A korrupcióellenes ipar: a mozgalomtól az intézményig

Global Crime 11. évfolyam, 2. szám, 2010. május, 261-278. o.

A korrupcióellenes ipar: a mozgalomtól az intézményig Steven Sampson*

Letöltve [Közép-európai Egyetem] 2014. február 24., 10:00

Lundi Egyetem Társadalomantropológiai Tanszéke, Lund, Svédország Ez a cikk a nemzetközi fejlesztés bírálói által gyakran pejoratív értelemben használt „ipar” fogalmát mutatja be, és alkalmazza a korrupció elleni küzdelem területére. A korrupcióellenes ipar és a korrupcióellenes diskurzus jellemzői hasonlóságot mutatnak azzal, ami a fejlesztési támogatások, az emberi jogok, a civil társadalom és a nemek egyenlősége terén korábban már végbement. Ily módon a korrupcióellenes iparnak is vannak meghatározó szereplői, a „jelzéseket” figyelő másodlagos szereplői és egy értelmezésekből, ismeretekből, statisztikákból és mérőszámokból álló eszközkészlete, amelyek mind hozzájárulnak ahhoz, hogy a korrupcióellenes intézmények elsőbbséget élveznek a korrupcióellenes tevékenységgel szemben. A korrupció ellen irányuló programok kérdéses hatása lehetővé teszi, hogy a korrupcióellenes ipar együtt létezzen a korrupcióval, amely ellen látszólag küzdelmet folytat. A korrupcióellenesség vezető irányzatnak tekintése helyett kritikus vizsgálatnak kell alávetnünk a korrupcióellenes diskurzus és gyakorlat globális intézményesítésének a következményeit. Kulcsszavak: korrupció; korrupcióellenes; korrupcióellenesség; korrupcióellenes ipar Bevezetés A Global Crime e kiadásában szereplő valamennyi cikk fő témája a korrupcióellenes rendszer kialakulása a posztszocialista Európa feltörekvő demokráciáiban. A bevezetésben vázoltaknak megfelelően a helyi civil társadalom, a nemzeti politikai elitek és a nemzetközi nyomásgyakorlás közötti kölcsönhatásokat írják le. Ezzel kapcsolatban több kérdés merül fel: Milyen mértékben nemzeti politikai akarat eredménye a korrupció ellen folytatott harc, és milyen mértékben lett rákényszerítve ezekre az országokra? Milyen felkínált ösztönzők, nyomásgyakorlás vagy átvett normák hatására került fel a politikai napirendre a korrupció elleni küzdelem a posztszocialista Európában? Milyen események tették lehetővé ezekben az országokba a civil társadalom szereplői számára, hogy hallassák a hangjukat, ami feltehetőleg arra késztette a kormányokat, hogy a korrupciót prioritásként kezeljék? Vagy egyes esetekben miért fogadtak el a kormányok korrupcióellenes politikákat annak ellenére, hogy általában nem álltak a civil társadalom nyomása alatt? Ezek az alapvető kérdések a kulturális globalizáció antropológusok és mások által kidolgozott elméleteire támaszkodva válaszolhatók meg, amelyek arra próbálnak magyarázatot adni, hogy bizonyos gyakorlatok, ízlések vagy értékrendek miért kerülnek át egyik társadalomból a másikba; egyes esetekben miért lelnek lelkes fogadtatásra a helyi kultúrában (miként az amerikai hip-hop az európai fiatalok körében vagy a protestáns evangelizáció Afrikában), máskor pedig miért ütköznek kemény ellenállásba (választáson alapuló demokrácia). A kultúraterjedés kutatói a különféle köztes állapotokat olyan kifejezésekkel írják le, mint a „hibriditás” vagy a „kreolizáció”.1 Egy indonéz erdővédő mozgalomra vonatkozó kutatás bemutatja például, hogy a jogokról és a természetvédelemről folyó külső vagy egyetemes diskurzust hogyan használták fel a helyi szereplők saját helyi projektjeik javára.2 A környezetvédelemről szólóhoz hasonlóan a korrupcióellenes diskurzus is egy világméretű, nemzetközi egyezmények és platformok elvont szintjén megjelenő mozgalomnak tekinthető. A globális korrupcióellenes diskurzus egy közös projektben egyesíti a helyi közösségeket, az északi és déli országok kormányait, a nemzetközi szervezeteket és a felvilágosult magánszektort. A *Email: [email protected] 1 Ulf Hannerz, ‘Notes on the Global Ecumene’, Public Culture 1 (1989): 66-75. 2 Anna Tsing, Friction: An Ethnography of Global Connections (Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2005). ISSN 1744-0572 print/ISSN 1744-0580 online © 2010 Taylor & Francis DOI: 10.1080/17440571003669258 http://www.informaworld.com


262

S.Sampson

korrupcióellenesség láthatólag időszerű gondolat napjainkban. Miért éppen ez a gondolat vált időszerűvé, és miért éppen most? Mi ösztönzi az egyébként nagyon is különböző nemzetközi és helyi szereplőket arra, hogy egy közös projektben egyesítsék erőiket? Mitől olyan „népszerű” a korrupció elleni harc? Ebben a cikkben amellett érvelek, hogy a korrupcióellenességet nem egyszerűen egy felfogásként, hanem erőforrások együtteseként kell szemlélnünk. Ezek az erőforrások, azaz a tudás, az emberek, a pénz és a szimbólumok alkotják együttesen az általam „korrupcióellenességnek” nevezett gyakorlatok összességét. Ma már meghatározható halmazt alkotnak a kormányok, kormányközi szervezetek, magánszektorbeli szereplők, nem kormányzati szervezetek, a média és a lakosság által folytatott, „kampányok” vagy programok formáját öltő tevékenységek. A korrupció ellen irányuló tevékenységek napjainkra intézményesültek, vagyis – egyes tudósok által használt kifejezéssel élve – „korrupcióellenes rendszert” alkotnak, amelynek erőforrásai, retorikája és szervezeti érdekei immár a korrupció tényleges jelenségétől független életet élnek. A korrupció elleni küzdelem kilépett a globális színtérre, ahol az integritás fokozására és a közigazgatás fejlesztésére irányuló politikák, szabályozások, kezdeményezések, egyezmények, képzések, ellenőrző tevékenységek és programok sorozataként jelenik meg. Röviden szólva létrejött a korrupcióellenes „ipar”. Ez a cikk az ipar jellemzőit mutató korrupcióellenesség kialakulásának a következményeit kívánja bemutatni. Minden iparág új nyelvezetet, a világról való új gondolkodást, új diskurzust teremt. Ezt a diskurzust nevezem „korrupcióellenességnek”. Ez áll a korrupcióellenes menetrendek megvalósításához kötődő több százmillió dolláros befektetés, több száz projekt és több tucat korrupcióellenes ügynökség hátterében. A korrupcióellenesség a korrupcióellenes ipart alkotó kulcsfontosságú nemzetközi egyezményekben, nemzeti törvényekben, szabályozásokban, NGOplatformokon, képzéseken, kongresszusokon, üléseken, mérési eszközökben és statisztikai mutatókban fogalmazódik meg. Egy komplex ideológiáról van szó, amely meghatározza, hogy mi a korrupció, hogyan alakul ki, miért kell visszaszorítani, és hogyan lehet visszaszorítani. Más diskurzusokhoz hasonlóan a korrupcióellenesség sem abszolút igazságokról szól, hanem az igazságok megkérdőjelezésének ki nem mondott határairól. Természetesen nem mentes az ellentmondásoktól: hemzseg az arról folyó vitáktól, hogy a korrupciót hogyan lehet pontosan meghatározni, és vajon okozója vagy következménye a szegénységnek és az állami hatékonyság hiányának. Senki nem vitatja azonban, hogy a korrupció „globális kérdés”. A korrupcióellenes diskurzuson belüli ellentmondások a korrupcióellenes ipar megerősödését segítik. Ennek az írásnak a célja a korrupcióellenes ipar elemeinek a körvonalazása és a korrupció tényleges csökkentésére gyakorolt hatásainak a bemutatása. A „korrupció visszaszorítása”, a „korrupció elleni harc” vagy a „korrupció megelőzése” nem olyan egyértelmű célok, mint amilyeneknek tűnnek. Mivel már maga a korrupció is nehezen megragadható, attitűdök és gyakorlatok egész skáláját magában foglaló fogalom, a korrupcióellenes beavatkozás meghatározása sem könnyű feladat. Ezekkel a nehézségekkel magyarázható a korrupcióellenes ipar elsődleges jellemzője, ami úgy fogalmazható meg, hogy a folyamatos terjeszkedés ellenére a korrupcióellenes programok közül csak néhány csökkenti ténylegesen a korrupciót. A korrupcióellenes gépezet azonban tovább dübörög. Miért pont „ipar”? Az „ipar” kifejezést általában a gyártással kapcsolatban használjuk, vagy egy adott üzleti szektorra utalunk vele (pl. „a reklámipar”). Más szövegösszefüggésben az „ipar” szó pejoratív értelemmel bír. Amikor „korrupcióellenes iparról” beszélünk, akkor a korrupció problémájának a megoldására irányuló intézményes befektetésre gondolunk. Szakpolitikai szempontból egy ágazat sikerének a jele a terjeszkedés, ami segít napirenden tartani a problémát úgy, hogy az egyre több figyelmet és erőforrást vonzzon. A korrupcióellenes ipar hasonlít elődeire, a fejlesztési iparra, az emberi jogi iparra, a civil/NGO iparra, illetve a prostituáltak emberkereskedelemtől való megmentésével foglalkozó iparra. E cikk írásának az időpontjában az „éghajlatváltozási ipar” megszilárdulásának lehetünk tanúi (amely magában foglalja mindazokat, akik „valamit tenni szeretnének” az ember okozta globális felmelegedés megállítása érdekében). Itt most komolyan kívánom venni az „ipar” szót, és arra vállalkozom, hogy leírjam milyen jellemzőkkel rendelkezik, hogyan fejlődhet, virágozhat vagy omolhat össze egy ilyen „iparág”. A gazdaságtörténet szerint ipari társadalmunk egy egyszerűbb, „kézműipar alapú” gazdaságból alakult ki. Az ipari társadalom az agrártársadalmat váltotta fel, az ipari szervezetek elődeinek az „iparos műhelyeket” tekinthetjük. Az ipar működési zavarain bosszankodva sokan érzünk valamiféle nosztalgiát a régi mesterek iránt.


