A külföldi magyar kulturális intézetek szerepe és hatékonysága a kultúrpolitikai feladatok megvalósításában

BERTALAN TAMÁS

A külföldi magyar kulturális intézetek szerepe és hatékonysága a kultúrpolitikai feladatok megvalósításában

BEVEZETÉS Mennyire tekinthető hatékonynak a magyar közigazgatás, mi­ lyen mértékben képes megfelelni azoknak a kihívásoknak, ame­ lyek a fejlett országokban elindították a hatékonyság fokozását, a szervezettség növelését célzó folyamatokat? A közigazgatás száz évvel ezelőtt pozitív jelentéssel bírt. Racionalitásával és á t­ tekinthetőségével üdítőleg hatott az önkényeskedő rendszerek után - írja két amerikai szerző hazája közigazgatásának állapo­ táról. (Osborn és Gaebler, 31.) Ha a rendszerváltozást megelőző és követő évtizedet tekint­ jük közigazgatási és kormányzati szempontból, Osborn és Gaebler megállapításából kiindulva egy olyan időszakot „vé­ szelt á t” a magyar közigazgatás, amelynek során az „önkényes­ kedő rendszert” felváltotta a demokratikus jogállamiság. A vál­ tozások drámai erővel hatottak a közigazgatási és kormányzati területen is. A versengő pártok rendszerében nem csak a kor­ mányzati szervezetek változtak és gyakorlatilag kormányzati ciklusonként változnak dinamikusan, hanem eközben olyan tár­ sadalmi folyamatok is lezajlottak, amelyek jelentős mértékben megváltoztatták a közszolgáltatásokkal, a közigazgatással és a kormányzattal kapcsolatos állampolgári elvárásokat.

BERTALAN TAMÁS

154

Emellett a közigazgatásban a megelőző ötven évhez képest más módon jelenik meg a politikum 1990-től. A minisztériumok, országos hatáskörű szervek, fontosabb hivatalok élére olyan tisztségviselők kerültek, akiket demokratikus választások során megmért pártok delegáltak tisztségükbe. Gyakorta olyan veze­ tők töltenek be tisztségeket kormányzati szervek felső vezetésé­ ben, akik maguk is parlamenti képviselők, pártjuk elitjéhez ta r­ tozó szakemberek. A bürokrácia tehát, a fejlett jogállamiság já ­ tékszabályai értelmében olyan személyek ellenőrzése alá ke­ rült, akik valódi politikai felelősséggel tartoznak választóik fe­ lé, akik ki vannak téve a választópolgárok nehezen kiszámítha­ tó döntéseinek. Tevékenységük hatékonyságának tényleges po­ litikai kockázata van A fentiek értelmében tehát súlyosan vetődik fel a kérdés, hogy mennyiben sikerül érvényesíteni ma a magyar közigazga­ tásban a hatékonysági szempontokat? Hogyan, milyen módon képes együttműködni a politikailag legitim és politikailag fele­ lős vezetés az adminisztratív hatalmat hordozó hivatallal? Mi­ lyen mértékben képes kihasználni a kormányzati szervek veze­ tése a rendelkezésre álló irányítási, befolyásolási eszközöket a kormányzati célok elérése érdekében? Milyen mértékben érvé­ nyesülnek szakmai szempontok, milyen mértékben képesek hatni azok a szervezeti szabályszerűségek, amelyek betartása nélkül a közigazgatásnál lényegesen egyszerűbb érdekviszo­ nyok közepette működő versenyszféra szervezetei sem lenné­ nek életképesek, érhetnék el kitűzött céljaikat? A hatékonyság vizsgálata elképzelhetetlen anélkül, hogy megvizsgálnánk, melyek azok a célok, célfeladatok, amelyek megvalósítása mint elvárás fogalmazódik meg akár a kormány­ zati szervek összességével, akár az egyes szervezetekkel szem­ ben. Alapvető kérdés, hogy mennyire megfogalmazottak és le­ bontottak a célok az egyes ágazatok szintjén, illetve a lebontott kormányzati célok megvalósításához milyen mértékben sikerül igazítani a rendelkezésre álló erőforrásokat, hogyan sikerül ki­ alakítani, működésbe hozni és működtetni a célok elérésére lét­ rehozott, fenntartott intézményeket. Mindezen kérdések vizsgálatát bonyolítja, hogy a célok érvé­ nyesítése elképzelhetetlen a politikum és a hivatal folyamatos és eredményre vezető interakciója nélkül. Mi több, ezek az in­ terakciók nem értelmezhetők egyszerűen ügy, hogy a szerveze­ tek csúcsán a politikum dominál, és rákényszeríti akaratát a hi­ vatalra a ráruházott hatalomnál fogva, hiszen alaposabban megvizsgálva a közigazgatás szervezeteit, nyilvánvaló, hogy az alsóbb szervezeti szintek is átpolitizáltak, tevékenységüknek is van politikai tartalma, de gyakorta a tevékenységet végzők ki­ nevezése is meghatározóan politikai alapon történik. A kormányzati szervek működése nyilvánvalóan és term észe­ tükből fakadóan nem öncélú. Feladatuk, hogy a társadalom tag­

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

155

jainak, csoportjainak mind szélesebb körét tudják szolgáltatása­ ikkal (közszolgáltatásaikkal) azok megelégedésére és elvárásai szerint elérni. Ennek megfelelően ezek a szervek/szervezetek olyan, társadalmi szinten is megmért program (kormányprog­ ram) egyes elemeit valósítják meg, amely programok haszonél­ vezői a választópolgárok és közösségeik. Vagyis az egyes közigazgatási szervek közvetve vagy közvetlen módon közszolgál­ tatásokat nyújtanak, avagy közszolgáltatások biztosításának fel­ tételeit, kereteit teremtik meg. Amennyiben ezt a megközelítést elfogadhatjuk, akkor nyilvánvaló, hogy a feladat ellátásának, a feladatellátás színvonalának, a kitűzött célok teljesülésének mindezek értékelése teremti meg a lehetőségét, azt hogy m ér­ jük, milyen hatékonysággal működnek az egyes közigazgatási szervek. Dolgozatomban egy olyan területet vizsgáltam a szervezeti hatékonyság szempontjából (a fent vázlatosan ism ertetett prob­ lématerületeknek megfelelően) - a külföldi magyar kulturális intézetek hálózatát és az intézeteket támogató, működtető és irányító szervezetek rendszerét -, amelyet az elmúltul0 év vál­ tozásai ha lehet, még drasztikusabban érintettek, mint egy átla­ gos (amennyiben van ilyen) kormányzati területet. Ennek a fen­ tiek mellet több oka is van. Egyrészt a Varsói Szerződés tagál­ lamaként diplomáciai aktivitásunk, illetve hazánk egyéb nem­ zetközi megnyilvánulásai, még ha Magyarország volt is „a leg­ vidámabb barakk” („vidám”, nyitott, a másképpen gondolko­ dást toleráló image külhoni m egterem tésében külföldön nem kis szerepe volt az általam vizsgált intézményhálózatnak), alap­ elveiben és működésmódjában is teljességgel más szerepre kár­ hoztatták a külföldön szolgálatot teljesítő szakembereket, diplo­ matákat. Még akkor is, hogyha feladatuk a magyar kultúra, tu­ domány és oktatás külföldi megjelenítése volt ugyanúgy, mint ma, és akkor is (a rendszerváltozás előtt is), az intézetek mun­ kájában megkérdőjelezhetetlenül voltak értékes szakmai ele­ mek. A másik ok, amely alapján a kiválasztott intézményhálózatot • a szervezeti hatékonyság szempontjából modellértékűnek te­ kinthetjük, hogy azok a szervezetek, amelyek külföldön működ­ nek, a magyar közigazgatás meghosszabbított karjaként, szá­ mos olyan szervezési, kommunikációs és módszertani, humánpolitikai problémával kell, hogy megküzdjenek, amelyek ugyan a magyar közigazgatási szervezetek esetében is fellelhetőek, de talán nem olyan hangsúlyosan, mint a kulturális intézethálózat esetében. Az intézethálózat tevékenysége - tehát a kormányzati cél megvalósítása érdekében végzett tevékenység, amely érdeké­ ben a hálózatot a kormány működteti és tartja fenn - szintén sa­ játos kérdéseket vet fel a hatékonyság szempontjából. Az inté­ zethálózat célja elsődlegesen a kultúra, a művészet és a tudó-

BERTALAN TAMÁS

156

mány értékeinek külföldi megjelenítése, ezzel az ország pozitív megítélésének erősítése. Emellett, - vagy ezzel együtt - a diplo­ máciai célok elérésének támogatása a kulturális diplomáciai eszközrendszerével. A rövid feladatmeghatározásból is kitűnik, hogy az intézethálózat tevékenysége rendkívül tagolt, összetett és aligha érheti el céljait igen magas szintű, számos szervezetet érintő kommunikáció, kapcsolattartás nélkül, amely feltételezi a belső folyamatok szervezettségét, az erőforrások hatékony ki­ használását. További érdekessége az intézethálózatnak, hogy feladatai erősen kötődnek a politikumhoz, tekintve, hogy az ország diplo­ máciai feladatainak ellátásáért elsődlegesen a kormány a fele­ lős, de legalább is domináns szerepet játszik a diplomáciai tevé­ kenységben, ezzel együtt azonban a politikumot az intézetek összekötik a kultúra, a művészet és a tudomány kiemelkedő tel­ jesítményt nyújtó személyiségeivel, akik teljesítménye nem mérhető a politika mértékével, de összevethető a kormányzó pártok értékpreferenciáival. Ha kifejezetten az intézményhálózat szervezeti jellegzetessé­ geit tekintjük át, akkor is megállapíthatjuk, hogy a vizsgált in­ tézm ényrendszer e tekintetben is modellértékű. A hatékonyság növelése céljából, a minisztériumok átszervezésének részbeni következményeként az intézményhálózat működtetésére és irá ­ nyítására létrehozták a K ulturális Intézetek Igazgatóságát (KII), amely alig másfél éve kezdte meg működését, feladatai egy részét egy minisztériumi osztálytól megörökölve, evvel jó lehetőséget teremtve a szervezeti átalakítás hatásainak vizsgá­ latára. Összefoglalva tehát, az általam elemzett intézm ényrendszer számos olyan jellegzetességgel bír, amelyek lehetővé teszik a n ­ nak megvizsgálását, hogy milyen módon értelmezhetők a h até­ konysági szempontok a közigazgatási intézmények esetében. Milyen módon sikerül a kormányzatnak a kormányzati célok e l­ érése érdekében a feladatok és szervezeti célok m eghatározása, milyen mértékben illeszkedik a kialakított szervezeti stru k tú ra a kitűzött célokhoz, illetve milyen eszközök állnak rendelkezés­ re arra, hogy a feladatok meghatározói mérjék a célok teljesü­ lését, a szervezeti működés eredményeit. A DOLGOZATBAN ALKALMAZOTT VIZSGÁLATI SZEMPONTOKRÓL Vizsgálatunk egy olyan szervezeti helyzet működési részleteit tárja fel, ahol a szervezeti struktúrába, illetve a vezetésben i s jelentős változások következtek be a közelmúltban, ennek m eg ­ felelően a működés jelentős mértékben újra szabályozásra k e ­ rült. Elemzésünk időszakában folyik a szabályok ú jratan u lása.

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

157

illetve a szabályozásban tapasztalható hiányosságok pótlása. Tapasztalataink azt mutatják, hogy a jól kialakított és begyako­ rolt szabályok lazíthatok a hatékonyság növelése céljából, de a rossz vagy nem teljes szabályozásból bekövetkező problémák nem vezethetnek a modernizáció és a hatékonyság orvén a sza­ bályok elvetéséhez, indokolatlan háttérbe szorításához. A szervezeti hatékonysággal és a hatékonyságfogalom közpo­ litikái értelmezésével foglakozó alapvető irodalom elemzése se­ gítségünkre volt a vizsgálati szempontok kialakításában. Ezzel együtt elsődleges célunk az alapos és körültekintő helyzetérté­ kelés. Az általunk választott területen vizsgáljuk a szervezeti kereteket, az adott szervezeti egységek egymáshoz kapcsolódá­ sát a személyzeti és alkalmazási megoldásokat. Áttekintjük a szervezeti, személyzeti célokat, azok meghatározottságát. A helyzetértékelést a következő szempontok alapján végez­ tük: • A szervezeti keretek hatékonyság követelményeinek való megfelelése - Szervezeti struktúra - szabályozottság, lefedettség - Döntési hatáskörök, hatalommegosztás a hatékonyságot biz­ tosító racionalitás és a biztonságot nyújtó demokratikus el­ lenőrzés szempontjából - Szervezeti ütközőpontok - Szolgáltatások/feladatok meghatározása (meghatározottsá­ ga) és összehangoltsága (szervezeti szintek között) - Feladatok, célok és tevékenységek összhangja • A hatékonyság növelésének jelenléte a feladatellátásban, kü­ lönös tekintettel a kapcsolattartásra és kommunikációra - Az információs társadalom hatásai - Nyitottság, változtatni akarás - Fejlesztőeszközök, mint működési rendszerelemek - Hatékonyság növelésére a versenyszférában alkalmazott módszerek megjelenése a közszférában, illetve az általunk vizsgált intézményhálózaton belül - Versengés, versenynyomás - Minőségi szemlélet és ügyfélközpontúság Nem képezik vizsgálódásunk tárgyát Vass László (1998) ta­ nulmányában is rögzített1, az „új közmenedzsmentre” vonatko­ zó egyes szempontok. Nem vizsgáljuk, hogy a „szabályorientált” működés mellett milyen mértékben erősödik a vezetők szem é­ lyes felelősségvállalása, és nem terjed ki vizsgálódásunk arra sem, hogy a vizsgálati területen működő vezetők politikai elkö­ teleződése milyen. Ezeket a szempontokat is fontosnak tartjuk, de igyekezve a szubjektivitást a lehető legkisebbre csökkenteni, szeretnénk olyan feldolgozott információkhoz jutni - például a tevékenysé­

