A BUDAPEST INTÉZET VÉLEMÉNYE A KORMÁNYZATI STRATÉGIAI IRÁNYÍTÁSRÓL SZÓLÓ KORMÁNYRENDELET TERVEZETÉRŐL
A kormányrendelet tervezete olyan területet szabályoz, amelyben a mindenkori hazai kormányzatnak talán a legnagyobb az elmaradása. A stratégiai dokumentumok készítése a bizonyítékokon alapuló kormányzás kulcsfontosságú feladata, melyek nélkül átlátható, ellenőrizhető, hatékony és intézményesült kormányzás nem képzelhető el. A közzétett tervezet láthatóan reflektál a problémakör fontos területeire, és nagyban segítheti ennek a célnak az elérését: ha ennek megfelelő jogszabály hatályba lép, Magyarország nemzetközi viszonylatban is példaértékű stratégiai munkamódszert tudhat majd magáénak. A tervezet számos erénye mellett sajnos tartalmaz néhány, a megvalósítást jelentősen gyengítő részt is, amely veszélyezteti kedvező hatásainak kibontakozását. Ezek között kiemelkedőek (az intézményi programokkal szemben) a szakpolitikai programok készítésének fakultatív volta, és a módszertani követelmények rendkívül alacsony szintű (kvázifakultatív) szabályozása. Ezek és más tartalmi elemek korrekciójára teszünk javaslatot az alábbiakban, tématerületekre bontva. Cél, eszköz, előterjesztés -
Az előterjesztés kormányrendeletről szól, ami alulértékeli a tárgyalt kérdések fontosságát és törvényekkel felülírhatóvá teszi. Ennek elkerülésére javasoljuk törvényi szintre emelését. Néhány részletet kormányrendelet szabályozhat, ide értve néhány módszertani kérdést is (lásd ott).
-
A tervezet a megszabott követelmények közül kiemeli a költségvetés előkészítését, ami a stratégiai célokkal való nyilvánvaló összefüggés miatt nem jó megoldás, és a tervezet által szabott függelmi viszonyokat (8. par 1. bek.) is megtöri. A költségvetési tervezés ugyan sokszor rohammunka és a nagyon elmélyült tervezéshez az éves gyakoriság sűrű, mégis láttuk már (például a Költségvetési Tanács Titkárságának működésén), hogy ilyen időtávon is lehetséges a tervek alapos hatásvizsgálata. Javasoljuk ezért a rendelet által szabott kötelezettségeket a költségvetés előkészítésére (kiemelten, a program-alapú költségvetésre) is kiterjeszteni.
-
A tervezet szerint azt nem kell alkalmazni a folyamatban levő stratégiákra, amely kivétel tartalmi okokkal nem indokolható. Javasoljuk, hogy megfelelő (pl. a hatályba lépés utáni egy éves) haladékkal minden folyamatban levő program felülvizsgálatára és interim értékelésére kerüljön sor.
-
A rendelkezés betartását annak jogi jellege még nem garantálja, különösen, ha figyelembe vesszük a lehetséges kivételek igen széles körét. Ez elérhető lehet olyan szabályozással, ami
Budapest Intézet, Budapest 1092, Ráday u. 29. Tel/ Fax: +36 1 890 14 00, www.budapestinstitute.eu
annak be nem tartását érezhetően, a közvetlen felelősségre vonás lehetőségén túl is szankcionálja. Javasoljuk ezért, hogy a tervezetbe kerüljenek be olyan „költségelemek” és/ vagy költségvetési ösztönzők, melyekkel a stratégiai dokumentumok elkészítésére kötelezetteknek számolnia kell akkor, ha a dokumentumok mégsem készülnek el, illetve fordított helyzetben, ha fakultatív módon intézmények elöljárnak ebben a folyamatban. -
A tervezet indoklása valójában nem indoklás (amennyiben annak értelmét, célját és konkrét formáját nem magyarázza), hanem a dokumentum szerkezetének ismertetése. Javasoljuk az indoklásban a valódi okokat és nettó hasznokat bemutatni: a hasonló irányítási modellek haszna, sok évre visszatekintő hiányának következménye(i), az intézményi és szervezeti folytonosság, ebből adódó kiszámíthatóság biztosításának lehetősége. A tisztánlátás és az előterjesztés indokolhatósága mellett ennek tisztázása a végrehajtáson dolgozók motiválása érdekében is fontos.
-
Hatásvizsgálati lap: az előterjesztés készítője nem számol foglalkoztatási hatással. Ilyen hatásra pontos becslést adni nyilvánvalóan nem lehet, de ismerve a jelenlegi foglalkoztatáspolitikai eszköztár hatékonyságát, a javaslat megfelelő végrehajtása szinte garantáltan pozitív foglalkoztatási hatással fog járni, annak csak mértéke kérdéses. Javasoljuk ennek jelzését akár a lapon, akár az indoklásban.