Global Crime

263

A gazdaságtörténészek megpróbálták meghatározni az ipari fejlődéshez vezető erőket. A korrupció elleni harc világában, amelyet antropológusként kutatok3, én is kísérletet tettem a korrupcióellenes ipart létrehozó erőknek az elkülönítésére. Mi tette „népszerűvé” a korrupció elleni küzdelmet az elmúlt évtizedben? Ebben a cikkben erre a kérdésre keresem a választ a volt szovjet blokk országaiban az elmúlt 20 évben és különösen az előző évtizedben, az EU bővítésével kapcsolatban indított korrupcióellenes kezdeményezésekre irányuló számtalan kutatás adta háttérre építve. Kényelmes megoldás lenne valami alattomos neoliberális menetrend elkendőzésére szolgáló kísérletnek nyilvánítva gyorsan elutasítani a korrupcióellenességet.4 Valóban figyelemreméltó, hogy jelentős transznacionális vállalatok milyen hirtelen tették magukévá a korrupció elleni küzdelmet és a vállalati társadalmi felelősségvállalás, átláthatóság, integritás és elszámoltathatóság azt kísérő retorikáját. A transznacionális vállalatok részvétele azonban még nem feltétlenül teszi valamiféle kapitalista összeesküvéssé a korrupció elleni fellépést. Egyrészt a korrupcióellenes gyakorlatok gyakran megnehezítik ezeknek a vállalatoknak az életét, másrészt a magánszektorbeli szereplők nem őszintétlenül figyelmeztetnek arra, hogy valamit tenni kell a fejlődő világban folyó mértéktelen vesztegetés és pazarlás ellen. Marad tehát a kérdés, hogy a magánszektor miért tekinti prioritásnak a korrupció elleni harcot. A téma iránti érdeklődés növekedését a bürokratikus önérdekkel is magyarázhatjuk. Ebből a szempontból a korrupció egy újabb ok, amelyre hivatkozva az érintett érdekcsoportok fenntarthatják magukat. Különféle szervezetek, szövetségek vagy NGO-k számára hasznos a korrupció mértékének és az újabb korrupcióellenes programok iránti igénynek a felnagyítása, mert így bővíthetik forrásaikat vagy személyzetüket. Ennek az önérdekre épülő magyarázatnak azonban két gyengesége is van. Egyrészt nem ad választ arra, hogy miért éppen a korrupcióellenes diskurzus került előtérbe a XXI. század első évtizedében, másrészt a korrupcióellenes ipar egységes jellegét sem indokolja, az ugyanis nem egyetlen domináns szereplőből, hanem szereplők egész sorából áll, akik mind saját érdekekkel, stratégiákkal és világnézettel rendelkeznek. Itt most arra összpontosítunk, hogy mi köti össze őket. Hogyan alakult ki ez az egységes jelleg? A különféle érdekek (államok, globális rendszerek, piaci szereplők, civil társadalom) hogyan kovácsolódtak közös iparrá? Ez a cikk tehát egy előzetes kísérlet a korrupcióellenes ipar körvonalazására és a korrupcióellenesség tételeinek a megfogalmazására. Elsősorban Kelet-Európára vonatkozik, amelyet Leslie Holmes a „romlott államok” régiójának nevezett5, jóllehet a posztszovjet átalakuláson keresztülment országok semmilyen mércével mérve sem tekinthetők a világ legkorruptabb államainak. Az ellenőrizetlen privatizáció kísérte átmenet az elszigetelt, államilag irányított gazdaságból a demokráciába, a lakosság és az állam közötti gyanakvás történelmi háttere, valamint az EUcsatlakozással járó nyomás azonban olyan különleges jellemzőkkel ruházta fel őket, amelyek következtében a korrupcióellenes ipar szülőhelyévé váltak. Ezért Kelet-Európa és a Balkán hasznos tájékozódási pontot jelent a globális korrupciós ipar kialakulását megérteni kívánók számára. 6 Azok a harmadik világbeli országok, amelyek természeti erőforrásokkal rendelkeznek (Afrika), jelentős piacok (Kína, India) vagy e kettő együttesen jellemző rájuk (Oroszország), kevésbé voltak kitéve annak a nyomásnak, hogy az európai korrupcióellenes rendszereknek megfeleljenek. Ennek ellenére ők is átvették a korrupcióellenes retorika nagy részét. 3

Steven Sampson, ‘Corruption and Anti-Corruption in Southeast Europe: Landscapes and Sites’, in Governments, NGOs and Anti-Corruption: The New Integrity Warriors, ed. Luís de Sousa, Peter Larmour, and Barry Hindess (Abingdon: Routledge, 2009), 168–86. Steven Sampson, ‘Integrity Warriors: Global Morality and the Anticorruption Movement in the Balkans’, in Understanding Corruption: Anthropological Perspectives, ed. Dieter Haller and Chris Shore (London: Pluto Press, 2005), 103–30. 4 Barry Hindess, ‘Anti-Corruption as a Risk to Democracy: On the Unintended Consequences of International AntiCorruption Campaigns’, in Governments, NGOs and Anti-Corruption: The New Integrity Warriors, ed. Luís de Sousa, Peter Larmour, and Barry Hindess (Abingdon: Routledge, 2009), 19–32. 5

Leslie Holmes, Rotten States? Corruption, Post-Communism, and Neoliberalism (Durham: Duke University Press, 2006). A Balkánon folyó korrupcióellenes harcról lásd a jegyzetek 3. pontját, valamint M. Tisne and S. Smilov, ‘From the Ground Up: Assessing the Record of Anticorruption Assistance in Southeastern Europe. Budapest Center for European Police Studies’, http://www.soros.org.ba/docs_pravo/wp-anticorruption.a1.pdf (hozzáférés dátuma: 2009. november 10). Ez a dolgozat egyes kulcsfontosságú források hosszú távú tanulmányozásán, valamint a civil társadalom fejlesztésében, a demokrácia exportálásában és a korrupcióellenes kutatásban és képzésben való saját részvételemen alapul. Kutattam a Transparency Internationalhoz (TI) kötődő korrupcióellenes mozgalmat és a kelet-európai korrupcióellenességet, amely területen szakértelemre tettem szert. Skandináviában, ahol lakom (Dánia) és dolgozom (Svédország), különféle korrupcióellenes és a TI-vel kapcsolatos tevékenységekben vettem részt. 6


264

S.Sampson

A „korrupcióellenes ipar” főbb jellemzőinek a bemutatása során a korrupcióellenes diskurzust létrehozó és fenntartó elemeket, valamint a korrupcióellenesség fogalmának kritikus megkérdőjelezésére okot adó momentumokat kívánom kiemelni. Az utóbbi azért szükséges, mert olyan más szakpolitikai kérdésekhez hasonlóan, mint például a globális bűnözés, a korrupcióellenesség is felvet egy alapvető problémát. Ez a hatás problémája, azaz annak megállapítása, hogy a korrupció elleni harchoz felhasznált erőforrások vajon valóban hatással vannak arra a jelenségre, amelynek a visszaszorítására irányulnak? Bármilyen szakpolitikai beavatkozásról legyen is szó, annak valamilyen változást kell előidéznie. A korrupció ellen bevetett eszközöknek elvileg csökkenteniük kell a korrupciót. A hatás, illetve a hatás mérésének a kérdésével a szakpolitikák kidolgozásának és végrehajtásának valamennyi területén foglalkozni kell. A szakpolitikának mindig céljai vannak – a foglalkoztatás bővítése, a HIV/AIDS terjedésének megfékezése, tisztább környezet teremtése, a bűnözés csökkentése, a korrupció megelőzése – amelyek eléréséhez különféle eszközök szükségesek. A hatás méréséhez meg kell állapodni a megfigyelendő jelenségről, az adatgyűjtés rendszeréről és a megfigyelések kódolásáról, valamint „jelentésének” értelmezéséről. A szakpolitika által kiváltott hatás méréséhez bázisadatok vagy – népszerű szóval kifejezve – „bizonyítékok” kellenek. Nyilvánvalóan vannak hatások, amelyeket könnyebb megfigyelni, osztályozni és mérni, mint másokat. Másfelől a szakpolitikai beavatkozásoknak nem szándékolt hatásai is lehetnek. A vesztegetés elleni kampányok következtében például a vesztegetés kifinomultabbá vagy rejtetté válhat anélkül, hogy a gazdát cserélő pénzösszeg csökkenne. A tudatosító kampányok gyakran a korrupció észlelt szintjének az emelkedéséhez vezetnek (a felmérések szerint), jóllehet a korrupció szintje talán nem is változik. Tehát a korrupcióellenes ipar egyik jellemzője a korrupt gyakorlatok és a korrupció ellen irányuló intézkedések párhuzamos pályán mozognak. Korrupció és globális bűnözés A globális bűnözés és a korrupció összefügg. A csempészet, fegyverkereskedelem, pénzmosás, kábítószerkereskedelem és a globális bűnözés témakörébe tartozó egyéb tiltott vállalkozói tevékenységek elképzelhetetlenek lennének a vámellenőrzési pontokon, pénzügyi szervezeteknél, ajánlatkérő szerveknél vagy a rendőrségnél dolgozó korrupt tisztviselők nélkül, akik hajlandók pénzt elfogadni azért, hogy szemet hunyjanak. A globális bűnözés iránt érdeklődők számára azért fontos a korrupció elleni küzdelem, mert mind a bűnözés, mind a korrupció az adatgyűjtésen, a trendek értelmezésén és az intézkedéseket „koordináló” egységek felállításán túlmenő kérdés. A szakpolitikai, stratégiai és erőforrásokkal kapcsolatos kérdések hátterében morális projektek és kulturális világnézetek állnak. A korrupcióellenesség egy olyan globális morális projektre utal, amely az államokat az átláthatóság növelésére, a tisztviselők tisztességének megőrzésére és az integritás jutalmazására kötelezi; ebből fakad az a kijelentés, hogy ki kell építeni a „korrupcióellenesség kultúráját”, amely kifejezésre 1,5 millió találatot ad a Google.7 A globális szervezett bűnözés kérdése hasonló, az illegális import megelőzésének és az állambiztonság növelésének a problémáján túlmutató erkölcsi és kulturális vonatkozásokkal rendelkezik. A bűnözésről és korrupcióról szóló szakpolitikai vitákban erkölcsi felhangok jelennek meg. A világméretű szervezett bűnözést és korrupciót mindenki elítéli, beleértve az állami vezetőket, a magánszektort és az ellenzéki nem kormányzati szervezeteket. Még a legautoriterebb államokban is működnek korrupcióellenes kampányok és bizottságok. A transznacionális léptéket öltő és a társadalom legjóindulatúbb rétegeit is pókhálóként átszövő korrupció és szervezett bűnözés egyaránt globális biztonsági kérdéssé vált. A biztonságot fenyegető és a határokon túlnyúló jellege miatt napjainkban mind a bűnözés, mind a korrupció a mérésüket, ellenőrzésüket és csökkentésüket megkísérlő nemzetközi intézkedések tárgyát képezi. Az ellenük való fellépés elősegítésére különféle ösztönzőket – olcsóbb hiteleket, jobb hitelminősítést, nemzetközi szervezetekbe való felvételt vagy uniós klubbeli tagságot – kínálnak fel az államoknak, illetve kormányoknak. Feltételrendszerekkel vagy akár szankciókkal is szembesülnek azok, akik semmit sem tesznek a bűnözés vagy a korrupció ellen. A kormányokat a politikai akarat, valamint a lakosság és a kormány közötti bizalom erősítése szólítják fel. Az állampolgárokkal és a kormányokkal meg kell értetni, hogy a bűnözés és a korrupció „mindenkinek árt”. Ezért van szükség „tudatosító” 7

A „korrupció kultúrája” kifejezésre 4,5 millió találatot adott a google.com (keresés dátuma: 2009. december 31), Michelle Malkin Obamakormányról szóló, hasonló címmel megjelent 2009-es könyvére (Culture of Corruption Washington: Regnery Publishers) pedig további 545 000 találatot.


