A K.C.R.-DIMENZIÓ. Szerkesztette és írta: dr. Bíró Endre. Lektorálta: dr. Fülöp Sándor

A K.C.R.-DIMENZIÓ A Közfeladat-ellátásban történő Civil Résztvétel jogi akadályai Szerkesztette és írta: dr. Bíró Endre

Lektorálta: dr. Fülöp Sándor

Ez a könyv az EMLA Egyesület „Nonprofit Szektor Analízis II.” projektje keretében folytatott kutatási program résztanulmányai felhasználásával készült. A kutatási programot a Jogismeret Alapítvány ösztöndíjasai teljesítették. Támogatta a TRUST projekt az ÖKOTÁRS Alapítvány szervezésében.

Kiadta az EMLA Egyesület. A kiadásért felel: Márkus Eszter

2005.

1

A könyvben felhasznált résztanulmányok: Bíró Endre: A közhasznúság jogi szabályozásáról és a nonprofit-törvény jogalkalmazási gyakorlatáról. Kézirat. Bp. 2004. Bíró Endre: Az önkéntesség jogi szabályozásáról. Kézirat. Bp.2004. Bíró Endre: A Civil Nonprofit Szervezetek Kamarájáról. Kézirat. Bp.2004. Bíró Endre: A közfeladat-ellátásban civil részvétel államháztartási és költségvetési jogi feltételeiről. Kézirat. Bp.2005. Bíró Endre: Civil szervezetek központi költségvetési támogatásának elemzése. Kézirat. Bp.2005. Bíró Endre: A közfeladatellátásban civil részvétel tényei. Kézirat. Bp. 2005. Bíró Endre: Gyerek – fürdővíz - közalapítvány. SANSZ, 2004/10.szám Garas Ildikó összeállítása a civil szervezetek közfeladat-ellátásával kapcsolatosan megjelent sajtóközleményekből 2004. szeptember - 2005. március között. A HÍR-ADÁS Sajtófigyelő Kft gyűjtése alapján. Kézirat. Bp. 2005. Könczei György: Civil szféra – amerikai tanulságok, avagy: van-e még tanulni- és adaptálnivaló? Kézirat. Old Bethpage, USA, 2004. Luczek Sándor: A közbeszerzési törvény és gyakorlat vizsgálata a civil szervezetek részvétele szempontjából. Szilasliget,2004. Wéber László: A helyi önkormányzatok gyakorlatának elemző áttekintése. Kézirat. Veszprém, 2005. (Közreműködtek: Arató Tamás, Kőműves Judit, Szabóné dr. Virányi Judit)

Köszönet a szerzőtársaknak kiváló munkájukért, s a kötet létrehozásában közreműködő CIVIL TÁRS Trust Programirodának, ÖKOTÁRS Alapítványnak, EMLA Környezeti és Jogi Management Egyesületnek, Jogismeret Alapítványnak a támogatásért.

2

Tartalom: 1. Előhang a könyvhöz és kutatási összefoglaló 2. Közfeladatról, részvételről, civil és állami nonprofit szervezetekről (Fogalmi zavarok, statisztikai adatok, a valóság tényei – a jogszabályok által használt kategóriák elméleti kérdései.) 2.1. A "közfeladat" – problematika 2.2. A „civil vagy állami” nonprofit szervezet problematika 2.3. A "közhasznúság" - problematika 2.4. A "támogatás" – problematika 2.5. A civil nonprofit szektorral kapcsolatos közfeladatok problematikája 2.6. A civil nonprofit szektor érdekképviseletéről 2.7. Miről is van szó? (A közfeladatellátásban civil részvétel tényei.) 3. A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályai: 3.1. Az államháztartási jogszabályokban 3.2. A 2005. évi költségvetési törvényben 3.3. A közbeszerzési törvényben (Luczek Sándor tanulmánya) 3.4. A közhasznú szervezetekről szóló törvényben 3.5. Az önkéntesség jogi szabályozásának hiányában 3.6. A közfeladat-ellátási, közszolgáltatási, közhasznú, társadalmi közös szükséglet kielégítését szolgáló szerződések szabályozásában és gyakorlatában 3.7. A helyi önkormányzatok gyakorlatát meghatározó jogi szabályozásban (Wéber László tanulmánya) 3.8. A magyar közéleti sajtóban megjelent cikkek alapján (Garas Ildikó tanulmánya) 4. Kitekintés az amerikai földrészre az Amerikai Egyesült Államokban tapasztaltak tükrében (Könczei György tanulmánya) 5. Jogalkotási és jogalkalmazási javaslatok az állami és önkormányzati közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályainak megszüntetésére, az akadályozó hatások mérséklésére Hivatkozott irodalom 1.számú Függelék a kötet 3.3 fejezetéhez: Részletes adatok és minősítés a vizsgált közbeszerzésekről (Luczek Sándor munkája) 2.számú Függelék a kötet 4. fejezetéhez: Felhasznált szakirodalom a 4. fejezetben (Könczei György) 3.számú Függelék a kötet 4. fejezetéhez: Magyar nyelvű címjegyzék az USA és Kanada angol nyelvű nonprofit elméleti irodalmából a civil szervezetek közfeladatokhoz kapcsolódása tárgyában (Könczei György munkája)

3

A K.C.R. - dimenzió

Közfeladat-ellátásban Civil Résztvétel jogi akadályai 1. Előhang a könyvhöz és kutatási összefoglaló Egy megoldás nincs, mert a probléma sem egy. Csak a jelenségek és folyamatok befolyásolása lehetséges, mindig egy adott szempontból. A tudomány és a hatalom választása, hogy ez a szempont melyik problémát vetíti elénk.

1.1. A K.C.R. – dimenzió jelentése A nonprofit irodalomban elméleti síkon sűrűn emlegetik azt a szükségszerű kapcsolatot az állami szervek és intézményeik működése illetve a civil nonprofit szervezetek tevékenysége között, miszerint a jogszabályba foglalt állami közfeladatokat az állami szervek és intézményeik csak a civil nonprofit szektorral együttműködve tudják a lehetőségeikhez képest legjobban ellátni. Sok esetben anyagi forrásokkal, más esetekben a humán feltételek javításával, megint más ügyekben egyes speciális részfunkciók ellátásával vagy éppen az elosztás, az ellenőrzés, visszajelzés, elemzés, hiánymeghatározás gyakorlásával vesznek részt a civil szervezetek az állami közfeladatok ellátásában. Ez egy munkamegosztás, amelynek során az állami szervek és intézményeik a saját feladataikat a valóságos igényeknek és lehetőségeknek egyre inkább megfelelő módon (hatékonysággal és minőségben) látják el az érintettekkel -, a szakmával -, a közéleti vagy tudományos környezettel -, a segítőkkel -, vagy éppen az ellenérdekelteket képviselő civil nonprofit szervezetekkel együttműködve. A gyakorlatban azonban számtalan akadálya van – közöttük jogi természetűek is – a civil szervezetek közfeladat-ellátásba történő bekapcsolódásának. Azt a stratégiai jelentőségű tételt kellene kimondani és hangsúlyozni (majd az állam - civil kapcsolatokra konkrétan is lefordítani intézményi és eljárási szinten), hogy az állami funkciók gyakorlásának hatékonyságát javítja a közfeladatok ellátásának részleges, kivételes esetekben pedig teljes társadalmasítása. Az állami források kimerülése és korlátozottsága okán nincsen más út, mint a társadalom erőforrásainak (pénzének, tudásának, idejének és munkájának) bevonása a közfeladatok ellátásába. Ez a K.C.R. – dimenzió. 1.2. A rész is, nem csak az egész Az 1. pontban írt elméleti összefüggés egyik gyakorlati vetülete a sok közül, hogy jelezni kell a kormányzati stratégiákban (a Civil Stratégia máig jogi szempontból nem legitimált tervezete ezt jól tartalmazza!) és a cselekvési tervekben: minden szintű, formájú, terjedelmű civil részvételre szükség van az állami, önkormányzati közfeladatok ellátása során, nem csak 4

a teljes körű átvételre. Nem helyes tehát az a formalizálódó gyakorlat, amely szerint csak és kizárólag a teljes funkció „átvállalása”, „kihelyezése” – intézményműködtetés vagy a funkciógyakorlás teljessége - lenne az állam-civil együttműködés törvényes modellje. (Lásd közhasznú szerződés, kiszervezés.) Sőt, ez a ritkább, s ebbe a körbe tartoznak leginkább azok a jelenségek, amelyek az állami civil szervezetek (közalapítványok, kht-k) működtetésével vélik megoldottnak a közfeladat társadalmasítását. Pedig ez csupán az állami vagyon működtetését társadalmasítja bizonyos mértékig (államháztartási és döntéshozói szempontból), új forrásokat azonban alig-alig von be a közfeladat teljesítésébe. Fontos fejlődési irány az állami döntéshozatal társadalmasítása is (co management struktúrák, ellenőrző testületek, képviselet a döntéshozatal során, különböző erejű eljárási jogok), de nem keverendő össze magának a közfeladat gyakorlásának társadalmasításával, az ebben történő forrásteremtéssel és munkamegosztással! 1.3. A részvétel elve Az Európai Unióban oly fontos és kimunkált részvétel elvének megfelelést hangsúlyozottabban kellene szerepeltetni az állam-civil közfeladatellátásban együttműködés relációjában. A részvétel elve ebben az összefüggésben kicsit talán mást is jelent, mint a konkrét állami közfeladat ellátásával kapcsolatos döntéshozatalban, funkciógyakorlásban, forrásbiztosításban való munkamegosztásszerű részvételt. A civil szektor teljes vertikumára jellemző – nem ágazati, hanem funkcionális jellegű – részvételi módok jelentik az EU-s részvétel fogalmi körét; talán fogalmazhatunk úgy is: a civil nonprofit szektor hatalmi részesedését. Ez fogható és mérhető a helyi hatalmak szintjén (önkormányzatok), a szakmai és ágazati hatalmak szintjén (nagy állami intézmények, ellátórendszerek és irányítóik), illetve a politikai hatalom szintjén is (szektorszintű jelenlét és gondolkodás, szektorszintű funkciók kialakulása). Most a civil stratégiában e fejlődési irány jelzése mellett fontosnak tartanám kijelenteni, hogy e folyamatokat az állam normatív eljárási szabályokkal, hatásköri szabályozással kívánja elsősorban elősegíteni. 1.4. A kontrol-funkciótól a feladatátvállalásig A civil szektor egyik fontos társadalmi funkciója a közfeladatok hiányzó vagy hiányos, hibás állami feladatellátásának pótlása, kiegészítése, növelése. Soha nem voltak és soha nem is lesznek az állami, önkormányzati költségvetési források teljes mértékben elegendőek a jogszabályokban meghatározott közfeladatok (közoktatás, közbiztonság, közművelődés, egészségügy, környezetvédelem, települési közszolgáltatások, stb.) optimális szintű gyakorlására. Mindig szükség volt és mindig szükség lesz a szűkebb-tágabb társadalmi környezet (értsd: a lakóközösségek, a szakmai és szellemi műhelyek, az érdekképviseletek, egy adott közfeladat gyakorlásában közvetlenül érintettek, a sorstársak, a generációs szervezetek, a karitatív mozgalmak, humán rekreációs csoportok, művészeti és alkotó közösségek – egyszóval a civilek) segítő, támogató, kiegészítő tevékenységére ahhoz, hogy az állami és önkormányzati szervek, intézmények a törvényben meghatározott közfeladataiknak eleget tegyen. Ha másban nem is, de a közfeladat-ellátás eredményességének, társadalmi fogadtatásának, megítélésének, értékelésének, a hiányoknak – hibáknak - problémáknak feltárásában biztosan szükség van és szükség lesz mindig is a közfeladattal érintett társadalmi környezet közreműködésére. Lehet azt mondani, hogy ez a bizonyos kontrol és jelző funkció a közfeladat-ellátásban civil közreműködés – a K.C.R.dimenzió - fogalmi minimuma; a teljes feladatátvállalás (például az intézményműködtetés) pedig a maximuma. A két végpont között elvileg számos átmenet található, érdekes módon a gyakorlatban alig. (A civil szervezetek a mai jogi szabályozás

5

szerint vagy átvállalni tudják a közfeladatot, s akkor részben(!) megilleti őket a költségvetés erre biztosított normatív támogatása, vagy pedig kívülről nézhetik, elemezhetik, vizsgálhatják a közfeladat-ellátást. Közreműködésre, részvételre, besegítésre, munkamegosztásra, együttműködésre, legalább részleges forrásbevonásra a jogszabályok csak nagyon szűk körben adnak lehetőséget.) A kontrol funkció (watchdognak is szokták nevezni a szociális és környezetvédelmi nonprofit irodalomban) és a közfeladat átvállalása, közfeladat-ellátásban közreműködés között nincs túl sok átjárás. Talán azért is, mert két elvileg különböző dologról van szó, nem pedig egy kontinuum két végpontjáról. A kontrol funkcióban a civilek kívül állnak, a feladat ellátásában való bármilyen konkrét közreműködés hiteltelenné tenné az ellenőrzést, mintegy összeférhetetlenségi helyzetet teremtene. A feladatátvállalás (akár teljes, akár részleges) egy másik fajta együttműködést, sok esetben óhatatlanul összefonódást is jelent egyben. A civil szervezetek gyakori dilemmája, hogy a kettőt nem egykönnyen lehet együtt művelni. Persze mégis kell, mert egyfelől nem csak kritizálni akarnak, hanem meg is akarják mutatni, hogy hogyan kell(ene) a dolgokat tényleg csinálni; a társadalomnak is szüksége van az alternatív, kreatív megoldási módokra; másfelől pedig nélkülözhetetlen forrásokat is jelent számukra a feladatátvállalás. A dichotómiát tehát folyamatosan szem előtt kell tartanunk és meg kell próbálni megoldásokat kínálni, technikákat kidolgozni a civilek függetlenségének, elfogulatlanságának megőrzésére, hogy az első (és elsődleges) kontrol funkcióikat is el tudják látni. Az egyik legnyilvánvalóbb ilyen technika egyébként a két funkció különböző mértékű szervezeti elkülönülése. Számos szervezet alakít mostanában „leányvállalatokat” egy egyesület pld. alapítványt vagy kht-t, amely ugyanahhoz a problémához más módszerekkel, más alapállásból közelíthet, de persze fenntartja a kapcsolatot az „anyavállalattal”. A civil nonprofit szektor szintjén ilyen technikának tekinthető a civil köztestület és a civil érdekképviselet is, amely pld. etikai kódex megalkotásával és jelzőrendszerének működtetésével, információáramlással segíti a civilek funkciókeveredésének kezelését, az ebből következő diszfunkciók kiszűrését. 1.5. A kutatás hipotézise Kutatásunk célja az volt, hogy a jogi szabályozásban – amely meghatározza magát a közfeladatot, leírja az állami és önkormányzati szervek illetve intézményeik működését, szabályozza a költségvetési források felhasználását és a külső erőforrásokkal gazdálkodást az állami, önkormányzati szektorban – kimutassuk azokat a normatív akadályokat, amelyek fékezik, kontraindikálják vagy éppen lehetetlenné teszik a közfeladat-ellátásába történő civil szervezeti részvételt. Hipotézisünk az volt, hogy vannak ilyen jogi akadályok szép számmal. Azt viszont nem gondoltuk, hogy ezek a jogi akadályok ilyen mélyen beágyazódtak az államháztartási folyamatokba, a költségvetési gazdálkodásba, s mindebből következően az egész közhatalmi-közigazgatási struktúrába. Feltevésünk szerint ezek a jogi akadályok főként igazgatási-adminisztrációs jellegűek, a dolog lényegét tekintve technikainak minősíthetőek, hiszen elméleti-stratégiai szinteken, a közgazdasági és államelméleti tankönyvek lapjain az olyan fogalmak már második évtizede vastag betűvel szedettek, mint például a szektorsemlegesség, szolgáltató állam, a közpénzek felhasználásának átláthatósága és nyilvánossága, a szubszidiaritás és a részvétel elve. Hipotézisünk a kutatás végeztével részben beigazolódott, részben megcáfolódott. Beigazolódott abban a vonatkozásban, hogy vannak kifejezetten jogi természetű akadályai a közfeladat-ellátásban történő civil részvételnek. S meg kellett haladnunk a hipotézist

6

abban a vonatkozásban, hogy bizony ezek a jogi akadályok nem csak, s nem csupán technikai-adminisztratív, szervezési és pénzügyi lebonyolítási jellegűek, hanem az államháztartás felépítését és működését jellemző mélyebb, strukturális sajátosságokat jeleznek. Sajnos. Mert buta, pontatlan, következetlen, hibás végrehajtási rendeletek módosítását viszonylag könnyen el lehet érni. De államháztartási reformot kezdeményezni… 1.6. A kutatás megállapításainak strukturális gyökerei A kutatás megállapításai egyidejűleg, egyszerre is igazak, nem csak egymás után. Van tehát mozgástere a közfeladat-ellátásban történő civil részvételt támogató reformereknek: több jogi akadály önmagában is kiiktatható. De tudnunk kell, hogy keletkezésük (s lehetséges újratermelődésük) nem a véletlen, a mindig jelen lévő bürokrácia műve, hanem azé az államháztartási struktúráé, amely az állami és önkormányzati közfeladat-ellátást szinte kizárólag az intézményfenntartásban gyakorolja, s az ezt szolgáló normatívában finanszírozza. A „feladatellátás”-típusú államháztartási finanszírozás és elszámolás a települési önkormányzatok gyakorlatából hiányzik, kizárólag a nagy központi programok, alapok és EU-s források sajátja. A feladatra orientált költségvetési finanszírozás a mai államháztartási gyakorlatban egyet jelent a programtámogatások pályázati úton történő elosztásával. Általában is: a támogatások juttatása történik az állami redisztribúció során, nem pedig a közfeladat-ellátást segítő szolgáltatások megvásárlása. Az állam „támogatja” a civil szervezetek különböző programjait; ahelyett, hogy saját közfeladatainak minél hatékonyabb megvalósítása érdekében a civil hozzájárulásokat, szolgáltatásokat fogadná, beépítené, szervezné, s ezek ellenértékét legalább önköltségen biztosítaná. A közfeladat ellátásának ma a központi költségvetési támogatások a forrásai az önkormányzatoknál, mint a kötelező feladatellátás címzettjeinél. Ebből következően ők is a „támogatás felhasználásaként” számolnak el az államháztartási rendszerben, s természetszerűen veszi fel ez a mechanizmus az objektíválható intézmény/létszám/fő/forint intézmény-fenntartási támogatási logikát. A feladatellátás-típusú finanszírozás helyett, amelyben a jogszabály által meghatározott közfeladat ellátásának mennyiségi és minőségi, tartalmi és szervezeti kimenetei lennének a meghatározóak, s a fenntartóra illetve magára a költségvetési intézményre bízatik, hogy a feladatot célzó államháztartási forrásból miként biztosítja a hatékony és teljes körű működést. Nem a „támogatás felhasználásának” elszámolási terhével, hanem a „közfeladat ellátásának biztosítása” terhével. Eredményt, közszolgáltatást kellene ténylegesen mérni és értékelni; nem pedig közpénzből nyújtott támogatások szabályszerű felhasználását egyre bonyolultabb és zártabb pénzügyi rendszerekben, egyre egzaktabb -, ám a valóságból egyre kevesebbet közvetlenül megmutató módszerekkel, s egyre öncélúbb módon ellenőrizni. 1.7. A civil közreműködés mérésének, értékmegállapításának hiánya A kutatásnak több részeredménye született. Látjuk már például a „lyukas helyét” az önkéntesek által előállított termék, szolgáltatás, érték államháztartási (intézményi) költségvetésében és beszámolójában. Amíg ugyanis nem tűnnek fel az államháztartási regisztrációban a költségvetési intézmény bevételi oldalán a civilek által bevitt nem pénzügyi források, kiadási oldalán pedig a civil szolgáltatás ellenértéke, addig a civil kapcsolatok mindig is a „támogatás” minőségében és határai között maradnak, a közpénzek gyanús kiáramlásának megakadályozása körében. Szó nincsen „támogatásról”! Még a fordítottja sem igaz: a civil szervezetek sem „támogatják” a kórházat, iskolát, hatóságot amelynek feladatkörét érintően működnek, hiszen céljuk nem az egyes intézmények támogatása, hanem saját közérdekű célkitűzéseik megvalósítása. E célok megvalósítása általában nem

7

költségvetési intézményhez kötődik, hanem ahhoz a közfeladathoz, amelyet az ellát. A civil szervezet ehhez a közfeladathoz kapcsolódik, ezt segíti teljesebb körűen, jobban és hatékonyabban megvalósítani. Ezért tehát azt a szolgáltatást mérni kell és meg kell jeleníteni. Hogy „szolgáltatási ellenérték” lehessen a „támogatási jogcím” helyett. 1.8. Kiemelkedően közhasznú minősítés – teljes közfeladat-átvállalás Látjuk továbbá a kiemelkedően közhasznú szervezetté minősítés bírói gyakorlatának anomáliáit, amely viszont szerves összefüggésben áll a „közfeladat ellátása” jogszabályi terminológia tartalma és az államháztartási jogszabályok által leírt közfeladat-ellátás finanszírozása folyamataival – ugyanis mindkettő az intézményfenntartás irányába mutat. Miközben tehát fellépünk a kiemelkedően közhasznú minősítésnek a „közfeladat teljes átvállalásához” kötése ellen; tudjuk és látjuk, hogy a költségvetési finanszírozás során elsősorban (normatív támogatások esetében: kizárólag) az intézmény fenntartása a források felhasználását érintő civil közreműködés lehetséges módja. 1.9. Állami civil szervezetek sajátos szerepe A kutatás kimutatta a köztestületek, közalapítványok, közhasznú társaságok sajátos szerepét az állami források felhasználásának közigazgatáson kívülre és legalább részben államháztartáson kívülre vitelében. Ez a közfeladatok ellátásában történő civil közreműködés szempontjából részben pozitív, részben negatív jelenség. Pozitív, mert e közalapítványok, köztestületek kuratóriumaiban civilek (is) vehetnek részt az állami források hatékonyabb felhasználásában (biztos, hogy hatékonyabb, mint az igazgatási típusú elosztás volt ugyanerre a forrásra nézve egy hivatal vezetői szobájában); ugyanakkor negatív, mert a államháztartási könyvekben és a statisztikákban a közalapítványok és köztestületek, mint „civil szervezetek” tűnnek fel, s realizálják a két szektor pénzügyi forgalmának közel felét! Pedig hát tudjuk jól, hogy itt szó nincsen újabb erőforrások bevonásáról a közfeladatok ellátásába, csak és kizárólag az állami erőforrások hivatali renden kívüli (kicsit lazább, kicsit jobb, kicsit többfélébb) elosztásáról van szó; s nem kis mértékben arról, hogy az állami szervek és önkormányzatok a közalapítványi vagy közhasznú társasági formával hatékonyabban tudják támogatni saját munkaszervezeteiket, saját embereikkel, saját kiszervezett vezetőikkel. 1.10. A K.C.R.-mutató A kutatás megkisérelte kimunkálni a közfeladatellátásban civil részvétel mutatóját (KCRmutató), amellyel az erre irányuló közvetlen adatgyűjtés hiányában is meg lehet jeleníteni a nonprofit szektor bevételi adataiból a közfeladatellátásban történő civil részvétel szolgáltatási ellenértékeként kifizetett költségvetési összegeket. Ebből következően valóságos adatokhoz is juthatunk a nonprofit szektorba áramló állami támogatásokról.

1.11. A K.C.R.-típusok A jogszabály-elemzések, a nonprofit jogi irodalom, a sajtótanulmány, Könczei György Amerika-tanulmánya és Wéber László önkormányzati feladat-ellátásban civil részvételt elemző tanulmánya alapján körvonalazódtak a Közfeladat-ellátásban Civil Részvétel főbb típusai (KCR-típusok):

8

1.11.1. Az "átvállaló-típusú KCR", amely a közfeladatot teljes egészében átveszi az állami, önkormányzati szervtől. (Például az alapfokú oktatás-nevelést biztosító iskola működtetését.) Általában intézmény-fenntartást jelent, s a vonatkozó központi költésgvetési normatív támogatásra jogosultsággal jár együtt. A civil nonprofit szervezet jogszabályban sem, és önkormányzati szmsz-ben sem szabályozott eljárás szerint, nem tervezhető módon kerül pozícióba. Részletes szerződések szabályozzák viszont az átvállaló-típusú KCR-t, általában hiányos jogszabályi alapokkal a szerződés teljesítésének valóságos vizsgálati módját illetően. 1.11.2. A "feladatmegosztó-típusú KCR", amely a közfeladat ellátásának csak valamely körülhatárolható részét, elemét, funkcióját veszi át. (Például a nappali ellátást nyújtó szociális otthonban a kulturális szolgáltatásokat.) Ritka ma még az ilyen "kiszervezés", mert nem intézmény-fenntartást, hanem feladatmegosztást jelent. Szerződések az ilyen együttműködésekről nem készülnek, mert nincsen sem jogszabályi környezete -, sem tapasztalati, gyakorlati múltja a "közreműködő" KCR-nek. 1.11.3. A "kiegészítő-típusú KCR", amely egy már létező és gyakorolt közfeladat bővülése okán alakulhat ki. (Például az általános művelődési központ pedagógiai szakszolgálattal - mondjuk nevelési tanácsadóval - bővíti tevékenységi körét.) A bővülés eredhet a jogszabály módosulása vagy új jogszabály alapján előállott feladatváltozásból, eredhet igazgatási események (például intézmények összevonása) mennyiségi változásaiból, s eredhet magának a közfeladat ellátójának profilbővüléséből is. Ez az esetkör is szabályozatlan jogi szempontból, s nincsen kialakult szerződéses gyakorlata sem. A "kiszervezési folyamat" esetleges. 1.11.4. Az "alkalmi segítő, támogató"-típusú KCR", amely alkalmanként, esetlegesen, időlegesen, részlegesen és akár előre nem is tervezhető módon tudja segíteni, támogatni a közfeladat-ellátást. (Például a nevelési-oktatási intézmények mellett létrejött alapítványok az óvoda, iskola közfeladat-ellátásában.) Ennek aztán főként nincsenek intézményesült keretei, jogi szabályai. Az egyedi, alkalmi együttműködések know-howja ugyanúgy hiányzik a közfeladat-ellátás gyakorlatából, mint a részleges vagy bővített feladatellátásban résztvételnél. 1.11.5. Az "információs-típusú", vagy "kontrol-típusú" KCR, amely a közfeladatellátásról nyújt információkat a közfeladat ellátásáért felelős szervnek, a szakmának és a helyi közvéleménynek, nyilvánosságnak. Mindazok a szakmai, érdekvédelmi, közéleti és nyilvánossági ambícióból folytatott civil tevékenységek ebbe a körbe tartoznak, amelyek figyelik, mérik, elemzik, vizsgálják, monitorozzák, kutatják, ellenőrzik a közfeladat-ellátás folyamatait és stációit, következményeit, hatását, vonzatait, költségeit, hasznát, kárát, kudarcait és sikerét.

1.12. Finanszírozási kibontakozás: a feladatfinanszírozás térnyerése Az államháztartási, költségvetési, közbeszerzési jogszabályok elemzése felmutatott több olyan jogi akadályt, amely tényleges és erős kormányzati szándék esetén viszonylag rövid úton felszámolható.

9

(Azért jelezzük, hogy erős kormányzati szándék kell ehhez, mert tudható a kormányzati, önkormányzati és a fenntartásukban működő intézményi szervezet tagjainak ellenérdekeltsége. Amíg a vezetők megítélése az intézményfenntartás- és üzemeltetés törvényességén, szabályszerűségén múlik elsősorban, s nem az általuk vezetett vagy fenntartott intézmény tevékenységének teljes körűségén, minőségén, hatékonyságán – amíg tehát a közfeladat-ellátás eredményességének mutatói helyett az intézmény működésének mutatói minősítik önmagukban a vezetőt – addig az ilyen érdekeltségű vezetők irányításával működő beosztottak is csak kivételként lesznek fogadókészek a tevékenységük minőségét javító, ám elszámolási és adminisztrációs akadályokkal terhelt civil együttműködés iránt.) A feladatfinanszírozási modell államháztartási-költségvetési terjedésének folyamata lehet az, amely – leegyszerűsített fogalmazásban – a költségvetési szervek intézményfenntartásra koncentrált normatíváit legalább részben kiváltva és bővítve alkalmas lehet a közfeladatellátás mennyiségi és minőségi fejlesztésének ösztönzésére a civil erőforrások bevonása útján (is). Ez lehet az a költségvetési finanszírozási keret, amelyen belül jobban elhelyezhetők a "támogatással elszámolás" helyébe lépő "feladatellátás finanszírozását" szolgáló alapvetően polgári jogi, szolgáltatási szerződéses viszonyok. (A most honos félig közigazgatási, félig polgári jogi jellegű "támogatási szerződések" rendszerével szemben.) 1.13. Konkrét, felszámolható K.C.R.-akadályok Vannak értékhatárok, határidők, feltételek, kivételek és diszkriminatív előírások a vizsgált jogszabályokban, amelyek viszonylag gyorsan felülvizsgálhatók. Ezekben „nyomulni” kell a civil szektor részéről, fenntartásukat még a jelenlegi intézményfenntartásra orientált közfeladat-ellátási finanszírozási rendszer sem legitimálja egyértelműen. Meg kell azonban máris kezdeni azokat a kutatásokat és kísérleteket, amelyek egy szélesebb körben (és alapvetően!) feladatellátási finanszírozásra épülő államháztartási, költségvetési rendszer irányába mutatnak, mert a civil részvétel fogadásának, munkamegosztásszerű bevonásának és finanszírozásának legfőbb akadálya az, hogy a közfeladatot teljesítő állami, önkormányzati szerv vagy intézmény nem érdekelt közvetlenül a tevékenységének fejlesztésében, hatókörének kiterjesztésében, minőségének javításában és hatékonyságának fokozásában. Saját tevékenységének civil kontrolljában, értékelésében, minősítésében, a tapasztalt hiányosságok felmutatásában sem érdekelt. 1.14. Nonprofit mítoszok Tájékozódtunk az Amerikai Egyesült Államok nonprofit szervezeteinek a közfeladatellátáshoz való viszonyáról, le tudtunk vonni az ottani helyzetből következő néhány magyar vonatkozású reflexiót. Főként a nálunk is felbukkanó "nonprofit-mítoszok" megfogalmazásában, kimondásában és cáfolatában. 1.15. Civil közfeladatellátás a sajtóban Vizsgáltuk a magyar civil szervezetek közfeladat-ellátásban részvételének megjelenését a sajtóban. Kiderült, hogy mindig csak a konkrét eset és sohasem a jelenség; mindig a botrány és a szélsőséges példa., sohasem a problémajelzés (mint tipikus valóságelem) az uralkodó sajtónkban. Ritka az elemző írás, az oknyomozó riport, a jelenséget tárgyilagosan és többoldalúan körbejárni, bemutatni és elemezni igyekvő publicisztika.

10

2. Közfeladatról, részvételről, civil és állami nonprofit szervezetekről (Fogalmi zavarok, statisztikai adatok, a valóság tényei – a jogszabályok által használt kategóriák elméleti kérdései.)

2.1. A "közfeladat" – problematika 2.1.1. "Közfeladat"-fogalmak a magyar hatályos jogban: Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) "74/G. § (1) A közalapítvány olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Törvény közalapítvány létrehozását kötelezővé teheti. (2) Az (1) bekezdés alkalmazásában közfeladatnak minősül az az állami, helyi önkormányzati vagy országos kisebbségi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról törvény vagy önkormányzati rendelet alapján - az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét." A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (Khtv.) "5. § Kiemelkedően közhasznú szervezet nyilvántartásba vételéhez a szervezet létesítő okiratának a 4. §-ban írtakon felül tartalmaznia kell, hogy a szervezet a) közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot lát el, amelyről törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint, valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia, " A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 70.§(4) bekezdése szerint "A megyei önkormányzat a törvényi kötelezettségeinek teljesítésén túl szabadon vállalhat olyan közfeladatokat, amelyeket törvény nem utalt más szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe, illetve amelynek gyakorlása nem sérti a megyében levő községek és városok érdekeit." A köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény (Ltv.) "3. § E törvény alkalmazása során a) szerv: a jogi személy és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet; b) közfeladatot ellátó szerv: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy;" Ugyanezt a fogalmat veszi át – hivatkozva is az Ltv.-re - a helyi önkormányzatok iratkezelési mintaszabályzatáról szóló 38/1998. (IX. 4.) BM rendelet.

11

A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2.§ 4.pontja szerint "közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső adat;" 2.1.2. A fenti jogszabályi fogalmak összehasonlító elemzésből kitűnik, hogy tartalmi értelemben átfogó közfeladat-fogalmat csak a Ptk.74/G.§(2) bekezdése nyújt, de tárgyi hatály szempontjából ez sem tekinthető általános szabálynak, hiszen a rendelkezés célja szerint csak a közalapítványt intézményesítő "(1) bekezdés alkalmazásában" releváns. Általános fogalomként használata tehát analogikus jogértelmezést követel. Ugyanakkor viszont a többi meghatározás vagy hivatkozás rész-szabályozásokat tartalmaz, hiszen a Khtv. csak a közhasznú tevékenység során ellátandó közfeladatokról szól, az Ötv. pedig csupán a megyei önkormányzat által vállalható többlet-közfeladatok kapcsán érinti a fogalmat. A Szat.tv. és az Ltv. a maguk szakmai szempontjából határozza meg az alkalmazandó szakkifejezést a közérdekű adatról illetve a közfeladatot ellátó szervről. Az általánosan alkalmazandó közfeladat-fogalom hiányán túl további, tartalmi ellentmondások is feltárhatók a különböző jogszabályok által bevezetett közfeladat-fogalmak között. A Ptk. 74/G.§ (2) bekezdése szerint a közfeladatot csak törvény vagy önkormányzati rendelet alapozhatja meg, a Khtv. 5.§ a.) pont szerint viszont törvény felhatalmazása alapján bármely jogszabály. Ez tágabb kör. A Szat.tv. és az Ltv. számára már a "törvény felhatalmazása alapján" feltétel sem fontos; bármely "jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy" a szabályozandó közfeladati fogalomkörbe tartozik. Ez még tágabb kör. Viszont a Khtv. által alkalmazott közfeladat-fogalom nem tartalmazza a Ptk. által használt országos kisebbségi önkormányzati feladatkört. Az Ötv. megyei önkormányzatra irányadó szabálya fellazítja a többi közfeladat-fogalom szigorúan törvényhez -, önkormányzati rendelethez -, törvény felhatalmazása alapján- vagy egyébként más jogszabályhoz rendelt meghatározásait, hiszen ebben a megfogalmazásában elég a törvény "hallgatása" a hatáskör konkrét telepítéséről ahhoz, hogy a megyei önkormányzat az adott feladatot közfeladatként vállalja. Az, hogy a közfeladat-ellátás nem sértheti a "megyében lévő községek és városok érdekeit" - ehhez a cselekvési szabadsághoz képest már eléggé lágy feltétel. A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény a büntetőjog szabályozási módszeréhez illő, szigorú taxatív felsorolást nyújt a közfeladatot ellátó személyek alanyi köréről. Ebből következtetéseket lehet levonni a hivatalos személyek és a közfeladatot ellátó személyek feladatainak közfeladat-jellegére tárgyi értelemben is, de fogalomképzésre ezek a következtetések nem alkalmasak. Egyfelől azért nem, mert a közfeladat-ellátók körébe beletartoznak azok a személyek is, akik nem élveznek megkülönböztetett büntetőjogi védelmet; másfelől pedig azért nem, mert a közfeladatot ellátó személyek sem minden tevékenységükben közfeladatot látnak el. A közfeladatoit ellátó személyek alanyi köréből a közfeladatok tárgyi körére következtetést levonni tehát meglehetősen kockázatos és felszínes művelet lenne. 2.1.3. Mire jutottunk tehát a "közfeladat-fogalom" ügyében? Először is megállapíthatjuk, hogy a magyar jogrendszer adós az átfogó közfeladatfogalom megalkotásával. Ennek semmiképpen valamely ágazat, szakterület, jogalanytípus

12

törvényében kell megjelennie, hanem átfogó, általános jogi szabályozásban, például az Alkotmányban vagy az Államháztartási Törvényben vagy a Polgári Törvénykönyvben vagy a Közigazgatási Eljárási Törvényben. Másodszor pedig kijelenthetjük, hogy a ma hatályos jogi szabályozást alapul véve ki lehet alakítani olyan elméleti közfeladat-fogalmat, amely megfelel az összes létező definíciónak is; abban az értelemben, hogy a szűkítések figyelmen kívül hagyását az általánosabb fogalomhasználat és tágabb alkalmazási kör indokolja. Ha ezzel az ambícióval és módszerrel a különböző hatályú, tárgyú és vonatkozású részmeghatározások metszéspontjait, átfedéseit vizsgáljuk (azt tehát, hogy mely fogalmi elemekben azonosak), akkor közfeladatnak a jogszabály által eként meghatározottakat tekinthetjük. Kimunkált fogalmunk egyetlen lényegi eleme tehát az, hogy jogszabálynak kell minősítenie egy feladatot, funkciót, szolgáltatást, tevékenységet közfeladattá. (A különböző szintű szerződések, például az ú.n. „együttműködési szerződések” csak szerződéses kötelezettséget keletkeztetnek, nem pedig közfeladatot. A polgármesteri deklaráció sem elég az önkormányzat közfeladatbővüléséhez, a miniszteri nyilatkozat sem, sőt bármelyik állami, önkormányzati szerv szmsz-e és más belső normája vagy utasítása sem. Ezek mind-mind jelenthetik az adott állami, önkormányzati szerv saját mérlegelésen és elhatározáson alapuló tevékenység-meghatározását, feladatvállalását; de nem minősítik a tevékenységet közfeladattá.) Az már egy második kérdés, s nem fogalmi szintű probléma, hogy e jogszabály által közfeladattá minősített tevékenység ellátását állami, önkormányzati (ide értve a kisebbségi önkormányzatot is) szervnek kell biztosítania, s ily módon állami, önkormányzati közfeladatról beszélünk-e (s ezen belül is kötelező vagy választható állami feladatról); vagy pedig olyan közfeladatról, amelyet nem állami és nem önkormányzati szervek lát(hat)nak el: köztestületek, közalapítványok, közhasznú társaságok. Sőt, elvileg az sem kizárható, hogy a jogszabály kifejezetten civil nonprofit szervezet vagy akár gazdasági társaság feladatkörébe utal valamely közfeladat-ellátást vagy abban történő közreműködést – akár azzal is, hogy a közfeladattá minősítés mellett nem határoz meg annak ellátásáért, a közfeladat gyakorlásának biztosításáért felelős szervet. Ily módon a jogszabály közfeladat-gyakorlásért felelős szervre vonatkozó „hallgatása” hozza létre azt a jogi helyzetet, amelyben bárki közfeladatot láthat el, ha érdemben azt a tevékenységet gyakorolja, amelyet a jogszabály közfeladattá minősített! Nyilvánvaló persze, hogy jogszabályok elsősorban és zömükben az állami, önkormányzati szervek feladatellátási kötelezettségét határozzák meg, s csak másodsorban, az általánoshoz képest különösként a törvény által létrehozott köztestületekét illetve az állam és önkormányzat által alapított közalapítványokét, közhasznú társaságokét. Kivételes az az esetkör (de van!), amelyben a nem-állami és nem-önkormányzati alapítású civil nonprofit szervezetek vagy gazdasági társaságok, esetleg magánszemélyek vagy magánszemélynek minősülő közösségek, csoportok, személyek látnak el közfeladatot. A közfeladat-fogalom megkülönböztető jellegzetessége tehát a jogszabályban rögzítettség. Ez a differencia specifika az a körülmény, amely miatt a közfeladat-gyakorlás oly sokszínű alanyi köre, a tevékenység sokfélesége és a tényleges részvételi formák variációi kialakulhattak. A jogszabályok ugyanis nem azonos filozófiával, mélységben és módszerrel, különböző időpontokban szabályozták az évtizedek során a közfeladatokat és azok ellátását, gyakorlását, illetve az ezekben történő közreműködéseknek a módjait, alanyait, a felelősségi köröket, stb. Nyilván másként a közoktatás rendszerében, mint a közművelődésben, másként és másként az ifjúsági ügyekben, a szociális ellátásban, környezetvédelemben, sportban, katasztrófa-elhárításban, gyermekvédelemben, egészségügyben, településfejlesztésben, jogvédelemben, települési közszolgáltatásokban, stb. A deklaratív normáktól, a megállapító és leíró szabályokon át, egészen a részletes hatásköri rendelkezésig mindenféle szintű és absztrakciójú szabályozás előfordul a különböző ágazati joganyagok közfeladattal kapcsolatos

13

részeiben. A szakmai különbözőségek önmagukban is indokolhatják ezeket a szabályozási eltéréseket. Tehát ez véleményünk szerint nem baj, nem homogenizálandó szabályozási anarchia; hanem olyan jogszabályi tartalmi adottság, amelyhez a környező jogi szabályozásnak alkalmazkodnia kell. A Ptk.74/G.§ (2) bekezdése ugyan kimondja azt a szabályt, hogy „A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét.", azonban álláspontom szerint ez nem írja felül a jogi szabályozásnak azt a tényét és következményét, hogy alanyi értelemben ilyen esetben már a közalapítvány a közfeladat ellátására, biztosítására, gyakorlásának megszervezésére köteles jogalany (jogi személy, szerv, szervezet, intézmény), s nem az állam vagy önkormányzat valamely szerve. Általában tehát érvényesül a Ptk. rendelkezése (hiszen az ágazati, szakmai jogszabályok szerinti általános közfeladat-ellátási kötelezettség változatlanul az államot, önkormányzatot terheli), konkrétan azonban a közfeladat ellátására a jogszabály a közalapítványt jelöli ki, nevesíti, határozza meg, teszi felelőssé. 2.1.4. A „közfeladatok” köre nem egyenlő a „kötelező állami feladatok” körével sem. A „kötelező állami feladatok” fogalom két ügykört takar: - először is azokat a közfeladatokat, amelyek az egyes ágazati, szakmai jogszabályok szerint nem a vállalható, hanem a kötelező feladat-ellátási körbe tartoznak – például az önkormányzati törvény rendszerében; - másodszor pedig azokat az ügyeket, tárgyakat, döntési hatásköröket, amelyeket az állami, önkormányzati szervek nem ruházhatnak át másra, illetve, amelyek ellátását saját maguknak kell teljesíteni. A Legfelsőbb Bíróság egyik eseti döntése is alátámasztja értelmezésünket, hiszen a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának Legf. Bír. Kny. III. 27.475/1996. számú határozatában kimondta, hogy a Ptk. 74/G.§(1) bekezdésében használt „kell” szó használatával nem szűkítette le a közfeladatok körét a kötelező állami feladatokra. 2.1.5. Az Állami Számvevőszék "A nonprofit szektor működése és ellenőrzése" című 2003. évi tanulmányában javaslatot fogalmaz meg a "közfeladat" újradefiniálására és a közhasznú tevékenység fajtáinak újrafogalmazására tartalmi követelmények felállításával. Véleményem szerint ez zsákutca. A megoldás nem az ezerszínű civil tevékenység és közreműködés újabb és újabb, egyre alkalmatlanabb kategorizálása, hanem az állami - civil együttműködések eljárásainak, formáinak, típusainak a közfeladatokhoz igazodó jogi szabályozása! Éppen a közfeladatok egyre hatékonyabb és jobb minőségű ellátása érdekében kell tudni többféle módon is bevonni civil erőforrásokat a közszolgálatba, közintézmények tevékenységébe, s ehhez alkalmas technikák, módszerek, rutinok (szerződésfajták, modellek, ellenőrzési és elszámolási rutinok) kellenek. A finanszírozás kívánatos szabályozása során nem az a fontos, hogy a támogatható civil tevékenységek legyenek egységes listákba szedve (mert ugyanis sosem lesz elég bő és fantáziadúsan részletes lista!), hanem az lenne már időszerű és kívánatos, hogy jogszabály határozza meg az állami és önkormányzati szerv kötelezettségét a közfeladat-ellátás társadalmi erőforrásokkal segítése lehetővé tételére, ennek feltételei biztosítására, adminisztrációjára és eljárási kötelezettségére. Ne a civil szervezeteket regulázza még tovább a törvény az állammal való együttműködésükben, hanem a hivatalok számára állítson fel kötelező eljárási szabályokat a civil erőforrás-bevonás realizálására! A közfeladatellátásában részvétel egyik fontos területe lehet például az egyedi (államigazgatási) döntéshozatalban részvétel, vagy a tervezésben közreműködést. Egyik sem sorolható a hagyományos „közfeladat” vagy „közhasznú” kategóriák tartalmi kellékei közé!

14

2.2. A "civil vagy állami nonprofit szervezet" problematika 2.2.1. A közalapítványokról A KSH 2003. évre vonatkozó adatai szerint 1.435 közalapítvány működik Magyarországon, ez az összes (53.000) nonprofit szervezet 3 %-a. Részesedésük viszont a nonprofit szektor összes bevételéből 11%, a szektorba jutó összes állami és önkormányzati forrásból pedig 20%! A közalapítványok száma tehát nő, 2002-ben a KSH szerinti számuk még csak 1.168 volt. Közalapítvány: az Országgyűlés, a Kormány és az önkormányzatok által, valamely közfeladat ellátására létrehozott alapítvány. A Kormány 2004-ben elrendelte az általa alapított közalapítványok felülvizsgálatát. A felülvizsgálatot azok a jelenségek tették szükségessé, amelyek pazarlásra, a közvagyonnal történő célszerűtlen és felelőtlen gazdálkodásra utaltak. Több közalapítvány felélte vagyonát, néhány közalapítvány döntéshozó testülete (kuratóriuma) irracionálisan magas működési költségeket produkált, s akadt olyan közalapítvány is, amely nem tudott szabadulni a kormányváltások által újra és újra generált közvetlen politikai befolyástól. Sok indok szólt tehát amellett, hogy a kormány foglalkozzon a közalapítványok felülvizsgálatával. De nem a közalapítványi szervezeti forma megszüntetésével! Ezzel ugyanis „a fürdővízzel a gyereket” hibába esnénk, s a közalapítványi működési mód számtalan előnyét is elveszítené az állam. Melyek ezek a lehetséges előnyök, amelyek ugyan nem minden közalapítványnál valósulnak meg szükségszerűen, de bizonyíthatóan jelen van a közalapítványok többségében? a.) Szakmai szervezet. Vannak olyan közfeladatok, amelyek nem közigazgatási (hivatali) szervezetet igényelnek, nem költségvetési intézményt, s nem is köztulajdonlású céget. Hanem ún. nonprofit szervezetet, amelynek az a lényege, hogy a közcél megvalósítására szerveződő szakemberek és munkacsapat működik nyereségtermelési kényszer nélkül, ugyanakkor viszonylagos egzisztenciális illetve szakmai függetlenség mellett. (Ilyen például a Fogyatékos Gyermekek, Tanulók Felzárkóztatásáért Országos Közalapítvány, a Fogyatékosok Esélye Közalapítvány, amelyeknek modelleket, szisztémákat, módszertani ajánlásokat kell kidolgoznia és különböző szolgáltatási, ellátási hiányokat kell pótolnia a fogyatékos emberek életkörülményei javítása érdekében.) b.) Társadalmasítás. A közalapítványban az állami feladatellátáshoz kapcsolódó döntéshozatal társadalmasított. A legfőbb szervként működő kuratórium az alapítótól független személyekből áll – tipikusan a közfeladattal összefüggő tudományágak, szakmák, érdekcsoportok és érintettek képviselőiből. A szakértői döntések szakmai szempontokból általában jobb minőségűek, mint az íróasztal mellett született hivatali határozatok. Gondoljunk a különböző kutatástámogató közalapítványokra (például az Országos Kiemelésű Társadalomtudományi Kutatások Közalapítvány, Munkavédelmi Kutatási Közalapítvány, Avicenna Közel-kelet Kutatások Közalapítvány, Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány), s nyilvánvalóvá válik, hogy tudományos kutatási programok minősítése, kutatási támogatásokról szóló döntések meghozatala csak és kizárólag a döntéshozatal nagyfokú társadalmasításával történhet. c.) Civil erőforrások mozgósítása. A hivatal nem tud együttműködő partnereket szervezni, mozgalmat gerjeszteni, önkénteseket használni. A közalapítvány – elvileg – alkalmas a civil létformák, az államszervezeten kívüli erőforrások mozgósítására.

15

(Nehéz elképzelni például a hajléktalanok ellátását, a lakástalanok problémáinak kezelését, áldozatvédelmet és bűnmegelőzést a társadalmi együttműködésben rejlő energiák nélkül.) d.) Összeférhetetlenség az állami szervezettel. Vannak olyan közfeladatok, amelyek ellátása kifejezetten összeférhetetlen az alapító állami szervezet munkatársainak tevékenységével. A jogvédő, ellenőrző, monitoring funkciókat például lehetetlen abban a szervezetben gyakorolni, amelynek vizsgálatára szolgálnak, s amelyekkel szembeni védelem eszközei. (A törvényekben intézményesített betegjogi képviselőket, ellátottjogi képviselőket és gyermekjogi képviselőket például a kifejezetten erre a célra létrehozott Közalapítvány szervezi, irányítja és munkáltatja annak érdekében, hogy el tudják látni ügyfeleik jogainak védelmét az egészségügyi, szociális és gyermekvédelmi állami intézményrendszerrel szemben. Ezt a közfeladatot egész egyszerűen nem lehetséges állami vagy önkormányzati szervezetrendszeren belül gyakorolni.) e.) A fenntartott intézmény függetlenségének biztosítása. Sok közalapítvány annak köszönheti létét, hogy egy adott intézmény fenntartói, működtetői feladatait csak ebben a szervezeti formában lehet optimálisan gyakorolni. „Optimális” alatt ezekben az esetekben azt kell érteni, hogy a politikai és kormányzati ágazati befolyáson kívül, viszont a rendszerszerű állami támogatás körein belül. Ilyen megfontolások mentén jött létre például az Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, a Nemzetközi Pető András Közalapítvány vagy a Holocaust Dokumentációs Központ és Emlékgyűjtemény Közalapítvány.) f.) Gazdaságosabb feladatellátás. Közalapítványt működtetni általában olcsóbb, mint az adott célra létesített hivatal, költségvetési szerv fenntartása. Kisebb apparátussal, köztisztviselői és közalkalmazotti juttatások nélkül működik a közalapítvány. (Ha összehasonlítjuk például a foglalkoztatással, munkanélküliség kezelésével kapcsolatos szakmai háttérintézmény feladatait ellátó Országos Foglalkoztatási Közalapítvány működési költségeit egy ilyen feladatkört ellátó költségvetési intézmény működtetési költségeivel, akkor több tízmillió forint éves megtakarítás lenne kimutatható.) g.) Politika-függetlenebb szervezet, mint a hivatal. A közvetlen politikától való nagyobb távolság annak ellenére erénye a közalapítványi formának, hogy több „balhés” kuratóriumváltást megéltünk már kormányváltások következményeként. Ha a kormányzat a közalapítvány létesítésekor elsősorban szakmai szempontokat érvényesít a döntéshozó kuratórium felállításánál, akkor későbbiekben sem lesz politika-érzékeny a szervezet. h.) Nagyobb államháztartási mozgástér. Bár az utóbbi időben a közalapítványi szervezetre és gazdálkodásra vonatkozó előírások közelítettek a költségvetési szerv szabályozásához, még mindig több olyan cselekvési tér és működési könnyebbség maradt fenn a közalapítványnál, amely hiányzik egy állami hivatalnál, s állami intézménynél. A közalapítvány rugalmasabban, gyorsabban képes reagálni cselekvési szükségletekre, mint az államszervezet vagy a költségvetési szféra. Tudjuk persze, hogy a közalapítványoknak nem csak előnyei, hanem hátrányai is vannak. Veszélyek, amelyek ugyanúgy a közalapítványi szervezeti forma lényegéből következnek, mint a lehetséges előnyök. Veszély például a „másodállású” döntéshozók elkényelmesedése,

16

olykor-olykor felelőtlensége. Veszély a közalapítványi vagyon „gazdátlansága” abban az értelemben, hogy a kuratórium, mint testület nem vonható felelősségre, s a kuratórium tagjai is csak büntetőjogi vagy direkt kártérítési alapon. (A helyzet kísértetiesen ugyanaz, mint például egy önkormányzati képviselőtestület és tagjai esetében. Ha az veszélyes, akkor ez is.) Problémát szokott jelenteni a közpénzek nyomon követésének nehézsége a közalapítvány által lebonyolított tranzakciók során. Néhány közalapítvány aránytalanul drágán közvetíti az állami forrásokat a címzettekhez, sok az áttétel és a közvetítő művelet, nagy lehet a szervezet és drága a működés. Ezek tehát a veszélyek és a negatív tapasztalatok, amelynek hatására a kormányzat az összes közalapítvány felülvizsgálatát rendelte el, s egy igazságügyi minisztérium által koordinált munkacsoport már megkezdte a közalapítványokra vonatkozó jogi szabályozás módosításának előkészítését. S esetleg a közalapítványok megszüntetésének előkészítését is. A Kormány 50-55 közalapítványnak alapítója. Ehhez jön az Országgyűlés által alapított 10-15 közalapítvány, valamint az önkormányzatok 2-3000 közötti közalapítványa. (2000-ben 2439 olyan alapítvány működött, amelynem alapításában részt vett a helyi önkormányzat. Ez persze ma nem mind közalapítvány, mert vidéken gyakoribb volt 1994 előtt az a jelenség – a Ptk. módosítást megelőzően még lehetett –, hogy magánszemélyek, cégek és az önkormányzat közösen hoztak létre valamilyen tartós közérdekű célra alapítványt. Nem tudjuk, hogy ezek milyen arányban alakultak át közalapítvánnyá, vagy maradtak továbbra is magán-alapítványi státuszban.) A közalapítványi szervezeti forma megszüntetése lenne az a „gyerek”, amit nem kellene kidobni a felülvizsgált jogszabályi rendelkezésekkel, mint "fürdővízzel" együtt! A közalapítványok működésében tapasztalt visszásságokat persze meg kell szüntetni. Darabra és egyenként. Ahol ez jogi szabályozással függ össze, ott törvényt vagy alapító okiratot is kell módosítani. De a felmerült problémáknak kifejezetten szűklátókörű, ostoba és kártékony megoldása lenne minden közalapítvány megszüntetése. A közfeladatok ellátásába történő civil forrásbevonásnak (szellemi, anyagi és önkéntes tevékenység értelmében egyaránt!) egyik lehetséges módja a közalapítvány. Nem egyetlen, nem kizárólagos, de bizonyítottan reális módja. Le kell hántani róla a statisztikai kimutatásokban és számvevőszéki ellenőri jelentésekben rápakolt "civil szektorba áramló források" címkét, meg kell szabadítani az alapítók kézi vezérléshez szokott közvetlen irányítási ambícióitól (a költségvetési intézményekhez képest jobban garantálni kell szervezeti függetlenségüket), s ki kell mutatni a működésükkel kapcsolatos megtakarításokat a hivatali szervezet működtetéséhez képest. (Ha nincsenek ilyen megtakarítások, akkor tényleg drágán működtetik a közalapítványt!) Az Állami Számvevőszék "A nonprofit szektor működése és ellenőrzése" című 2003. évi tanulmányában kísérletet tett a közalapítványok működésének és tevékenységének feltérképezésére. Azt végtelenül időszerűnek, fontosnak és a civil szektor fejlődése szempontjából nélkülözhetetlennek tartom, hogy a közalapítványok forrásairól, tevékenységéről és ezek hatásairól átfogó és elemző képünk legyen, hiszen jelenleg sok-sok kimutatás, tanulmány és előterjesztés belemossa a civil szektorba áramló amúgy is nagyon heterogén költségvetési források folyamába a közalapítványi pénzeket. Ha tehát a közalapítványi szektort látjuk, akkor pontosabb képünk (nagyságrendekkel pontosabb képünk!) lesz a civil nonprofit szektor valóságos viszonylatairól a költségvetési kapcsolatokban. Még különösebb kérdés az állam és önkormányzat által alapított közhasznú társaságok (kht) világa, amely szintén torzítja (árnyalja, differenciálja, precizírozza) a költségvetési források civil szektorba áramlásának bombasztikus számait. Annál is inkább, mert a számok azt mutatják, hogy a kht-k fajlagosan még talán nagyobb forrásfalók, mint a

17

közalapítványok: míg a közalapítványok 2000-ben az összes civil szervezet 2,5 %-aként a források 11 %-ával rendelkeznek, a kht-k az összes szervezet 1,9 %-aként az összes forrás 25,4 %-a felett! (Hozzá kell ehhez tenni azt is, amit még az Állami Számvevőszék 2002. évi Jelentéséből tudunk: az állami szervek és önkormányzatok által létrehozott közalapítványok élvezik az alapítványoknak juttatott összes költségvetési forrás 80 %-át.) A pénz és a tét is meglehetősen nagy tehát: költségvetési intézménytípus épült ki civil mezben. (Fogalmazhatnánk persze fordítva is, éppígy igaz lenne: civil döntéshozatal épült be a költségvetési források állami, önkormányzati felhasználási mechanizmusaiba.) Az ÁSZ-jelentés közalapítványok működésével kapcsolatosan tett általános megállapításai sajnos nem alkalmasak a civil nonprofit szektoron belül az "állami civilek" tevékenységének és ezek hatásainak alapos elemzésére. Pedig ráférne egy ilyen elemzés a problémára, különös tekintettel a közalapítványok civil nonprofit szervezetekkel való kapcsolatrendszerére: monopóliumok, szűrő és továbbosztó funkciók, szakmai fejlesztés bázisintézményei, hiányzó kamarai funkciók, érdekartikulációs szerepek, kötetlenebb létesítményfenntartás, stb.) A közalapítványok létezésének, tevékenységének és működésének politikai általánosságok szintjén történő megítélését negatívan ítélem meg és károsnak tartom, mert muníciót szolgáltat az újraközpontosító, forráskoncentráló, kizárólagosan fiskális szemléletű államháztartási irányításnak. Pedig a közalapítványok eredendően "eggyel jobbak" a szakmai megfelelés esélye szempontjából, mint az állami hivatalok, ahonnan ugyanis kikerültek a "szabadabb világba". Azáltal, hogy a közigazgatástól viszonylag független kuratóriumok (de legalább is szakmailag kívül álló, egzisztenciális szempontból a tárgykörrel kapcsolatosan civil kuratóriumok) döntenek a költségvetési források felhasználásáról, esély nyílik a szakmai szempontokból hatékonyabb. progresszívabb forrásfelhasználásra. Igaz, hogy több mega-közalapítvány körüli botrány (például közmédiumok) beárnyékolja e költségvetési működési forrás megítélését, azonban több tucat kisebb fajsúlyú, szakmai alapon működő közalapítvány végzi hosszú évek óta kifogástalanul a jogszabályba foglalt közfeladatgyakorlás társadalmasított szervezését. (Gondoljunk a fogyatékosok közalapítványaira, az egészségügyi és szociális terület közalapítványaira, a foglalkoztatási célú, sport- és közoktatásfejlesztési célú közalapítványokra.) Az Állami Számvevőszék vizsgálata kétségtelenül megtett egy lépést a közalapítványok és kht-k tevékenységének elemző vizsgálata irányába, véleményem szerint azonban rövidesen e vizsgálatok szakmai részletelemzését is el kell végezni, mert a jelenlegi általánosított megállapítások nem alkalmasak jogszabályi változások megalapozására. Csak sejtéseket indukálnak, nem pedig tudást. A direkt és gyakran csak látszólagos jelenségről szólnak, nem a folyamatokról. Tünetről a betegség helyett. Témakörünkkel összefüggő, fontos megállapítás a jelentésben, hogy a civil szervezetekhez kerülő költségvetési források 1/5-ét pályázat alapján osztották szét, míg a források 4/5-ét pályázat nélkül! Ez arra utal, hogy a civil költségvetési kapcsolatokban még mindig a kliens-rendszer és az alattvalói struktúra a meghatározó, s nem a legalább viszonylag objektívált, normatív vagy - legalább közalapítványi elosztómechanizmus által közvetített független elosztás. A korrupciós kockázat itt bizony igen jelentős, s ez azzal együtt igaz, hogy ebben a körben leginkább a minisztériumok és önkormányzatok által létrehozott közalapítványok és közhasznú társaságok pályázat nélküli finanszírozásáról beszélünk!