BERTALAN TAMÁS

158

gekről, a célokról, azok egymáshoz való viszonyáról amelyek lehetővé teszik a továbbiakban a fent is említett teljesítmény­ mutatók meghatározását. Továbbá tapasztalataink szerint az itt felsorolt elemek vizsgálatára csak rendkívül összetett módszer­ tani eszközrendszer segítségével érdemes nekifogni. Első lé­ pésben mindenképpen olyan információs bázis megteremtésére vállalkoztunk, amely alapján a szervezeten belüli kommuniká­ ció megkezdhető. A helyzetfeltárás során részletekbe menően elemeztük az in­ tézményhálózat tevékenységét és megvizsgáltuk az intézeti te­ vékenységről a döntéshozók számára rendelkezésre álló infor­ mációk koherenciáját, felhasználhatóságát, akár a tevékenység értékeléséhez, akár a stratégiai tervezéshez (programalkotás­ hoz) való felhasználhatóság szempontjából. Nyilvánvalóvá vált számunkra, hogy a szervezeti hatékonyság fent felsorolt, az elemzésből kihagyott területeit abban az esetben érdemes ala­ posabban szemügyre venni, amikor kialakult az információszol­ gáltatásnak az a rendszere, amely alapján megkísérelhető a cél­ nak való megfelelés vizsgálata. A vizsgálati szempontok is mutatják, hogy a munka jelentős része a szakszerű helyzetfeltárást, helyzetelemzést célozta. Eb­ ben a tevékenységben pontosságra és objektivitásra töreked­ tünk. így az általunk vizsgált terület dokumentumait elemez­ tük. Ezek közül is az alapvető szabályozó dokumentumokat (jog­ szabályokat, belső szabályzatokat és alapító okiratokat, pontos felsorolásukat az irodalomjegyzék tartalmazza). Munkánk legterjedelmesebb tevékenysége az általunk vizs­ gált intézményhálózat tagjai által készített éves jelentések, illet­ ve ugyanerre az évre (2000/2001-es akadémiai év) vonatkozó munkaterveinek elemzése volt. Elvégeztük a jelentések teljes körű feldolgozását. Összesítettük a jelentéseket és elvégeztük tevékenységterületenként az intézményhálózat feladatellátásá­ nak elemzését. így hozzájutottunk azokhoz az alapinformációk­ hoz, amelyek lehetővé tették a szabályozó dokumentumokban meghatározott feladatok és a tényleges feladatvégzés összeha­ sonlítását. A dokumentumokon kívül más információs eszközöket is al­ kalmaztunk. Előre összeállított szempontok alapján irányított beszélgetéseket folytattunk az intézményrendszer meghatározó szereplőivel, illetve az általunk kialakított álláspontot többszö­ rösen egyeztettük az érintettekkel, folyamatosan pontosítva adott problématerületekre vonatkozó információinkat. A be­ szélgetések lehetőséget biztosítottak arra is, hogy folyamatosan tárjuk fel azokat a dokumentumokat, amelyek megállapításaink szempontjából meghatározóak. Ezzel együtt az információs anyagok egy részét mégsem tudtuk beszerezni. Módunk nyílt részt venni az intézményhálózat vezetőinek éves igazgatói értekezletén, itt átfogó képet kaptunk az intéze­

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

159

tét támogató szervezeti egységek tevékenységeiről, a belső szol­ gáltatások rendszeréről, a vezetői értékelések bizonyos szem­ pontjairól. A kétnapos értekezlet lehetőséget biztosított arra, hogy személyes beszélgetéseket folytassunk az intézményrend­ szer bizonyos kulcsszereplőivel. Az értekezletről, csakúgy, mint a háttérbeszélgetésekről, részletes feljegyzéseket készítettünk. A vizsgálati szempontokat tematizáltuk, és a tematikának megfelelően strukturáltuk dolgozatunkat is. A VIZSGÁLAT KÖZIGAZGATÁSI, KÖZPOLITIKÁI TERÉNEK DIMENZIÓI A dolgozat a közigazgatási (más szóval a kormányzati) rendszer egy jól elkülöníthető részét veszi nagyító alá, mégpedig a jobbí­ tás és a programalkotás szempontjából. Ennek megfelelően át­ tekintettük a választott témára vonatkozó legalapvetőbb tanul­ mányokat. A feldolgozott irodalom alkalmasnak bizonyult a vizsgálati program elméleti megalapozására, illetve a vizsgála­ ti szempontrendszer meghatározására. Osborn és Gaebler bürokráciameghatározását választottuk kiindulópontnak, amely a bürokráciát az elmúlt száz év változá­ sainak tükrében definiálja: „100 évvel ezelőtt a bürokrácia még valami pozitív dolgot jelentett. Racionális, hatékony szerveze­ tet, szervezési módot idézett fel, valamit, ami felválna az önké­ nyeskedő rendszerek döntési gyakorlatát. A bürokrácia ugyan­ azt vitte be a közigazgatási munkába, mint amit a futószalag az iparba. H ierarchikus hatáskörrendszerével és funkcionális szakosodottságával lehetővé tette a nagy és összetett feladatok hatékony elvégzését”. (Osborn-Gaebler, 31.) A meghatározás jól mutatja, hogy a bürokrácia a XIX. század­ ban és a XX. század első felében pozitív módon és jól hasznosít­ ható eszközként támogatta az egyre inkább demokratizálódó kormányzati munka végrehajtói gyakorlatát. Azt is sugallja azonban, hogy az elmúlt száz évben bekövetkezett sokrétű, az államigazgatásra is egyértelműen ható változások fejlődési kényszer elé állítják a kormányzati és közigazgatási szerveze­ teket. Ezek a szervezetek és intézmények összetett feladatokat végeznek, különböző érdekeket integrálnak, ezért valamennyi változtatást megfontolt elemzésnek kell megelőznie. Mind az elemzések, mind a beavatkozások végrehajtóinak figyelembe kell venniük azokat a jellegzetességeket, amelyek a kormányza­ ti szférára speciálisan jellemzőek. Szükségesnek látjuk néhány olyan modell felvázolását, amelyek lehetővé teszik a kormány­ zati-közigazgatási rendszer legfőbb jellegzetességeinek, illetve összefüggéseinek átfogó ábrázolását.

BERTALAN TAMÁS

160

Megközelítések és modellek HATALMI ÁGAK SZÉTVÁLASZTÁSA A KÖZPOLITIKÁBAN

Rosenbloom az általa kidolgozott elméletben integrálta azokat a szemléletmódokat, amelyek különböző megközelítésben vála­ szolják azt a kérdést, hogy „mi is voltaképpen a közigazgatás? Az elmélet a kérdésre adható három egymással össze nem férő válaszból, eltérő szemléletből táplálkozik... A három szemléle­ tet nevezhetjük menedzseri, politikai és jogi szemléletnek.” (Rosenbloom, 29.) A három megközelítés, vagy máskép tekint­ ve a három működésmód a közigazgatás három egymással öszszefüggő, egymást átfedő dimenziója, amely dimenziók, bárhol is, és bármely irányban is metsszük a közigazgatási rendszert vagy akár annak egy jól elkülöníthető egységét, megtalálható és megragadható. Akár a feladatellátást tekintjük, akár a döntés­ hozást, akár a szabályozást a különböző szemléletek, megköze­ lítések összefonódnak egymással. A szerző figyelemre méltó párhuzamot von a különböző meg­ közelítésmódok és a hatalommegosztás alkotmányos rendszere között: „Az ezen irányzatok kirajzolta séma ráadásul mintha megfelelne a hatalmi ágak megosztása alkotmányban szentesí­ tett elvének” (Rosenbloom, 29.) Az alábbiakban röviden bem u­ tatjuk az általa felvázolt elméletet. Menedzserszemlélet

Rosenbloom a közigazgatás menedzserszemléletű megközelíté­ sének középpontjába „a hatékonyság, a hatásosság és a gazda­ ságosság maximalizálását állítja, és kitér arra az eszköz-rend­ szerre, amelyen keresztül a hatékonysági szempontok érvénye­ sítésére lehetőség nyílik. A hierarchiára a hatékony koordinálás érdekében van szükség. A programokat és a funkciókat a sze r­ vezeti egységek világosan elkülönítve kapják. M inim álisra csökkentik az átfedéseket. A beosztásokat racionálisan terve­ zett hálózatba illesztik.” (Rosenbloom, 30) A menedzserszemlélet a hatékonyságot közgazdasági é rte ­ lemben használja. Nyilvánvaló azonban, hogy a hatékonyságot a kormányzati munka és a kormányzati rendszer működését te ­ kintve is több szempontból lehet vizsgálni. Politikai szemlélet

A közigazgatás politikai szemlélete a képviseletet, a politikai visszacsatolást, a választott tisztségviselőknek az állam polgár­ ok előtti beszámoltathatóságát, mint értékeket hangsúlyozza.

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

161

Ezek az értékek létfontosságúak az alkotmányos demokrácia fenntartásában. (Rosenbloom, 32.) A szerző kifejti, hogy a poli­ tikai visszacsatolás működtetése jelentősen csökkenti a haté­ konyságot. Sok olyan érdekelttel kell a vezetőknek konzultálni­ uk, akiket jogosan érdekelnek intézményük ügyei. (Rosenbloom, 33.) Azonban a hatékonyságnak ilyetén való csök­ kenése nem tekinthető egyértelműen hátránynak, hiszen így biztosított az egyes közszolgáltatások társadalmi ellenőrzése. Éppen azokon az érdekelteken keresztül, akikkel szemben kon­ zultációs kötelezettsége áll fenn a végrehajtó szervezeteknek. Ők azok, akiknek a vizsgált szervezetek szolgáltatásaikat nyújt­ ják. Itt kell megjegyeznünk, hogy a végrehajtó szervek politikai természete nem csak abban nyilvánul meg, hogy egyeztetési kö­ telezettségük van, hanem abban is, hogy vezetésük politikailag legitimált célokat jelenít meg, és politikai természetű céljai el­ éréséhez olyan hatalommal rendelkezik a szervezeten belül, ami megteremti a lehetőségét a számos visszacsatolás mellett is, hogy a szervezetet a politikai célok elérésére sarkallja. Jogi szemlélet

A közigazgatási jogi szemlélet egyik legfőbb vonása az, hogy minimalizálja a „menedzseri” szemlélettel társított költség-ha­ szon érvelést. Persze a jogi szemlélet követője sem hagyja fi­ gyelmen kívül a döntések költségeit, figyelmét mégis inkább az egyéni jogok term észetére fordítja, nem pedig arra, hogy a tár­ sadalom milyen áron képes biztosítani ezeket a jogokat. (Rosenbloom, 36.) Tehát nem csak az egyes, politikailag is meg­ felelően képviselt érdekcsoportokat illeti meg a védelem a közigazgatás és a kormányzás rendszerében, hanem az egyént is. A szerző példákon keresztül illusztrálja, hogyan érvényesíthetőek az egyének alkotmányos jogai a közigazgatási és kormányzati szervek működésében. A fenti szemléletmódok, megközelítések tökéletes összhangja nem teremthető meg, de nem is ez a cél. „Valójában az a célja, hogy a magánszemélyek jogainak maximális védelmét nyújtsa a törvénybe ütköző, alkotmányellenes vagy rosszhiszemű közigazgatási lépések ellen.” Ahogy ezt a szerző részletesen kifejti, „e szemléletek mindegyike a kormányzás egyik ága megtestesí­ tette értékekkel társítható. A végrehajtó hatalmat a legvilágo­ sabban a menedzseri szemlélettel rokoníthatjuk. ...A közigazga­ tás politikaszemléletét szorosabban köthetjük a törvényhozási tevékenységhez. Eszerint a közigazgatás alkalmazottai általá­ nosságban kiegészítő, másodlagos törvényhozók és politi­ kusok... A közigazgatás jogi szemlélete szorosan kapcsolódik az egyének jogait szem előtt tartó, a jogegyenlőség felett őrködő és

BERTALAN TAMÁS

162

a kontradiktórius eljárást alkalmazó bírósághoz.” (Rosenbloom, 38.) Még plasztikusabb és gyakorlatiasabb az összehasonlítás, amikor is a tanulmány a működés oldaláról mutatja be elméle­ tét. „Lényegét tekintve a közigazgatásban mindhárom kor­ mányzati funkció megtalálható. A közigazgatás tisztviselői ren­ deletet alkotnak (törvényhozás), végrehajtják ezeket (végrehaj­ tói funkció) és elbírálják alkalmazásukat és végrehajtásukat (bírói funkció).” (Rosenbloom, 39.) Rosenbloom szerint a különböző szemléletek nem azonos súlylyal jelennek meg az egyes intézményekben. A súlypontok annak megfelelően tolódnak el, hogy milyen tevékenységet vé­ gez, milyen feladatot lát el a közigazgatáson belül az adott intéz­ mény. „A szabályozási tevékenység például kötődik a bírói ítél­ kezéshez, következésképpen talán nem elsősorban a menedzse­ ri vagy a politika szemlélet alapján kell szerveződnie. Magától értetődő, hogy a rezsiköltség-számításoknál a menedzseri meg­ közelítést kell érvényesíteni. Lehetséges, hogy az elosztást érin­ tő döntéshozatalt a legjobban a politikai szemlélet alapján lehet szervezni.” (Rosenbloom, 40.) A fenti modell lehetőséget biztosít az elemző számára, hogy az általa vizsgált területet elhelyezze aszerint, hogy melyik szemlélet milyen mértékben célszerű, hogy érvényesüljön a működés során, illetve tényleges működés során milyen hatá­ sokkal kell számolni a különböző vizsgálati szinteken. Abban az esetben, ha a kormányzati rendszer egyes szeleteit vizsgáljuk, akkor az adott területen is különböző szereplőkkel találkozunk, akikre tisztségüknél fogva dominánsan jellemző valamely szemlélet. De szintén lehetőséget kínál a modell arra, hogy egyes helyzeteket (konfliktushelyzetcket, problématerületeket) vizsgáljunk meg abból a szempontból, hogy az egyes szereplők indítékai és felhatalmazása melyik szemlélethez köti őket a vizsgált szituációban. Rosenbloom arra is utal tanulmányában, hogy a modell alkal­ mazása ha nem is problémamentes a jelenlegi kidolgozottság állapotában, mégis megóv attól, hogy bizonyos eszközöket, módszereket úgy alkalmazzanak, hogy nem veszik figyelembe a vizsgált szervezetek tevékenységét, működési jellegzetességeit a modell által felvázolt háromdimenziós koordinátarendszer­ ben. (Rosenbloom, 38.) A magyar közigazgatás elmúlt tíz éve nem csak a „politikai küzdőtéren” hozott új kihívásokat. A hivatali munkában is szá­ mos kérdéssel kellett szembenézniük azoknak, akiknek a dönté­ sek színvonalas végrehajtása az elsődleges feladata. Számos módszer, eszköz hirtelen tör be egyes szakterületekre. A fent le­ írt megközelítés mind az elemzőket, mind a szakértőket, mind pedig a döntési pozícióban lévő potenciális megbízókat segíti