Global Crime

265

kampányokra. A nemzeti szinten ezeket rendszerint stratégiák, szakpolitikák, jogszabályok, intézkedések és a bűnözés és a korrupció elleni harc céljára felállított független ügynökségek egészítik ki. A bürokratikus szervezetek egyre több dokumentációt követelnek, például a vámügyi vagy közbeszerzési bűncselekmények és korrupciós esetek feltérképezését, meghatározását és értékelését. Mivel a korrupció és a szervezett bűnözés mérése – a tevékenységek illegális természetéből és a fogalmak meghatározásának a nehézségéből adódóan – közismerten nehéz, az ellenük indított kampányok eredményessége politikai vitát kelt. A kormány, a politikai ellenzék, a civil társadalmi csoportok és a nemzetközi támogatók állításokat és ellenállításokat fogalmaznak meg, így mindkét téma átpolitizálódik. A korrupcióellenes ipar megjelenése is a fenti forgatókönyvet követi, és párhuzamba állítható a „globális szervezett bűnözés elleni küzdelem” esetével. Korábban a nemzetközi fejlesztés, az emberi jogok, a környezetvédelem, a szexuális célú emberkereskedelem, a gyermekek jogai és a konfliktusrendezés területén is hasonló pálya mentén haladtak az események. Egy addig korlátozott vagy elvont probléma közüggyé, morális kampányok és szakpolitikai kezdeményezések tárgyává válik, korábban egymással szemben álló szereplők (a lakossághoz közel álló civil szervezetek, kormányhivatalok, nemzetközi szervek, magáncégek) koalícióra lépnek. Mind a korrupció, mind a globális bűnözés elleni harc „ipar”. Nemzetközi kezdeményezéseket, kormányzati programokat és támogató civil szervezeteket tömörít, és minél több szereplő bevonását tűzi ki célul, míg idővel intézményesített szakpolitikai területté válik, amelyhez szervezetek, konferenciák, egyezmények, titkárságok és a fogalmakról, mérésről, haladásról és mindenekelőtt a hatásról folyó szokásos elméleti viták kapcsolódnak. Az ipari rendszerek precíz, hatékony módon állítanak elő termékeket. A problémák megvitatására és a stratégiák kidolgozására azonban a gyártósor (vagy jelen esetben a szakpolitikát megfogalmazó dokumentum vagy a kapcsolódó internetes portál) mögötti szürke zónában kerül sor. Ezek az elméleti viták gyakran az alapvető meghatározásokról szólnak. Szinte minden ilyen területen – a „transznacionális szervezett bűnözés elleni” és a „korrupcióellenes” ipart is beleértve – már magának a jelenségnek a meghatározása is vitatott. A gyakran elemzett, legjellemzőbb megjelenési formák (vesztegetés, pénzmosás, stb.) mellett rendszerint dilemmát okoz, hogy X tevékenység vajon korrupciónak minősül vagy sem, vagy egy adott mérőeszköz valóban a „korrupciót” méri vagy valami mást.8 Ez a meghatározatlanság az iparág kialakulása során „rejtve” maradhat. A korrupcióellenes ipar tanulmányozása segít megérteni, hogy az intézményi szereplők és szervezetek hogyan „küzdenek” egy továbbra is nehezen definiálható és mérhető jelenség ellen. A párhuzam a pornográfia meghatározását (ha találkozom vele, felismerem) idézi fel. A korrupciót és a globális bűnözést a meghatározás körüli bizonytalanság és az erkölcsi dimenzió teszi bonyolult szakpolitikai kérdéssé. A különféle programok, egyezmények, jogszabályok, bizottságok és projektek által kiváltott hatás mérése rávilágít a korrupcióellenes ipar iróniájára: a kormányok és a magánvállalkozások átláthatóságra való általános ösztönzése és az átláthatóság technológiái – például az Internet vagy a Wikileaks – ellenére a „korrupció” (bárhogy is legyen meghatározva) elterjedtebbnek tűnik, mint valaha. Ha ez valóban így van, akkor nemcsak a korrupció problémáját kell alaposabban megértenünk, hanem azt is, hogy a mai élénk korrupcióellenes ipar miért él önálló életet. Tudnunk kell, hogy hogyan létezhet egymás mellett a korrupcióellenesség és a korrupció. Az „ipar” fogalma talán segíthet ennek feltárásában. A korrupcióellenes ipar A korrupció gyakorlatban megjelenő formái – a vesztegetés, nepotizmus, klientizmus, stb. – természetüknél fogva rejtettek. Nem formálisan megfigyeltek vagy hivatalosan nyilvántartottak, hanem „ajándéknak”, „ügymenet-könnyítő juttatásnak” vagy „hálózatépítésnek” álcázottak. A korrupció problémája nem oldható meg egyszerűen törvényekkel és szabályozással, a tisztviselők és a lakosság körében kialakuló újfajta tudatosság és szerepvállalás nélkül. Az attitűdök változása azonban hosszabb időt vesz igénybe, és nehezen azonosítható, ezért nem könnyű meghatározni, hogy a korrupció leküzdésére irányuló programok milyen sikerrel járnak. A korrupció elleni küzdelemben érdekeltek olyan politikai mesterkedésekkel próbálják befolyásolni a hatás megítélését, mint a probléma felnagyítása annak érdekében, hogy több erőforrást szerezhessenek, vagy a sikert eltúlzó statisztikai adatok közlése a politikai akarat bizonyítására. Az objektív, absztrakt mérőeszköznek tekintett számokba vetett bizalmunk9 oda 8

Lásd Holmes, Rotten States? vagy különösen Charles Sampford, Arthur Shackock, Carmel Connors, and Frederik Galtung, eds., Measuring Corruption (Aldershot: Ashgate, 2006). 9 Theodore M. Porter, Trust in Numbers: The Pursuit of Objectivity in Science and Public Life (Princeton, NJ: Princeton

266

S.Sampson


vezet, hogy állandó problémát jelent az olyan statisztikailag nehezen megfogható jelenségek pontos mérése, mint a „bűnözés” vagy a „korrupció”, a kapott adatok értelmezéséről nem is beszélve. A korrupció legszélesebb körben használt mérőszáma a Transparency International (TI) korrupcióészlelési indexe (Corruption Perceptions Index, rövidítve: CPI), amely azt mutatja, hogy egy adott országban a szakértői vélemények szerint milyen mértékű a korrupció. Ezek a vélemények azonban nem sokat árulnak el a korrupció tényleges gyakorlatáról. Más mutatók, amelyek például arra vonatkoznak, hogy egy ország parlamentje ratifikált-e egy egyezményt, talán pontosabbak, de a korrupció gyakorlása szempontjából lényegtelenek. Ezért tanulságos lehet kissé eltávolodva értékelni, hogy mit is teszünk akkor, amikor a bűnözéshez vagy a korrupcióhoz hasonló nemkívánatos társadalmi jelenségek leküzdésére szakosodott iparban tevékenykedünk. Ehhez először vázolom az „ipar” jellemzőit. Jelen esetben a korrupció elleni harcra szánt dollár százmilliókkal gazdálkodó programok, kezdeményezések és intézmények sokaságában dolgozó szakemberek százainak a munkájáról beszélünk. Ezeknek a tevékenységeknek a hatása azonban a legjobb esetben is homályos. Mindössze azt figyelhetjük meg, hogy a legkorruptabbnak tartott európai országokban – a délkelet-európai országokban – működik a legtöbb felelős kormányzási, közigazgatási reform- és korrupcióellenes program. Hadd kezdjem a korrupció jelenségének és a meghatározására tett kísérleteknek a leírásával. Mi a korrupció? Robert Harris10 hangsúlyozza, hogy a korrupció kutatásának tudományos dilemmája, hogy „[elutasítjuk] a korrupció egységes meghatározásának a lehetőségét: olyan változatos tevékenységről van szó, amelyet egyetlen mondattal nem lehet megragadni, egy átfogó meghatározást viszont … olyan sok korlátozással kellene kiegészíteni, hogy már nem lenne használható” (199. o.) Ennek ellenére Harris megfogalmaz egy definíciót, amely szerint a korrupció közszférában betöltött pozíció felhasználása magánjellegű előny szerzésére és a politikai folyamat aláásása személyes célok elérése érdekében. A korrupció leírásai jellemzően tartalmazzák a köztisztviselők kért vagy kikényszerített megvesztegetését, a közjavak, szerződések vagy állások odaítélése során alkalmazott nepotizmust, és az olyan „határeseteket”, mint a külföldi cégek által tisztviselőknek fizetett, kiugróan magas ügymenetkönnyítő juttatások vagy a tisztviselők által elkövetett, közpénzekkel való visszaélés vagy sikkasztás. A hagyományos értelmezések a köztisztviselő és a valamilyen szolgáltatást kívánó vagy igénylő ügyfél közötti összejátszást állítják a középpontba. Szinte minden meghatározás kiemeli a köztisztviselő hivatalos kötelezettségei és magánjellegű érdekei vagy kötődései közötti ellentétet. Legáltalánosabb formájában a korrupció egyszerűen a közbizalommal vagy valamilyen közmegbízással való visszaélés. Ebben az értelemben elkövethető magánvállalatnál (a legfelsőbb vezető visszaél a részvényesek bizalmával), nem kormányzati szervezetnél (az NGO projektmenedzsere visszaél a tagok bizalmával) vagy támogatóval fennálló partnerkapcsolat keretében (a tisztességtelen „partner” kormány visszaél a támogató bizalmával). Mivel a korrupció ma már a közszférán kívül is lehetséges, a fogalom kibővülése következtében a korrupció mértéke összességében nőtt. Bármely hatáskörrel felruházott szervezeten (magáncégen, kormányon, nem kormányzati szervezeten, nemzetközi szervezeten) belül előfordulhat. A korrupcióhoz nem szükséges az összejátszás, hiszen például csalást vagy sikkasztást egyedül is lehet követni. Tehát pusztán a fogalom jelentésének kiterjesztése következtében, egyszerűen magasabb szintű a korrupció, mint ahogy azt korábban gondoltuk. Végezetül, a korrupció felnagyítása egy nagyságrendi problémát is tükröz. A korrupció napjainkban transznacionális, amennyiben a külföldi támogatók, nyugati cégek, helyi nem kormányzati szervezetek, helyi önkormányzatok és helyi cégek között nemzeteken átívelő, bonyolult együttműködési, partneri, alvállalkozói és korrupciós kapcsolatok jöhetnek létre. Így ennek a láncolatnak különféle pontjain sérülhet az elszámoltathatóság. A korrupció ma már nem csak a közlekedési rendőrnek, a vámtisztviselőnek vagy a kormányhivatalnoknak fizetett kenőpénzt jelenti. Ha a korrupt államfőket és a titkos bankszámlákat is figyelembe vesszük, akkor a hatása dollár milliárdokban mérhető. A probléma azonban abban rejlik, hogy a korrupció nagy része nem mérhető, mivel a hálózatépítésből / nepotista gyakorlatból származó haszon nem számszerűsíthető. Számunkra azonban most az a fontos, hogy a korrupció konceptualizálásának az összetettsége egyszerre lehet oka és következménye a napjainkban virágzó korrupcióellenes iparnak.