Integráció a kormányzati szervek működésébe -
A tervezet érezhetően igyekszik kibékíteni a hagyományosan intézmény-alapú működést a dokumentum szellemiségével összhangban levő program-alapú működéssel, ezt azonban nem teszi explicitté. Javasoljuk, hogy tegye azzá, azzal, hogy az intézményi stratégiákat alapvetően program-alapú stratégiákra építve írja elő, és ennek rendelje alá a szövegezést is.
-
A tervezet a stratégiai dokumentumokat hierarchikusan tagolja és kötelezően írja elő, hogy az alsóbbrendű dokumentum legyen összhangban a felsőbbrendűvel. A tagolás logikája konzisztens mindaddig, amig a kormányzat felépítése ezt lehetővé teszi azzal, hogy a minisztériumok egymástól határozottan elváló feladatokkal bírnak. Ez a feltétel azonban nemcsak ma nem teljesül (ilyen például a NEFMI és az NGM feladatmegosztása a megváltozott munkaképességűek rehabilitációja terén, vagy az innováció és kutatás-fejlesztés az NGM és NFM vonatkozásában), hanem a jövőben sem garantálható. A szabályozás és a gyakorlat közötti ellentmondás a szabályozás be nem tarthatóságát vetíti előre, mivel a miniszteri programok a szakpolitikai programok felett állnak, nem kényszerülnek ez utóbbiakhoz alkalmazkodni. Javasoljuk ezért a hierarchia átrendezését, a szakpolitikai program és stratégia a miniszteri program fölé helyezését.
-
Az intézményi szintű és program-alapú működés közötti összhangot és koherenciát erősítené az is, ha a javaslat értelmében az intézmény-alapú stratégiák elkészítése mellett köte-
Budapest Intézet, Budapest www.budapestinstitute.eu
lező lenne a tematikus/program-alapú stratégiai tervezés (szemben a mostani előterjesztés fakultatív opciójával – lásd 11. par.). A jelenlegi verzió lehetővé teszi, hogy stratégiai dokumentumok (az eddig megszokott módon), intézményi szinten készüljenek, és nemzeti stratégia-vezérelt szakpolitikai programok esetleg egyáltalán ne szülessenek. Egy ilyen kimenet a tervezet átfogó céljának elérését áshatja alá. Javasoljuk ezért, hogy a szakpolitikai stratégiák kidolgozása is kötelező legyen. Módszertan -
A tervezet a programok megalkotásának és értékelésének módszertanára nézve nem szolgál semmilyen részlettel és kiemelten hangsúlyozza, hogy ezt egy jogi státussal nem rendelkező útmutató fogja részletezni. A részletek mellőzése indokolt, különösen, ha a szabályozás rendeletiről törvényi szintre emelhető. Az átlagos kormánytisztviselő módszertani képzettségének fényében ugyanakkor rendkívül problémás, hogy nem jelenik meg explicite az értékelői gyakorlatban alapvetőnek tekinthető tényellentétes vizsgálat szükségességének gondolata, akár a részletek kifejtését mellőzve. Ilyen vizsgálat nélkül egy beavatkozás hatása különösen idősoros adatok alapján igen könnyen összekeverhető más, a beavatkozással össze nem függő hatásokkal, amilyen például a nemzetközi/hazai konjunktúra egy országos/regionális elemzésben. Bár némiképp technikai kérdésről van szó, a dokumentum terjedelme és célja megengedné, illetve szükségessé tenné egy ilyen horderejű kérdés tisztázását, akár közérthetően is. Ha erre nem kerül sor, félő, hogy olyan (szakpolitikai) stratégiák készülnek majd, melyek a formai követelményeknek megfelelnek, de tartalmuk (továbbra sem) megalapozott, így nem is hiteles, és kitűzött célok elérését sem szolgálják. Hasonló a helyzet akkor, ha a módszertani útmutató nem kötelező erejű. Javasoljuk ezért egy tömör magyarázó bekezdés elhelyezését a főszövegben a tényellentétes vizsgálat lehetőség szerinti elvégzésének szükségességéről, illetve utalást az ezt szabályozó társ-rendeletekre.
-
A tervezet az EU-val kapcsolatos kötelezettség esetében, vagy akkor, ha törvény erre módot ad, lehetővé teszi a módszertani útmutatótól való eltérést. Mindez természetesen indokolt lehet, ha a feltételek szigorúbbak, mint amit a dokumentum előír, a valóságban azonban nem az a helyzet. Az EU számos esetben, így például a Nemzeti Reformprogramok esetében sem szab meg módszertani követelményeket. A gyengébb irányba való eltérés ezért az EU irányában indokolatlan és a példaértékű szabályozás nemzetközi láthatóságát korlátozza, hazai területen pedig a szabályozás rendszerszerű kijátszását teszi lehetővé. Javasoljuk ezért, hogy a vonatkozó rész kerüljön ki a tervezetből.