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

163

abban, hogy átgondolják, az általuk javasolt módszer illeszke­ dik-e az adott szervezethez, illetve a kezelendő problémához. Az alkalmazandó vagy hatékonyan alkalmazható, a szerveze­ tet és tevékenységét vizsgáló, vagy a szervezetet fejlesztő mód­ szerek kiválasztása mellett a fent bemutatott értelmezés szem előtt tartása megóvja az elemzőt attól, hogy - akár mint ese­ tünkben is - egy adott közigazgatási szervezet, intézményrend­ szer működését a hatékonyság és a feladatellátás szempontjá­ ból vizsgálja csupán, szem elöl tévesztve annak politikai jelle­ gét, amely a társadalmi ellenőrzést biztosítja. Vagy elfeledkez­ zen a szervezet jogi jellegzetességeiről, vagyis a Rosenbloom ál­ tal leírtakból kiindulva az egyén, vagy az egyének által alkotott közösségek, sőt ide vehetjük az egyének és közösségek által al­ kotott értékek védelmét szolgáló működési jellegzetességekről, szabályokról. Különösen fontos ez például a kulturális, tudomá­ nyos értékek felett bábáskodó, azok erejét, hatását, mint erőfor­ rást kihasználó szervezetek esetében (amelyek közé tartozik az általunk vizsgált intézményhálózat is). Mint ahogy ezt a bevezetésben is hangsúlyoztuk, a közigazga­ tási szervezetek politikai természete, azok a működésmódok, jellegzetességek, amelyek a politikumot jelenítik meg a szerve­ zeteken belül, gyakorta szükséges rosszként jelennek meg régi reflexeknek köszönhetően, akár a szervezeteken belül dolgozó hivatalnokok szemében is. Ezek a jelenségek, belső vélemények félrevezethetik az elemzőt, ha kizárólag a menedzseri-közigaz­ gatási értelem ben vett hatékonyság szempontjából vizsgálja az adott szervezetet. ÚJ KÖZMENEDZSMENT

„Piacgazdasági környezetben és az adófizető állampolgárok de­ mokratikus ellenőrzése alatt működő közigazgatás nem hagy­ hatja figyelmen kívül a hatékonysági követelményeket. A fejlett országokban a hagyományos bürokratikus-regulációs közigaz­ gatási modell elégtelensége miatt az elmúlt évtizedben erősö­ dött fel az új menedzseri megközelítés a közszektorban. ...Több fogalmat is alkalmaznak az új jelenség megközelítésére: új köz­ menedzsment, piacosított közigazgatás, vállalkozó kormányzat, menedzserializmus.” (Vass, 590.) Vass László a fenti jelenségre az „új közmenedzsment” fogal­ mat alkalmazza, és bemutatja azokat az elemeket, amelyek je ­ lenléte összefüggésbe hozható a hatékonyság javításának szán­ dékával. Eközben érzékelteti a hagyományos közigazgatási szemlélet és a hatékonyságot középpontba állító szemlélet kö­ zötti eltéréseket. A szerző által bemutatott, az új közmenedzs­ m entre jellemző elemek egy része a közigazgatás szereplőihez, hangsúlyosan a vezetőkhöz, azok motivációjához köthető: nö­

BERTALAN TAMÁS

164

vekszik a vezetők személyes felelőssége (szemben a szabályzás­ ra orientált szemlélettel) és politikai elköteleződése (a koráb­ ban elvárt semlegességgel szemben). Olyan „személyzeti és al­ kalmazási megoldások” kerülnek előtérbe, amelyek biztosítják a megfelelő elkötelezettséget és a megfelelő színvonalú munka­ végzést. Az elemek egy másik csoportja a szervezeti struktúrához köt­ hető. Rugalmasabbá válnak a szervezeti keretek, nyilvánvalóvá válnak azok a kényszerek, amelyek alapján „a kormány bürok­ ratikus kötelezettségvállalásainak mértékét radikálisan csök­ kenteni kell”. Ezzel együtt megjelenik a versengés a közszolgál­ tatások ellátására jelentkező magánszervezetek és az állami szervezetek között. Az „új közmenedzsment” térhódítását jelző elemek harmadik csoportja szorosan köthető a tervezési, értékelési, teljesítmény­ mérési tevékenységekhez, ide értve természetesen a szervezeti célok meghatározását. (Vass 590.) Jól érzékelhető, hogy a ver­ senyszférában megfelelő módszertannal is megerősített jelleg­ zetességek, súlyponti tevékenységek egyre kikerülhetetlenebbé válnak a kormányzati szervek esetében is. A fenti jellegzetességek alapján jól körülírhatók a közigazga­ tásra jellemző átalakítási folyamatok és törekvések, amelyek­ nek kiváltó okaival a továbbiakban még foglakozunk. A PROGRAMALKOTÁST KÖZÉPPONTBA ÁLLÍTÓ MEGKÖZELÍTÉSRŐL

A közpolitikái megközelítésre jellemző, hogy a programalkotás szemszögéből vizsgálja a közigazgatási, kormányzati tevékeny­ ségeket, szervezeteket. Ezt a megközelítést árnyaltan mutatja be Charles E. Lindblom „A programalkotás folyamata” címú művében. Lindblom a programalkotást a következőképpen határozza meg: „a programalkotás rendkívül bonyolult folyamat, amely­ nek sem körülhatárolható kezdete, sem pedig vége nincsen, és amelyek során a részfolyamatok sem különíthetők el élesen egymástól. Inkább összetett erőviszonyok által kiváltott hatá­ sokról beszélhetünk, amelyeket programoknak nevezünk. (Lindblom, 14.) Természetesen ez a megállapítás csak a közigazgatási folyamatok rendszerében értelmezhető. Szemlélete­ sen fejezi ki a meghatározás a közigazgatási folyamatok össze­ tett, dinamikus voltát. Nem választhatók el a programok azok létrehozóitól. Erről Lindblom így ír: „Hogy megérthessük, hogy ki, vagy mi hozza létre a programokat, meg kell ismerkednünk a résztvevők jel­ lemző vonásaival: milyen szerepet játszanak a folyamatban, mi­ lyen hatáskörrel és egyéb hatalommal rendelkeznek, milyen kapcsolatban állnak egymással, s hogyan ellenőrzik egymást.”

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

165

(Lindblom, 11.) Lindblom megközelítése nem idegen Rosenbloom modelljétöl, hiszen vizsgálja a résztvevők felhatal­ mazását, de ezzel együtt fontosnak tartja a szervezeti kereteket és az ellenőrzést, amelyet az értékelés (legalábbis információgyűjtés) egyik eszközének tekintünk. Szintén ugyanez az összetettség figyelhető meg abban is, ahogy Lindblom a programalkotással szembeni általános igé­ nyeket megfogalmazza, miszerint a programalkotás legyen de­ mokratikus és ésszerű. (Lindblom, 16.) Egyszerre jelenik meg tehát a hatékonyságot középpontba állító racionalitás és a kellő biztonságot jelentő demokratikus ellenőrzés. Ugyanerről a ket­ tősségről bővebben így ír: „A programalkotás folyamatában kettős viszonyulás tapasztalható. Egyrészről megvan a társadal­ mi igény, hogy a programok jól informált elemzéseken alapul­ janak. Másrészről az is kívánatos, hogy a programalkotás de­ mokratikus, tehát átpolitizált legyen. (A különbség abban áll, hogy míg az egyik módszerrel információk és elemzések alap­ ján hozzák a programokkal kapcsolatos döntéseket, addig a má­ sik módszer a hatalom gyakorlása révén. Másképpen fogalmaz­ va: az egyik módszer tényeken alapuló megfontolt elemzésekre és vitákra, a másik pedig általános választásokra, alkukra, szí­ vességek csereberéjére és nagybani megállapodásokra épül.) (Lindblom, 22.) Elemzéseink során számos esetben találkoztunk olyan konf­ liktusokkal, amelyek nem kezelhetők szabályozásokon keresz­ tül, illetve mögöttük egyértelműen politikai és hatalmi okok hú­ zódnak meg. Ezeket a közigazgatási, kormányzati szervek szempontjából nem tekinthetjük atipikus vagy rendhagyó meg­ nyilvánulásoknak. A fenti tapasztalatainkat támasztják alá a következők: „A kor­ mány programadminisztrálási és végrehajtási kísérletei már csak nagyságrendjükből adódóan is hihetetlenül súlyos problé­ mákat vetnek fel a konfliktuskezelés és együttműködés meg­ szervezése terén. A sok és sokféle végrehajtási intézmény foly­ tonosan összeütközésben áll egymással vagy fedez fel olyan ha­ tásköri átfedéseket, amelyek az együttműködés, felülvizsgálat vagy kölcsönös akadályoztatás lehetőségét rejtik magukban. Az adminisztratív hatáskörök széttöredezettsége tovább súlyosbít­ ja e problémákat.” (Lindblom, 93.) Ezek a gondolatok egy újabb szempont fontosságára irányítják a figyelmet. Mégpedig a kor­ mányzati rendszer nagy kiterjedésére és bonyolultságára, amely önmagában is csökkenti a hatékonyságot. Ezek a problé­ mák nem jelenthetik bizonyos káros jelenségek elfogadását, ez­ zel ellentétben inkább felértékelik a szervezeti kapcsolatok elemzésének fontosságát, csakúgy, mint a vizsgált szervezete­ ken belül tapasztalható konfliktusok csökkentésének fontossá­ gát a működőképesség és a hatékonyság javítása érdekében.

BERTALAN TAMÁS

166

A kormányzati rendszer átalakításának kényszere és a lehet­ séges kivezető utak Az előzőekben azt tekintettük át, hogy melyek azok az alapvető elméleti megközelítések, amelyek a hatékonyság szempontjából modellezhetővé, leírhatóvá teszik a közigazgatás alapvető folya­ matait. A következőkben arra keressük a választ, hogy melyek azok az okok, amelyek a változásokat szükségessé teszik, illetve melyek a lehetséges kivezető utak. Osborne és Gaebler jól rendszerezetten mutatja be, hogy mely okok voltak, amelyek az Egyesült Államokban a közigaz­ gatás átalakulásához, illetve az „új utak” kereséséhez elvezet­ tek. Az első ilyen külső tényezőnek az információtechnológia fejlődését, az információrobbanást tekinthetjük. Erről Osborne és Gaebler a következőképpen ír: „Ma a lélegzetelállító változá­ sok korában élünk. A globális piac korában, amely óriási ver­ seny-nyomás alá helyezi a gazdasági intézményeket. Informáci­ ós társadalomban, ahol az emberek szinte ugyanolyan gyorsan jutnak az információkhoz, mint vezetőik. Tudásra alapozott gaz­ daságban, ahol a jól képzett dolgozókat ingerli a parancsolgatás és önállóságot követelnek.” (Osborne-Gaebler, 33.) Az informá­ ció gyorsabb terjedése, a tudás közkinccsé válása árnyalt folya­ matokat indított el. Nem csak szervezeti, hanem szemléletbeli változásokat, és nemcsak a vezetők, hanem a beosztottak szint­ jén is. Ezeket a folyamatokat mindenképpen figyelembe kell venni a szervezeti formák kiválasztásakor, avagy a változtatá­ sok irányainak meghatározásakor. Különösen fontos ez ese­ tünkben azért, mivel a vizsgált intézményhálózat tevékenysége döntően kommunikációs tevékenységelemeket tartalmaz, olyan információközvetítő és kapcsolatépítő funkciókkal bír, amelyek szempontjából az alkalmazott információtechnológia, illetve a rendelkezésre álló lehetőségek kihasználásának mértéke meg­ határozó. A vizsgált intézmények tevékenysége - a kulturális, tudományos értékek közvetítése mint tevékenység is egyre inkább kötődik az elektronikus információcsere eszközrendsze­ rével megterem tett virtuális térhez. Mind az alkotók, mind a kulturális javak felhasználói egyre jelentősebb számban és egy­ re jelentősebb időt töltenek el az újszerű szabályokat és szere­ peket diktáló elektronikus kommunikációs térben. Az információrobbanás nemcsak a szervezeteken belül, ha­ nem az ügyfelekkel való kapcsolattartás, a szolgáltatások meg­ határozása, a szolgáltatások színvonalának előtérbe kerülése szempontjából is jelentős változásokat hozott. „A legtöbb kor­ mányzati és önkormányzati intézmény azonban egyre összetet­ tebb feladatokat végez, versenyhelyzetben, gyorsan változó környezetben, olyan ügyfelekkel, akik minőséget és választékot akarnak. (Osborne-Gaebler, 34.) Mint ahogy erre a későbbiek­ ben visszatérünk, a versenyszféra mellett a közigazgatási, kor­

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

167

mányzati szférában is előtérbe került a minőségi szemlélet és az ügyfélközpontúság. Még hangsúlyosabban jelentkezik ez a szellemi javak esetében, ahol részben a társadalmi igények vál­ tozásával magyarázhatóan, részben gazdasági, piaci folyamatok eredményeképpen a szellemi javak az esetek jelentős részében kurrens, jól értékesíthető szolgáltatásként jelennek meg. Ennek következtében a közszolgáltatásokat nyújtó, közvetítő szerveze­ tek gyakorta kell, hogy versenyezzenek vagy együttműködjenek olyan piaci szereplőkkel, akik szám ára az üzleti eredmény rea­ lizálása az elsődleges cél, és ehhez a megfelelő tőkével is ren­ delkeznek. Nem tekinthető kifejezetten amerikainak az Osborne és Gaebler által leírt következő jelenség sem: „A vállalkozó kor­ mányzat születése arra vezethető vissza hogy radikálisan csök­ kentek a bevételek. Az önkormányzatok megvizsgálták a magánosítás lehetőségeit, illetve átszervezték a legköltsége­ sebb intézményrendszereiket”. (Osborne-Gaebler, 35.) A forrá­ sok csökkenése egy vizsgálati terület szempontjából nem te­ kinthető konstans jelenségnek, szerencsére a magyar közigaz­ gatásban (és ez jellemző az általunk vizsgált területre is, ahol a „Bokros-csomag” néven elhíresült költségcsökkentésre kon­ centráló időszak után megsokszorozódott a programszervezésre fordítható összeg) éppen ellentétes folyamatok is zajlanak. Azonban a ráfordítások megnövelése is indokolttá teszi a hasz­ nosulás fokozott ellenőrzését, csakúgy, mint a forráshiány, még ha az indítékokban jelentősek is a különbségek. így tehát a fen­ ti megállapítást ki is terjeszthetjük. A forrásokkal való ellátott­ ság változása, legyenek azok pozitív vagy negatív irányúak, egy­ aránt a hatékonyság középpontba állítására kényszerítik a kor­ mányzati szerveket és azok vezetőit. Osborne és Gaebler nem állt meg a problémák kiváltó okai­ nak feltárásánál. Művükben éppen arra mutatnak be számos példát, hogy milyen módon fejleszthetóek tovább a közigazgatá­ si szervezetek, hogyan enyhíthető a rájuk nehezedő nyomás. Klasszikus megoldásként mutatják be a következőt: „Vezető­ ink többsége még mindig azt állítja, hogy az ismétlődő közössé­ gi válságokból két kivezető út van. Az adók emelése vagy a költ­ ségek csökkentése.” (Osborne-Gaebler, 40.) Könnyen belátha­ tó, hogy hazánkban számos közigazgatási és kormányzati veze­ tő hisz a fenti megoldásban, hozzá kell tennünk, hogy a költsé­ gek csökkentésére tett intézkedések foganatosítása, amennyi­ ben a takarékos működést szolgálják, valamennyi vezető egyér­ telmű felelőssége. Fontos kérdés azonban, hogy adott közszol­ gáltatás és szervezet esetében mikor érjük el azt a pontot, ahol a forráselvonás m ár a szakmai színvonal, tehát a feladatellátás rovására megy. A szerzők szerint kézenfekvő a kivezető út: „A bürokratikus intézményeket vállalkozói intézményekké kell alakítanunk. Ké­