18

2.2.2. A közhasznú társaságokról A közhasznú társaság valamely társadalmi közös szükséglet kielégítése érdekében üzletszerű gazdasági tevékenységet folytató jogi személy. A nyereséget nem oszthatja fel tagjai között, s működését nem a nyereség -, illetve vagyonszerzési cél határozza meg. (E két törvényi korlátozás miatt minősül nonprofit szervezetnek.) A közhasznú társaság fogalmát és alapvető szabályait a Polgári Törvénykönyv írja le; működésére, szervezetére és az ezekhez kapcsolódó eljárásokra a gazdasági társaságoktól szóló törvény kft-re irányadó szabályait kell alkalmazni. Ennek megfelelően gazdasági felelőssége kiterjedtebb, csődölhető. E jogi szabályozási környezetből jól látható, hogy a kht tulajdonképpen a nonprofit cég prototípusa. Ideális megoldás az állami szervek és önkormányzatok számára, hogy az államháztartási kötöttségektől mentesebben és szabadabban, rugalmasabban tudjanak megoldani közszolgáltatásokat, illetve a közfeladat-ellátáshoz kapcsolódó fejlesztő és kiszolgáló feladatokat. A KSH 2003. évre vonatkozó adatai szerint 1.223 közhasznú társaság működik, ez az összes (53.000) nonprofit szervezet 2 %-a. Részesedésük viszont a nonprofit szektor összes bevételéből 30%, a szektorba jutó összes állami és önkormányzati forrásból pedig 32%! A kht-k száma erőteljes növekedést mutat, 2002-ben a KSH szerinti számuk még csak 888 volt. Arról nincsen adatunk, hogy az összes közhasznú társaságnak milyen arányban tulajdonosa állami szerv vagy önkormányzat, de vélelmezhető, hogy igen nagy hányadában ez a helyzet. Különben nem lennének a költségvetési forrásokhoz jutásban ilyen mértékű különbségek. 2.2.3. A közalapítványok és közhasznú társaságok működésének legnagyobb veszélye a civil nonprofit szektort illetően az, hogy "elszívja" a kormányzati és önkormányzati forrásokat a közfeladat-ellátásban történő részvételt vállaló és folytató civilek elől. "Elszívja" a szó statisztikai és költségvetési értelmében (hogy ugyanis a táblázatokban, tervekben és elszámolásokban a közalapítványoknak juttatott források, mint a civil szektorba áramló pénz jelenik meg); s "elszívja" a szó gyakorlati értelmében is azzal, hogy egy adott közfeladatellátásra, tevékenységre, szolgáltatásra nyitva álló keret gyorsan és hamar kimerül, ha a forrásgazda közalapítványa működik belőle. Mindkét jelenség kiküszöbölhető a jogi szabályozással, ha a statisztikai és költségvetési tervezésben a civil nonprofit szervezeteket nem sorolják azonos kategóriába az állami nonprofit szervezetekkel, s kimutatják külön a saját alapítású közalapítványoknak juttatott forrásokat. Megérett az idő olyan jogi szabályozásra is, amely kizárja a közalapítvány költségvetési jolly-jokerként használatát, azaz a fejezetgazda vagy önkormányzat szabad célú pénzeszközeinek kivitelét az államháztartáson kívülre, illetve a "továbbfelhasználás" során a cél szerinti felhasználás kikerülését. Az államháztartási jogszabályok az utóbbi két évben olyan tartalommal módosultak, hogy egyre nehezebb, bonyolultabb és akadályozottabb a közalapítványok illetve köz-kht-k működtetése a költségvetési kapcsolatok viszonylataiban. (Üvegzseb törvény, közbeszerzés, államháztartási ellenőrzés) 2.2.4. A köztestületek esetében nem merülhet fel a „civil vagy állami” dilemma, hiszen a köztestületből nincsen úgy „civil verzió”, mint a közalapítvánnyal szemben az alapítvány, vagy az állami alapítású kht-val szemben a magánszemélyek által alapított közhasznú társaság. A köztestületből nincsen civil, hiszen a törvény csak a köztestület esetében hoz létre egyesületszerűen működő demokratikusan választott önkormányzatot közfeladat ellátására. A köztestületekről részletesen a 2.5. fejezet szól.

19

2.2.5. A civil nonprofit szervezetről A Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) kutatás három évvel ezelőtt kimunkálta a civil nonprofit szektor fogalmát. Nincs ok ezen változtatni, az elmúlt három év eseményei megerősítették az egyes fogalmi elemek helytállóságát. „Civil nonprofit szektor alatt tehát azokat a társadalmi öntevékenységet folytató szervezeteket és önszerveződéseket értjük, amelyek működését nem a megszerezhető profit és nem az állami közfeladat ellátása mozgatja, hanem a valamely közösségi szükségletet megjelenítő társadalmi öntevékenység. E meghatározást legmarkánsabban a különböző elhatárolásokkal tudjuk érzékletesebbé tenni. A civil nonprofit szektornak tehát nem részei: a for-profit szervezetek, függetlenül attól, hogy ki az alapítójuk vagy tulajdonosuk (például az önkormányzati feladatellátásra szervezett cég, az állami pénzintézet, esetleg az egyesület vagy alapítvány társas vállalkozása) az állami nonprofit szervezetek és intézmények (például a közalapítvány, a köztestület, a költségvetési szerv vagy az állami, önkormányzati feladatellátásra szervezett közhasznú társaság); a nem közösségi szükségletet kielégítő társadalmi öntevékenység megnyilvánulási formái (például a köztestület vagy a települési önkormányzat, amelyek kifejezetten állami közfeladatok ellátására jönnek létre; vagy a direkt módon egyéni szükségleteket kielégítő öntevékenységi formák: a saját erős lakásépítés szervezése, a karrierépítéshez szükséges öntevékenység, a párválasztáshoz egyéni aktivitás); a politikai pártok, amelyek a politikai hatalom megragadásáért és gyakorlásáért, a politikai hatalomban részvételért működnek; az egyházak, amelyek történelmi intézményesültségüknél, a hívektől fennálló autonómiájuknál és nemzetközi jellegüknél fogva nem tekinthetők a civil társadalom demokratikus és független szervezeteinek. A civil nonprofit szektor részeinek tekintjük viszont mindazokat a társadalmi önszerveződéseket, amelyek az önálló jogi személyiséghez szükséges szervezettséget és bírósági nyilvántartásba vételt nem érték el, de megfelelnek a fentebb írt tartalmi követelményeknek: közösségi szükséglet kielégítésére társadalmi öntevékenység szerveződött, s mindezt nem a szétosztható profit, s nem is az állami funkciók gyakorlása indukálja. A civil nonprofit szektor vizsgálata szempontjából közömbös, hogy a szervezet céljai vagy a tevékenység maga mennyire közhasznúak (társadalmi szintűek-e vagy csak csoportot, esetleg konkrét egyéneket érintő), mennyire vágnak egybe az állam illetve a helyi hatalom szándékaival és közfeladatok ellátására irányuló működésével. Az is közömbös a civil nonprofit szektorba tartozás szempontjából, hogy tagokkal, önkéntesekkel vagy munkaszervezettel (s ezek bármilyen kombinációjában) valósítják meg céljaikat, illetve hogy forrást felélő módon, önfenntartóan vagy a bevételekből akár újabb társadalmi öntevékenységekre fordítható nyereséggel működnek-e. Ezek ugyanis mind-mind részletkérdések csupán az elméleti szintű elhatárolások meghatározó szempontjaihoz képest.” (Bíró, 2002.) A K.C.R.-dimenzió szempontjából a fogalomnak azt az elemét célszerű alaposabban vizsgálni, hogy a civil nonprofit szervezet az állami vagy önkormányzati közfeladatellátásban részvétellel olyan érdekeltségi, működési,. szervezeti és finanszírozási sajátosságokat vesz-e fel, amelyek megkérdőjelezhetik a civil nonprofit sajátosságok

20

meglétét vagy legalábbis dominanciáját? Nem válik-e függővé a közfeladattól oly mértékben, amely már „állami nonprofit szervezetté” teszi? Álláspontunk szerint nem. A civil nonprofit szervezet státusza, működésének autonomitása, erőforrásainak sajátosságai még akkor is megkülönböztetik az állami nonprofit szervezetektől és intézményektől, ha egyébként most aktuálisan csak egyetlen forrásból, a közfeladat-ellátással összefüggő költségvetési forrásból táplálkozik. Kuti Éva külön kategóriaként elemezte az „Egyetlen döntéshozói csoporttól, finanszírozási forrástól függő szervezeteket”. (Érdekes jelenség ebben a körben, hogy a nonprofit szervezetek majdnem háromnegyede, 71,6 %-a ebbe a kategóriába tartozik, de csak kevésbé az állami forrásoktól függőség jellemzi a struktúrát, sokkal inkább a magánszférában illetve piacon hozott döntésektől függőség.) A Kuti Éva által használt hét finanszírozási mechanizmus-típusból három típuson belül lehetséges jelentős arányban közfeladat-ellátáshoz kapcsolódás: törvényben rögzített elosztási mechanizmuson át, központi állami újraelosztási döntéseken át, helyi önkormányzati újraelosztási döntéseken át. E három finanszírozási mechanizmus-típusba összesen 6300 szervezet tartozik, s ők mindösszesen 15 %-át képviselik a bevétellel rendelkező nonprofit szervezetek összes bevételeinek. Megállapítható tehát, hogy az a veszély, amely a közfeladat-ellátással kapcsolatosan kialakulható „egyszálon függőségből” a civil nonprofit szervezetként minősítés vonatkozásában fennáll, minimális. A problémával csak elvileg is érintett szervezetek számának aránya az összes (bevétellel egyáltalán rendelkező!) civil nonprofit szervezeten belül 14 %, amely arány ahhoz elég, hogy a problémát felvessük és megvizsgáljuk; de ahhoz kevés, hogy a státusz-kérdésekre messzemenő következtetéseket vonjunk le. A civil nonprofit szektor fogalmának bemutatására a NOSZA-kötet (Bíró, 2002.) ábráját megkíséreljük továbbfejleszteni, s az állami nonprofit kategóriáját is elhelyezzük a rendszerben:

Nem-kormányzati szervek Nonprofit szervezetek Állami nonprofit szervezetek

Társadalmi önszerveződések Civil nonprofit szervezetek

A fenti ábra nem jellemzi az egyes szervezet-fogalmakat, hanem pusztán elhelyezi egymáshoz viszonyítva őket a társadalomban működő organizációk rendszerében. Az ábrából kitűnik, hogy nagyobb-kisebb, több-kevesebb fogalmakkal van dolgunk. Legnagyobb alanyi kör a „Nem-kormányzati szervek”, amely magába foglalja a nonprofit szervezeteket és a magán (egyéni és társas) üzleti szektort. A második szint a „Nonprofit szervezetek” (nem-üzleti szervezetek), amely körhöz a klasszikus civil szerveződéseken kívül tartoznak például az egyházak, köztestületek, közalapítványok is. Harmadik és negyedik fogalom, alanyi kör az „Állami nonprofit szervezetek (amely kategória a a köztestületet, a közalapítványt, és az állami, önkormányzati alapítású kht.-t foglalja magába) és a „Társadalmi önszerveződések”. (amely a civil nonprofit szervezeteken kívül tartalmazza a civil társaságot, és a nem formalizált mozgalmakat, közösségeket.) Ötödik kör a „Civil nonprofit szervezetek”, amely az egyesületeket és alapítványokat, magán alapítású közhasznú társaságokat foglalja magába.

21

2.3. A "közhasznúság" – problematika A „közhasznú” jelző jogi tartalma a mai magyar hatályos jogban többjelentésű, részben ellentmondásosan, részben hiányosan szabályozott. Jogrendszeren belüli jogösszehasonlító módszerű jogtudományi kutatással lehet tisztázni a különböző jogágak (polgári jog, társasági jog, közigazgatási jog, nonprofit jog, pénzügyi jog) közhasznú-fogalmainak tartalmát, ezek egymáshoz való viszonyát, ellentmondásaikat, s a rájuk épülő jogalkalmazói eljárások diszfunkcionális hatásait. (Egészen egyszerű példával élve, többszintű és többszektorú jogalkalmazói zavart okoz például az, ha „nem közhasznú közhasznú társaságok” működnek!) 2.3.1. A közhasznúsági belső jogharmonizáció szükségességéről A közhasznúság fogalmát a magyar jogrendszer több helyen érinti. Átfogó tartalommal és normatív módon azonban csak két meghatározás létezik: - a közhasznú társaság polgári jogi definíciója, valamint - a közhasznú szervezetek nonprofit jogi definíciója. A közhasznú társaság (kht) Polgári Törvénykönyvben található meghatározása szerint a közhasznúság „a társadalom közös szükségleteinek kielégítése nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül”. Ezt követően alkotta meg az Országgyűlés a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényt (ezt nevezi a gyakorlat nonprofit-törvénynek), s határozta meg azt a 22 féle - „ a társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítésére irányuló” - közhasznú tevékenységet, amelyeknek a létesítő okiratban történő rögzítése és a törvény által előírt egyéb működési, összeférhetetlenségi és nyilvánossági szabályok betartása esetén az alapítványok és egyesületek jogosulttá válnak a közhasznú vagy kiemelkedően közhasznú minősítés bíróságtól történő elnyerésére. (E minősítéssel járnak együtt az állam által nyújtott kedvezmények és lehetőségek az adózás, a vám, a pályázatokon indulás, költségvetési támogatás és más vonatkozásokban.) A két törvényi idézet összevetéséből jól felismerhető, hogy a különleges cégként - hiszen a Ptk. mellett a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény kft-re irányadó szabályait kell alkalmazni - működő kht-k alapításánál csak és kizárólag a társadalom szempontjából fontos célok játszhatnak szerepet, míg a közhasznú szervezetek esetében - figyelemmel a korábbi egyesületi és alapítványi szabályozásra is - a társadalmi érdekek mellett az egyéni érdekek kielégítése is szerephez juthat, ha az találkozik a társadalom közös érdekeivel. (Így lehetséges a kiemelkedően közhasznú minősítése egy olyan alapítványnak vagy egyesületnek, amely egy szűk csoport, vagy akár egyetlen ember életének megmentésére vagy megkönnyítésére szerveződik.) Ez a finom megkülönböztetés persze nem menti fel a jogalkotót az alól, hogy a több kormányzati ciklus alatt már betervezett, majd pedig mindig elmaradt polgári jogi újrakodifikáció során a nonprofit-jogban ma használatos „tartós közérdekű cél”, „közfeladat”, „közhasznú tevékenység”, „közhasznú szervezet”, „közhasznú társaság” fogalmakat tartalmilag is szinkronba hozza. A jogelméleti és jogrendszer egészét érintő probléma ugyanis az, hogy a szektorteremtés szándékával, jogágszintű szabályozási tartalommal született jogfogalmakat a jogrendszer meddig, milyen feltételekkel szabályozhatja többféleképpen különböző jogszabályokban? A nonprofit jog kulcsfogalmai: közhasznúság, közhasznú szervezet, közérdekűség, közfeladat alkalmazhatóak-e az általánostól eltérő tartalommal egyes jogágak egyes eljárásaiban? Meddig minősül speciális szabályozásnak az „E jogszabály alkalmazásában” formula, s mettől a jogi fogalmak szétzilálásának illetve koordinálatlanságának, összehangolatlanságának? Mikor kell a jogrendszer egyes szabályait harmonizálni? Súlyos, látszólag nehezen megválaszolható és látszólag még nehezebben megoldható kérdések ezek; olyanok, amelyeknek nagyobb részét minden bonyolultságuk ellenére viszonylag egyszerűen 22

és gyorsan lehetne a nonprofit-jogi szabályozás tekintetében feloldani, s csak viszonylag kis részében kellene az „átfogó polgári jogi újrakodifikáció megkezdésére” várni. 2.3.2. A „közhasznú” kifejezést közel húsz hatályos jogszabályunk alkalmazza a nonprofittörvényben meghatározott tartalomtól eltérően. (Például az 1998. évi IX.tv. Melléklet 31.cikk, 1997.évi CXL tv. 65.§, 1997. évi CXIV. törvény 6. és 7. §-ai, 64/1994. (XII. 15.) FM rendelet, 100/1997. (VI.13.) Korm. rendelet, 130/1995. (X.26.) Korm. rendelet, 23/1997. (VI. 4.) MKM rendelet, 1991. évi IV. törvény 16/A.§, 1996. évi XXV. törvény mellékletének 28.pontja, 1967. évi 7.tvr., 1957. évi 15.tvr. II.cikk 7.bekezdés a) pont, 1958. évi 24. tvr., 164/1993. (XI.30.) Korm. rendelet, 13/1979. (III. 31.) MT rendelet, 1992. évi I.tv.92.§, 27/1998. (VI. 10.) MKM rendelet, 16/1994. (VII. 8.) MKM rendelet, 213/1996. (XII.23.) Korm. rendelet) A fogalmak totális zűr-zavara jellemzi e rendelkezéseket. Közhasznú hasznosítás, közhasznú szolgáltatás, közhasznú adatok, közhasznú ismeretszerzés, közhasznú munka, közhasznú foglalkoztatás, közhasznú vállalat és intézmény, közhasznú létesítmény, sőt, még közhasznú tanulmányok és közhasznú légi jármű kifejezés is előfordul a jogszabályokban. A közhasznú jogharmonizációra a hivatkozott jogszabályok döntő hányadának esetében szükség lenne. 2.3.3. A „közhasznú szervezetek” nonprofit-törvényben meghatározott kategóriáját 7 jogszabály hagyja figyelmen kívül, amikor a nonprofit szervezetek meghatározott köréről szól. (32/1999. (II.26.) Korm.r., 1996. évi CXXVI. tv., 8/1998 (I.23.) Korm. rendelet, 1997. évi CXLV. törvény, 2/1995. (II.22.) PM rendelet) Ezekben az esetekben nem feltétlenül a jogalkotó figyelmetlenségéről vagy a visszamenőleges jogharmonizáció hiányáról van szó, hanem a kifejezetten eltérő alanyi kör, személyi hatály meghatározásáról. Ezek felülvizsgálata politikai, szakmai jogalkotói feladat, s nem csupán kodifikátori. 2.3.4. Fontos szakmai és politikai mérlegelést igényel annak a végiggondolása, hogy a közhasznú és kiemelkedően közhasznú minősítés összefüggésben áll-e minden olyan joggal, jogosítvánnyal, amelyeket a jogszabályok most már elvettek a nem-közhasznú alapítványoktól és egyesületektől? A kérdés úgy hangzik, hogy mi marad a közhasznúsági minősülést nem vállaló alapítványoknak és egyesületeknek? Néhány dilemma ebben a körben: a) Az adótörvények szinte valamennyi kedvezményt csak a közhasznú szervezetek esetében hagyták meg. Kivéve az SZJA tv.1.sz.Mell.3.2.2. pontjába foglalt adómentességet (amely a vállalkozási tevékenységet nem folytató és adóigazolást ki nem adó alapítványtól és egyesülettől kapott bármilyen összeg adómentességéről szól, s nagy valószínűséggel csupán a törvényszerkesztői felületesség „ugorta át” a közhasznúvá átírások sorában), valamint az SZJA tv.70.§ (8) bekezdésébe foglalt mentességet a súlyosan fogyatékos magánszemély szállítására üzemeltetett gépjármű használata utáni adót illetően. (Ez utóbbinál a nevesített törvényi célt tekintette a jogalkotó olyannak, mint ami „felülírja” az általános közhasznúsági elveket. Álláspontom szerint hibásan, hiszen a vakok, a gyengeelméjűek, a halálos betegségben szenvedők, a szociálisan rászorult gyermekek legalább annyira támogatandó rétegei a mai magyar társadalomnak, mint a mozgássérültek. Semmi nem indokolja tehát, hogy egy alanyi köri specializáció áttörje a közhasznú szabályozás tartalmi és eljárásjogi szabályozását. A megoldás persze nyilvánvalóan nem a mozgássérültek adókedvezményének elvétele, hanem az adómentesség kiterjesztése a többi fogyatékos személy szállítására üzemeltetett gépjármű használata utáni adó esetkörére.) b) Az ÁFA-törvény 7.§ (3) bekezdése szerint nem minősül termékértékesítésnek a juttatott természetbeni adomány - s ezért nem kell utána az általános forgalmi adót megfizetni -, ha az adomány pénzben kifejezett értéke a személyi jövedelemadó vagy a társasági adó 23

törvények szerint kedvezményre jogosítana. Ezt a kedvezményt a hatályos jog az alapítványoknak biztosítja (közhasznúságtól függetlenül), míg az egyesületeknek nem. (Szintén közhasznúságtól függetlenül.) c) Az illetéktörvény szerint az ajándékozási illeték alól csak az alapítvány mentes (közhasznúsági minősüléstől függetlenül), az egyesületek nem (szintén függetlenül közhasznúságuktól), de az alapéítványok is csak abban az esetben, ha hazai tudományos, művészeti, oktatási, közművelődési, közjóléti célú közadakozásból származó vagyoni előnyről van szó. (1990. évi XCIII. tv. 17.§ (1) bek.) Az alapítványok és egyesületek ilyen megkülönböztetése ellentétes a nonprofit törvény elveivel. Viszont a nem közhasznú alapítványok javára juttatott adományok illetékmentessége jól tükrözi az alapítványok és egyesületek közötti működési mód különbözőséget. d) A politikai, jogi közgondolkodás elindult abba az irányba, amely minden állami közreműködést, szerepvállalást a partner civil szervezetek közhasznú státuszával kapcsol össze. Indokolják ezt elsősorban a közpénzekkel történő gazdálkodás fokozott nyilvánossági, adminisztrációs, ellenőrzési, átláthatósági és felelősségi követelményeivel. Ezzel nincs is probléma. A túlszabályozás, illetve a túlságosan korlátozó szabályozás azokban a kérdésekben szokott bekövetkezni, amelyekben „csak” jogi normaalkotás van, közpénzekhez kapcsolódó szabályozás nincsen. Fájdalmas példa erre a most formálódó kormányzati tervezet a közérdekű önkéntes tevékenységről, amelynek során az önkéntes jogviszony létrejöttének lehetőségét a civil szervezetek vonatkozásában általában is a közhasznú, kiemelkedően közhasznú minősítéshez rendelné a tervezet, kizárva ebből az „őshonosan civil” tevékenységi forma legális folytatásának lehetőségéből a nem közhasznú civil szervezeteket. (Az összes civil szervezet 55%-a, közel 30.000 szervezet nem szerezte meg a közhasznú minősítést.) Pedig az önkéntességet lehetne úgy törvényben szabályozni, hogy az általános rendelkezések minden civil szervezetre vonatkoznak, míg a közpénzekhez kapcsolódó (adókedvezmény, állami támogatásra jogosultság, stb.) rendelkezések csak a közhasznú, kiemelkedően közhasznú szervezetekre. Ily módon a tevékenységnek magának jogi szabályozása általános hatókörű lenne, s a közhasznúság csak ott lépne be a képbe, ahol kell neki: az államhoz való intézményes kapcsolódás szintjén.

24

2.4. A "támogatás" – problematika 2.4.1. Támogatásnak a számviteli törvény "a központi, az önkormányzati és/vagy nemzetközi forrásból, illetve más gazdálkodótól kapott, a tevékenység fenntartását, fejlesztését célzó támogatást, juttatást" tekinti. (2000. évi C.tv. 93.§(3) bek.) Számviteli szempontból tehát elég egyértelműnek tűnik, hogy a "támogatás" az nem valamely tevékenység, program vagy szolgáltatás ellenértéke, hanem a tevékenység fenntartását, fejlesztését célzó támogatás, juttatás. Feltételei vannak és lehetnek, de ellenszolgáltatása nincsen. 2.4.2. A számviteli törvény szerinti támogatás-fogalmat, értelmezést erősíti meg a számviteli törvény szerinti egyes egyéb szervezetek beszámoló-készítési és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól szóló 224/2000. (XII. 19.) Korm. rendelet azzal, hogy az egyszeres könyvvitelt vezető társadalmi szervezetnek és a kettős könyvvitelt vezető társadalmi szervezetnek is külön kell kimutatnia a pénzügyileg rendezett bevételei között a kapott támogatásokat (alapítói, központi költségvetési, helyi önkormányzati, egyéb), a tagdíj, valamint az egyéb bevételek, illetve a pénzbevételt nem jelentő bevételek illetve az értékesítés nettó árbevétele, az aktivált saját teljesítmények értéke, egyéb bevétel pénzügyi műveletek bevétele és rendkívüli bevételek mellett. Az egyéb és rendkívüli bevételeken belül a kapott támogatásokat alapítótól, központi költségvetéstől, helyi önkormányzatoktól és egyéb címen szintén ki kell mutatni. A számvitel megkülönböztetni rendeli tehát a kapott támogatást az értékesítés nettó árbevételétől (a civil szervezet által nyújtott szolgáltatásról) és az aktivált saját teljesítmények értékétől (például az önkéntes segítők tevékenységének értékétől) is. (Külön kérdés, hogy a számviteli törvény szerinti egyéb szervezetek könyvvitelit szabályozó 224/2000. (XII. 19.) Korm. rendelet 3. és 6. számú Melléklete az egyszerűsített beszámoló közhasznú eredménylevezetésének előírt tagolásáról miért tartalmazza az A/I/1. sorszám alatti "Közhasznú célú működésre kapott támogatás" kategória mellett az A/I/2. sorszám alatti "Pályázati úton elnyert támogatást"? Ugyanis a /2. legfeljebb abban különbözhet a /1.-től, hogy nem a közhasznú célú működésre, hanem más tevékenységre elnyert támogatás. De a pályázat, mint elosztási módszer, mint számviteli jelentőségű kategória? Ez feltehetően jogalkotói tévedés, a könyvviteli kötelezettség alapja itt nem a pályázati módszer alkalmazási kötelezettsége, hanem a támogatás nem közhasznú tevékenységre irányuló célja.) 2.4.3. A "támogatás" generális fogalmát az államháztartási jogszabályok nem határozzák meg. Támogatási fajtákra léteznek a jogszabályokban felsorolások (lásd lejjebb a fejezetben), de a forrást felhasználó oldaláról is tisztázott fogalmi feltételek nincsenek kimunkálva. A "támogatás"-problematika az előzőek értelmében tehát nagy valószínűséggel nem a fogadó civil szervezetek pénzügyi szabályozásában, hanem a az állami – civil jogviszonyokban forrás szerepet betöltő költségvetési szervekre irányadó államháztartási jogszabályokban rejlik: 2.4.3.1. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII.30.) Korm. r. rendszerében a költségvetési szerv működésének, fejlesztésének forrása a támogatás. A támogatás, amely központi költségvetési támogatásból, a helyi önkormányzat, a többcélú kistérségi társulás, a helyi kisebbségi, az országos kisebbségi önkormányzat költségvetéséből, valamint átvett pénzeszközként a különböző egyéb állami költségvetési forrásokból származik. Ehhez képest rendszertanilag és a gyakorlatban is csak másodlagosak a saját alaptevékenység bevételei, egyéb bevételek és vállalkozási bevételek. A költségvetési szerv mindennapi létében és vezetőinek gondolkodásában tehát a közfeladat-ellátás alapvetően támogatásból történik.

25

2.4.3.2. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 18/B.§-a szerint a Kincstár látja el a humánszolgáltatások normatív támogatási előírányzataival, a fejezeti kezelésű támogatási előirányzatok pályázati rendszereivel összefüggő pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési feladatokat. A Kincstár üzemelteti az Országos Támogatási és Monitoring rendszert is. Az Országgyűlés a A pénzügyminiszter a költségvetési törvényben meghatározza a helyi önkormányzatok és a helyi kisebbségi önkormányzatok normatív központi költségvetési hozzájárulásai címeit és összegét, a helyi önkormányzatoknak és a helyi kisebbségi önkormányzatoknak juttatandó címzett, cél- és egyéb támogatásokat, valamint e támogatások elosztási és folyósítási rendjét, továbbá a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásai által ellátott feladatokhoz kapcsolódó, ösztönző elemet is tartalmazó központi költségvetési hozzájárulásokat, támogatásokat. (Áht.31.§) A pénzügyminiszter nyilvántartást vezet az államháztartás körébe tartozó szervezetekről és az előirányzattal önállóan rendelkező jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekről, valamint a központi költségvetés, központi költségvetési szervek, alapok által támogatásban részesített államháztartáson kívüli szervezetekről. (Áht 48.§ (1) bek. h. pont) Úgy tűnik tehát a fenti hivatkozásokból, hogy az államháztartási törvény szélesebb értelemben, átfogóbb tartalommal használja a "támogatás" fogalmat, mint a civil szervezetek számviteli szabályai. Az államháztartási jogszabályok értelmében ugyanis "támogatás" az önkormányzatok, kisebbségi önkormányzatok, önkormányzati társulások költségvetési finanszírozása is. Ideértve az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Mellékleteiben meghatározott önkormányzati bevételeket is: önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő (működési forráshiányos) helyi önkormányzatok támogatása, állami támogatás a tartósan fizetésképtelen helyzetbe került helyi önkormányzatok adósságrendezésére, működésképtelen önkormányzatok egyéb támogatása, működésképtelenné vált helyi önkormányzatok kiegészítő támogatása, helyi önkormányzatok színházi támogatása, kiegészítő támogatás egyes közoktatási feladatok ellátásához, szociális feladatok kiegészítő támogatása, belső ellenőrzési társulások támogatása, normatív kötött felhasználású támogatások (címzett támogatás, céltámogatás), helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior feladatainak támogatása, egyéb központi támogatás. 2.4.3.2. Az államháztartási jogszabályokban tehát "támogatás" szinte minden forrás, pénzeszköz, bevétel, amelyhez a helyi önkormányzatok a központi költségvetésből jutnak. E "támogatás" minőségét aztán a forrás felhasználása alatt is megőrzi a forrás, így lesz a központi költségvetésből támogatásként elnyert összeg támogatás-felhasználás, s az erre irányadó eljárásrend szerinti kötelező szabályok alkalmazása - függetlenül attól, hogy a forrás tényleges felhasználása egymással milyen jogviszonyban álló felek milyen jogcímeken történő pénzmozgását eredményezte! 2.4.3.3. Az Ámr. 32.§(1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete a költségvetési rendeletében "dönt mindazoknak a lakossági és közösségi szolgáltatásoknak a támogatásáról, amelyeket nem helyi, illetve helyi kisebbségi önkormányzati szervek útján végeztet." Az idézet tökéletesen kifejezi a lényeget: az önkormányzati testület a lakossági és közösségi szolgáltatások támogatásáról dönt, majd ezeket a szolgáltatásokat önkormányzaton kívüli szervezetektől szolgáltatásként megrendeli. S támogatás kifizetéseként, teljesítéseként elszámolja. Így lesz támogatás kifizetése a szolgáltatás megrendeléséből… Ezáltal mosódik össze a civil nonprofit szervezetek önkormányzati kapcsolataiban a valódi támogatás illetve a szolgáltatás megrendelése és ellenértékének kifizetése. 2.4.3.5. A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel vonatkozásában is államháztartási pénzügyi jogi korlátozást jelent az Ámr. 57.§ (10) bekezdése, amely szerint a

26

központi költségvetésben megtervezett fejezeti kezelésű előirányzatok terhére a kisértékű támogatások összege támogatott szervezetenként évente nem haladhatja meg a 7 millió forintot. 2.4.3.6. Az azonos támogatási célú előirányzatok, valamint az elkülönített állami pénzalapok pénzeszközei felhasználásának speciális szabályairól szóló Ámr. VIII. fejezetben szerepel az a költségvetési szerveket előnyben részesítő szabály, amelyből kitűnik, hogy a jogalkotó – ahol akar! – tud különbséget tenni az önkormányzatok központi költségvetésből történő "támogatása" (amely a közfeladatok helyi ellátásának központi feltétele), illetve a civil szervezetek tevékenységéből eredő "bevételek" között. A 81.§ (4) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy amennyiben az előirányzat felhasználási szabályozása a támogatás feltételeként előírja, hogy a támogatás igénylőjének meghatározott nagyságrendű saját forrással kell rendelkeznie, nem tekinthető saját forrásnak az államháztartás alrendszereitől kapott támogatás, kivéve persze azt a költségvetési szervet, amelynek felügyeleti szerve költségvetésében az adott célra előirányozták az összeget. Ami tehát a civil szervezetnél saját forrásnak nem tekinthető másik állami támogatás, az a költségvetési szervnél saját forrás jellegű, ebből a szempontból támogatásnak nem minősülő alaptevékenységi ellátmány, járandóság. 2.4.4. Az üzleti szektor vonatkozásában világos képlet rajzolódik ki a jogszabályokból. Ellentétben a költségvetési szektorral (s rajtuk keresztül a közfeladat-ellátásba bekapcsolódó civil nonprofit szervezetekkel), a vállalkozások, egyéb jogi személyek és a magánszemélyek különböző állami támogatásai "műfajai" egzakt módon tisztázott és rögzített: * A kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 2004. évi XXXIV. törvény 8.§-a szerint nyújtandó támogatási formákat: a) vissza nem térítendő támogatás, b) kamattámogatás, c) lízingdíj-támogatás, d) faktoringdíj-támogatás, e) bankgarancia-, viszontgarancia- és garanciadíj-kedvezmény, valamint f) tőkejegy jegyzése kockázati tőkealapokban, vagy tulajdoni részesedés szerzése kockázati tőketársaságokban, vállalkozásokban. * A természet védelmét szolgáló egyes támogatásokról szóló 276/2004. (X. 8.) Korm. rendelet 2. § szerint "természetvédelmi támogatásban részesülhet az a természetes személyjogi személy, valamint jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság (a továbbiakban: támogatás igénylője), aki tevékenységével - az e rendeletben meghatározottak szerint - támogatható védett természeti érték vagy terület védelmét segíti elő. A természetvédelmi támogatás lehet helyreállítási támogatás és fejlesztési támogatás. Helyreállítási támogatás a támogatható védett természeti érték vagy terület természetes vagy természetközeli állapota helyreállításának támogatása; fejlesztési támogatás pedig a támogatható védett természeti érték vagy terület védelmét, megőrzését, igénybevételének mérséklését szolgáló fejlesztések támogatása. A természetvédelmi támogatások vissza nem térítendő támogatások. * A magánszemélyek közműfejlesztési támogatásáról szóló 262/2004. (IX. 23.) Korm. rendelet szerint a központi költségvetés a lakossági közműfejlesztés támogatása célú előirányzatából, a közműfejlesztési hozzájárulás egészének vagy részleteinek megfizetése időpontjában jogosult magánszemély részére a közműfejlesztési hozzájárulás megfizetett 27

összegének rendelet által meghatározott hányadát – legfeljebb 25%-át visszatéríti (közműfejlesztési támogatás).

támogatásként

* Az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 6/2004. (I. 22.) Korm. rendelet 2. §-a is világosan meghatározza a támogatások formáit: a) bevételt növelő termelői támogatás; b) közraktári hitel kamattámogatása; c) éven túli lejáratú hitel kamattámogatása; d) fejlesztési célú juttatás; e) állami kezességvállalás, intézményi kezességvállalás, valamint a kezességvállalási díjhoz adott díjtámogatás; f) szolgáltatás jellegű tevékenységek finanszírozása és díjtámogatása; g) kutatás-fejlesztési feladatok támogatása [az a)-g) pontokban foglaltak a továbbiakban együtt: támogatás]. A rendelet 1.számú melléklete mindezekhez meghatározza a kizárólag költségvetésből finanszírozott támogatásokat tartalmilag, a 2.sz. Melléklet a Fejlesztési Terv Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Programjában szereplő támogatási jogcímeket, a 3.sz.Melléklet pedig a Nemzeti Vidékfejlesztési Tervben tartalmi támogatási jogcímeket.

nemzeti Nemzeti tartalmi szereplő

* A 15/2003. (II. 19.) Korm. rendelet tartalmazza a felnőttképzési normatív támogatás részletes szabályait, amelynek keretében a felnőttképzést folytató akkreditált felnőttképzési intézmények normatív támogatása történik. A támogatásban kizárólag a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériummal a felnőttképzés támogatásáról szóló megállapodást kötő felnőttképzési intézmény részesülhet. Az állami támogatás fogalma ebben a körben: "az államháztartás alrendszereiből a felnőtt - e rendelet alapján támogatott képzéséhez nyújtott, az államháztartási alrendszerek költségvetései számára kiadást vagy bevételkiesést jelentő támogatás, különös tekintettel a Munkaerőpiaci Alapból nyújtott képzési célú támogatásokra." A definíció új eleme az, hogy a szóban forgó támogatás "az államháztartási alrendszerek költségvetései számára kiadást vagy bevételkiesést jelent". Ez a mozzanat utal ugyanis arra a számviteli, pénzügyi ellentételezés nélküliségre, amely a támogatásokat jellemzi. * A családi gazdálkodók a 326/2001. (XII. 30.) Korm. rendelet szerint jogosultak a következő támogatások igénybevételére: a) az FVM által jogszabályban meghirdetett támogatás, b) termőföld-, telephely vásárláshoz, korszerűsítéshez kapcsolódó külön jogszabály szerinti hitel után kamattámogatás, c) a családi gazdálkodó és családtagjai részére biztosított kibontakozási támogatás. Ez a támogatás-fogalom sem vonja számítási körébe a családi gazdálkodók által értékesített termékek vagy nyújtott szolgáltatások ellenértékét az államháztartási körből! (Például a közétkeztetéssel vagy az iskolatej-programmal összefüggésben.) * Az energiamegtakarítást eredményező épületfelújítások támogatásáról szóló 105/1996. (VII. 16.) Korm. rendelet alapján az állam kamattámogatást nyújt a pénzintézetekkel megkötött szerződésben meghatározott időtartamig, de legfeljebb tíz évig a természetes és jogi személyeknek, továbbá a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságoknak, ha energiamegtakarítást eredményező épületfelújításhoz, korszerűsítéshez kölcsönt vesznek fel.

28

Ebben a konstrukcióban az állami támogatás a banki kamat meghatározott részének átvállalása. *A 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet írja le az Európai Uniós állami támogatásokkal kapcsolatos eljárást. E jogszabály szerint a támogatások célja: "a támogatást nyújtó szerv által egyedileg meghatározott gazdasági, társadalmi vagy egyéb közérdekű hatás, amelynek megvalósítását a támogatás célul tűzte ki." (Tehát nem konkrét szolgáltatás nyújtása vagy termék biztosítása, mint az "ellenértékek" esetében!) Az 1.számú Melléklet határozza meg az egyes támogatási kategóriákat (támogatási célokat). Ezekhez rendelhetők az egyes támogatási formák, amelyeket alapvetően vissza nem térítendő és visszatérítendő pénzeszközök nyújtása kategóriákba sorol a jogszabály. Vissza nem térítendő támogatás a kamatmentes kölcsön, a kedvezményes kamatozású kölcsön, a kamattámogatás, kedvezményes feltételű kezességvállalás, állami tőkejuttatás, adókedvezmény, adóalap-kedvezmény, ingyenesen és kedvezményes feltételek mellett nyújtott szolgáltatás, ingatlanjuttatás, követelésről való lemondás, tartozásátvállalás, kedvezményes bérlet, kedvezményes lízing. A felsorolásból jól látszik, hogy a vissza nem térítendő támogatás mindig valamilyen hányadban egyoldalú, ellenérték nélküli, ingyenes, adományozás jellegű. * További jogszabályok, amelyek valamely állami, kormányzati, önkormányzati támogatási rendszert és eljárást írnak le: 42/2004. (IV. 9.) FVM rendelet a tejtermelők veszteségcsökkentő támogatásáról, 41/2004. (IV. 7.) FVM rendelet a mezőgazdasági termelők földhasználatának és állattartásának támogatásáról, 34/2004. (III. 24.) FVM rendelet a juh- és kecskehús magántárolási támogatásáról, 31/2004. (III. 19.) FVM rendelet a tejfeldolgozók veszteségcsökkentő támogatásáról, 16/2004. (II. 13.) FVM rendelet a kiegészítő tejtermelői támogatásról, 37/1994. (VI. 28.) FM rendelet a védett őshonos állatfajták genetikai fenntartásáról és támogatásuk rendjéről, 7/2004. (IV. 23.) GyISM rendelet a hazai rendezésű sport világesemények állami támogatásáról, 9/2003. (II. 28.) GKM rendelet az egyes iparjogvédelmi oltalmak megszerzésének és fenntartásának a magyar találmányok külföldi bejelentése célelőirányzatból történő támogatásáról, 30/2000. (IX. 15.) GM rendelet a munkaerőpiaci szolgáltatásokról, valamint az azokhoz kapcsolódóan nyújtható támogatásokról, 21/1999. (IV. 28.) GM rendelet az aktív foglalkoztatási célok támogatása fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának és kezelésének részletes szabályairól, 6/1996. (VII. 16.) MüM rendelet a foglalkoztatást elősegítő támogatásokról, valamint a Munkaerőpiaci Alapból foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésére nyújtható támogatásról. 2.4.5. A fenti példák bemutatták, hogy az üzleti szektorban világosan elhatárolt a civil szektor esetében összemosódó két kategória: a támogatás illetve a szolgáltatás ellenértéke. A támogatott program, projekt, tevékenység, szolgáltatás nem a támogató által közfeladatellátásként biztosított szolgáltatás. A támogatás "csak" elősegít, ösztönöz, erősít bizonyos másoknál, máshol, más rendelkezése alatt zajló folyamatokat. Ezt a különbözőséget értve, a piaci szektorban senkinek nem jut eszébe összeadni a "betéti társaságokhoz áramló közpénzeket" vagy kimutatni "az egyéni gazdálkodók bevételeiben a költségvetési források

29

arányát", mert az értelmetlen, értelmezhetetlen adat lenne. Teljesen közömbös egy piacgazdaságban, hogy a gyártó, kereskedő, szolgáltató ügyfelei között az állami és önkormányzati beszerzések aránya milyen. Mert nem az az érdekes államháztartási szempontból és mezőgazdasági szakmai szempontból sem, hogy például a vidéki kistermelők összbevételének hány százaléka költségvetési forrású; hanem az, hogy a mezőgazdasági kormányzat milyen irányú termelés-fejlesztéseket milyen módszerrel és összeggel támogatott? Ennek pedig forrástanilag és számszakilag semmi köze azokhoz a termelési és kereskedelmi folyamatokhoz, amelyekben költségvetési szerv rendelt, vásárolt, forgalmazott, megbízott, beszerzett például vidéki kistermelőktől! A civil nonprofit szervezetekhez "áramló" közpénzek feltárásában és kimutatásában ez az alapvető hiba: összemosódnak a szolgáltatási ellenértékek a támogatásokkal! Támogatásnak minősülnek - s abban a rendszerben teljesülnek illetve számolódnak is el – konkrét szolgáltatási ellenértékek is. Míg a szolgáltatási ellenérték esetében a költségvetési szerv könyvvitelében a kifizetés ellenértékeként valamely termék, áru, szolgáltatás vagy megszerzett jog bevételezésre kerül (pontosabban a könyvelés olyan rovataiban szerepel, amelyekben ezek az ellentételek feltételezettek), addig a támogatás esetében a költségvetési szerv könyveiben és mérlegében, beszámolóiban a támogatás ellenoldalán nem szerepel a költségvetési szerv által ellátott szolgáltatás. Legfeljebb más által ellátott ilyen szolgáltatások támogatása, segítése, fejlesztéséhez hozzájárulás. 2.4.6. Az Állami Számvevőszék "A nonprofit szektor működése és ellenőrzése" című 2003. évi tanulmányában is megjelenő legfőbb szemléleti probléma az, hogy az államháztartási szervezetek és az őket ellenőrző szervek (APEH, ÁSZ, KEHI) szerint minden költségvetési forint, amely a civil szektorba kerül: "támogatás". Az ÁSZ-jelentés szövegének elemzése is azt bizonyítja, hogy hiányzik az államháztartási fogalomtárból a "civil szolgáltatás ellenértéke" kategóriája, amely nem alanyi támogatása a civil szervezetnek, hanem konkrét megrendelése egy szolgáltatásnak, tevékenységnek, programnak, közreműködésnek a közfeladatok ellátása során. A hivatkozott ÁSZ-vizsgálat (a Melléklet 2-7.sz. részletező táblázataiban) a bevételi források vonatkozásában egyaránt "támogatásnak" tekinti: 1. a civil szervezetnek juttatott működési támogatást (NCA és elődjei, önkormányzati civil alapok), 2. a normatíva formájában a civil szervezetet megillető tevékenységi támogatást (iskolafenntartás, egészségügyi szolgáltatás vagy szociális ápolás normatívája, stb.), 3. a pályázaton elnyert programfinanszírozást (környezetvédelmi projektek, tömegsport szervezése, közoktatási részfunkció fejlesztése, stb.), 4. a közreműködői szolgáltatások ellenértékét (rendezvény megvalósításában, közfeladat költségvetési intézményi ellátásában funkciók átvállalása), 5. a polgári jogi szerződéses jogviszonyban kifizetett szolgáltatási értéket (bérlet, termék adás-vétele, stb.), 6. a jogszabály által biztosított kedvezményeket is. (adó, illeték, vám). Ezek mind-mind "támogatásként" jelennek meg a számokban, holott a gazdasági társaságokkal való államháztartási viszonyban senkinek nem jutna eszébe egy kalapban kezelni a költségvetési szerv és a gazdasági társaság szerződéses kapcsolatát a vállalkozásfejlesztési vissza nem térítendő támogatással, vagy a beruházási adókedvezménnyel. A javasolható helyes kifejezés az átfogó kategóriára a "költségvetési kapcsolat" lenne, s ezen belül létezhet "működési támogatás", "feladatfinanszírozás", "programtámogatás", "szolgáltatás ellenértéke", "közteher-kedvezmény", "más támogatás".

30

2.4.7. Kuti Éva fontos és újszerű tanulmányban vizsgálta a nonprofit szektor bevételeinek alakulását, szerkezetét és jellemzőit az ezredfordulón. Ahol a tanulmány megállapítja, hogy „a magyar nonprofit szektor állami támogatottsága az adókedvezmények beszámítása révén 31 %-osra emelkedett” (Kuti,117.old.), a szerző egy lábjegyzet erejéig megjegyzi, hogy ebben az arányszámban nem feltétlenül jelennek meg teljes körűen a kormányzati szervezetek megrendeléseinek, vásárlásainak ellenértékei a különböző nonprofit szervezetek szolgáltatásai, termékei vonatkozásában. Ezeknek a kimutatása azonban meghaladta a tanulmány kereteit, s „a jelenleg rendelkezésre álló pénzügyi információk behatárolta lehetőségeket is.” Kuti Éva tehát érezte már az ezzel kapcsolatos problémát, de nem voltak eszközei a kezelésére, s persze aktuális célja sem ennek vizsgálata volt. A jelen tanulmány ott szeretné folytatni ahol Kuti Éva abbahagyta a jelenség további vizsgálatát. Miközben ugyanis a hivatkozott lábjegyzet jelzi a problematikát, a tanulmányban használt kategóriák következetesen vegyítik a támogatást a szolgáltatási ellenértékkel. A „Költségvetési forrásból származó támogatások” (Kuti, 116.old.) összesített címszó alatt a - tanulmánya 4. fejezetében egyenként és részletesen tárgyalt - finanszírozási mechanizmusok vegyesen tartalmazzák a mi könyvünk szempontjából viszont elvi jelentőségű szempontot: támogatásról vagy közfeladatban részvétel szolgáltatási ellenértékéről beszélhetünk? A Kuti Éva tanulmánya szerinti különböző finanszírozási utakban (mindegyikben egyenként is) vegyülnek támogatási elemek és szolgáltatás ellenértékelemek: - a „jogszabályban rögzített elosztási mechanizmusokból” nyert bevételek lehetnek normatív tevékenységi-szolgáltatási ellenértékek (például a fejkvóta típusú finanszírozásban), de lehetnek működési támogatások is. (például a költségvetési törvényben nevesített civil szervezeti támogatások.) - a „központi, állami újraelosztási döntések” szintén tartalmazhatnak szolgáltatási finanszírozást egy kormányzati szerv részéről (például egy hajléktalan intézmény fenntartásának ellenértékét, vagy az ágazati-szakmai tevékenységekre meghirdetett különböző pályázatokon elnyert programfinanszírozásokat), de ugyanebbe a kategóriában jelennek meg a konkrét civil szervezeti támogatások is. (Például a minisztériumok egyes közel álló civil szervezeteknek az NCA ellenére is fenntartott holdudvari működési támogatásai.) - a „helyi önkormányzati újraelosztási döntések” egyaránt vonatkozhatnak valamely közösségi szolgáltatást nyújtó civil szervezet tevékenységének megvásárlására, de a települési civil szervezetek működését közéleti, kultúrális, településfejlesztési és partnerkapcsolatok okán is általában támogató kedvezményekre, juttatásokra, lehetőségekre is. 2.4.8. Kézenfekvő fogalmi elemnek tűnik – s egyúttal a szolgáltatási ellenértéktől történő elhatárolásra is alkalmas -, hogy biztosan "támogatás" az a pénzügyi forrás, amelynek felhasználása során a civil szervezet kizárólag a maga nevében jár el, s nyújt szolgáltatást másoknak. Biztosan a támogatás műfajába tartoznak tehát a működési támogatások, valamint az olyan programtámogatások, amelynek során a költségvetésből a civil szervezet működésére, tevékenységének folytatására, vagy legfeljebb egy adott irányú és tartalmú szakmai tevékenység elősegítésére szolgál a forrás. De a támogatás eredményeként a kedvezményezett mindig a maga nevében teljesít. Más a helyzet a "szolgáltatási ellenértékkel", mert ebben az esetben a megbízó, megrendelő azért szerződik a civil szervezet szolgáltatóval, mert saját közfeladat-ellátását akarja biztosítani. A szolgáltató tehát a megbízója nevében jár el és teljesít; a civil szervezet az állami szerv, önkormányzat, költségvetési intézmény közfeladat-ellátásában vesz részt, közreműködik abban, egy meghatározott munkamegosztásnak megfelelően részese annak.

31

Mindkét esetben szerződés születik: a támogatás esetében az államháztartási jogszabályokban részletezett "támogatási szerződés"; míg a civil szolgáltatás igénybevétele esetében a polgári jogból ismert "szolgáltatási szerződések". Egyik markáns példája ennek az ú.n. "közszolgáltatási szerződés", másik a "közfeladat-átvállalási szerződés", harmadik a "közoktatási megállapodás". Érdekes jelenség, hogy amíg az üzleti szektor szereplőivel kapcsolatosan ez a különbözőség nyilvánvaló és természetszerűen működik az államháztartási körben; addig a civil nonprofit szektor alanyaival kapcsolatosan számtalan téveszme, túlterjeszkedés, hiba, előítélet és rossz megszokások nehezítik a tisztánlátást. Pedig gyakran már a szerződés műfajának tisztázása is segíthetne; önmagában annak felismerése, hogy az adott esetben a költségvetési szerv közfeladat-ellátásához szükséges szolgáltatás (közreműködés, részfunkció, együttműködés) megvásárlása történik-e, vagy pedig a civil szervezet saját nevében folytatott programját kívánja a költségvetési szerv segíteni, támogatni. Annak belátása és felvállalása mellett, hogy ezek olyan társadalmi hatást, eredményt váltanak ki, amelyet a költségvetési szerv saját programmal nem tudna elérni, de közfeladati körébe a tevékenység segítése beletartozik. 2.4.9. Az állami támogatásnak fogalmi eleme a más által nyújtott szolgáltatás vagy más által végzett tevékenység közérdekből történő, legalább részben térítésmentes (ingyenes, ellenszolgáltatás nélküli) pénzügyi segítése, finanszírozása. A szolgáltatási ellenérték viszont más természetű: annak kifizetésével a költségvetési szerv saját magának vásárol javakat (ő válik tulajdonossá), vagy szerez meg, biztosít, rendel szolgáltatásokat, amelyeket aztán saját nevében nyújthat (nyújtathat a megbízottal) az általa meghatározott érintetti körnek.

32

2.5. A civil nonprofit szektorral kapcsolatos közfeladatok problematikája A civil nonprofit szervezetek (egyesületek, alapítványok, közhasznú társaságok) egyre meghatározóbb részben, egyre nagyobb arányban, súllyal és erővel vesznek részt a társadalmi újratermelés folyamataiban, s ezen belül is egyre többféleképpen kapcsolódnak az állami, önkormányzati közfeladatok ellátásához. E folyamatok jogi szabályozása nem tartott lépést sem a civil nonprofit szervezeti erőforrásoknak az állami-önkormányzati közfeladatellátásba történő bevonása szükségszerűen erősödő folyamataival, sem az Európai Unióban a részvétel elvével jelzett társadalomirányítási, közigazgatás-szervezési, szektorok közötti együttműködési követelményekkel. A mai magyar jogrendszer a köztestületekben és a közalapítványokban kapcsolja össze közvetlenül és intézményesített módon az állami szektoron kívüli erőforrásokat a törvényben meghatározott közfeladatokkal. (Közvetetten ezt a célt szolgálta a közhasznú szervezetekről szóló törvény is, ám e törvény mai jogalkalmazási gyakorlata sokkal inkább szól a közpénzek nyomon követhetőségét biztosító működési nyilvánosság kérdéseiről, mint a közfeladatok ellátásába történő hatékony bekapcsolódás jogi feltételeinek biztosításáról. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a közhasznú törvény a közfeladatellátásról érdemben nem szól, mert a közhasznú tevékenység ágazati szakmacsoportjainak szinte teljes körű felsorolásával, a kiemelkedően közhasznú minősítésnek a teljes intézményfenntartáshoz rendelésével, továbbá a közhasznú szervezet működési követelményeinek részletekbe menő szabályozásával nem nyújt olyan jogalkalmazói szempontokat, nem kínál fel olyan döntési alternatívákat, amelyek nyomán erősödhetne egy települési önkormányzat, egy ágazati feladatokat ellátó minisztérium vagy mindezek költségvetési intézménye együttműködésre ösztönzése a civil nonprofit szervezetekkel.) 2.5.1. A köztestületekben artikulálódik ma a közvetlen jogi és szervezeti összekapcsolódás a társadalom állami szektorának illetve a társadalom állami szektoron kívüli szervezeteinek (gazdasági és szakmai szerveződéseknek) tevékenysége között. A köztestület lényege ugyanis, hogy direkt módon a törvény hozza létre meghatározott közfeladatok ellátására; de nem állami vagy önkormányzati hivatalt, költségvetési szervet vagy szolgáltató intézményt létesít e közfeladatokhoz (mint más, gyakoribb esetekben), hanem tagsági jogviszonyra és önkormányzati jellegű működésre épülő, politikai-szervezeti-szakmai értelemben is független önálló jogi személyt. A ma létező köztestületek jól tükrözik a közfeladatok ellátásába történő bekapcsolódás féllábasságát Magyarországon: a gazdasági kamarák (ipari, kereskedelmi és agrárkamarák), a szakmai (hivatásrendi) kamarák, a tudomány világát rendszerbe integráló Magyar Tudományos Akadémia és az egyes ágazati szakmai tevékenységekhez szervezett köztestületek (például hegyközség, nemzeti sportszövetség) mellől hiányzik a civil nonprofit szektor tapasztalatait, tudását, tevékenységét, hatását és érdekeit integráló közvetlen közfeladatellátás és ennek szervezése, intézményesítése, garantálása, elősegítése. Azokról a társadalmi erőforrásokról van itt szó, amelyek nem üzleti alapúak (mint a gazdasági kamarák esetében), nem is szakmagyakorláshoz, hivatáshoz kötődnek (mint a szakmai kamarák, a „tevékenységi” kamarák továbbá az MTA esetében), hanem a társadalom szöveteiben funkcionálisan rendelkezésre állnak és becsatornázásra várnak. A civil nonprofit erőforrások többféle érdekeltségben kapcsolódhatnak a közfeladatok ellátásához: - helyi és területi érdekeltséget jeleníthetnek meg; - érintettként (lakosság, ügyfél, fogyasztó) megszerzett és hasznosítható tapasztalatokat jeleníthetnek meg; - az üzleti és hivatásrendi csoporttokon kívüli legkülönbözőbb társadalmi rétegek aktivitását jeleníthetik meg.

