper and Row.
szembeállítva, hanem a vegyes alkotmány részeként, kiegészítő, illetve ellensúly intézményként veszi számba. 28
Meg kell jegyeznem, hogy a parlamentarizmus mintaországában, Nagy-Britanniában már a XIX–XX. század fordulóján felmerült a népszavazás intézményének beillesztése a brit alkotmányba. Ironikusnak tekinthetjük, hogy a vegyes alkotmány egyik teoretikusa, Albert Venn Dicey éppen abban a Nagy-Britanniában alkotott, amely – a parlamenti szuverenitás doktrínáján álló kormányzati rendszerével – talán a legtovább ellenállt a közvetlen demokratikus intézmények bevezetésének. Dicey már a XIX–XX. század fordulóján javasolta az alkotmányos népszavazás mint „népi vétó”, mint ellensúly intézmény bevezetését, amely a nép számára egy végső biztosítékot jelent a képviseleti kormányzással szemben (Qvortrup 2005, 44–61). A hetvenes évektől azonban Nagy-Britanniában is megtört a jég: azóta több „regionális”, illetve országos referendumot is rendeztek. 27
Eisenberg, Avigail 2001. The Medium is the Message: How Referendums Lead us to Understand Equality. In Mendelsohn, Matthew – Parkin, Andrew (szerk.). Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns. Basingstoke–New York, Palgrave. 147–168. Fricz Tamás 2007. Kis János téved. Népszabadság, 2007. november 29. Haskell, John 2001. Direct Democracy or Representative Government? Dispelling the Populist Myth. Boulder, Westview Press. Hucko, M. Elmar (szerk.) 1987. The Democratic Tradition: Four German Constitutions. Oxford–New York–Munich, Berg Publishers. Ismayr, Wolfgang (szerk.) 1997. Die politischen Systeme Westeuropas. Leske + Budrich, Opladen. Ismayr, Wolfgang (szerk.) 2002. Die politischen Systeme Osteuropas. Leske + Budrich, Opladen. Kis János 2007. A népszavazási versenyfutás. Népszabadság, 2007. november 10. Kobach, Kris W. 1994. Switzerland. In Butler, David – Ranney, Austin (szerk.). Referendums Around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington, American Enterprise Institute. 98–153. Körösényi András 1998. A magyar politikai rendszer. Budapest, Osiris. Körösényi András 2005. Vezér és demokrácia. Politikaelméleti tanulmányok. Budapest, L’Harmattan. Körösényi András 2007. Alkotmányos-e a népszavazás? Népszabadság, 2007. december 1., Hétvégi melléklet, 3. Lupia, Arthur – Johnston, Richard 2001. Are Voters to Blame? Voter Competence and Elite Maneuvers in Referendums. In Mendelsohn, Matthew – Parkin, Andrew (szerk.). Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns. Basingstoke–New York, Palgrave. 191–210. Magleby, David B. 1994. Direct Legislation in the American States. In Butler, David – Ranney, Austin (szerk.). Referendums Around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington, American Enterprise Institute. 218–257.
28
Magyari Péter – Spirk József 2008. Százezreket vittek a cigánysorra a pártok. Index, 2008. III. 3. http://index.hu/politika/belfold/rommoney03/, letöltve: 2008. VIII. 12-én. Mendelsohn, Matthew – Parkin, Andrew 2001. Introduction: Referendum Democracy. In uők (szerk.). Referendum Democracy. Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaigns. Basingstoke–New York, Palgrave. 1–24. Mill, John Stuart 1963. Thoughts on Parliamentary Reform. In Essays on Politics and Culture. Garden City (N. Y.), Doubleday Anchor Book. 304–333. Qvortrup, Matt 2005. A comparative study of referendums: government by the people. Manchester, Manchester University Press. Polsby, Nelson W. – Wildavsky, Aaron B. 1984. Presidential Elections: Strategies of American Electoral Politics. New York, Charles Scribner’s Sons. Richter, Melvin 1982. Toward a Concept of Political Illegitimacy: Bonapartist Dictatorship and Democratic Legitimacy. Political Theory, 10. (2.), 185–214. Sajó András 2003. Internet-demokrácia? Beszélő, 7–8., 45–56. Sartori, Giovanni 1987. The Theory of Democracy Revisited. Chatham (N. J.), Chatham House Publishers. Sartori, Giovanni 1999. Demokrácia. Budapest, Osiris. Saward, Michael 1998. The Terms of Democracy. Cambridge, Polity Press. Schumpeter, Joseph A. 1987. Capitalism, Socialism and Democracy. London, Unwin. Zakaria, Fareed 2004. The Future of Freedom: Illiberal Democracy a Home and Abroad. New York–London, W. W. Norton.
29