BERTALAN TAMÁS

168

szén kell lennünk arra, hogy kiirtsuk az elavult programokat, hajlandónak, hogy kevesebb ráfordítással többet tegyünk, nyi­ tottnak az új eszmék befogadására.” (Osborne-Gaebler, 41.) Fi­ gyelemre méltó az a fenti megállapítás esetében, hogy nagy mértékben kapnak szerepet a változásokban a fejlesztésekért felelős munkatársak és vezetők. Felértékelődik - mint ahogy az „új közmenedzsment” esetében is bemutattuk - a személyes el­ kötelezettség, motiváltság. A kormányzati rendszer átalakításának, fejlesztésének lehetséges eszközei Az általunk áttekintett tanulmányok talán számunkra legtanul­ ságosabb részei azok voltak, amelyek ötleteket adtak, irányokat határoztak meg a fejlesztésre, a javításra. A magyar közigazga­ tásban, vagy akár az általunk vizsgált területeken is találkozha­ tunk rendkívül korszerű fejlesztési megoldásokkal. De ezek az esetek többségében nem tekinthetők olyan rendszerelemeknek, amelyek formálisan is beépültek az egyes szervezetek vagy szervezeti egységek működésébe. Ezért azok a példák, amelyek m ár kiállták az idő próbáját, mindenképpen megerősítésként kezelhetők azokban a helyzetekben, amelyekkel a magyar közigazgatás elemzése közben találkozhatunk. Vass László tanulmányában bemutatja, hogy az OECD szerint milyen lehetőségek kínálkoznak a közigazgatás és a közszolgál­ tatások javítására. Az egyik csoportba a belső megoldások sorolhatók. Ezen be­ lül is első helyen a modem menedzsment eszközeinek alkalma­ zása áll a humán erőforrások fejlesztése területén. Ide sorolha­ tó a kiválasztás, a teljesítményértékelés, az erkölcsi és az anya­ gi ösztönzés. (Jól mutatja ezeket a tendenciákat a magyar közigazgatásban a köztisztviselők jogállásáról, előmeneteléről, a köztisztviselői élctpályamodell létrehozásáról szóló egységes jogi szabályozás.) Szintén ebbe a csoportba sorolható a belső döntéshozási mechanizmusok átalakítása, lazítása, a beosztot­ tak fokozatos bevonása, ezzel együtt a bürokratikus eljárási sza­ bályok lazítása. A belső megoldások sorában szerepel a szigorú teljesítményi követelmények felállítása. A szigorú teljesítményi követelményeket esetünkben a tényleges közszolgáltatást nyúj­ tó intézményhálózat, illetve annak tagjai szempontjából tekint­ jük. Ehhez is kikerülhetetlen a célok, esetünkben - és ez a közigazgatásban egyáltalán nem tekinthető egyedinek - politikai­ stratégiai célok megfogalmazása. Ezekhez képest lehet kialakí­ tani, meghatározni a teljesítményi követelményeket. A modern információs eszközök alkalmazása is a hatékonyságjavítás bel­ ső eszköztárába tartozik. Ennek tartalmi elemeit vizsgáljuk, il­

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

169

letve igyekszünk feltárni azokat a lehetőségeket, amelyeket az internet kínál az általunk vizsgált intézményhálózatnak. A belső eszközök között megjelenő állampolgári visszajelzé­ seket, illetve ezek tudatos figyelembevételét, visszacsatolását hatékonyságnövelő eszköznek tekintjük. Az általunk vizsgált te­ rületen elképzelhetetlen a visszacsatolás nélküli működés. A viszszajelzések mérésének formális eszközrendszerét azonban tapasztalataink szerint csak nehézségek árán lehet elfogadtatni a szervezetek többségében. Ide soroljuk a minőség fejlesztésből ism ert és egyre inkább terjedő fogalmakat, mint partneri elége­ dettség mérése, igényfelmérés, vagy ha tágabb fogalmakat aka­ runk meghatározni, akkor a felhasználói (állampolgári) igények felmérését. (Vass, 591.) Kikerülhetetlen egy adott intézmény vagy intézményrend­ szer vizsgálata esetén a teljesítmény meghatározása, illetve a teljesítményt, hatékonyságot rontó körülmények, jelenségek feltárása, tehát a teljesítmény, a feladatellátás körültekintő é r­ tékelése. Ebből a szempontból Vass László meghatározását jól tudjuk alkalmazni: „A hagyományos hivatali szervezetben az eredményesség az előírásoknak megfelelő tevékenységekhez kötődő kategória” (Vass, 593.) Megkönnyítve munkánkat a szer­ ző öszszeveti a hagyományos belső ellenőrzést, a teljesítmény­ elemzést és a programértékelést. „Az első a hivatali szervezet működésében segít kijavítani az anomáliákat, a második az »új közmenedzsment« elveinek megfelelő szervezetrendszer fej­ lesztését segíti, a harmadik pedig a közpolitikák funkcionális megközelítése alapján segíti a kormányzati döntéshozatalt.” (Vass, 593.) Vass László által bemutatott, az OECD által a gyakorlatban is vizsgált fejlesztési eszköztár összecseng Osborne és Gaebler amerikai vizsgálódásainak eredményeivel. Dávid Osborn és Ted Gaebler egy fejezetet szentel művében arra, hogy aláhúzza a feladatok, a tevékenység mérésének és értékelésének problémáját, illetve a lehetséges megoldásokat. Példák alapján abból indulnak ki, hogy ha az adott tevékenység m érését bevezetik, illetve az adott eredményeket szervezeti egységekre bontva nyilvánosságra hozzák (ez a nyilvánosság le­ het egy intézményhálózaton belüli nyilvánosság), m ár jelentős javulások érhetők el a működésben. Szintén magától értetődő, mégis az igazgatási gyakorlatban gyakran figyelmen kívül ha­ gyott tény, hogy abban az esetben, ha nem történik meg a tevé­ kenységek értékelése, akkor a siker és a kudarc nem különböz­ tethető meg. Ennek egyenes következménye, hogy nem alakít­ ható ki olyan tervezési rendszer, nem alkalmazható olyan finan­ szírozás, amely a tényleges hasznosságon alapulna. így elkerül­ hetetlenné válik az esetek egy részében a kudarc finanszírozá­ sa, amely akár egy egész hálózat működését vetheti vissza. (Osborne és Gaebler, 155.)

BERTALAN TAMÁS

170

A menedzserirodalom szakértői és szerzői egyöntetűen hang­ súlyozzák az ügyfelek (vásárlók) és elégedettségük fontosságát a termelési és a szolgáltatási folyamatok szempontjából. Leírják azokat a módszereket, amelyeket a versenyszféra alkalmazhat annak érdekében, hogy a szervezet kapcsolatban maradjon ügy­ feleivel, „a fogyasztókkal”. Osborne és Gaebler példák bemuta­ tásával amellett érvel, hogy ezek a módszerek jól alkalmazhatók nemcsak a nonprofit szektorban, hanem akár a kormányzati gya­ korlatban is. A leírt példák amerikaiak, de találkozhatunk ilye­ nekkel az általunk vizsgált területen is. Mindezzel együtt fontos­ nak tartjuk az olyan stratégiák, módszerek reflektorfénybe állí­ tását, amelyek alapján átvehető, felismerhető, mintává tehető az ügyfélközpontúság gyakorlata. (Osborne és Gaebler, Í75.) Osborn és Gaebler foglalkozik a vállalkozások olyan elm arad­ hatatlan tevékenységeinek a kormányzati szférára történő leké­ pezésével, mint például a stratégiai tervezés. Különbséget tesz­ nek aközött, hogy egy szervezet, vagy intézmény, vagy akár a kormányzat számol a jövővel, avagy képes előretekintés alapján döntéseket hozni. „Lényegét tekintve a stratégiai tervezés a szervezet vagy közösség jelenlegi helyzetének és jövőbeni pá­ lyájának, a célok kitűzésének, a célok eléréséhez szükséges stratégia kidolgozásának és az eredmények mérésének folya­ mata.” Hozzáteszik még, hogy a közszférában, a kormányzati szférában rendkívül fontos elem a konszenzusteremtés azok kö­ zött, akik a szervezettel és a szolgáltatással kapcsolatban dönté­ si joggal rendelkeznek. (Osborne és Gaebler, 235.) A szerzők a gyakorlat szintjén is összefüggésbe hozzák az in­ formációs technológia fejlődésével felgyorsult kommunikációt és a szervezetek vezetési, irányítási rendszerét. Abból indulnak ki, hogy ma m ár nincs idő arra, hogy az információ a „hivatalos utat” és lehetőség szerint csak azt bejárva vezessen el a szüksé­ ges döntések meghozataláig. Komoly dilemmát vetítenek elénk ezzel kapcsolatban, hogy például válsághelyzetek vagy műkö­ dési zavarok esetén vajon a szervezet centralizálása, új közpon­ ti egységek létrehozása-e a megoldás (adott esetben éppen a modern kommunikációs eszközök kihasználásával), avagy a döntési folyamatok lerövidítésével több szereplőt vonnak be a döntési folyamatokba, megengedve, hogy az alsó szinteken is döntések szülessenek. (Osborne és Gaebler, 251.) Az általunk elvégzett és az alapvető irodalomra kiterjedő elemzés is jól mutatja, hogy a közigazgatási és kormányzati szervek átalakulása, fejlesztése ugyanúgy szükségszerű és a környezet által meghatározott, mint a gazdasági szervezetekre ható fejlesztési kényszer. Ezek a folyamatok azonban összetet­ tek. A végrehajtó, a döntéshozó, és mint erre Rosenbloom rávi­ lágít, a bírói (jogi) funkció egyaránt megjelenik a végrehajtás szintjén is. Ennek megfelelően mindenféle beavatkozás első lé­ pése a körültekintő és alapos helyzetfeltárás és elemző munka.

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

171

Ennek nyomán felszínre kerülnek az esetleges szabályozatlan­ ságokon túl azok a konfliktusok és problématerületek, amelyek a politikában, az aktuális hatalmi helyzetben gyökereznek. Ez természetesen nem jelenti, hogy a közigazgatási és kormányza­ ti rendszerek fejlesztése, működésüknek a környezeti elvárá­ sokhoz való igazítása ne lenne létfontosságú. Ebben segítenek azok az eszközök, amelyek alkalmazhatóságára számos fejlett ország példája is rávilágít. AZ INTÉZMÉNYRENDSZER BEMUTATÁSA A külföldi magyar kulturális intézetek szerepe a kultúrpolitikai, kulturális diplomáciai feladatok megvalósításában A külföldi kulturális intézetek bemutatásánál azokra a szem­ pontokra szorítkozunk, amelyek meghatározóak a szervezeti hatékonysággal kapcsolatban. Áttekintjük, hogy milyen felada­ tokat szán a kormányzat a kulturális intézeteknek program­ jában.2 Emellett elemeztük az a szervezeti struktúrát, amelybe az intézetek beilleszkednek, és amelyet 1998-tól, a Kulturális Intézetek Igazgatóságának létrehozásától háromszintű irányítá­ si rendszernek tekinthetünk. Az intézményhálózatot, beleértve a minisztérium egyes meghatározó szervezeti egységeit, abból a szempontból vizsgáljuk, hogy milyen módon valósul meg a feladatök megosztása, milyen mértékben szabályozottak a kom­ munikációs folyamatok, illetve az egyes irányítási szintek mi­ lyen mértékben képesek megfelelni a velük szemben támasztott elvárásoknak. A külföldi magyar kulturális intézetekkel kapcsolatban a kor­ mányprogram a következőket rögzíti: a kormány komoly erőfe­ szítéseket kíván tenni az országkép javítása érdekében. A kor­ mány lényegesnek tekinti a kulturális diplomácia, a két és több oldalú kulturális kapcsolatok ápolását és újak terem tését. En­ nek megfelelően a kormány megkülönböztetett figyelmet fordít a külföldi magyar kulturális intézetek működési feltételeire. Ezen intézményekre komoly feladat hárul az ország kép kiala­ kításában, árnyalásában. A NKÖM portálján a következő stratégiai célmeghatározást olvashatjuk a kormányprogram szellemében: „legfontosabb cé­ lunk a külföldi magyar intézeti hálózat működésének hosszú tá­ vú (stratégiai) megalapozása, a jelenlegi állapot értékelése nyo­ mán a szükséges tartalmi és szerkezeti korszerűsítések végre­ hajtása, a hálózat hazai háttérbázisának m egterem tése, a Collegium Hungaricum-típusú intézetek tudományos profiljá­ nak erősítése. Kulturális kapcsolatainknak a külpolitikai érde­ kek megjelenítése mellett tükrözniük kell művelődés-politika