33

Röviden szólva: az üzleti szektor és a hivatásos szakmai szektor mellé be kell vonni a civil szektor erőforrásait is a kapcsolódó állami és önkormányzati közfeladatellátásba. Helyet kell biztosítani az állami döntéshozatal és annak előkészítése rendszereiben, a korporációs mechanizmusokban valamint a közfeladatok ellátásának munkamegosztásában is az eddig mindebből hiányzó civil nonprofit szektornak. 2.5.2. A köztestületek a ma hatályos magyar jogszabályok alapján négyféle alanyi körrel jöttek létre: - a tudomány magas szintű művelői (MTA), - vállalkozók (gazdasági kamarák), - meghatározott szakmák hivatásszerű gyakorlói (szakmai kamarák), - meghatározott ágazati szakmai tevékenységek gyakorlói (nem kamaraként létrehozott köztestületek: hegyközség, önkéntes tűzoltóság, szabványügyi és akkreditáló testületek, olimpiai bizottságok, nemzeti sportszövetségek). Ötödik alanyi körként szervesen beleillene a köztestületi szabályozás elveibe a civil nonprofit szervezetek több tízezres köre, amelyek a nem hivatásszerű szakmai tevékenységet, a nem vállalkozóként végzett gazdasági tevékenységet, a tudományos fejlődést és innovációt segítő nem akadémiai szintű tudományos tevékenységet jelenítik meg és csatornázzák be az ezzel összefüggő állami és önkormányzati közfeladat-ellátásba. 2.5.3. A köztestületek filozófiájába, s a Magyarországon kiépült rendszerébe is beleillik egy újabb fajta köztestület létrehozása: civil nonprofit köztestület. Tartalmi szabályozása ötvözheti a gazdasági kamarák szektorjellegű közfeladat-ellátáshoz kapcsolódó szabályozását a szakmai és tevékenységi kamarák konkrét nyilvántartási, igazolási, minősítési és szolgáltató közfeladataival. A szervezeti és működési szabályozást illetően a civil nonprofit köztestület a gazdasági kamarák önkéntes tagságra épülő működését vehetei alapul, s ezt gazdagítja a szakmai és tevékenységi kamarák életközeli (területi és szakmai struktúrákban is megvalósuló), konkrét közfeladat-ellátást biztosító normatív költségvetési finanszírozásával. Egyidejűleg kell ugyanis megoldani a civil szektor függetlenségét biztosító köztestületi autonómiát (önkéntes tagsággal, választási rendszerrel, működési forrásautomatizmus útján biztosított egzisztenciális függetlenséggel), valamint a köztestület hatáskörébe utalt közfeladat-ellátás folyamatosságát és a közpénzek optimális felhasználását. A tanulmányunkba foglalt javaslat elsősorban a gazdasági kamarákról szóló törvénynek a harmadik szektor társadalmi sajátosságaihoz igazítása útján, illetve a szakmai (hivatásrendi) kamarai törvényeknek a civil szervezetekre, működésükre és tevékenységeikre történői adaptálása útján igyekszik kiegyensúlyozott, stabil szabályozását adni a civil nonprofit köztestületnek. A létrehozás, szervezeti struktúra tekintetében pedig elsősorban a jól bevált és működőképességét már bizonyított Nemzeti Civil Alapprogramot létrehozó elektori választási rendszer szolgálhat kiindulási pontként. 2.5.4. A Civil Nonprofit Köztestület lehetséges szabályozási koncepciója a gazdasági kamarák gazdaságfejlesztési feladataihoz analóg módon határozná meg a civil nonprofit kamara társadalomfejlesztésben közreműködői feladatait. Ahogyan a gazdasági kamarák a piaci szférával összefüggő közfeladatok társadalmasítását intézményesítik, a civil nonprofit kamara a társadalom harmadik szektorával kapcsolatos közfeladatok társadalmasítását jelenítené meg. Ki tudná autentikusabb, hitelesebb és hatékonyabb módon a civil szervezetek minősítését, nyilvántartását, kutatását, statisztikai elemzését, együttműködéseinek szervezését, tájékoztatását, információgazdálkodását, nemzetközi kapcsolatainak fejlesztését, az infrastruktúra javítását, a pályázati esélyek növelését segíteni – mint az érintettek önkéntes és

34

demokratikus közreműködésével létrehozott önkormányzati jellegű szerv, a civil nonprofit köztestület? 2.5.5. A „köztestület” fogalma a mai hatályos magyar jogban A köztestületet a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény határozza meg: „Ptk. 65. § (1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy. (2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara. (3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátásához szükséges - törvényben meghatározott - jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti. (4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható. (5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal kapcsolatos adatok közérdekűek. (6) A köztestületre - ha törvény eltérően nem rendelkezik - az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.” Köztestület tehát első megközelítésben az MTA, a gazdasági kamarák és a szakmai kamarák. A köztestületek ma hatályos törvényi szabályozása lehetővé teszi olyan köztestület létesítését is, amely nem gazdasági kamara, nem szakmai kamara, s nem is az MTA. Tekintettel arra, hogy a törvény meghatározza a köztestület fogalmát, majd példálódzó felsorolásban írja az MTA-t és a gazdasági illetve szakmai kamarákat, megállapítható, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás alapján lehetséges további típusú köztestületek létrehozása. Keletkeztek is viszonylag bőségesen újabb típusú köztestületek: • hegyközség (1994. évi CII. Törvény) • Magyar Szabványügyi Testület (1995. évi XXVIII. Törvény) • Nemzeti Akkreditáló Testület (1995. évi XXIX. Törvény) • Önkéntes Tűzoltóság (1996. évi XXXI. Törvény) • Tankönyves Vállalkozók Országos Testülete (2001. évi XXXVII. Törvény) • Magyar Olimpiai Bizottság, Magyar Paralimpiai Bizottság, Nemzeti Sportszövetség, Nemzeti Szabadidősport Szövetség, Fogyatékosok Nemzeti Sportszövetsége (2004. évi I. törvény) Megállapítható, hogy a nem kamaraként felállított köztestületek mindegyike valamely szakmai tevékenységgel (szőlőtermesztés, bortermelés, szabványosítás, mérésügyi akkreditáció, tűzoltás, tankönyvkiadás- és forgalmazás, sport) kapcsolatos közfeladatok ellátására szerveződött. Ezek olyan állami és önkormányzati közfeladatok, amelyeknek ellátására a jogalkotó egy önkormányzati elven működő, közigazgatástól független köztestületet alkalmasabbnak ítélt, mint egy hivatali szervet, költségvetési intézményt vagy a kormányzati döntési folyamatban hatáskört gyakorló civil testületet. (Mint amilyen például a Nemzeti Kulturális Alapprogram -, és a Nemzeti Civil Alapprogram Tanácsa, a Köznevelési Tanács, Idősügyi Tanács, stb.) A civil nonprofit szervezetekkel kapcsolatos állami közfeladatok átfogóbbak, általánosabbak, többrétegűek és univerzálisabbak, mint az itt tárgyalt speciális köztestületek.

35

2.5.6. „Kamara” a hatályos magyar jogban Ma Magyarországon 17 féle, törvény által létrehozott kamara működik. Ezek közül 2 átfogó, gazdasági kamara-fajta az 1999. évi CXXI. törvény alapján : kereskedelmi és iparkamarák; illetve agrárkamarák. 15 további törvényhely pedig szakmai kamara létrehozásáról rendelkezik: -

Magyar Közjegyzői Kamara (1991. évi XLI. törvény) Magyar Orvosi Kamara (1994. évi XXVIII. törvény) Bírósági Végrehajtói Kamara (1994. évi LIII. törvény) Magyar Gyógyszerész Kamara (1994. évi LI. törvény) Magyar Szabadalmi Ügyvivői Kamara (1995. évi XXXII. törvény) Magyar Állatorvosi Kamara (1995. évi XCIV. törvény) Igazságügyi Szakértői Kamara (1995. évi CXIV. törvény) Tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamarái (A 1996. évi LVIII. törvény alapján országos kamaraként jött létre a Magyar Mérnöki Kamara és a Magyar Építész Kamara.) Országos Magyar Vadászkamara (1997. évi XLVI. törvény) Magyar Könyvvizsgálói Kamara (1997. évi LV. törvény) Személy-, Vagyonvédelmi és Magánnyomozói Szakmai Kamaráról (1998. évi IV. törvény) Magyar Ügyvédi Kamara (1998. évi XI. törvény) Magyar Növényvédő Mérnöki és Növényorvosi Kamaráról 2000. évi LXXXIV. törvény) Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamaráról (2003. évi LXXXIII. törvény)

A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 43.§-a kizárja, hogy a gazdasági kamarákon és a külön törvényekkel létrehozott szakmai kamarákon kívül más szervezet is jogosult lenne a „Kamara” elnevezés használatára. (Kivéve a kamarák által létrehozott társadalmi szervezeteket és a kamarai tagságot megjelenítő társadalmi szervezeti elnevezést.) A civil nonprofit szervezetek köztestülete tehát nem viselheti a „Kamara” megnevezést a most hatályos szabályok szerint, ha csak nem egészíti ki a jogalkotó a gazdasági kamarai törvény 43.§-át egy további kivétellel a civil nonprofit szervezetek kamarájára vonatkozóan, vagy nem tekinti a törvény szakmai kamarának a civil nonprofit szervezetek kamaráját. 2.5.7. Következtetések a Civil Nonprofit Szervezetek Köztestületére vonatkozóan 2.5.7.1. A törvényi szabályozás lehetővé teszi a civil nonprofit szervezetek tevékenységéhez, működéséhez kapcsolódó közfeladatok ellátására köztestület létrehozását. 2.5.7.2. A magyar jogrendszerben eddig létrehozott köztestületek rendszerezése és elemzése alapján nyilvánvaló, hogy a civil nonprofit szervezetek köztestülete inkább „kamarai” jellegű, mintsem konkrét szakmai tevékenységi. A „kamarák” ugyanis inkább szektorjellegűek, inkább megjelenítik az adott alanyi kör szektorszintű sajátosságait, mint a többi köztestület. A nem-kamarai köztestületek speciálisabbak és partikulárisabbak annál, mint hogy kategóriaként szolgáljanak a minden ágazatot és tevékenységi kört átívelő, szakmákat átérő és összefogó civil nonprofit szervezeti körrel kapcsolatos közfeladatok ellátásának intézményesüléséhez.

36

2.5.7.3. A kamarai elnevezés legitimációjához szükséges a gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 43.§-ának kismértékű módosítása. 2.5.7.4. A tevékenységi legitimációhoz szükséges - a gazdasági kamarai törvényhez hasonlóan – annak törvényben történő kimondására, hogy a civil nonprofit köztestület (kamara) a törvénybe foglalt közfeladatokat minden civil nonprofit szervezet vonatkozásában ellátja. (Tehát nem csak a tagsági jogviszonyt létesített szervezetek vonatkozásában.) 2.5.7.5. A Civil Nonprofit Szervezetek Köztestülete (Kamarája) csak és kizárólag a saját tevékenységéhez kapcsolódóan láthat el civil érdekképviseleti feladatokat, de ugyanolyan kétirányú korlátozással kell ezt tennie, mint amilyen korlátozást a gazdasági kamarákra ír elő a törvény: a.) "A gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényesülése érdekében" lát el közfeladatokat a gazdasági kamara. A civil köztestület is csak a civil nonprofit szervezetek általános, együttes érdekeinek érvényesülése érdekében lát el közfeladatokat. Szakmai (ágazati) civil érdekképviseleti funkciója nincsen (pl. környezetvédelem, oktatás, ifjúság, szociális, sport, egészségügyi szakterületeken). b.) „A gazdasági kamarák szakmai, munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletet nem láthatnak el.” (1999. évi CXXI. törvény 14.§) A civil köztestület sem láthat el szakmai, munkáltatói és munkavállalói érdekképviseletet. A civil köztestület ugyanis éppen úgy szakmákon, munkáltatói és munkavállalói csoportokon kívüli érdekek mentén (jogszerűség, közfeladat-ellátás, közpénzek felhasználásának hatékonysága, civil szektor sajátosságai) jeleníthet meg érdekeket, mint a gazdasági kamara. 2.5.7.6. A civil nonprofit kamara csak átfogó, szektorszintű kérdésekben lesz képes hatékony érdekartikulációra, s ezt is csak abban a körben, amelyhez tevékenysége kapcsolódik. Szükség lesz ezen túl annak törvényben történő kinyilvánítására is, hogy a civil nonprofit kamara a közfeladatok ellátásával és az ehhez kapcsolódó érdekképviseleti tevékenységében együttműködik az országos civil érdek-képviseleti szervezetekkel. 2.5.8. Melyek a civil nonprofit szektorral kapcsolatos közfeladatok? 2.5.8.1. A szocialista-liberális kormányzat 2002. évben nyilvánosságra hozott "Kormányzat Civil Stratégiája" című dokumentumának 13. pontja szerint a kormány megvizsgálja egy civil köztestület létrehozásának társadalmi szükségességét és törvényi feltételeit. E köztestület a dokumentum szerint ellát majd civil szervezetek nyilvántartásával kapcsolatos feladatokat, nyilvánossági és szakmaszervezési tevékenységet folytat, szolgáltatásokat nyújt. A "Kormányzat Civil Stratégiája" az elmúlt két évben viszonylag jól halad a megvalósulás útján (köztartozások igazolásának egyszerűsítése, Nemzeti Civil Alapprogram, önkéntes törvény előkészítése), jól beleillene e sorba a civil köztestület felállítása, amely – az NCA újszerűségéhez hasonlóan – forradalminak nevezhető változásokat eredményezhet az államcivil kapcsolatokban. Ahogyan a Nemzeti Civil Alapprogram a civil szervezetek működési költségvetési támogatása terén új alapokra és a partnerség elve szerint működő, esélyegyenlőségre törekvő finanszírozási rendszert hozott létre; a civil köztestület ugyanígy lehet képes átalakítani a civil nonprofit szervezetekkel kapcsolatos közfeladatok ellátásának minőségét, hatékonyságát. 2.5.8.2. A civil nonprofit szektorral kapcsolatos közfeladatok meghatározása részben a hatályos jogszabályok áttekintését igényli, részben pedig új jogalkotást. Csak a jogszabályok által meghatározott közfeladatok ellátására lehetséges a törvény által köztestület létrehozása. 37

A Polgári Törvénykönyv köztestületekről szóló 65.§ (1) bekezdése szerint „A köztestület a tagsághoz, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységekhez kapcsolódó közfeladatot lát el.” 2.5.8.3. Ha áttekintjük a civil nonprofit szervezetekkel (tehát döntően a társadalmi szervezetekkel és alapítványokkal) kapcsolatosan ma ellátandó állami és önkormányzati feladatokat, akkor a következő szabályozási tárgykörökbe akadunk: (Ezen a helyen most eltekintünk a közhasznú társaságok cégnyilvántartásával, mérlegnyilvánosságával és társaságként szabályozásával összefüggő közfeladatoktól.) 1. társadalmi szervezetek létrejöttének hatósági megállapítása, jogi személyiségük elnyerésének biztosítása állami nyilvántartásba vétellel (Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény); 2. alapítványok létrejöttének hatósági megállapítása, jogi személyiségük elnyerésének biztosítása állami nyilvántartásba vétellel (A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény); 3. társadalmi szervezetek megszűnésének hatósági megállapítása, jogi személyiségük megszüntetése az állami nyilvántartásból törléssel (Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény); 4. alapítványok megszűnésének hatósági megállapítása, jogi személyiségük megszüntetése az állami nyilvántartásból törléssel (A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény); 5. közhasznú szervezetté minősítés (A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény); 6. kiemelkedően közhasznú szervezetté minősítés (A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény); 7. közhasznú szervezeti minősítés megszüntetése a közhasznú nyilvántartásból törléssel (A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény); 8. kiemelkedően közhasznú szervezeti minősítés megszüntetése a közhasznú nyilvántartásból törléssel (A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény); 9. törvényességi felügyelet gyakorlása a társadalmi szervezetek működése felett (Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény); 10. törvényességi felügyelet gyakorlása az alapítványok működése felett (A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény); 11. hatósági nyilvántartás vezetése a társadalmi szervezetekről; 12. hatósági nyilvántartás vezetése az alapítványokról; 13. hatósági nyilvántartás vezetése a közhasznú szervezetekről; 14. hatósági igazolás a társadalmi szervezetek nyilvántartása alapján; 15. hatósági igazolás az alapítványok nyilvántartása alapján; 16. a jogalkotási folyamatban az érintett érdekképviseleteknek, társadalmi szervezeteknek a részvételi jogok biztosítása (A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény); 17. a jogalkotás előkészítése körében a civil nonprofit szervezetekre vonatkozó különböző jogszabályok gyakorlati megvalósulásának folyamatos elemzése (A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény); 18. a civil nonprofit szektort érintő költségvetési támogatások meghatározása, közvetlen elosztása vagy elosztási mechanizmusainak szabályozása és működtetése; ezen belül különösen: 18.1. Nemzeti Civil Alapprogram működtetésével kapcsolatos kormányzati feladatok; 18.2. Ágazati, szakmai alapprogramok működtetésével kapcsolatos kormányzati feladatok (például Nemzeti Kulturális Alapprogram, sportegyesületek támogatási rendszere) 18.3. önkormányzati civil alapok működtetésével kapcsolatos kormányzati feladatok;

38

19. helyi önkormányzatok (megyei, települési önkormányzatok) és intézményeik civil kapcsolatokra, kötelező együttműködésekre vonatkozó jogszabályba foglalt kötelezettségei; 20. ágazati törvényekben és egyes állami intézmény(rendszer)ekre vagy konkrét ügyre vonatkozó jogszabályokban a civilekkel kapcsolatosan meghatározott állami kötelezettségek. Ebbe a körbe tartoznak a különböző szintű és mélységű együttműködések kötelezettsége, részvételi jogok biztosítása, nyilvánossági szabályok. Például: 20.1. Fejlesztési tanácsokban történő civil részvétel biztosítása (A megyei (fővárosi) közigazgatási hivataloknak a kistérségi fejlesztési tanácsok és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács létrehozásával és a térségi fejlesztési tanács átalakulásával kapcsolatos feladatairól, a megalakulással és átalakulással kapcsolatos eljárás rendjéről, továbbá az egyeztető fórumok létrejöttének és működésének szabályairól szóló 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet.) 20.2. Fogyasztóvédelmi ügyekben eljáró békéltető testület létrehozásában a civil részvétel biztosítása. (Fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény) 20.3. Kormány és miniszterek mellett működő, jogszabály által intézményesített szakmai testületekben a civil részvétel biztosításának állami kötelezettsége. (közoktatás, felsőoktatás, szakképzés, foglalkoztatás, környezetvédelem, sport, szociális ellátás, fogyatékosság-ügy, kulturális ügyek, bűnmegelőzés, rendészet, biztonság, idősügy, ifjúság, terméktanácsok, hegyközség, érdekegyeztetés, EU-s civil képviselet, stb.) 2.5.8.4. Funkcionális értelemben az állami szervek által a civil nonprofit szervezetekre vonatkozóan ellátott közfeladatok az alábbiak szerint csoportosíthatók: a.) Státusz-nyilvántartás és igazolás b.) Közhasznú minősítés c.) Működés törvényességi felügyelete d.) Támogatási rendszerek működtetése e.) Részvételi jogok meghatározása és azok gyakorlásának biztosítása e.a.) Állami és önkormányzati közfeladatellátásban részvételi jogok biztosítása (döntéselőkészítésben, munkamegosztásban, forrásbevonásban, ellenőrzésben, értékelésben) e.b.) Jogalkotási folyamatban részvétel biztosítása e.c.) Állami szerveket segítő testületekben részvétel biztosítása 2.5.8.5. A fentiekben áttekintettük azokat a közfeladatokat, amelyeket az állami, önkormányzati szervek az egyesületekkel és alapítványokkal kapcsolatosan ellátnak. Ez lehet az a közfeladati mező, közfeladati bázis, amelyre a Civil Nonprofit Szervezetek Köztestületét a törvény létrehozhatja. Természetesen az ellátandó közfeladat meghatározásán kívül a törvény további feladata lesz a köztestülettel kapcsolatosan a közfeladat ellátásához szükséges jogosítványok (hatáskörök, részvételi jogok, eljárási kötelezettségei más szerveknek a köztestülettel együttműködésre) meghatározása, valamint a köztestület létrehozási folyamatának szabályozása, illetve működése költségvetési finanszírozásának biztosítása. 2.5.8.6. A szabályozásnak már a kezdetekkor ki kell terjednie arra, hogy a civil köztestület nem láthat el közvetlenül civil és szakmai érdekképviseleti feladatokat! Nem veheti át, nem pótolhatja, nem helyettesítheti és nem semlegesítheti a civil szervezetek érdekképviseleti célú szerveződéseit. A köztestületnek a civil szektorhoz kapcsolódó közfeladatok lehető

39

legjobb szintű ellátása a feladata, nem pedig a civil szervezetek legkülönbözőbb metszéspontú, érdekösszetételű érdekartikulációja.

40

2.6. A civil nonprofit szektor érdekképviseletéről 2.6.1. Ma Magyarországon nincsen országos civil érdekképviselet. Vannak országos hatókörrel működő civil ernyőszervezetek és szövetségek, országos hálózattal tevékenykedő alapítványok és azok szervezetei, intézményei. Működik már többféle helyi, területi, szakmai és ágazati érdekegyeztető fórum, párbeszéd, kerekasztal, stb. Ezek azonban még nem szerveződtek országos érdekképviseleti rendszerbe, a civil nonprofit szektor intézményesült érdekképviseletéről még nem beszélhetünk. (Ez annak ellenére így van, hogy részeredményei vannak a szektorszintű intézményesülésnek és a politika, a kormányzat illetve a helyi és szakmai hatalmi centrumok egy-egy területen és részkérdésben, speciális folyamatban már létrehozták a civil képviselet különböző szintű, rendű, rangú formáit. Ilyenek például a Gazdasági és Szociális Tanácsba felkért civil képviselők, ilyen a Nemzeti Civil Alapprogram elektori választási rendszere, s ilyen a helyi önkormányzatokkal partnerségi viszonyra törekvő sokféle civil kerekasztal, fórum, tanács, hálózat, egyeztető bizottság; vagy legújabban a kistérségi fejlesztési tanácsokba delegált civil képviselők.) 2.6.2. A civil nonprofit szervezetek érdekképviseleti rendszerének felállítása nem közfeladat. Nem jogszabályba foglalt állami és önkormányzati feladat a civil érdekképviselet létrehozása és működtetése. Viszont nemzetközi egyezmények, s ezek alapján hatályos jogszabályok kötelezik az állami és önkormányzati szerveket arra, hogy a részvétel elvének megfelelően a jogalkotó, döntéselőkészítő, végrehajtó és ellenőrző tevékenységük során a civil társadalom véleményét, tapasztalatait, javaslatait fogadják és felhasználják. A civil érdekképvisleettel kapcsolatos jogalkotási feladatnak tehát arra kell fókuszálnia, hogy a civil nonprofit szektor érdekképviseletét a különböző állami és önkormányzati döntéselőkészítés -, döntés -, végrehajtás - és ellenőrzés folyamataiban hatáskörrel elhelyezze. 2.6.3. A civil nonprofit szektor érdekképviseletének létrejöttéről a törvénynek igen szűkszavúan kell szólnia. Nem haladhatja meg azt a szabályozási szintet, amely a legitim országos, szektorszintű képviselet elismeréséhez minimálisan szükséges. (A szabályozási tartalmat illetően egyik lehetséges példa erre a Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája HÖOK, amelynek létrejöttéről a felsőoktatási törvény csak és csak annyit mond, hogy felsőoktatási intézményenként illetve karonként egy küldött képviseli a hallgatói önkormányzatokat, egyébként a Konferencia működésének szabályait saját maga állapítja meg. Szabályozási módszertani szempontból viszont egy másik jó példa lehet az iskolai diákönkormányzatok intézményi legitimitási feltétele, amely pusztán arra a jogszabályi feltételre szorítkozik – s ez bőven elég is -, hogy egyetlen iskolai diákönkormányzat esetében a törvény elfogadja ezt az egyet intézményi diákönkormányzatnak, több iskolai diákönkormányzat esetében pedig azt fogadja el intézményinek, amelynek megválasztásában a legtöbb tanuló vett részt, feltéve, hogy ily módon a tanulók több mint ötven százalékának képviselete biztosított. Ebben a példában az államot nem az érdekli, hogy az iskolai diákönkormányzat milyen módszerrel, milyen választással, milyen önszerveződési és mozgalmi eszközökkel, milyen szervezetben jön létre, s még az sem, hogy választási többséggel keletkezett; hanem az, hogy létrejöjjön, magát iskolai diákönkormányzatként definiálja, s több ilyen szervezet esetében legalább az érintettek felének köze legyen a létrejövetelhez.) 2.6.4. Az országos érdekképviseletet a civil szervezeteknek kell kiizzadniuk magukból, meggyőződésünk, hogy amint lesz miért – ezt meg is teszik. A vonatkozó jogi szabályozásnak az érdekképviselet létrejöttével kapcsolatosan csak és csak annyit lenne célszerű

41

meghatározni, hogy több országos civil érdekképviseletnek valló formáció esetében milyen normatív szabály alapján minősül egyik vagy másik a vonatkozó jogszabály alanyának. 2.6.5. Részletesen kell viszont szólnia a jogszabálynak a civil nonprofit szektor érdekképviseleti szervének, szerveinek jogairól. (Hogy legyen miért önszerveződni.) Leghatékonyabban e jogokat úgy lehet meghatározni és biztosítani, ha konkrét hatásköröket, eljárási szabályokat és kötelezettségeket állapít meg az állami szervek (jogalkotók és jogalkalmazók) számára a civil nonprofit szektor érdekképviseleteivel történő különböző szintű és tartalmú együttműködésekre. Módosításra érett ebben a körben a jogalkotási törvény, az önkormányzati törvény, az Országgyűlés ügyrendje, a közbeszerzési törvény, a közhasznúsági törvény, a nagy ágazati kódexek (egészségügy, közoktatás, felsőoktatás, környezetvédelem, fogyatékos esélyegyenlőség, a gyermeki jogok érvényesítéséről szóló törvény illetve az ifjúsági törvényt eleve így kell megalkotni) és a különböző elosztási mechanizmusokat leíró végrehajtási rendeletek (miniszterek feladat és hatásköréről szóló kormányrendeletek, minisztériumok működéséről szóló ügyrendek és szmsz-ek, alapok, közalapítványok, háttérintézmények, országos hatáskörű szervek és dekoncentrált állami szervezetek funkciója, működése). Ezekben kell tételesen eljárásonként, ügykörönként, állami jogalkalmazó szervenként megjeleníteni azokat a kapcsolódási pontokat, amelyekben a civil nonprofit érdekképviseletnek hatásköre van. A hatáskör lehet döntési, együttdöntési, egyetértési, kötelező véleményeztetési, kötelező javaslattételi, indítványozó, eljárás kezdeményezési, jóváhagyási jog és megjelenhet eljárási típusú jogokban is: hatáskört gyakorló testületbe delegálás, választásban részvétel, kötelező meghívotti részvétel, hozzászólási jog, értesülési jog, iratbetekintési jog, információs jogok, ellenőrzési jog, vizsgálat folytatásának joga, előterjesztési jog, beszámoltatási jog. 2.6.6. Az állami, önkormányzati közfeladat-ellátásban részvétel lehetőségét, jogi szabályozásának kiterjedését és elmélyítését nagy valószínűséggel segítené egy országos civil érdekképviselet működése. Mind a civil szektort átfogó alanyi érelemben érintő funkcionális kérdésekben (mint például az adókedvezmények, jogi státusz kérdései, támogatási rendszerek), mind pedig egy-egy civil szakterület ágazati kérdéseiben (mint például az oktatás, kultúra, környezetvédelem, sport, jogvédelem, stb.) hasznos lenne a civil erőforrások egyre hatékonyabb bevonása a közfeladatok ellátásába. A civil szektornak és az állami szektornak is fontos érdeke, hogy ez így történjen! Az országos és helyi politika bugyraiban mégis sokszor bekeményednek a frontok e folyamatos odafigyelést -, a feladatra és nem a személyre figyelést -, a sok résztvevőtől konstruktív mértéktartást igénylő probléma körül.

42

2.7. Miről is van szó? (A közfeladatellátásban civil részvétel tényei.) Ebben a fejezetben három irodalmi (Kuti, Sebestény, Bíró) és egy statisztikai (KSH 2005) forrás adatait összesítjük abból a szempontból, hogy milyen volumenű, szerkezetű és jellegzetességű a közfeladatok ellátásában történő civil nonprofit részvétel. A nonprofit szektor összes bevétele 1990-ben 31,3 milliárd forint, 1995-ben 182 milliárd forint, 2000-ben 495,5 milliárd forint, 2003-ban 731 milliárd forint volt. Ebből „állami támogatásként” kezelt: - normatív költségvetési támogatások, - normatív önkormányzati támogatások, - nem normatív költségvetési támogatások, - nem normatív önkormányzati támogatások, - központi alapoktól kapott támogatások, - költségvetési intézményektől kapott támogatás, - ÁFA-visszatérítés, - SZJA 1% - átengedett iparűzési idő, összesen: 1990-ben 5,8 milliárd forint; 1995-ben 41 milliárd forint, 2000-ben 141 milliárd forint, 2003-ban 307 milliárd forint. Miközben nem tisztázott, hogy az „állami támogatásként” kezelt összegekből milyen arányú az egyoldalú, egyirányú, konkrét ellenszolgáltatás nélküli, polgári jogviszonyt keletkeztető kötelmek nélküli TÁMOGATÁS; s hogy milyen arányú a valamilyen közfeladatellátást megvalósító SZOLGÁLTATÁSI ELLENÉRTÉK – a másik oldalon az „Alaptevékenység összes bevétele” és a „Gazdálkodási tevékenység összes bevétele” forráskategóriákból viszont nem derül ki, hogy milyen arányban vannak jelen benne az állami, önkormányzati megrendelésre nyújtott szolgáltatások árbevételei. Ha abból az arányszámból indulunk ki, amely a nonprofit szervezetek összes bevételén belül az alaptevékenységi bevétel és gazdálkodási bevétel összesenjének illetve az állami támogatásnak az aránya százalékban (1990-ben 17,5 : 5,8 = 76% - 24 % ; 1995-ben 96 : 41 = 70 % - 30 %, 2000-ben 270 : 141 = 66% - 34%, 2003-ban 424 : 307 = 58% - 42%), akkor egy olyan forrásmegoszlási arányhoz juthatunk, amely talán közelít az egyes kategóriákon belüli SZOLGÁLTATÁSI ELLENÉRTÉK - TÁMOGATÁS arányhoz. Nevezzük ezt az arányt KCR-aránynak, a segítségével kiszámított számokat KCR-mutatónak (Közfeladatellátásban Civil Részvétel mutatója), amely azt fejezi ki, hogy az adott bevételi halmazon belül milyen arányúnak és milyen összegűnek feltételezhetjük a szolgáltatási ellenértéket illetve a kifejezett állami támogatást. Elvégezve a fenti a műveleteket, a Kuti Éva által összesített (Kuti, 2003.) és a KSH 2005. adataiból a következő KCR-adatokra jutunk: Az állami támogatások 1990. évi 5.8 milliárdnyi összegéből 4,4 milliárd forint számítható civil közfeladatellátás ellenértékének, az 1995. évi 41 milliárd forintból 29 milliárd forint, a 2000. évi 141 milliárd forintból 93 milliárd forint, a 2003. évi 307 milliárd forintból pedig 178 milliárd forint. Ezt a számítást az „Alaptevékenység összes bevétele” + „Gazdálkodási tevékenység összes bevétele” összesenjéből is adekvát módon elvégezve, kiszámítható, hogy az 1990. évi 17,5 milliárd forintból 13,3 milliárd forint, az 1995. évi 96 milliárd forintból 67,2 milliárd forint, a 2000. évi 270 milliárd forintból 178,2 milliárd forint, a 2003. évi 424 milliárd forintból 246

43

milliárd lehetett az állami, önkormányzati megrendelésre végzett, valószínűsíthetően közfeladat-ellátás érdekében megrendelt SZOLGÁLTATÁS ELLENÉRTÉKE. A két adatsort a SZOLGÁLTATÁSI ELLENÉRTÉK szempontjából évenként összeadva, azt az eredményt kapjuk, hogy 1990-ben 17,7 milliárd forint, 1995-ben 96,2 milliárd forint, 2000-ben 271,2 milliárd forint, 2003-ban pedig 424 milliárd forint értékben történt közfeladatellátási ellenérték kifizetése a nonprofit szervezetek számára. (Ebből az is következik, hogy a kifejezetten ÁLLAMI TÁMOGATÁSI jellegű bevétel az 1990. évi 5,8 milliárd forinttal szemben csak 1,4 milliárd forint, az 1995. évi 41 milliárd forinttal szemben csak 12 milliárd forint, a 2000. évi 141 milliárd forinttal szemben csak 48 milliárd forint, a 2003. évi 307 milliárd forinttal szemben pedig csak 129 milliárd forint volt.) Ha tovább kombináljuk a fenti számítási eredményt, s figyelembe vesszük, hogy az állami nonprofit szervezetek (közalapítványok, köztestületek és közhasznú társaságok) az 1994. évi törvénymódosítás eredményeként gyakorlatilag 1995. óta a nonprofit szektor összes állami bevételéből átlagosan 45 %-kal részesednek (KSH 2003), akkor kiszámíthatjuk, hogy a ténylegesen civil nonprofit szervezetek által lefedett közfeladatellátási szolgáltatási ellenértéke az állami nonprofit szervezetek bevételével korrigált összege 2000-ben 149 milliárd forint, 2003-ban pedig 233,2 milliárd forint lehetett.

44

3. A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályai 3.1. Az államháztartási jogszabályokban A kutatás feltárta azokat a speciális rendelkezéseket, amelyek a civil nonprofit szervezeti formákat (alapítványt, társadalmi szervezetet) külön eljárás, korlátozás, behatárolás, feltétel alá rendelik az államháztartási jogszabályokban. Fogalmilag az alapítványok, egyesületek ugyanolyan "államháztartáson kívüli szervezetek", mint az üzleti szektor gazdasági társaságai. Mégis több külön rendelkezés található az államháztartás szervezeteinek az "alapítványokkal", a "társadalmi szervezetekkel", "közhasznú szervezetekkel", "civil szervezetekkel" kapcsolatára vonatkozóan. Külön részben foglalkozik könyvünk a "támogatás" fogalmának államháztartási tartalmával a civil nonprofit szervezetek irányába áramló források esetében. (Eltérés mutatkozik ugyanis a támogatás gazdálkodó szervezetek irányába áramló költségvetési források támogatásként kezelése -, illetve a civil szervezetek irányába áramló költségvetési források támogatásként kezelése között.) 3.1.1. A rendelkezések egyik halmaza megtiltja a közpénzek kiáramlását alapítványok, egyesületek irányába az államháztartási szervezetrendszer bizonyos forrásaiból és szintjeiről: a.) Elkülönített állami pénzalapból nem alapítható alapítvány, társadalmi szervezet. (Áht.59.§(1)bek.) Jogi dogmatikai szempontból nem teljesen helytálló a rendelkezés, hiszen közel tíz éve már az Országgyűlés, a Kormány és az önkormányzatok csak közalapítványi formában hozhatnak létre alapítványt. A vizsgált rendelkezés tehát legfeljebb a miniszterek rendelkezése alatt álló elkülönített állami pénzalapra vonatkozhat. További probléma a rendelkezéssel, hogy a társadalmi szervezet alapításához nem pénzforrás kell. (Legfeljebb a támogatásához, de arról meg a jogszabály nem szól.) b.) Társadalombiztosítási alapból nem alapítható alapítvány, társadalmi szervezet. (Áht.86/I.§(6)bek.) c.) Költségvetési (Áht.94.§(3)bek.)

szerv

alapítványt

nem

alapíthat,

ahhoz

nem

is

csatlakozhat.

Mindhárom tiltó rendelkezés (a. – c.) a közpénzek kiáramlásának legbiztosabb megakadályozási módjaként a tiltást intézményesíti. Vélelem rangjára emelve ezzel azt az előítéletet, hogy közpénzből csak rossz, helytelen, pazarló, visszaélés-gyanús döntéssel lehetne civil szervezetet alapítani, vagy alapítványt támogatni. (Érdekes módon a társadalmi szervezet támogatásának generális tiltása nem része a vélelemnek.) Pedig hát számtalan életszerű példát lehet arra az esetre hozni, amikor egy szociális, egészségügyi, oktatási vagy más jellegű közfeladat ellátását – az abban résztvevők munkamegosztását intézményesítve – alapítvány létrehozásával, támogatásával lehetne optimális módon megoldani. Itt nem az a megválaszolandó kérdés, hogy dolga-e a miniszternek vagy egy költségvetési szervnek alapítványok létrehozása, civil szervezetek támogatása (szokták ilyenkor vitákban idézni, hogy a költségvetési szerv csak az alapító okiratába foglalt alaptevékenységet láthatja el, s ami ezen a körön kívül esik az vállalkozás, tehát az alapítvány létrehozása is legfeljebb vállalkozásként történhetne – ami hát ugye önmagában is anakronisztikus), hanem az, hogy milyen eszközök, módszerek, technikák, eljárások állnak a közfeladat optimális ellátásához 45

rendelkezésre? Leszűkíti-e a jogszabály a közfeladat-ellátás cselekvési terét az intézményfenntartásra, a feladatfinanszírozásra és a támogatásra; vagy lehetőséget nyújt a civil szolgáltatások többféle bevonására is? (Szolgáltatások kiszervezésétől az egyes szolgáltatások megvásárlásán át egészen a közös civil szervezet vagy annak intézménye működtetéséig.) 3.1.2. A rendelkezések másik halmaza korlátozza a közpénzek kiáramlását az államháztartási szervezetrendszerből a civil nonprofit szervezetek irányába: a.) Költségvetési szerv évi 5 MFt értékhatárig vállalhat kötelezettséget alapítványok által ellátott feladattal összefüggő kifizetésre - ha az feladatai ellátásával és tevékenységi körével összhangban áll. Kivétel a címzetten külön-külön megtervezett, vagy közösen szereplő és jogszabályban meghatározott eljárásrend szerint, pályázat útján odaítélt, továbbá a Kormány által engedélyezett illetve a Kormány rendeletében meghatározott értékhatárt el nem érő támogatások. (Áht.94.§ (3) és (5) bek.) b.) Költségvetési szerv évi 5 MFt értékhatárig engedheti át alapítvány számára - a kiadások megtérítése mellett – a kapacitásának rendelkezésre bocsátásával elért bevételét. (Ez tipikusan a költségvetési intézmény meglévő és amúgy is üzemeltetett infrastruktúrájának - helyiség, közüzemi díjak, közlekedési eszköz, berendezési tárgyak, munkaeszközök - hasznosítási korlátozása a civil szervezetek irányában.) Kivétel a címzetten külön-külön megtervezett, vagy közösen szereplő és jogszabályban meghatározott eljárásrend szerint, pályázat útján odaítélt, továbbá a Kormány által engedélyezett illetve a Kormány rendeletében meghatározott értékhatárt el nem érő támogatások. (Áht.94.§ (3) és (5) bek.) Ez a két rendelkezés tipikus módon összemossa a "támogatás" illetve a civil szolgáltatás "ellenértéke" fogalmát. Béklyózza az államháztartás szervezeteit (a széleskörű központi kivételeket tekintve persze elsősorban a helyi önkormányzatokat és költségvetési szerveket) abban, hogy együttműködéseket szervezhessenek a közfeladat ellátása tekintetében. Durvábban fogalmazva: az Áht. e szabálya akadályozza meg az államháztartás szervezeteit abban, hogy civil erőforrásokat vonjanak be a közfeladatok ellátásába! Az adományozással és az alapítvány alapításával azonos, korlátozandó közpénzkiáramlásnak tekinti az Áht.94.§(3) bekezdése egy meglévő intézményi infrastruktúra kihasználásában koordinációt, vagy a létesítményi feltételek optimális humán működtetésében munkamegosztást - éppen az adott közfeladat hatékonyabb ellátása érdekében. Az "alapítványok által ellátott feladattal összefüggő kifizetésre" is csak évi 5 MFt összeghatárig van lehetőség, amely bizony elég siralmas, ha arra gondolunk, hogy oktatásban, kultúrában, környezetvédelem, településfejlesztésben, egészségügyben, szociális ellátásban, sportban, gyermek- és ifjúságvédelemben, közrend és közbiztonság területén, a közszolgáltatások teljes mezőjében összesen(!) évi 5 MFt-ot fordíthat egy települési önkormányzat alapítványi szolgáltatás megvásárlására, igénybe vételére, a közfeladat-ellátásba szervezésre! További kérdés az Áht.94.§(3) bekezdésének megítéléséhez, hogy a társadalmi szervezet (egyesület) vajon megbízhatóbb, kontrollálhatóbb, a közpénzeket jobban hasznosítható civil szervezeti forma, mint az alapítvány? (Mert hogy az egyesületek által ellátott feladattal összefüggő kifizetésre ez a korlátozás nem vonatkozik.) Jól jelzi ez a körülmény is az Áht.94.§-át érintő 2003. évi "üvegzseb-lázas" jogalkotás felszínességét, voluntarista és alapítvány-ellenes jellegét. A kivételek (4) bekezdésben történő széles körű meghatározásával 2004. évben igyekezett a jogalkotó visszavenni e voluntarizmusból; jellemző és árulkodó módon persze csak a központi kormányzati szervek mozgásterét növelve, érezvén ezek civil

46

együttműködéseket akadályozó béklyói okozta feszültséget első kézből, viszont nem érezvén még a helyi költségvetési intézmények közfeladat-ellátáshoz kapcsolódó külső kapcsolatainak ellehetetlenülését. Kevesek által ismert, de legalább az Európai Uniós források önkormányzati felhasználását illetően részleges megoldást jelentő azonnali jogi válasz lehet a fenti dilemmára az Áht.94.§ (4) és (5) bekezdésének az a fordulata, amely a Kormány rendeletében meghatározott értékhatárt el nem érő támogatások vonatkozásában kivételt enged az évi összesen 5 MFt-os korlátozás alól. A hivatkozott kormányrendelet esetünkben a 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet, amely az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szól. E rendelet 1.§ 5. pontja szerint " Csekély összegű támogatás: az Európai Közösséget létrehozó Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű (de minimis) támogatásokra való alkalmazásáról szóló 2001. január 12-i 69/2001/EK bizottsági rendelet 2. cikke szerinti támogatás." Ez alatt tehát szabadon lehet az államháztartás nem kivételezett szervezetei számára is gondolkodni azon, hogy a civil szervezetekkel való együttműködés során milyen szerződéses viszonnyal, milyen munkamegosztással, milyen részbeni "feladat-kiszervezéssel" tudják optimálisan bevonni, tudják optimálisan mozgatni a civil erőforrásokat egy adott közfeladat ellátása érdekében. c.) A költségvetési szerv vállalkozási tevékenységének (alaptevékenységen kívüli működésének) eredményét csökkenti a belföldi székhelyű alapítvány céljára és a közérdekű kötelezettségvállalásra vállalkozási tartalékból átadott pénzeszköz abban az esetben, ha az adólevonási jog a kedvezményezettre (a civil szervezetre) vonatkozó törvényen alapul. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 68.§ (2) bek. b/7.pont) Ugyanazon elven kezeli a költségvetési szerv által alapítványnak átadott pénzeszköz számviteli értékelését, mint a vállalkozások esetében, s ez – úgy önmagában szemlélve a dolog szektorsemlegességét - rendjén való. Viszont, ha arra gondolunk, hogy adott esetben a költségvetési szerv ezzel a támogató aktusával valamely közfeladata ellátásához, színvonalának javításához, kiterjesztéséhez, stb. hozta létre vagy javította a feltételeket – akkor miért is nem alaptevékenységnek tekintem a megfelelő módszerű közfeladat-ellátásra ráfordítást? d.) A költségvetési szerv a vállalkozási tartalékának összegét (amelyet a vállalkozási tevékenységei együttes eredményének a költségvetési szerv által felhasználható, befizetési kötelezettséggel csökkentett részéből képzett), a következő jogcímeken – ebben a sorrendben – használhatja fel: "a) a vállalkozási tevékenységek veszteségének rendezésére; b) a megbízókkal szembeni, vállalkozási tartalékot terhelő kötelezettségek teljesítésére; c) a költségvetési szerv által meghatározott, jogszabály által nem tiltott célokra, így különösen 1. az alaptevékenység ellátását szolgáló kifizetések teljesítésére, 2. szociális, jóléti, kulturális, sport és üdülési célt szolgáló kiadásokra - ideértve a munkavállalók számára folyósítható pénzbeli hozzájárulásokat is - és létesítmények fenntartására, 3. vállalkozási célú tárgyi eszköz beszerzésére, felhalmozási célú egyéb kiadásokra, tárgyi eszköz felújításra, 4. jutalmazásra, 5. gazdálkodó szervezetben való részvétel esetén a társaság veszteségeinek rendezésére,

47

6. gazdálkodó szervezetben pénzbeli hozzájárulásra, tőkeemelésre, alapítvány támogatására." (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 69.§ (2) bek.) Jól látható, hogy az államháztartási szabályozás logikája szerint a költségvetési szerv csak legutolsó sorban(!) használhatja fel a vállalkozási tartalékát alapítvány támogatására. Tehát akkor, ha már saját dolgozóira, eszközfejlesztésére, a részvételével működő gazdasági társaságban pénzbeli hozzájárulásra sem tudja költeni a vállalkozása eredményét, nos akkor és csak akkor van törvényes lehetősége alapítvány támogatására! Gyakorlatilag tehát soha. (Itt megint rejtély, hogy vajon a jogalkotó szerint a társadalmi szervezet támogatása könnyebben engedhető, mint az alapítványé? Olyannyira könnyen, hogy ez a kérdés ki is maradt a szabályozás köréből?) e.) Az államháztartási szabályozás feladatfinanszírozási körébe nem tartoznak a fejezeti kezelésű előirányzatok közül a társadalmi szervezetek, közalapítványok, közhasznú társaságok költségvetési törvényben működési támogatásként megjelölt előirányzatai. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 70.§ (2) bek. e.)pont) Ez a szabály plasztikusan jeleníti meg a jövő államháztartási fejlődési irányát a civil nonprofit szektor közfeladat-ellátással kapcsolatos finanszírozásában – azt ugyanis, hogy akár a pénzügyi jogi szabályozás szintjén is váljon el egymástól az alanyi alapú működési támogatás, illetve a feladatellátás alapú programfinanszírozás (egy szerződésben rögzített szolgáltatás ellenértéke). Éppen ezért érthetetlen az a következetlenség, hogy e szakaszból miért hiányoznak, miért maradtak ki az alapítványok költségvetési törvényben működési támogatásként megjelölt előirányzatai? (Pedig a Nemzeti Civil Alapprogram létrehozásával generált minden szűkítési törekvés ellenére maradtak még ilyenek a költségvetési törvényben.) 3.1.3. A szabályok egy csoportja felügyeleti, ellenőrzési aktusokkal és algoritmusokkal helyezi kontroll alá a civil szervezetek irányában történő közpénzmozgást: a.) Költségvetési szerv az alapítója, felügyeletét ellátó szerve engedélyével hozhat létre társadalmi szervezetet. Ugyanez a szabály vonatkozik a társadalmi szervezet támogatására is. Kivételek a központi költségvetés fejezeti kezelésű előirányzatai, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap, címzetten külön-külön megtervezett, vagy közösen szereplő és jogszabályban meghatározott eljárásrend szerint, pályázat útján odaítélt, továbbá a Kormány rendeletében meghatározott értékhatárt el nem érő támogatások. (Áht.94.§ (1) és (4) bek.) Túl azon, hogy a költségvetési szerv legfeljebb részt venni tud társadalmi szervezet megalapításában, önmaga azt aligha tudja megtenni (hacsak nem "tömegmozgalom", mint társadalmi szervezet típus meghirdetésére kell gondolnunk e szabály alkalmazásakor); a rendelkezés enyhébb korlátozást tartalmaz, mint az alapítvány létrehozását korlátozó Áht.94.§(3) bekezdése. Ennek még akár örülni is lehetne, ha nem tudnánk és értenénk a rendelkezés mögött meghúzódó konzervatív pénzügyi szemléletet: felügyeleti engedélyezéssel kell kontrollálni, nehezíteni azt a veszélyesnek ítélt folyamatot, hogy a költségvetési szerv társadalmi organizációkban vállal különböző kötelezettségeket, s ezzel kikerülhet a szerződéses, költségvetéses, ellátmányozós, kincstáras pénzügyi folyamatokból. Sajnos azonban a törvény rendelkezése azokra az esetekre is vonatkozik, amelyeknek semmilyen költségvetési vonzata nincsen vagy jelentéktelen összegű lenne a társadalmi

48

szervezet megalapításának! Miközben tehát a jogalkotó szigorú államháztartási indítékokból engedélyezési eljáráshoz köti (s ezzel lassítja, nehezíti, valamint a költségvetési szervek szakmai autonómiáját is sértő módon felülvizsgálat alá helyezi) a költségvetési szerv társadalmi kapcsolatait és amúgy érdemben nagyon is kívánatos együttműködési rendszereinek formalizálását, eközben nem csak pénzügyi vonatkozásokban, hanem teljes vertikumában akadályozza az állami szektor és a civil szektor együttműködésének folyamatossá, szervezetté, szabályozottá (intézményesülté) válását. Mindezekkel civil erőforrások bevonását akadályozza a költségvetési szervek, intézmények közfeladat-ellátásba. b.) A gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, az alapítványoknak, a megyei, térségi és regionális területfejlesztési tanácsoknak és - a pártok kivételével - a társadalmi szervezeteknek a központi költségvetésből, alapokból juttatott pénzeszközök - ideértve a nemzetközi szerződések alapján kapott támogatásokat és segélyeket is - felhasználásának ellenőrzését a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv (Kormányzati Ellenőrzési Hivatal) végzi. (Áht.121/A.§ (10) bek.) A probléma e rendelkezéssel nem az, hogy szektorsemleges, s most nem is az, hogy differenciálatlan. (Bár talán az is.) Az alapvető probléma e rendelkezéssel abban áll, hogy a törvény "a juttatott pénzeszközök" szabályozási tárgyat határozza meg, s ezzel mindent(!), minden pénzmozgást, minden jogviszonyt beemel a KEHI ellenőrzési körébe. Csak a központi költségvetést és alapokat tekintve is ez több tízezer pénzjuttatást jelent a legkülönbözőbb jogcímeken! A jogalkotó ugyanis feltehetően nem kívánta a KEHI-vel ellenőriztetni az amúgy Állami Számvevőszéki hatókörbe tartozó normatív állami támogatások, feladatfinanszírozások, közfeladatellátásba tartozó szerződéses teljesítések egész körét! Nagy valószínűséggel a jogalkotó itt – az amúgy definiálatlan, de mégis csak valamilyen egyirányú pénzmozgást, konkrét polgári jogviszony belüli ellenszolgáltatás nélküliséget feltételező -, az állam "megrendelői polgári jogi státuszán kívüli" működési és program támogatásokra gondolt. Erre utal egyébként a vizsgált jogszabályi rendelkezésnek a nemzetközi szerződések alapján kapott támogatásokra, segélyekre utaló fordulata is. c.) A költségvetési szerv felügyeleti szerve nem ruházhatja át a középirányító szervre az alapítvány, társadalmi szervezet támogatásáról szóló döntést. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 13.§ (4) bek. f.) pont) Ez a szubszidiaritás irányába ható szabály azt fejezi ki, hogy – a gazdasági és közhasznú társaságban való tulajdonszerzés, illetve érdekeltség szerzése, valamint ilyen társaságok támogatásához hasonlóan – az alapítvány, társadalmi szervezet támogatásáról is csak helyben születhessen döntés. d.) A központi költségvetési szervnek és a fejezeti kezelésű előirányzat kezelőjének legkésőbb június 30-áig értékelnie kell, hogy a jogszabály által rábízott, továbbá az általa alapított, vagy a tulajdonosi részesedés formájában érdekeltségi körébe tartozó gazdálkodó szervezetek, közalapítványok, alapítványok működése hogyan befolyásolja a szakfeladat támogatási szükségletét, a részükre nyújtott támogatás hogyan hatott e szervezetek által végzett tevékenység ellátásának színvonalára, gazdaságosságára, a jövedelmezőségre, a vagyon változására. Ezt az értékelést az elemi beszámoló szöveges indokolása részének kell tekinteni és azt a felügyeleti szervminden év július 31-ig megküldi a Pénzügyminisztériumnak, az alapító értékelésével együtt. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 149.§ (6)-(9) bek.) Ez egy fontos államháztartás eredményességét értékelő szempont – láthatóan még a Pénzügyminisztérium számára, országos összefüggésekben is. Talán eljutunk egyszer az államháztartás működésének arra a szintjére, amelyen ugyanilyen jelentőséget, fontosságot és nélkülözhetetlen információs rangot, külön értékelési szempontot nyer az a körülmény, hogy 49

az előirányzat, alap, költségvetési szerv által ellátandó közfeladatok ellátásába milyen módon és mértékben sikerült civil nonprofit erőforrásokat bevonni – a költségvetési forrásokat megtakarítandó… Amilyen fejlettségi szinten mulasztásnak és károkozásnak számít a közfeladatellátásban kínálkozó külső erőforrások elhárítása, s amikor nem arról kell jelentéseket és kimutatásokat készíteni, hogy mennyivel, kit támogattunk és miért, hanem arról, hogy melyik közfeladat ellátását hogyan, mennyivel és kik segítették "odakintről", s ennek mennyivel kevesebb volt a költsége, mintha mi magunk költségvetési intézményként az államháztartás kereteiben végeztük volna. e.) A költségvetési szerv szakmai alapfeladata keretében szellemi tevékenység szerződéssel, számla ellenében történő igénybevételére - dologi kiadások között tervezett és elszámolt kiadásra - szerződést külső személlyel, szervezettel csak jogszabályban vagy a felügyeleti szerv által szabályozott, illetve a fejezet felügyeletét ellátó szerv belső szabályzatában meghatározott feltételek szerinti feladatok elvégzésére köthet. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 59.§ (10) bek.) Egy tipikus szabályozási módszer, amely az indokolatlannak vélelmezett költségvetési pénzkiáramlás teljes körű megelőzése céljából inkább kivétellé teszi a kívánatosan általánost: a külső erőforrások bevonását. Jogszabály vagy a felügyeleti szerv mondja meg, hogy milyen feladatokra köthető külső személlyel, szervezettel megbízási szerződés! Az nem érdekes az államháztartás számára, hogy a költségvetési szerv a feladatát adott esetben nem tudja megfelelően ellátni (nyilvánvalóan csak akkor akar szerződni külsőssel, ha a belső munkaerővel nem tudják elláttni a feladatot, s forrásuk is van a pótlásra); s az sem fontos, hogy csak helyben határozhatóak meg a közfeladat-ellátás minőségének fejlesztéséhez szükséges tennivalók. Az államháztartás számára a fontos az, hogy egy adott költségvetési intézményi létszám mellett minden körülmények között azonos humán ráfordítás keletkezzék, ezért a normatív szabályban vagy felügyeleti úton külön engedélyezett szellemi tevékenység szolgáltatási ellenértékét is csak a dologi kiadások között lehet elszámolni. Így válik ketté a költségvetési szerv működési feltételeinek finanszírozásában is az intézmény és a maga a közfeladat, az intézmény fenntartása illetve a közfeladat ellátása. f.) Kötelező és önként vállalt önkormányzati feladatok ellátásának elősegítése, valamint foglalkoztatási, szociális, sport, kulturális és közművelődési, informatikai-kommunikációs, gazdaság- és területfejlesztési célkitűzések megvalósítása, civil szervezetek működésének támogatása, valamint a kistérségi kohézió erősítése érdekében a kincstári vagyongazdálkodás céljaira feleslegessé vált, kincstári vagyonkörbe tartozó ingatlan ingyenesen helyi önkormányzati tulajdonba, többcélú kistérségi társulás, illetve kistérségi fejlesztési tanács tulajdonába adható. Az erre vonatkozó igényt a képviselő-testület, a többcélú kistérségi társulás tanácsa, illetve a kistérségi fejlesztési tanács határozatáról készített kivonattal kell bejelenteni. A tulajdonba adásról - a KVI javaslata alapján, a vagyonkezelő és a felügyeletét ellátó szerv vezetője véleményének kikérésével - a Kormány dönt. A tulajdonjog átruházásáról a KVI és a kedvezményezett szerződésben állapodik meg. Az önkormányzat, illetve más kedvezményezett a fenti célok elérése érdekében az ingyenesen juttatott ingatlant értékesítheti. (Áht.109/K.§ (9)-(10)bek.) Ez a szabály a kincstári vagyonból kikerülés útját írja le – bizony elég körülményessé téve azt. Az elemzőt ebben a kérdésben is az arányosság, a mérték kérdése izgatja leginkább; vajon működőképes-e egy olyan rendszer, amely a legkisebb helyi szükségletet is kormánydöntésig transzformál fel? Ráadásul olyan sokszereplős döntési folyamatban, amelynek során a képviselő testülettől a KVI-n át, a vagyonkezelőn és annak felügyeleti szervén keresztül a Kormányig ötszörös esélye van annak, hogy valamelyik szereplő ellenérdekelt legyen. Van itt persze egy delikát mozzanat: az ingyenesség. (Amelyről azt is