-
A tervezet hangsúlyozza a stratégiai dokumentumok végrehajthatóságának fontosságát. Nagy hangsúlyt helyez a kvantitatív jellegű elemzési eszközökre, ugyanakkor nem írja elő az érdekeltségek elemzését (stakeholder elemzés), ami a végrehajthatóság kockázatainak fel-
Budapest Intézet, Budapest www.budapestinstitute.eu
derítésében bevált módszer. Javasoljuk ezért, hogy ennek szükségessége is kerüljön bele a főszövegbe, a módszertani útmutató pedig részletezze annak elveit és jó gyakorlatát. -
Több, érintett intézmény (pl. kormányhivatalok, de esetenként akár minisztériumok is) szakmai kapacitás hiányában nem lesz képes elvégezni az előírt feladatokat, elkészíteni a szükséges elemzéseket az elvárt mélységben és minőségben(!). Javasoljuk, hogy a tervezet adjon útmutatást arra nézve, hogy az érintettek honnan kaphatnak módszertani segítséget munkájukhoz, illetve hogy milyen pozitív ösztönzőkkel él majd az összkormányzati szintű koordinációért felelős szerv (és/ vagy hatóság). Kézenfekvőnek tűnne a nemrégiben megalakult ECOSTAT Kormányzati Hatásvizsgálati Központ megnevezése, ha kapacitásai ilyen célra használhatók.
Kapcsolat a külvilággal -
A tervezet szerint az 1. mellékletben foglalt dokumentumokat kell nyilvánosságra hozni – azaz, a stratégiai dokumentumok tervezetét, szakmai és társadalmi vitájához kapcsolódó dokumentumokat és végső változatot, valamint azokat az összefoglalókat, amelyek az adott az adott dokumentum nyomon követése és értékelése során készülnek. Nem nyilvánosak tehát a monitoring jelentések és az értékelések maguk, ami igen aggasztó. Az egész előterjesztés hitelességét kérdőjelezi meg, az a tény, hogy külvilág nem értesülhet a nyilvános dokumentumok értékelésének részleteiről, az azokban használt módszerekről, ezért azokat nem tudja sem kommentálni, sem továbbgondolni. Mindez nemcsak a nyilvánosságot csorbítja, de a kormányzat számára is hatékonyság-veszteséggel jár. Javasoljuk ezért legalább a szakpolitikai stratégiai dokumentumok szintjén és a felett az értékelések, valamint a használt módszerek és adatok lehető legszélesebb körű nyilvánosságának biztosítását.
-
A tervezet az egyes dokumentumok elkészítésének egyedi rendjét szabályozza, de nem ír le és rendeli felelőshöz a stratégia-alkotási folyamat ellenőrzésével és nyilvánosságával kapcsolatos kormányzati kötelezettségeket. Javasoljuk ezért, hogy a tervezet írja elő olyan központi információs és koordinációs felület (és szerv) létrehozását, ahol az egyes stratégiai dokumentumok életciklusa, státusza és mindenkori szövege megismerhető, valamint amely alapján előre látható a tervezetek nyilvánosságra hozatalának időpontjára.
-
A tervezet a stratégiai dokumentumok véleményezésére legalább 15 nap biztosítását írja elő. Véleményünk szerint ez még akkor is igen rövid idő, ha az azt alátámasztó módszerek és adatok a fenti javaslatnak megfelelően elérhetőek. Javasoljuk ezért, hogy a a tervezet elérhetőségének dátuma legalább egy hónappal korábban legyen nyilvános, a véleményezésre biztosított határidő pedig legyen 20 nap. Pontosan betartható és időben ismertetett menetrend hiányában megfontolandó a 30 napos véleményezési határidő.
Budapest Intézet, Budapest www.budapestinstitute.eu
-
A tervezet az ország-előrejelzés esetében a készítők között “intézményekről, intézetekről” beszél, ami a nem-kormányzati szereplőkkel való együttműködést sejteti, a dokumentum nagy részében azonban ilyesmiről nem esik szó. Természetesen a javaslat megvalósulása elképzelhető kizárólag kormányzati keretek között is, ez azonban olyan nagy számú igen képzett kormányhivatalnok állandó foglalkoztatását tenné szükségessé, ami az idényszerűen jelentkező feladatok ellátásával nem indokolható. További nehézséget jelent, hogy a tervezet szerint értékelésben (szerintünk is helyesen) az előkészítést végző szakember nem vehet részt, ami nagyon hamar oda vezethet, hogy a rendelkezésre álló megfelelően képzett és bevonható szakembergárda egyszerűen elfogy. Javasoljuk ezért az alacsonyabb szintű stratégiai dokumentumok előkészítésének biztosítása érdekében annak megfontolását, hogy az előkészítő, de főként értékelő munkában kellően képzett és gyakorlott külső (akár nemzetközi) szakértők is részt vehessenek bizonyítottan bevált módszerek alkalmazásával.
Budapest, 2011 december 9.
Budapest Intézet, Budapest www.budapestinstitute.eu