BERTALAN TAMÁS

172

érdekeinket is, azaz el kell látniuk egyrészt a magyar kultúra és szellemi élet Európa és az egyetemes kultúra irányába való ára­ moltatásának, másrészt az európai és az egyetemes szellemiség és eszmeáramlatok Magyarországra történő közvetítésének ket­ tős feladatát.” Az intézetek szakmai működéséről szóló beszámolóban (1998/1999) az intézethálózat működtetésével kapcsolatos cé­ lok, a kormány kultúrpolitikai céljainak megfelelően elvárt pro­ filváltás irányai, a kormányzati ciklus elején megkezdett folya­ matok és m ár elért eredmények, illetve a jövőre vonatkozó fel­ adatok is kirajzolódnak. A kormányprogram alapján az intézethálózat működtetésével az országkép javítása, a kulturális diplomácia, a két- és többol­ dalú kulturális kapcsolatok ápolása és újak teremtése mellett hangsúlyosan megjelenek a kétirányú kultúraközvetítő funkci­ ók is. Az intézeteknek el kell látniuk egyrészt a magyar kultúra és szellemi élet Európa és az egyetemes kultúra irányába való áramoltatásának, másrészt az európai és az egyetemes szelle­ miség és eszmeáramlatok Magyarországra történő közvetítésé­ nek kettős feladatát. Mindezek mellett az intézetek feladata a határon túli magyarság által terem tet kulturális javak nemzet­ közi és anyaországi megismertetése. .A fenti célok megvalósítása érdekében a kulturális kormány­ zat három fő területen fektet nagyobb hangsúlyt az intézetek működtetésére. Az EU-országokban működő intézetek esetében az integráció kulturális előkészítése és támogatása céljából a magyar kultúra és identitás bemutatásának feladata hárul az intézetekre. A közép-európai régióban működő intézmények esetében a regionális együttműködés alapját biztosító kulturális örökség ápolása és bemutatása, Közép-Európa közös érdekeinek kultu­ rális-történelmi alapú kimunkálása és biztosítása tekinthető a térségben működő intézetek fő feladatának. A fenti két csoportba nem tartozó államokban működő vagy létrehozandó intézetek esetében a meglévő külpolitikai törekvé­ seket a kulturális diplomácia eszközeivel segítik elő az intézetek, mindezt olyan országokban teszik, melyekkel történelmi-kultu­ rális kapcsolataink nagy múlttal rendelkeznek, és a magyar kul­ turális jelenlét segíti az együttműködés más területeit is. PROFILVÁLTÁS

A fenti célkitűzések arra utalnak, hogy a kulturális kormányzat az intézeti tevékenységet kiemelten kezeli. Szemben az 1994-től 1997-ig terjedő időszakkal, amikor is azoknak az intézeteknek a léte, amelyek nem szomszédos országokban, illetve nem EUtagállamokban működtek (hét ilyen intézet volt abban az idő­

POLITIKATUDOiMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

173

szakban, ma az intézetek teljes száma a közeljövőben megnyíló brüsszeli intézettel tizennyolc), költségvetési megtakarítások okán több ízben megkérdőjeleződött, ma inkább az expanzió je l­ lemző. Az intézetek számának növelése mellet nyomára buk­ kantunk olyan dokumentumoknak is, amelyek az „extenzív” bő­ vítés mellett intenzív, a tevékenységet, a feladatellátás haté­ konyságát növelő módszerek bevezetését helyezik kilátásba. Az intézetekkel szemben megfogalmazódik mind minisztériu­ mi, mind kormányzati szinten a profilváltás kényszere. A profilváltásnak érintenie kell az intézetek által alkalmazott módsze­ reket, tevékenységstruktúrájukat, illetve szolgáltatásaik „szín­ vonalát”. Ennek érdekében az intézeteknek az NKÖM hathatós szakmai támogatását kell élveznie a program kialakításában. Az intézeti tevékenységeinek sorába hazánk tudományos imageének javítása, a magyar tudomány nemzetközi menedzselése, a tudományos kapcsolatok kultúrdiplomáciai eszközökkel történő megtámogatása is bele kell, hogy tartozzon. Az élő kultúra meg­ jelenítése érdekében az intézeteknek ki kell bővíteniük érdeklő­ désüket mindazon társadalmi-politikai kérdések exponálása fe­ lé, melyek valamilyen módon meghatározzák a kor kultúráját és tetten érhetőek az egyes alkotásokban. Módszertani szempontból célként fogalmazódik meg, hogy ki kell dolgozni azokat a technikákat, amelyekkel a fogadó ország mértékadó értelmisége hatékonyan megszólítható. Az intézetek profilváltásával, az intézetek tevékenységeinek súlypontjaival kapcsolatban az intézetek elé a következő célokat tűzi ki az új koncepció. „Az eddigi munkamódszer helyett, melynek alapján legin­ kább az igazgatók egyéni ízlése dönthetett a kiszemelt program­ ról, a szakma és a közönség fogadtatása szerint is legszínvona­ lasabb, az ország kultúráját leginkább megjeleníteni képes programoknak kell lehetőséget biztosítani. Mégpedig úgy, hogy egy-egy produkció az adott térség többi magyar intézetébe is el­ juthasson. Vagyis az intézetek programszervezését a miniszté­ rium közvetítése és irányítása mellett az igazgatók munkáját se­ gítő programjavaslatokkal kell megoldani.” (12) „Más országok intézethálózatának mintájára új módszerekkel és technikákkal is élni kell annak érdekében, hogy a magyar in­ tézetek hatékonyan tudják munkájukba bevonni a fogadó ország mértékadó intelligenciáját, és így befolyásolni a közvéleményt. Az intézethálózatot fel kell készíteni az új évezred küszöbén várható külpolitikai feladatokra, hogy igényes kulturális hátte­ ret biztosítsanak hazánk külhoni törekvései számára. Más or­ szágok intézményhálózatainak többsége alkalmas arra, hogy közvetlen személyes kontaktus révén juttassa el a kívánt üzene­ tet a véleményformáló elitekhez. A kultúra ebből a szempontból rendkívül jó médium a kapcsolattartásban.” (12)

BERTALAN TAMÁS

174

„Újragondolást igényel a kultúra mellett a tudomány megje­ lenítésének és támogatásának kérdése is a magyar intézetek­ ben. Az »agyelszívás« egyik hatásos ellenszere lehet hazánk tu­ dományos imázsának javítása, a magyar tudomány nemzetközi menedzselése, a tudományos kapcsolatok kultúrdiplomáciai eszközökkel történő megtámogatása is.” (12) „Az intézetek tevékenységének fontos eleme a hazai közélet egészének megjelenítése. Az élő kultúra megjelenítése elkép­ zelhetetlen a közélet akkut kérdéseinek felvetése és megvitatá­ sa nélkül. Ezért az intézeteknek ki kell bővíteniük érdeklődésü­ ket mindazon társadalompolitikai kérdések exponálása felé, melyek valamilyen módon meghatározzák a kor kultúráját és tetten érhetőek az egyes alkotásokban.” (12) ÚJ FOLYAMATOK ÉS EREDMÉNYEK

A Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma amellett, hogy az intézetek kultúraközvetítő szerepét erősíti, nem fordul el a klebelsbergi hagyományoktól, sót az intézetekkel kapcsolatos minisztériumi stratégia kialakításának időszakában, a ciklus elején felértékelődik az intézetek tudományos szerepe. Ennek egyértelmű jele a Klebelsberg Kunó-ösztöndíj létrehozása: „A múlt és a jövő harmonikus összekapcsolása a jelen feladata, ezért az NKÖM megalapította a Klebelsberg Kuno-ösztöndíjat.” (12) Az ösztöndíj célja, hogy fiatal szakembereknek lehetővé te­ gye a magyar nyelv és kultúra külföldi írott és tárgyi emlékei­ nek kutatását. Ugyanígy a tudományok képviseletének, illetve a klebels­ bergi hagyományok tudatos vállalásának jele, hogy az intéz­ ményhálózaton belül növelték a Collegium Hungaricumok (CH) számát, megtörtént a moszkvai, a párizsi és a berlini intézetek átalakítása. További intézetek CH-vá alakítása is folyamatban van. Az intézetek igazgatói munkaköreinek betöltésében a CHk esetében arra törekedtek, hogy az intézetek igazgatói tudomá­ nyos fokozattal rendelkezzenek. Az intézeti programok kialakításában már 1999-ben, a Kulturá­ lis Intézetek Igazgatósága megalapítása előtt megfogalmazódott az az operatív célkitűzés, hogy az egységes országkép megjelení­ téséhez összehangolt minisztériumi a szakmai irányítást kell biz­ tosítani (1999 második félév) konkrét programjavaslatokkal. A tartalm i fejlésztésekkel párhozamosan folyik az intézményhálózat bővítése, illetve a meglévő ingatlanok fejlesztése. Szintén a Kulturális Intézetek Igazgatósága létrehozásával egy időben fogalmazódott meg a tiszta és áttekinthető jogi kör­ nyezet megteremtésének igénye az intézetek működőképessé­ gének javítása érdekében. Konkrét célként a törvényekhez, ren­ deletekhez konkrét végrehajtási utasítások megfogalmazását, a

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

175

KÜM és az NKÖM közötti megállapodás megkötését, az intéze­ tek működésére, gazdálkodására vonatkozó szabályok leírását, az intézeti programokra vonatkozó normatív szabályozási javas­ latok megfogalmazását tűzte ki a minisztérium vezetése. A Kulturális Intézetek Igazgatósága 2000 februárjától kezdte meg munkáját. Az elmúlt három évben folyamatosan javult az intézetek inf­ rastrukturális helyzete, például jelentős informatikai fejlesztés­ re került sor az intézetekben. Jelentős növekedés következett be a programok támogatásának összegében is. Ebben közreját­ szottak a millenniumi év keretében kiemelten támogatott inté­ zeti programok. Az intézetek személyi állományában jelentős változások nem következtek be. A Kulturális Intézetek Igazgatósága létrehozásának előzményei A fenti célkitűzések és az intézet hálózattal kapcsolatos elvárá­ sok nem változtak jelentősen a fentiekben leírtakhoz képest, és azt is megállapíthatjuk, hogy az igazgatási feladatok nagy részét ‘végrehajtódnak tekinthetjük. Létrejött a Kulturális Intézetek Igazgatósága, megszületett és elfogadásra került az intézetek és az igazgatóság működését szabályozó korm ányrendelet (11/2000. (II. 8.) Korm. rendelet a külföldi kulturális intézetek­ ről), elkészült a Kulturális Intézetek Igazgatóságának szerveze­ ti és működési szabályzata és kapcsolódó szabályzatai. Fontosnak tartjuk ismertetni a KEHI 1999. június 15-i dátum­ mal jegyzett jelentésének fontosabb m egállapításait és javaslatait.3 A vizsgálatot a miniszterelnök rendelte el, nem sokkal a kormány megalakulása után. A vizsgálat kiindulópont­ ja és célja, mint ahogy.alább szerepel, konkrétan meghatároz­ ható ügyek (amelyek elsődlegesen néhány intézet gazdálkodá­ sához, illetve személyes konfliktusokhoz kötődnek) kivizsgálá­ sának szándéka volt. Mindez kívül esne érdeklődésünkön, azonban a vizsgálat olyan összefüggéseket is feltárt, és olyan javaslatokat is megfo­ galmazott, amelyek alapvetően érintenek strukturális, ezáltal hatékonysági kérdéseket is. Ezen megállapításokat foglaljuk össze a következőkben. A megállapításokat négy különböző csoportba sorolhatjuk, amelyek a következők: - Tervezési (stratégiai tervezés és a feladatok tervezése egy­ aránt), értékelési és ellenőrzési jellegű problémák. - Szabályozási jellegű problémák. - Irányítási problémák. - Erőforrások, feltételek biztosítása.

BERTALAN TAMÁS

176

Tervezési (stratégiai tervezés és a feladatok tervezése egyaránt), értékelési és ellenőrzési jellegű problémáig

A tervezés, értékelés és ellenőrzés területén tette a KEHI a leg­ több elmarasztaló megállapítást. A megállapítások egy része az intézményhálózat bővítésének nem megfelelő megalapozottsá­ gára, másik része a meglévő kapacitások koncepciótlanságból fakadóan nem megfelelő kihasználására vonatkoznak. Folyama­ tos feladatnak kell tekinteni az intézethálózat tevékenységének extenzív, illetve intenzív eszközökkel való bővítését, amely el­ képzelhetetlen az intézetek tevékenységének folyamatos és tel­ jes körű (módszertani kérdéseket is érintő) értékelése nélkül. A fenti megállapítások közel fele az értékelés hiányosságára utal. Tekintve, hogy az intézetek korlátos erőforrások rendelkezésre állása mellett rendkívül összetett feladatokat végeznek, össze­ tett és folyamatos (és jelentős erőforrásokat igénylő) munkát je ­ lent az intézeti tevékenységek értékelése és ellenőrzése. Megfelelő értékelés és ellenőrzés mellett az így nyert infor­ mációk felhasználásával képzelhető el csak a körültekintő és alapos rövid, közép- és hosszú távú tervezés, legyen az a ráfor­ dítások tervezése,-avagy a tevékenységekre vonatkozó stratégi­ ai jellegű tervezés. Szabályozási jellegű problémák

Az alapvető szabályozás - beleértve a szabályozó dokumentu­ mok megfelelő szintű kidolgozottságát - nem csak egyszerűen jogszabályi kötelezettség, hanem az ellenőrizhetőség, beszámoltathatóság alapjának is tekinthetjük. Az intézetek tevékenysé­ gének - valamennyi intézetre nézve azonos alapokon álló - átfo­ gó szabályozása nélkül az intézeti tevékenységek nyomon köve­ tése is nehezen elképzelhető. Ezt egyébként indokolja, hogy a külföldön működő, összetett tevékenységet kis létszámú mun­ katársi csapattal végző intézetek esetében a megfelelő szabá­ lyozás hiánya a legkülönbözőbb konfliktushelyzeteket, és műkö­ dési zavarokat idézheti elő. Kellő szabályozás és a tevékenység nem megfelelő értékelése nélkül leginkább az intézetekben dol­ gozók személyisége, személyes ambíciói és előképzettsége lesz, ami az intézetek tevékenységét meghatározza. így kérdéses, hogy mennyiben sikerül az előző pontban rögzített kultúrdiplomáciai célkitűzéseket maradéktalanul teljesíteni. Irányítási problémák

A fenti megállapításokból, és még inkább a jelentés ide vonat­ kozó egyéb részeiből arra következtethetünk, hogy a vizsgálati időszakban különböző minisztériumi szervezeti egységekkel

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

177

kapcsolatban álló intézetek irányítása nem volt megfelelő. Erre vonatkozó egyedüli megoldást a KEHI-jelentés készítői (az érintett minisztériumokkal egyetértésben) abban látják, hogy létrejöjjön egy önálló költscgyetési szerv. Ennek nem csak költ­ ségvetési, hanem szakmai indokai vannak. Szintén a jelentés­ ben olvasható, hogy a létrehozandó szerv ne végezzen más fel­ adatokat, tevékenysége kizárólag a kulturális intézetekhez kap­ csolódjon. Az általunk vizsgált intézményrendszer átalakításá­ nak kiindulópontja ez a megállapítás, illetve javaslat. Erőforrások, feltételek biztosítása

Mind a tervezésben, mind a munkatársak kiválasztásában biz­ tosítani kell azon szakmai szempontok érvényesítését, amelyek a megfelelő működés alapjai kell, hogy legyenek. Ezek a szem­ pontok is csak a megfelelő szakmai irányítás mellett érvénye­ sülhetnek. A jelentés javaslatokat is megfogalmazott: a problémák öszszességében is jelzik, hogy létre kell hozni egy külföldi kulturá­ lis intézeteket összefogó önálló költségvetési szervet, amelyhez a részben önálló költségvetési szervként működő intézetek gaz­ daságilag és gondnokságilag tartoznak. A KEHI javasolja, hogy a kormány az érintett tárcák bevoná­ sával készítsen kormány-előterjesztést az intézetek szakmai cé­ lokat szolgáló működési stratégiájára és ezzel összefüggésben hosszú és középtávú koncepciót és intézkedési tervet az intéz­ ményhálózat fejlesztésére, és ehhez kapcsolódóan középtávú ingatlanfelújítási tervet, beleértve az intézetek alapító okirata­ it. Ugyanígy szabályozási feladatnak tekinthetjük a KII és az in­ tézetek közötti megállapodás előkészítését. Szabályozási kérdés az intézeti kiküldöttek és alkalmazottak szakmai elvek szerinti kiválasztási, megbízási, továbbá munkakör-átvételi szabályai­ nak és rendszerének kialakítása is. Jól érzékelhető, hogy a KEHI-vizsgálat során meghatározott vizsgálati szempontok, a megfogalmazott megállapítások össze­ kapcsolhatók az előző fejezetekben bemutatott hatékonysági szempontokkal. Ebből is látható, hogy a kormányzat rendelke­ zik azokkal az eszközökkel és intézményekkel, amelyek alkal­ masak szervezeti célok megfogalmazására, olyan operatív teen­ dők meghatározására, amelyek középpontjában a hatékony mű­ ködés áll.