50

tudjuk, hogy formális módon könnyen elkerülhető feltétel.) Megfelel-e a szubszidiaritás Európai Uniós elvének az, hogy a kincstári vagyon bármely kis részét érintő ingyenes vagyonátadásról központi szinten döntenek? A közfeladat-ellátásban történő civil részvétel szempontjából örvendetes, hogy 2005. évtől kezdődően mód van a civil szervezetek működésének támogatása céljából is az ingyenes kincstári vagyonátadásra. A tipikusabb kincstári "vagyonút" azonban bizonyára az, hogy az önkormányzatok tulajdonába került volt kincstári vagyont az önkormányzatok értékesítik – szintén 2005. évtől kezdődően teljesen szabadon, megkötések, arányok, visszafizetési kötelezettségek nélkül! Az Áht. 109/K. § (9) és (10) bekezdésével kapcsolatban épp a közelmúltban volt egy konkrét ügy az EMLA Környezeti és Jogi Management Egyesületnél. A települési önkormányzat kiszemelte magának a falu határában lévő volt honvédségi területet és kérelmezte a tulajdonába adást azzal, hogy óvodát, játszóteret és sportlehetőségeket szeretne a segítségével meghonosítani. Abban az évben, amikor megkapta (2004), az ingatlan továbbeladásának még komoly jogi korlátai voltak (akkor a polgármester a területet bérbeadásra „hirdette meg” egy cimborájának), 2005. január 1. napjától viszont a hasznosítás tekintetében semmilyen jogi korlát nincs, csak egy: a bevételt az eredeti célokra kell felhasználni. Ezt az egyetlen megmaradt jogi feltételt ugyanakkor senki nem ellenőrzi, a helyi lakosok, akiknek faluszéli, zöldövezeti házaikból rövidesen lakótelep lesz, hiába fordultak a KVI-hez, a Számvevőszékhez és még egy sor másik szervhez, senkit sem érdekelt, hogy a képviselő testület egy határozatában még tulajdonképpen írásba is adta, hogy a befolyó összeget nem az eredetileg meghatározott célokra, hanem jelentős részben útépítésre kívánja fordítani. A konkrét ügy tapasztalataiból is megállapítható az, ami a jogszabály elemzéséből: a szabályozás meglehetősen bürokratikus, ám ettől egyáltalán nem válik hatékonyabbá, sőt… A "kincstári vagyonút" jogi szabályozása ma (sem) segíti elő – még közvetetten sem - a közfeladat-ellátásba történő civil részvételt. 3.1.4. Több államháztartási rendelkezés irányul a közvagyont érintő viszonyok nyilvánosságának, megismerhetőségének biztosítására: a.) A költségvetési szervek közhiteles, nyilvános törzskönyvi nyilvántartásának tartalmaznia kell azoknak a gazdálkodó szervezeteknek és társadalmi szervezeteknek a nevét, székhelyét, melyekben a költségvetési szerv vagy annak vezetője gyakorolja az alapítói vagy tagsági jogokat. (Áht.88/A. § (1) bek. i) pont) Egyetértve a rendelkezés szellemével, jogi szakmai problémaként fel kell vetni, hogy e szabály dogmatikailag több sebből vérzik: a.a.) A költségvetési szerv vezetőjének tagsága egy társadalmi szervezetben – magánügy, állampolgári jog. Ennek megjelenítése a költségvetési szervek törzskönyvébe jogellenes lenne. A jogalkotó nyilvánvalóan arra gondolt, amikor "a költségvetési szerv vezetőjeként" létesül a magánszemély tagsági jogviszonya a társadalmi szervezetben. A rendelkezés mai szövege azonban nem ezt tartalmazza. a.b.) Alapítvány kuratóriumi tagsága, köztestületi tagság nem érdemelne a közvagyon védelmét célzó ugyanolyan figyelmet, mint a társadalmi szervezeti tagság? (Az alapítvány és a köztestület ugyanúgy nem része a Ptk.685.§ c.) pontja szerinti "gazdálkodó szervezet" fogalomnak, mint a társadalmi szervezet.) a.c.) A vezetői, képviselői jogok gyakorlása vajon nem inkább indokolnák a nyilvánosság, átláthatóság követelményének érvényesítését a törzskönyvi nyilvántartásban szerepeltetéssel, mint az alapítói, tagsági jogok? Ez a kérdés mindkét szektor vonatkozásában fennáll: a költségvetési szerv vezetőjeként gazdasági társaság vagy egyesület, alapítvány

51

tisztségviselőjének lenni ugyanúgy nagyobb figyelmet érdemlő közérdekű adat lehet, mint a tagság vagy az alapítói részvétel. b.) Közzé kell tenni az államháztartás alrendszereiből nyújtott, nem normatív, céljellegű, fejlesztési támogatások kedvezményezettjeinek nevére, a támogatás céljára, összegére, továbbá a támogatási program megvalósítási helyére vonatkozó adatokat a támogatást odaítélő szervezet vagy felügyeleti szervének hivatalos lapjában vagy honlapján, a döntés meghozatalát követő hatvanadik napig. Honlapon történő közzététel esetén legalább öt évig biztosítani kell az adatok hozzáférhetőségét. Helyi önkormányzat esetében hivatalos lap vagy honlap létesítése önmagában emiatt nem kötelező, a közzétételre ilyen esetben a helyben szokásos módon kerül sor. A közzététel mellőzhető, ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet egy jogosult vonatkozásában évi összesen kettőszázezer forint alatti támogatási összegre vonatkozóan ezt lehetővé teszi. (Áht.15/A.§ (1)-(2)bek.) Ez a szabály a támogatások tényére vonatkozó nyilvánosságát hivatott biztosítani, s ebben a törekvésében megfelelő is. Indokolt lehet az alanyi kör szektorsemlegessége mellett a minden támogatási jellegű döntésre történő kiterjesztése. c.) Közzé kell tenni az államháztartás pénzeszközei felhasználásával, az államháztartáshoz tartozó vagyonnal történő gazdálkodással összefüggő, nettó 5 MFt értéket elérő vagy azt meghaladó árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésre, vagyonértékesítésre, vagyonhasznosításra, vagyon vagy vagyoni értékű jog átadására vonatkozó szerződéseket. (A szerződés megnevezését, típusát, tárgyát, a szerződést kötő felek nevét, a szerződés értékét, határozott időre kötött szerződés esetében annak időtartamát, valamint az említett adatok változásait.) A közzétételről a szerződés létrejöttét követő hatvan napon belül kell az állami, illetve önkormányzati szerv nevében szerződést kötő személynek gondoskodnia hivatalos lapban vagy honlapon. A közzététel módjára a 15/A. §-ban foglalt rendelkezések irányadóak. Helyi önkormányzat esetében hivatalos lap vagy honlap létesítése önmagában emiatt nem kötelező, a közzétételre ilyen esetben a helyben szokásos módon kerül sor. Önkormányzati rendelet a kötelezően közzétételre kerülő szerződések értékhatárát nettó ötmillió forintnál alacsonyabb összegben is meghatározhatja. (Áht.15/B.§ (1) bek.) Az Áht.15/A.-B.§ a kutatás által feltárt első olyan államháztartási jogszabályi rendelkezés, amely érzékelhetően tudatos módon különbséget tesz a támogatás illetve a szolgáltatási ellenérték között! Nagyon helyes módon sokkal alacsonyabb mértékben állapítja meg a támogatási összeg érzékenységi küszöbét a nyilvánosság mellőzését illetően (200.000,Ft), mint a szolgáltatás ellenértéke esetében. (5 MFt, vagy az önkormányzati rendelet által meghatározható alacsonyabb összeg.) A közfeladat-ellátáshoz kapcsolódó civil erőforrások bevonását akadályozó jogi fékek leépítésének egyik legfontosabb iránya az Áht.15/A-B.§-ban érzékelhető szabályozási folyamat kiteljesítése: egészen máshogy, egészen külön kell kezelni a civil szolgáltatások ellenértékért történő beszervezését (ha úgy jobban tetszik: a közfeladatok ellátásának részbeni kiszervezését) célzó államháztartási kifizetéseket – ezek ugyanis a vállalkozások szolgáltatásainak megvásárlásával azonos minőségű pénzmozgások! ,mint a civil szervezetekhez áramló támogatásokat, amelyek a cégek beruházási, mezőgazdasági vagy fejlesztési támogatásaihoz hasonlóak. Természetesnek kell lennie annak a különbözőségnek, amely már az állami, önkormányzati gazdálkodásnak az üzleti szektorral való viszonyában mindennapos gyakorlat: a közfeladat ellátásához a költségvetési intézmények számára szükséges áruk, termékek, szolgáltatások megvásárlása területén a közbeszerzési eljárás (annak értékhatára alatt pedig saját szabályozás) szerint történik a gazdálkodás. Az állami, önkormányzati közfeladatok sikeresebb ellátása érdekében más jogalanyok tevékenységének és működésének segítése, kívánatos termelési, gazdasági, szociológiai folyamatok ösztönzése, a közfeladat ellátását segítő más által vitt programok és

52

mások által végzett tevékenységek támogatása viszont az államháztartási támogatási rendszer keretében, általában pályázati vagy normatív feltételállítás útján történik. Amíg az üzleti szektor vonatkozásában ez a kettő világosan ketté válik a jogi szabályozás szintjén is, addig a civil nonprofit szektor vonatkozásában általános a "támogatásról szóló szerződés", még akkor is, ha maga az állami, szerv, önkormányzat, költségvetési szerv által ellátott közfeladatban történő közvetlen közreműködésről van szó, s a megrendelt szolgáltatás maga a megbízó közfeladat-ellátása. A statisztikai adatokból is jól kitűnik a két szektor eltérő mércével mérése: amíg senkinek nem jut eszébe a költségvetési szervek által a piaci szektorból beszerzett cukor, papír, eszköz és festés, építés, javítás összesítése forintok szerint (miszerint hány milliárd forint vándorolt összesen az állami szektorból a piaci szektorba, nem sok értelme lenne az ilyen számnak!), addig a civil szektorba áramló állami "támogatások" összege bizony magába foglalja a sok ezer szolgáltatási (jellemzően megbízási, vállalkozási) polgári jogi szerződés ellenértékét. Vagy ilyen szerződések híján a támogatási szerződésbe burkolt részbeni közfeladat-ellátás kiszervezést. Amire egy cég esetében eszébe nem jutna támogatási szerződést kötni a költségvetési szervnek, ugyanarra a szolgáltatásra a civil szervezetnek támogatási szerződést kell aláírnia. A támogatás összes államháztartási és költségvetési korlátjával együtt. A probléma másik oldala, hogy kimunkálatlan a közbeszerzési értékhatár alatti eljárások technikája a civil szervezetek korrekt versenyeztetésére a közfeladat-ellátásba történő bekapcsolódás során, másrészt kevés civil szervezet áll a szolgáltatásokért történő szektorsemleges versenyt célzó közbeszerzési eljárásban részvételre alkalmasság szintjén. 3.1.5. Az államháztartási jogi szabályozás arra irányul, hogy a civil nonprofit szervezetekhez jutó "támogatásokkal" kapcsolatos összes tevékenységi mozzanatra kiterjessze az államháztartás számviteli, könyvviteli, beszámolási, ellenőrzési szabályait: a.) Az államháztartás számvitele kiterjed az államháztartásból támogatásban részesülő államháztartáson kívüli szervezetek (vállalkozások, pénzintézetek, közalapítványok, köztestületek, alapítványok, egyházak, társadalmi, érdekképviseleti, nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek) esetében a támogatás elszámolásának és felhasználásának részletes szabályaira és beszámolási kötelezettségére. (Áht.119.§ (3) bek. h.pont) E rendelkezés legalább valóban szektorsemleges, valóban az egységes államháztartási számvitelt akarja érvényesíteni minden "kívülre gurult fillér" vonatkozásában. Itt van viszont a probléma egyik gyökere! Az állam-civil együttműködések egyik sajátossága, hogy – szemben a vállalkozásokkal történő önkormányzati együttműködéssel – nem tisztán, s nem kizárólagosan, nem feltétlenül és minden esetben pénzügyi vonatkozású! Amikor tehát a törvény – kivételt nem engedő módon! – a támogatásban részesülő államháztartáson kívüli minden szervezet esetében a támogatás felhasználásának és elszámolásának rendjére az államháztartási számvitel szabályait rendeli, differenciálatlan módon ráemeli az együttműködésekben amúgy partner kis civil szervezetekre, a filléres összegeket kitevő támogatásokra (hiszen mint látjuk a tanulmány más részein, a kultúrházi helyszín vagy a polgármesteri hivatal helyiségének ingyenes igénybevétele is már "támogatás") a teljes államháztartási szabályozást. Ezzel már el is lehetetleníti az amúgy kis jelentőségű, de gyakorisága miatt igen jelentős mikro kapcsolódásokat. Annyit ugyanis nem ér…. a civil szervezetnek sem, s az állami, önkormányzati partnernek sem. Marad az informális viszonyok világa, vagy a "szeretném, de nem tehetem" állapota. Szükséges lenne tehát a civil szervezetekkel történő operatív, napi együttműködést is lehetővé tevő egyszerűsített elszámolási és beszámolási eljárás kimunkálása, mert az amúgy elvszerű, szigorú, teljes körű és következetes érvényesítése az államháztartási számvitelnek a másik oldalon kiheréli a közfeladat-ellátásban közreműködésből a kisebb volumenű, alkalmi jellegű, kevésbé

53

intézményesült civil támogatókat. S ez nem hogy csak szükségtelen következménye a számviteli szigornak, de kifejezetten kár mindazon közfeladatok ellátásából hiányzó civil erőforrásokhoz mérten, amelyeket nem "érte meg" mobilizálni a művelettel járó pénzügyi adminisztrációs terhek miatt. (Gondoljunk itt az államháztartási költségvetési tervezés, elszámolás, beszámolás feladat- és papírmennyiségben, munkaidőben és szükséges szakértelemben megjelenő vonzataira! Miközben talán csak egy falunapra készített műsor vagy kiállítás valamilyen kellékéről van érdemben szó pár ezer forintos tételben!) b.) Az azonos támogatási célt szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatokhoz, illetve az elkülönített állami pénzalapokhoz benyújtandó pályázat kötelező tartalmi kelléke a közalapítványtól illetve kormányzati forrásból vagy költségvetési szerv által támogatott alapítványtól igényelt, illetve kapott hozzájárulás összege és formája – szervezetenként felsorolva. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 83.§ (1) b/7.pont) Egyfelől logikus, érthető és akceptálható, hogy egy kormányzati szintű támogatási forráshoz benyújtott igény elbírálásához szükség van a többi államháztartásból kinyert vagy kinyerni kért támogatás ismeretére. Másfelől viszont a pályázat elkészítését, benyújtását és elbírálását is komolytalanná teszi, szakmaiságát megkérdőjelezi a lehetséges, jövőbeni, esetleges tervezési elemek használata. Olyan pályázatokat lehetne hatékonyan megkövetelni, amelyek szerint biztosan, jogi felelősség vállalása mellett tudják megvalósítani a programot, projektet, szolgáltatást – ha elnyerik hozzá a közfeladat-ellátásában részvételhez igényelt költségvetési forrást. Nem támogatásként, hanem szolgáltatási ellenértékként! S itt visszajutottunk ismét az alapkérdéshez: szolgáltatási szerződés megkötésére tesz tulajdonképpen a civil szervezet a pályázatával ajánlatot, s létrejön a szerződés a kormányzati aktor pályázatot elfogadó döntésével. További probléma a tárgyalt rendelkezéssel, hogy az alapítvány mellett a kormányzati támogatást élvező társadalmi szervezettől kapott hozzájárulás összege és formája vajon miért nem releváns? 3.1.6. Az államháztartási szabályok külön kezelik a közvagyonból létrehozott közalapítványokat, közhasznú társaságokat Külön "műfajjá" vált az államháztartás szabályozási körében az állami tulajdonlású vagy érdekeltségű gazdálkodó szervezet mellett az állami alapítású nonprofit szervezet. Tudható a nonprofit szektor bevételi struktúráját jellemző makrogazdasági számokból (lásd a "KSH 2003. évre vonatkozó nonrpofit-adatgyűjtés legfontosabb megállapításai" című gyorsjelentést), hogy a szektor bevételeinek 80%-át (731 milliárd forintból 575 milliárd forintot) a szektor alanyainak 4 %-a bevételezi, s ezek közel háromnegyede az állami szerv, önkormányzat által alapított közalapítvány és kht. A "civil szektorba" áramló költségvetési források mindösszesen 45%-a tehát csupán állami önfinanszírozás, bűvészkedés az állami működés szervezeti formáival, egyik zsebből a másikba pakolás… S csak legfeljebb közelebb került a közfeladatellátási forrás a civil szektorhoz, de korántsem jutott oda! (Ez még akkor is így van, ha a képet tovább árnyalja az a tény, hogy több közalapítványnak feladata a civil szektorhoz közvetítés, továbbosztás, szakmai pályáztató funkció.) Az államháztartási irányítás észlelte ezeket az ellentmondásokat, s több éve folyik már a jelenség feltárása, elemzése. Nagy valószínűséggel persze nem annyira a civil szektor forrásai felett érzett aggodalom, mint inkább a közpénzek hasznosulásának és áramlásának tisztánlátási szándéka, az üvegzseb-szemlélet vezérli a revizor szervezeteket (ÁSZ, KEHI), hogy intenzíven a közalapítványok, közhasznú társaságok felé forduljanak.

54

Kétségtelenül szükséges lenne a közalapítványokhoz és állami, önkormányzati forrású közhasznú társaságokhoz áramló pénz kimutatható leválasztása a civil nonprofit szervezetekhez jutó költségvetési forrásoktól. Ennek kívánatos módja azonban nem a közalapítványok és köz-kht-k megszüntetése (évek óta fel-felmerül ennek rémképe), mert ezek a szervezetek egy lépéssel mégis csak kintebb vannak a költségvetési gazdálkodás merev, innovációra és szükségletváltozáskor történő gyors reagálásokra képtelen működési rendjén, s döntéshozatali mechanizmusaik is – szakértői és nem politikai kuratóriumok esetén! – nagyobb esélyt nyújtanak a közfeladatok ellátásához szükséges viszonylag optimális forráselosztásra, mint állami és önkormányzati hivatalok szervezeteiben lehetséges alternatíváik. a.) Közalapítvány és - az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyonból létrehozott közhasznú társaság csak a külön törvényben (lásd a 1997. évi CLVI. törvényt) meghatározott közhasznú szervezetként hozható létre. (Áht.104/A.§ (1) bek.) A létező legszigorúbb nonprofit jogi szabályozást rendeli a törvény a közalapítványokhoz, közhasznú társaságokhoz a szervezet, a nyilvántartások, a működés, összeférhetetlenség, nyilvánosság vonatkozásában. Tudjuk persze jól, hogy ez a léc sem olyan nagyon magas, de elméletileg és gyakorlatilag is rendben van az a szabályozás, amely a költségvetési szervezethez legközelebb álló civil formáció működését a legnagyobb ellenőrzöttséget, nyilvánosságot, átláthatóságot és adminisztrációt igénylő működési szabályokhoz köti. b.) A kincstári vagyonba tartozónak rendeli a törvény az állam közhasznú szervezetei közérdekű, továbbá egyes gazdasági célú feladatai ellátásához szükséges ingatlanokat, berendezéseket, felszereléseket, járműveket, készleteket és egyéb anyagi illetve immateriális javakat, követeléseket – ha azok a törvény alapján nem kerültek más szervezet tulajdonába. (Áht.109/B. c.) pont) Ezzel a rendelkezéssel a közalapítványok és az állami tulajdonból alapított kht-k vagyonát – bár ők maguk nem kincstári pénzforgalomba tartozó szervezetek – kincstári körben tartják. A vagyonvesztés elleni védelem eszköze ez a szabály azzal, hogy a kincstári vagyongazdálkodás eljárásának megfelelően kell a közalapítványoknak, közhasznú társaságoknak működni. c.) A Kormány az általa alapított közalapítvány alapítói jogainak gyakorlását nem ruházhatja át. (Áht.104/A.§ (3) bek.) Ez csak látszólag rugalmatlan szabály, ugyanis általában már az alapító okirat kapcsán kijelölésre kerül az a szakminiszter, aki a Kormány nevében az alapítói jogokat gyakorolásában közreműködik. Az alapítói jogok átruházásának tilalma itt vagyongazdálkodási szempontból fontos: a közalapítványok vagyona nem kerülhet ki alapítványi státuszváltozás okán a kormány rendelkezése alól. d.) Közalapítvány és - az államháztartás alrendszereihez kapcsolódó vagyonból létrehozott közhasznú társaság köteles pályázatot kiírni, ha az általa nyújtott cél szerinti juttatás az évi egymillió forintot meghaladja, kivéve, ha törvény vagy kormányrendelet a közalapítvány közfeladatára tekintettel más eljárási rendet állapít meg. (Kivétel, s nem tartoznak e kötelezettség körébe a nyugellátás jellegű ellátások és a természetes személyek részére nem ösztöndíj jelleggel nyújtott olyan természetbeli ellátások, amelyek értéke nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének tízszeresét.) (Áht.104/A.§ (2) bek.) A pályázatot a hatályos magyar jogszabályok – így az államháztartási jogszabályok is – mint valami nyilvánossági, átláthatósági, ellenőrizhetőségi "csodafegyvert" mutatják be. Úgy tűnik fel, mintha a pályázat, mint elosztási módszer alkalmazása önmagában valóan

55

megoldaná az elfogulatlanság, a szakértelem, a pártatlanság problematikáit. A pályázat kötelezővé tétele az Áht.104.§ (2) bekezdésében ráadásul nem is nyilvános pályázat, tehát még érdemben is legális lehet az olyan forráselosztás, amely a nyilvánosság mellőzésével (például meghívásos pályázat útján) juttat költségvetési forrásokat a közalapítványból. Nem mintha ezzel baj lenne, hiszen vannak és lehetnek olyan típusú közfeladatok, amelyeket csak és kizárólag meghatározott partnerek, szolgáltatók tudnak ellátni. A probléma felvetése részünkről sokkal inkább arra irányul, hogy az államháztartás rendszerében most már nem a közfeladatok ellátását szolgáló források nyilvánosságának megteremtése a fő cél (a kötelező pályáztatás ezt a célt elérte még akkor is, ha a hozzáférhető források mindig aktuális adatbázisba szervezése még mindig sürgető probléma szinte minden ágazatban); sokkal inkább a döntési folyamat egyes állomásainak nyilvánosságát, a pályázati döntések kialakulásának, szempontjainak, indokainak – a pályázatok értékelésének - nyilvánosságát kellene a közeljövőben megteremteni. Ez persze sokkal kényesebb problémakör, mint magának a pályázatnak a nyilvánossága, hiszen konkrét pályázók konkrét bírálók általi minősítéséről és rangsorolásáról, majd pedig egy ezzel nem feltétlenül megegyező konkrét pályázati döntésről van szó. A közpénzek felhasználásának áttekinthetősége, nyilvánossága és ellenőrizhetősége tehát nem annyira a mai jogszabályi rendelkezésekkel már lefedett pályázatmeghirdetési szabályokkal, mint inkább a még hiányzó pályázat-elbírálási eljárási jogszabályok megalkotásával lenne fokozható. 3.1.7. A civil nonprofit szektor sajátosságaitól teljesen független államháztartási jogi szabályozás Az államháztartási szabályok nem reagálnak kellőképpen a civil nonprofit szektor sajátosságaira (kis méretek, tőke- és forráshiány, fedezethiány, hitelképtelenség, önkéntes munka), így a látszólag egyenlő esélyeket biztosító, szektorsemleges jogi szabályozás gyakran nagyon is valóságos egyenlőtlenséget eredményez a közfeladat-ellátásban közreműködést támogató források iránti versenyben a piaci szereplőkkel szemben. Az azonos támogatási célt szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatoktól, illetve az elkülönített állami pénzalapoktól nyert támogatás igénybevétele teljesítésarányosan és forrásarányosan történhet. Támogatási előleg csak rendkívül indokolt esetben, a program, projekt elindításához szükséges legkisebb összegben (max. a támogatás 25%-a erejéig) nyújtható. Kivétel a műszaki fejlesztés, amelyre max.75 % erejéig nyújtható előleg. Ez a feltételrendszer egyformán érvényes az Európai Unió Strukturális Alapjai támogatásával megvalósuló programokra akkor, ha a kedvezményezett belföldi természetes személy, mikro-, kis- és középvállalkozás, nonprofit szervezet (államháztartási szervezet, közhasznú társaság, közalapítvány, alapítvány, társadalmi szervezet), illetve a program, projekt célja kutatás, műszaki fejlesztés. (217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 91.§) A jogi szabályozás tehát szektorsemleges módon, egyformán tekint a magánszemély pályázótól kezdve a nonprofit szervezeten át (itt és ebből a szempontból ilyennek tekinti az államháztartás szervezeteit is!) egészen a középvállalkozásokig. Csak a nagyvállalkozók maradnak ki a támogatási előlegnyújtás egyforma lehetőségéből, elgondolható, hogy nem sok problémát okozva ezzel a pályázóknak… A látszólag igazságos szektorsemleges szabályozás a mikro-, kis- és középvállalkozásoknak kedvez, ugyanis az ő esetükben van reális lehetőség a program megvalósításához minimálisan 75 % forrást előzetesen biztosítani saját átmeneti forrás vagy bankhitel útján. A legalább 3/4 részben utófinanszírozott támogatási rendszer szinte átugorhatatlan gyakorlati, pénzügyi akadályt jelent a civil nonprofit szervezetek számára, tehát a látszólag egyenlő esélyeket biztosító, szektorsemleges jogi szabályozás a közfeladat-

56

ellátásba történő civil részvétel lehetőségei szempontjából valójában diszkriminál vagy legalábbis diszpereferál. 3.1.8. A feladatfinanszírozás, mint megoldás? A feladatfinanszírozás létező modelljével az államháztartási jogszabályok kijelölik azt az utat, amelyet követni és szélesíteni kellene az önkormányzatok és intézményeik államháztartási finanszírozása során. Az Áht. 70.- 77.§-a leírja a feladatfinanszírozás körébe vont előirányzatok felhasználási rendjét. (Ide tartoznak a központi beruházások, az évente meghatározott fejezeti kezelésű előirányzatok, a PHARE és Kohéziós Alap támogatásával megvalósuló programok - külön jogszabályban foglaltak szerint, valamint a nemzetközi fejlesztési intézmények (Világbank, Európai Beruházási Bank, stb.) pénzeszközeiből (hitel és vissza nem térítendő támogatás) megvalósuló feladatok. A fejezeti kezelésű előirányzatok közül sem tartozik persze minden a feladatfinanszírozás körébe, kivételek például: - a normatív módon működő támogatások és térítések; - a társadalmi szervezetek, közalapítványok, közhasznú társaságok költségvetési törvényben működési támogatásként megjelölt előirányzata; - a nemzetközi tagsági díjra, külföldi devizában teljesítendő kötelezettségekre jóváhagyott fejezeti kezelésű előirányzatok; - az ösztöndíjak, a kitüntetések, díjak, az állami és nemzeti ünnepek központi lebonyolításának előirányzatai; - az év közben belépő beruházások - költségvetési szervhez átcsoportosításra kerülő működtetési, fenntartási előirányzata; - a határon túli magyarok oktatási és kulturális feladatainak támogatása; - a fejezeti tartalékok. A feladatfinanszírozás lényege, hogy a feladat megvalósításának megkezdése előtt az előirányzattal rendelkező meghatározza annak a) célját, részletes tartalmát, a kezdeti és a célállapotot úgy, hogy az a megvalósítás során folyamatosan mérhető és ellenőrizhető legyen, b) megvalósítási időtartamát, határidejét, c) bekerülési költségét, pénzügyi forrásösszetételét éves ütemezésben, d) a végrehajtásról készítendő időközi, illetve befejezéskori szakmai értékelés módját, valamint annak tartalmi és formai követelményeit. Az előirányzat éves költségvetésének jóváhagyását követően a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője gondoskodik a finanszírozás alapját képező okiratok elkészítéséről, jóváhagyásáról és a Kincstárhoz való benyújtásáról. A feladatfinanszírozáshoz központi beruházások esetében Beruházásismertetőt és Beruházási Finanszírozási Alapokmányt kell készíteni; a fejezeti kezelésű előirányzatokra pedig Feladatismertetőt és Feladatfinanszírozási Engedélyokiratot. Ezeket a Kincstárhoz kell a rendelet szerinti formában és tartalommal benyújtani. A jóváhagyott feladat megvalósítása érdekében kötött, szerződéssel alátámasztott, a Kincstárnak Engedélyokiraton, Alapokmányon bejelentett és a Kincstár által visszaigazolt feladat tárgyévi költségvetési előirányzata a fejezetnél vagy intézménynél kötelezettségvállalással lekötött előirányzatnak minősül, amelynek terhére az igazolt teljesítményekre az esedékességkor a Kincstár teljesíti a kifizetéseket. A feladatok lebonyolításáról beszámolót kell készíteni. A feladatok megvalósulásához, lezárásához kapcsolódó beszámolók:

57

a) a fejezet felügyeletét ellátó szerv a feladathoz tartozó valamennyi részfeladat lezárását követő 30 napon belül értesíteni köteles a Kincstárt azok lezárásáról. A feladat lezárását követően a fel nem használt előirányzat önrevízió keretében az előirányzat-maradvány elszámolása során befizetésre kerül, b) a megvalósító köteles az egyes részfeladat befejezéséről 30 napon belül a fejezet felügyeletét ellátó szervet és a Kincstárt egyidejűleg értesíteni, c) a fejezet felügyeletét ellátó szerv a részfeladat lezárásáról a rendelet melléklete szerinti záróokmány benyújtásával értesíti a Kincstárt. A feladatfinanszírozási modell tűnik olyan államháztartási jogi szabályozásnak, amely legkevésbé képez akadályt az állami szervek, önkormányzatok és intézményeik számára a civil nonprofit szervezetek közfeladat-ellátásba történő bevonása előtt. Az intézményfenntartás finanszírozási modelljéről ugyanis elemzésünk bebizonyította, hogy csak a teljes közfeladat-ellátás átvételét ("átvállalását", "kiszervezését") teszi lehetővé, a részlegest nem.

3.2. A 2005. évi költségvetési törvényben 3.2.1. A Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény külön fejezetben írja le a központi költségvetés és az államháztartáson kívüli szervezetek kapcsolatát, s ezen belül is külön alcímben az "egyházak és a társadalmi önszerveződések támogatását". A szabályozás a külön törvényekben meghatározott szociális, közoktatási, felsőoktatási, kulturális közfeladatot (a humánszolgáltatásokat) ellátó intézményt fenntartó jogi személyekre (közöttük a társadalmi szervezetre, alapítványra, közalapítványra) és a humánszolgáltatást alaptevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá tartozó egyéni vállalkozóra vonatkozik. Ezek a "nem állami intézményfenntartók" működési és fenntartási célú normatív és egyéb hozzájárulásra általában jogosultak az általuk fenntartott humánszolgáltató intézmény (illetve az abban ellátott személyek) után, azzal a minden ágazatban érvényesülő korlátozással, hogy - az egyházi jogi személyek által működtetett intézményekkel ellentétben - az alapítvány, egyesület által fenntartott humánszolgáltató intézmény a települési önkormányzatokat megillető ú.n. kiegészítő normatívára nem jogosult. (A közoktatási, szociális, gyermekvédelmi intézményt fenntartó gazdasági társaságot és egyéni vállalkozót még nagyobb megkülönböztetés éri: ők csak a sima normatív támogatás 30 %-ra jogosultak!) 3.2.2. A költségvetési törvény mellékletei tartalmazzák a civil nonprofit szervezeteknek közvetlenül -, vagy egy elosztási mechanizmuson keresztül közvetetten címzett központi költségvetési "támogatásokat". E sorok elemzéséből az alábbi következtetések vonhatók le: 3.2.2.1. A költségvetési törvény négyféle módon, módszerrel juttat közvetlenül forrásokat a civil nonprofit szervezetek működéséhez, tevékenységéhez: a.) Direkt módon, egyenként nevesítve a civil nonprofit szervezetet illetve közalapítványt, állami alapítású kht-t. A költségvetési törvény 18 társadalmi szervezetet (egyesületet, szövetséget), 18 alapítványt, 47 közalapítványt és 10 közhasznú társaságot tartalmaz konkrét összegszerű támogatásra jogosultként. Ez mindösszesen 93 nonprofit szervezet, amelyből 36 civil nonprofit szervezet (egyesület, alapítvány), 57 pedig állami nonprofit szervezet (közalapítvány, kht.).

58

b.) Összevont alanyi címszó alatt, a költségvetési fejezetgazda (minisztérium) további elosztási jogát biztosítva egy meghatározott szervezeti kör vonatkozásában: -Társadalmi szervezetek és segítők támogatása (BM) -Társadalmi szervek támogatása (HM) -Társadalmi szervezetek támogatása (KVM) -Közhasznú Társaságok által ellátott állami feladatok finanszírozása (HM) -Közhasznú társaságok közhasznú feladatai (NKÖM) -Civil szervezetek és kapcsolódó feladatok támogatása (ICSSZEM) c.) Tevékenységet, tevékenységi kört meghatározva egy jogosultcsoportot kijelölve; szintén további elosztási jogot vagy eljárást biztosítva a fejezetgazdának a konkrét jogosultak és támogatások meghatározására: -Rendészeti sportszervezetek támogatása (BM) -Szakszervezetek támogatása (BM) -Az atlanti gondolatot támogató nem kormányzati szervezetek támogatása (KÜM) -Felsőoktatási társadalmi szervezetek támogatása (OM) -Intézményfenntartó alapítványok támogatása (OM) -Szakmai feladatot ellátó alapítványok támogatása (OM) -Kétoldalú feladatokat ellátó alapítványok támogatása (OM) -Határon túli magyarságot támogató alapítványok támogatása (OM) -Rákbetegek szervezeteinek támogatása (EÜM) -Civil és non-profit kulturális szervezetek támogatása (NKÖM) -Fogyatékosok országos és regionális szervezeteinek támogatása (ICSSZEM) -Fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek támogatása (ICSSZEM) -Civil Szolgáltató Központok támogatása (ICSSZEM) -Telefonos segélyszolgálatok támogatása (ICSSZEM) -Közoktatási szakmai közfeladatokat ellátó megyei és fővárosi közalapítványok kiegészítő támogatása (8.sz.Mell.,OM) d.) a Nemzeti Civil Alapprogramon keresztül elsősorban működési támogatást és a civil szektor fejlesztéséhez szükséges programtámogatáshoz biztosít forrást. 3.2.2.2. A civil nonprofit szervezetek 2005. évi költségvetési törvény által történő közvetlen támogatásának összesített adatai a következők: Ha a mindösszesen 73 nevesített nonprofit szervezet költségvetési törvényből származó támogatásához hozzáadjuk az összevont alanyi címszó vagy a tevékenység és alanyi kör alapján a különböző szervezeti formákhoz legalább hozzávetőlegesen beazonosítható költségvetési sorokon írt támogatásokat, akkor az egyesületek, alapítványok, közalapítványok és kht-k költségvetési juttatásainak csoportonkénti megoszlása milliárd forintban, kerekítve a következő (zárójelben a pontos összeg): - egyesület: 3,2 milliárd forint (3.161.000.000,-Ft) Megjegyzés: ebből a Máltai Szeretetszolgálat támogatása csak önmagában 320 millió forint, a négy fogyatékos szervezeti szövetség együttes támogatása 607 millió forint, az Országos Polgárőr Szövetségé 160 millió forint. - alapítvány: 4.3 milliárd forint (4.288.000.000,-Ft) Megjegyzés: ebből 1.08 milliárd forint csak önmagában a négy pártalapítvány költségvetési támogatása. - közalapítvány: 13.5 milliárd forint (13.495.000.000,-Ft) Megjegyzés: ebből 3.5 milliárd forint csak önmagában a MTV Közalapítvány költségvetési támogatása, s 2 milliárd forint a közoktatási szakmai feladatokat ellátó megyei és fővárosi közalapítványoknak a költségvetési törvény 8.sz.Mellékletében meghatározott kiegészítő támogatása.

59

- kht: 10 milliárd forint (9.860.000.000,-Ft) Megjegyzés: ebből 5 milliárd forint csak önmagában az NKÖM közhasznú társaságainak működési támogatása. A civil nonprofit szervezetek tehát összesen 7.5 milliárd forint közvetlen költségvetési juttatásban részesülnek a törvényből (a pártalapítványoknak juttatott támogatás nélkül számolva); az állami nonprofit szervezetek pedig 23.5 milliárd forint közvetlen költségvetési juttatásban. Ha a Nemzeti Civil Alapprogram 7 milliárd forintját hozzászámoljuk a civil támogatási büdzséhez, akkor is a majd kétszeres különbségből jól látható, hogy a közfeladatok "félkiszervezését" jelentő közalapítványi és kht-s közfeladat-ellátás megragadhatóbb, felmutathatóbb és meghatározóbb jelensége az állami működés viszonylagos társadalmasítása folyamatának, mint a civil nonprofit szervezetek közfeladatellátásába bevonása. Ez utóbbi ugyanis szinte kizárólag az alanyi "támogatások" költségvetési műfajával érhető tetten, a feladatellátásban közreműködéssel alig. A kívánatos folyamatok az államháztartás reformjának lassú kezdetével 2005. évvel elindultak. "Új típusú" költségvetési tervezés kísérlete zajlott, a sokat szidott bázisalapú tervezés helyett (na jó, hát inkább csak "mellett!) elölről kezdődött a különböző fejezetek költségvetési rovatainak felépítése. Minden tételt külön és egyenként indokolni kellett a költségvetés előkészítése során. Valószínűleg e folyamat egyik eredményeként a tavalyi költségvetés közel száz (87) közvetlen civil alanyi jogosultja helyett idén már csak 26 maradt önálló költségvetési soron. A Nemzeti Civil Alapprogrammal megindult kormányzati civil támogatási politika átalakulásának iránya az, hogy a privilegizált önálló és nevesített költségvetési támogatások helyébe a normatív elosztási szabályok szerint működő központi támogatási programok lépnek. Működési támogatásként az NCA, szakmai programok támogatásaként pedig a minisztériumok által meghatározott és közfeladat-ellátást segítő tevékenységekre meghirdetett pályázati rendszerek. Feszültséget és inkoherenciát jelez, hogy több ágazatban változatlanul hirdetnek az idén is civil szervezetek működését segítő pályázatokat (például az ifjúsági szervezetek, nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek körében), s a legtöbb vizsgált költségvetési sor változatlanul a szakmai tevékenységet folytató civil szervezeteket támogatja alanyi alapon, nem pedig azok meghatározott tevékenységét, e tevékenységek outputjainak felmutatásával. Így kerülhetne ugyanis csak összefüggésbe a civil szervezet költségvetési támogatása azzal a közfeladattal, amelynek kormányzati vagy önkormányzati ellátását ez a tevékenység segíti. S így léphetne végre rendszerszerűen a "szolgáltatás ellenértéke" a "támogatás" helyébe, amelynek pedig az lenne a költségvetési tervezést illetően az eredménye, hogy egy fejezetgazda minisztérium esetében az ellátandó közfeladatok és arra fordítandó összegek alkotnák a költségvetést, s részleteiben pedig csak e közfeladat ellátásának eszköze, módja, módszere lenne az, hogy milyen mértékben intézmény-fenntartásra, s milyen összegben szolgáltatások megvásárlására fordítja forrásait a kormányzati szerv.

60

3.3. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényben 3.3.1. A Közbeszerzésekről szóló törvény szinte megalkotása óta a kritikák kereszttüzében van, mondván, feleslegesen bonyolulttá teszi a beszerzéseket, nehezíti mind a beszerzésekért felelős emberek, mind a potenciális szállítók életét. Különösen sok problémát okoz a közbeszerzés a kis szervezetek, kisvállalkozók és a civil szervezetek számára, mert költségérzékenységük, tőkeszegénységük nemhogy azt nem teszi lehetővé, hogy saját apparátusukat létrehozzák, de még azt sem igazán, hogy egyes tenderek kidolgozásakor professzionális tanácsadókat bízzanak meg. 3.3.2. A közbeszerzési törvény alapelveiben rögzíti az esélyegyenlőség követelményét. 1. § (2) Az ajánlatkérőnek esélyegyenlőséget és egyenlő bánásmódot kell biztosítania az ajánlattevők számára. Az esélyegyenlőségi követelmény deklarálásán túl, a törvény kifejezett előírást tartalmaz arra, hogy az ajánlatkérőknek úgy kell a beszerzési eljárást lebonyolítaniuk, hogy abban minden ajánlattevő egyenlő eséllyel vehessen részt. 49. § Az ajánlati felhívást tartalmazó hirdetményt külön jogszabályban meghatározott minta szerint úgy kell elkészíteni, hogy annak alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehessenek. Ha az ajánlatkérő úgy állítja össze az ajánlati felhívást, illetve úgy határozza meg az alkalmassági feltételeket, hogy az ajánlattevők egy csoportját – jelen esetben a civil szervezeteket – kizárja az ajánlattevők köréből, azzal megsérti a tv. 49.§-át. 3.3.3. Vizsgálatunk átfogó megállapítása szerint a törvénynek nincs olyan rendelkezése, amely kifejezetten versenyhátrányt okozna a civil szervezeteknek. 3.3.4. A Kbtv. ismertetett alapelvei és garanciális esélyegyenlőségi rendelkezései ellenére, a törvény számos rendelkezése lehetőséget ad arra, hogy a kisszervezeteket, civil szervezeteket az ajánlatkérők hátrányosan megkülönböztessék. Az alábbiakban megkíséreljük számba venni a Közbeszerzésekről szóló, 2003. évi CXXIX. tv azon szakaszait, bekezdéseit, pontjait, amelyek lehetőséget adnak arra, hogy az ajánlatkérők – tételezzük fel, akaratuk ellenére, pusztán a kiszervezetek sajátos problémái ismeretének hiányában – hátrányos helyzetbe hozzanak civil szervezeteket: 3.3.4.1. Gazdasági társaság alakításának igénye konzorciális szerződés esetén 52. § Több ajánlattevő közösen is tehet ajánlatot. Az ajánlatkérő az ajánlattételt nem kötheti gazdasági társaság, illetőleg meghatározott jogi személy alapításához, a közös ajánlatot tevő nyertesektől azonban ezt megkövetelheti, ha az a szerződés teljesítése érdekében indokolt. Erre az ajánlati felhívásban fel kell hívni az ajánlattevők figyelmét. Az ajánlatkérő szempontjából jogos és ésszerű követelmény, ha egyértelmű vállalkozói felelősségek érvényesítése érdekében úgy kíván a vállalkozó csoporttal szerződést, kötni, hogy a csoport tagjainak felelősségi- és feladatkörét a csoport tagjai között létrejött szerződés rögzíti. A szerződés teljesítése érdekében létrejövő gazdasági társaság létrehozásában a civil szervezeteknek sajátos nehézségekkel kell megküzdeniük. Attól tartok azonban, hogy a legfontosabb probléma a civil szervezetek tapasztalatlansága egy gazdasági társaság létrehozásában, működtetésében és elszámolásában. A megoldás sokkal inkább az érintett

61

szervezetek ezirányú ismereteinek és tapasztalatainak bővítése, mintsem a Kbt. ezen paragrafusának módosítása lenne. 151. § (9) Az egyszerűsített eljárásban a 48. § (2)-(3) bekezdése, a 49-53. §, az 57. § (1)-(5) bekezdése, az 58. §, az 59. §, a 70. §, a 73. §, a 74. § (4) bekezdése, a 75. § (2) bekezdése, a 79-89. §, a 90. § (1) bekezdése, a 91-92. §, a 93. § (1) bekezdése, a 94-97. § és a 99. § megfelelően alkalmazandó azzal, hogy az ajánlati felhívás helyett az eljárást megindító hirdetményt vagy ajánlattételi felhívást kell érteni. A 90. § (2) bekezdése alkalmazható, ha arra az ajánlatkérő hivatkozott az eljárást megindító hirdetményben vagy az ajánlattételi felhívásban. Az egyszerűsített eljárásban is alkalmazni kell az 52.§ előírásait, vagyis az ott jelzett probléma itt is fennáll. 300. § (6) Az egyszerű közbeszerzési eljárásban a 48. § (2)-(3) bekezdése, az 52. §, az 56. §, az 57. § (1)-(2) bekezdése, (3) bekezdésének a)-b) pontja és (4)-(5) bekezdése, a 70. § (1) bekezdése, a 73. §, a 74. § (4) bekezdése, a 75. § (2) bekezdése, a 79. §, a 80. § (2), (4) bekezdése, a 81. § (1)-(3), (5) bekezdése, a 82. §, a 83-89. §, a 91-92. §, a 97. §, a 99. § (1), (3)-(4) bekezdése, valamint tárgyalás esetén a 128. § is megfelelően alkalmazandó azzal, hogy az ajánlati felhívás helyett ajánlattételi felhívást kell érteni. Az egyszerű közbeszerzési eljárás kapcsán a 249. § is megfelelően alkalmazandó. Az egyszerű közbeszerzési eljárásban is alkalmazni kell az 52.§ előírásait, vagyis az ott jelzett probléma itt is fennáll. 3.3.4.2. Az ajánlati dokumentáció megvásárlásának kötelezettsége 54. § (2) Az ajánlati felhívásban az ajánlatkérő köteles megadni a dokumentáció rendelkezésre bocsátásának módját, határidejét, annak beszerzési helyét és pénzügyi feltételeit is. Az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban előírhatja, hogy a dokumentáció megvásárlása vagy átvétele az eljárásban való részvétel feltétele. Természetesen egy nagyon alacsony működési költségvetéssel dolgozó civil szervezet számára okozhat problémát, ha az ajánlati dokumentációt meg kell vásárolnia, különösen azért, mert az ajánlati dokumentáció megvásárlása és az ajánlat beadása semmiféle „garanciát” nem jelent a megbízás elnyerésére és a „befektetés” megtérülésére. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagyni a Kbt 49.§ rendelkezését „Az ajánlati felhívást tartalmazó hirdetményt külön jogszabályban meghatározott minta szerint úgy kell elkészíteni, hogy annak alapján az ajánlattevők egyenlő eséllyel megfelelő ajánlatot tehessenek” és az 54.§ (5) bekezdés rendelkezését „A dokumentáció ellenértékét az annak előállításával és az ajánlattevők részére történő rendelkezésre bocsátásával kapcsolatban a közbeszerzési eljárásra tekintettel felmerült költséget alapul véve kell megállapítani”. A képhez hozzátartozik, hogy a civil szervezetek által jól ismert, pályázati úton elnyerhető megbízások és támogatások körében is szokásos a „pályázati díj”, de az is igaz, hogy a pályázati díj általában jelképesnek tekinthető 5-10 eFt. Úgy gondolom, hogy az ajánlatkérő egy magas összegű ajánlati dokumentáció díjjal távol tarthatja a civil szervezeteket az ajánlattételtől, de az indokolatlanul magas dokumentáció ár magának a Kbt-nek a rendelkezéseit sérti meg, és az ajánlattételből indokolatlanul kizárt civil szervezet a siker jó esélyével kereshet ilyen esetben jogorvoslatot a közbeszerzési döntőbizottságnál. 102. § (1) Az ajánlatkérő - a megfelelő részvételi jelentkezés benyújtásának elősegítése érdekében - részvételi dokumentációt készíthet. Ebben az esetben az ajánlatkérő a részvételi felhívásban köteles megadni a részvételi dokumentáció rendelkezésre bocsátásának módját,

62

határidejét, annak beszerzési helyét és pénzügyi feltételeit is. Az ajánlatkérő a részvételi felhívásban előírhatja, hogy a részvételi dokumentáció megvásárlása vagy átvétele az eljárásban való részvétel feltétele. Vagyis a dokumentáció megvásárlása az egyszerűsített eljárás során is kötelező, fentebb vázolt probléma ebben az esetben is fennáll. 3.3.4.3. Az ajánlati biztosíték, mint az egyik legsúlyosabb probléma 59. § (1) Az ajánlatkérő az eljárásban való részvételt ajánlati biztosíték (a továbbiakban: biztosíték) adásához kötheti, amit az ajánlattevőnek ajánlata benyújtásával egyidejűleg vagy az ajánlatkérő által az ajánlati felhívásban meghatározott időpontig, az ott megjelölt mértékben kell az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátania. Az ajánlattevőnek igazolnia kell, hogy a biztosítékot az ajánlatkérő rendelkezésére bocsátotta. Az ajánlati biztosíték megadása még akkor is komoly nehézséget okozhat egy alacsony tőkéjű és működési költségvetéssel gazdálkodó civil szervezet számára, az ajánlatkérő a Kbt. 59.§ (3) bekezdés előírását betartva, „A biztosíték mértékét az ajánlattevők esélyegyenlőségének biztosítása mellett, a felek ajánlati kötöttségének (76-77. §) a (4) bekezdés szerinti megsértése esetére az ajánlatkérőnél - az ajánlatnak az ajánlati kötöttség ideje alatti visszavonása vagy a szerződéskötésnek az ajánlattevő érdekkörében felmerült okból történő meghiúsulása miatt előreláthatólag felmerülő veszteség mértékére tekintettel kell megállapítani.” Egyértelmű a jogalkotó szándéka, hogy az 59.§ (2) bekezdés szerint „A biztosíték az ajánlattevő választása szerint teljesíthető az előírt pénzösszegnek az ajánlatkérő bankszámlájára történő befizetésével, bankgarancia biztosításával vagy biztosítási szerződés alapján kiállított - készfizető kezességvállalást tartalmazó - kötelezvénnyel. A befizetés helyét, illetőleg az ajánlatkérő bankszámlaszámát, továbbá a befizetés igazolásának módját az ajánlati felhívásban meg kell határozni.” Ez a könnyítés nem igazán segít a pénzhiányban szenvedő civil szervezeteken, mert a bankgaranciához szükséges biztosítékot éppúgy nem tudják letenni, mint az ajánlati biztosítékot, minimális – sok esetben gyakorlatilag nulla – vagyonuk nem terhelhető zálogjoggal, ráadásul a garancia vagy a biztosítás díja biztosan és a megtérülés esélye nélkül felmerülő, költségvetésükhöz képest igen jelentős költségtétel. Meg kell jegyezni, hogy az alapvető kérdés az 1.§ (2) bekezdésben alapelvként rögzített és a Kbt. 49.§-ban is hangsúlyozott „esélyegyenlőség” értelmezése. Nyilvánvaló, hogy az ajánlati biztosíték megkövetelése negatívan érinti a forráshiánnyal küzdő kisszervezeteket, köztük a civil szervezeteket is. Másfelől, a közpénzek hatékony és biztonságos felhasználásának követelménye miatt érthető, ha az ajánlatkérő minden lehetséges eszközt igénybe vesz annak érdekében, hogy a megbízás teljesítésére pénzügyileg és szakmailag is alkalmas partnert találjon. Eléggé nyilvánvaló, hogy ha az ajánlati biztosíték megadása megoldhatatlan pénzügyi problémát okoz egy ajánlattevő civil szervezetnek, úgy nem kevésbé komoly problémái keletkezhetnek abból, hogy a megrendelő csak a megkötött szerződés – vagy leginkább annak jól meghatározható - teljesítésében mérhető része – teljesítése után, a számla benyújtásától számított 30 nap múlva fog fizetni. 305. § (1) Az ajánlatkérőként szerződő fél köteles az ajánlattevőnek a szerződésben meghatározott módon és tartalommal való teljesítésétől számított legkésőbb harminc napon belül az ellenszolgáltatást teljesíteni, kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik, vagy a felek az ellenszolgáltatás halasztott, illetőleg részletekben történő teljesítésében állapodtak meg.