University Press, 1999). 10 Robert Harris, Political Corruption: In and Beyond the Nation State (London: Routledge, 2003).

Global Crime

267

A korrupcióellenes ipar jellemzői


A következő felsorolás az itt meghatározott értelemben vett „ipar” általános megkülönböztető jegyeit foglalja össze. Az „általános” arra utal, hogy sokféle – fejlesztéssel, csempészettel, klímaváltozással stb. kapcsolatos – morális projektre vagy szakpolitikára vonatkozhat. A felsorolt jellemzők többékevésbé időrendi (az iparág „fejlődésének” megfelelő) sorrendben követik egymást, bár helyesebb lenne úgy fogalmazni, hogy szinergikus módon alakulnak ki. Az elemek mindegyikét egy kifejezetten a korrupcióellenes iparból vett példával illusztrálom. (1) Kezdetben létezik egy megfogalmazott helyi aggály, amelyre egy politikus vagy a média egy konkrét eseten vagy problémán keresztül felhívja a figyelmet. A korrupció esetében ez általában valamilyen „botrány”, a bizalommal való durva, nyílt visszaélés. Láthatólag ugyanabban az időpontban több fontos szakpolitikai szereplő is prioritásként kezdi kezelni a „korrupció elleni harcot”. (2) A probléma kezelésére szolgáló keret megteremtése érdekében különféle kezdeményezések indítására és „intézkedések” elfogadására kerül sor. Ezek az intézkedések lehetnek (a) szándéknyilatkozatok vagy „kötelezettségvállalások” megfogalmazása, (b) megállapodások és egyezmények aláírása, (c) a kötelezettségvállalások / megállapodások kormányzati vagy nem kormányzati szereplők általi végrehajtása vagy nyomon követése és (d) civil monitoring koalíciók létrehozása. A korrupció elleni küzdelem területén a legjelentősebb kormányzati és kormányközi szervek az ENSZ vállalatokra vonatkozó, Globális Megállapodás (Global Compact) nevet viselő kezdeményezése és a Korrupcióellenes Államok Csoportja (Group of States against Corruption, röviden: GRECO), és olyan civil szervezetek működnek, mint a TI, a nyersanyag-kitermelő iparágak átláthatóságára irányuló kezdeményezés (Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)) és az UNCAC koalíció (az ENSZ Korrupció Elleni Egyezményének pontosabb betartását szorgalmazó csoport). (3) A szakpolitikai terület intézményi autonómiára tesz szert, kifejezetten a problémával foglalkozó szervezetek, iroda és hivatalok jönnek létre. A probléma külön költségvetési sorrá válik. A legnagyobb költségvetéssel rendelkező szervezetek (a Világbank, az ENSZ Fejlesztési Programja (UNDP), az Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Hivatala (USAID), az a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD), az EU, a brit nemzetközi fejlesztésügyi minisztérium (DFID)) válnak meghatározó szereplőkké. Megjelennek a költségvetés fenntartásához vagy növeléséhez fűződő bürokratikus érdekek, amelyek a probléma meghatározásának a kibővítéséhez, általános érvényesítéséhez (mainstreaming) vagy eltúlzásához, illetve egyre több területre való kiterjesztéséhez vezetnek. A korrupció elleni küzdelmet illetően például olyan új szakpolitikai területekkel találkozunk, mint a „korrupció és bűnözés”, a „korrupció és biztonság”, a „korrupció és éghajlatváltozás”, stb. (4) Különféle másodlagos szereplők jelennek meg, akik a meghatározó szereplőket próbálják befolyásolni azáltal, hogy bizonyos kérdések vagy prioritások mellett „lobbiznak”. A másodlagos szereplők csoportjába tartoznak többek között a nyugat-európai kétoldalú segélyszervezetek, az új problématerületeket kereső támogató alapítványok, a tevékenységeiket bővíteni kívánó jelentős nem kormányzati szervezetek és nagy tanácsadó cégek. Ezek a másodlagos szereplők egyszerre támogatók, támogatásban részesülők, pénzeszközkezelők, programok végrehajtói és bizonyos prioritások szószólói. Ezért tevékenységi körükön belül ötvöződhet a forrásszerzés és a projektirányítás, és egyre szorosabban kapcsolódhatnak a legfontosabb szakpolitikai döntéshozókhoz. (5) Kialakul az általánosan hivatkozott alapszövegek – leginkább nemzetközi vagy regionális egyezményeket tartalmazó – korpusza. Ezeket a nyilatkozatokat idézik a nemzetközi összejöveteleken, üléseken, rituális ünnepségeken (az X egyezmény elfogadásának 10. évfordulója) és az új kezdeményezések kidolgozása során. Az elveket lefektető dokumentumok köre jellemzően széles, miközben a nyomon követéssel és a végrehajtással kapcsolatos intézkedések kevésbé egyértelműek, és további egyeztetés tárgyát képezik. A korrupció elleni küzdelem területén most ugyanaz ismétlődik meg, ami az emberi jogok, a fejlesztési támogatások, a nők egyenlősége és a környezetvédelem területén korábban már megtörtént. Az ENSZ-, OECD- vagy európai alapegyezményeket különféle nyomon követési és megfelelést ellenőrző mechanizmusok követik. A korrupció elleni harc legfontosabb eszköze jelenleg az, hogy minél több ország ratifikálja ezeket az egyezményeket és teljesítse az azok alapján vállalt kötelezettségeit. (6) Eszközök és mutatók sorát dolgozzák ki a jelenség mértékének és a szakpolitikai intézkedések

268

S.Sampson


eredményességének (jelen esetben a korrupciónak és a korrupcióellenes intézkedéseknek) a mérésére és értékelésére. Ezek a „helyzetfelmérő” eszközök és módszerek egyre elvontabbá, összetettebbé, egységesebbé, valamint az országok és szektorok tekintetében összehasonlíthatóvá válnak. A konkrét helyzetekre vagy országokra irányuló kvalitatív, mélyreható kutatásokat felváltják a szabványosított, kontextustól független módszerek. A bázisadatok minőségének a kérdését (a korrupció szintjének mérése mondjuk Burmában vagy Észak-Koreában) kiszorítják a „könnyen emészthető” összehasonlítható statisztikai mérések és rangsorok. A „helyzetfelmérés” önálló, csak az arra szakosodott szakemberek számára hozzáférhető ágazattá válik. A különféle szereplők arra törekszenek, hogy az egész ipar egységesen az ő mutatóikat használja. A korrupcióellenes iparban például a Világbank átfogó kormányzási indikátorai (World Bank Governance Indicators), a Bertelsmann Alapítvány átalakulási indexe (Bertelsmann Transformation Index), a Globális Korrupciós Barométer, a Freedom House indexe, a TI korrupcióészlelési indexe és a Global Integrity inkább kvalitatív jellegű országtanulmányai versengenek egymással.11 (7) A diskurzust uraló meghatározó szereplők – kormányzati, multilaterális, magánszektorbeli vagy nem kormányzati szervezetek – képesek hatékonyan háttérbe szorítani a hagyományos megközelítéseket megkérdőjelezőket, vagy akár korlátozni a lakossághoz közel álló szereplők hozzászólásait, miközben egymással egyeztetnek, és harmonizálják a terminológiáikat, statisztikai kategóriáikat, értelmezéseiket és a megfelelő megoldásokról alkotott nézeteiket. Eközben a probléma hátterében álló, eredetileg alulról szerveződő „mozgalom” professzionálisabb tevékenységgé növi ki magát. A munkatársak és a személyzet is mindinkább állandó szakemberekből áll. A civil társadalmi vezetők, a kormányzati támogatásokkal foglalkozó szakemberek és az üzleti vezetők egyre inkább megtalálják a hangot egymással, hasonló nézőpontokkal, stratégiákkal és taktikákkal rendelkeznek. A civil szervezetek tevékenységének központi témájává válik a „támogatók prioritásainak” a megfejtése és a stratégiai forrásteremtés. A korrupcióellenes iparban az UNCAC végrehajtását ellenőrző mechanizmust működtető kormányoknak sikerült kirekeszteniük a nem kormányzati szervezeteket, és megszüntetniük az országok által végzett ellenőrzéseket. A nem kormányzati szektorban a TI 27 európai országban alkalmazza a saját integritáselemzését, amelyet uniós forrásokból finanszíroz. A kutatásban Svédországtól Macedóniáig, Magyarországtól az Egyesült Királyságig mindenütt egyforma, egységes módszerrel gyűjtött adatoknak kell szerepelniük. Az alulról szerveződő korrupcióellenes mozgalmak gyakran elveszítik a kapcsolatot az aktivistákkal, akik immár koalíciókhoz és szervezetekhez tartoznak. (8) A jelenségre, annak okaira, következményeire és orvoslására vonatkozó ismeretek tudásrendszerekbe szerveződnek, a tudomány, a szakemberképzés és a projektek végrehajtása átfedésbe kerül. Az elméleti szakemberek időnként átlépnek a szakpolitikai megvalósítás területeire, a szakpolitikusok pedig tanúsított képzésben vesznek részt a kormányzás, a projektirányítás, a kockázatelemzés vagy a vállalati társadalmi felelősségvállalás (CSR) témakörében. Létrejön egy szakembergárda, amelynek tagjai leginkább a támogatók prioritásainak a meghatározásához értenek. A korrupció elleni küzdelem esetében már specialisták, trénerek, projektmenedzserek és helyzetfelmérők egész hada foglalkozik a külföldi támogatásokkal, a közigazgatási reformmal és a magánszektorbeli vállalatok társadalmi felelősségvállalásával. Korrupcióellenes tudástárak jöttek létre, mint például az európai külügyminisztériumok által létrehozott U4 központ, a Világbank által működtetett http://www.fightingcorruption.org, a TI kutatási és szakpolitikai részlege és az Üzleti Korrupcióellenes Portál (Business Anti-corruption Portal). Ezek az adatbankok kockázatelemzéseket, projektértékeléseket, valamint a „tanulságok” és „legjobb gyakorlatok” elengedhetetlen gyűjteményeit tartalmazzák. A TI például kidolgozta a korrupció elleni harc eszköztárát a korrupció ellen küzdő aktivisták számára, a Global Integrity országértékeléseivel segíti a támogatásokkal foglalkozó szakemberek munkáját, a több európai ország külföldi segítségnyújtásért felelős minisztériuma által finanszírozott Dán Globális Tanácsadó Hálózat a korrupcióra vonatkozó tájékoztatást kínál a vállalkozásoknak, az OECD kormányzati szereplőknek nyújt információkat, az U4 az európai fejlesztési támogatásokkal foglalkozó szervezeteknek nyújt segítséget, az Internet Center for Corruption Research pedig korrupcióellenes képzést kínál. (9) Kialakul az adott iparágra jellemző, a legfontosabb kifejezések, problémák és megoldások megfogalmazására, illetve értelmezésére szolgáló egységes terminológia. A korrupcióellenes 11

Ezeknek a mérőszámoknak a részletesebb elemzéséhez lásd Sampford, Shackock, Connors, and Galtung, Measuring Corruption.