BERTALAN TAMAS

178

AZ INTÉZMÉNYHÁLÓZAT TEVÉKENYSÉGÉNEK BEMUTATÁSA A VIZSGÁLATI SZEMPONTOK ALAPJÁN Környezeti változások A vizsgálat közpolitikái dimenzióit meghatározva áttekintettük, hogy melyek voltak a fejlett országokban (OECD) azok a körül­ mények, amelyek a közigazgatás, a kormányzati szféra fejlesz­ tését szükségessé tették. Az általunk vizsgált intézményrend­ szer esetében csakúgy, mint az egész magyar közigazgatási rendszerrel szemben a rendszerváltozás önmagában is olyan el­ várásokat támasztott, amelyek egyértelműen a hatékonyságnö­ velés irányába mutattak. A politikai jellegű hatások mellett egy­ értelműen megállapíthatóak az információtechnológia fejlődé­ sének kényszerítő hatásai, csakúgy, mint ahogy az állampolgári elvárások átstruktúrálódása. Az általunk vizsgált intézményrendszer esetében nem csupán a magyarországi impulzusokkal kell számolnunk, hanem a fogadó országokra jellemző elvárá­ soknak is meg kell felelniük az intézeteknek. Mindezek mellett az általunk vizsgált intézmények tevékenységeinek jelentős ré ­ sze versenyképes kell, hogy legyen piaci alapon működő szerve­ zetek hasonló szolgáltatásaival. Glatz Ferenc, az MTA elnöke ezekre a változásokra utalt, amikor a magyar intézetek igazgatóinak figyelmét felhívta arra, hogy a 90-es években Magyarország iránti érdeklődés jelentő­ sen csökkent. Ezzel egy időben jelentősen átalakult az érintke­ zés és az információszerzés módja. Ezek a változások kettős ki­ hívásokat jelentenek az intézetek számára. De változások álltak be a tudományos érdeklődés területén, egyre kevésbé országok iránt és egyre inkább egyes területek iránt nyilvánul meg a szakmai érdeklődés. A szervezeti keretek megfeleltetése a hatékonyság követelményeinek Az általunk vizsgált intézményrendszert abból a szempontból tekintettük át, hogy megállapítsuk, az egyes szervezeti szintek közötti kapcsolatok, a feladatmegosztás hogyan illeszkedik azokhoz az elvárásokhoz, amelyeknek az intézményhálózat meg kell, hogy feleljen. A VIZSGÁLT INTÉZMÉNYRENDSZER TAGOLÁSA

Az első szintnek a kormányzati szintet tekintjük, ebben az eset­ ben beleértjük a területért felelős tárca felső vezetését, illetve az intézményrendszer felett szakmai felügyeletet gyakorló he­

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

179

lyettes államtitkárságot. Az első szint hangsúlyos feladata a koncepcióalkotás, az intézményhálózatra vonatkozó stratégiai tervek elkészítése és a végrehajtás súlypontjainak meghatáro­ zása, és ezzel együtt a megfelelő ellenőrzések és értékelési te­ vékenységek végrehajtása, végrehajtatása. Az első szint felelős­ sége a megfelelő szabályozás elkészítése, amelynek szakmai előkészítésében támaszkodik a második és a harmadik szintre. A középső, a második szint a Kulturális Intézetek Igazgatósá­ ga, amely egyrészt működteti az intézményhálózatot, másrészt szakmai irányítási funkciókat is betölt. Legfontosabb funkciója, hogy feldolgozott információkat juttat el az intézetekhez, ame­ lyek nélkül munkájukat nem tudnák elvégezni, avagy sokkal na­ gyobb energiaráfordítással tudnák beszerezni azokat. Kézben tartja az intézményrendszer költségvetési gazdálkodását, ezen keresztül jogi és pénzügyi kontrollt gyakorol az intézetek felett. Feladatainak másik csoportja, hogy folyamatosan nyomon kö­ veti az intézményhálózat szakmai működését, értékeli mind az intézmények, mind az intézmények munkatársainak tevékeny­ ségét, és információkat szolgáltat az első szintnek. Részt vesz a koncepcióalkotásban, a tervezésben és a stratégiai tervezésben. A harmadik szint az intézetek szintje. Ezen a szinten történik a konkrét tevékenység, amely elvégzéséhez kis létszámú végre­ hajtói kör áll rendelkezésre az egyes intézetekben, és rendkívül sokrétű szervezési és kommunikációs feladatok terhelik az inté­ zetek m unkatársait. Saját produkciókkal kulturális szolgáltatá­ sokat nyújtanak, általában egy versengő „kulturális piacon”. Politikai, kultúrpolitikai érdekeket, célokat jelenítenek meg, il­ letve közreműködnek azok megvalósításában akár információgyűjtéssel, akár az adott kérdések hangsúlyozásával, tovább­ adásával és kommunikációjával. Szintén feladatuk, hogy maguk is híd szerepet töltsenek be alkotó- és előadóművészek, tudósok, társulatok és intézmények között. Közreműködjenek személyes és szervezetek közötti kapcsolatok kialakításában, segítsenek a tudás, az információk, az alkotások és produkciók akár piaci el­ helyezésében, akár a lehető legjobb hasznosulás elérésében, el­ sődlegesen az ország érdekeit szem előtt tartva, másodlagosan, de nem mellékesen az érintettek érdekeire ügyelve. SZOLGÁLTATÁSOK;FELADATOK íMEGHATÁROZÁSA (MEGHATÁROZOTTSÁGA) ÉS ÖSSZEHANGOLTSÁGA A SZERVEZETI SZINTEK KÖZÖTT. FEJLESZTÉSI IRÁNYOK A VIZSGÁLT INTÉZMÉNYRENDSZEREN BELÜL

Az intézetekkel szemben támasztott elvárások legalábbis keret­ jelleggel meghatározásra kerültek, ezért az intézetek a prog­ ramjuk megvalósításában és előkészítésében nagy szabadságot élveznek. A célok megvalósításának garanciáját képezi, ha a kulturális kormányzat szabályozási és irányítási eszközeivel a

BERTALAN TAMÁS

180

megvalósítás szintjéig lebontja a koncepcionális és stratégiai célokat. Ez nem történt meg maradéktalanul. Az intézetek fel­ adatai a rájuk vonatkozó rendeletben meghatározásra kerültek, azonban további strukturálásra szorulnak. Ezt a tevékenységet folyamatos támogatótevékenységnek kell tekintenünk, hiszen az intézetek dinamikusan változó politikai, diplomáciai környe­ zetben működnek, és tevékenységterületükön folyamatosan ke­ letkeznek új kapcsolatok, produktumok, amelyek nyomon köve­ tése nélkül feladataikat csak részben tudják elvégezni. Az elvá­ rások pontosítása nélkül fennáll a veszélye annak, hogy az in­ tézetek tevékenysége azonos célok mellett, akár a hatékonyság, akár a közreadott tartalom szempontjából indokolatlanul eltér­ het egymástól. Az intézetek összetett tevékenysége, a rendelkezésre álló erő­ források, az intézetek környezete, sajátos kultúrdiplomáciai fel­ adatai azt mutatják, hogy az intézetek tevékenységüket csak jól szervezett háttértámogatással tudják elvégezni. A működésük­ höz leginkább szükséges alapinformációk folyamatos biztosítá­ sát - különös tekintettel a Magyarországon működő partner­ szervek birtokában lévő feldolgozott információkra gondolunk olyan háttérszolgáltatásnak tekintjük, amely fontosságában nem kisebb, mint a könnyebben meghatározható működtetési funkciók (pénzügyek, szállítás utaztatás stb.).. Kialakulóban vannak azok a csatornák, amelyeken keresztül az információk és a támogatás (ami adott esetben akár többletforrásokat is je ­ lenthet) hatékonyan juthat el külföldi magyar kulturális intéze­ tekhez. Az igazgatóság feladatainak meghatározása ügy történt, hogy a fenti funkciókat a meghatározott feladatok lefedik. Alapvető­ en szabályozási kérdés, hogy a minisztérium szervezeti egysé­ gei között hogyan, milyen formában lehet úgy rögzíteni az együttműködési területeket, illetve az együttműködési szabá­ lyokat, hogy az információk és szolgáltatások ténylegesen el­ jussanak az intézetekhez és az igazgatóság fontos koordinatív, információrendszerezési és -továbbítási funkcióját számon kér­ hető módon, de megfelelő jogosultságokkal biztosítani tudja. A fent leírtak is mutatják, hogy a harmadik és a második szint fel­ adatainak meghatározása a céloknak megfelelően megtörtént. A feladatmegosztás és együttműködések rendszere nem vagy csak részben alakult ki az igazgatóság és a minisztérium egyes szervezeti egységei között. Ezeket a szabályozási hiányosságo­ kat (tekintve, hogy a szervezet alig másfél éve kezdte meg mű­ ködését) érthetőek. A létrehozott szervezeti egység a jelenlegi szabályozás és a rendelkezésre álló erőforrásai mellett csak feladatainak egy részét tudja ellátni. Éppen a tartalmi-szakmai szempontból meghatározó tevékenységek szorulnak háttérbe, amely területeken az igazgatóság feladatait tekintve többet hi­ vatott nyújtani, mint elődje, a Kulturális Intézetek Osztálya.

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

181

Megállapítható, hogy a minisztériumok egyes szervezeti egysé­ geinek szándékával nem ellentétes, hogy együttműködjenek az intézetekkel. Az igazgatóság biztosíthatja azt a keretrendszert, amely ezeket a kapcsolatokat rendezi, összefogja, szükség sze­ rint ösztönzi kialakulásukat, továbbfejlődésüket az egyes mi­ nisztériumi szervezeti egységek és az intézetek között. Meglátá­ sunk szerint az intézetek kis részben használják ki ma azokat az információkat, szakmai hátteret, amellyel a minisztérium ren­ delkezik. FELADATOK, CÉLOK ÉS TEVÉKENYSÉGEK ÖSSZHANGJA

A kormány programja hangsúlyozza, hogy a kultúrát olyan köz­ vetítő médiumnak tekinti, amely alkalmas az ország politikai céljainak hatékony megjelenítésére. Továbbá kormányzati cél­ ként kerül megfogalmazásra, hogy folyamatos feladatnak kell tekinteni az intézethálózat tevékenységének extenzív, illetve in­ tenzív eszközökkel való bővítését, amely elképzelhetetlen az in­ tézetek tevékenységének folyamatos és teljes körű (módszerta­ ni kérdéseket is érintő) értékelése nélkül. Az extenzív eszközökkel történő bővítés alatt az intézetek szá­ mának növekedését értik a döntéshozók. Ebben jelentős válto­ zások következtek be. Az előző kormányzati ciklus restrikciós politikája helyett az intézményhálózat folyamatos bővülésének lehetünk tanúi. Az intenzív eszközök alatt a rendelkezésre álló erőforrások jobb kihasználását kell értenünk, nem csupán az intézetek, ha­ nem a háromszintű intézményrendszer mindhárom szintjén, il­ letve - mint ahogy erre több helyütt kitérünk - a három szint in­ terakciójában. Az intézetek szintjén részletes elemzés alá von­ tuk az intézeti tevékenységeket mind a célok teljesülése, mind pedig a hatékonyság szempontjából. A célok teljesülése szem­ pontjából leszögezhetjük, hogy az intézetek ismerik a kitűzött célokat, és azok megjelennek tevékenységükben. A hatékonysá­ gi kérdésekre visszatérünk. DÖNTÉSI HATÁSKÖRÖK, HATALOMMEGOSZTÁS. A HATÉKONYSÁGOT BIZTOSÍTÓ RACIONALITÁS ÉS A BIZTONSÁGOT NYÚJTÓ DEMOKRATIKUS ELLENŐRZÉS SZEMPONTJÁBÓL

Részletesen vizsgáltuk az intézményrendszert a jogok és hatás­ körök megosztása szempontjából. Áttekintettük a munkajogi kapcsolatok rendszerét, az együttműködések és a kapcsolattar­ tás rendszerét. Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy ezt a sza­ bályozást egyrészről minősíthetjük (Rosenbloom rendszere alapján) a közigazgatáson belül a végrehajtói és a politikai ha­ talom megosztásának. Az első fejezetben felvázolt modell alap­ ján jól érzékelhető, hogy az ilyen típusú hatalommegosztás