63

A 151. § (9) bekezdése szerint az egyszerűsített eljárásban is alkalmazni kell az 59.§ előírásait, vagyis az ott jelzett probléma itt is fennáll. 3.3.4.4. A szerződés teljesítésében közreműködő személyek megnevezésének kötelezettsége 65. § (2) Az ajánlatkérő az ajánlati felhívásban előírhatja, hogy a nem természetes személy ajánlattevő ajánlatában adja meg a szolgáltatás teljesítésében személyesen közreműködő természetes személyek nevét és képzettségét. Ez a látszólag „ártalmatlan” követelmény - amelynek ésszerűsége egyébként nem vitatható komoly problémát okozhat egy olyan növekvő szervezet számára, amely az adott megbízás elnyerése esetén, annak teljesítéséhez kapcsolva kívánja munkatársi – alkalmazotti állományát bővíteni. Úgy gondolom, a Kbt. 65.§ (2) bekezdés előírásának teljes mértékben megfelel, ha az ajánlattevő ajánlatában jelzi, hogy egy általa megnevezett, a szerződés teljesítésébe bevonni kívánt személy csak akkor fog munkaszerződést, vagy megbízási szerződést kötni az ajánlattevő – esetünkben a civil – szervezettel, ha az a megbízást elnyeri. Értelemszerűen, erről a megnevezett személynek is szándéknyilatkozatot kell tennie, másként megtörténhetne, hogy az ajánlattevő az érintett beleegyezése nélkül nevezi meg őt, mint a szerződés teljesítésének egyik közreműködőjét. Egy ilyen szándéknyilatkozat aláírása azonban az érintett részéről komoly kockázattal jár, mert ennek híre visszajuthat jelenlegi munkáltatójához, aki ezt a szándékot úgy értelmezheti, hogy munkavállalója nem kíván tovább a jelenlegi munkakörében dolgozni, és megszünteti a jelenlegi munkaviszonyát. A Kbt. 73.§ (1) bekezdés szerint „Az ajánlattevő az ajánlatában - kifejezetten és elkülönített módon, mellékletben - közölt üzleti titok nyilvánosságra hozatalát megtilthatja.” Megfontolandó a 73.§ egy (3) bekezdéssel történő kiegészítése, amely előírná, hogy az ajánlatban megnevezett természetes személyek adatai – név, iskolai végzettség, pályafutás (önéletrajzi adatok) csak a szerződéskötést követően és csak a nyertes ajánlattevő esetében hozhatók nyilvánosságra. 118. § (4) Az eredményhirdetéskor és azt követően nem lehet üzleti titokra hivatkozással olyan adat nyilvánosságra hozatalát korlátozni vagy megtiltani, amely a 106. § (2) bekezdése körébe tartozik, illetőleg amelyet a részvételi jelentkezés elbírálása során - döntése meghozatalával összefüggésben - az ajánlatkérő figyelembe vett. A 67.§ (3) d) pont alapján az ajánlatkérő előírhatja, hogy a részvételre jelentkező műszaki alkalmasságának igazolására nevezze meg azokat a személyeket, akiket a szerződés teljesítésébe be kíván vonni. A 118.§ (4) bekezdés értelmében a jelentkező nem tilthatja meg ezen személyek nevének nyilvánosságra hozatalát. Várható, hogy a jelentkezés beadásakor még más munkaadónál munkaviszonyban álló, de adott esetben a pályázónál munkát vállalni szándékozó szakemberek ne fogják felvállalni, hogy a munkahely változtatási szándékukat bizonyító kötelezettségvállalásuk nyilvánosságra kerülése számukra súlyos negatív következménnyel járjon. 3.3.4.5. A pénzügyi-gazdasági alkalmasság igazolásának módja 66. § (1) Az ajánlattevőnek és a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozójának a szerződés teljesítéséhez szükséges pénzügyi és gazdasági alkalmassága árubeszerzés, építési beruházás, illetőleg szolgáltatás megrendelése esetében igazolható a) pénzügyi intézménytől származó - erről szóló - nyilatkozattal; b) a számviteli jogszabályok szerinti beszámolójának benyújtásával (ha az ajánlattevő letelepedése szerinti ország joga előírja közzétételét);

64

c) az előző legfeljebb háromévi teljes forgalmáról és ugyanezen időszakban a közbeszerzés tárgyának forgalmáról szóló nyilatkozatával; d) az ajánlatkérő által előírt tartalmú vagy elfogadott egyéb - pénzügyi, illetőleg gazdasági alkalmasságának megállapítására alkalmas - nyilatkozattal vagy dokumentummal. Az idézett rendelkezést a Kbt. 69.§ (1) és (2) bekezdéseivel együtt lehet értelmezni 69. § (1) Az ajánlatkérő a 66. és a 67. §-ban foglaltak közül egy vagy több igazolási módot is előírhat. (2) Az ajánlati felhívásban meg kell határozni, hogy mind a 66. §-ban, mind a 67. §-ban foglaltakkal összefüggő mely körülmények megléte, illetőleg hiánya vagy azok milyen mértékű fogyatékossága zárja ki, hogy az ajánlatkérő az ajánlattevőt, illetőleg a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozót alkalmasnak minősítse a szerződés teljesítésére. Megítélésem szerint a Kbt. 66.§-a és a 69.§-a nagyon jó lehetőséget kínál az ajánlatkérőnek ahhoz, hogy a civil szervezetek esélyegyenlőségét biztosító módon írják elő a pénzügyigazdasági alkalmasság igazolásának a módját. A 66.§ (1) d) pont kifejezetten lehetővé teszi, hogy az ajánlatkérő meghatározza az adott szolgáltatás teljesítésére való pénzügyi-gazdasági alkalmasság szempontjait és az azoknak való megfelelés igazolására szolgáló módot. A gyakorlatban azonban a pénzügyi alkalmasság igazolásának az a módja terjedt el, hogy az ajánlattevő nyújtsa be az előző három év mérlegbeszámolóját, és amely alapján az ajánlattevének az elmúlt három évben, vagy legalább abból kettőben nyereséges gazdálkodást kell felmutatnia. Ennek a „szokásnak” a legnagyobb problémája az, hogy amilyen semmitmondó, olyan kevéssé lehet érvelni ellene. Nehezen vitatható ugyanis, hogy egy szervezet gazdálkodásának legátfogóbb mérőszáma az, hogy a tevékenység gyarapította-e a szervezet vagyonát, vagy éppen felélte azt. De talán érdemes elgondolkodni azon, hogy vajon egy 1 millió Ft forgalom mellett 50 ezer Ft üzemi nyereséget termelő szervezet, vagy egy 50 millió Ft forgalom mellett 50 ezer Ft üzemi veszteséget előállító szervezet lehet alkalmasabb egy 20 millió Ft értékű szolgáltatás teljesítésére. A Kbt 1.§-ban rögzített esélyegyenlőség alapelv azt követelné, hogy az ajánlatkérők a pénzügyi-gazdasági alkalmasság követelményeit valóban az igényelt szolgáltatás jellegének megfelelően, akár civil szervezet által is teljesíthető módon határozzák meg. 3.3.4.6. A felelősségbiztosítás 66. § (2) Szolgáltatás megrendelése esetében a szerződés teljesítéséhez szükséges pénzügyi és gazdasági alkalmasság igazolható, továbbá meghatározott biztosíték (felelősségbiztosítás) fennállásáról szóló igazolással. A felelősségbiztosítás megkötése természetesen komoly költséget jelent, így az egy alacsony működési költségevetéssel dolgozó civil szervezet számára problémát okozhat, de a felelősségbiztosítás bizonyos tevékenységek folytatásához a közbeszerzési eljárásban való részvételtől függetlenül is követelmény. 3.3.4.7. Az állományi létszám, mint a műszaki – szakmai alkalmasság igazolásának módja 67. § (3) Az ajánlattevőnek és a közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozójának a szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki, illetőleg szakmai alkalmassága szolgáltatás megrendelése esetében - figyelemmel annak jellegére, mennyiségére, rendeltetésére, továbbá arra, hogy az alkalmasságot különösen a

65

szakértelemre, hatékonyságra, tapasztalatra és megbízhatóságra tekintettel lehet megítélni igazolható a) az előző legfeljebb három év legjelentősebb szolgáltatásainak ismertetésével (legalább az ellenszolgáltatás összege, a teljesítés ideje, a szerződést kötő másik fél megnevezésével); b) az ajánlattevő, illetőleg vezető tisztségviselői végzettségének és képzettségének ismertetésével, és különösen azon személyek végzettségének és képzettségének ismertetésével, akik a szolgáltatás teljesítéséért felelősek; c) az előző legfeljebb három évre vonatkozóan az éves átlagos statisztikai állományi létszámáról és vezető tisztségviselőinek létszámáról készült kimutatással; d) azoknak a szakembereknek (szervezeteknek), illetőleg vezetőknek a megnevezésével, képzettségük ismertetésével, akiket be kíván vonni a teljesítésbe, különösen azok bemutatásával, akik a minőség-ellenőrzésért felelősek; e) a teljesítéshez rendelkezésre álló eszközök, berendezések, illetőleg műszaki felszereltség leírásával; f) a minőség biztosítása érdekében tett intézkedéseinek, illetőleg vizsgálati és kutatási eszközeinek leírásával; g) a termelési képességéről, illetőleg vizsgálati és kutatási eszközeiről, minőségbiztosítási intézkedéseiről az ajánlatkérő vagy más szervezet által végzett vizsgálattal, ha a szolgáltatás összetett, vagy ha különleges célra szolgál; h) a szerződés (szolgáltatás) azon részének a megjelölésével, amelyre az ajánlattevő harmadik személlyel kíván szerződést kötni. A szerződés teljesítésébe bevonni kívánt személyek megnevezésével kapcsolatos – a civil szervezeteknek különös nehézséget okozó – problémát a 65.§ (2) kapcsán már jeleztem. Különösen a c) pont szerinti követelmény hátrányt jelenthet a kis szervezeteknek, köztük a civil szervezeteknek is. A civil szervezetek ugyanis, a költségek minimalizálása érdekében, nem az állományi létszámban szereplő alkalmazottakkal, hanem önkéntes segítőkkel oldanak meg számos feladatot. Éppen egy stabil, hosszabb időre szóló megbízás teremthetne módot arra, hogy szervezetüket professzionalizálják, minden vezető munkakörre alkalmazottakat vegyenek fel. 151. § (4) Az ajánlattevő és közbeszerzés értékének tíz százalékát meghaladó mértékben igénybe venni kívánt alvállalkozójának alkalmasságára a 65-66. §, a 67. § (3) bekezdése, a 68-69. § és a 71. § (4) bekezdése megfelelően alkalmazandó azzal, hogy az ajánlatkérő egyéb objektív alapú alkalmassági feltételt és igazolási módot is előírhat, de ennek során is megfelelően alkalmaznia kell a 69. § (3) bekezdésében foglaltakat. Az egyszerűsített eljárásban is alkalmazni kell a 67.§ (3) előírásait, vagyis az ott jelzett probléma itt is fennáll. 299. § (4) Az ajánlatkérő az ajánlattételi felhívásban a kizáró okokat is meghatározhatja. Ebben az esetben kizárólag a 60-62. §-ban foglalt kizáró okokat lehet előírni. A kizáró okok fenn nem állásáról az ajánlattevőnek nyilatkoznia kell. Az egyszerű közbeszerzési eljárásban is alkalmazni kell a 67.§ (3) előírásait, vagyis az ott jelzett probléma itt is fennáll. 3.3.4.8. A hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás 125. § (3) Az ajánlatkérő hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást alkalmazhat továbbá építési beruházás vagy szolgáltatás megrendelése esetében, ha a) a korábban megkötött szerződésben nem szereplő, de előre nem látható körülmények miatt kiegészítő építési beruházás, illetőleg szolgáltatás megrendelése szükséges az építési beruházás, illetőleg a szolgáltatás teljesítéséhez, feltéve, hogy a kiegészítő építési beruházást, illetőleg szolgáltatást műszaki vagy gazdasági okok miatt az ajánlatkérőt érintő jelentős

66

nehézség nélkül nem lehet elválasztani a korábbi szerződéstől vagy ha a kiegészítő építési beruházás, illetőleg szolgáltatás elválasztható, de feltétlenül szükséges az építési beruházás, illetőleg a szolgáltatásteljesítéshez, az ilyen kiegészítő építési beruházásra, illetőleg szolgáltatásra irányuló - a korábbi nyertes ajánlattevővel kötött - szerződés, illetőleg szerződések becsült összértéke azonban nem haladhatja meg az eredeti építési beruházás, illetőleg szolgáltatás értékének felét; Úgy gondolom, egy szociális ellátó szolgálat áthelyezése valóban jelentős nehézséget okoz az ajánlattevőnek, még azt is belátom, hogy a szolgáltatás természeténél fogva az igénybevevők is kárát láthatják annak, ha egy új közbeszerzési eljárás eredményeképpen új szolgáltatóval köt szerződést az ajánlatkérő. Ennek megfelelően, úgy gondolom, hogy erre a bekezdésre hivatkozással jogszerűen is választhatja az ajánlatkérő a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást, ezzel természetesen lehetetlenné téve, hogy új szolgáltatók – pl. civil szervezetek – a piacra lépjenek. Az érem másik oldala, hogy a szolgáltatás kiterjesztése – például további személyek számára – esetén nincs ok a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásra. 125. (3) Az ajánlatkérő hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást alkalmazhat továbbá építési beruházás vagy szolgáltatás megrendelése esetében, ha … b) olyan új építési beruházásra, illetőleg szolgáltatás megrendelésére kerül sor, amelyet a korábbi nyertes ajánlattevővel köt meg ugyanazon ajánlatkérő azonos vagy hasonló építési beruházás, illetőleg szolgáltatás teljesítésére, feltéve, hogy az új építési beruházás, illetőleg szolgáltatás összhangban van azzal az alapprojekttel, amelyre a korábbi szerződést nyílt vagy meghívásos eljárásban megkötötték, és a korábbi eljárást megindító hirdetményben az ajánlatkérő jelezte, hogy tárgyalásos eljárást alkalmazhat, valamint a korábbi eljárásban az építési beruházás, illetőleg a szolgáltatás becsült értékének meghatározásakor figyelembe vette az újabb építési beruházás, illetőleg szolgáltatás becsült értékét is (a közösségi értékhatár elérésének meghatározása szempontjából); ilyen tárgyalásos eljárást azonban csak a korábbi első szerződés megkötésétől számított három éven belül lehet indítani. Ahogyan a 125.§ (3) a) pont, úgy a 125.§ (3) b) pont is megfelelő jogalapot szolgáltathat a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásra, feltéve, hogy valóban csak ugyanazon szolgáltatásra és nem kiterjesztett szolgáltatásra vonatkozik az ajánlatkérés. 3.3.4.9. A tárgyalásba bevont ajánlattevők számának korlátozása tárgyalásos eljárás esetén 130. § (1) A hirdetmény közzétételével induló tárgyalásos eljárásban az ajánlatkérő meghatározhatja az ajánlattevők létszámát vagy keretszámát azzal, hogy a részvételre jelentkezők közül legfeljebb a létszámnak megfelelő vagy a keretszám felső határáig terjedő számú alkalmas, egyben érvényes jelentkezést benyújtó jelentkezőnek küld majd ajánlattételi felhívást. Ez a bekezdés a 130.§ (6) bekezdéssel együtt értelmezhető, mely szerint „Ha az ajánlatkérő létszámot vagy keretszámot határoz meg, a részvételi felhívásban meg kell adnia az alkalmas jelentkezők közötti rangsorolás módját is arra az esetre, ha a létszámot vagy a keretszám felső határát meghaladja az alkalmas jelentkezők száma. A rangsorolást a jelentkező szerződés teljesítéséhez szükséges műszaki, illetőleg szakmai alkalmasságának igazolása körében lehet meghatározni”. Ez a szabály a nagyobb, erősebb, vagyonosabb, jobb infrastruktúrával bíró ajánlattevőket egyértelmű előnybe hozza, a kisebb, kevésbé felszerelt, szegényebb szervezetekkel szemben. A probléma abban áll, hogy a rangsorolást – és az ajánlattételre történő felhívás mellőzését – azok között az ajánlattevők között lehet végrehajtani, akik alkalmasnak bizonyultak! Vagyis nem arról van szó, hogy a szerződés teljesítésére

67

alkalmatlanok lennének, csak arról, hogy kisebbek, kevesebb tőkével bírnak, mint más pályázók. Jó okunk van feltételezni, hogy a civil szervezetek jellemzően a kisebb, szegényebb pályázók közé tartoznak. 3.3.5. A Kbtv. elemzésének összefoglalása: A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény elemzése azt mutatta, hogy a jogi szabályozás nem akadályozza, hogy a civil szervezetek pályázóként és – persze jó ajánlatokkal elnyert megbízások keretében majdan szolgáltatóként is - részt vállaljanak az állami feladatok ellátásában. Ahogyan az elemzés bemutatta, vannak ugyan a törvénynek olyan rendelkezései, amelyek nehézségeket okozhatnak a kis civil szervezeteknek, de semmiképpen nem állíthatjuk, hogy a jogszabály „lehetetlenné teszi”, hogy civil szervezetek sikeres ajánlatokat adjanak, és nyertes ajánlattevőkké váljanak közbeszerzési eljárások során. 3.3.6. Közbeszerzési gyakorlat kutatása Megvizsgáltuk, hogy vajon a gyakorlatban, a közbeszerzési ajánlatkérésekben fellelhetőek-e olyan kikötések, követelmények, amelyek akadályozzák a civil szervezeteket a sikeres ajánlatok beadásában? A Közbeszerzések Tanácsa honlapján (www.kozbeszerzes.hu) 2004 évben közzétett ajánlati felhívásokat vizsgáltuk, kiválasztva az olyan, állami feladatok ellátására szóló ajánlatkéréseket, amelyekről megállapítható volt, hogy civil szervezetek ajánlattevők lehetnek. Az ajánlatkérésekben azokat a szempontokat vizsgáltuk, amelyeket a Kbt. elemzése közben potenciálisan „kizárónak” vagy "szűkítőnek" találtunk. Megvizsgáltuk, hogy az ajánlatkérők • az ajánlati dokumentáció árának megállapításával; • az ajánlati biztosíték kikötésével; • a teljesített szolgáltatások kifizetésének módjával; illetve • a pénzügyi alkalmasság – alkalmatlanság – szempontjaival; • a szakmai (műszaki) alkalmasság – alkalmatlanság – szempontjaival nem támasztottak-e indokolatlanul olyan követelményeket, amelyeknek egy civil szervezet nem tudhat megfelelni. Természetesen nem azt vizsgáltuk, hogy vajon képes-e egy kis létszámú, kizárólag néhány önkéntes munkájára építő civil szervezet megfelelni a közbeszerzési ajánlati felhívásban megfogalmazott követelményeknek, hanem azt próbáltuk mérlegelni, hogy vajon a meghatározott feltételek összhangban vannak-e a beszerzés tárgyával, illetve nem diszkriminálnak-e indokolatlanul olyan civil szervezeteket, amelyek szakmai tapasztalataik, szakember bázisuk és infrastrukturális helyzetük alapján amúgy képesek lehetnek a szolgáltatás magas színvonalú teljesítésére. 3.3.6.1. Az első, talán legfontosabb megállapításunk, hogy nagyon kevés olyan ajánlati felhívást találtunk, amelyek a fent említett kiválasztási szempontoknak megfelelt. Ezzel a vizsgálati módszerrel arra természetesen nem kaphattunk választ, hogy miért nincsenek ilyen jellegű közbeszerzési ajánlatkérések, csak feltételezni tudjuk, hogy a beszerzések jelentős része az egyszerű eljárás keretében bonyolódik, illetve a kötelező szolgáltatási feladataikat az állami szervek és önkormányzatok nagyrészt saját intézményeikkel látják el. 3.3.6.2. A Közbeszerzések Tanácsa honlapján 21 olyan ajánlati felhívást találtunk, amelyekről úgy ítéltük meg, hogy a beszerzés tárgya és a szolgáltatás vélelmezhető volumene (ez utóbbi az ajánlati felhívásból nem mindig derül ki) civil

68

szervezetnek is lehetőséget ad ajánlattételre. A vizsgált 21 db ajánlati felhívás megoszlása a beszerzés tárgya szerint A kért szolgáltatás tárgya

Ajánlati felhívások száma 11 4 4 2 21

Oktatás Szociális ellátás Szakértői tevékenység Egyéb Összesen

A kért szolgáltatás tárgya

2 Oktatás

4

Szociális ellátás 11

Szakértői tevékenység Egyéb

4

Érdekesnek tartjuk, hogy a vizsgálati szempontunknak megfelelő ajánlatkérések fele oktatási tevékenység, azon belül is jellemzően felnőttképzés ellátására szólt. A felhívások jelentős része hivatkozott a Humánerőforrás Fejlesztési Operatív Programra (HEFOP), vagyis úgy tűnik, az Európa Uniós támogatások felhasználása talán lökést adhat a civil szervezetek állami feladatellátásba történő bevonásának.

69

3.3.6.3. A vizsgált 21 db ajánlati felhívásban a pénzügyi alkalmasságot a korábbi években realizált árbevételhez kötő ajánlatkérők aránya Meghatározott minimális árbevétel < 10 MFt > 10 MFt Nincs megkötés Összesen

Ajánlati felhívások száma 1 3 17 21

Az alkalmasságot árbevételhez kötők 1 3 < 10 millió Ft > 10 millió Ft Nincs megkötés 17

Mindössze egyetlen ajánlatkérésben szerepelt olyan összegű árbevétel korlát, amely kizárta, hogy kis szervezetek önállóan is képesek legyenek érvényes ajánlatot benyújtani. Önmagában a korábbi évek árbevételének viszonylag magas értékben történő meghatározása nem jelenti, hogy civil szervezet nem tud bekapcsolódni a szolgáltatás teljesítésébe, mert az alvállalkozókkal szemben semmilyen, vagy csak minimális árbevétel követelményt támasztottak a beszerzők.

70

3.3.6.4. Megvizsgáltuk, hogy a 21 db ajánlati felhívásban meghatározott szolgáltatás ellenértéke mennyire volt képes „eltartani” a teljesítő civil szervezetet. Természetesen nem volt adatunk arról, hogy az ajánlattevők milyen áron vállalták, vagy vállalhatták volna a szolgáltatás teljesítését, így inkább azt próbáltuk megbecsülni a kért szolgáltatás tárgya, jellege alapján, hogy az vajon lekötötte volna-e a teljesítésbe bevont szakemberek teljes kapacitását. Kell-e más forrás

Ajánlati felhívások száma 17 4 21

Biztosan igen Talán nem Összesen

Kell-e más forrás

4

Biztosan igen Talán nem

17

Megállapítható, hogy a civil szervezetek állami feladatvállalásba történő bekapcsolódásának talán legkritikusabb feltétele, hogy az elnyert megbízások képesek-e teljes mértékben finanszírozni a szolgáltatás teljesítéséhez szükséges szakemberek határozatlan idejű, teljes munkaidős foglalkoztatását. Logikus követelmény az ajánlatkérésekben, hogy az ajánlattevő rendelkezzen olyan szakemberekkel, akik a szolgáltatást képesek magas színvonalon teljesíteni. A főfoglalkozású szakemberek bérköltségére, a munkavégzéshez szükséges infrastruktúra költségére azonban nem minden esetben nyújt fedezetet egy közbeszerzés keretében elnyert megbízás. Ha az ajánlatkérés csak néhány hónapos megbízásra szól, akkor csak olyan ajánlattevő képes a szolgáltatás teljesítésébe bekapcsolódni, amely más megbízásokból származó bevételekkel is rendelkezik.

71

72

3.3.6.5. A vizsgált 21 db ajánlati felhívásban a szakmai (műszaki) alkalmasságot referenciához kötő ajánlatkérők aránya: Kell-e referencia

Ajánlati felhívások száma

Nem Az elmúlt évből Az elmúlt 2-3 évből Összesen

2 2 17 21

Kell-e referencia 2 2 Nem Az elmúlt évből Az elmúlt 2-3 évből 17

Magától értetődőnek tartjuk, hogy az ajánlatkérők referenciák megnevezését kérik az ajánlattevőktől.

73

3.3.6.6. A vizsgált 21 db ajánlati felhívásban a szakmai (műszaki) alkalmasságot nevesített szakemberekhez kötő ajánlatkérők aránya Kell-e nevesített szakember Igen Nem Összesen

Ajánlati felhívások száma 17 4 21

Kell-e nevesített szakember

4

Igen Nem

17

Ahogyan azt a Kbt elemzésében jeleztük, a szerződés teljesítésébe bevont szakemberek megnevezésére vonatkozó követelmény okozhat komoly problémát egy olyan kisszervezetnek, amely az elnyert megbízás teljesítéséhez kívánja szakember gárdáját bővíteni. Az vizsgált 21 ajánlatkérésben mindössze egy olyan felhívás találtunk, amely lehetőséget adott az ajánlattevőnek arra, hogy nyilatkozatot tegyen arról, hogy a szerződés teljesítéséhez rendelkezni fog a megfelelő létszámú, és felkészültségű szakember gárdával. Hangsúlyozni kívánjuk, jogos ajánlatkérői elvárásnak tartjuk, hogy az ajánlattevő név szerint, a személyes szakmai életutak bemutatásával igazolja, hogy a szolgáltatás teljesítésében közreműködő munkatársai alkalmasak a feladat elvégzésére. Arra azonban módot kellene adnia a Közbeszerzésekről szóló törvénynek, hogy az ajánlattevő kérhesse, hogy a munkába bevonni kívánt szakemberek személyes adatait az eredményhirdetésig bizalmasan kezeljék.

74

3.3.6.7. Végül, az említett szempontok összesítéseként, megpróbáltuk megítélni, hogy az ajánlati felhívás milyen lehetőséget adott civil szervezeteknek az ajánlattételre. A vizsgált 21 db ajánlati felhívást a következő módon értékeltük. Ajánlattétel lehetősége

Ajánlati felhívások száma

Önállóan Alvállalkozóként Feltételesen Sehogy Összesen

7 10 3 1 21

Ajánlattétel lehetősége 1 3 7

Önállóan Alvállalkozóként Feltételesen Sehogy

10

A mi értelmezésünk szerint az önálló ajánlattétel lehetősége egyben az alvállalkozóként, illetve ajánlattevő konzorcium tagjaként történő ajánlattételre is lehetőséget ad. A 21 ajánlati felhívásból 17 esetben láttunk lehetőséget arra, hogy civil szervezet valamilyen formában bekapcsolódjon az ajánlattételbe. Az alvállalkozóként történő ajánlattétel lehetőségeként jelöltük, ha úgy ítéltük meg, hogy egy civil szervezet konzorciumi partnerként bekapcsolódhatott volna a szolgáltatás teljesítésébe. Az alvállalkozóként, illetve konzorciumi partnerként való ajánlattétel azonban csak akkor reális lehetőség, ha kialakulnak, működnek azok a kommunikációs csatornák, amelyeken keresztül a potenciális fővállalkozók és a civil szervezetek megtalálhatják egymást. Úgy véljük, sokkal több civil szervezet vállalhatna részt az állami feladatok ellátásában, ha a civilek és a vállalkozások közötti partnerségben rejlő lehetőségeket a felek jobban ki tudnák használni. Feltételes ajánlattételi lehetőségként jelöltük azt a 3 esetet, ahol úgy ítéltük meg, hogy akkor van esélye az ajánlattevőnek a szolgáltatás jó minőségben történő teljesítésére, ha közben – más forrásokból – biztosítani tudja a szakembereinek a fizetését, a szervezet működtetését. Nagy örömünkre szolgál, hogy mindössze 1 ajánlati felhívásról gondoltuk azt, hogy az abban meghatározott feltételek – az ajánlati dokumentáció árát és a kért ajánlati biztosítékot ítéltük ilyennek – kizárták, hogy civil szervezet ajánlattevőként lépjen fel. A kötet Függelékében az érdeklődő megtalálhatja a kutatás során vizsgált közbeszerzési ügyek értékelő adatlapjait.

75

3.4. A közhasznú szervezetekről szóló törvényben A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény történelmi lépést tett a civil nonprofit szektor egységesítése érdekében abból a szempontból, hogy ugyanolyan eljárást rendelt a különböző szervezeti formák (egyesület, alapítvány, stb.) közhasznú szervezetté válásához és működéséhez. Ezzel kifejezte, hogy a közfeladat-ellátásban részvétel szempontjából közömbös a civil szervezeti forma, a lényeg a közhasznú szervezet működési módjában, nyilvánosságában, átláthatóságában, ellenőrizhetőségében van. Az eltelt hét év alatt a nonprofit szervezetek 47 %-a vált közhasznúvá, s 8 %-a kiemelkedően közhasznúvá. A számok alapján az biztosan nem állítható, hogy a közhasznúsági törvény akadályává vált volna a civil szervezetek közfeladat-ellátásban résztvételének, de az viszont igen, hogy a közhasznúvá minősítési eljárás indokolatlanul bürokratikus tartalmú a törvény diszfunkcionális bírósági értelmezése okán. Külön kutatás készül arról a jelenségsorról, amely bizonyítja a törvény ügyészségi és bírósági értelmezésének és alkalmazásának anomáliáit; ezen a helyen csak azokat a jelenségeket emeljük ki, amelyek közvetlenül a közfeladatellátásban részvételhez kapcsolódnak. A későbbiekben ez kiderül, de már talán e fejezet elején is jelezni kell, hogy nem elsősorban a bírósági gyakorlattal van baj, hanem sajnos az ügyészségivel. A sok egyéb feladatkörétől megfosztott nem büntetőjogi ügyészségi szakágak mintegy rávetették magukat az egyesületi jogra és hallatlan ambícióval vizsgálják felül és fellebbezik meg a bejegyzési ügyek nagy tömegét. Ez önmagában persze nem egyértelműen negatív jelenség, de sajnos a kiemelt ügyészi figyelem egyfajta sajátos jogászi önmegvalósítással jár; sajnos, úgy tűnik, hogy a civil szektor igazi természetének és igényeinek a tényleges átérzése nélkül. Alapvető koncepcionális problémák láthatók az ügyészségi "civil nonprofit jogi" munkában, még akkor is, ha az egyesületi és alapítványi ügyészségi vizsgálatok másfelől igen komoly lehetőséget rejtenek magukban és nagyon sok esetről tudunk, amikor valóban nagy szakmai segítséget jelentettek a vizsgált szervezeteknek. 3.4.1. "Átvállalt közfeladatról" igazolás, szerződés követelése az állami szerv, önkormányzat részéről A bíróságok (és a fellebbezési gyakorlattal orientáló ügyészségek) megkövetelik a kiemelkedően közhasznú minősítésre bejelentkezett szervezettől, hogy vagy költségvetési normatívára jogosult közoktatási, szociális, gyermekvédelmi, egészségügyi, stb. intézmény létesítésével vagy fenntartásra átvételével lássa el az állami, önkormányzati közfeladatot; vagy pedig állami, önkormányzati szervtől származó okirattal „igazolja”: van valamely olyan közfeladat, amelyet konkrétan „átvállalt”. Ezt durván törvénysértő gyakorlatnak tartom! A nonprofit-törvény ugyanis nem azt kívánta elérni a kiemelkedően közhasznú minősítéssel, hogy az aktuális, helyi hatalomnak kedves, haveri körbe tartozó, egyébként is már támogatott civil szervezetek kerülhessenek csak a körbe, hanem azt, hogy minden olyan közhasznú tevékenységet ellátó szervezet, amely létesítő okirata szerint valamely jogszabályba foglalt állami-, önkormányzati közfeladatot lát el. Ha szereti őt az aktuális helyi hatalom, ha nem! Semmiféle szerződést, vagy hozzájárulást nem kíván meg a törvény az állami szervek részéről a közhasznú tevékenység folytatásához. Ha szükséges lenne bármilyen állami okirat (igazolás, szerződés) a kiemelkedően közhasznú szervezetként történő bírósági nyilvántartásba vételhez, akkor megint ott tartanánk, mint 1989 előtt: állami szerv engedélye kellett a civil szervezetek működéséhez. Ezt feltehetően a bíróságok sem szeretnék, ezért a magam részéről e téves

76

gyakorlatot csak a „túlbizonyítás” egyik jelenségének tekintem. A Legfelsőbb Bíróság 2000ben már tett közzé olyan bírósági határozatot, amely szerint a közhasznú szervezet tevékenységének megkezdéséhez lehet feltétel az önkormányzattal kötött szerződés, a közhasznú nyilvántartásba vételhez azonban nem. Azóta azonban több olyan Legfelsőbb Bírósági határozat is napvilágot látott, amely szinte kizárólag valamely intézmény fenntartásában látja megvalósíthatónak az állami, önkormányzati közfeladatot. 3.4.2. A közhasznú nyilvántartásba vételi eljárás során a megyei (fővárosi) bíróságok aktivista jogalkalmazói magatartása – az ügyészség hathatós közreműködése mellett – az eredeti jogalkotói szándéknak megfelelő feltétel-ellenőrző jogalkalmazás helyett minősítő hatósági jogalkalmazást eredményezett. A bíróságok saját kreációjú minta-eljárási szabályok, mintaműködési modellek, minta-ügyrendek mentén követelik meg a civil szervezetektől a közhasznú nyilvántartásba vételhez az okiratokat. A civil szervezetek és jogi képviselőik pedig nem vitatkozhatnak, mert – szemben a gazdasági társaságokkal, ahol az „előtársasági” formával ezt a problémát már megoldották – az egyesületek, alapítványok nyilvántartásba vételi ügyeiben a jogi személyiséget a szervezet a végzés jogerőre emelkedésének napján szerzi meg, több éves jogorvoslati eljárásokat megkísérelni tehát az ügyfeleknek kifejezetten nem áll érdekükben. Az ügyészi és bírói gyakorlat tehát szakmai akadályok nélkül izmosodhatott meg olyanná, amely mára szinte akadályozza az egyesülési jog szabad gyakorlását és a közhasznú minősítés törvény szerinti szabad megszerzését. A kiemelkedően közhasznú minősítés mára kizárólag az állami, önkormányzati alapítású közalapítványok, közhasznú társaságok privilégiuma lett, mert kizárólag ők képesek a „jogszabály szerint állami vagy önkormányzati közfeladatnak minősülő feladatátvállalással” szemben támasztott intézmény-működtetési követelménynek eleget tenni. A bírói gyakorlat kizárta a kiemelkedően közhasznú minősítés lehetőségei közül a közfeladatok ellátásának segítését, támogatását vagy a közreműködést a közfeladat ellátásában munkamegosztással, részbeni feladatellátással, szakmai vagy anyagi vagy technikai támogatással. Csak és kizárólag intézmény működtetésével lehet a nonprofit törvény azon követelményének eleget tenni a bíróságok szerint, hogy "közfeladatot lát el." Végső soron a civil erőforrások közfeladatellátásba történő bevonásának megakadályozása intézményesült. Súlyos akadálya ez a közfeladat-ellátásban történő civil részvételnek, figyelemmel arra, hogy a közhasznú szervezetté minősítés ma már szinte alapfeltétele az államháztartással bármilyen jogviszonyban történő érdemi kapcsolatnak. 3.4.3. Körvonalazódik – mert a joggyakorlat feszítő ellentmondásai kikényszerítik - egy közhasznúsági jogi reform, amelynek kimeneti oldalán a következő célok teljesülhetnek: - a különböző jogágak harmonizált tartalommal használják e jogi kategóriát; - a nonprofit jogalkalmazásban a civil szervezetek működési és önszabályozási autonómiájának sérelme nélkül érvényesülnek a közhasznú minősítés megszerzésével kapcsolatos törvényi követelmények; - reálisan megszerezhető fokozatok vagy fokozatnélküli minősítés jelenti majd a közhasznúságot; - a közhasznú minősítés megszerzésének feltétele kizárólag a civil szervezettől függő elhatározás, amellyel nyilvánosan, ellenőrizhetően, átláthatóan, szervezetüket mindezekhez igazítva végzik közhasznú tevékenységeiket; - a közhasznú minősítési rendszer nemhogy gátolja, hanem kifejezetten elősegíti (de legalábbis elősegíti) az állami, önkormányzati feladatellátásba történő civil forrásbevonást.

77

3.5. Az önkéntesség jogi szabályozásának hiányában 3.5.1. A magyar jogrendszerben az önkéntes véradáson kívül nincsen nyoma az önkéntesek, önkéntes segítők többszázezres tömegének és az általuk elvégzett több milliónyi segítői munkaóra több milliárdnyi forintban is kifejezhető hasznának. (Márpedig a véradás ugyan fontos -, de meglehetősen partikuláris eleme a problémakörnek.) 3.5.2. A KSH 2003. évre vonatkozó nonprofit adatgyűjtésének adatai szerint a nonprofit szervezetek mindösszesen 400.000. fő önkéntest vettek igénybe tevékenységükhöz. (Ebből 280.000. főt az egyesületek, 90.000. főt az alapítványok. Közalapítványok és közhasznú társaságok összesen is csak 6.000. főt.) Az önkéntesek összesen 34 millió órát fordítottak az évben önkéntes tevékenységre; ez a KSH által kialakított "számított önkéntesként foglalkoztatásban" 16.000 főt jelent 24 milliárd forint éves bérmegtakarítással. (A "számított értékek" azt fejezik ki, hogy az önkéntesekkel a civil szervezetek hány főállású teljes munkaidős munkavállalót és mennyi munkabért váltanak ki.) Az tehát már önmagában jelentőséggel bír, hogy ilyen mennyiségű humán erőforrás (munkaidő, energia, szaktudás) miként tudná a közfeladatok magasabb színvonalon történő ellátását segíteni az önkéntességen keresztül. 3.5.3. Több jogi korlát is hat, létezik, amelyek kifejezetten akadályozzák az önkéntes segítők működését Magyarországon. Ilyenek például: - az önkéntesek tevékenységével kapcsolatos költségek elszámolási nehézségei, - az önkénteseknek a munkavégzéssel kapcsolatosan juttatott természetbeni juttatás elszámolási és adózási kérdései, - munkajogi értelemben vett "fekete-munkától" elhatárolás problémái, - az idegenrendészeti akadályok (külföldiek itteni segítő munkájának illetve magyar állampolgárok külföldi önkéntesként működésének vízum, tartózkodási engedély problémái). 3.5.4. Van néhány olyan jogi szabályozási hiány, amely miatt az önkéntes segítők munkavégzése más féle jogviszonyoknak megfelelő jogi megítélés alá esik. E speciális, önkéntesekre irányadó jogi szabályozás hiánya jelent problémát: - az államháztartás alrendszereiből meghirdetett pályázatok önerős követelményével kapcsolatosan (az önkéntesek munkaórái éppen olyan önerőt jelenthessenek, mint a pénz illetve vagyontárgy vagy szolgáltatás), - az önkéntes tevékenység adójogi ösztönzésének hiánya (például az adományozás egyik típusaként elismeréssel), - a munkajogi szabályozásból hiányzó elem a munkáltatók által kötelezően biztosítandó minimális mértékű munkaidő-kedvezmény hiánya, - az önkéntes tevékenység kivétele a munkanélküli ellátás mellett végezhető tevékenységek köréből, - az intézményes kapcsolódás megteremtésének hiánya az önkéntes tevékenység illetve a munkaerő-gazdálkodás állami rendszere között. 3.5.5. Az önkéntességnek a foglalkoztatás bővítésével, az aktív foglalkoztatottak számának növelésével, mint közfeladattal kapcsolatos összefüggéseit is elemezte Czike Klára és Bartal Annamária 2004. évi befejezett kutatása a Nonprofit szervezetekről és önkénteseikről, szervezeti tipizálásukról illetve az önkéntesek motívációiról.

78

3.5.5.1. A kutatás kimutatta az önkéntes tevékenység markáns – foglalkoztatáspolitikai szempontból releváns – vonzataként a kapcsolati háló bővülését, az információs láncokban részvételt; a gyakorlati tevékenységnek azt a hasznát, hogy az önkéntes egy valóságos társadalmi közegben mozog és veszi fel a környezet legkülönbözőbb információit. Így természetszerűen az elhelyezkedésével, munkavállalásával, foglalkoztatásával, képzésével, (re)integrációjával, be- és visszailleszkedésével kapcsolatos információkat is. A kutatásban mélyinterjúvolt önkéntesek szerint a környezetükben munkát kereső és talált személyek 40 %a az önkéntes tevékenysége során szerzett kapcsolatainak és informáltságának köszönhette elhelyezkedését. Kormányzati szempontból tehát a foglalkoztatás bővítésének egyik közvetett eszköze lehet az olyan civil szervezetek önkéntes tevékenységeinek támogatása, amelyeknek működése az ilyen „kapcsolati és információs tőke” szempontjaiból jelentős. 3.5.5.2. A kutatási zárótanulmány szerint az önkéntesek tevékenysége segítheti az alternatív foglalkoztatási formák kialakulását, fejlődését, elterjedését. Ebben a körben nyilván az atipikus munkaviszonyokra is kell, lehet gondolni. Bár a tanulmány nem tárta fel ennek az összefüggésnek a részleteit, pusztán elméleti alapokon is belátható, hogy az önkéntes tevékenység „közelebb van” az atipikus, alternatív foglalkoztatási formákhoz, mint a teljes munkaidős, főállású munkaviszonyhoz. Az Országos Foglalkoztatási Közalapítvány már most is hirdet olyan programot, amelyben ennek az összefüggésnek a gyakorlati megvalósulását segítő programokat, modellkisérleteket támogat. Fel kell tárni azt az összefüggést, amely egy valóságos feladat önkéntesekkel történő ellátása és valamely atipikus foglalkoztatási jogviszony között fennállhat abból a szempontból, hogy az önkéntesség miként és milyen formában tudja előkészíteni, ösztönözni, generálni az atipikus jogviszonyokban történő foglalkoztatást. 3.5.5.3. Kirajzolódik az a foglalkoztatáspolitikai összefüggés, amely a különböző foglalkoztatások és más jogviszonyok feltételeként jogszabályokban előírt munkatapasztalat, szakmai gyakorlat, jártasság időtartamába a vonatkozó tárgyú önkéntes tevékenységet beszámítani rendeli. (Vannak már ilyen rendeletek, például a gyermekjogi képviselői megbízatáshoz szükséges 5 év szakmai gyakorlatba beszámítható a civil szervezetnél végzett gyermekvédelmi jellegű szakmai tevékenység – akár munkaviszonyban, akár önkéntesként. Tudomásom szerint az egészségügyi és szociális szakfeladatok végzésére jogosító rendelet szabályai szerint is lehetőség van az egészségügyi, szociális tárgyú önkéntes segítői tevékenységben töltött idő beszámítására.) A foglalkoztatáspolitikának meg kell már a közeljövőben vizsgálnia, hogy melyek azok a szakterületek, végzettségek, pályázati rendszerek, engedélyezési eljárások, amelyekben a szakmai gyakorlat, meghatározott tevékenységgel eltöltött idő feltételként megállapítása mellett az önkéntes tevékenység ebbe történő beszámítása reális és előremutató lépés lehet. 3.5.5.4. A kutatás felvázolta a civil szervezetnek az állammal kapcsolatos viszonyában az integratív funkciókat (társadalmi egyensúly, érdekartikuláció, stb.) és az allokatív funkciókat (állami közfeladatellátásban részvétel). Ez utóbbi foglalkoztatási metszetével kapcsolatosan a kutatás nem tárt fel olyan adatot, körülményt, amely arra mutatott volna, hogy az önkéntes tevékenység elszívó hatásként jelenik meg a foglalkoztatásra (tehát, hogy eddig munkaviszonyban ellátott feladatokat ezután önkéntesekkel oldjanak meg, s ezzel a foglalkoztatás csökkenne). De annak viszont már ma is van veszélye, hogy az önkéntes tevékenység helyettesítse a foglalkoztatást. (Tehát, hogy létre sem jön foglalkoztatás olyan feladatokra, amelyeket önkéntesek el tudnak látni.) A foglalkoztatáspolitikának és a jogi szabályozásnak egyidejűleg kell gondolkodnia arról, hogy milyen módon ösztönzi a közfeladat-ellátás minőségét és tartalmát fejlesztő önkéntességet, illetve hogy milyen

79

„védintézkedésekkel”, támogatási feltételekkel tudja ezt a bizonyos foglalkoztatást helyettesítő hatást megelőzni. A határvonal – érzésem szerint - legalább a jogszabály szerint kötelezően munkaviszonnyal vagy munkavégzésre irányuló jogviszonnyal ellátandó munkaköröknél és a kötelező alkalmazotti létszámoknál húzódik; ezek önkéntességgel történő kiváltását, megtakarítását semmilyen megoldással nem szabad támogatni, mert az adott közfeladatra jutó állami, önkormányzati források csökkenéséhez fog vezetni. 3.5.5.5. Az állami és önkormányzati szervezetekkel kapcsolatosan az előző pontban írt veszély abban az összefüggésben merül fel, hogy a közfeladatellátásba bevont civil szervezet önkéntesei által teljesített közfeladat-részekre nem is kell személyi illetve anyagi forrást beállítania a közfeladat ellátásáért felelős szervnek. Adott esetben tehát nem az a kívánatos eset áll elő, hogy az állami, önkormányzati ráfordítás konstans elem, annyi amennyi, s ezt egészítik ki a civil források (például az önkéntesek tevékenységének értékével), hanem az állami ráfordítás csökkenését fogja „pótolni” a civil erőforrásbevonás. S maga a közfeladat ellátása ilyenkor a legjobb esetben is marad azona szinten, amelyen volt. Ha a közfeladatok „kiszervezése”, „átvállalása” ezt eredményezi, akkor az ilyen „kiszervezést”, ilyen „feladatátvállalást” sem szakmai, sem makrotársadalmi szempontból nem helyeselhetjük. 3.5.5.6. A kutatók az NCA-tól várják általában a civil szervezetek foglalkoztatási potenciáljának növekedését. Ezt a várakozásukat három szempontból megerősíthetjük, két szempontból pedig gyengíthetjük: Megerősítő érv az, hogy egyrészt valóban ágazatfüggetlen, funkcionális jellegű költségként a munkabérek és foglalkoztatási költségek az NCA rendszerében működési költségként támogathatók, másrészt az önkéntesek foglalkoztatásának költségei (képzés, szállítás, felügyelet, kapcsolat, stb.) külön is működési költségnek minősülnek, s elszámolhatók; harmadrészt az NCA egyes szakmai kollégiumai külön pályázatokat is fogadnak az önkéntes tevékenység fejlesztésével, gerjesztésével, elősegítésével, támogatásával kapcsolatosan. Gyengítő érv viszont az, hogy az évről-évre sikeresebb NCA források, egyre több pályázónak fognak juttatni egyre kevesebb működési támogatást. Ezekből a forrásokból önmagukban aligha telik majd foglalkoztatás bővítésére. Az államháztartási finanszírozás technikái miatt ráadásul csak leghamarabb első félév végén tudnak a civil szervezetek az NCA forrásaihoz hozzájutni, amiből az következik, hogy egy naptári évre előre, foglalkoztatóként -, kizárólag erre a forrásra apellálva nem tudnak munkáltatást tervezni. 3.5.6 Az akadályok és hiányok számbavétele alapján körvonalazódhat egy olyan önkéntes jogi szabályozási koncepció, amelynek megvalósulása eredményeként: a.) a társadalomban széles körűen gyakorolt önkéntes tevékenységek nem kerülnek át a jogellenesség világába; b.) a jogi szabályozásban meglévő jogi korlátok lebontása minél nagyobb körben segíti az önkéntesség terjedését; c.) a jogalkotó állami akarat szerint minősített (külön állami eszközökkel is támogatandó) önkéntes tevékenységek az adományozáshoz hasonló kedvező jogi környezetet nyernek. 3.5.7. Az önkéntes jogi szabályozás kezdeményezésének koncepcionális fő kérdése az, hogy a civil nonprofit szektor egészének működését segítő jogintézmény lenne-e kivánatos, vagy pedig egy normatív szabályok szerint kiválasztódó szűkebb alanyi kör működési lehetőségeit bővítse a jogszabály? Az önkéntes jogi szabályozásban érintett civil nonprofit alanyi kör szűkítésének egyik lehetséges módja az önkéntes segítői tevékenység külön minősítő

80

szabályozása, másik módja pedig a reálisan meglévő közhasznú minősítéshez kapcsolódás. (Úgy tűnik a törvény előkészítésének mai szakaszában, hogy a klasszikusan merev jogászi gondolkodás a minisztériumokban ez utóbbit tudja csak elképzelni, az adókedvezményekhez hasonlóan, amelyek köztudottan csak közhasznú civil szervezetek vonatkozásában léteznek. Az önkéntes tevékenység jogi szabályozásának hiánya azonban nem csak a közhasznú szervezetek működésében okoz zavarokat, hanem a másik 50 %, nem közhasznú szervezetében is. Ráadásul nagyobb a gond, mint gondolnánk ezzel az elképzeléssel, hiszen az önkéntességet csak a közhasznú szervezeteknél elismerő jogi szabályozás rosszabb helyzetet hoz létre, mint amilyen szabályozatlanság ma van! Ugyanis a szabályozatlanság egyformán "szürke" állapotokat okoz a szektor egészére nézve, viszont egy kizárólagosan közhasznú szervezetekre hatályos önkéntességi legitimáció a jogellenesség kifejezetten fekete világába taszítja az összes nem közhasznú szervezetnél segítő önkéntest! E súlyos dilemma legalább részleges feloldása érdekében olyan jogi szabályozást tartanánk optimálisnak az önkéntes segítők tevékenységével kapcsolatosan, amely: a.) Széles társadalmi körben intézményesíti az önkéntes jogviszonyt (az ajándékozáshoz, közérdekű kötelezettségvállalás polgári jogi szabályozásához hasonlóan), s ezzel elkerülhetővé teszi azokat a jelenlegi jogalkalmazási csapdákat, amelyek abból erednek, hogy az önkéntes segítőt - ilyen jogintézmény hiányában - a jogalkalmazók nem tudják máshova besorolni, mint a munkavállalói, megbízotti, vállalkozói körbe. Ez a lépés megszüntetné tehát az önkéntes segítés kifejezetten hátránnyal sújtását. b.) Szűkebb társadalmi körben (közhasznú minősítéshez kapcsolódva, vagy az SZJA 1 %-hoz hasonló szabályozást követve, esetleg önálló normatív minősítési rendet kidolgozva) a közhasznú önkéntes segítést támogassa, ösztönözze - abban a körben tehát, amelyben az állam számára az önkéntes segítés hiányzó forrást pótol vagy közfeladat ellátásában közreműködést valósít meg egy hiányzó tevékenység gyakorlásával. Ez a lépés megteremtené az önkéntességet támogató jogi környezetet. c.) Figyelembe veszi az alábbi szakmai követelményeket, amelyek a tárgykör szabályozásának nemzetközi tapasztalataiból szűrhetők le: * Szervezetsemleges legyen a jogi szabályozás (például ne állapítsa meg az egyesületi tagsági jogviszony és az önkéntes segítői jogviszony összeférhetetlenségét, mert ez a civil nonprofit személyegyesülések hátrányos helyzetbe hozását jelentené a vagyonegyesülésekkel szemben.); * Megkülönbözteti a szabályozás során a tartós, a rendszeres illetve alkalmi önkéntes segítést. d.) A társadalmi és szakmai, közigazgatási viták során is élesen felvetődött a kiskorúak önkéntességének problémája. A társadalmi vita megállapodással zárult szakasza azt az álláspontot alakította ki, hogy az önkéntes segítés joga inkább az egyesülési joghoz hasonlít, mintsem a munkaviszonyhoz, ezért nem magát az önkéntesség jogát kell életkorhoz rendelni (bizony életszerűtlen próbálkozás is lenne!), hanem azokat a korlátozásokat kell hatékonyan érvényesíteni az önkéntes tevékenység során is, amelyek a gyermekek jogait mindenkivel szemben és minden tevékenységben védik. A mások érdekében, közösségi célokra végzett önkéntes tevékenységnek kifejezetten pozitív nevelési hozadékai vannak; szűklátókörű korlátozás lenne tehát a diákközélet, gyermekszolidaritás, integrált nevelés, közösségi lét, pályaválasztás területeiről a 18 év alatti gyerekeket kitiltani!

81

82

3.6. A közfeladat-ellátási, közszolgáltatási, közhasznú, társadalmi közös szükséglet kielégítését szolgáló szerződések szabályozásában és gyakorlatában 3.6.1. "Közhasznú szerződés, közhasznúsági szerződés, társadalmi közös szükséglet kielégítésére kötött szerződés" a magyar hatályos jogban: 3.6.1.1. Több ágazati jogszabály a saját fejezeti kezelésű költségvetési előirányzatainak felhasználási rendjében írja elő a meghatározott közfeladatok ellátására létrehozott közhasznú társaságokkal kötendő közhasznúsági szerződést és annak kötelező tartalmát: - a Magyar Közösségi Agrármarketing Centrum Kht. vonatkozásában (25/2004. (III. 3.) FVM rendelet a 2004. évi nemzeti hatáskörben nyújtott agrár- és vidékfejlesztési támogatások igénybevételének feltételeiről), - a Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht., az Energia Központ Kht. és a Magyar Gazdaságelemzési Intézet Kht. vonatkozásában (1/2001. (I. 5.) GM rendelet a Gazdasági Minisztérium vállalkozási célelőirányzatainak szabályozásáról); - a Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht. esetében (21/1999. (IV. 28.) GM rendelet az aktív foglalkoztatási célok támogatása fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának és kezelésének részletes szabályairól) - a Sportfólió Kht. vonatkozásában (5/2004. (IV. 14.) GyISM rendelet az állami sportcélú támogatások felhasználásának szabályairól) - a Regionális Támogatás Közvetítő Kht. és a VÁTI Kht. vonatkozásában (16/2004. (VIII. 21.) TNM rendelet az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter felügyelete alá tartozó, a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal által kezelt fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos eljárási rendről és az ehhez kapcsolódó hatáskörökről) - OMSZI Intézményfenntartó Kht. vonatkozásában a 2055/2004. (III. 11.) Korm. határozat; 3.6.1.2. A közalapítványok gyakran kötnek az alapítóval közhasznúsági szerződést vagy társadalmi közös szükséglet kielégítésére szerződést a rendszeres költségvetési támogatást biztosítandó. Ennek mechanizmusát és e szerződés tartalmát jogszabály nem írja le, általában csak a közalapítványok alapító okiratai tesznek róla említést, vagy azok sem. (A ritka kivételek egyike a 1143/2001. (XII. 29.) Korm. határozat a Magyar Koraszülött Mentő Közalapítvány létrehozásáról, amelyben maga a közalapítvány létrehozásáról szóló kormányhatározat tartalmazza az egészségügyi miniszter felhatalmazását arra, hogy a Közalapítvány nyilvántartásba vételét követően az alapító jogokat - az alapító okirat módosítását kivéve - gyakorolja, a Közalapítvánnyal közhasznúsági szerződést kössön, és ennek keretében a koraszülött mentés finanszírozását folyamatosan biztosítsa.) 3.6.1.3. A közhasznú társaságok vonatkozásában a társasági adóról és osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény (Tao.tv.) tartalmaz olyan szabályt, amely miatt – ha nem is kötelező, de legalább is érdemes - minden közhasznú társaságnak rendelkezni szerződéssel egy társadalmi szükséglet kielégítéséért felelős szerv viszonylatában (helyi önkormányzattal, minisztériummal, országos hatáskörű szervvel vagy költségvetési intézménnyel) valamely közhasznú, folyamatos szolgáltatás teljesítésére. Az ebből eredő bevétel a Tao.tv. 6.sz.Melléklet C) pontja szerint a közhasznú társaság kedvezményezett tevékenységéből 83

származó bevételnek minősül, s mint ilyen nem minősül vállalkozási tevékenységből származó bevételnek, mentes a társasági adó alól. E jogszabály meghatározza az ilyen szerződés minimális tartalmát is azzal, hogy annak legalább a szolgáltatásért felszámítható díj mértékét és a díj változtatásának feltételeit kell tartalmaznia. (Érdekes összevetés, hogy ugyanezen társasági adómentességet a közalapítványok számára a létesítő okiratukban írt cél szerinti tevékenységből eredő bevételekre biztosítja a törvény, a kht-k esetében pedig külön szerződést követel meg, holott a társasági szerződésben – vagy egyszemélyes kht. esetében az alapító okiratban – külön fel kell tüntetni a közhasznú illetve a vállalkozási tevékenységeket. A társasági adómentességhez szükséges tevékenységi és árbevételi beazonosításhoz tehát elég lehetne a kht-k esetében a társasági szerződés éppen úgy, mint ahogyan elég közalapítványok esetében a létesítő okirat.) 3.6.1.4. A Ptk. 57. § (1)-(3) bekezdése szerint a közhasznú társaság olyan jogi személy, amely közhasznú – "a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló" - tevékenységet rendszeresen végez. A kht. üzletszerű gazdasági tevékenységet a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében folytathat; a társaság tevékenységéből származó nyereség nem osztható fel a tagok között. A közhasznú társaságra a Ptk-ban meghatározott eltérésekkel a gazdasági társasági törvény kft-re vonatkozó szabályait kell megfelelően alkalmazni. A társasági szerződésben meg kell határozni a közhasznú társaság által végzett közhasznú tevékenységet és - szükség szerint - az általa folytatott üzletszerű gazdasági tevékenységet. A Ptk. 59. § (1) bekezdése a közhasznú társaság taggyűlésének kizárólagos hatáskörébe rendeli az olyan szerződés jóváhagyását, amelyet a társaság a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel köt a közhasznú tevékenység folytatásának feltételeiről. A szerződést a megkötésétől számított harminc napon belül a cégbíróságon letétbe kell helyezni. A fenti két jogszabályi rendelkezésből a jogalkalmazói gyakorlatban többen levonják azt a következtetést, hogy " A közhasznú társaság működésének előfeltétele, hogy a már megalakult közhasznú társaság a közhasznú tevékenység folytatásának a feltételeiről szerződést kössön a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel.", s hogy "A közhasznú társaság által gyakorolt tevékenység csak akkor tekinthető közhasznúnak, ha azt a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szerv az általa és a közhasznú társaság között létrehozott közhasznúsági szerződésben a tevékenység közhasznúságát - meghatározott feltételek mellett - elismeri." (Az idézet a KJK-KERSZÖV CompLex CD Jogtárának Közhasznú társaságról KOMMENTÁR szövegéből való.) Ezt az állítást azzal támasztják alá, hogy az ú.n. üvegzseb-törvény (2003. évi XXIV. tv.) vezette be és tette kötelezővé a közhasznúsági szerződés letétbe helyezését az illetékes cégbíróságon, s rendelkezett úgy, hogy ezt a cégjegyzékbe már bejegyzett vagy bejegyzés alatt álló közhasznú társaság a cégjegyzékben vezetett adatai első változásakor, de legkésőbb 2003. december 31. napig köteles megtenni. Mivel az államháztartási jogszabályok szerint a közhasznú társaságnak juttatott állami vagyon felhasználását a közhasznú szervezetként nyilvántartásba vett közhasznú társaság köteles a leggazdaságosabban felhasználni, ezért aztán köteles közhasznúsági szerződést kötni annak érdekében, hogy az ehhez kapcsolódó társasági adómentességre jogosult legyen. Az államháztartás alrendszere pedig csak akkor jogosult vagyont juttatni a közhasznú társaságba, ha az általa gyakorolt tevékenység közhasznú tevékenység. Álláspontom szerint a közhasznúsági szerződés cégbíróságon történő elhelyezési kötelezettsége nem jelenti a közhasznúsági szerződés létének, megkötésének kötelezőségét. A cégnyilvántartásról szóló törvényben az szerepel, hogy közhasznú társaság cégforma esetében a cégnyilvántartásnak tartalmaznia kell azt a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős

84

szervezetet, amellyel a társaság a közhasznú tevékenység folytatására szerződést kötött. Ez nem egyenlő azzal a feltételezett rendelkezéssel, hogy e bejegyzés hiányában (ha nincsen ilyen szerződése a kht.nak, tehát szerződés nélkül végzi közhasznú tevékenységét) a közhasznú társaság működése törvénysértő lenne. Még az állami, önkormányzati alapítású közhasznú társaságok esetében sem mondják ki vitathatatlan egzaktsággal a jogszabályok, hogy kell rendelkeznie közhasznúsági szerződéssel, s hogy az államháztartás alrendszereiből is csak ennek alapján lehet a közhasznú tevékenységet támogatni. Ha a jogalkotó azt szerette volna elérni, hogy minden köz-kht. nyilvánosságra hozott, ellenőrizhető, számon kérhető szerződéssel vagy szerződésekkel rendelkezzék – ezt helyeselni lehet -, akkor ezt direkt módon kifejezte volna (bejegyzési feltételként vagy a működés törvényességének feltételeként), de a hatályos jogszabályok ezt a kötelezettséget kétségbevonhatatlan módon és egyértelműen nem tartalmazzák. Hát még a magánszemélyek által alapított közhasznú társaságok esetében, amelyek működési szabályai mögött az államháztartási szabályok nem állnak, csak a Ptk. már idézett rendelkezése a közhasznúsági szerződés cégbírósági letétbe helyezéséről. 3.6.1.5. A társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel kötött szerződés minimális kötelező tartalmát a Tao. tv. 6. számú melléklet C) pontja állapítja meg: „folyamatos szolgáltatás teljesítésére megkötött, a szolgáltatásért felszámítható díj mértékét és a díj változásának feltételeit is tartalmazó szerződés”. A díj fogalmának meghatározására a Tao. tv. értelmező rendelkezést nem nyújt. A melléklet megfogalmazása adhat támpontot a díj meghatározásának mércéjére: díj, a közhasznú tevékenység folyamatos szolgáltatásának teljesítéséből származó bevétel. A kht-nak a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelős szervvel kötött megállapodása nyilvános. E szerződés a gyakorlatban és általában keretszerződésként köttetik meg, amely a közhasznú tevékenység általános feltételeiről rendelkezik, s amelynek alapján a különböző feladatokra, szolgáltatásokra, akciókra, rendezvényekre, programokra a konkrét szerződéseket megkötik. 3.6.2. Az állami pályáztatás rendszere A közfeladat ellátására kötendő konkrét és egyedi szerződés (amely nem egyenlő az előző pontokban tárgyalt, s csak kizárólag a kht-ra jellemző szerződéssel!) egyik előkérdése, hogy történt-e pályáztatás az állami, önkormányzati szervezet részéről, tehát létezik-e olyan konkrét tartalmi ajánlati kötöttség, amely a szerződés lényeges elemeit befolyásolná. Az állami pályáztatási rendszereket 2003. évben Nizák Péter alapos tanulmánya elemezte. Legfőbb megállapításai a következők voltak: * A civil szervezetek (mint államháztartáson kívüli szervezetek) pályáztatása sem az államháztartási jogszabályokban, sem a költségvetési törvényekben nincs átfogóan szabályozva. Mint kötelező előirányzat-felhasználási mód általános érvénnyel nincsen előírva, s nincsenek meghatározva a pályázati eljárás alapvető szabályai sem. * A fejezetgazda hatáskörébe tartozik annak a kérdésnek az eldöntése, hogy az egyes fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználására vonatkozó jogszabályokban nem szabályozott fejezeti kezelésű előirányzatot pályázat útján használja-e fel, és ha igen, milyen módon. Érdekes tapasztalata volt a kutatásnak, hogy a fejezetgazdák szívesen alkalmazzák az azonos támogatási célt szolgáló fejezeti kezelésű, illetve az elkülönített állami pénzalapok pénzeszközeinek felhasználására vonatkozó előirányzatokra vonatkozó Ámr. 78.§ -93.§ szabályait más előirányzatba tartozó pályáztatásra is – vagy puszta tudatlanságból, vagy más jogi szabályozás hiányában.