Global Crime

269


iparban ez olyan témakörökre terjed ki, mint például a korrupció különböző típusai, a korrupció okai, mértéke, hatása, a széles körű megoldások és koalíciók szükségessége, a szankciók alkalmazása és a korrupció jelentette probléma sürgető volta. Az értelmezések egyike szerint például a megfelelő „eszközökkel” megváltoztathatók az emberek által követett korrupt gyakorlatok. A lehetséges eszközök a strukturális reformok, a nyitottság, a végrehajtás és annak tudatosítása, hogy a korrupció rossz, többek között rossz az üzletnek. A korrupció ellen küzdő aktivisták számára a TI újabban kidolgozott egy közérthető nyelven megfogalmazott útmutatót annak érdekében, hogy tagjai értsék a jelenséget, amellyel foglalkoznak. (10) Az ipar szabványosított terméket (tudást, intézkedéseket, tevékenységeket) állít elő, amelyet a meghatározó szereplők abszolút szükségesként hoznak forgalomba. A csomagot olyan ügyfelek – országok, önkormányzatok, magánszektorbeli szervezetek vagy cégek – veszik igénybe, amelyek valamilyen fontos szervezet (EU, kereskedelmi kamara) tagjává kívánnak válni, hitelképesek akarnak lenni, további külföldi támogatásban szeretnének részesülni, vagy nem akarják a nem megfelelés miatt elveszíteni az ilyen forrásaikat. A korrupcióellenes ipar gyárt például egy „korrupcióellenes csomagot”, amelyet egyes kormányok csak vonakodva hajlandók „megvásárolni”. Lehet, hogy a „vevő” (például Románia az EU-csatlakozást megelőzően) nem rendelkezik „politikai akarattal”, vagy valójában soha nem is „száll be” a korrupció elleni harcba, de azért el kell fogadnia a csomagot. Az eladást olyan ösztönzők együttese támogathatja, mint a külső nyomás, egy bizalmat élvező helyi támogató, PR kampány („tudatosítás”) vagy a csomag értékével (vagy a nem elfogadás következményeivel) már tisztában lévő ügyfelek körében végzett „kapacitásépítés”. A korrupció elleni küzdelem területén például a korrupcióellenes ügynökségek és bizottságok létrehozása, valamint az azokhoz kapcsolódó külföldi szakértők, tanácsadók és továbbképzése jelenti az egyik ilyen lehetőséget.12 (11) Különféle szereplők bővíteni próbálják az ipart a szomszédos iparágakba való behatolás vagy azok bekebelezése révén. A terjeszkedés lehetséges módja a korábban különálló szakpolitikai területek bekapcsolása („korrupció és éghajlatváltozás”, korrupció és a nemek közötti egyenlőség”, „korrupció és konfliktus utáni segítségnyújtás”, „korrupció és emberi jogok”) vagy a korrupció összekapcsolása a társadalmi tevékenység szektoraival (korrupció és a magánvállalkozások, korrupció és a nem kormányzati szervezetek). Ennek eredményeként a korrupcióellenes kezdeményezések, amelyek valaha a nemzetközi üzleti világra és a külföldi segítségnyújtással kapcsolatos korrupcióra korlátozódtak, ma már a környezetvédelemmel/éghajlatváltozással, vízgazdálkodással, szervezett bűnözéssel, biztonsággal, sporttal, valamint a közérdekű bejelentésekkel és az információkhoz való hozzáféréssel kapcsolatos kérdésekre is kiterjednek. (12)A korrupcióellenes ipar nagykorúvá válásával a helyi kezdeményezések egyre inkább igazodnak az iparág meghatározó szereplőinek az igényeihez és támogatói prioritásaihoz. Az „országos iroda” vagy „titkárság” szokásos tevékenységei közé bekerül a minél szélesebb rétegek elérését célzó tájékoztatás, a forrásteremtés és a támogatói környezet feltérképezése. Központi kérdéssé válik a „tanúsítás” problémája, amennyiben a helyi kormányzatoknak vagy a nem kormányzati szervezeteknek biztosítaniuk kell a nyilvánosság vagy a támogatóik számára, hogy valóban azt teszik, amit magukról állítanak. A korrupció elleni küzdelem területén, ami természeténél fogva a közügyekkel kapcsolatos integritáson alapul, több botrány vagy botrányközeli helyzet alakult ki a korrupcióellenes ügynökségeknek és nem létező nem kormányzati szervezeteknek nyújtott külföldi segítségnyújtás körül. Ma már a TI is teljes körű ellenőrző és tanúsító rendszert működtet annak megelőzése érdekében, hogy a nemzeti tagozatok ne élhessenek vissza a TI márkanévvel. (13)A nagykorúvá válás végső jele, hogy az iparág tudományos kritika tárgyává válik. A bírálók megkérdőjelezik politikai korrektségét, programjai helytállóságát, indítékait, eredményességét és érdekeit. A fejlesztés, humanitárius segítségnyújtás, a nem kormányzati szervezetek és a demokrácia előmozdítása témakörében elhangzott, gyakran posztstrukturalista, diskurzuselemzési szempontból megfogalmazott ilyen bírálatok jól ismertek. A kritika azonban általában marginális kérdésekkel foglalkozik, és nem igazán törekszik a kialakult tudásrendszerek, technikák vagy politikák lényegi megváltoztatására. A korrupcióellenes ipar kritikája például elsősorban a CPI korrupcióészlelési index használatának a visszáságaira és a korrupcióellenes programok hatástalanságára irányul, valamint azt hangoztatja, hogy a korrupcióellenes programok a 12

Nicholas Charron, Mapping and Measuring the Impact of Anti-Corruption Agencies: A New Dataset, letöltés dátuma: 2009. december 14.); John R. Heilbrunn, Anti-Corruption Commissions: Panacea or Real Medicine to Fight Corruption? (World Bank Institute, 2004). Stock No. 37234, http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/ wbi37234Heilbrunn.pdf (letöltés dátuma: 2009. December 15.); ‘Local AntiCorruption Agencies: Pros and Cons’, U4, http://www.u4.no/pdf/?file=/helpdesk/helpdesk/queries/query141.pdf (letöltés dátuma: 2009. december 1.).

270

S.Sampson


neoliberális kapitalizmus szolgálólányai.13 Ezek a bírálatok alig gyakoroltak hatást az iparág fejlődésére. A korrupcióellenes ipar napjainkra éretté vált. A feminista elméletből kölcsönzött kifejezéssel élve az „interszekcionalitás” jellemzi, azaz különféle területeken megjelenő kérdések széles körét érinti. Miként a feminista tudósok (vagy a környezetvédők) sem tudnak elképzelni olyan területet, ahol a nemek (vagy a környezetvédelem) kérdése ne jelenne meg, vagy amely szakpolitikai szempontból lényegtelen lenne, mi is eljutottunk arra a szintre, ahol minden szakpolitikai kérdést az átláthatóságra vagy a korrupció lehetőségére gyakorolt hatásai fényében kell vizsgálni. A korrupció elleni küzdelem dinamikusan fejlődő iparággá vált, amely több százmillió dolláros projekt alapokkal rendelkezik, korrupcióellenes szakemberek százait foglalkoztatja, és folyamatosan termeli az újabb és újabb jelentéseket, mutatókat, konferenciákat, intézkedési terveket, egyezményeket és értékeléseket. Egy évtized leforgása alatt nemzeti korrupcióellenes ügynökségek tucatjaival gazdagodott a világ, a legszegényebb harmadik világbeli országokat is beleértve. Született korrupció elleni ENSZ-egyezmény, létrejött egy nyomon követő gépezet, a Világbank korrupcióellenes részleget hozott létre, a magánszektor korrupcióellenes kezdeményezést (http://www.fightingcorruption.org), a USAID korrupcióellenes programot indított, és minden jelentős nyugat-európai segélyszervezet rendelkezik általános korrupcióellenes költségvetési sorral vagy programmal. A TI vezetői állandó meghívottak Davosban, a TI elnöke, Hugette Labelle pedig rendszeresen szót kap a vezető lapok külső véleményeknek fenntartott rovatában. A korrupcióellenes ipar kezdi elérni a csúcsot. A korrupcióellenes retorikát – az integritás, elszámoltathatóság és az átláthatóság retorikáját – nem csak a kormányok hangoztatják. A transzparenciáról és nyitottságról szóló diskurzus a magánszektorban, a nem kormányzati szervezetekben és az egyetemeken is jelen van. Különféle szereplők próbálják láthatóvá tenni a láthatatlant (átláthatóság), biztosítani a legitimitást (tanúsítás), és bizonyítani a jó teljesítményt (bizonyíték alapú értékelés). A korrupcióellenes programok irányítói mind arra törekednek, hogy a ranglistán feljebb kerüljenek, jobb minősítést kapjanak, és hatékonyabb eredményeket vallhassanak a magukénak. Más érett iparágakhoz hasonlóan a korrupcióellenes iparnak is csak néhány meghatározó szereplője van, akik többé-kevésbé ugyanazt a különböző összetételekben kínált terméket – új jogszabályok, fokozott ellenőrzés, szélesebb körű szankciók, több tudatosítás, közérdekű bejelentők védelme, etika menedzsment, érdekeltek teljes körű bevonása – állítják elő. A „korrupció” összetettsége és a rövid távú hatás mérésének elégtelensége azonban frusztrációt kelt, ami megkönnyíti a divatok és újszerű megközelítések terjedését. A múltbeli korrupcióellenes kezdeményezések értékelései és dokumentációi rendszerint irattárakba kerülnek és elfelejtődnek, miközben minden egyes új szereplő „újra feltalálja a kereket” – a projekttervezést, a SWOT analízist14 és az érdekeltek elemzését. Az európai segélyszervezetek például éppen különféle „zéró tolerancia” politikákat dolgoznak ki az olyan országokban vagy segítségnyújtással kapcsolatos helyzetekben végzett munkájukhoz, ahol lehetséges, hogy az ilyen magatartási kódexek egyszerűen alkalmazhatatlanok. Az iparág terjeszkedésének vagy felfúvódásának a hatására több szereplő válik befektetési célponttá, ami a „korrupció” fogalmának a további felduzzasztására ösztönöz. A korrupció ötvöződik a fehérgalléros bűnözéssel, a nem megfelelő ítélkezéssel vagy az alacsony hatékonyságú irányítással. Időközben maga a korrupció elleni harc is politikai témává válik. Az ellenfelek immár nemcsak azzal vádolhatók, hogy korruptak, hanem azzal is, hogy nem szállnak szembe elég erőteljesen a korrupcióval. A politikai színtéren ma már az is előfordul, hogy korrupcióellenes szervezeteket vádolnak korrupcióval. Az iparág éretté válásával a szakpolitikai terület intézményesítésének és származékos tudásrendszerek, alapok, szervezetek, szakemberek és problémák megjelenésének lehetünk tanúi. Ezen az alapon alakul ki a korrupcióellenes diskurzus. Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a korrupcióellenes ipar nem lép fel önálló szereplőként, azaz nem rendelkezik saját projektekkel vagy programokkal, egységes ideológiával, sőt még saját „misszionáriusokkal” sem. Inkább egymással hol együttműködő, hol versengő szereplők halmazáról van szó. A hagyományos iparágakhoz hasonlóan (gondoljunk csak a Big Tobacco néven emlegetett amerikai dohánygyártó nagyvállalatokra vagy a detroit-i Big Three autógyárakra) a korrupcióellenes iparban is létezik együttműködés és verseny, 13

Lásd például Hindess, ‘Anti-Corruption as a Risk to Democracy’ or Frederik Galtung, ‘Measuring the Immeasurable: Boundaries and Functions of (Macro) Corruption Indices’ in Measuring Corruption, ed. Charles Sampford, Arthur Shackock, Carmel Connors, and Frederik Galtung (Aldershot: Ashgate, 2006), 101–30, és http://www.u4.no/pdf/?file=/document/literature/ Galtung%282005%29-boundaries.pdf (letöltés dátuma: 2010. február 10.). 14 Strengths=erősségek, Weaknesses=gyengeségek, Opportunities=lehetőségek, Threats=veszélyek, a stratégiai tervezés cégek és szervezetek által alkalmazott, jól ismert módszere.