BERTALAN TAMÁS

182

csökkenti a szervezet cselekvési sebességét, reagálóképességét, azonban megfelelő politikai garanciákat biztosít. Korántsem te ­ kinthetjük mellékesnek, ismerve a kormányzat diplomáciai tö­ rekvéseit, hogy milyen színvonalon működnek az intézetek, mi­ lyen mértékben képesek gyorsan és hatékonyan megjeleníteni az aktuális diplomáciai szándékokat. A beavatkozás lehetőségét a jelenlegi rendszer biztosítja. Különösen jól látszik ez a mun­ kajogi szabályozáson. Egyértelműen megállapítható, hogy a ki­ nevezésijog nem csak az igazgatóság, hanem az intézetek szint­ jén is a minisztérium felső vezetésének kezében van. Ezzel együtt jól megfigyelhető, hogy amíg a végrehajtás szintjén a cselekvési szabadságot szeretnék növelni, addig a politikai szin­ ten működők a saját szempontjaik szerint ragaszkodnak hatal­ mukhoz. Az ilyen kérdésekben a szabályok alkotóinak azt kell átgondolni, hogy a politikai hatalom fékező erejének csökkenté­ se, avagy a reagálóképesség csökkenése okozza-e a nagyobb ká­ rokat. Pusztán elméleti lehetőségként vetjük fel, hogy a politi­ kai vezetés operatívabb működése a jelenlegi szabályozás mel­ lett is csökkenthetné a feszültségeket. (Feladatai tagoltságából és egyéb jellegzetességeiből következően, tehát lényegét tekint­ ve más szabályok alapján működó területtel, a politikai szinttel szemben támasztható hatékonysági kérdések meghaladják vizs­ gálatunk kereteit.) Egyértelműen megállapítható tehát, hogy egy olyan speciális intézményrendszerrel állunk szemben, amelynek három szintje között ,jól kitalált módon” oszlanak el a jogok és kötelezettsé­ gek, más szóval, az alapkoncepciót, ha egyedinek is kell tekin­ tenünk egy hagyományos hierarchikus felépítéshez képest, de mindenképpen védhetőek a jellegzetességek a fent leírtak alap­ ján. Egyértelműen megállapítható, hogy az egyszerű, lineáris rendszerektől való eltérés term észetszerűen magában hordozza a konfliktusok lehetőségét. Függetlenül attól, hogy melyik szin­ ten (minél feljebb, a romboló hatás természetesen annál jelen­ tősebb, hiszen az információ haladási sebessége az ilyen jellegű szervezetek esetében rendkívül nagy) térnek el a speciális, adott esetben éppen csak kialakuló szabályoktól, ez garantáltan érezteti a hatását valamennyi szinten. Leginkább egyébként ép ­ pen a középső, integratív szint üresedhet ki, és lehetetlenülhet el, hiszen a hagyományos bürokratikus logika követése őket ta ­ szítja vákuumhelyzetbe. A lépten-nyomon kialakuló személyi konfliktusok súlyosbodhatnak a mindhárom szinten elkövetett vezetői hibák által, de ezek gyökerei nem személyekben, ha­ nem a struktúrában gyökereznek. Mégpedig oly módon, hogy a problémák csak részben oldhatók fe l a szabályozás eszközei­ vel, más részük a szabályok mindhárom szinten való követke­ zetes betartásával küszöbölhetök ki. Hozzá kell tennünk, hogy a jogok és kötelezettségek szempontjából összetett, és a végre­ hajtói feladatok mellett politikai jellegű feladatokat is ellátó

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

183

rendszerben felértékelődik a belső kommunikáció és az együtt­ működés jelentősége. Az igazgatóság létrehozásával gyakorlatilag nem változott az intézetek jogi helyzete. A szabályozás eszközeivel is tudatosíta­ ni lehet az intézetekben, hogy melyek azok a szálak, amelyeket érdekükben áll nekik is erősíteni és fenntartani az igazgatóság­ gal, tekintettel arra, hogy „szolgáltatásait” csak megfelelő csa­ tornákon keresztül képes érvényesíteni az intézetek javára. A tevékenységek mérése, értékelése, ellenőrzése Az Igazgatóság állami feladatként ellátandó alaptevékenysége: a külföldi kulturális intézetek folyamatos működtetése, felügye­ lete, ellenőrzése, valamint szakmai és gazdasági munkájuk fi­ gyelemmel kísérése. A versenyszféra megközelítésében a stratégiai tervezéscélok eléréséhez szükséges stratégia kidolgozása mellett magába fog­ lalja az eredmények mérésének folyamatát is. Ebből követke­ zik, hogy a tervezés és az elért eredmények, elvégzett tevékeny­ ség ellenőrzése és értékelése elválaszthatatlan egymástól, mi több, az ellenőrzési, értékelési tevékenységek által rendelkezik a szervezet azokkal a megbízható információkkal, amelyek egy­ általán lehetővé teszik a tervezést. Fontos irányítási eszköznek tekinthetjük az intézetek által ké­ szített éves munkatervet és éves költségvetést, amelyek alapján az intézetek működnek, illetve a havi és éves jelentéseket, ame­ lyeken keresztül folyamatosan információkat szolgáltatnak a döntéshozó szerveknek és vezetőknek. A havi és éves jelentése­ ket önértékelési eszközöknek tekinthetjük, amelyeket az infor­ mációszolgáltatás szempontjából kiegészít és hitelesít az igaz­ gatóság által kialakított belső ellenőrzési rendszer. A feladatel­ látás hatékonysága szempontjából fontos kérdés, hogy milyen szempontok alapján történik az önértékelés, illetve a belső el­ lenőrzés. Az ilyen irányú belső szabályozás alapelvei megfogal­ mazásra kerültek, folyam atos fejlődésen m ennek keresztül azok a folyamatok, am elyek a jelentések előállítását, az infor­ mációk feldolgozhatóságát, illetve megfelelő szintű feldolgozá­ sát célozzák, szolgálják. Ezen a területen csak részben történik meg a szakmai-tartalmi szempontok folyam atos érvényesítése. Az intézetek információszolgáltató képessége csak részben biz­ tosítja annak nyomon követését, hogy az általuk szervezett programok milyen tartalmat, milyen tényleges vonzerőt takar­ nak, milyen mértékben tesznek eleget azoknak a céloknak, amelyek a tervekben megfogalmazásra kerülnek. Az általunk ismert jelentések esetenként a rendezvény címét is csak töredé­ kesen tartalmazzák. Az esetek többségében nem áll rendelke­ zésre olyan információ, hogy milyen tetszést váltott ki a rendez­

BERTÁIÉN TAMÁS

184

vény, hány em bert érintett közvetlenül és közvetve. Esetenként - tekintve, hogy a rendezvények egy jelentős része nem csak egy forrásból kerül finanszírozásra az is nehezen megállapít­ ható, hogy mennyibe kerültek az egyes rendezvények. Ennek következtében elképzelhetetlen például - bár ezt a tevékenysé­ gek jellege is megnehezíti - még hozzávetőlegesen megbízható hatékonyságmutatók .számítása is. Ebből következik, hogy a rendezvények tartalmi, hatékonysá­ gi szempontból történő értékelése a jelenlegi információszol­ gáltató képesség mellett az egyes rendezvényekre nézve is csak igen korlátozott mértékben lehetséges. Azonban egyáltalán nem lehetséges az egyes intézetek tevékenységének összeha­ sonlítása a hatékonyság szempontjából, de arra sem nyílik mód, hogy az egyes intézetek önmagukhoz képest történő fejlődését legalább részben objektív mutatókon keresztül követni lehes­ sen. A közigazgatásban csakúgy, mint a versenyszférában szá­ molni kell az érintettek ellenállásával akkor, amikor érzékelik, hogy tevékenységük mérésére, értékelésére irányuló törekvé­ sek nyilvánvalóvá válnak. Azonban a tapasztalatok azt m utat­ ják, hogy csupán az, hogy a tényleges tevékenységről összeha­ sonlítható információk állnak a döntéshozók rendelkezésre, je ­ lentős hatékonyságnövekedést eredményezhet az ilyen irányú törekvések átgondolt és következetes végrehajtása esetén, külö­ nösen az alulteljesítők körében. A humán szolgáltatások területén is egyre gyakrabban talál­ kozunk olyan elégedettség- és igényfelmérésekkel, amelyek a minőségirányítás eszközrendszerével élve juttatják jól haszno­ sítható információkhoz a döntéshozókat. Az ilyen eszközök al­ kalmazása, kiegészülve egy, a jelenleginél feszesebb és össze­ tettebb beszámoltatással, illetve a belső ellenőrzési tevékenysé­ gekbe integrált szakmai, tartalm i szempontból végrehajtott el­ lenőrzésekkel és külső értékelésekkel, a ráfordítások mértékét jelentősen meghaladó hatékonyságnövekedéssel számolhatunk. Ennek egyik alapja éppen az lehet, hogy az intézetek vezetői és alkalmazottai olyan kivételezett szerepben vannak akár díjazá­ suk, akár a beosztásukból fakadó szakmai presztízs szempontjá­ ból, hogy együttműködésük joggal elvárható, illetve megfelelő­ en következetes végrehajtás esetén feltételezhető. Ennek érde­ kében egyébként a tevékenységek értékelési rendszere célsze­ rűen kiegészíthető egy vezetői és munkatársi értékelési rend­ szerrel is. AZ INFORMÁCIÓS TÁRSADALOM HATÁSAI

Az intézetek feladataik többségét csak professzionális kommu­ nikációs tevékenység útján láthatják el. Jól illeszkednek a kap­ csolattartási feladatok az intézetek információs támogatási igé-

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

185

nyeihez. A kapcsolattartás során szerzett információk feldolgo­ zása, rendszerezése, rendszeres eljuttatása az intézetekhez te­ hermentesítheti azokat. Több intézet felismerte az internet kínálta lehetőségeket, bár ma még kisebbségben vannak azok az intézetek, akik saját hon­ lappal rendelkeznek. Az intézetek többsége azonban várja, hogy a központi fejlesztés eredményeképpen kialakított intézeti hon­ lapokat mielőbb birtokba vehessék. Az informatikai eszközök jelentőségét azonban nem csak az intézetek, hanem az igazgatóság és a minisztérium vezetői is jó érzékkel ismerték fel. Az intézményhálózaton belül az elmúlt másfél évben megduplázták a számítógépek számát, valamenynyi intézmény internet csatlakozással rendelkezik, illetve pz igazgatóság most fejleszti ki azt a portált, amely egyben alkal­ mazható és átvehető az intézetek szintjén is. Folyamatban van az informatikai rendszer olyan irányú fejlesztése, melynek eredményeképpen az intézetek képesek lesznek a kép- és hang­ anyagok elektronikus dokumentálására is. Sőt a hatékonyság növelését szolgálják azok a törekvések, amelyek az internet felhasználásával történő telefonálás lehetőségét teremtik meg az intézményhálózaton belül. A tapasztalatok alapján a ráfordítások megtérülésére csak ak­ kor számíthatunk, ha a fejlesztések megfelelő szabályozással párosulnak. Azokban az országokban, ahol az informatikai esz­ közök használata mind a köz- mind a versenyszférában rend­ kívül elterjedt az internethasználatra külön szabályozást készí­ tenek a szervezetek. A szabályozási és betanulási folyamatok összekapcsolása a befektetések megtérülésének garanciája le­ het. Ellenkező esetben a költséges beruházások részleges meg­ térülésével számolhatunk csupán. Ez azért is rejt magában ve­ szélyeket, mivel az információs technológia fejlődése mellett az ilyen jellegű beruházásokra általában hároméves megtérüléssel számolnak a piaci viszonyok között. A kormányzati területen szerencsés helyzetnek tekinthetjük, hogy nem áll fenn az anya­ gi megtérülés kényszere, azonban az erkölcsi-szakmai megtérü­ lés feltételeit a képzés és szabályozás feltételrendszerének biz­ tosításával is célszerű garantálni. A HATÉKONYSÁG NÖVELÉSÉRE ALKALMAZOTT MÓDSZEREK ÉS ESZKÖZÖK AZ ÁLTALUNK VIZSGÁLT INTÉZMÉNYHÁLÓZATON BELÜL

Itt foglaljuk össze azokat a módszereket, eszközöket, módszer­ tani és tevékenységelemeket, amelyek eredményeképpen haté­ konyságnövekedés következhet vagy következik be az intézmé­ nyek feladatellátása során. Számos olyan működési jellegzetes­ séggel találkoztunk, amelyek a fent megjelölt célt szolgálják. Ha megvizsgáljuk a környezetet, egyértelműen megállapít­ hatjuk, hogy az intézeteknek versengő szervezetek körében kell

BERTALAN TAMÁS

186

eredményeket elérniük. Egyértelműen érzékelhető, hogy azok­ ban a jelentős kulturális centrumokban, ahol intézetek működ­ nek, csak a „kiváló minőségű” kulturális szolgáltatások, illetve kulturális tevékenység helyezhető el, még a volt szocialista or­ szágokban is egyre inkább piaci alapon működő kulturális terü­ leten. Jelentős konkurenciával kell számolnia, mégpedig más országok hasonló intézményei, a fogadó ország specializált in­ tézményei és olyan cégek, profitorientált szervezetek által tá ­ masztott konkurenciával, amelyek többnyire ismerik és alkal­ mazzák a versenyszférában elterjedt és alkalmazott professzio­ nális módszereket és eszközöket. Akár a versenyt vállalják az intézetek, akár az együttműködés lehetőségét keresik, mindenképpen a szervezés terén célszerű egy nyelvet beszélniük, versenytársaikkal és potenciális part­ nereikkel. Az intézetek egy része tudatosan alkalmazza a pro­ jektmenedzsment eszközrendszerét, olyan minőségirányítási rendszerelemeket, amelyek akár a szervezeti kultúra, akár a vezetés hatékonysága, akár az „ügyfelek” elvárásainak való megfelelés szempontjából jelentős eredményeket hozhatnak, akár rövid távon is hatékonyságnövekedéshez vezethetnek. Az intézetek működésében több olyan szakmai koncepcioná­ lis elemet fedeztünk fel, amelyeket akár az intézményhálózaton belül széles körben megvalósítható és számon kérhető működé­ si elemnek is tekinthetünk. Az alkalmazható módszerek kapcsán felvetődnek azonban el­ vi jellegű kérdések is. Több intézet esetében visszatérő gondo­ lat, hogy a programok sikerének és a nézők számának növelése érdekében érdemes átgondolni a programok számának csök­ kentését: így jobban lehet figyelni a társintézményekkel való együttműködésre, meghirdetésre, előkészítésre, és az anyagi források is koncentráltabban használhatók fel. így kikerülhető az a jelenség, miszerint több színvonalas program „nem volt ké­ pes színvonalarányos” nézőszámot vonzani. Minden bizonnyal elfogadható az a megállapítás, hogy egy-egy jelentős, komoly közönséget megmozgató, megfelelő sajtóvisszhanggal járó ren­ dezvény országképformáló hatása nagyobb lehet, mint az inté­ zetben folyó, nem kevésbé igényes munka eredm énye”. (11.) Jól érzékelhető, hogy az intézetek által felvetett kérdésre a minisztérium vezetése szintjén a programalkotás során adható megnyugtató válasz. Az intézetek tevékenységében dominál a kapcsolatépítés, a kommunikáció, hiszen az egyes produkciók létrehozása, közre­ adása is dominánsan kommunikációs tevékenységnek tekinthe­ tő. Egyértelmű tény, hogy a kommunikációs tevékenységeknek is jelentős költségeik vannak. Az intézetek nem csak felteszik a kérdést, hanem saját tevékenységükben igyekeznek hatékony választ találni, hogyan csökkenthetőek ezek a költségek a legha­ tékonyabban. Ennek egyik kézenfekvő módja szakmai célú