85

* A minisztériumok pályáztatási gyakorlata korántsem egységes, sőt "házon belül" sem mutat feltétlenül egységes képet. A különböző minisztériumok pályáztatási gyakorlata mindegyikőjükre igaz jogszabály hiányában tér el egymástól; az egy minisztériumon belüli különbözőségeknek oka pedig valószínűleg az, hogy nem olyan belső jogi szabályozások születnek e tárgykörben, amelynek személyi hatálya és kötelezősége mindegyik szervezeti egységre kiterjed. * A minisztériumok többségénél a kutatás azt tapasztalta, hogy a pályázatok „szektorsemlegesek”, azaz állami, üzleti és civil szervezetek számára is hozzáférhetők a pályázati lehetőségek. Alapkérdésként tehát már nem a kizárólag civil szervezetek felé kiírt pályázatok szabályozásának kérdését kellett felvetni, hanem az államháztartáson kívüli szervezetek pályázati úton történő támogatásának általános szabályozása szükségességét. A közfeladat-ellátáshoz történő hozzáférés szempontjából tehát megállapíthatjuk, hogy a reálisan működő állami pályázati rendszer alapvetően nem akadályozó tényező a civil szervezetek számára, de részletkérdésekben kimutathatók a civilekre hátrányos mozzanatok. (Ilyen például az Ámr. VIII. fejezet szigorú szabályainak indokolatlan alkalmazása olyan esetekben is, amikor az jogszabály szerint nem lenne feltétlenül szükséges; valamint az a jelenség is, hogy kötelező pályáztatási szabály hiányában, valamint egységes pályázati szabályozás hiányában a költségvetési szerv inkább elkerüli a pályázati úton történő döntéselőkészítést.) 3.6.3. A közfeladat-ellátásra kötött szerződések típusai Rátérve most már a közfeladat ellátását, segítését, közreműködést célzó konkrét szerződésekre, megállapíthatjuk hogy – hasonlóan az állami pályáztatási rendszerhez – kötelező, egységes, átfogó jogi szabályozás nincsen. Viszont jogszabály rendezi az alábbi területeken használandó közfeladat-ellátásában közreműködési szerződéseket: - a szociális ellátási szerződés (1993. évi III. törvény) - a gyermekvédelmi ellátási szerződés (1997. évi XXXI. törvény) - a közoktatási megállapodás (1993. évi LXXIX. törvény) - a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződés (2000. évi XLIII. törvény, 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet) - a kegyeleti (temetői) közszolgáltatási szerződés (1999. évi XLIII. törvény) - az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításban (2004. évi XXXIII. törvény); A fenti szerződéstípusok egyike sem zárja ki eleve a civil nonprofit szervezetekkel történő szerződéskötést, tehát a szektorsemlegesség jogszabályi szinten biztosított. Más kérdés, hogy a közbeszerzéshez, vagyoni feltételekhez, részletes és bonyolult pályázati feltételekhez rendelt eljárások ritkán alkalmasak a civil nonprofit szervezetek eredményes bevonására a közfeladatellátásba. Szinte kizárt például az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításban részvétele egy civil szervezetnek, mert a 2004. évi XXXIII. törvény igen nehéz feltételeket támaszt az ilyen közszolgáltatóval szemben. (Pedig talán egy konkrét viszonylatú, menetrend szerinti iskolabusz üzemeltetése beleférhet a civil nonprofit szervezet közhasznú tevékenységébe. Egyáltalán nem tartom biztosnak, hogy a törvény alapján erre lehetne külön pályázati (közbeszerzési) eljárást kezdeményezni, külön közszolgáltatási szerződést kötni.) 3.6.3.1. A teljes közfeladatra vonatkozhat a szerződés, vagy részszolgáltatásokra, a feladat-ellátásban közreműködésre is?

86

a.) A közfeladat-ellátási szerződéstípusok közül csak és kizárólag az egész (a teljes) közfeladat ellátására nyújtanak lehetőséget az alábbi szabályozások: * a szociális törvény, amikor a szociális ellátási szerződést az alábbi fogalom meghatározással vezeti be: "120. § Az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátást a helyi önkormányzat az Ötv. 81. § (1) bekezdése szerint, valamint az állami szerv szociális szolgáltatást végző egyesülettel, alapítvánnyal, egyházi jogi személlyel, ezek intézményeivel, egyéni vagy társas vállalkozóval (a továbbiakban: szolgáltatást végző) kötött szerződés (a továbbiakban: ellátási szerződés) útján is biztosíthatja." A rendelkezés nyelvtani értelmezésének megfelelően a gyakorlatban is csak teljes intézményfenntartást, a szociális törvényben meghatározott egész szolgáltatást "szerveznek ki" a települési önkormányzatok. Egy intézmény működtetéséhez kapcsolódó részszolgáltatást nem, mert nincsen rá lehetőség a jogszabály szerint. * a közoktatási törvény, amely csak a "nevelési-oktatási intézmény" számára nyújt törvényes lehetőséget a közoktatási megállapodás megkötésére, s ezzel alakította a jogalkalmazási gyakorlatot úgy, hogy csak és kizárólag teljes intézményfenntartásra vonatkozóan jön létre közoktatási megállapodás: "81. § (1) Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi önkormányzat, illetve nem állami szerv tartja fenn …….. e) a nevelési-oktatási intézmény - a fenntartó és a feladat ellátásáért felelős helyi önkormányzat között létrejött írásbeli megállapodás (a továbbiakban: közoktatási megállapodás) keretei között - részt vehet az e törvényben meghatározott önkormányzati feladatok megvalósításában." * a kegyeleti közszolgáltatási szerződésről szóló 1999. évi XLIII. törvény 39. § (1) bekezdése: "Köztemető fenntartására és üzemeltetésére az önkormányzat azzal a gazdálkodó szervezettel köthet kegyeleti közszolgáltatási szerződést, amely a kormányrendeletben meghatározott feltételeknek megfelel." * a személyszállítási közszolgáltatási szerződés az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény alapján: "6. § (1) Belföldi menetrend szerinti személyszállítással a szolgáltató kizárólag közszolgáltatási szerződés keretében bízható meg." A személyszállítással kapcsolatos részfunkciókra, részfeladatokra nem köthető közszolgáltatási szerződés. b.) A közfeladatok ellátásában közreműködésre, részfunkciók ellátására, egyes szolgáltatások vállalására is lehetőséget nyújt – legalábbis elvileg! - a jogi szabályozás az alábbi esetekben: * A gyermekvédelmi ellátási szerződést szabályozó 1997. évi XXXI. törvény: "97. § (1) Az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó ellátást vagy egyes körülhatárolható és elkülöníthető feladatok ellátását a helyi önkormányzat, valamint az állami szerv nem állami szervvel kötött ellátási szerződés útján is biztosíthatja." Értelmezésünk szerint az "egyes körülhatárolható és elkülöníthető feladatok ellátásába" a részfunkciók, rész-szolgáltatások, kapcsolódó feladatellátások is beleférhetnek; nem csak és

87

kizárólag a teljes intézményfenntartás, vagy a szolgáltatás teljes vertikumának nyújtása. A gyakorlatból ennek ellenére hiányzik az ilyen típusú ellátási szerződés megkötése. * a hulladékkezelési közszolgáltatásról szóló 2000. évi XLIII. törvény lehetővé teszi a települési önkormányzat hulladékgazdálkodási közfeladata öt rész-területének közszolgáltatási szerződéssel történő ellátását: 1. a települési szilárd hulladék saját szállítóeszközzel és tároló edényekben történő, elhelyezést célzó rendszeres elszállítása; 2. a települési folyékony hulladék ideiglenes tárolására szolgáló létesítmény kiürítése és a települési folyékony hulladék elhelyezés céljából történő elszállítása; 3. a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítése és működtetése; 4. begyűjtőhelyek (hulladékgyűjtő udvarok, átrakóállomások, gyűjtőpontok), valamint előkezelő és hasznosító (válogató, komposztáló stb.) telepek létesítése és működtetése; 5. a települési szilárd hulladék egyes összetevőinek szelektív gyűjtése, közszolgáltatás keretében történő begyűjtése. 3.6.3.2. A közfeladat-ellátási szerződés kötelező tartalma a.) Részletes szabályozást tartalmaz: * a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény és ezt meghivatkozó és kiegészítő gyermekvédelmi törvény (1997. évi XXXI. törvény) a következők szerint: "121. § (2) Az ellátási szerződésnek tartalmaznia kell a) a szolgáltatást végző jogállása szerinti bírósági bejegyzés, illetve a szociális tevékenységet végző egyéni és társas vállalkozó tevékenységére külön jogszabály szerint vonatkozó hatósági engedély adatait; b) a szociális ellátás formáját, az ellátásban részesítendők körét, számát; c) a szolgáltatást végző nyilatkozatát a szerződésben meghatározott szociális szolgáltatásra vonatkozó külön jogszabályok és szakmai követelmények, nyilvántartási kötelezettségek ismeretére és betartására; d) a szolgáltatásért fizetendő díj mértékére és átutalására vonatkozó kikötéseket; e) szerződésszegés esetén a szolgáltatás folyamatos biztosítására, valamint a kártérítés mértékére vonatkozó kikötést; f) a szerződés felmondásának hónapokban meghatározott idejét; g) az ellátás igénybevételének szabályaihoz kapcsolódva különösen a tájékoztatási kötelezettség teljesítését, az e törvényben meghatározott értesítési kötelezettséget, különös tekintettel arra az esetre, ha a települési önkormányzat rendelkezik meghatározott számú férőhellyel az intézményben; h) a panaszok érvényesítésének rendjét, az önkormányzat tájékoztatásának formáját, a panaszok kivizsgálására vonatkozó megállapodást; i) az önkormányzat részére történő beszámolás, tájékoztatás módját, formáját, gyakoriságát azzal, hogy az ellátást biztosító szervezetet évente legalább egyszer beszámolási kötelezettség terheli; j) a külön jogszabályban meghatározott adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének módját, a statisztikai adatgyűjtéshez szükséges adatok rendelkezésre bocsátását; k) az ellátási szerződés alapján végzett feladat ellátásához kapcsolódóan a szolgáltatásért járó ellenérték összegét; l) az ellenérték megfizetésével kapcsolatos eljárási kérdéseket, határidőket; m) az ellenértékkel történő elszámolással kapcsolatos kötelezettségeket." A gyermekvédelmi törvény még mindezekhez hozzáteszi, hogy az ellátási szerződésnek tartalmaznia kell azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték, s amely időszak a

88

bentlakásos gyermekintézmény esetén nem lehet kevesebb 5 évnél; valamint a szolgáltatást végző nem állami szerv nyilatkozatát a nyilvántartási kötelezettség, az adatkezelés és az adatvédelem szabályainak ismeretére és betartására. * A közoktatási megállapodásra vonatkozó törvényi szabályozás (1993. évi LXXIX.tv.): "81.§ (3) A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a megállapodásnak tartalmaznia kell: a) a nevelési és oktatási feladatokat; b) a gyermekek, tanulók számát; c) az óvodai nevelési feladatokban, illetve a tankötelezettség teljesítésével és az iskolai neveléssel és oktatással összefüggő feladatokban való részvételt, s ezzel összefüggésben a fenntartói irányítás egyes jogosítványai gyakorlásának a megbízóra történő esetleges átruházását; d) azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték; e) a fenntartó által a feladatellátáshoz igénybe vehető forrásokat, valamint az ehhez nyújtott kiegészítő támogatás összegét, továbbá azokat a szolgáltatásokat, amelyek a megállapodás alapján a gyermekek, tanulók, szülők részére ingyenessé válnak, illetőleg amelyeket térítési díjért vehetnek igénybe." A törvény még mindezeken kívül előírja: "a közoktatási megállapodásban kikötött időszaknak biztosítania kell, hogy az érdekelt gyermekek az óvodát, illetőleg a tanulók az iskolai tanulmányaikat a megállapodás alapján be tudják fejezni." * a kegyeleti közszolgáltatási szerződésről szóló 1999. évi XLIII. törvény. * a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződésről a 2000. évi XLIII. tv. átfogó rendelkezésein kívül külön végrehajtási rendelet, a 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet szól. * a személyszállítási közszolgáltatási szerződést bevezető, az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény. 3.6.3.3. Tartalmaz-e a jogi szabályozás egyéb rendelkezést is a közfeladatellátási szerződésre a tartalmán kívül? * A tartalmi szempontból egyébként igen részletes szociális törvény például a szociális ellátási megállapodással kapcsolatosan csupán annyit szabályoz, hogy azt írásban kell megkötni, s az ellátási szerződés megkötésének, módosításának, megszüntetésének hatáskörét a települési önkormányzat képviselőtestülete nem ruházhatja át másra. Ugyanezt a rendelkezést a gyermekvédelmi ellátási szerződésre vonatkozó törvényi szabályozás is tartalmazza. S még azt is, hogy a gyermekvédelmi szolgáltatásra irányuló ellátási szerződést a helyben szokásos módon nyilvánosságra kell hozni; érdekes módon a szociális ellátási szerződéseknél ez nem törvényi követelmény. * A közoktatási törvény is előírja a közoktatási megállapodás helyben szokásos módon történő nyilvánosságra hozatalát; valamint a kötelező szerződéskötési eseteket: oktatási miniszter az országos kisebbségi önkormányzattal és az egyházi jogi személyekkel, Kormány az egyházakkal. * a kegyeleti közszolgáltatási szerződést szabályozó 1999. évi XLIII. törvény előírja, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete, fővárosban a közgyűlés a szerződéses díj

89

megállapításakor kikéri a fogyasztók területileg illetékes érdek-képviseleti szerveinek véleményét. * a hulladékkezelési közszolgáltatási szerződést a települési hulladék ártalmatlanítását végző hulladékkezelővel legalább 10 évre szólóan kell megkötni; a kizárólag hulladékbegyűjtésre és szállításra vonatkozó szerződés pedig legfeljebb 10 évi határozott időre szólhat. A hulladék összegyűjtésére és szállítására vonatkozó szerződésnek kötelező tartalma a hulladék ártalmatlanítását végző közszolgáltató megnevezése, a szelektíven gyűjtött hulladékok esetében pedig az azt hasznosító vagy ártalmatlanító hulladékkezelő megnevezése. (2000. évi XLIII. tv.) A közszolgáltatási szerződésről szóló 224/2004. (VII. 22.) Korm. rendelet külön szabályrendszert tartalmaz – igen részletesen – a szerződést megelőző (közbeszerzési) eljárásra, a szerződés megkötésére, tartalmára, módosítására, megszűnésére, felmondására. Viszont nem tartalmaz utalást a Ptk-ra, tehát jogvita esetén csak a törvény és kormányrendelet szabályai alkalmazhatók – mint speciális norma. A Ptk. a háttérben, mint általános szerződéses szabályrendszer működik, s nem valamely típusos szerződés (például megbízás) szabályaként. * a személyszállítási közszolgáltatási szerződés határozott időtartamra, de legfeljebb 8 évre köthető meg, meghosszabbítás lehetősége nélkül. A szerződésben szabályozni kell a szolgáltató kötelezettségét a forgalmi adatok mérésére és kiadására, amely lehetővé teszi az ellátásért felelős számára a szolgáltató közszolgáltatási tevékenységének megítélését. A személyszállítási közszolgáltatási szerződés elválaszthatatlan részét képezi a menetrend, módosítása szerződésmódosításnak minősül, s a szerződés külön meghatározza ennek lehetséges módját, eljárást és nyilvánosságát. (2004. évi XXXIII. tv.) 3.6.3.4. Más jogszabályra utalás történt-e a szabályozásban? * A közoktatási törvény tartalmaz a közfeladat-ellátási szerződés vonatkozásában utaló szabályt a Ptk. megbízási szerződésére: '81.§ (6) A közoktatási megállapodásra egyebekben a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvének a megbízásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni." Ezt azért tartjuk jelentős szabálynak, mert bevonhatók a közfeladat-ellátási rendszerbe mindazok az általános polgári jogi tartalmak, elvek és eljárások, amelyek a felek együttműködésének mellérendeltségén, egymásra utaltságán és együttműködésén alapulnak, nem pedig a közigazgatási jellegű alárendeltségen, függőségen, kiszolgáltatottságon és hatósági jellegű jogviszonyokon. * A kegyeleti közszolgáltatási szerződésre vonatkozó 1999. évi XLIII. törvény a szerződéssel kapcsolatosan általános utalást tartalmaz a Ptk. szabályaira. (Tehát nem kifejezetten a megbízási szerződésre, hanem általában a polgári jogi szabályrendszerre.) A többi közfeladat-ellátási szerződési típusra vonatkozó jogszabályok nem tesznek utalást arra, hogy milyen jogszabály alkalmazandó abban az esetben, ha ők nem rendelkeznek egy kérdésről. Tudjuk jól, hogy ettől még a Polgári Törvénykönyv általános szabályai kétséget kizáróan alkalmazhatók, hiszen nyilvánvalóan polgári jogviszony jött létre a közfeladat ellátására köteles szerv és annak gyakorlását vállaló civil nonprofit szervezet között. Viszont ilyen utaló szabály hiányában nem zárható ki az államigazgatási eljárás általános szabályairól illetve 2005. november 1-jétől a közigazgatási eljárásról szóló törvény alkalmazási

90

lehetősége, valamint nem biztosítható az általános polgári jogi általános szabályokon túl valamelyik típusos szerződés (például a megbízási szerződés) szabályrendszerének beemelése.

91

3.7. A helyi önkormányzatok gyakorlatát meghatározó jogi szabályozásban (Wéber László: "A helyi önkormányzatok gyakorlatának elemző áttekintése" című tanulmánya. Közreműködött: Arató Tamás, Kőműves Judit, Szabóné dr. Virányi Judit) 3.7.1. A feladatellátás kiszervezésének helyi motivációi A jogi szabályozók elemzésével együtt szükségszerű megvizsgálni azt a szakmai-gondolati környezetet, ami alapvetően meghatározhatja a civil szervezetek közfeladat-ellátásban való részvételét. Ennek során mindenekelőtt azokat a helyzeteket és állapotokat kell megfigyelnünk, amelyek az önkormányzatok feladatátadási érdekeltségét, illetve annak szintjét meghatározhatják. a.) Az önkormányzati érdekeltség Az önkormányzati érdekeltség keletkezésének két alaptípusa létezik. A gyakoribb eset az, amikor forráshiányos állapotban a külső források mobilizálásának reményében a feladatot kiszervezi az önkormányzat. Ennek több formája is megszokott lehet ugyan annál az önkormányzatnál: társas vállalkozás létesítése, közhasznú társaság alapítása, piaci vagy nonprofit szervezetekkel feladat-ellátási szerződéses viszony létesítése. (Itt kell megjegyezni, hogy a nagyobb önkormányzatok már a 90-es évek elején gazdasági társaságaikhoz telepítették azoknak a közszolgáltatásoknak az ellátását, amelyek ebben a formában működtethetőek megfelelően – ezek elsősorban a kommunális szolgáltatások.) Ritkábban fordul elő, hogy valamely, a településen nem megszervezett vagy kapacitáshiányosan működő ellátás vagy szolgáltatás elindítására, bővítésére piaci vagy nonprofit szereplő jelentkezik. Bátran kijelenthetjük, hogy ilyen kezdeményezés néhány kivételtől eltekintve azokon a területeken jelenik meg, amelyek normatíván keresztül központilag finanszírozottak vagy jelentős, állami és önkormányzati költségvetésen kívüli bevételek megszerzésére ad lehetőséget. Az érdekeltséget jelentősen befolyásoló tényezők még a következők: A politikai tőke-képző vagy hatalomkoncentrációs tulajdonságaik alapján nagyobb presztízsűnek minősített, ezáltal egyszersmind kockázati besorolásúnak tekintett ágazatokban kevéssé hajlandóak az önkormányzatok „kiadni saját kezeik közül” a szolgáltatásokat. Másrészt az önkormányzatok által a „potenciálisan kiszervezhető” kategóriába sorolásra jelentős befolyással van a központi normatív finanszírozás mértéke. Ha egy ágazat, azon belül egy szolgáltatás vagy intézményi ellátás magasan finanszírozott a normatívából (megközelíti vagy eléri a bekerülési költségeket) vagy csak relatívan magasan finanszírozott (60-40% vagy 70-30% százalék körüli a központi és helyi finanszírozás aránya), a kiszervezési hajlandóság sokkal kisebb, mint az alacsony szinten finanszírozott szolgáltatásoknál. Természetesen az önkormányzatok azt is figyelembe veszik, hogy az egyes ágazati ráfordításoknak milyen a volumene a teljes önkormányzati költségvetésen belül. Minél nagyobb az adott ágazat költségvetési részesedése (az önkormányzatok többségénél ilyen ágazat az oktatás), annál nagyobb eséllyel érvényesül a szektorsemlegesség elve, azaz megjelenhetnek az állami és önkormányzati szereplőkön kívüli alternatív szolgáltatók. b.) Az intézményi érdekeltség Az önkormányzati rendszerben konstans tényezővé vált az ellátások és szolgáltatások alulfinanszírozása. A feladatellátás jelenlegi szervezeti struktúrájából következően ez tulajdonképpen az intézmények alulfinanszírozottságát jelenti.

92

Ilyen körülmények között az intézmények ellenérdekeltek a szolgáltatások és ellátások kiszervezését illetően. A jelenlegi finanszírozási szabályok alapján a központi költségvetési támogatásokat vagy az intézményekben ténylegesen ellátottak száma alapján, vagy a településen élők lélekszáma alapján, ágazatonként számított normatíván keresztül lehet igénybe venni. Az intézményi ellátásban részt vevőkhöz kötődő finanszírozásban direkt módon, míg a lélekszámhoz kötődő finanszírozásban indirekt módon jelenik meg az ellenérdekeltsége az önkormányzati intézményeknek. Nem ismerek arra példát, hogy egy intézmény a saját alapfeladatainak ellátásába úgy vont volna be külső szereplőt, hogy alapfeladatait megosztotta volna azokkal. Ez többségében még az önkormányzati intézmény relációkra is igaz. Az önkormányzati intézmények a feladatmegosztás és kiszervezés tekintetében jellemzően a munkaügyi területen és a kiegészítő tevékenységek vonatkozásában alkalmaznak outsorcing megoldásokat. c.) Társadalmi érdekeltség A helyi társadalom érdekeltségét illetően kissé homályos és vegyes kép rajzolódik ki. Tekintettel arra, hogy igen kevés példával találkozhatnak a polgárok, így az önkormányzati feladatok civil szervezetek általi ellátásról nincs is kiforrott és valamilyen szempontból egységesnek mondható „lakossági vagy közösségi álláspont”. Azt azonban határozottabban lehet érzékelni, hogy a helyi közösség tagjai az általuk igénybe vett szolgáltatásokkal és ellátásokkal szembeni elvárásaikban a hozzáférést, a folyamatosságot és kiszámíthatóságot fogalmazzák meg elsősorban. Ezek az elvárások tulajdonképpen fenntartó-függetlenek, de meg kell jegyezni azt is, hogy a biztonság ma még inkább az állami és önkormányzati szektorral, sem mint a civil szektorral releváns fogalom az emberek ítélete szerint. Vannak természetesen civil szervezetek, amelyek szószólói a civil megoldásoknak. Közülük kerülnek ki azok a szervezetek, amelyek valamilyen önkormányzati kötelező alapfaladat vagy önként vállalt feladat ellátásában részt vesznek. Csak feltételezni tudom a mostoha önkormányzati, intézményi és társadalmi környezet szerepét, mint okot abban, hogy ezek a szervezetek a feladat átadását követően sem PR, sem pedig szakmai kommunikációjukban nem igazán mutatják be az együttműködési viszonyokat. d.) Piaci érdekeltség Említés szintjén ki kell térni a piaci szervezetek érdekeltségére is. Korábban már jeleztem, hogy azokon a területeken jelennek meg a piaci szereplők, amelyek profittermelő képessége adott. A közpiacon így versenytársai lehetnek a nonprofit szervezeteknek is - a közfinanszírozású feladatok ellátásában is. A kutatás részeként készített részlete az alábbiakban olvasható. Az interjúalany korábban a 3.7.2. A feladatellátás helyiinterjú szabályozási rendszere: szociális és civil ügyekért felelős alpolgármesterként, ma a társadalmi kapcsolatok tanácsnokaként tevékenykedő önkormányzati képviselő.

3.7.2.1. Önkormányzati rendelet, önkormányzati szervezeti és működési szabályzat

„Hiába – vagy csaknem hiábavaló – egy-egy helyi közösség jó szándéka, ha ágazati törvények,

államháztartási, számviteli folyamatosan gátakat jelentenek. Az önkormányzat saját jogszabályok feladatainak átadásáról jogszabályok alapján dönthet. Az Gátakat, torlaszokat, előszeretettel be a hatalomhoz szokott apparátus. önkormányzati törvényamik és mögé az egyéb ágazatibújik törvények rendelkezéseit alkalmazzák, amikor Az az apparátus, amelyik nem segítségnek, hanem „vetélytársnak” érzi azokat, akik „bontogatják”, saját szabályrendszerüket építik, alakítják. „feszegetik” az intézményi korlátokat. A feladatok technikai, igazgatási kereteit önkormányzat Mert nemkiszervezésének értik – szerintem kb. egy évtizede -, hogy nem képesek,alapvetően nem vagyunk az képesek és nem is szervezeti és képesek működési kell, rendszerben hogy meghatározza. az a lehetünk arra,szabályzata hogy a korábbi megszokott Általánosnak módon mindent nevezhető megoldjanak, megoldjunk. Hihetetlenül nehéz „átvinni” a végeken egy-egy értelmes megoldást.”

93

gyakorlat, mely szerint az önkormányzatok az 1990. évi LXV törvényt részletesen idézik a működésüket szabályozó legfőbb dokumentumban. Tekintettel arra, hogy az önkormányzati törvény egy helyen foglalkozik (ott is csak indirekt módon) a feladatok kiszervezésével, mint lehetőséggel, így az önkormányzatok nincsenek könnyű helyzetben. A jogszabály 8.§ (2). bekezdése szerint az önkormányzat maga határozza meg, hogy milyen módon látja el feladatait. A jogszabály további útmutatást nem ad a civilekkel való feladat-ellátási típusú együttműködésre vonatkozóan. Nem csoda hát, ha az önkormányzatok egyáltalán nem szabályozzák szmsz-ükben ezt a kérdést. Az egyes önkormányzati feladatok ellátásával kapcsolatosan is rendeletalkotással képeznek főszabályokat az önkormányzatok. Ezek tekintetében is megállapítható, hogy még abban az esetben sem jelennek meg ezekben a feladatkiszervezéssel, szektorsemlegességgel kapcsolatos előírások, ha ilyeneket vagy ezekre való utalásokat az adott ágazati törvény, rendelet tartalmaz. Tehát rendeleti szinten nem foglalkoznak az önkormányzatok a feladatkiszervezés szabályozásával, melynek elsődleges okaként a jogszabályi iránymutatás hiánya jelölhető meg. Az önkormányzati jogalkotási hierarchia következő szintjén már elvétve találunk példákat arra, hogy feladatkiszervezéssel kapcsolatos dokumentumok, szabályok keletkeznek. Ezek azonban nem a kiszervezés módjával, feltételrendszerével foglalkoznak, hanem a konkrét ellátandó feladat szerződéses körülményeivel kapcsolatos előírásokat tartalmazzák. A megyei jogú városok körében van példa arra, hogy a civil szervezetekkel kapcsolatos ügyeik kezelését koncepció keretei között rögzítik a testületek. Azonban ezek között egyetlen olyannal találkoztam, amelyik a kötelező önkormányzati feladatok átadásával valamilyen szinten foglalkozik. Tulajdonképpen ez sem normatív módon fogalmazza meg a lehetőségeket és az eljárásokat, sokkal inkább teoretikusan. Idézet a példaként hozott civil koncepcióból. „IV. Együttműködés az önkormányzat és a civil szervezetek között Az önkormányzat, valamint intézményei a kölcsönösség és a partnerség szellemében, a lehető legszélesebb körben együttműködnek a civil szervezetekkel közös érdekeik érvényesítéséért. Az együttműködés kialakítását épp úgy kezdeményezhetik a civil szervezetek, mint az önkormányzat és intézményei. Az önkormányzatnak minden esetben gondoskodnia kell arról, hogy a civil szervezetek kezdeményezéseivel érdemben foglalkozzanak az illetékesek. Az önkormányzat kötelező és önként vállalt feladatainak ellátásában számít a civil szervezetek közreműködésére. Az önkormányzat nem kíván egyedüli és kizárólagos szereplője lenni azon szolgáltatások üzemeltetésének, amelyekkel a veszprémi polgárok jólétét, művelődését, oktatását segíti elő. Az ezekhez kötődő programok, tevékenységek ellátását kész az arra alkalmas és ilyen szándékkal fellépő civil szervezetekkel megosztani, közösen végrehajtani. Az újonnan kialakítandó intézmények és szolgáltatások, különösen a kötelező feladatként létrehozandók esetében az önkormányzat vállalja, hogy minden esetben részletesen megvizsgálja a civil együttműködés lehetőségét és feltételrendszerét. Ennek keretében felméri, hogy az adott szolgáltatás ellátása a jogszabályi feltételeknek és a szakmai elvárásoknak megfelelően ellátható-e civil szervezetek által is a városban. Amennyiben a feltételeknek megfelelően és az önkormányzati intézményrendszerben való működtetéshez

94

képest költséghatékonyabb megoldást kínál a civil szervezeti keret, úgy minden akadályt el kell hárítani a szerződéses együttműködés kialakítása elől.” 3.7.2.2. Intézményi szabályozók Az önkormányzati intézmények sajátos helyzetben vannak, hiszen normaalkotó lehetőségük igencsak korlátozott. Az ágazati jogszabályok és a fenntartó által alkotott szabály-és előírás együttest önmaguk nem alakíthatják át. Szakmai alapokon nyugvó javaslattételi jogkörük természetesen azért megvan a saját intézményük szabályozói tekintetében. Az intézmények feladatait és működését szabályozó egyes ágazati jogszabályok általában az önkormányzati alapítású és fenntartású intézményi modellt, mint az egyik lehetséges megoldást rögzítik. Többek között lehetőséget biztosítanak arra is, hogy civil szervezetek végezzék el a kötelező állami vagy önkormányzati feladatokat. Ezáltal egy furcsa versenyhelyzeti nézőpontot állítanak elő és determinálnak a jogszabályok. Furcsa egyrészt azért, mert az igazi versenyszemlélet megkövetelné azt is, hogy tiszta versenyhelyzet álljon elő, amelyben a versenytársak helyzetét, feltételeit, adottságait is figyelembe veszik. Ez ma természetesen nincs így, hiszen adott esetben egy civil szervezet áll az egyik oldalon, a másikon pedig egy önkormányzat. Másrészt pedig az önkormányzatoknak is és a végső felhasználóknak is az az érdeke, hogy a lehető legmagasabb legyen a társadalmi haszna minden olyan szolgáltatásnak, ellátásnak, amely közkiadásokat keletkeztet. Tudjuk, hogy a társadalmi haszon-elemzésben a társadalmi költség jelenti a számítások, értékelések alapját. Ezek a költségek viszont a legtöbb esetben nem azonosak a pénzügyi ráfordítások mértékével, illetve a közvetlen anyagi ráfordításokkal vagy megtakarításokkal. Így semmiképpen sem lehet tisztán versenypiaci összevetésben megítélni a különböző megoldásokat. Márpedig a jogszabályok azt közvetítik a döntéshozók, s a döntéseket előkészítők számára, hogy a szakmai standardok mellett a fiskális szempontok mentén válasszanak az alternatívák között. Ezt példázza azt a gyakorlat is, amelyet a működési engedélyek kiadásakor folytatnak a hatóságok. A kérelmek elbírálása során egyáltalán nem jelenik meg szempontként a társadalmi költség-haszon kérdésköre. Nyilván a hatóságok az önkormányzatok autonómiáját csak részben (a jogszabályi előírások és kompetenciák szerint) korlátozhatják, de előzetes szempontok, ajánlások kiadása és megfogalmazása bevett gyakorlat ezen szervek részéről. Így volna lehetőség a piaci típusú megfontolások „finomítását” célzó utalásokra, amennyiben ezt indukálná a jogi környezet is. Különösen nincs ilyen „másodlagos hatása” az intézményi szabályozók kialakítása tekintetében. A szabályozóknál térek ki a feladatok részbeni kiszervezésének kérdésére. A korábbiakban már utaltam rá, hogy az intézmények, illetve maga a fenntartó is bizonyos tevékenységeket (nem szakmai jellegűeket) kiszervez. A komplex feladatellátás esetében is meg van elméletileg annak a lehetőségei, hogy bizonyos részmunkákat, esetleg részfunkciókat kiszervezzenek az intézmények. Ennek klasszikus formájával találkozhatunk akkor, amikor például egy gyermekjóléti intézmény a gondozott gyermekek nyári táboroztatását „rábízza” egy (nem ritkán az intézmény dolgozói által létrehozott…) civil szervezetre. Az sem ismeretlen megoldás, amikor a szociális intézmény természetbeli segélyezéséhez gyűjtést rendez egy karitatív szervezet, és az adományok elosztását, kiosztását a szociális intézmény dolgozóival közösen végzik. Ezeket az együttműködéseket általában az együttműködő felek is az önkéntes munka világába sorolják. Szinte teljesen biztosak lehetünk abban, hogy a hiányos szabályozásra vezethető vissza mind a részfeladatok átadásának, mind pedig az önkéntes munkának 95

ritkaságszámba menő alkalmazása. Az önkéntesek alkalmazásával kapcsolatosan azért sem bocsátkozom részletes elemzésbe, mert hamarosan megszületik a tevékenységet szabályozó törvény. Másrészt csak egy bizonyos momentumát emelném ki ennek a kérdéskörnek. A jelenlegi ágazati szabályozók előírják azokat a létszámnormákat, amelyek teljesítése feltétele a működési engedély kiadásának. A gyakorlatból tudjuk azonban, hogy kevés olyan intézmény van ma Magyarországon, amelyik, ha csak ideig-óráig is, de ne került volna az előírt normaszint alá a foglalkoztatottak tekintetében. Állami, önkormányzati intézmények esetében nem tudunk olyan precedensről, hogy a hatóság visszavonta volna a működési engedélyt ilyen esetben, sőt, az engedély ideiglenes hatályúvá történő visszaminősítésének eszközét sem igen alkalmazzák. (Ritkán, de előfordul, hogy a civil szervezeteket hasonló esetben szigorúbban kezelik.) Az előzőekben leírtakból két dolog következhet. Egyes területeken az önkéntesek alkalmazásával (különösen, ha megszületik az önkéntes jogviszonyt szabályozó törvény) tartósan berendezkedhetnek az intézmények a létszámnorma alatti működésre, hiszen a feladataikat a kibővült humánerőforrás-kapacitással megfelelő színvonalon el tudják látni. Ez konzerválhatja az a fenntartói magatartást, amely előidézte a státuszhiányos állapotot. A másik lehetséges következmény az lehet, hogy a létszámnormáknak megfelelő intézmények csak a kiegészítő tevékenységek ellátására alkalmaznak önkénteseket, hiszen nem érdekeltek a megszerzett státuszokat gyengíteni. Ezért körültekintően kell megalkotni azokat a központi és helyi szabályozókat is, amelyek az önkéntesek intézményi foglalkoztatásának feltételeit és körülményeit írják le. Jelenleg egyébként nincsenek ilyen szabályok a helyi szinteken sem. Azok az intézmények, amelyek alkalmaznak önkéntest, ezt úgy teszik, hogy az intézményvezető egyszemélyi felelősségére alapozzák az együttműködést. A következő lényeges, és mindenképpen kezelendő terület a feladatok részbeni megosztása, illetve kiszervezése. Manapság a fenntartók és szakemberek egyformán és kizárólag csak komplex feladat-átadásban, kiszervezésben gondolkodnak, ha gondolkodnak. Egészen biztos, hogy ez gátolja az alternatív szereplők, szolgáltatók megjelenését az egyes ágazatokban. Több olyan feladat és ellátástípus van, amelyek szabályozási szempontból egy egységként jelennek meg, de amelyek gyakorlati végrehajtása több, egymástól elkülönülő szakmai és operatív elemből áll. Természetszerűleg szükséges a kapcsolat és az átjárhatóság biztosítása ezen részfeladatok között is, amelynek megoldása tulajdonképpen nem is jelent különösebb nehézséget. Annak ellenére, hogy óriási lehetőségeket rejt a feladatok részbeni átadása, ma sem a finanszírozási, sem pedig a szakmai normák és előírások nem kedveznek az ilyen típusú megoldásoknak. Elképzelhető, hogy jelenleg is működtethető volna a megfelelő helyi szabályozók kialakításával egy hasonló rendszer, de ez igen nagy kockázattal járna. Mivel a központi szabályozók egyáltalán nem foglalkoznak a részfeladatok átadásának kérdésével, így a helyi megoldások megítélésében eltérőek lehetnek a vélemények. Csakis akkor vállalkoznak az önkormányzatok és az intézmények egyes feladataik részbeni kiszervezésére, ha annak jól körülírt finanszírozási és igazgatási rendszere lesz. 3.7.3. Helyi kutatás a közfeladatra szerződés gyakorlatáról

96

A feladatellátás helyi szabályozási rendszerének értékeléséhez elvégeztem egy megyei jogú város szerződéses rendszerének elemzését is. Ez az elemzés alkalmas arra, hogy szemléltesse a jelenlegi szabályozottság vagy szabályozatlanság állapotát. Ezáltal megerősíti, igazolja mindazokat az állításokat és feltételezéseket, amelyeket a témával kapcsolatosan megfogalmazunk. Mátrix-típusú elemzést alkalmaztam, melyben összehasonlítottam a különböző szervezeti formában működő szerződéses partnerek esetében alkalmazott szerződés-tartalmakat. Továbbá vizsgáltam azokat a szakmai, finanszírozási, garanciális és egyéb elemeket, amelyek jelentősen befolyásolják a „kondíciókat”. Talán az egyik legfontosabb ismérv lehet az a dimenzió, amely az átadott, illetve finanszírozott feladatok típusát mutatja be, azaz láthatóvá válik, hogy milyen egy megyeszékhely önkormányzatának kiszervezési hajlandósága, illetve explicit módon milyen a környezet feladat-átvállalási lehetősége. A vizsgált önkormányzatnak 2005-ben 19 érvényben lévő szerződése van valamely közhasznú vagy közérdekű feladat ellátására civil szervezetekkel. A szerződések megoszlása szervezeti típus szerint a következő: - 8 db egyesülettel kötött szerződés - 4 db közhasznú társasággal kötött szerződés - 4 db alapítvánnyal kötött szerződés - 2 db egyházzal kötött szerződés - 1 db egyházi intézménnyel kötött szerződés A szerződések fajtájának (elnevezésének) sokszínűségével találkozhatunk, ami egyértelműen bizonyítja a szabályozatlanságot, s nem egy esetben a következetlenséget is. Azt is megtudjuk a listából, hogy egyetlen szerződés esetében beszélhetünk egyértelműen feladatátadásról (szerződéses megnevezés: ellátási szerződés) – ezt a szerződést külön is bemutatom. ellátási szerződés megállapodás együttműködési megállapodás Közoktatási megállapodás támogatási megállapodás támogatási szerződés közhasznú szolgáltatási szerződés közhasznú szerződés

1 db 9 db 3 db 2. db 1 db 1 db 1 db 1 db

A feladatok tekintetében – a szerződéses formákhoz hasonlóan – is színes a kép: - szenvedélybetegek napközbeni ellátása - egészségügyi szolgáltatás: szenvedélybetegek kezelése, rehabilitációja, reszocializációja - telefonos lelki segély szolgálat működtetése - kulturális működési hozzájárulás (a megállapodás nem rögzít konkrét feladatot!) - kiemelt művészeti együttes szakmai feladatainak ellátása (4 esetben) - vadaspark működtetése - állat-és növénybemutató EU normák szerinti fejlesztése - alapítványi általános iskola és gyermekek háza működtetése - gyermek- és ifjúsági közművelődési tevékenység ellátása és szakmai felügyelete - protestáns általános iskolai tagozat működtetése a ….. Általános Iskolában - protestáns oktatási feltételek javítása 97

- a térség kis- és középvállalkozásai fejlődésének, új vállalkozások indításának segítése - szociális munkás hallgatók szakmai gyakorlatának támogatása - a gyermekek és fiatalok tájékoztatása, információs szolgáltatásokkal való ellátása, napközbeni szabadidős tevékenységeik segítése - civil iroda működtetése A szerződésekben megnevezett feladatok három, kötelező feladatokat is tartalmazó területen (közművelődés, szociális ellátások, közoktatás) jelennek meg. Az említett ellátási szerződésben rögzítetten kívül egyetlen kötelező feladathoz kapcsolódó feladatkör (gyermekek és fiatalok tájékoztatása, mint ún. speciális szolgáltatás) található a listában. A szerződések által rögzített szakmai feltételek tekintetében jóval nagyobb eltérések és különbözőségek tapasztalhatók, mint amit indokolnának a feladatok különbözőségei. Van olyan szerződés, ahol semmilyen kitétel nem jelenik meg, van, ahol a működési engedéllyel, illetve annak megszerzésével kötik össze a szakmai feltételeket. A szolgáltatás működtetéséből származó esetleges bevételek tekintetében a szerződések többsége nem állapít meg szabályt. Van azonban olyan, amelyik rögzíti a szolgáltatás ingyenességét, de olyannal nem találkozunk, amelyik a bevételek keletkezését, kezelését, visszaforgatását, megosztását taglalná. A szerződésben szereplő díjak és támogatások megfizetésével kapcsolatosan nem minden esetben találhatunk külön kitételeket. Csak néhány ilyen szerződés létezik, de mindenképpen figyelemmel kell lenni erre a jelenségre is. Egyébként kétféle megoldás nevezhető bevett gyakorlatnak: a havonkénti, illetve évente két alkalommal, egyenlő részletekben történő fizetés. A beszámolás kötelezettség tekintetében szintén vannak hiányos szerződések, olyanok, amelyek egyáltalán nem tartalmaznak a beszámolásra vonatkozó kitételt. Egyébként a többségnél megjelenő szabályok nem tekinthetők egységesnek, talán csak abban, hogy a gyakoriságra vonatkozó előírások nagyjából azonosak. Van olyan szervezet, amelyiknek szakmai típusú beszámolót írnak elő, másoknak pénzügyi és szakmai beszámolót kell készíteniük. Akadnak olyanok is, akiknek számlamásolatokat kell becsatolniuk az elszámoláskor. Találunk olyan szerződést, amelyik a beszámolási kötelezettség helyett az ellenőrzés lehetőségét állapítja meg. Abban is különbségek vannak, hogy ki felé kell beszámolniuk a partnereknek (önkormányzat által kijelölt személy, önkormányzati bizottság, képviselőtestület). Arra nincs példa, hogy a hivatal valamely osztálya felé kellene el-és beszámolni! A szerződések felmondási szabályaiban is kuszaság tapasztalható. Több olyan szerződés van, amelyik erre a dimenzióra vonatkozóan sem tartalmaz szabályokat. Találunk kitételeket a rendes és rendkívüli felmondásra, de szinte kivétel nélkül azokra az esetekre, helyzetekre állapítanak meg szabályokat, amikor a civil szervezet nem teljesíti a szerződésben vállaltakat. A felmondási idő átlagosan 30 és 90 nap között van. A szerződések időtartam-meghatározásuk szerint két csoportba sorolhatók. A határozott időre szólók általában 1 évet állapítanak meg. Csak két kivételt találunk: az egyik 10 évre, a másik 4 évre szól. A szerződések egyharmada határozatlan időre szól. Az átadott pénzeszközökre vonatkozóan azt lehet mondani, hogy egységesek a szerződések. Legalábbis abban, hogy kivétel nélkül tartalmaznak a pénzeszközök átadására vonatkozó szabályokat. Majd minden szereződésben az a technika került rögzítésre, amely a pénzeszközök mértékének évenkénti megállapítását preferálja. Ennek részeként az esetek többségében a szerződés a költségvetési rendelet elfogadásához köti a pénzeszközökre vonatkozó vállalások megállapítását, teljesítését. Végezetül megvizsgáltam, hogy a szerződésekben vállalt önkormányzati finanszírozás fedezete a költségvetési rendeletben miként jelenik meg. Két kivételtől eltekintve a

98

szerződésekben szereplő összegeket az önkormányzat költségvetési rendeletében külön soron szerepeltetik. Az egyetlen szerződés, melyet kötelező önkormányzati feladat ellátására kötetett, az alábbi kondíciókkal bír: - egyesület a szerződő fél (1993-ban alapított, kiemelkedően közhasznú szervezet) - a kiszerződött feladat: szenvedélybetegek napközbeni ellátása (megállapította az 1993. évi III. törvény) - a szakmai feltételeket és előírásokat a jogszabály alapján részletesen tartalmazza a szerződés - a keletkező bevétel tekintetében is tartalmaz pontosan megfogalmazott szabályt a szerződés (a személyi térítési díjból származó bevétellel az egyesület gazdálkodik, de csak a szenvedélybetegek napközbeni ellátására fordíthatja) - az önkormányzat havonta biztosítja az átadott pénzeszköz időarányos részét - 6 hónapos felmondási időt rögzít a szerződés, és mindkét fél szerződésszegő magatartására vonatkozóan is megállapít szabályokat - a szerződés határozatlan időre jött létre - az átadott pénzeszköz mértékét évente, külön kiegészítő szerződésben határozzák meg a felek - az önkormányzat költségvetésében külön soron nem szerepelteti, a szociális igazgatási költségekbe beépült Az átadott feladat finanszírozására igénybe vett normatíva a kiadások 40-45%-át teszi ki. A működési költségek 50%-át az önkormányzat átadott pénzeszközéből, 10%-át saját forrásaiból és bevételeiből (pl. térítési díj) finanszírozza az egyesület. Az önkormányzat előírja, hogy az átadott pénzeszközön túl a normatíva felhasználásáról is tételes elszámolást kell készítenie az egyesületnek. A kiadásokat számlamásolatok becsatolásával kell igazolnia az egyesületnek. Az önkormányzat által átadott pénzeszköz felhasználásának szabályai nem korrelálnak a normatív állami finanszírozás ellenőrzési szabályaival. Míg a MÁK pontos és objektív indikátorokat határoz meg, addig az önkormányzat csak a „cél szerinti felhasználás” szintjén definiálja elvárásait. Ahogy a többi szerződésnél sem, úgy ennél sem érvényesül és érvényesíthető az önkormányzati intézmények estében előírt kötelező béremelés finanszírozása. A nem kötelező önkormányzati feladatok esetében még megmagyarázható, de az átadott feladatok esetében egyáltalán nem indokolható a béremelés finanszírozásának elhárítása. A gyakorlat mégis azt mutatja, hogy a civil szervezetek tekintetében nem érvényesülnek a - sok esetben ágazati megállapodásokon nyugvó - többletfinanszírozási lépések. 3.7.4. A kiszervezéskor érvényesülő jogi-igazgatási és egyéb szempontok hierarchiája Az önkormányzatok kötelező feladataik ellátásával kapcsolatos döntéseikben összetett szempontok érvényesülnek. Nem kísérlem meg ezeket teljes körűen felvázolni, de a civil szervezetek feladatellátásba történő bevonása kapcsán elsődlegesen megjelenő szempontokat, s egymáshoz való viszonyukat mindenképp szükségesnek tartom áttekinteni. A fiskális szempontokról már ejtettem szót, itt csak röviden ismételném fő megállapításomat: az önkormányzat általában a központi költségvetésből alacsony szinten finanszírozott feladatainál mutat nagyobb hajlandóságot a kiszervezésre. (1.)

99

Stratégiai fontosságúnak vagy magas presztízsűnek ítélt szolgáltatások és intézmények esetében a politikai döntéshozók nem mutatnak hajlandóságot a szektorsemlegesség érvényesítésére. A feladatok társadalmi fontossága épp úgy megjelenik ebben, mint a szavazótábor elérésének, befolyásolásának lehetősége. (2.) A civil szervezetek felkészültsége, átláthatóságuk és megbízhatóságuk foka. A gyakorlatban nem jelenik meg szempontként a közhasznú vagy kiemelkedően közhasznú besorolás az értékelésnél vagy csak közvetett módon. Ugyanis a kiemelkedően közhasznú szervezettel szemben támasztott adminisztrációs és számviteli szabályok olyan felkészültséget igényelnek, amely alkalmassá teszi a szervezetet (a szervezeti kultúra szintjén) akár az átvett önkormányzati feladatokkal kapcsolatos adminisztráció megfelelő működtetésére is. Ezt azonban esetleg a döntések előkészítésében részt vevő ügyintézők veszik figyelembe. Az „alkalmasság” megítélése nagyobb részt a szervezetekben dolgozó személyek ismertségén, kapcsolatrendszerén, szakmai lobbi-képességén múlik. (3.) A rendezett szervezeti viszonyok elengedhetetlenek az önkormányzattal való feladatellátási együttműködésben. A szerződés-előkészítés során az ügyintézők vizsgálják a szervezet „alaki-és formai” megfelelőségét. A bírósági bejegyzéstől az aláírási jogosultságon keresztül a számlavezetésig. Ha hibát, hiányosságot tapasztalnak, az megakasztja, adott esetben meghiúsíthatja a szerződéskötést. (4.) A világos jogi keretek és iránymutatások megléte (illetve hiánya). Ha a döntéselőkészítésben részt vevők úgy ítélik meg, hogy egymásnak ellentmondóak a szabályok (még, ha ez nincs is így, csak úgy értelmezik) vagy az önkormányzati szféra ellenérdekeltségét vélik kiolvasni ezekből, akkor nagy eséllyel olyan előterjesztések, javaslatok születnek, amelyek hatására a döntéshozók is elbizonytalanodnak. A gyakorlat azt is igazolja; ha nincsenek a kiszervezésre vonatkozó konkrét és speciális szabályok, akkor, még ha van is, kevésnek bizonyul a kreatív jogalkalmazási technika és a nyitottság. (5.) Politikai lobbira épülő együttműködések. Talán a legsikeresebbek és egyben a legveszélyeztetettebbek. Sikeresek, mert a támogató politika (persze, amennyiben a többséget alkotja) helyzetbe hozza a szervezeteket, s a támogatást élvezve a hiányzó szabályozók és a nem létező (vagy nem ismert) minták ellenére is kialakulnak az együttműködések. Azonban egy esetleges hatalomátrendeződés ezeket az együttműködéseket is az elsők közt számolhatja fel. (6.) A tradíciók is igen lényeges szerepet játszanak, különösen az intézményi ellátások és szolgáltatások tekintetében. Az évtizedek óta működő intézményekről nagyon nehéz leválasztani feladatokat, de ha mégis vállalkozik rá az önkormányzat, az egészen biztos, hogy konfrontációt jelent az intézmény vezetésével és dolgozóival, s nagy eséllyel az intézmény ügyfélkörével is. (7.) Az egyéni döntéshozói érdekeltséggel is kell számolni, hiszen ezek (kapcsolódva a politikai lobbihoz) igen komoly felhajtóerőt jelenthetnek a szervezetek számára. (8.) A fenti szempontok gyakorlatban érvényesülő hierarchiáját az alábbiakban mutatom be (alul a leglényegesebbek, míg legfelül a legkevésbé lényegesnek ítélt szempontok szerepelnek).

(3), (4)

„CIVIL”

TRADÍCIÓ, JOGI KERETEK, STRATÉGIA

POLITIKAI LOBBI ÉS EGYÉNI

100

(2), (5) (7)

(6), (8) (1)

3.7.5. A feladatellátás kiszervezésének helyi folyamata Két tipikus, egymástól jól megkülönböztethető formában zajlik a feladatok kiszervezése. Természetesen mindkét esetnél több azonos lépés is található, különösen a végső döntéshozatalhoz kötődő tevékenységekben. Tulajdonképpen létezik egy harmadik forma is, amikor a nem kötelező önkormányzati feladatokról van szó. Ez esetben az ismert metódusok valamelyikének dominanciája mellett ötvöződhetnek a különböző lépések. „A” folyamat A feladatkiszervezés leggyakrabban a fiskális szempontok alapján végrehajtott értékeléssel kezdődik. Az úgynevezett átvilágításokat az önkormányzatok nagyjából kétévente megrendelik, illetve végrehajtják. Az ezekben foglalt megállapítások képezik az intézkedések alapját. Az értékelések amellett, hogy megállapításokat tesznek az egyes feladatok, intézmények és szolgáltatások költséghatékonyságát, finanszírozási feltételeit és gazdálkodását illetően, felhívják a figyelmet azokra a kötelező, de el nem látott feladatokra, amelyeket valamely jogszabály előír az önkormányzat számára. Léteznek más módszerek is a helyzetértékelésre, tervezésre. A nagyobb települések – többségében szintén jogszabályi előírás alapján – megalkotják gazdasági programjukat, szociális szolgáltatástervezési koncepciót készítenek, városfejlesztési stratégiát fogadnak el. Ezeknek az előkészítésében sokkal nagyobb szerep jut a szakmai elemzésnek, értékelésnek és tervezésnek. A szakmai és társadalmi vitára igen ritkán és akkor is csak felületesen kerül sor. A jogszabályi előírás alapján megalkotott tervezési dokumentumok esetében ez ugyan kötelező volna, de jogkövetkezmény nélkül hagyhatják ki az önkormányzatok ezt a lépést. Ráadásul, ha mégis megtörténik a vita, az esetek többségében akkor sem az alap-megállapításokra, hanem a már kész elgondolásokra szervezik rá a szakmai és társadalmi csoportokat. A korábban már ellátott feladat kiszervezésével, illetve az el nem látott, de ellátási kötelezettséggel terhelt feladatok végrehajtásával kapcsolatos elképzelések és konkrét lépések kimunkálásában a hivatali apparátusnak és a politikai döntéshozóknak jut szerep. Az intézményeknek, szakmai szervezeteknek csak korlátozottan van beleszólásuk ezekbe a folyamatokba. (Természetesen vannak kivételek. Amikor egy meglévő intézmény feladatait

101

Átvilágítás

Tervek

Politika

Hivatal Vita

Egyeztetés

Döntés Megállapodás

Előterj.