Global Crime

271

vannak alvállalkozók és periférikus szereplők, kreatív típusok és óvatos vezetők, kiábrándultak, bírálók és olyanok, akik „valakik” akarnak lenni. Egy intézménykomplexummal állunk szemben, amely nemzeti és nemzetközi szervezeteket, nemzeti támogatási programokat, minisztériumokat és európai uniós főigazgatóságokat, északi országokban működő nem kormányzati szervezeteket, tanácsadó cégeket, támogatókat, magánvállalatokat és a vállalati társadalmi felelősségvállalás területét, magánalapítványokat, délen pedig támogatásban részesülő minisztériumokat, hajdani reformok „bajnokait”, valamint helyi nem kormányzati szervezeteket tömörítő koalíciókat foglal magában. Mindezek mellett ott van a média, amely leleplezheti az azzal kapcsolatos botrányokat, hogy az északról érkező támogatás délen időről időre eltűnik, vagy felteheti a kérdést, hogy „hol volt a korrupcióellenes ügynökség” – ami néhány éve nem fordulhatott volna elő. Az egyszerre szakpolitikai és morális alapon nyugvó korrupcióellenes ipar kialakulása nem egyedi jelenség. Felemelkedése hasonlít a fejlesztési támogatások, az emberi jogok, a civil társadalom, a nők (újabban nemek) egyenjogúsága és a környezetvédelem (újabban klímavédelem) területén megfigyelhető fejlődési pályához, amelynek lényege, hogy egy hivatalos szempontból marginális vagy kezelhetetlen kérdést úgy „tálalnak”, hogy „felkerülhessen a napirendre”. Ha egyvalami elmondható az ilyen iparágakról, akkor az a „napirendformálás”. A kívülállók egyéni vagy szórványos aktivitását felváltja vagy magába szívja az intézményesülés, szabványosodás folyamata és az elit által folytatott globalizált diskurzus, amely biztosítja, hogy a kérdés napirenden maradjon, és saját költségvetést kapjon, akár átdolgozott vagy „új továbbfejlesztett” formában is (pl. bizonyítékalapú korrupcióellenesség). A kezdeti mozgalom vagy kampány szervezetté és intézményesítetté válik. A mozgalmakból projektek, a projektekből szakpolitikák lesznek. A kormányzati és nem kormányzati szereplők közös érdekeket kezdenek hangsúlyozni. Újabb egyezmények vagy módosítások kerülnek kidolgozásra és ratifikálásra, amelyekhez nemzetközi vagy regionális szintű nyomon követési mechanizmusokat állítanak fel. Megtörténik a nem kormányzati szereplők – magánvállalkozások vagy NGO-k – „érdekeltként” való bevonása. A témát „felfedezi” a média csakúgy, mint a hollywoodi hírességek vagy a Nobel-békedíjat odaítélő bizottság. A meghatározó szereplők új költségvetési prioritásainak a fényében a másodlagos szereplők – kutatóközpontok, tanácsadó cégek, fejlesztési támogatási stratégiát kidolgozó hivatalok – is kezdik újragondolni a prioritásaikat. A korrupció elleni harc témaköre bekerül a korábban létrehozott programokba (mainstreaming) vagy külpolitikai területeken „átívelő”, a már meghatározott prioritásokkal versengő kérdés lesz. A vonzóbb, új ipar kezdi kiszorítani a régit. Miben tér el a korrupcióellenes ipar társaitól? A legfőbb különbség talán abban rejlik, hogy a „korrupció” kevésbé egyértelmű, és ennélfogva kevésbé mérhető, mint a szegénység, az írástudatlanság, az AIDS, a környezet romlása, stb. Ezek esetében jól ismert szakpolitikák, kötelezettségvállalások, költségvetési sorok, paraméterek, hatásmérések és bírálatok léteznek. Az elért eredmények mutatószámai is megbízhatóbbak: a himlő előfordulási gyakorisága, az AIDS-esetek száma vagy az egy főre jutó bruttó nemzeti termék könnyebben mérhető és értékelhető, és lehetőséget nyújt az alternatív megoldások kipróbálására. A korrupció értékelése és mérése problematikusabb, inkább az „informális szektor” vagy az „illegális bevándorlás” méréséhez és értékeléséhez hasonlít. Hogyan történt mindez? A korrupcióellenes ipar nem egyik napról a másikra jött létre. A korrupció és a korrupció elleni harc gyakorlata, illetve kormányzati politikája valójában egyidős a kormányokkal. Az Amerikai Egyesült Államok kormánya 1977-ben fogadta el a külföldi korrupt gyakorlatokat tiltó törvényt, amely büntetendőnek nyilvánította az amerikai vállalatok külföldön végrehajtott ügyletekkel kapcsolatos korrupt magatartását. A különféle kormányok – még Mexikóban és Kínában is – évtizedek óta működtetnek korrupcióellenes programokat és platformokat, és a külföldi vezetők gyakran szólaltak fel a közhivatallal való visszaélés vagy a korrupció ellen az önkényuralom által leginkább sújtott államokban. A korrupció elleni küzdelem láthatólag túllép a különböző rezsimeken. A korrupcióellenes ipar kialakulása azonban annyiban új, hogy előbb le kellett vonni hozzá azt az általános következtetést, hogy a felelős kormányzás a fejlődés, valamint a kormányok és magánvállalatok működésének nyitottabbá, számonkérhetőbbé és átláthatóbbá tételének az előfeltétele. Az átláthatóság követelménye ma erőteljesebb, az átláthatatlanság szankciói pedig láthatólag súlyosabbak, mint régen. A büntetlen korrupció bizonyos fajtáit sikerült felszámolni, de nem egyértelmű, hogy ez vajon azt jelenti, hogy csökkent, vagy csak azt, hogy kifinomultabbá vált a korrupció (a vesztegetés helyébe a nepotizmus, az ügymenet-könnyítő juttatások vagy a tanácsadói díjak léptek). Az elmúlt évtized újdonsága, hogy egyfajta nemzetközi konszenzus alakult ki arra vonatkozóan,


272

S.Sampson

hogy a korrupció súlyos probléma, amely hátráltatja a fejlődést. Az ide vezető folyamat részletes leírása még várat magára, de annyit megállapíthatunk, hogy meggyőződés vezérelte aktivisták, nyomás alatt álló intézmények és határozott üzletemberek összefogtak annak érdekében, hogy a korrupció elleni küzdelem felkerüljön a szakpolitikai napirendre. Minden iparágnak megvannak a maga alapítói és meghatározó eseményei. Ez alól a korrupcióellenes ipar sem kivétel. A kezdetét jelentő mindkét mérföldkő a harmadik világbeli fejlesztés legjelentősebb intézményéhez, a Világbankhoz kötődik. Az egyik 1993-ra tehető, amikor a Világbank egy volt tisztviselője, Peter Eigen a nemzetközi fejlesztés, üzleti élet és diplomácia területéről jött munkatársaival megalapította a Transparency International nevet viselő nem kormányzati szervezetet. A másik James Wolfensohn Világbank-elnök 1996-ban elhangzott, a „korrupció rákjáról” szóló híres beszéde, amelyben a nemzetközi fejlesztési napirendet összekapcsolta a kormányzati hatékonysággal, új hitelfeltételeket teremtve ez által. E két eseményhez kapcsolódik a harmadik tényező, a piaci szemléletű irányítás általános megjelenése a közigazgatásban, amit tudományos körökben a neoliberális jelzővel szoktak illetni. A neoliberális modellben a szolgáltatások magánosítása a teljesítmény mérésének és értékelésének új technikáival ötvöződik. Röviden, a programoknak eredményesen kell működniük, a vezetők, szervezetek és kormányok feladata pedig az, hogy olyan mechanizmusokat hozzanak létre, amelyekkel kimutatható, hogy ezek a programok valóban megfelelően működnek. Ez az irányvonal sokféle címkét visel, amelyek között leggyakrabban az „elszámoltathatóság”, „átláthatóság” és „nyitottság” kifejezések jelennek meg. A korrupcióellenesség kialakulásának a megértéséhez érdemes ezt a két eseményt és a neoliberális trendet részletesebben is szemügyre venni. Kezdjük a TIvel. A TI születése Csalódottan látva a támogatások elpocsékolását Kelet-Afrikában, ahol a Világbank munkatársaként dolgozott, és a Bank abbéli kudarcát, hogy a korrupt vezetőknek nyújtott hiteleket szigorúbb feltételekhez kösse, Peter Eigen német közgazdász egy volt diplomatákból, nemzetközi jogászokból, üzletemberekből és – többek között harmadik világbeli – kormánytisztviselőkből álló hálózat létrehozásával 1993-ban megalapította a Transparency Internationalt. Az Eigen lakóhelyén, Berlinben székelő TI azóta 85 országban hozott létre nemzeti tagozatokat. A terjeszkedés szempontjából döntő szerepet játszott a leginkább és legkevésbé korrupt országokat rangsoroló korrupcióészlelési index (CPI), amely a TI elismert „márkához” legközelebb álló terméke. A TI napjainkban kiad egy Globális Korrupciós Jelentést, a korrupció szintjét értékelő Nemzeti Integritás Tanulmányokat és a Vesztegetési Indexet, valamint kétévente Nemzetközi Korrupcióellenes Konferenciát rendez a kormányzati, a magán és a civil szektor korrupció ellen küzdő valamennyi szereplője számára. Túlnyomórészt nyugat-európai kormányoktól, illetve segélyszervezetektől származó, 8–10 millió eurós költségvetésével a korrupcióellenes ipar legjelentősebb nem kormányzati szereplője. A civil társadalom felelős tagjaként ismereteket nyújt, propaganda- és lobbikampányokat folytat, üléseket látogat és szervez. Tevékenységei az egyszerű tudatosítástól – a CPI segítségével történő „megnevezés és megszégyenítés” – szintjétől odáig fejlődtek, hogy ma már a korrupció mérésére és a korrupció elleni fellépés célpontjainak a meghatározására szolgáló különféle eszközöket tartalmazzák. Tagjai között egyaránt találhatók aktivisták, üzletemberek, segélyszervezetek volt munkatársai, ex-diplomaták, köztisztviselők, ügyvédek és újságírók. A tagozatok országtanulmányokat készítenek a korrupció lehetőségéről a különböző szektorokban (vámügy, egészségügy, közbeszerzés), és segítik a kormányok és vállalkozók közötti „integritás paktumok” létrejöttét. A TI aktívan közreműködik a kormány vagy a magánszektor korrupciónak kitett ágazatokra (nyersanyag-kitermelő iparágak, fejlesztési támogatások, egészségügy) irányuló intézkedéseinek a nyomon követésében. Az Eigen által kidolgozott stratégia, a „koalícióteremtés” szerint a TI szövetségre lép bármely csoporttal, amely meghallgatja. Eigen megfogalmazása szerint a koalícióteremtés a csoportokat a döntéshozó szerveken kívül tartó konfrontáció és a demonstráció ellentéte. Ennek a stratégiának az eredményeként a TI ma részt vesz az ENSZ és a Világbank különböző korrupcióellenes fórumain, ami lehetővé teszi a számára, hogy befolyást gyakoroljon a szakpolitika kialakítására. Ez közelebbről azt jelenti, hogy részese volt az ENSZ ma már 80 ország által ratifikált Korrupció Elleni Egyezménye elfogadásához vezető lobbifolyamatnak, jelenleg pedig a nyomon követési rendelkezések Egyezménybe foglalásának aktív szószólója. Az újságírói, tudományos és szakpolitikai körökben a kormányzati teljesítmény mérésének az eszközeként használt korrupcióészlelési indexe az országok külföldi fejlesztési támogatásra való jogosultságának a meghatározásában is szerepet játszhat. Helyi szinten a tagozatok a közérdekű