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

187

partnerkapcsolatok, a versenyszférára oly jellemző, de a köz­ szférától sem idegen érdekkapcsolatok kialakítása. Olyan tö­ rekvések ezek, amelyek a hatékonyságnövelés mellett egyértel­ mű költségcsökkenéssel, nem egy esetben jelentős forrásbevo­ nással járnak az intézetek esetében. Ezekre az alábbiakban mu­ tatunk be néhány példát. • Nyilvánvaló, hogy a nagyszabású rendezvények lehetővé te­ szik potenciális, a rendelkezésre álló erőforrásokat megsokszo­ rozni képes partnerek megszólítását, és eredményes együttmű­ ködések kialakítását. Egyre inkább jellemző az intézetek tevé­ kenységére, hogy állandó partnerkapcsolatok kialakítására tö­ rekednek olyan szervezetekkel, amelyek minőségi garanciát, kellő sajtófelületet, megfelelő közönségszámot és vonzerőt je ­ lentenek, akár egy nagyobb program rendszerbe behelyezett in­ tézeti program számára is. Az egyik intézet vezetője vetette fel, hogy a filmforgalmazók­ kal való kapcsolat elmélyítése révén lehetőség lenne arra, hogy a forgalmazók állítsák elő az intézetek számára az intézet fel­ szereltségének megfelelő kópiákat. Többen érvelnek amellett, hogy jó volna felismertetni a filmforgalmazókkal, azzal, hogy az intézetek közreműködnek a filmek bemutatásában, terjesztésé­ ben, megismertetésében, üzleti előnyöket, értékes szolgáltatá­ sokat nyújtanak éppen nekik. Ilyen jellegű szolgáltatásokat nem csak filmforgalmazóknak, hanem könyvkiadóknak, galériáknak, programszervezéssel, a kulturális területen közvetítői tevékenységet folytató cégeknek is nyújtanak, és még szélesebb körben nyújthatnak az intézetek. Ezek a cégek piaci viszonyok között működnek, feltételezhet­ jük, hogy kisebb-nagyobb profitot realizálva. Megfelelő techni­ kák, jogi garanciák megléte m ellett az intézetek saját, nem rit­ kán a piaci cégekénél lényegesen színvonalasabb szolgáltatá­ saikat megfelelő előnyök biztosítása mellett nyújthatják ilyen jellegű szervezeteknek. Az alábbi két példa is azt mutatja, hogy az intézetek szerte­ ágazó tevékenysége rendkívül széles szolgáltatási spektrumot, piaci megközelítésben „termékszerkezetet” takar. Egy intézet például arról számolt be, hogy multinacionális cé­ geknek közvetítenek magyar tanárokat. A felsőoktatási kapcso­ latok egyik gyakorlatias megközelítése - két intézeti jelentés­ ben is szerepelt - a magyarországi önköltséges felsőoktatási képzési helyek reklámozását végzik az intézetek a fogadó or­ szágban. Áttekintve az intézeti gyakorlatokat, találunk olyan területet is, ahol a fent vázolt együttműködésnek egy sajátos formája va­ lósítható meg. A magyarnyelv-tanfolyamok szervezése lehet az a terület, amelyet elképzelhető, hogy érdemes lenne (legalább is bizonyos példák ezt mutatják) „kiszervezni" az intézetek te­ vékenységei közül, lehetőség szerint úgy, hogy az intézet to­

BERTALAN TAMÁS

188

vábbra is valamilyen módon kapcsolatot tart azokkal, akik a képzéseket szervezik és bonyolítják. Ez éppen egy olyan terület lehet, ahol a „magánosítás” pozitív eredményeket hozhat. Még­ pedig abban, hogy a meglehetősen szervezésigényes tevékeny­ ség kiszervezésével olyan kapacitások szabadíthatok fel a fel­ adat hasonló vagy magasabb szintű (igaz más szervezet által történő) ellátása mellett, amelyek más területen jobban kama­ tozhatok. Az alábbi hatékonyságnövelő elemek még inkább szakmai je l­ legűnek tekinthetők. Az egyik rutinos és kiemelkedő teljesít­ ményt nyújtó igazgató írta jelentésében a következőket: kiala­ kíthatók, begyakorolhatok azok a szervezési, bonyolítási algo­ ritmusok, amelyek elsajátításával ugrásszerűen megnövelhető a hatékonyság. Ugyanazokra a feladatlépésekre, ugyanarra, vagy hasonló szervezési gyakorlatra más-más tartalmak építhe­ tők föl. Bizonyára nem m arad el a siker, ha szervezési rutinok­ kal párhuzamosan kialakul a stabil, megbízható és folyamato­ san bővülő kapcsolatrendszer. (11.) Számos olyan tartalmi területet különíthetünk el az intézetek tevékenységében, ahol a tevékenységek jelentős része meg­ egyezik. Ilyen esetekben csökkenti a munkabefektetést, ha az intézetek belső szolgáltatásként vehetik igénybe akár az igazga­ táság, akár más szervezetek, minisztériumi szervezeti egységek támogatását. Jellemző például az átfedés a különböző intézetek által bemutatott filmek tekintetében. Ebből arra következtethe­ tünk, hogy mindenképpen érdemes az ötletszinten m ár megfo­ galmazott filmkoncepció megalkotásával és realizálásával fog­ lakozni, amely egységes keretek között szervezi a filmtár meg­ újítását, másolást és terjesztést. Ugyanígy egységesithetők a könyvtárral, más intézeti tárakkal kapcsolatos információs és beszerzési folyamatok. Ezek a folyam atok olyan szabályozó dokumentumokba, koncepciókba foglalhatók, amelyekben ponto­ san meghatározásra kerül, hogy az egyes szereplők milyen fe l­ adatokat látnak el, illetve milyen szolgáltatásokat vehetnek igénybe. Az alábbiakban olyan hatékonyságnövelésre alkalmas eszkö­ zöket, módszereket mutatunk be, amelyek kevésbé szakmai jel­ legűek. Az intézetek feladatellátása szempontjából az intézetek kiválasztási, felkészítési és továbbképzési rendszerének to­ vábbfejlesztése, kialakítása az aktuális feladatok közé sorolha­ tó. Átgondolásra várnak azok a technikák, amelyek a politikai megbízhatóság mellett a szakmai felkészültséget garantálják. Ilyenek lehetnek a különböző rotációs módszerek, a belső kar­ rierét tervezése. Glatz Ferenc fejtette ki az intézeti igazgatók éves értekezle­ tén, hogy meglátása szerint a szakközönség megszólításához ko­ moly erőfeszítésekre, pontos nyilvántartásokra és adminisztrá­ cióra, konkrét és jól kidolgozott kommunikációs stratégiára és

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001. 4. szám

189

olyan szisztematikus tevékenységre van szükség, amelyre jel­ lemző, hogy száz megszólítottból mindössze átlagban tíznek az érdeklődését sikerül felkelteni. Az ilyen irányú tevékenységek­ ben szükség van a különböző, saját hálózattal rendelkező „auto­ nómiákkal” való kapcsolattartásra. A kommunikációs folyama­ tok jellemzően azok, amelyek megfelelő dokumentáltság nélkül kevéssé hatékonyak. Jól érzékelhető, hogy számos intézet tö­ rekszik magas szintű kommunikációra. Az összegyűjtött infor­ máció kezelése, feldolgozása, rendszerezése nélkül azonban a kommunikációs folyam atokban közvetlenül érintetteken kívül a szervezetrendszer más pontjain igen kevés hasznot lehetsé­ ges realizálni, amíg a ráfordítások az egész szervezetet terhe­ lik. Az intézeti sajtómunkát is a kommunikációs tevékenységek körébe soroljuk. Érzékelhető a beszámolókból, hogy a profeszszionális sajtómunka megfelelő módszereket, illetve erőforrá­ sokat igényel. Szinte valamennyi intézet helyez el a sajtóban m ár csak presztízs okokból is - fizetett hirdetéseket. Jellemző, hogy a programok előkészítő szakaszában is tudatosan próbál­ ják bevezetni egyes jelentősebb programjaikat a sajtóban. Elő­ zetes tájékoztatókat adnak ki, megkeresik a jelentősebb szak­ mai fórumokat is. Jelentős erőforrás-ráfordítást igényel a szé­ les körű sajtófigyelés is. Jellemző az intézetekre, hogy tudato­ san dokumentálják a sajtómegjelenéseket. MINŐSÉGI SZEMLÉLET ÉS ÜGYFÉLKÖZPONTÚSÁG

Tanulmányunk befejezésére jó lehetőséget kínál a működés és a hatékonyság szempontjából meghatározó terület: a minőségi szemlélet és az ügyfélközpontúság. Széles körben terjed az a né­ zet, hogy a XXI. század a minőség évszázada. Ezek a kijelenté­ sek nehezen értelmezhetők a humán területen, még nehezeb­ ben a kormányzati, közigazgatási tevékenységek esetében. Szá­ mos olyan tapasztalat áll rendelkezésre, akár az általunk vizs­ gált intézményhálózaton belül, amelyek alapján szemügyre ve­ hető, hogyan erősíthető a minőségi szemlélet. A minőségi szemlélet általunk is elfogadott megközelítésének középpontjában minden esetben az ügyfél, avagy partner .áll. Esetünkben partnernek kell tekintenünk a fogadó ország kül­ ügyminisztériumát csakúgy, mint a magyarnyelv-tanfolyam résztvevőjét. A partneri igények figyelembevételével, intézetek által történő mérésével, feldolgozásával kapcsolatban kevés in­ formációval rendelkezünk. A hatékonyság növelése csak folyamatokban és folyamatos tevékenységek eredményeképpen elképzelhető. Nincs olyan szereplője az adott szervezetnek, szervezetcsoportnak, amely ne lenne hatással a hatékonyságra. Alapvető kérdés, hogy mi­

BERTALAN TAMÁS

190

lyen mértékben sikerül a működés konkrét tapasztalatait fel­ használni a szabályozás, a fejlesztés és a végrehajtás dinami­ kus, elemzésre és értékelésre ritkán lehetőséget biztosító folya­ m aiban. Összefoglalóan megállapíthatjuk, hogy az intézményhálóza­ ton belül olyan korszerű, de ezzel együtt az elkötelezettségen, számos esetben a személyes elkötelezettségen alapuló prog­ ram rendszereket, módszertanokat ismerhettünk meg, amelyek megfelelő alapot biztosítanak az intézményrendszer továbbfej­ lődéséhez, önfejlesztéséhez. Ezzel együtt azonban más intéze­ tek esetében - igaz ennek tényszerű megállapítására a jelenlegi értékelési és ellenőrzési rendszer nem ad lehetőséget - bizo­ nyos belső tartalékokat sejtünk. Ezek feltárása a hatékonyságnövelés egy kézenfekvő eszköze.

JEGYZETEK 1Ismertetésére a következő fejezetben került sor. 2 Az Oktatási Minisztérium és a Nemzeti Kulturális Minisztérium szétválása új helyzetet teremtett szervezeti szempontból. A minisztériumok szétválása mellet meghatározó elemnek tekinthető a Kulturális Intézetek Igazgatóságá­ nak, mint irányító szervezetnek a létrehozása. Amennyiben az intézetek tör­ ténetén végigtekintünk, a hatvanas évektől húsz éven keresztül hasonló sze­ repet töltött be a Kulturális Kapcsolatok Intézete az intézményhálózat mű­ ködtetésében. azzal a különbséggel, hogy a Kulturális Kapcsolatok Intézete nem kötődött dominánsan egy minisztériumhoz, szemben az 1998-ban létre­ hozott Kulturális Intézetek Igazgatóságával. Irányítását, szervezeti beágyazó­ dását tekintve azonban 1980 és 199S között az intézetek operatív irányítását a Művelődési Minisztériumon belül működő intézeti osztály látta el. A különbö­ ző kormányzatok 1990-tól kezdve, ha koncepcionálisan, az intézetek tevé­ kenységének tartalmi vonatkozásában másképp gondolkodtak is, szervezeti szempontból az 1998-ban kialakult helyzetet új, a korábbi időszaktól elvá­ lasztható időszaknak tekinthetjük. Egyébként a fentiekben idézett KEHIjelentés jól példázza azokat a problémákat, amelyek éppen az irányítási-szer­ vezeti problémák megoldatlanságából fakadtak. 3 A jelentés címe: Összefoglaló ellenőrző jelentés a külföldi magyar kulturális intézetek költségvetési pénzfelhasználásának célvizsgálatáról IRODALOM

Lindblom, Charles E.: A programalkotás folyamata. Budapesti Közgazdaságtu­ dományi Egyetem, Budapest, 1994 Osborne, David-Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban: Vállalkozó szellem a közösségi szektorban. Kossuth Könyvkiadó, Budapest. 1994 Rosenbloom, Dávid: A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása In: Stillmann, Richard J. (szerk.): Közigazgatás. Osiris-Századvég Könyvki­ adó. Budapest, 1994 Vass László: Az „új közmenedzsment” és a hatékonyságjavítása a közigazgatás­ ban. Magyar Közigazgatás, 48. évfolyam 2 . kötet (1998)

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE 2001 4, szám

191

DOKUMENTUMOK: 11/2000. (II. 8.) Korm. rendelet a külföldi kulturális intézetekről Az NKÖM iratkezelési szabályzata Kulturális Intézetek Igazgatósága szervezeti és működési szabályzata Intézeti SZMSZ-ek (három intézeté) A KII belső ellenőrzési szabályzata A KII által kiadott minta pénzkezelési szabályzat Az intézetek 2000/2001. évi munkatervei és jelentései Összefoglaló ellenőrzési jelentés - KEHI (1999. június 15.) A KII alapító okirata Az intézetek éves munkaterv elkészítésének szempontrendszere Az éves igazgatói jelentések elkészítésének szempontrendszere A külföldi magyar kulturális intézetek igazgatói értekezlete (2001. július 7-8.) előadásainak lejegyzett változata