KT. DÖNTÉS

KÖTELEZŐ FELEDAT

kívánja bővíteni a fenntartó jogszabályi előírás alapján, az intézménynek meghatározó szerep jut az előkészítésben.) A hivatali apparátus leginkább a jogi és finanszírozási feltételeket vizsgálja és tervezi, a politikai döntéshozók az egyéb szempontok alapján tesz javaslatokat. A szakmai szempontok csak kevéssé érvényesülnek. Az érintett intézmények és szakmai szervezetek akkor jutnak érdemi információkhoz és véleményezési lehetőséghez, amikor elkészül a feladatellátásra vonatkozó előterjesztés. Az előterjesztést az illetékes szakbizottság menedzseli. A gyakorlat szerint az előterjesztés tulajdonképpen már meghozott döntéseket ír le, illetve magyaráz meg. Az alternatívákat, az alternatív szereplőket a legritkábban tartalmazzák a bizottságok elé tárt előterjesztések. A lehetséges szereplőkkel az előkészítés szakaszában egyeztet a bizottság és a hivatal megfelelő képviselője, mely egyeztetés tulajdonképpen a megállapodásig tart. Az előterjesztés tárgyalása során felmerülő kérdések és viták arra alkalmasak, hogy esetleg finomítsák az elképzelést, lényegi módosítások elérésére sem belülről, sem pedig kívülről nincs mód. A feladatok kiszervezésével kapcsolatos végső döntést a képviselőtestület hozza. Mivel az önkormányzati szmsz-ek egyáltalán nem foglalkoznak a kiszervezés kérdésével, ezért az átruházott hatáskörök között sem jelenik meg a döntéshozatalra vonatkozó szabály.

Vita

„B” folyamat Azokban az esetekben, amikor valamely kötelező feladat ellátására alternatív szereplő jelentkezik, a folyamat első szakasza jelentősen különbözik. Amikor az alternatív szereplő valamely szolgáltatás működtetésének átvállalásáról dönt, saját maga is megvizsgálja a finanszírozási és szakmai feltételeket. Ha számára elfogadható feltételek teremthetők, akkor ajánlatot tesz. Van azonban itt egy lényeges pont, amit korábban politikai lobbi-kérdéskén definiáltunk. Tudjuk ugyanis, hogy a központi költségvetésből származó normatív finanszírozásból származó bevétel nem elégséges a szolgáltatások többségénél a kiadások finanszírozásához. Ezért pótlólagos források bevonása is szükséges. Azonban ezeknek a pótlólagos források rendelkezésre bocsátásában ma a 102

SZERVEZET DÖNTÉSE

HIÁNY (ellátás, kapacitás)

Politika

Egyeztetés

Hivatal

Megállapodás

Előterj.

KT. DÖNTÉS

ÖK. FELADAT

legbiztosabb partner az önkormányzat. Így már a tervezés, mérlegelés szakaszában az egyik leglényegesebb kérdés az önkormányzati többletfinanszírozói szerepvállalásra vonatkozó kondíciók és „garanciák” tisztázása. Nem meglepő ezek után, hogy a szervezetek első lépése a politikai döntéshozók megkeresése. S, mint tudjuk, a politikai döntéshozók számára nem a szakmai szempontok érvényesülése az elsődleges. Így, ha a szervezet kellő kapcsolati tőkével rendelkezik, akkor a szükséges támogatást képes megszerezni a folyamat elindításához. A politikai döntéshozók megkeresése tulajdonképpen már az egyeztetés megkezdését jelenti. Az egyeztetés különösen akkor lehet gyors folyamat, ha az elérni kívánt cél nem okoz komoly érdekkonfliktusokat, például nem egy meglévő intézmény „lebontását” vetíti előre. Az egyeztetésben az önkormányzatnál megjelenő (különösen a fiskális jellegűek), valamint a politikai döntéshozók számára elsődleges szempontok kapnak főszerepet. A hivatali apparátus közvetetten vesz részt az egyeztetésben, a jogi és finanszírozási kérdések tisztázásával. A szakmai és társadalmi egyeztetésnek ebben a folyamatban még kisebb esélye van, mint az előzőnél. Nem egy példa volt már arra is, hogy az önkormányzati intézmény által végzett feladat kiszervezéséről az intézmény tudta nélkül egyeztettek. Az előterjesztés ebben az esetben is a lényegi döntések meghozatala után készül el, ennek tárgyalás során van lehetőség kérdésfeltevésre, esetleg vitára. A képviselőtestület döntésével zárul a folyamat érdemi része.

Vita

Tekintettel arra, hogy az intézmények saját feladataik megosztásába jellemzően nem vonnak be alternatív szereplőket, így tipikus folyamatokról sem, sokkal inkább esetleges és egyedi megoldásokról beszélhetünk. 3.7.6. Összegzés Az elemzés hipotézisét és egyben konklúzióját is egyetlen szóban sűríthetem össze: szabályozatlanság. Láthatóvá vált, hogy nem elégséges, ha az ágazati jogszabályokban megjelennek a szolgáltatások és ellátások kiszervezésére utaló, azokat, mint lehetőséget megjelenítő szabályozók. Az önkormányzatok érdek-és érdekeltségi rendszere sokkal összetettebb annál, hogy pontos és az önkormányzati feladatok átadásának eljárásait részletesen rögzítő szabályozó nélkül jelentős mértékű átalakításokba kezdenének az önkormányzatok (Itt kell megjegyeznem, hogy a közigazgatással, azon belül az önkormányzati feladatok ellátásának foglalkozó szakirodalmak az általunk vizsgált formával legfeljebb érintőlegesen foglalkoznak. Továbbá a 1990. évi XX. törvény sem említi a hatáskörök kapcsán a feladatok ellátásában elméletileg részt vevő szereplők kérdését.)

103

Az előzőekből következik, hogy hiányoznak azok az ösztönzők és modellek, amelyek mindkét szektor számára motivációst jelenthetnének, illetve mintakövetésre adnának lehetőséget. Ez igaz a finanszírozás kérdéseire épp úgy, mint a szakmai normák, azon belül a hatékonyság és hatásosság elvének érvényesülésére. A gyakorlat ismerete alapján egészen határozottan megállapítható, hogy a jogi feltételrendszer átalakítása során (új szabályok vagy szabályozók megjelenésekor) a diszkrecionalitástól a normativitás felé kell elmozdítani a feladatátadással kapcsolatos döntési rendszereket. A feladatok kiszervezésére, ezáltal új erőforrások mobilizálására a feladatfinanszírozás minél szélesebb körű alkalmazása jótékony hatást gyakorolhat. A jelenleg domináns finanszírozási megoldások fenntartása még tovább merevíti a jelenlegi ellátási struktúrákat, táplálja az önkormányzati ellenérdekeltséget. Nem odázható tovább a társadalmi költség-haszon alapú elemzés és döntéshozatali eljárások kikényszerítése. Ehhez kell kapcsolni legalább részben a finanszírozási, önkormányzati gazdálkodási-és számadási kérdéseket. Végül, de nem utolsó sorban az ágazati jogszabályokban is deklarált szektorsemlegesség elvének érvényesülését monitoring rendszerrel, s az ahhoz kapcsolódó kiegészítő jellegű finanszírozással lehet érdemben támogatni.

104

3.8. A magyar közéleti sajtóban megjelent cikkek alapján A HÍR-ADÁS Sajtófigyelő Kft válogatása a civil szervezetek közfeladat-ellátásával kapcsolatosan a napilapokban megjelent sajtóközleményekből 2004. október 28. 2005. február 28. között. Kézirat. Bp. 2005. A kutatási időszakban 84 darab újságcikk jelent meg, amely a civil szervezetekkel kapcsolatos témájú volt. A feldolgozott cikkek tartalom és területi szempontból történő csoportosítása: Források: Támogatás, pályázati kiírás Csökkenő forrás NCA Emberi jogok védelme (családon belüli erőszak, roma diszkrimináció, melegek) Érdekvédelem/érdekképviselet (Lelkiismeret’88, Károli Gáspár Egyetem és meleg hallgató ügye, Fogyasztóvédelem) Környezetvédelem, helyi városszépítő egyesületek Alapítás Létrehozás Megszűnés/feloszlatás (forráshiány miatti megszűnés és bírósági döntés alapján a Vér és Becsület Egyesület feloszlatása) Fejlesztések (közösségfejlesztés, konferencia, EU-s képzések) Működéssel kapcsolatos információk (nyitva tartás, költözés) Demonstráció (iskolai normatíva az egyházi iskoláknak) Egészségvédelem (hajléktalanok, dohányzás) Közhasznú foglakoztatási program beindítása Visszaélés (örökbefogadással kapcsolatban éltek vissza egy alapítvány nevével) Feladat-kihelyezés Pályázati döntés átadása: Összesen

1 1 84

Helyi: Regionális: Országos:

44 18 22

11 2 11 11 9 9 1 7 7 4 4 3 2 1

A forrásokon belül az NCA-val kapcsolatos hírek külön csoportot képeztek, jól látszik, hogy a szervezetek számára a legfontosabb hír forrásokkal, pályázatokkal kapcsolatos. (Ide tartozik a pályázati kiírás, tanácsadás, a pályázati rendszer működésének ismertetése és felmerülő problémák tárgyalása is.) Az NCA példa a kormányzati döntési jogkör átadására, a közfeladat-ellátásban részvételre; az NCA-val kapcsolatos hírek azonban nem ilyen ideológikus tartalommal jelentek meg. Nem „jött át” a sajtón az NCA rendszerének az a paradigmaváltó jellegzetessége, hogy a civil szervezetek állami működési támogatásáról választott civil szervezeti képviselőkből álló testületek határoznak.

105

Sok cikk jelent meg emberi jogi témában, ez leginkább a NANE megmozdulásaihoz -, illetve a Károli Gáspár Egyetem és egy meleg hallgató peréhez kapcsolódott. Érdekvédelem, érdekképviselet ügyben a Fogyasztóvédők és a Lelkiismeret ’88 csoport hallatta hangját. Mindezek mellett még a környezetvédelemmel kapcsolatosan jelent meg jelentős számban civilekkel összefüggő hír. Közfeladat-ellátásban civil résztvétellel, feladat-kihelyezéssel, kiszervezéssel kapcsolatos írás a feldolgozási időszakban egyetlen egy jelent meg. (Jellemző módon az is persze a kiszerződés elhalasztásáról szólt és nem a szerződés megkötéséről. Novemberben az Országgyűlés elé olyan törvényjavaslat került, amely alapján a feladat-átvállalás nem jöhet létre a Kapuvári önkormányzat és a Magyar Máltai Szeretetszolgálat között a családsegítő szolgálat átszervezésével kapcsolatban. Emiatt az átalakítással kapcsolatos döntést elhalasztotta a képviselőtestület.) Ebből az egy cikkből nehéz tanulságokat levonni de annyit mindenesetre lehet, hogy meglehetősen ritka az e tárgyba eső információ, s hogy nincsen hírértéke a közfeladatellátásban történő résztvételnek, de a civil tevékenységeknek és működésnek általában sem. Nincsen olyan aktor, akinek közreműködésével a civil-állami, civil-önkormányzati együttműködés formái, tényei, eseményei a sajtón keresztül megjelennének. (Általában véve is elhanyagolható volt az együttműködésről szóló hír. A képzések, konferenciák kapcsán és a közhasznú foglakoztatás esetén került megemlítésre civil-civil, civil-önkormányzat együttműködés.) Kapcsolódó, jellemző hír még: 2004. novemberében a fővárosi hajléktalanok ellátására jutó pénzekről egyetlen szakmai közalapítvány döntött. A cikk szerint a döntés előkészítésben részt vettek az érintett civil szervezetek képviselői is és az ő észrevételeik, javaslataik alapján döntöttek a támogatás odaítéléséről. Eddig a szervezetek párhuzamosan pályázhattak állami és fővárosi forrásokra is, így a rendszer nem volt elég hatékony. A mostani elosztási rendszernek köszönhetően átlátható és szakmailag is megalapozottabb döntés születhetett. A mechanizmus pedig példa arra, hogyan lehet a döntési jogkört átadni. (S talán általánosabban szemlélve a jelenséget, arra is, hogy miként indul meg egy-egy területen a közfeladatok ellátásával kapcsolatos társadalmasítási folyamat a hivatali hatáskörtől – átmenetileg a közalapítványon át – egészen a minőségfelügyeleti rendszerek által vezérelt kiválasztási folyamatban nyertes civil nonprofit szervezetekig.)

106

4. Kitekintés az amerikai földrészre 4.1. Az Amerikai Egyesült Államokban tapasztaltak tükrében (Dr. Könczei György: "Civil szféra – amerikai tanulságok" című tanulmánya.) „Ne kérdezd utadat olyasvalakitől, aki ismeri. Mert akkor nem tudsz majd eltévedni.” Braclavi Nachman, XVIII. század 4.1.1. B E V E ZE T É S „Hipotézis nélkül nincs kutatás. Kutatás nélkül viszont nincsen hipotézis”. Geo F. Mason1 4.1.1.1 Fogalmi és módszertani előzetes Az alábbiakban a „non-profit, vagy civil szervezet” fogalmán – Salamon–Anheier 1995, 32 meghatározását mutatis mutandis elfogadva –, azon szervezeteket értjük, amelyek megfelelnek az alábbi univerzálisnak tekinthető kritériumoknak: – intézményesültek, – a kormányzattól szervezetileg elkülönültek, – működésük célja nem profitszerzés (sem a működés során képződő pénzügyi természetű haszon szétosztása a bennük részt vevők között), – saját menedzsmenttel rendelkeznek és – van bennük hajlam az önkéntes-munka használatára.3 Jól látható tehát, hogy ebben a tanulmányban a civil szektornak elsősorban a gazdasági tartalmú tevékenységére vagyunk tekintettel. Tény, hogy ez a megszorítás alkalmanként a következtetések körét korlátozza. Mivel azonban a munka végén valóban reformszemléletű javaslat-értékű következtetésekkel kívánunk élni, az elemző részben kényszerűségből és az erősebb koncentráltság okán eltekintettünk olyan további, valóban jelentős funkcióktól, mint a non-profitok értékteremtő- és -közvetítő, (érdek)képviseleti, valamint közösségteremtő szerepe, de a civilek egyes területeken – szociális szféra, egészségügy, oktatásügy, kultúra – relatív hegemón szerepét sem szükséges bemutatnunk.

1

F. Mason 2004, 8. A tanulmány kötetben is megjelent, „Szektor születik” címmel. Egyszerű, internetes elérése: http://www.nonprofitkutatas.hu/letoltheto.htm. Salamon és szerzőtársai egy másik, nagy kutatásukat összefoglaló munkában (Salamon – Sokolowki – List 2003) lényegében megmaradnak a korábbi meghatározásnál, melyet itt mi kiegészítettünk egy utolsóval, amely a politikai hatalomhoz való viszonyt tisztázza. 3 A magyar rendszer működési tapasztalatai alapján esetleg kiegészíthetőnek vélhetnénk e felsorolást a következővel: „viszont nincsen a politikai hatalom megszerzésére”, ám az amerikai rendszer ismeretében ez nem tehető meg. 2

107

Az említettek alapján a tevékenység alapformájaként többnyire tisztán szolgáltatást nyújtó szervezeteket és az érdekvédelmieket is a non-profit szervezet gyűjtőfogalom alá soroljuk, viszont nem soroljuk ide, a – második helyen említett kritériumnak történő meg nem felelés miatt – a közalapítványokat. (Alapítójuk az állam.) Bevételen a vonatkozó fejezetekben mindvégig a civil szervezet egy gazdasági évben befolyt pénzben megadott inputját érjük. Ha az alábbiakban a szféra, vagy a szektor fogalmát használjuk, minden esetben a társadalomnak, a gazdaságnak a civil, a non-profit szervezetek által lefedett területét illetjük vele. A jelen tanulmány beállítódása szempontjából az irányvonalra koncentráló (a nemzetközi irodalom szóhasználatával: policy-oriented)4. Így nem hivatkozik a jóléti állam elméleteire, sem a „piac kudarca – állam kudarca” tartalmú elméletekre, sem pedig a szerződéses kapcsolatok kudarcait tárgyaló teóriákra. Nem keresi a választ arra a kérdésre sem, hogy szükség van-e civil szervezetekre, vagy, hogy mi indokolja létezésüket. Ezeket pozitív értelmű axiómaként kezeljük. 4.1.1.2 Probléma – kérdés – hipotézis A jelen tanulmány megírását egy probléma, egy hozzá kapcsolódó kérdés és egy, ezekre vonatkozó hipotézis megfogalmazása előzte meg. – A probléma a következő volt: Magyarországon, az 1980-as évek végétől kiformálódott non-profit szféra a részét képező szervezetek abszolút száma, felhasznált költségvetése és az általa országos szinten elvégzett feladatok mennyiségi, ill. színvonalmutatóit figyelembe véve, immár tekintélyes, felnőtt struktúrát és tartalmakat jelez. A struktúra mégis sérülékeny még, kormányzati, illetőleg jogalkotási irányból tekintve nem megfelelően szabályozott és markáns válság-jegyeket mutat. Ezek közül a legszembetűnőbb, hogy alig van olyan non-profit szervezet, amely egészen bizonyos lehet afelől, hogy nem csupán az éppen adott gazdasági évre szóló finanszírozással rendelkezik majd, hanem a következő éve is biztosított lesz. Ez a részleges, de markáns létbizonytalanság szükségessé teszi a szféra finanszírozásának elmélyült újragondolását, melyre Magyarországon éppen a legutóbbi időben komoly, reform-szándékú döntéshozói szándék mutatkozott. – Kérdésünket abban rögzítettük, hogy ebben, az imént vázolt probléma- és cselekvési térben van-e lehetőség, esély arra, hogy a reformok tovább folyjanak, illetőleg, hogy van-e készség pozitív külföldi tapasztalatoknak a hazai reformfolyamatokba történő integrálására. – E tanulmánynak a kérdéshez kapcsolt hipotézisét az alábbiakban lehet összefoglalni: léteznek olyan megoldások, további szemléleti és tudástartalmak, amelyek az amerikai rendszer részei, de adaptálhatóak a magyar non-profit szabályozás és finanszírozás gyakorlatába.

4

Ezért nevezzük esszének, annak ellenére, hogy a tudományosság kritériumait folyamatosan szem előtt tartottuk.

108

4.1.1.3 A tanulmány jellege Az alábbi vizsgálódások során nyert következtetéseket a téma jellegéből következően mindenekelőtt igen széles körű, elsősorban amerikai eredetű szakirodalom-elemzésre alapítjuk.* Az alábbiakban a fent leírt vizsgálódási és gondolkodási folyamat további, követő lépéseit osztjuk meg az Olvasóval. Jeleznünk kell azonban, hogy e munkának nem célja sem szisztematikus összehasonlítás, sem valamely – akár a Magyarországon, vagy akár az Amerikai Egyesült Államokban működő rendszer összefüggő leírása. Célja kizárólag a maximálisan kreatív ötletgyűjtés, az úgynevezett „think tank”jellegű5 működés kipróbálása érdekében született, következésképpen és részben kényszerűségből: megközelítései alkalmanként újszerűek. Megállapításai döntő többségükben a 2000 és 2004 közötti időszakra érvényesek. Példái gyakorta a fogyatékosságügyből származnak, mivel Szerzője elmúlt húsz évét kutatóként és önkéntes non-profit szervezeti munkatársként is elsősorban ezen a területen töltötte.

*

A h iva tkozá sok módszere: Jelen tanulmány megírását módszeres és kiterjedt szakirodalom-gyűjtés előzte meg. Hogy ebből minél többet profitálhassunk, a hivatkozásokat a következő rendben – háromféleképpen – oldottuk meg. Ahol volt nyomtatott publikáció, ott arra hivatkoztunk (1), kivéve, ha rendelkezésre állt az adott forrás az interneten is (2), mert ez esetben arra történik a hiperhivatkozás-jellegű utalás. Ha azonban a hivatkozott szakirodalom rendelkezésre állt, és amilyen nyelven rendelkezésre állt, akkor minden esetben arra történik szintén hiperhivatkozás-jellegű utalás (3). Tekintettel arra, hogy ez utóbbi esetben tanulmányunkból a hivatkozásoknak valamiféle reális helyre kellett mutatniuk, a hivatkozott dokumentumok a tanulmányt is tartalmazó, a kutatás összes eredményét magába foglaló CD-lemezen megtalálhatóak és a hiperhivatkozások így mutatnak rájuk. 5

Szó szerint: „gondolattartály”, agytröszt. Az Amerikai Egyesült Államokban használt fogalom. Eredetileg hadiipari-stratégiai tartalmú fogalom. Általában kutatásban kiművelt egyének csoportját fedi – ritkábban lehet egy-egy egyén is –, aki-akik elemzéseket, politikai ajánlásokat fogalmaznak meg. Alkalmanként titokban működik, forrásait szabadságának megőrzése érdekében zömmel magánadományozók biztosítják.

109

4.1.2. A Z

A M E R I K A I E G Y E S Ü L T Á L L A M O K N O N - P R O F I T S ZE K T O R A (ÁTTEKINTÉS)

A mély történelmi tradíciókkal bíró, méreteiben gigantikus6 amerikai rendszert Salamon (2002, 3) az élő organizmusok artériáihoz hasonlítja, amelyek az életerőt szállítják a test minden részébe. E rendszernek egyes, a magyarországi reformgondolkodás szempontjából releváns, elemeit mutatjuk be a következőkben. A témáról folytatott gondolkodás során figyelemmel kell lennünk az egyes államok és a szövetségi állam működése között fennálló különbségekre7. Ha az egész rendszert némi leegyszerűsítéssel gyakorlati problémamegoldó rendszerként tekintjük, akkor az államnak, különösképpen a szövetségi államnak egy markáns outsourcing tevékenységét – azaz külső erőforrások igénybevételére, erőforrások kihelyezésére irányuló – tevékenységét figyelhetjük meg. (Salamon 1991). Mivel e működés során az állam nem csupán a gazdasági élet különféle más szereplőire, hanem a non-profit szervezetekre is folyamatosan és hagyományosan támaszkodik, a civilekkel megvalósított partnerséget – ld. később – az amerikai rendszer tradicionális elemeként ismerhetjük meg. Lester M. Salamon így fogalmaz: az amerikai rendszerben „a közösségi pénzek elköltése és a külső szolgáltatások biztosítása egyaránt külső szolgáltatók bevonásával történik” (Salamon, 1991, 28). 4.1.2.1 Az amerikai non-profit szektor forrásoldala (bevételei) és azok megoszlása A non-profit szervezetek összes bevételeinek átlagosan 10 százaléka származik magánadományokból, az Amerikai Egyesült Államokban ez az adat az itt említett átlagnak durván másfél-kétszerese.8 Az állami támogatásoknak az összbevételeken belüli aránya országonként erősen változó: van, ahol domináns – és ez a ritkább – , van, ahol nem az. Ahol nem domináns, ott a saját bevételek jelennek meg legmagasabb költségvetési összetevőként (tőkejövedelem, szolgáltatási, tan-, ill. tagdíjak stb.). A források megoszlása Itt közel 30 különféle adó-jóváírási lehetőség van, amelyeknek célja, hogy a non-profit szervezeteknek nyújtott, a magánszférából érkező támogatás legkülönfélébb csatornáit létrehozza. Az amerikai adójog alapján az adóhivatal teszi lehetővé a (magyarországi szóhasználattal élve) közhasznúsági, azaz – a vonatkozó amerikai fogalomhasználatot követve – az 501(c)(3) kategóriába történő besorolást. Az elnevezés alapja az adóról szóló törvény 501(c)(3) paragrafusa. Az ide sorolt szervezet tevékenységének az egész közösséget, az egész társadalmat kell szolgálnia. Ha erre a státuszra szert tesznek, tudományos, oktatási, emberi 6

A szövetségi kormányzat több mint 900.000 non-profit szervezetet jegyzett be – más források szerint számuk 1 millió fölött van. Közöttük mintegy 50.000 alapítvány található (Macedo et. al. 2003, 113). 7 Ha az amerikai rendszer egy-egy, mégoly jelentős tartalommal bíró eleme nem nyújt lehetőséget a hazai non-profit reformgondolkodás erősítése számára, akkor, rendelkezzen bármilyen érdekességgel is, nem tárgyaljuk. Legfeljebb akkor, ha jó magyarázó-erővel bír a többi összefüggés szempontjából.. 8

Salamon–Anheier 1995, 5.

110

jogi, környezetvédő stb. szervezetek szerte Amerikában a nekik szánt adományokat adómentesen vehetik magukhoz. (Egyidejűleg ennek inverze is működik: az adományozó adóalapját csökkenti velük). 1. ábra Az USA non-profit szektorának belső szerkezeti-tevékenységi arányai9

12%

4%

12%

M

4% 7%

V KH E EH O

13%

K

48%

JELMAGYARÁZAT: M: Művészet, V: Vallás, KH: Közhasznú, E: Egyéb, EH: Egészségügyi és Humán Szolgáltató, O: Oktatás, K: Környezet

A közjót szolgáló szervezetek (charitable organizations) száma 2003-ban meghaladta az 1 milliót10 - és hónapról-hónapra 3-4000-rel nő. Két alcsoportjukat különböztetjük meg: a közjót szolgáló közösségi-nyilvános (public) szervezetekét, ill. a közjót szolgáló magánalapítványokét. Az előbbieket az különbözteti meg az utóbbiaktól, hogy bevételeiknek legalább egyharmada közösségi-nyilvános (public) forrásból származik.

9

Az ábra adatainak forrásai: Berry – Arons 2003. Schaffhauser 2004, 20.

10

111

Az USA non-profit szervezetei bevételeiket átlagosan az 1. sz. táblázatban foglalt nagyobb kategóriákból szedik.11 Miközben a non-profit szervezeteknek az összbevétel szempontjából véve döntő többsége: hozzávetőleg fele egészségügyi és oktatási szervezet, a legkülönfélébb célt szolgáló képződmények – rekreációs klubok, vallási szervezetek, sőt foglalkoztatotti nyugdíj-alapok is – megtalálhatók közöttük. 1. sz. táblázat A civil szféra bevételeinek megoszlása források szerint (USA)12 A bevétel forrása Az összes bevétel (kb.) Tevékenységből származó fele saját bevételből Magánadományokból egyötöde Állami forrásokból származó egyharmada 4.1.2.2 Az amerikai non-profit szektor, mint egész stabilitása A szféra stabilitásában döntő szerepet játszik az állam és a civil szféra közötti viszony kiegyensúlyozottsága, partneri működése. Az amerikai történelem egyik tradicionális aspektusát némileg leegyszerűsítve: a dolog azzal kezdődik, hogy az állam azokban az ágazatokban enged át feladatokat a civileknek, amelyekben maga amúgy is domináns szerepet játszik. Érdemes a következő, ördögi körre emlékeztető logikai láncolatot végigkövetni: az állam leginkább olyan területeken vonja be a civileket, amelyeken maga domináns pozíciót foglal el Î minél inkább partnernek tekinti a civileket az állam Î annál több feladatot ad át nekik Î ebből következően még inkább rászorul a velük folytatott gyümölcsöző együttműködésre Î annál inkább partnereknek tekinti a non-profit szervezeteket, s Î annál inkább ad át feladatokat nekik. Másik egyértelmű gazdasági és társadalmi stabilitást biztosító tényező az amerikai rendszerben az önkéntesség hatalmas aránya. A teljes amerikai lakosság több mint egyharmada, összesen 110 millió felnőtt amerikai állampolgár veszi ki aktívan a részét, önkéntesként a gazdaság és a társadalom addicionális működtetéséből. Az említettek 75%-a non-profit szervezetekben dolgozik (Macedo et. al. 2004, 119, 122). Az amerikai közéletben egyenesen elvárják, sőt a szakmai szervezetek (például a jogászság legtöbb ágazata esetében) ki is kényszerítik a közösségi munkát.

11

Az adatok elsődleges forrása Salamon– Anheier 1995, 77, de későbbi publikációk is, pl. Macedo et. al 2003 megerősítették. 12 A táblázat adatainak elsődleges forrása: Salamon–Anheier 1995 és Salamon–Anheier 1999.

112

4.1.2.3 Az amerikai non-profit szektor alkotóelemeinek stabilitása A fentiekből nem csupán a mikro-, mezo-, és makroszintű stabilitás, hanem az egész rendszer felnőtt, kiegyensúlyozott, azaz szükség esetén előre látó, azaz tervezni tudó sajátossága is következik. Szép számmal vannak ugyanakkor olyan rendszerjellemzők, amelyek – miközben az Amerikai Egyesült Államok civil szférájának stabilitását mutatják, egyidejűleg – utalnak a magyarországi rendszer sérülékenységére, gyöngeségére és ezzel rámutatnak a két világ összehasonlíthatóságának igen komoly korlátaira is.13 4.1.2.3.1 Az első példa: finanszírozás és „intézménytelenítés” Az egyik ilyen tényező a felhalmozott tőke ereje, a gazdagság foka. Eklatáns példa a United Celebral Palsy nevű non-profit – a magyartól eltérő tartalmú amerikai szóhasználatban: „karitatív” – szervezet létrejöttének esete. Agyi károsodás következtében keletkezett bénulás (celebrális parézis) folytán az Egyesült Államokban gyakorlat volt, hogy az így született gyermekek szüleinek az intézeti elhelyezést javasolták. Mivel az ellátórendszernek egészen az 1950-es, 1960-as évekig hiányoztak a megfelelő alkotóelemei, e gyermekek tipikus lakóhelyévé születésük után hamarosan a zárt intézmények váltak.14 Két, egymást ismerő, kiemelkedően gazdag amerikai családnak közel ugyanabban az időben született ilyen fogyatékossággal gyermeke. Ők is ezt a tanácsot kapták – azonban nem fogadták el. Úgy döntöttek, hogy összefognak és létrehoznak egy szervezetet, amely nemcsak az ő gyermekük, hanem más hasonló helyzetű család problémájára megoldást kínál. Ez lett a washingtoni székhelyű, az egész országra kiterjedő hálózattal bíró United Celebral Palsy. A szervezet az azóta eltelt évek alatt az Amerikai Egyesült Államok egyik legtekintélyesebb, és nem csupán az adott fogyatékosságügyi területen, hanem egészen széles körben működő civil szervezetévé. A kezdeti években hatalmas segítséget jelentett számára a két család és a tulajdonukban lévő cégek folyamatos pénzügyi támogatása. Az amerikai gazdaságban akkumulált gazdagságnak egy elemi szintje így a múlt század ötvenes éveinek során alkalmassá vált arra, hogy először csupán egyetlenegy pontonon megkezdje a zárt intézmények jelentős hagyománnyal, hatalommal, inerciával és erős ideológiai bázissal rendelkező rendszerének felbontását, felfejtését. Világosabb megfogalmazásban: az előző mozzanat, karöltve a kialakult intézet-ellenességgel egyidejűleg – az intézetekbe zárt fogyatékossággal élő emberek gyermekek és szüleik – emberi jogi mozgalmává is terebélyesedett. Mindez azonban még nem lett volna elég. Kialakultak és az előzőekben említett folyamatokba beleszövődtek egy másik, lényegében szintén emberi jogi mozgalomnak: a fogyasztói érdekérvényesítésnek (consumerism) az első eredményei a hatvanas évek során. A jelen tanulmány által vállalt összehasonlítás korlátait nem jeleztük a módszertant tárgyaló bevezető részben. Ennek oka az, hogy műfajunk nem szélesen vett összehasonlító, hanem irányvonalra koncentráló. A hatalmas különbségre itt utalunk. 14 Ezeket mutatja be Blatt – Kaplan 1966 munkája, a Karácsony a purgatóriumban (a fönti kép forrása; p. 88.), s ezekről szól a döbbenetes erejű „Willowbrook” című dokumentumfilm, s erre utal például a Fogyatékosság-történeti Múzeum cikke is (http://www.disabilitymuseum.org/lib/docs/1743.htm). 13

113

Az afro-amerikai populáció – Rosa Parks indította, és dr. Martin Luther King, Jr. vezette – emberi jogi küzdelmeit így méltó módon vitték tovább az immár nem alávetett valódi felnőttség irányába. Az első példa – az említetteken túl – az amerikai rendszer stabilitása mellett az újabban corporate philantropy, corporate social responsibility, sőt: stratégiai filantrópia (Saiia – Carrol – Bucholtz 2003) – azaz a nagyobb üzleti társaságok, közösségek által gyakorolt filantrópia, ill. társadalmi felelősség – néven emlegetett jelenségre is rávilágít, megmutatva ezzel az amerikai rendszernek a törékeny magyartól való alapvető különbségét. 4.1.2.3.2 A második példa: nyilvánosság és emberi jogok Második példánkat is a fogyatékossággal élő emberek életéből és eredményeiből vesszük. Az Ed Roberts és társai által indított önálló életvitel mozgalom mindenekelőtt a mozgássérült emberek önrendelkezési jogát valósította meg – mintegy ráfejelve – az első példában említett eredményekre. Az eredmény, amit kiküzdöttek: elfogadásuk, önrendelkezésük elismerése, akadálymentesítés és civil szervezeti keretek között működő önálló életvitel-központok hálózatának kialakulása lett szerte az Államokban. A fogyatékossággal élő amerikai emberek harcainak talán legnagyobb fegyverténye a sokak, de talán számottevő részben vezetőjük, az azóta elhunyt, emberi jogi díjjal kitüntetett Justin Dart, Jr. által kikényszerített törvény volt, a fogyatékossággal élő amerikaiak törvénye, az Americans with Disabilities Act (ADA). Ez nem, vagy nem elsősorban a non-profit szervezetek eredménye, hanem annak az erős, militáns háttérbázisnak a következménye, amelyről ideológiai szinten az első példa alkalmával már esett szó. Justin Dart az alábbi kép15 jobb oldalán látható, amint békésen mosolyog a törvényt éppen aláírásával szentesítő George Bush elnök balján. A kép nem mutatja, hogy milyen erős küzdelem, lobbyzás és tüntetések előzték meg ezt a pillanatot. (Ezt jól példázza a kép alatti hiperlinkre klikkelve megjelenő videofelvétel.) A nyilvánosság bevonása, a kemény lobbytevékenység, a nyomásgyakorlás – a két példában említettekkel együttesen – a fogyatékos személyek, mozgalmuk és civil szervezeteik felnőtté válását idézték elő.

15

http://www.disabilitymuseum.org/lib/stills/599card.htm. 114

4.1.3. A

M A G Y A R O R S ZÁ G I C I V I L S ZE K T O R F E J L Ő D É S É T G Á T L Ó T É N Y E ZŐ K

Miként az előző fejezet sem adta az Amerikai Egyesült Államok civil szektorának metszeti képét, ebben a fejezetben sem nyújtunk áttekintést a magyar non-profit szféráról. Olyan összefüggéseket keresünk, amelyek az amerikai tapasztalattal párba állítva konstruktív következtetetések levonását alapozzák meg. 4.1.3.1 Szemléleti elemek: a mítoszok Vizsgálódásaink során egyebek mellett arra a következtetésre jutottunk, hogy a non-profit szféra fejlődését számottevő részben – negatív tartalmú – tévképzetek, mítoszok gátolják. Ezek mutatják be, illusztrálják az alábbiak. - Az első, az üzleti mítosz: a non-profit szervezetek szignifikáns része, nevével ellentétben, éppen hogy rejtetten üzleti vállalkozások fedőszerveként működik. Nos, e mítosz valóságtartalmát nehéz pontosan meghatározni. Hogy vajon hány darab ilyen, valójában az üzleti szférába tartozó szervezet működik ma Magyarországon? Mekkora a súlyuk a szektoron belül? Nem tudjuk. Egy biztos: nem sok. Maga a kérdés nem szignifikáns, ez a működés nem jellemző a szférára. De valóban, léteznek-e ilyenek? Igen. Bizonyosan: nem csak Magyarországon. Talán az Amerikai Egyesült Államokban is. Ám a kérdés ott sem szignifikáns. (Hogyan is lenne? A befektetés megtérülésének rátája magas a profit-orientált ágazatban és rendkívül alacsony a civil szférában. Akinek pénze van és be kívánja fektetni, rossz gazdasági döntést hozna, ha azt a non-profit szférában tenné meg.) E kérdés más országokban sem szignifikáns.16 A szektor finanszírozását nem lehet ilyen tévképzetekre alapítani. Ez a mítosz a nem kielégítő kormányzati ellenőrzés folytán keletkezett, kormánytisztviselők és kormányhivatalok kognitív disszonanciáját mutatja.17 - A második, az áttekinthetetlenségi mítosz: a non-profit szervezetek száma évek óta olyan nagyságrendűvé vált már, hogy nem lehet áttekinteni őket, s így úgyszólván lehetetlen a megfelelő finanszírozás biztosítása. Ez a mítosz legerősebben éppen szintén kormányzati berkekben tartja magát. Amerikai példával élve: ha ott egy szervezet elnyerte az 501(c)(3) kategóriába történő besorolást, akkor annak későbbi ellenőrzése már rendkívül laza, ami egyrészt arra utal, hogy a rendszer megfelelő szabályozása folytán magas profithoz nem a non-profit-, hanem a profitorientált

Soros György egyik megnyilvánulása tanulságos a hasonló esetek kapcsán. N.B.: a jelenség lényegéről és a megközelítés módjáról beszélek, nem arról, hogy van-e különbség magán-adomány és az adófizetők pénte között! Hiszen természetesen nagy különbség van közöttük. Megkérdezték tehát tőle, hogy nem tart-e attól, hogy a rengeteg pénznek, amit ő Közép-Kelet-Európában non-profit célokra fordít, egy része „surlódási veszteség” formájában elvész. De – felelte – igen, számol ezzel. És mondja – hangzott tovább a faggatózás – mit gondol, mekkora rész ez? Mindösszesen bizonnyal nem haladja meg a 10%-ot – szólt a felelet. És nem gondolt még arra, hogy ez megfelelően erős ellenőrzési rendszerrel lefaragható? – faggatták tovább. De, hogyne – felelte, ám úgy találtam, hogy ez legalább 10%-os költséggel járna. 17 Ha ugyanis úgy érzem, hogy erősebben kellett volna szűrni, vagy jobban kellene ellenőrizni, s nem tettem meg, akkor, hogy könnyebb legyen számomra a teher vitele, annak feldolgozása, úgy teszek, mintha nem is rajtam múlt volna a kudarc, hanem éppen azokon, akiket nekem kellett volna erősebb kontroll alá helyeznem. 16

115

szférában lehet elérni. Másrészt arra, hogy az amerikai rendszer nem a bizalmatlanságra, hanem éppen ellenkezőleg: a bizalmi elvre épül. Egészen sarkalatos különbség ez. Következésképpen: ha a kormányzati szférának „segítségére kívánunk lenni” ennek a mindennapi működést mérgező mítosznak a lerombolásában, türelemmel kell lennünk. A bizalom kialakulása nem rövid távú perspektívát igényel. Másfelől azonban a mítosz valóban mítosz. Ha az egész non-profit szférát egészében tekintjük, akkor valóban hajlamos rá, hogy áttekinthetetlennek mutassa magát. (Ki az, aki strukturáltan és a reális finanszírozási igényt pontosan átlátva képes a szociális szférában működő egyházi alapítványok mellett a környezetvédelmi egyesületeket és a felsőoktatásban működő kezdeményezések egyidejű áttekintésére?) Erre azonban igen ritkán van szükség. Általában (al)szektorok szerint vetődik fel az áttekintés igénye. - A harmadik, a szakmai hozzáértés hiányának mítosza. Eszerint a non-profit szervezetekben nem koncentrálódik megfelelő szaktudás, jó szándékú, lelkes, a kormányzati és a felsőoktatási területről színvonal-kritériumok folytán kikopott nagyszívű dilettánsok alkotják. Ha ez így volna, az valóban feltétlenül indokolná, hogy a források ne ebbe az irányba terelődjenek. Ám a harmadik mítosz éppúgy mítosz, mint az előző kettő. Az igaz, hogy jó néhány vezető non-profit szakember az állami, vagy a felsőoktatási terület biztonságát hagyta ott ezért. Csak az nem igaz, hogy kikoptak volna, hozzáértés hiányában. (Ilyenek is voltak, de a vezető civil szakemberek körében ilyen múltúakat nem találunk). A terület-váltás okai többfélék voltak, melyek részletezése nem e tanulmány feladata. Csak felsorolásszerűen: volt, aki pályát akart módosítani és kínnal-keservvel, harccal elérte; volt, akinek egyszerűen „szűk volt a kabát”, kicsi volt a cselekvési és alkotási tér; volt, akit előző munkahelyéről valósággal elűztek, a bennük buzgó alkotó-kedv ott soknak bizonyult – és így tovább. A szektor elmúlt másfél évtizedes hazai működése bizonyította, hogy az általa megkövetelt képességek nem bürokratikus, nem tudományos és nem is előadói képességek: gyakran azok is, de sokkal összetettebbek annál. Így – miközben doktori fokozattal rendelkező szakembereket is szép számmal felmutat a szféra –, a benne megvalósított effektív működésnek az nem is kritériuma. - A negyedik, a civilek egymásra-fenekedése, mint a szabályozás és finanszírozás előfeltételét képező tisztánlátás korlátozottságának mítosza Azaz: „Hogyan is lehetne tisztán látni, miként is lehetne megfelelően szabályozni, ha a nonprofit szféra szereplői a többiekről mutatott erősen kritikus, görbetükör-szerű képpel a tisztán látást folyamatosan akadályozzák.?”. E mítosz alapját mindenekelőtt valóban a finanszírozás tisztázatlansága adja, ami tapasztalati tény. A legtermészetesebb jelenség a forráshiányos, a mindennapi működést ellehetetlenítő pénznélküliséget mutató helyzetben az azonos szintű helyzetben lévő partnerek kiéleződő, egymás közötti konfliktusa. Ám, ha valaki annak alapján akar finanszírozási elveket felállítani, amit a finanszírozás érdekében hozzá forduló aktorok egymásról mondanak, az kötelességszerűen fog kudarcot vallani. Következésképpen elemi stratégiai és gondolkodási hiba húzódik a mítosz hátterében: a non-profit üzleti ellenfél álláspontja nem finanszírozási kritérium. (E szempontból az Amerikai Egyesült Államok sem különböző).18

Az interneten megtalálható egy pályázat, a Community Foundation for Greater Buffalo web-oldalán, vö.: www.cfgb.org/images/People,_Inc..doc amelyben a pályázó ékes szavakkal igyekszik bizonygatni, hogy az ő szűk területén műköő másik két fogyatékossági-múzeológiai projekt miért használhatatlan, rossz és, hogy az övé azokkal szemben miért kitűnö... 18

116

4.1.3.2 A bizonytalan jogi és pénzügyi háttér Ez a jelenségrendszer a magyar non-profit világ legrészletesebben leírt, legtöbbet említett problémavilága. Itt csupán utalunk rá. (Részletesebben ld. pl.: Biró 2002).

117

4.1.4. Ö S S ZE F O G L A L Á S : A Z E R E D M É N Y E K Ú J R A T Á R G Y A L Á S A L É P C S Ő F O K O K , T A N U L S Á G O K É S K Ö V E TK E ZT E T É S E K Az alábbiakban vizsgálódásaink kijelentésekben adjuk meg.

végkövetkeztetéseit

negatív

és

pozitív

tartalmú

4.1.4.1 A területnek radikális szemléletváltásra van szüksége Az alábbiakban bemutatásra kerülő szemléletváltást a nem elegendő csupán a kormányzati és a civil szférában megvalósítani, a társadalom egészében szükséges végbevinni. Ennek folytán – a mai hatalmi viszonyokat figyelembe véve – kezdeményezője nem lehet más, mint maga a kormányzati szféra. A radikális szemléletváltásnak ugyanakkor érintenie kell - a társadalom széles rétegei és a civil szektor mellett - magát a kormányzati szférát is, annak érdekében, hogy a benne megmutatkozó negatív és pozitív mítoszokat valóságos szemléleti és tudástartalmakkal váltsák fel. Az egyszerűség kedvéért élünk itt a szemléletváltás kifejezéssel. Bizonyos, hogy az itt leírtak nem csupán a fejekben, hanem a reálfolyamatok szintjén is változásokat jelentenek,19 annyira, hogy csupán a fejekben nem is lehet azokat realizálni. 4.1.4.1.1 A szemléletváltás első lépcsője: a non-profit ≠ ingyenes! Első lépcsőfok: az ingyenesség problémája. Ezen a téren feltétlenül szükség van szemléletváltásra. Ha a magyar társadalom széles rétegeiben fennmarad az a tévképzet, hogy „a non-profit szféra által végzett szolgáltatások ingyenesek, s ez így van jól, hiszen az állam finanszírozza őket”, ez súlyos károkat okoz, elsősorban magának a szférának. Feltétlenül elkerülendő a jövőben ennek a – még a szocialista gazdaságból eredő, a non-profit szféra elismertségét erősen korlátozó, tekintélyét aláásó – látásmódnak a terjedése, vagy akár nyomokban történő fenntartása. A területen nem kiművelt állampolgár – egyszerű és logikusnak tűnő mindennapi tévkövetkeztetéssel – úgy vélheti ugyanis, hogy a non-profit szervezeteket háromszorosan fizeti meg: – egyrészt azon adóforintokkal, amelyekkel az állam finanszírozza a tevékenységet, – másrészt: saját, ún. 1%-os hozzájárulásával, – s végül azon összegekkel, amelyeket esetenként felhasználóként az egyes szolgáltatásokért fizet. E területen a tisztánlátás, akár valamilyen nagy humán program, akár médiakampány útján történő megteremtése a non-profit szféra elemi érdeke. 4.1.4.1.2 A szemléletváltás második lépcsője: a non-profit ≠ amatőr Második lépcsőfok: a szféra létező professzionalizmusának elismertetése. (Itt elegendő visszautalni az előző fejezetben a mítoszok leírása során mondottakra). Miként az előző, ez a terület sem nélkülözheti a szemléletváltást. Még a rendszerváltást követő tizenötödik évben is Ld. pl. alább a kaméleon esetét. A „kaméleon,” a kaméleon-jelenség nem önmagában a más gondolati struktúrák használata, vagy a gondolkodás módjának megváltozása folytán tűnhet el. 19

118

– kiváltképpen Magyarországon, az egészségügy terén –, fennáll ugyanis azon (megalapozatlan) előítélet, hogy a non-profit szervezetek szakmai szempontból amatőr, azaz non-profi szervezetek. 4.1.4.1.3 A szemléletváltás harmadik lépcsője: a non-profit ≠ kaméleon Ez a következtetés nem volt dedukálható az amerikai rendszer ismeretében, csak a Magyarországon működő rendszerből volt levonható. Magyarázatot igényel: a non-profit szervezetek állami finanszírozottsága (pontosabban: „finanszírozatlansága”) olyan súlyos hiányosságokkal volt terhes, hogy kényszerűségből létrehívta a színváltó, azaz kaméleonjellegű működést. Az állam elsősorban a kormányzati szervek működése révén leválasztott magáról számos, korábban centralizált funkciót. Immár engedte, hogy e leválasztott funkció betöltése-betöltődése megvalósuljon, engedte a nonprofit világ által lefedett területen: alapítványok és egyesületek megszületését. Ám ezt csak amolyan laissez faire-jelleggel tette. Hagyta őket létrejönni, engedte őket lobbizni, ám a szükséges forrásokkal – egészen a pozitív fejleményeket felsorakoztató –, legutóbbi időkig, nem látta el őket. Az itt jelzett alapvető sajátosság mind az Antall-, mind a Horn-, mind pedig az Orbánkormány működését jellemezte. Ebben a vonatkozásban reményteljes, első lépéseket a jelenlegi kormányzati ciklus hozott. De az egyes kormányok attitűdje nem ebben, hanem sokkal inkább abban tért el egymástól, hogy különféle, általában azonban mégis leginkább politikai természetű egyéni szimpátiák folytán az egyes non-profit szervezeteket eltérően finanszírozta. Az említett alapvető jellegzetesség vezetett el a – szakirodalom által csak a legközelebbi múltban leírt – pályázat-vezérelt és színváltó, vagy kaméleon-jelleg kialakulásához, amit az alacsony finanszírozottsági szintű20, egyik napról a másikra, egyik hónapról a másikra élő hazai non-profit szervezetek egyik legalapvetőbb sajátosságának tekintek. Az említett jellegzetesség – szintén a forrásokhoz jutás érdekében – esetenként politikai színváltással is párosult az elmúlt másfél évtizedben. A non-profit tevékenység új jogi és finanszírozási környezetének a legközelebbi múltban megindult, bizalomgerjesztő kiformálódása reményt nyújt, hogy a kaméleon egyszer s mindenkorra eltűnjön a magyarországi képtelen non-profit természetrajzból. Nem hallgatható el ugyanakkor a „kaméleonság” megértő értékelése sem: a civil szervezetek természetes módon alkalmazkodnak környezetükhöz, s kapcsolódnak a tényleges társadalmi szükségletekhez. A hatalmi környezet mértéktartása, ellenőrzöttsége, működésének nyilvánossága – és persze az általa ellátott közfeladatok ellátásában történő civil közreműködés! (például a pályázati kiírások tartalmának előzetes, közös tervezése) – lehetnek azok a tényezők, amelyek mederben tarthatják és pozitívra festik a civil kaméleonságot. 4.1.4.1.4. A szemléletváltás „három és feledik” lépcsője: két kapcsolati pont a harmadik és a negyedik lépcső között Két területen tudjuk felmutatni az alcímben jelzett kapcsolati pontot. Az egyik: a nyilvánosság, az érdekérvényesítés és a nyomásgyakorlás mind-mind a lobbytevékenység színterei. Ennek az amerikai rendszerben bekövetkezett kialakulását Ed 20

A Soros Alapítvány néhány esztendővel ezelőtt szervezett szakmai kerekasztal-beszélgetésének egyik résztvevője a legnagyobb őszinteséggel, így foglalta össze tapasztalatait: „mint minden nonprofit szervezetnek, nekünk is a pályázatok jelentik a túlélés kulcsát… A szervezet célkitűzéseinek érzékenyen kell követniük az általános fejlődést” (Könczei 2002).

119

Roberts és az önálló életvitel mozgalom példáján mutattuk be. Itt is a fogyatékos-szféra kapcsán vonunk le – reményeink szerint – tágabb perspektívában is értelmezhető következtetést. A Magyarországon kiformálódott kezdeti eredményeket a későbbiekben (ld.: 4.2.2) az 1998/XXVI-os törvény javaslat-korában mutatott kemény érdekérvényesítő akciókkal illusztráljuk.21 A másik kapcsolódási pont az önkéntesség. Miközben – a mindennapi gondolkodás szemszögéből nézve – egészen nyilvánvaló, elemi szintű összefüggés: egyenes arányosság látszik fennállni egy gazdaság fejlettsége és a benne kifejtett önkéntes munka – pl. órában mért – abszolút tömege között, említést érdemel, hogy az önkéntességnek egy társadalomban más begyökereződési pontjai is vannak. Az önkéntesség kulturális alapokon nyugvó tényező is. A magyar rendszer fejlesztése, stabilizálása szempontjából kimagasló jelentősége volna, ha sikerülne a magyar lakosságban erősen elterjedt mókuskerékszerű pénzhajhászás öngerjesztő köreinek átvágása és az önkéntesség fejlesztése érdekében jól átgondolt, nagy (komplex) humán programot indítani. 4.1.4.2 A kívánatos szemléletváltás várható eredménye: a non-profit = felnőtt – a negyedik lépcső Az alábbiakban a non-profit felnőttség három kritériumát mutatjuk be. 4.1.4.2.1 A tervezés képessége Miként a felnőtt személy sem lát a jövőbe, távlatos predikciókkal a civil szervezetek sem élnek. Miként azonban – normális esetben – a felnőtt képes minimálisan előre látni, tervezni saját életét, úgy erre a szervezetnek, a civil szervezetnek is szüksége van. A finanszírozási bizonytalanság azonban ebben megakadályozza (ld.: 3.2). 4.1.4.2.2 A hatalommal való szembeszegülés, a civil kurázsi képessége – egy példa A nyolcvanas évekkel kiformálódott magyarországi fogyatékos-szervezet-történet kezdeti belső feszültségeit követően a kilencvenes évek derekára kialakulóban volt a fogyatékosszervezetek közötti összetartás, összefogás. Ennek egyik nevezetes részeredményeként a fogyatékos-mozgalom 1997 és 1998 fordulóján a készülő törvényjavaslat támogatására 130.000 aláírást összegyűjtött és ennek folytán, röviddel később, a Kormány masszív ellenállását is legyőzve ellenszavazat és tartózkodás nélkül átröpítette a törvényhozáson az ún. esélyegyenlőség-törvényt, a 1998/XXVI. törvényt a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük megteremtéséről (Albrecht 2001, 552, ill.: Könczei–Kogon 2000). Ekkor, ezáltal a mozgalom végre nagykorúvá lett. Érdekes módon éppen 18 éves korában. A hátrányosan megkülönböztetett, nehéz anyagi helyzetű, a társadalom átlagához képest iskolázottságban lényegesen alul maradó, fogyatékossággal élő személyek végre szervezeteik szintjén is mertek összefogni, erőt mertek mutatni. A fennálló hatalommal szemben. Ez hatalmas eredmény volt – de csupán az első fokozat. Mert optimális esetben ezt a felelős, érett, harcos felnőttség korszaka követi. A felnőtt pedig már nem alávetett, de nem is harcol a harcért önmagáért: partner, figyelembe veendő része a játéktérnek. 21

A legkevésbé sem véletlen ugyanis, hogy a fogyatékosságügy valaha volt talán legjelentősebb publikációjának (Albrecht 2001, 552) egyetlen magyar vonatkozású hivatkozása – szó szerint a kormány meghátrálásának említésével – éppen erre történik.

120

4.1.4.2.3 A partnerség, avagy a hatalommal való békés, szövetségben működés képessége A magyarországi rendszerből ma még hiányzó partnerség megteremtésének első elemi feltétele a szemléleti, és az azokhoz szorosan kötődő, reálfolyamatokban gyökerező korlátok eltávolítása. Feltételezésünk szerint ez – ha együtt jár a gazdaság lassú, de elmaradottsága folytán még néhány évtizeden át folyamatos – bővülésével, az előző fejezetben leirt, ördögi körhöz hasonlító folyamat beindulásához vezethet. Ez az eredmény lehet erősen analóg azzal, amit az amerikai rendszer működése egyik sarkalatos pontjaként ismertünk meg. Bekövetkezése esetén a mindenkori kormányzat és a civil szervezetek a forrásokon és a társadalomban ellátandó feladatokon való egyenlőbb osztozást valósíthatnák meg. 4.1.4.3 A területnek magasabb minőségű jogi szabályozásra van szüksége 4.1.4.3.1 A szféra szereplői között mozogva, Magyarországon széles körben tapasztalható az a vélekedés, hogy a jelenlegi non-profit törvény nem alkalmas a távlatos, magas színvonalú szabályozás biztosítására (ld.: 3.2). 4.1.4.3.2 Az állami forrású finanszírozás rendezése és a minőség ügye, mint feltétel Az állami forrásokat használó finanszírozás előfeltétele, hogy minden, a civilek jelenlétével működő területen bevezetésre kerüljön a rendszerbe épített, folyamatos minőség-ellenőrzés és minőségfejlesztés. Mindaddig, amíg ez nem megoldott, addig nem lesz megnyugtató finanszírozási modell, s addig nem lesz lehetőségük a civil szervezeteknek sem a kiszámítható és távlatos működést megalapozó stratégia-készítésre,22 sem pedig az annak megfelelő működésre. 4.1.4.3.3 Rendezendő a tisztán szolgáltatók és az elsősorban érdekvédelmi non-profit szervezetek közötti viszony is E „viszonyrendezésnek” elemi szintű feltétele a finanszírozás országos szintű és távlatos igényű rendezése. Magyarországon publikált kutatási eredmények23 egyértelművé teszik, hogy addig nem lesz béke a non-profit szervezetek szférájában, ameddig a „tisztán” szolgáltató szervezetek és az érdekvédelmiek lényegében ugyanazon forrásokból szerzik a működésüket döntő részben támogató finanszírozást.

22

Egyetlen példa: amíg profitorientált szervezetek és közalapítványok képesek saját szervezetfejlesztésük megfelelő megfinanszírozására, a civileknek erre csupán a legritkább esetben van lehetőségük. Szervezetszociológiai nézőpontból tekintve ugyanakkor erre elemi szüksége van egy már „kamaszkorát elő” szervezetnek. 23 Ld. pl.: Biró 2002: http://www.emla.hu/nosza/anyag/index.html.

121

5. Jogalkotási és jogalkalmazási javaslatok Ebben a fejezetben foglaljuk össze a kutatásunk által megalapozott jogalkotási és jogalkalmazási javaslatokat az állami és önkormányzati közfeladat-ellátásban történő civil részvétel jogi akadályainak megszüntetésére, mérséklésére.