Global Crime

273

bejelentéseket (whistleblowing) támogató korrupcióellenes jogsegélyszolgálatok (ALAC) felállításába kezdtek. A TI együttműködik a kormányokkal a jogszabályok, illetve programok kidolgozása terén. A helyi tagozatok egyedi esetekkel nem feltétlenül foglalkoznak, de a kormányzati vagy nem kormányzati kezdeményezésekről igyekeznek kifejezni a véleményüket. Mivel főként nyugati kormányoktól kap támogatást, a TI állandó párbeszédet folytat ezekkel a támogatókkal a forrásteremtés, tanácsadás és együttműködés különféle formáiban. Ami a befolyásszerzést illeti, a TI bizonyos szempontból az Amnesty International mintáját követi, de az Amnesty vagy a Human Rights Watch aktivista vagy provokatív jellegét nem osztja.


A korrupció rákja A következő mérföldkő James Wolfensohn „korrupció rákjáról” szóló híres beszéde, amelyet a Világbank elnöki posztjának a betöltése során tartott 1996-ban. A beszéd egyben a TI küldetésének Bank általi elismerését is jelentette, és előkészítette a terepet ahhoz, hogy a Bank a kormányzati hatékonyságra és legitimitásra vonatkozó kikötéseket kezdjen beépíteni a hitelpolitikájába. Általánosabban szólva a „korrupció rákjáról” szóló beszéd a kormányzási szempontok világbanki hitelezésben való megjelenésének és a jó kormányzás különféle mutatóinak a Világbank Intézet kutatói általi kidolgozásának a kezdetét jelentette. A kormányzás helyzetének a felmérése során használt alapfogalom „az állam foglyul ejtése” lett, ami ebben az esetben a közpolitika magánszereplők általi, például indokolatlan befolyás vagy a bírák vagy politikusok megvásárlása révén történő jogellenes irányítását jelenti. A Bank a jelenséget a privatizáció alatti korrupt magatartással hozta összefüggésbe, különösen a korábban szovjet uralom alatt álló országok esetében, és a kidolgozta a „foglyul ejtés” magas vagy alacsony mértékének a mutatóit. Ezek segítségével az összehasonlítást lehetővé tévő rangsorokat kezdett felállítani az országok között a Bank a kormányzás színvonalát értékelő különféle skálák mentén (amelyeket a Világbank Intézet „Governance Matters” címmel jelentet meg). A mutatók a szakpolitika kidolgozásának kiindulási alapjául szolgálhatnak. A fő probléma azonban továbbra is a korrupcióellenes programok és a kimutathatóan jobb kormányzás közötti összefüggés maradt. A mai napig szinte lehetetlen bizonyítani, hogy egy adott korrupcióellenes intézkedés (pl. a közbeszerzés átalakítása) csökkenti a korrupció általános mértékét. Sőt, a jelenlegi indexek szerint továbbra is általában a legtöbb korrupcióellenes programmal rendelkező országok a legkorruptabbak (és hasonlóképpen, a legnagyobb TI-szervezettel rendelkező ország, Banglades folyamatosan a CPI-rangsor alján helyezkedik el). Új közszolgálati menedzsment E két mérföldkő mellett a korrupcióellenes ipar fejlődését meghatározó harmadik tényező a közigazgatásban megfigyelhető általános elmozdulás a piaci szemlélet felé, amelynek következtében a közigazgatás teljesítményének mutatóit az elszámoltathatóságot, nyitottságot, átláthatóságot és az egyértelmű indikátorokat hangsúlyozó „audit kultúrának” megfelelően kell kidolgozni.15 E változás jelszava vagy inkább jelzője a „neoliberális”, ami a piaci gondolkodásmód és piaci eszközök alkalmazását jelenti a rugalmas kapitalizmus hatása alatt álló legkülönbözőbb közszolgáltatásokra, szociális jóléti intézkedésekre és egyéni karrierekre. A helyi és nemzeti kormányzatok, sőt még a támogatók is, a korábban általuk nyújtott szolgáltatásokat külső vállalkozóktól szerzik be, ami egy új típusú korrupció megjelenéséhez vezetett: azok a bürokraták, akik eddig pénzért közvetlen hozzáférést biztosítottak a kormányzati erőforrásokhoz, vagy elsikkasztották a támogatásokat, most úgy tehetnek szert haszonra, hogy ügymenet-könnyítő juttatást kérnek a magánvállalkozóktól, vagy másképp befolyásolják a közbeszerzési folyamatot. A pénz mozgása a világgazdaságban olyan új korrupcióellenes tevékenységeket hívott életre, mint a „vagyonvisszanyerés”, azaz a korrupt vezetők rejtett külföldi bankszámláinak a felkutatása és az ott tartott pénzeszközök visszahozása az államkincstárba. Ebben a minőségében a korrupció elleni küzdelem egy új eszköz a kormányok arra való ösztönzésére, hogy hatékonyságukat növeljék, és etikai szempontokat vezessenek be a közéletbe. Mivel ez az átláthatóság fokozását célzó stratégia a déli államokban és a fejlett nyugati demokráciákban egyaránt alkalmazható, a korrupcióellenes csomag újabb célterületeken „adható el”. Ma már nemcsak a kormányoknak van 15

Az audit kultúra fogalmáról lásd különösen Michael Power, The Audit Society: Rituals of Verification (Oxford: Oxford University Press, 1997) and Marilyn Strathern, ed., Audit Cultures: Anthropological Studies in Accountability, Ethics, and the Academy (London: Routledge, 2000).

274

S.Sampson

szüksége korrupció elleni politikára, hanem a nem kormányzati szervezeteknek és magánvállalatoknak is. A korrupció elleni küzdelem a kockázatértékelés, a kellő gondosság elvén alapuló átvilágítás és a külföldi támogatások külföldön történő nyomon követésének az elemévé vált. Része lett a hazai közbeszerzési csalások ellenőrzésének, az integritás szerződéskötés során történő érvényre juttatásának, az ENSZ Globális Megállapodásában (Global Compact) szereplő elvek vállalatokkal való elfogadtatásának, a közérdekű bejelentőket támogató új kezdeményezéseknek és a magáncégeken vagy szervezeteken belüli, hatáskörrel való visszaélések leküzdésének. Így a korrupcióellenes ipar ebben az érett szakaszában más hasonló „iparágakkal” párosul, ami olyan témakörökről szóló konferenciákhoz és jelentésekhez vezet, mint a korrupció és az egészségügy, a korrupció és a média, a korrupció és a háború utáni újjáépítés, a korrupció és a nyersanyag-kitermelés, a korrupció a biztonság területén, a korrupció a fegyverkereskedelemben és újabban persze a korrupció és az éghajlatváltozás. Ezek a párosítások a közszolgálati menedzsmentben bekövetkező neoliberális változás nélkül nem jöhettek volna létre.


Következtetés: ipar vagy mesterség? Mozgalom vagy intézmény? Ahogy korábban leírtuk, a korrupcióellenes ipar meghatározó szereplői jelentős erőforrásokkal és szakpolitikai befolyással rendelkeznek, a helyi nem kormányzati szervezetek pedig azt figyelik, hogy a globális szereplők milyen jelzéseket adnak „a következő nagy dologra” vonatkozóan. Vonzó retorikája az integritás, bizalom, elszámoltathatóság és nyitottság hangoztatására épül. Az ipar résztvevői és a korrupcióellenes diskurzus alakítói „mozgalomnak” nevezik a tevékenységüket, valójában azonban inkább egy rugalmas szervezetről van szó. A korrupció elleni küzdelem területe elég általános ahhoz, hogy oda a saját napirendjeiket követve, de a korrupcióellenes szlogeneket magukévá téve új szereplők léphessenek be. A korrupció ellen indított kezdeményezések piacának szervezetét és prioritásait a korrupcióellenes ipar szereplői határozzák meg, immár dollár százmilliókat költve a korrupció visszaszorítására irányuló projektekre. Ezeknek a projekteknek megvan a maguk biztos pénzügyi kerete, amely a költségvetésben vagy közvetlenül a „korrupcióellenes” címszó alatt, vagy a „felelős kormányzás” vagy a „közigazgatási reform” költségvetési sorok részeként szerepel. Természetesen ezek a dollármilliók messze elmaradnak a biztonsági és védelmi „ipar” vagy a globális bűnözés elleni harc pénzeszközeitől. A nyugati segélyszervezetek összesített korrupcióellenes költségvetése még mindig jóval alacsonyabb, mint egy harci repülőgépek vásárlására vonatkozó vagy egy Halliburtonnel kötött szerződés értéke. A globális bűnözéstől eltérően a korrupció elleni küzdelem területén nincs az Interpolnak vagy a globális szervezett bűnözés elleni különféle intézményközi együttműködéseknek megfelelő szereplő. Mindazonáltal, ami a kormányzást és a demokráciát támogató tágabb keretben működő helyi és globális nem kormányzati szervezeteket, valamint a segélyszervezetek volt munkatársait és hajdani civil aktivistákat és kormányzati szakértőket alkalmazó tanácsadó magáncégeket illeti, a korrupcióellenesség vonzó piac a morális vállalkozók számára. Vonzerejét egyrészt a siker, illetve hatás mérésével kapcsolatos nehézségeknek köszönheti. Egy kábítószer-ellenes program eredményessége mérhető például a lefoglalt drogok mennyiségével vagy a letartóztatások számával. A korrupció elleni küzdelemben ilyen skálák híján csak a volt vezetőktől visszaszerzett vagyonról szóló hírszenzációkra vagy az újonnan elfogadott törvényekre támaszkodhatunk. Ennek következtében egy jól szervezett program, amely sok eseményt, jelentést, létrehozott koalíciót és lebonyolított képzést tud felmutatni, és ehhez még intézkedési tervek, korrupcióellenes stratégiák és önértékelések kidolgozása is járul, már „sikeresnek” minősül, jóllehet a „korrupció csökkenésének” a mérése rövid távon a lehetetlennel határos. Ezen a ponton jelenik meg a korrupcióellenes iparon belüli csoportérdek, még ha a szereplők között verseny is folyik a támogatásokért. A különbségek feloldására szolgálnak az olyan nemzetközi összejövetelek, mint a Globális Fórum (kormányzati szinten) vagy a Nemzetközi Korrupcióellenes Konferencia (nem kormányzati szinten). A különféle szereplők ezeken a fórumokon kovácsolódnak „iparrá”. Tanulságos lehet összehasonlítani a jelenlegi korrupcióellenes ipart a kialakulását megelőző helyzettel. Ebből a szempontból az ipar a „mesterség” ellentétének tekinthető. A mesterek viszonylag kevés szerszámmal dolgoznak, fogékonyak a helyi különbségekre, munkájukat a helyi viszonyokhoz igazítják. A kézműves termékek tartósabbak, és eredetibbnek érezzük őket, mint az ipar által ránk sózott szabványos árucikkeket. A mesterek hagyományos módon, gyakorlati úton, menet közben rögtönözve adják át tudásukat, és gyakran úgy viszonyulnak a munkájukhoz, hogy az már inkább szenvedélynek, mint foglalkozásnak tekinthető. A problémákat helyben, a saját környezetükben oldják meg. Ezért az „iparra” jellemző munkamódszer ellentétét képviselik. A kézműves színtér változatos; innovatív helyi, jó alkalmazkodóképességgel rendelkező, lelkes képviselői szóbeli, rugalmas


Global Crime

275

hagyományokat adnak át. A „mozgalomra” hasonlít abban az értelemben, hogy kevésbé hierarchikus, és kevesebb hivatalos utasításokat és irányelveket tartalmazó szöveg szabályozza, mint az ipart, ami szabványosított, globális, elitista és szabályozott. Az ipar ma a „képzés”, a „projektek” vagy a „stratégiai tervezés” területén jártas szakemberekből áll, akik semmilyen „mesterséghez” nem kötődnek, és bármikor átléphetnek az egyik szakpolitikai területről a másikra. A „projektirányítás”, a „programfejlesztés” vagy a forrásteremtés szakértői, és nem a szóban forgó célok – a humanitárius segítségnyújtás, a korrupció elleni harc vagy a gyermekek jogai – a fontosak a számukra. Iparágról iparágra vándorolnak, és nem az ügy (a mesterség), hanem a saját karrierjük építése iránt elkötelezettek – abban az iparágban, amely arra éppen lehetőséget kínál. Ebben az értelemben a mozgalom ellentétei. A korrupcióellenes ipar tele van korrupcióellenes értékelésekkel, programokkal és projektekkel, és elnyomja a korlátozott számú alacsony mobilitás jellemezte aktivistával rendelkező korrupcióellenes mozgalmat. Manapság egyre inkább csak azok számára adott a belépés lehetősége ebbe a mozgalomba, akik képesek a korrupcióellenes diskurzus meghatározására. Az egyezményeken, képzéseken és helyzetfelmérő eszközökön túl azonban léteznek bátor helyi aktivisták, akik felhívják a figyelmet a hazájukban dúló brutális korrupcióra; vannak olyan egyének és csoportok, akiket meghurcolnak, bebörtönöznek vagy akár meg is gyilkolnak azért, mert lerántják a leplet a környezetükben folyó helyi korrupcióról. Ezeknek az embereknek a beszéd- és cselekvésmódja teljesen idegen a korrupcióellenes ipar szereplőinek mindennapi tevékenységeitől. Ők a „mozgalom” jelképes példaképei. Azért csak jelképesek, mert csak rituális összejöveteleken ünneplik őket, a rituálé végeztével azonban ismét a költségvetésről szóló tárgyalások és a forrásteremtő kezdeményezések kerülnek előtérbe. Az „ipar” kifejezést gyakran használjuk cinikusan vagy elítélő módon. A korrupcióellenes ipar felemelkedése azonban nem elítélendő, és az iparágakban megtalálható általános készségeket sem szabad alulértékelnünk. Mindannyian azt szeretnénk, ha a céljaikat megvalósító, hatékony intézmények lennének körülöttünk. Itt most az a célom, hogy megvizsgáljam, milyen árat fizetünk azért, ha az ilyen tevékenységek az adott célok elérésének egyetlen módjaként kodifikálódnak, és ha a „koalícióépítés” és a számdaráló „helyzetfelmérés” kategóriájába tartozó, minden más megközelítést „konfrontációsnak” vagy „szakmaiatlannak” bélyegző globális diskurzus és szabványosítás kezd uralkodóvá válni. Milyen árat fizetünk azért, ha a nemzetközi korrupcióellenes fórumok, egyezmények és uniós programok felszívják azokat az alulról szerveződő kezdeményezéseket, amelyek fényt vethetnek a kormányzati hatékonyság hiányára, és megbuktathatják a tisztességtelen tisztviselőket? Az ilyen iparágak nem tartanak örökké. Ha nem újítanak, elveszítik a kapcsolatot az ügyfélkörükkel, vagy nem képesek az új körülményekhez alkalmazkodni, akkor könnyen dinoszaurusszá válhatnak. Az amerikai rozsdaövezet vagy az európai hajógyárak jól mutatják, hogy egy iparág hogyan tűnhet el a süllyesztőben. Hasonlóképpen, a fejlesztés és nemzetközi segítségnyújtás világában az új szakpolitikai prioritások megjelenése a régiek „elillanásához” vezethet, ahogy például az olyan követelményeket, mint a szegénység csökkentése és a fejlesztés is elnyelte az éghajlat-változási ipar. Úgy tűnik, hogy a támogatások hatékonyságáról szóló párizsi nyilatkozat (2005), amely a külföldi támogatások „harmonizálását” tűzi ki célul, az efféle szabványosítás irányába hat. Időközben a meghatározó szereplők és a támogatók hirtelen vonzódni kezdhetnek az új, divatos prioritásokhoz. Csak találgathatunk, hogy mi lesz az „integritás” és a „korrupció elleni harc” sorsa, ha az éghajlatváltozás elleni küzdelem válik felkapottá. A társadalomtudományban nagy hagyománya van a mozgalmak és tiltakozások kutatásának. Ugyanilyen fontos vizsgálni azonban, hogy mi történik akkor, ha az egyes „híveket” mozgásban tartó mozgalom vagy tiltakozás intézményesül. A korrupció elleni küzdelem, amelyben mindig részt vettek bátor aktivisták, visszaéléseket leleplező köztisztviselők és vállalkozó szellemű újságírók, napjainkra általános érvényűvé, projekt alapúvá és „szervezetté” vált. Ugyanez történt mintegy két évtizede az emberi jogok területén és az elmúlt évtizedben a civil társadalomban és a nem kormányzati szervezetek szektorában, és most úgy látszik, hogy a „felelős kormányzás” és a „globális integritás” felé történő általános elmozdulás részét képező korrupció elleni harc terén is bekövetkezik. E folyamat során a mozgalom tárgya, maga a korrupció háttérbe szorul, miközben a korrupció elleni fellépés saját retorikai befolyásra és költségvetésre tesz szert. Az iparszociológia egyik leghíresebb kutatása az úgynevezett hawthorne-i kísérletsorozat, amelyre az 1930-as években került sor egy telefonalkatrészeket gyártó amerikai üzemben. A vizsgálat során kutatók egy csoportja különféle, a munkakörnyezetet javító változtatásokat hajtott végre a gyártótérben. Megfigyelték, hogy a munkások hatékonysága minden változtatás hatására nőtt, függetlenül attól, hogy az miből állt – növelték vagy csökkentették a megvilágítást, átszervezték a szüneteket, vagy átalakították a fizetési rendszert. A kezdetben a termelékenység növelésének lehetőségeit vizsgálni kívánó kísérlet végül azt az eredményt hozta, hogy az emberek pozitívan reagálnak arra, ha a kutatók

276

S.Sampson


figyelmet fordítanak rájuk. A dolgozók szempontjából ugyanis nem a teljesítmény javításáról szólt a kutatás, hanem arról, hogy jól érezték magukat tőle. El kell ismernem, hogy a korrupció elleni harcnak is van egy ilyen jó közérzetet keltő jellege. Más morális projektekhez hasonlóan ennek is megvannak a maga karrier-orientált, hagyományos személyes vagy intézményi érdekekkel rendelkező szereplői. A közvetített üzenet azonban a „teszünk valamit”, nem pedig a kritikusabb „van-e valami haszna annak, amit csinálunk”. Az EU által és a másutt végrehajtott korrupcióellenes intézkedéseket vizsgálva két párhuzamosan létező világot találunk: az egyik a korrupció ellen irányuló intézkedéseket mindinkább rendszerbe foglaló és intézményesítő korrupcióellenes ipar, a másik az egyre kifinomultabbá váló, és akár még a korrupcióellenes szervezeteken belül is zavartalanul virágzó korrupció világa. Ezért nem csak a korrupció csökkentésének konkrét módszereit kell kutatnunk. Azt is vizsgálnunk kell, hogy az elmúlt évtizedben miért éreztük magunkat olyan jól attól, hogy a korrupcióellenes iparban tevékenykedtünk. Lehetséges, hogy a fejlesztés területén működő sok más iparághoz hasonlóan, ez is csak egy terápiás hatású, jó közérzetet keltő ipar. Fel kell tennünk tehát a kérdést, hogy a korrupcióellenes ipar valójában nem egy a hawthorne-ihoz hasonló kísérlet, egy közérzetjavító pirula, egyfajta szakpolitikai Prozac, ami a legfrissebb korrupciós rangsorok tanulmányozása és a korrupció elleni küzdelem tanainak az idézése során fejti ki hatását. A világban valóban léteznek „romlott államok”, és létezik egy prosperáló korrupcióellenes ipar. Nem világos azonban, hogy a korrupció elleni harc gyakorol-e bármilyen hatást ezekre. Köszönetnyilvánítás Köszönettel tartozom Diana Schmidt-Pfisternek és Holger Moroffnak hasznos bírálataikért és a cikk befejezését lehetővé tévő rendkívüli türelmükért. A szerző Steven Sampson a társadalmi antropológia docense a Lundi Egyetemen, kutatási területe a korrupció elleni küzdelem a Balkánon. Legfrissebb publikációi: ‘Corruption and Anti-Corruption in Southeast Europe: Landscapes and Sites’, in Governments, NGOs and Anti-Corruption: The New Integrity Warriors, ed. Luís de Sousa, Peter Larmour, and Barry Hindess (UK: Routledge, 2009), valamint ‘Integrity Warriors: Global Morality and the Anticorruption Movement in the Balkans’, in Understanding Corruption: Anthropological Perspectives, ed. Dieter Haller and Chris Shore (London: Pluto Press, 2005).

A korrupcióellenes ipar: a mozgalomtól az intézményig

Recommend Documents