5.1. A „közfeladat” törvényi meghatározása hiányzik. Átfogó, általános jogi szabályozásban, például az Alkotmányban vagy az Államháztartási Törvényben vagy a Polgári Törvénykönyvben vagy a Közigazgatási Eljárási Törvényben kellene definiálni a „közfeladat” fogalmát. Tartalmi szempontból olyan definíció lenne kivánatos, amely szerint a közfeladat a jogszabály által kinyilvánított szűkebb-tágabb közösségi érdekű feladat. Az állami, önkormányzati szerveknek vagy a jogszabály által a közfeladattal kapcsolatosan külön meghatározott szervnek a közfeladat ellátását, gyakorlását biztosítani illetve segíteni kell. 5.2. Az államháztartási törvényben lenne szükséges rögzíteni egyrészt az egységesen szabályozható állami pályázati eljárás közös szabályait, másrészt azt a fejezeti kezelésű előirányzatokkal kapcsolatos szabályozási kötelezettséget, amely az általános állami pályázati eljárási rendben, specialitása okán nem volt szabályozható. E törvényi és/vagy speciális pályáztatási rendben szerepeljen - a pályáztatási eljárás bevett és szükségszerű tárgyköreinek szabályozásán túl: - a kötelező pályáztatás kimondása és a kivételek rögzítése; - a támogatási lehetőségek előzetes nyilvánosságra hozatalának követelménye. A fejezeti kezelésű előirányzatok pályázati úton történő felhasználásáról készüljenek miniszteri rendeletek – összhangban az előző pontban írt általános szintű államháztartási törvényi szabályozással. E rendeletek kötelező szabályozási tartalomként határozzák meg a pályázati folyamat időrendjét, a finanszírozás formáit, a kedvezményezettek körét, továbbá a támogatás célcsoportjának bevonására, a nyilvánosságra és a döntéshozatali mechanizmusra vonatkozó szabályozást. Adjanak szabályozást a a kiírások tartalmára, hozzáférhetőségére, a pályázat tartalmára, a támogatás és a szerződéskötés követelményére vonatkozóan. A rendeletek szóljanak arról, hogy a fejezeti kezelésű előirányzatok terhére meghirdetett pályázatok várható időpontjait milyen mechanizmusban kell nyilvánosságra hozni. A szabályozás során meg kellene határozni a formai követelmények maximumát annak érdekében, hogy a pályáztatók ne állhassanak elő újabb és újabb követelményekkel a feldolgozandó és megítélendő pályázatok mennyisége csökkentése érdekében. (irdatlan mennyiségű melléklet előírása, tinta színe, partnerek közötti kommunikáció módja és ezek igazolási formái, stb. A helyi önkormányzatok pályáztatási rendszerét önkormányzati rendeletben kelljen szabályozni. Legyen ez az Önkormányzati törvény által előírt önkormányzati rendeletalkotási tárgykör. Kötelező tartalmára az állami pályáztatási rendszerre leírt fenti megállapítások szinte teljes körűen vonatkoznak. 5.3. A „közhasznúsági jogi reform” keretében szükséges lenne: -

a „közhasznú” jelző jogszabályi használatának harmonizációja. Ennek során csak és kizárólag a közhasznú szervezetekről szóló törvény értelmében lenne használandó a „közhasznú” kifejezés; minden más jelentési tartalmat használó jogszabályban a

122

kifejezést módosítani kellene az ott értelmezett tartalomra, például „közérdekűre”, „közösségi jellegűre”, stb. Azokban a jogszabályokban pedig, amelyek eltérő tartalommal használják a „közhasznú” minősítést, a megfelelő módosításokat végre kell hajtani. -

áttekinteni a jogszabályokat abból a szempontból, hogy minden olyan kérdésben előírták-e a közhasznú, kiemelkedően közhasznú minősítést, amelyben az állami költségvetéssel történő kapcsolat a közhasznúságot feltételező szervezettséget, nyilvánosságot, adminisztrációt és felelősséget igényel; s fordítva: nincs-e korlátozó túlszabályozás ebben a kérdésben, s léteznek-e olyan jogi rendelkezések, amelyek szerint költségvetési kapcsolatokkal nem járó jogviszonyok létesítése, jogosultságok keletkezése is közhasznú minősítéshez rendeltetett?

-

a kiemelkedően közhasznú minősítés megszerzésének lehetőségét le kell választani a jelenlegi bírói gyakorlatban kialakult „intézmény-fenntartás” követelményéről. A „közfeladatot lát el” törvényi feltétel a jelenlegi jogalkalmazás szerint azonos a közfeladat teljes körű gyakorlásával, s nem elegendő a közfeladat ellátásában részvétel, közreműködés, segítés, támogatás. E gyakorlat megváltoztatásához a nonprofit törvény módosítása („közfeladat ellátásában vesz részt”) szükséges.

5.4. A „támogatás” fogalmának egységesítése szükséges a különböző jogszabályokban és a jogalkalmazási gyakorlatban is. A számviteli törvény szerinti „támogatás”-fogalmat lenne szükséges használni az államháztartási jogban is. Az államháztartási jogszabályok által használt „támogatás” fogalomnak azt a hatását lenne szükséges megszüntetni, amely szerint például a fejezeti kezelésű előirányzat vagy az önkormányzat költségvetésében szereplő állami támogatás annak felhasználása során megőrzi támogatási jellegét, s mikor kikerül az államháztartásból, „támogatás felhasználásaként” jelenik meg a közpénzhez jutó államháztartáson kívüli szervezetnél. Pedig az esetek jelentős részében az államháztartáson kívül ezek a források már nem „támogatások”, hanem „szolgáltatási ellenértékek”. A két minőséget pontosan ugyanúgy szét kell tudni választani a civil nonprofit szervezetek vonatkozásában is, mint ahogyan a gazdasági társaságok támogatását nyilvánvalóan nem keverik össze a gyakorlati jogalkalmazásban, pénzügyi lebonyolításban és statisztikai adatgyűjtésekben sem a cégeknek kifizetett szolgáltatási számlaellenértékekkel, beszerzésekkel. Az állami támogatásnak fogalmi eleme a más által nyújtott szolgáltatás vagy más által végzett tevékenység közérdekből történő, legalább részben térítésmentes (ingyenes, ellenszolgáltatás nélküli) pénzügyi segítése, finanszírozása. A szolgáltatási ellenérték viszont más természetű: annak kifizetésével a költségvetési szerv saját magának vásárol javakat (ő válik tulajdonossá), vagy szerez meg, biztosít, rendel szolgáltatásokat, amelyeket aztán saját nevében nyújthat (nyújtathat a megbízottal) az általa meghatározott érintetti körnek, általában a saját közfeladat-ellátási kötelezettségét teljesítendő. Mindkét fő államháztartási jogszabályt (Áht., Ámr.) érinti e "támogatás-reform", például az Ámr. 32.§(1) bekezdését is, amely szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete a költségvetési rendeletében "…. dönt mindazoknak a lakossági és közösségi szolgáltatásoknak a támogatásáról, amelyeket nem helyi, illetve helyi kisebbségi önkormányzati szervek útján végeztet." Ha majd a fejezeti és önkormányzati támogatások felhasználása már nem követeli meg terminológiaszerűen a támogatási jogcímeket, akkor bizonyára életszerű és következetes tartalommal töltődnek meg a ma még életidegen és következetlen módon működő olyan

123

korlátozások is, amelyek a támogatáshoz, mint jogcímhez kötődnek és konkrét összegszerű korlátozásokat tartalmaznak. A megoldás a "támogatások" kategóriájának államháztartási jogi felülvizsgálata lenne. Ennek során az államháztartáson belüli szerv működésének, gazdálkodásának jogi szabályozásában az átfogó jellegű "költségvetési kapcsolat" kategórián belül kell értelmezni és kezelni a "támogatásokat" (például a működési támogatást, kamattámogatást, programtámogatást, más támogatást), a "feladatfinanszírozást", a "szolgáltatás ellenértékét", és a "közteherkedvezményt". E jogi felülvizsgálat során "támogatásnak" témakörünk szempontjából az a pénzügyi forrás minősülne, amelyet a támogatott részben vagy teljesen ellenszolgáltatás nélkül kap, s amelynek felhasználása során a civil szervezet kizárólag a maga nevében jár el, s nyújt szolgáltatást másoknak. A "szolgáltatási ellenérték" esetében a megbízó, megrendelő államháztartási szerv azért szerződik a civil szervezet szolgáltatóval, mert saját közfeladatellátását akarja biztosítani, s meghatározott, konkrét ellenszolgáltatást vár a kifizetésért. A szolgáltató tehát a megbízója nevében jár el és teljesít; a civil szervezet az állami szerv, önkormányzat, költségvetési intézmény közfeladat-ellátásában vesz részt, közreműködik abban, egy meghatározott munkamegosztásnak megfelelően részese annak. Mindkét fenti esetben szerződés születik: a támogatás esetében az államháztartási jogszabályokban részletezett "támogatási szerződés"; míg a civil szolgáltatás igénybevétele esetében a különböző "szolgáltatási szerződések". (Például a "közszolgáltatási szerződések", a "közfeladat-átvállalási szerződés", "intézményfenntartási szerződés", vagy az oktatásügyben speciális "közoktatási megállapodás".) A hatályos jogszabályok megfelelő részletességgel szabályozzák a különböző támogatási szerződéseket. Hiányzik viszont a megfelelő jogi szabályozottság a civil szervezetekkel kötendő szolgáltatási szerződések tárgykörében. Csak a "teljes" közfeladat-ellátásra modellezett szerződési szabályok léteznek néhány ágazatban (közszolgáltatások, közoktatási megállapodás). De hiányzik egyrészt az átfogó, általános szabályozása az államháztartási szerv és a civil nonprofit szervezet között kötendő szolgáltatási szerződésnek (más híján addig a Ptk. szerződéses szabályai alkalmazandók); másrészt pedig hiányzik az egyes ágazati szabályozásokból a részfeladat-vállalásra, közfeladat ellátásában való részvételre, közreműködésre, együttműködésre, besegítésre irányuló szerződéses szabályozás. E jogi szabályoknak a szerződések minimális kötelező tartalmára, alakiságára, biztosítékrendszerére, megkötésének eljárására kellene irányulni.

5.5. Egy lehetséges törvény vázlata a Civil Nonprofit Szervezetek Kamarájáról 1. A törvény személyi hatálya a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett civil nonprofit szervezetekre terjedne ki. Civil nonprofit szervezet a törvény alkalmazásában a társadalmi szervezet (ide nem értve a köztestületet), az alapítvány (ide nem értve a közalapítványt) és a közhasznú társaság (ide nem értve az állami, önkormányzati alapítású kht-t). 2. A törvény tárgyi hatálya alá tartozik a Kamara által, a törvényben szabályozott körben gyakorolt közfeladat-ellátás, valamint a törvényben meghatározott egyéb tevékenység. 3. A Civil Nonprofit Kamara köztestület, amelynek területi, szakmai és országos szerveit a civil nonprofit szervezetek választással hoznak létre.

124

4. A Civil Nonprofit Kamara tevékenységének célja, hogy e törvénybe foglalt közfeladatok magas színvonalú ellátásával -, demokratikus választásokra épülő önkormányzati jellegű működésével előmozdítsa: - a társadalom kiegyensúlyozott fejlődését; - a civil erőforrásoknak a társadalmi újratermelés folyamataiba közcélok érdekében történő hatékony bevonását és szervezését; - a civil nonprofit szervezetek általános, együttes érdekeinek érvényesülését. 5. A Civil Nonprofit Kamara feladatainak ellátása nem érinti a társadalmi szervezetek egyesülési szabadságon alapuló tevékenységét, s a civil nonprofit szervezetek érdekartikulációjának jogszerűségét. 6. A Civil Nonprofit Kamarát megyei-fővárosi, regionális és országos szinteken hozzák létre a megfelelő szintű civil elektori közgyűlések. A megyei civil elektori közgyűlésen részt vehet minden társadalmi szervezet, alapítvány és közhasznú társaság - kivéve a közalapítványokat és az állami, önkormányzati tulajdonrésszel meghatározó befolyás mértékéig rendelkező közhasznú társaságokat - , amelyet az adott megyei bíróság illetve cégbíróság tart nyilván. A megyei elektori gyűlés megválasztja a megyei szintű civil nonprofit kamara elnökségét és a póttagokat, valamint az elnököt. A megyei elnökség választ elektorokat a regionális civil nonprofit kamara elektori gyűlésére. A regionális civil nonprofit kamarai elektori gyűlés megválasztja a regionális elnökséget és annak póttagjait, valamint az elnököt, s ez a regionális elnökség választ elektorokat az országos elektori gyűlésre. Az országos civil nonprofit kamarai elektori gyűlés megválasztja az országos elnökséget, a póttagokat és az elnököt. A magasabb szinteken megválasztott elnökségi tagok helyébe a póttagok kerülnek, elnök magasabb szinten történő megválasztása esetén újra kell, de most már csak az adott elnökségnek elnököt választani. A törvény meghatározza azokat a tevékenységi területeket és elektori létszámokat, amelyeken belül kell a megfelelő szintű választásoknak lebonyolódnia. 7. A Civil Nonprofit Kamarát a székhelye szerinti megyei bíróság veszi köztestületként nyilvántartásba a társadalmi szervezetekre irányadó szabályozás szerint. 8. A Civil Nonprofit Kamara megyei és regionális szervezetének megszüntetése iránt a törvényességi felügyeletet gyakorló ügyészség indíthat a székhely szerint illetékes megyei bíróság előtt pert, ha működésük törvényessége másként nem állítható helyre. A Civil Nonprofit Kamara országos szervezetét csak a törvény szüntetheti meg. 9. A civil nonprofit szervezetek kamarai tagsága – kérelmükre – a tagokról a megyei (fővárosi) szervezeteknél vezetett tagnyilvántartásba történő bejegyzéssel jön létre. A bejegyzés kizárólag a törvényben meghatározott okokból tagadható meg: - a civil nonprofit szervezet nem tartozik a törvény hatálya alá vagy alátartozik, de nem rendelkezik jogi személyiséggel; - korábbi kamarai tagságát kizárási határozattal szüntették meg, s annak végrehajtásától számítva nem telt el 3 év. 10. A Civil Nonprofit kamara feladatai:

125

10.1. A társadalmi együttműködés fejlesztésével, a társadalmi részvétel fokozásával kapcsolatosan: 10.1.1. A civil nonprofit kamara a társadalmi együttműködés fejlesztésével összefüggésben a) elősegíti a társadalmi együttműködés fejlődésére jelentős hatást gyakorló, országos vagy regionális szinten hatékony, a közvetlen civil szervezeti érdekeltséget meghaladó célok megvalósulását, ennek érdekében részt vesz az átfogó társadalompolitikai döntések előkészítésében, és együttműködik az állami és a helyi önkormányzati szervekkel, illetve a civil érdek-képviseleti szervezetekkel; b) tájékoztatást nyújt a civil nonprofit szektorral összefüggő jogszabályokról, valamint a civil nonprofit szervezetek tevékenységét érintő állami társadalompolitikai döntésekről és intézkedésekről; előmozdítja a társadalmi együttműködés és párbeszéd fejlődését; c) közreműködik a területfejlesztési koncepciók és programok társadalompolitikai munkarészeinek kidolgozásában és végrehajtásában; d) előmozdítja a civil nonprofit szervezetek tevékenysége infrastruktúrájának fejlődését, ennek érdekében felhasználják bevételeiknek az alapszabályukban meghatározott és külön kezelt - e célra fordítható - részét; e) az Országos Elnökség kialakítja a civil nonprofit kamaránál vezetett nyilvántartások egységes rendszerét; 10.1.2. A törvény a civil nonprofit kamara számára - a társadalmi együttműködés fejlesztésével összefüggésben - biztosítja a lehetőséget, hogy a) közreműködjön az önkormányzatiság fejlesztésével, a részvétel elvének a közfeladatok ellátásában és a közigazgatásban történő érvényesítésével, a civil nonprofit szektor szervezeteinek az együttműködésben történő részvételével kapcsolatos tájékoztató és felvilágosító munkában, a civil nonprofit szervezetek ez irányú tevékenységét összehangolja, ennek keretében konferenciákat, fórumokat és más rendezvényeket szervezzen; b) közreműködjön az európai uniós csatlakozásból, illetve tagságból eredő, a civil nonprofit szervezeteket és azok egyes tevékenységi területeit érintő tájékoztatási és képzési feladatok ellátásában - kivéve azokat a képzési területeket, ahol a kamara ellenőrzési jogkörrel rendelkezik - ennek részeként pályázati módszertani útmutatót állítson össze, tájékoztatást adjon az európai uniós pályázati lehetőségekről és feltételekről és az egyes tevékenységi területeket érintő közösségi jogszabályokról, a közösségi intézmények egyéb aktusairól és az Európai Bizottság döntéseiről; c) előmozdítsa a civil nonprofit szervezeteknek a jogszabályoknak megfelelő működéssel, számviteli fegyelemmel, adminisztrációs kötelezettségek teljesítésével, minőségüggyel, pályázati tevékenységekkel és a jogi információhoz jutással összefüggő tevékenységét, ezekhez módszertani segítséget nyújtson és támogassa e területeken a képzést és a továbbképzést; d) a civil nonprofit szervezetek döntéseinek megalapozottsága érdekében hazai, európai uniós és nemzetközi társadalmi, gazdasági, statisztikai és jogi információkat gyűjtsön, rendszerezzen és bocsásson a civil nonprofit szervezetek rendelkezésére. Összehangolja a civil nonprofit szervezetek külföldön végzett vagy külföldre irányuló, továbbá a külföldiek 126

számára belföldön végzett tájékoztató és felvilágosító munkáját. Az Országos Elnökség összehangolja a kamara különböző területi szervei nemzetközi tevékenységét illetve külföldiekkel kapcsolatos hazai programjait; 10.1.3. A civil nonprofit kamara megfelelő szintű területi szerve illetve országos elnöksége külön törvények rendelkezései szerint - részt vesz az előzőekben meghatározott feladataikkal összefüggő célokat szolgáló elkülönített állami pénzalapok és költségvetési előirányzatok felhasználására vonatkozó döntések előkészítésében; illetve az e döntéseket meghozó testületek munkájában. 10.1.4. A civil nonprofit kamara megfelelő területi szervezete biztosítja a civil részvételt a fejlesztési tanácsokban. (A megyei, fővárosi közigazgatási hivataloknak a kistérségi fejlesztési tanácsok és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács létrehozásával és a térségi fejlesztési tanács átalakulásával kapcsolatos feladatairól, a megalakulással és átalakulással kapcsolatos eljárás rendjéről, továbbá az egyeztető fórumok létrejöttének és működésének szabályairól szóló 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet módosítása útján.) 10.1.5. Fogyasztóvédelmi ügyekben eljáró békéltető testület létrehozásában a civil részvétel biztosítása. (Fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény módosítása útján.) 10.1.6. Az Országos Elnökség a jogszabályok rendelkezései szerint részt vesz az országosan működtetett kormányzati és társadalmi tanácsok munkájában, a Kormány és miniszterek mellett működő és jogszabály által intézményesített szakmai testületekben. 10.2. A kamara feladatai a civil nonprofit szervezetek tevékenysége tisztességével és etikai szabályaival kapcsolatosan: 10.2.1. A civil nonprofit kamara a civil nonprofit szervezetek tevékenysége tisztességének megőrzése, illetve fokozása érdekében: a) Az Országos Elnökség a civil érdekképviseleti szervezetek bevonásával kidolgozza a valamennyi civil nonprofit szervezetre általánosan érvényes, a tisztességes társadalmi részvétel és közfeladat-ellátásban közreműködés magatartására vonatkozó etikai szabályokat. A kamara területi szervei és országos elnöksége figyelemmel kíséri e szabályok érvényesülését, s megsértésük esetén a kamarai tag civil nonprofit szervezetet határozatban figyelmezteti – illetve az etikai szabályzatban meghatározott esetekben és módon - a figyelmeztetést nyilvánosságra hozza; a nem kamarai tagok felé pedig jelzéssel és figyelemfelhívással élhet; b) Határozatban figyelmezteti az iparjogvédelmi, szerzői jogokat, valamint a fogyasztói jogokat sértő tevékenységet folytató és ezzel a civil nonprofit szervezetek széles körének jó hírnevét sértő vagy veszélyeztető kamarai tag civil nonprofit szervezeteket, és - az etikai szabályzatban meghatározott esetekben és módon - a figyelmeztetést nyilvánosságra hozza; együttműködik a fogyasztóvédelmi hatóságokkal, amelyek az általuk hozott jogerős határozataikról az illetékes civil nonprofit kamarát értesítik. c) Határozatban figyelmezteti – és az etikai szabályzatban meghatározott esetekben és módon e határozatát nyilvánosságra is hozza - a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvénybe ütköző tevékenységet folytató civil nonprofit szervezetet, s az ennek ellenére folytatódó jogellenes működés esetén eljárást kezdeményez a Gazdasági Versenyhivatalnál. Ha a bíróság vagy a versenyfelügyeletet ellátó szerv jogerős határozatával megállapította a

127

tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben meghatározott, a tisztességtelen verseny tilalmára vonatkozó rendelkezések megsértését, a civil nonprofit kamara a bíróság, illetve a versenyfelügyeletet ellátó szerv határozatát nyilvánosságra hozhatja. 10.2.2. Minősítő és ellenőrzési rendszereket vezet be és üzemeltet a civil nonprofit szervezetek működése körében. Országos szintű rendszerek bevezetéséről az Országos Elnökség dönt. 10.2.3. A társadalmi szervezetek vonatkozásában az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény -, az alapítványok vonatkozásában a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény alapján -, valamint a közahsznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény alapján folytatandó törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményezhet. A Civil Nonprofit Kamara kezdeményezése alapján az ügyész illetve a bíróság a törvényességi felügyeleti eljárást köteles lefolytatni és annak eredményéről a kamarát is írásban tájékoztatni. 10.2.4. Az Országos Elnökség létrehozhatja és működtetheti a Civil Nonprofit Szervezetek Állandó Választottbíróságát. E választottbíróság célja a civil nonprofit szervezetek és saját tagjaik, működésükben érintettjeik közötti jogviták bíróságon kívüli elintézéséhez szakszerű, gyors, és mindkét fél által az előzetes alávetés logikáján elfogadtatható segítséget nyújtani. A Kamara biztosítja az Állandó Választottbíróság működési feltételeit, megválasztja és visszahívja a választottbírókat. 10.2.5. Közreműködik és segítséget nyújt a civil nonprofit kapcsolataival összefüggő Európai Uniós ügyek intézésében.

szervezetek nemzetközi

10.3. A civil nonprofit szektor általános érdekeinek érvényesítése 10.3.1. A civil nonprofit kamara a civil nonprofit szervezetek általános, együttes érdekeinek érvényesítése céljából a) javaslatok, vélemények, tájékoztatások adásával előmozdítja a civil nonprofit szervezetekre vonatkozó jogszabályoknak, kormányzati és helyi önkormányzati programoknak, intézkedéseknek a társadalmi együttműködés fejlődéséhez, szervezettségéhez, a részvétel elvének érvényesüléséhez, a társadalmi munkamegosztás biztonságához és e munkamegosztásban történő tisztességes közreműködéshez fűződő közérdekkel összhangban történő kidolgozását; b) az a) pontban említett javaslatok, vélemények, tájékoztatások megalapozottsága érdekében - a statisztikai törvény rendelkezéseinek megfelelően - adatokat gyűjt és az adatok alapján a társadalmi folyamatokról elemzéseket készít és hoz nyilvánosságra. c) az Országos Elnökség véleményezi a társadalompolitikai tárgyú kormányzati előterjesztések és jogszabályok tervezeteit. 10.3.2. A civil nonprofit kamara a 12.1. pontban meghatározott feladataik ellátása során kezdeményezi az egyesülési jogot, a társadalmi részvételhez fűződő jogokat, a közfeladatok ellátásában közreműködés és a társadalom önsegítő mechanizmusainak, szolidaritása megnyilvánulásainak érvényesülését, a civil nonprofit szervezetek működését akadályozó vagy korlátozó jogszabályok, intézkedések módosítását vagy hatályon kívül helyezését, illetve az ilyen körülmények megváltoztatásához szükséges jogszabályok, intézkedések meghozatalát.

128

10.3.3. A civil nonprofit szervezetek széles körét érintő jogszabályok, szabályozási koncepciók tárgyában a miniszterelnök által kijelölt miniszterek és a civil nonprofit kamara országos elnöksége évente legalább kétszer szakmai konzultációt tartanak. 10.3.4. Kapcsolattartás más országok civil nonprofit kamaráival, illetve az ilyen feladatokat ellátó országos szervezeteivel és a civil szektorral foglalkozó nemzetközi szervezetekkel; 10.3.5. A kamarai közfeladatok ellátása, valamint a civil nonprofit szervezetek közhiteles névjegyzéke vezetése érdekében a Cégnyilvántartási és Céginformációs Szolgálat, illetve az Igazságügyi Minisztérium - a hálózat használatával kapcsolatos kiadások megtérítése mellett elektronikus úton hozzáférést biztosít a kamara számára a társadalmi szervezetekről illetve alapítványokról nyilvántartott adatokhoz. 10.3.6. A kamarai közfeladatok ellátásához, valamint a feladatai ellátásához szükséges elemzések elkészítéséhez a civil nonprofit kamara jogosult a civil nonprofit szervezetekről vezetett hatósági nyilvántartások nyilvános adataihoz való hozzáférésre, az adatszolgáltatással kapcsolatban felmerült költségek megtérítése mellett. 10.3.7. Az Országos Elnökség megállapítja a közfeladatok ellátásához nyújtott központi költségvetési támogatás kamarai szervezeten belüli felosztásának elveit; 10.3.8. Az Országos Elnökség kidolgozza a kamara területei szervezeteiben ellátandó közfeladatok egységes eljárás keretében történő gyakorlásához szükséges kamarai szabályzatokat; 10.4. A civil nonprofit szektorral kapcsolatos hatósági, közigazgatási jellegű közfeladatok ellátása 10.4.1. Közhasznú szervezetté, kiemelkedően közhasznú szervezetté minősítés; közhasznú jogállás és kiemelkedően közhasznú jogállás megszűntetése. (A módosítandó közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény alapján); 10.4.2. A közhasznú nyilvántartás vezetése; igazolás kiadása a közhasznú nyilvántartás adatairól. (A módosítandó közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény alapján) 10.4.3. A civil nonprofit szervezetek számviteli jogszabályok szerint kötelező mérleg és eredménykimutatásának, valamint a közhasznú és kiemelkedően közhasznú szervezetek közhasznú beszámolójának kötelező kamarai letétbe helyezés fogadása, a dokumentumok kezelése, feldolgozása, nyilvánosság számára történő hozzáférés biztosítása. (A számvitelről szóló 1991. évi C. törvény és a közhasznú szervezetekről szóló 1997.évi CLVI. törvény módosításával.) 10.4.4. A civil nonprofit szervezetekre jogszabály által előírt közzétételi kötelezettség központi, egységes nyilvánossági fórumának létrehozása és működtetése. Ilyen jogszabályi kötelezettség például az SZJA 1 % felhasználásáról tájékoztatás, államháztartásból származó forrás felhasználására irányuló pályázatok nyilvános meghirdetése, illetve az eredményekről tájékoztatás. 11. A kamarai feladatok ellátásának hatálya és a kamarán belüli hatáskörmegosztás 11.1. A civil nonprofit kamara a 10-13.pontokban írt közfeladatokat – az ott írt eltérések figyelembevételével - minden civil nonprofit szervezet vonatkozásában ellátja. 129

11.2. A Civil Nonprofit Kamara területi szervezetei illetve országos elnöksége közötti hatáskör- és feladatmegosztásról – e törvény keretein belül – a kamara alapszabálya rendelkezik. 11.3. A Civil Nonprofit Kamara országos elektori gyűlése által elfogadott alapszabály az országos elnökség és a területi szervek számára további feladatokat állapíthat meg. E további feladatok vonatkozásában a kamara hatásköre csak tagjaira terjed ki. 11.4. A civil nonprofit kamara érdekképviseletet nem láthat el.

szakmai (ágazati), munkáltatói és munkavállalói

11.5. Az országos civil érdekképviseleti szervezetek a törvénybe foglalt közfeladatok ellátásában együttműködnek a civil nonprofit kamarával. 12. A Civil Nonprofit Kamara szervezete 12.1. A Civil Nonprofit Kamara szervezete a megyei, regionális és országos elektori közgyűlésekre épül. E közgyűlések választják a megyei, regionális és országos elnökségeket és az elnökségek elnökeit. 12.2. Az Országos Elnökség javaslatára az országos elektori gyűlés fogadja el a kamara alapszabályát, amely a törvényben nem előírt, további szervezeti egységeket is létrehozhat. 12.3. Valamennyi megyében és a fővárosban, továbbá a régiókban képviseleti, ügyintéző szervekkel, valamint önálló költségvetéssel rendelkező területi szervezetek működnek. A területi szervezet ellátja a törvényben és az Alapszabályban hatáskörébe utalt feladatokat. A területi szervezet legfőbb döntéshozó szerve a területi elektori közgyűlés; ügyintéző és képviseleti szerve az Elnökség. A területi szervezetet és az Elnökséget az elektori közgyűlés által közvetlenül választott Elnök képviseli. 13. Az Országos Elnökség 14. Az Ellenőrző Bizottság 16. A Jogorvoslati és Etikai Bizottság 17. A titkár 18. Kamarai társulás 19. A kamarai tisztségviselők választása, visszahívása 20. Törvényességi felügyelet 21. A civil nonprofit kamara határozatainak bírósági felülvizsgálata 22. A Civil Nonprofit Kamara pénzügyi forrásai 23. Véleménykérés civil nonprofit tárgyú előterjesztésekről 24. Kapcsolódó jogszabálymódosítások

130

24.1. Átfogóan módosítani kell a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényt. A megyei-fővárosi bírósági hatáskör helyett bevezetendő kamarai hatáskör több eljárási szabály módosítását igényli, s ezzel egyidejűleg el kell végezni az amúgy is szükségessé vált közhasznúsági jogi reform lépéseit. (Például a "közhasznú" fogalom használatának jogi harmonizációja, az egyfokozatú közhasznúsági minősítés bevezetése, a nyilvánossági szabályok egyértelműsítése, a közhasznúsági jelentések kötelező letétele, közvetlen bírósági felülvizsgálat lehetősége a kamarai közhasznúsági döntéssel szemben.) 24.2. Kismértékben módosítani kell a közhasznú minősítéssel kapcsolatos hatásköri változásból következően a társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásba vételéről szóló igazságügyi miniszteri rendeleteket. 24.3. Kismértékben módosítani kell a gazdasági kamarákról szóló törvényt annak érdekében, hogy a Civil Nonprofit Szervezetek Köztestülete is "kamara" elnevezéssel jöhessen létre. 24.4. Kismértékben módosítani kell azokat a törvényeket és más jogszabályokat, amelyekben a jogalkotó az eddigi választásos, delegálásos, meghívásos, sorsolásos civil részvétel helyett a Civil Nonprofit Kamara részvételi jogát kívánja biztosítani. Ilyen lehet például a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló törvény civil elektori választási rendszere, a médiatörvény által felállított testületekben a civil részvétel sorsolásos rendszere, a területfejlesztési tanácsokban és a kistérségi fejlesztési tanácsokban történő civil részvétel.

5.6. Az Országos Civil Érdekképviselet (OCÉ) létrehozásának modellje Nem titkoltan a megismertetés, népszerűsítés szándékával álljon itt a Civil Egyeztető Programban (CEP) 2002-2003. év során kidolgozott Országos Civil Érdekképviselet (OCÉ) modellje, amelyet a munkában részt vevő közel száz civil nonprofit szervezet megállapodással elfogadott, s amelynek megvalósításáért az OCÉ-ért Egyesület megalakult és működik. Az elmúlt két évben az OCÉ-modellel szemben érdemi ellenvetése, szakmai kifogása nem volt senkinek; csak és kizárólag a megvalósíthatóság illetve a megvalósítás időpontja vetődött fel problémaként. OCÉ - Országos Civil Érdekképviselet /Ezt a modellt a Civil Együttműködési Programban részt vevő közel száz civil szervezet képviselője és szakértője dolgozta ki 2002. szeptember és 2003. áprilisa között. Azóta sok civil fórum és rendezvény témája volt, ennek a modellnek a megvalósítására alakult 2004. januárjában az OCÉ-ért Egyesület, amely alapszabálya szerint az OCÉ megalakulási folyamatának végéig, de legkésőbb 2005. december 31. napjáig működik./ Az OCÉ civil érdekképviseleti modell legfőbb jellemzői: 1.) A civil nonprofit szerveződések helyi és ágazati együttműködését ösztönző működési mód. Az egész modell a civil szerveződések helyi együttműködésén nyugszik. Kistérség (fővárosi kerület) az első intézményesített civil érdekképviseleti szint, amelyen a helyi civil együttműködések (községi, városi, községközi civil együttműködési fórumok) képviselői vehetnek részt. Ha nincsen ilyen helyi civil együttműködés, akkor bármely öt civil szervezet állíthat egy közös jelöltet a névjegyzékre. A jelöltállítás alanyi jogú, egyetlen feltétel a választási szabályok alávetéses elfogadása. Minden mást a megválasztott

131

kistérségi fórumok maguk határoznak meg: elnevezésüket (kerekasztal, fórum, tanács, stb.), működési formáikat, érdekképviseleti módszereiket, tisztségviselőket - ha akarnak, stb. Minden további szinten - megyében, régióban, országosan - az oda megválasztott civil együttműködések érdekképviselői döntenek saját fórumuk működésének tartalmi és szervezeti kérdéseiről. Minden szinten az ott szereplők együttműködése szervezeti keretének kialakítása a cél. 2.) Alulról szerveződő választás. Helyi civil együttműködések választják a Kistérségi Civil Érdekképviseletet (KÉC), a kistérségek képviselői a Megyei Civil Érdekképviseletet (MÉC), a megyék képviselői a Regionális Civil Érdekképviseletet (RÉC), s végül a régiók képviselői az Országos Civil Érdekképviseletet (OCÉ). 3.) Kistérségi - megyei - regionális - országos szintű, területi szerveződés mellett országos szintű tagozati rendszer. Az ágazati érdekképviselet (például sport, gyermek- és ifjúsági, oktatási, kultúrális, rendészeti, környezetvédő, szociális, egészségügyi, stb.) mindegyik területi szinten belül is megjelenhet (ágazati csoportként), országos szinten viszont biztosan jelen van az országos szakmai civil szervezetek bejelentkezéseként létrejövő ágazati tagozatként. 4.) Folyamatos bővülés lehetőségét megtartó nyitott és befogadó jelleg. A Kistérségi Civil Érdekképviseletbe folyamatosan be lehet jelentkezni, s az országos szakmai (ágazati) tagozatokba is. A választási rendszer ciklikussága miatt (3 év) a választott testületeket szervezeti értelemben ez nem érinti, az érdekképviseleti munka tartalmát illetően viszont igen, hiszen az OCÉ műhelyeiben, csoportjaiban, tagozataiban nem csak a választók vehetnek részt, hanem az együttműködésbe újonnan bekapcsolódók is. A civil együttműködési rendszer nyitott, befogadó jellegű. Az érdekképviseleti célú civil együttműködések rendszerének felépülésével egyik választásban részt vevő szervezet sem veszti el saját jogú érdekérvényesítésének és érdekképviseletének már meglévő vagy a jövőben kiépítendő lehetőségeit. A civil szervezetek "nem oldódnak fel" az érdekképviseleti célú együttműködésben, hanem összefogásukkal felerősítik saját hangjukat az érdekartikuláció folyamatában és rendszeressé, intézményessé teszik érdekeik kinyilvánítását. 5.) Kistérségi szinten a jogi személyiség nélküli szerveződések részvételének lehetősége. A modell lehetőséget biztosít a jogi személyiséggel nem rendelkező civil szerveződések (közösségek, klubok, körök, társaságok, informális egyesületek) érdekképviseletére is a helyi együttműködésben részvétellel. 6.) Az együttműködésben részt vevő civil szervezetek képviseletét csak az érdekképviseletre korlátozó és ezt sem a kizárólagosság igényével ellátó érdekérvényesítés kialakítása. Semmiféle ernyőszervezet nem jön tehát létre, semmiféle hatalmi (szervezeti képviselet legitimációjában megnyilvánuló) koncentráció nem alakul ki. Csak és kizárólag közös, átfedő érdekképviseletük hatékonyságának növelésében működnek együtt a résztvevők. 7.) A civil érdekképviseleti rendszer tetejét jelentő országos szint elnevezését, működési módját és szervezeti formáját a modell nem kívánja előre meghatározni. Nem adott fórumot, testületet termel ki a modell (például egyesületi vezetőséget vagy hálózati irányító testületet vagy kamarát kezdeményező testületet vagy szövetségi tanácsot), hanem a civil érdekképviseleti rendszer választása eredményeként létrejön egy legitim országos fórum, amely majd meghatározza önmagát, s kívánatos működési módját, formáját.

132

5.7. Az államháztartási jogszabályok felülvizsgálata körében: 5.7.1. Meg kell szüntetni a jogszabályok mechanikus tiltó rendelkezéseit az elkülönített állami pénzalapból, társadalombiztosítási alapból vagy költségvetési szerv forrásaiból alapítandó társadalmi szervezetre, alapítványra vonatkozóan. Jogi szakmai hiányosságai (közalapítványi szabályozás figyelmen kívül hagyása, egyesületek támogatására nem terjed ki a tiltás) mellett e rendelkezések megfosztják az államháztartási szervezetrendszer szereplőit attól, hogy egy közfeladat ellátását – az abban résztvevők munkamegosztását intézményesítve – éppen ilyen módon, s ezekkel az eszközökkel lehessen optimális módon megoldani. A közpénzek védelme nem attól lesz hatékony, hogy az államháztartási szerv a rendelkezésére álló forrásokat mechanikus tiltások miatt nem használhatja fel az adott közfeladat ellátását legjobban szolgáló módon, hanem attól, hogy az ellenőrzés tartalmi jellegű (a közfeladat ellátására fókuszáló), s a személyes felelősségekig hatoló. A jelenleg hatályos Áht. 59.§ (1) bekezdése, 86/I.§ (6) bekezdése és 94.§ (3) bekezdése a bűnözés előszobájának tekintik a civil nonprofit szektorba történő pénzkiáramlást, ezért minden más (például közfeladat-ellátási) szempontot mellőzve tiltják azt. Álláspontunk szerint viszont e tiltások anakronisztikusak, s a társadalmi résztvétel elvének egyre erőteljesebb térnyerésével párhuzamosan tarthatatlanok is. 5.7.2. Fel kell számolni azokat az államháztartási rendelkezéseket, amelyek éves összeghatárban maximálják a költségvetési szerv bármilyen tartalmú kifizetéseit az alapítványok irányában. (Áht.94.§(3) és (5) bek.) A rendelkezések nem különböztetnek a "támogatás" illetve "szolgáltatás ellenértéke" között, ebből következően abszolút korlátozást jelentenek az alapítványok és intézményeik közfeladat-ellátásban történő résztvétele számára. Oktalanul. A módosítás során a korlátozásokat legfeljebb az államháztartáson kívüli szervezetek "támogatása" irányában lehet ésszerű fenntartani (leválasztva a tiltotti körről a közfeladat ellátása érdekében igénybe vett civil szolgáltatások ellenértékét), viszont ezen a támogatási körön belül sem lehet kivétel – a jelenleg sehol nem említett – egyesületi alszektor. 5.7.3. Felül kell vizsgálni az államháztartási szervek könnyviteli szabályozásának azokat az elemeit, amelyek a vállalkozási tartalék összegének felhasználására vonatkoznak, s kifejezetten diszpreferálják az alapítvány céljára történő támogatást. (Itt sem kizárólag a támogatást értve ez alatt, hanem a bármilyen jogcímű pénzmozgást is). (Ámr.68.§ (2) bek. b/7.pont, 69.§ (2) bek.) Miközben a javasolt módosítás célja a közfeladat-ellátásába történő alapítványi forrásbevonás jogi akadályainak elhárítása, megkerülhetetlen módon fel kell vetnünk, hogy a társadalmi szervezet támogatására átadott pénzeszköz éppen olyan fokozatban veszélyes vagy hasznos a közpénzek optimális felhasználása szempontjából, mint az alapítvány esetében. A jogi szabályozásnak tehát ezekben a kérdésekben a civil nonprofit szervezeteket egységesen kell kezelnie, mert a közpénzek védelme szempontjaiból semmilyen fogalmi különbözőség nincsen a különböző civil nonprofit szervezeti formák között. Sőt! Ebből a szempontból az összes államháztartáson kívüli szervezet viszonylatában a költségvetési szerv kapcsolatait nagy valószínűséggel ugyanúgy kell szabályozni. Mert az alapítvány sem fekete lelkűbb, mint egy cég, s az egyesület sem kevésbé mozog saját érdekei mentén, mint a magánszemély vagy az egyéni vállalkozó. 5.7.4. Szintén a civil nonprofit szervezeti formák egyenlő jogi helyzete érdekében - s az alapítványokkal szembeni kormányzati negatív előítéletesség felszámolása jegyében -,

133

javasoljuk kiegészíteni az Ámr. 70.§ (2) bek. e.)pontjának felsorolását az alapítványokkal, mert a társadalmi szervezetek, közalapítványok, közhasznú társaságok mellett az alapítványok költségvetési törvényben működési támogatásként megjelölt előirányzatai se tartozzanak az államháztartási szabályozás feladatfinanszírozási körébe. 5.7.5. A költségvetési szervek nyilvántartásának tartalmára vonatkozó törvényi rendelkezés (Áht.88/A. § (1) bek. i) pont) módosítása szükséges egyfelől annak érdekében, hogy a szabály mai szövegével ne ütközzön alkotmányos alapjogokba és a személyes adatok védelméről szóló törvénybe; másfelől pedig annak érdekében, hogy a rendelkezés célját valóban szolgáló adat kerüljön a nyilvántartásba. (alapítói vagy tagsági jogok helyett, mellett a vezető tisztségviselői megbízatás, s nem csak a társadalmi szervezetek, hanem minden nonprofit szervezet körében. (alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság) 5.7.6. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbtv.) 73.§ - ának (3) bekezdéssel történő kiegészítését javasoljuk, amely előírná, hogy az ajánlatban megnevezett természetes személyek adatai – név, iskolai végzettség, pályafutás (önéletrajzi adatok) - csak a szerződéskötést követően és csak a nyertes ajánlattevő esetében hozhatók nyilvánosságra. Ez a rendelkezés létező egzisztenciális félelmeket, mint a pályázatban részvétel egyik akadályát segítene elhárítani. 5.7.7. Módosítani javasoljuk a szociális ellátásokról és a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény 120.§-át, valamint a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 81.§-át annak érdekében, hogy a szociális ágazatban az ellátási szerződést -, oktatásügyi ágazatban a közoktatási megálalpodást ne csak a teljes közfeladat-átvállalásra lehessen kötni, hanem részfeladatok vállalására, közreműködésre, együttműködésre, segítésre és támogatásra is. 5.7.8. Szükséges lenne ágazati-szakmai jogszabályokban megteremteni, megerősíteni az adott szakterületen a közfeladat-ellátásban részvételi szerződések megkötésének lehetőségét. Amúgy a polgári jog általános szabályai szerint persze van erre jogi lehetőség, de figyelemmel az államháztartási jog részletes szabályozási technikáira, szükség lenne erre a költségvetési intézmények szerződési bátorságának megerősítése és a szerződéses szabadság kiteljesítésére ösztönzés szempontjából. Kellenek keretszabályok ahhoz, hogy a konkrét cselekvés lehetősége nyilvánvalóvá váljon az államháztartás szervezetei részére. 5.7.9. Az önkormányzati szektorban a közfeladat-ellátással kapcsolatos szerződések (kiszervezés, közhasznú szerződések, feladatátvállalási szerződés, stb.) elhatározásával, előkészítésével, megkötésével, teljesítésének ellenőrzésével és értékelésével, nyilvánosságával kapcsolatos szabályokat önkormányzati rendeletbe – tipikusan az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatába – kellene foglalni. Ennek elősegítésére indokolt lehet az önkormányzati törvény ezirányú, erre utaló felhatalmazó szabállyal történő kiegészítése. 5.7.10. Az önkéntes tevékenységről szóló törvényt olyan tartalommal kell megalkotni, amely egyidejűleg: a.) törvényes kereteket és biztonságos háttérszabályozást teremt a valóságos életben, a gyakorlatban, az állampolgárok és a civil nonprofit szervezetek mindennapjaiban megvalósuló ezerféle és sokszínű önkéntességnek;

134

b.) megszünteti az önkéntes tevékenységek gyakorlása és az önkéntesség elterjedése, társadalmi presztízsének növekedése előtt álló, jelenlegi jogi akadályokat; (s nem generál a jogalkotással újabb ilyeneket!); c.) érdekeltséget, ösztönzést hoz létre a közfeladatok ellátásához közvetlenül kapcsolódó (a kormányzatnak különösen fontos) önkéntes tevékenységekre vonatkozóan, s meghatározza ezen állami kedvezmények, juttatások igénybevételi és elszámolási rendjét, a civil nonprofit szervezetek ezzel kapcsolatos eljárási, nyilvántartási és nyilvánossággal kapcsolatos kötelezettségeit. 5.7.11. A jogszabály-elemzések, a nonprofit jogi irodalom, a sajtótanulmány, Könczei György Amerika-tanulmánya és Wéber László önkormányzati feladat-ellátásban civil részvételt elemző tanulmánya alapján körvonalazódtak a Közfeladat-ellátásban Civil Részvétel (KCR) tipizálható esetkörei. Abban az összefüggésben teszem e tipizálási kisérletet közzé, hogy talán a tárgykörrel kapcsolatos jogi szabályozásnak is figyelembe kell vennie az egyes KCR-típusok közötti fontos különbözőségeket. Ha a jogszabályalkotás absztrakciós szintjén talán nem is, de a helyi jogi normák (szmsz és más szabályzatok) szintjén biztosan helye van a KCR-típusoktól függő tartalmú és módszerű szabályozásra. A Közfeladat-ellátásban Civil Részvétel (KCR) tipusai: a.) Az "átvállaló-típusú KCR", amely a közfeladatot teljes egészében átveszi az állami, önkormányzati szervtől. (Például az alapfokú oktatás-nevelést biztosító iskola működtetését.) Általában intézmény-fenntartást jelent, s a vonatkozó központi költésgvetési normatív támogatásra jogosultsággal jár együtt. Motívuma az átadó állami, önkormányzati szerv részéről a költségtakarékosság, létszámcsökkentés, ingatlan-gazdálkodás. Az adott közfeladat ellátásába az előző állapothoz képest összességében általában kevesebb anyagi forrás kerül; viszont ettől függetlenül is javulhat a közfeladat-ellátás színvonala a humán civil erőforrások bevonása okán. A közfeladat-ellátás gazdaságossága, költséghatékonysága általában javul. A civil nonprofit szervezet jogszabályban sem, és önkormányzati szmsz-ben sem szabályozott eljárás szerint, nem tervezhető módon kerül pozícióba – hacsak nem a közbeszerzési eljárást megalapozó szolgáltatási nagyságrendről van szó. (Intézményfenntartás esetében már jó esély van erre.) Részletes szerződések szabályozzák viszont az átvállaló-típusú KCR-t, általában hiányos jogszabályi alapokkal a szerződés teljesítésének valóságos vizsgálati technikáit illetően. b.) A "feladat-megosztó" - típusú KCR", amely a közfeladat ellátásának csak valamely körülhatárolható részét, elemét, funkcióját veszi át. (Például a nappali ellátást nyújtó szociális otthonban a kulturális szolgáltatásokat.) Ritka ma még az ilyen "kiszervezés", mert nem intézmény-fenntartást, hanem feladatmegosztást jelent; s ebben az intézményműködtetésre hegyezett irányítási szisztémában sem helyi, sem területi szinteken nem jön létre érdekeltség a létszámon, normatíván, feladatkörben determinált befolyáson történő osztozkodás iránt. Ha mégis, akkor annak motívuma a szakmai feladat ellátásában meglévő hiány, s az ezzel kapcsolatos presztízsveszteség, szakmai jóhírnév és referencia elvesztésének veszélye. Az adott közfeladat ellátásába az előző állapothoz képest általában több anyagi forrás kerül, mert a civil nonprofit szervezet forrásai (még akkor is, ha ezek az önkéntesek forrásai) növelik az állami szerv, önkormányzat által nem kivont, nem csökkentett (a civil szervezetnek kifizetett vagy legfeljebb átcsoportosított) anyagi forrásokat. A közfeladatellátás humán erőforrásai bővülnek; a gazdaságosság és költséghatékonyság viszont nem feltétlenül javul, tekintettel arra, hogy a kétféle működési módnak (a költségvetésinek és a

135

civilnek) egy közfeladaton belül is együtt kell működnie, s ilyen együttműködésekben általában a költésgvetési működési mód szokott meghatározó lenni, amelyről viszont tudjuk, hogy sokkal kevésbé gazdaságos és költségérzékeny, mint a civil. Szerződések az ilyen együttműködésekről nem készülnek, mert nincsen sem jogszabályi környezete -, sem tapasztalati, gyakorlati múltja a "közreműködő" KCR-nek. Nincsenek minták, sémák, bevett megoldások. Informális megoldások vannak, s azok is csak akkor, ha nagyon szorít a cipő. c.) A "kiegészítő" - típusú KCR", amely egy már létező és gyakorolt közfeladat bővülése okán alakulhat ki. (Például egy falu szociális ellátó intézménye elkezd hajléktalan szállót is üzemeltetni, vagy az általános művelődési központ pedagógiai szakszolgálattal (mondjuk nevelési tanácsadóval) bővíti tevékenységi körét.) A bővülés eredhet a jogszabály módosulása vagy új jogszabály alapján előállott feladatváltozásból, eredhet igazgatási események (például intézmények összevonása) mennyiségi változásaiból, s eredhet magának a közfeladat ellátójának profilbővüléséből is. Ez az esetkör is szabályozatlan jogi szempontból, s nincsen kialakult szerződéses gyakorlata sem. A "kiszervezési folyamat" esetleges. Az adott közfeladat ellátásába az előző állapothoz képest több anyagi forrás és több humán forrás is kerül. A tevékenység gazdaságossága és költséghatékonysága viszont nem feltétlenül javul (a vegyes típusú gazdálkodás miatt). d.) Az "alkalmi segítő, támogató-típusú KCR", amely alkalmanként, esetlegesen, időlegesen, részlegesen és akár előre nem is tervezhető módon tudja segíteni, támogatni a közfeladat-ellátást. (Például a nevelési-oktatási intézmények mellett létrejött alapítványok az óvoda, iskola közfeladat-ellátásában.) Ennek aztán főként nincsenek intézményesült keretei, jogi szabályai. A "segítő-támogató" KCR ma betagozódik egyrészt a költségvetési intézmény különleges, saját bevételei közé; másrészt a külső adományozó természetbeni és pénzügyi adományainak fogadása gyakorlatába. Az egyedi, alkalmi együttműködések know-howja ugyanúgy hiányzik a közfeladat-ellátás gyakorlatából, mint a részleges vagy bővített feladatellátásban résztvételnél. e.) Az "információs-típusú", vagy "kontroll-típusú" KCR, amely a közfeladatellátásról nyújt információkat a közfeladat ellátásáért felelős szervnek, a szakmának és a helyi közvéleménynek, nyilvánosságnak. Mindazok a szakmai, érdekvédelmi, közéleti és nyilvánossági ambícióból folytatott civil tevékenységek ebbe a körbe tartoznak, amelyek figyelik, mérik, elemzik, vizsgálják, monitorozzák, kutatják, ellenőrzik a közfeladat-ellátás folyamatait és stációit, következményeit, hatását, vonzatait, költségeit, hasznát, kárát, kudarcait és sikerét.

136

HIVATKOZOTT IRODALOM: A 2003-ra vonatkozó nonprofit-adatgyűjtés legfontosabb megállapításai KSH, 2005. A nonprofit szektor főbb statisztikai jellemzői 2002. KSH, Bp. 2004. Bíró Endre: Nonprofit Szektor Analízis (Civil szervezetek jogi környezete Magyarországon.) EMLA Egyesület, Bp. 2002. Bullain Nilda: Civil Jövőkép (Átfogó nonprofit jogi reform koncepció. Kérdések és alternatívák.) Kézirat, Bp. 2004. Czike Klára – Bartal Anna Mária: Nonprofit szervezetek és önkéntesek – új szervezeti típusok és az önkéntes tevékenységet végzők motívációi Kézirat, OFA és PPKE, 2004. Csizmár Gábor – Nemoda István: Hogyan szerezzünk pénzt? (Adománygyűjtési, forrásteremtési tanácsok nonprofit szervezeteknek.) KJK-KERSZÖV, Bp. 2001. Kuti Éva: Kinek a pénze? Kinek a döntése? Nonprofit Kutatócsoport Bp. 2003. Nizák Péter: Az állami pályázati rendszer tapasztalatai a civil szervezetek szemszögéből Kézirat, Bp. 2004. Sebestény István: Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata, 2000. KSH, Bp.2002. Tóbiás László (szerk.): Együttműködési lehetőségek civil szervezetek és a helyi önkormányzatok között DemNet, 1999.

137

1.számú FÜGGELÉK a kötet 3.3. fejezetéhez Részletes adatok és minősítés a vizsgált közbeszerzésekről: Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

ESZA KHT. 1606/2004. Szakmai program monitoring és tanácsadási tevékenység végzése Eredmény Nem hirdettek nyertest. 1 érvénytelen és 3 érvényes ajánlat volt. (az érvényes ajánlat-tevőket alkalmatlannak minősítették.) Ajánlati dokumentáció ára 30.000 Ft + ÁFA, azaz 37.500 Ft Ajánlati biztosíték Nem kértek Fizetés Negyedéves fizetés teljesítés igazolás alapján. A munkabérek és a költségek egy negyedévig történő finanszírozása nem elhanyagolható probléma egy kis-közepes (civil) szervezet számára Pénzügyi alkalmasság

Szakmai alkalmasság

Összességében

Előző évben nem volt sorban állás a számláján. Eredménye az előző két évben nem volt negatív. Előző két év átlagos árbevétele eléri a 30.000.000 Ft-ot (ennek a feltételnek az ajánlattevő konzorciumnak együttesen kellett megfelelnie). Az alvállalkozó előző két év átlagos árbevétele eléri a 3.000.000 Ft-ot. Legalább 1 db, az ajánlati ár 30%-át elérő értékű igazolt referencia, régiónként legalább egy 10 m2 / tanácsadó méretű iroda ésszerű eszközfelszereltséggel. Régiónként legalább 1 fő, nevesített, megfelelő szakképzettséggel és gyakorlattal rendelkező szakember. A feltételek egy már működő, főállású munkatárssal vagy munkatársakkal dolgozó, azok rendszeres munkavégzéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás elnyerése nem kötötte volna le a szükséges szakemberállomány teljes kapacitását, ennek megfelelően nem is finanszírozta volna a fenntartását, vagyis csak más megbízásokat is teljesítő civil szervezet számára kínált reális esélyt. Az elvégzendő munka területi kiterjedtsége inkább konzorciális, illetve alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

138

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

Gazdasági és Közlekedési Minisztérium 2965/2004 Multiplikátor képzési program megvalósítására alkalmas képzési szervezet kiválasztása és a program megvalósítása Eredmény Tempus Közalapítvány, alvállalkozó: Pest Megyei Vállalkozásfejlesztési Alapítvány Ajánlati dokumentáció ára Díjtalanul bocsátotta rendelkezésre Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Teljesítés után, teljesítés igazolás alapján. Az ajánlati felhívás nem zárta ki, hogy az ajánlattevő részteljesítési ütemeket határozzon meg, és azok után – igazolt teljesítés alapján – számlát nyújtson be.

Pénzügyi alkalmasság

Előző három évben nem volt sorban állás a számláján. Eredménye az előző három évben nem volt negatív. Az előző három évben legalább 3 referencia, meglévő EU strukturális alapok, NFT és GVOP oktatási anyagok, minőségbiztosítási rendszer (de nem követelmény a tanúsított minőségbiztosítási rendszer). Legalább 3 éves oktatói-tanácsadói gyakorlat, legalább 3 éves adatbázis építési gyakorlat, uniós tanácsadókkal létesített együttműködés, régiónként 5 fő nevesített oktató. Az előző két év árbevételben legalább 10% az EU képzésből származó bevétel aránya, az előző két év összes árbevétele legalább 200.000.000 Ft.

Szakmai alkalmasság

Összességében

A pályázati feltételeknek csak egy huzamosabb ideje működő, inkább közepes méretű szervezet tudhatott megfelelni. Az előző két évben átlagosan 100.000.000 Ft árbevétel feltételt az ajánlattevőnek kell teljesítenie, abba az alvállalkozók teljesítménye nem számít bele. Ugyanakkor a régiónként 5 fő tanácsadó követelményét nagyszervezetek (akár közepes méretű tanácsadó cégek is) valószínűleg csak partnerek, alvállalkozók bevonásával tudják kielégíteni. Egy régóta eredményesen működő civil szervezet alvállalkozóként való közreműködése nem kizárt, de nem túl valószínű.

139

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény

MeH Stratégiai Elemző Központ 3249/2004 Szociológiai kutatás lebonyolítása „Ifjúság 2004” Nincs nyertes. 3 pályázó volt: Tárki, Gallup Intézet, SzondaIpsos, nem feleltek meg az ajánlati felhívásban meghat. feltételeknek. Ajánlati dokumentáció ára 80.000 Ft + ÁFA, azaz 100.000 Ft Ajánlati biztosíték

1.000.000 Ft

Fizetés

Teljesítés után, teljesítés igazolás alapján. A munkavégzés alatt a munkabéreket és költségeket a megbízást elnyerő szervezetnek kell finanszíroznia.

Pénzügyi alkalmasság

Pénzügyi alkalmasság Utolsó 6 hónapban nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Előző két évben az eredmény nem negatív.

Szakmai alkalmasság

Előző két évben folyamatosan működtetett kérdezőbiztosi hálózat, saját, független ellenőrző csoport, előző két évben egy legalább 5.000 fős mintán végzett országos felmérés és egy legalább 3.000 fős mintán végzett országos felmérés minimum 7.000.000 Ft + ÁFA értékű referencia, 4 fő főállású, 3 éves gyakorlatú kutatásvezető szakember.

Összességében

Összességében: az ajánlati dokumentáció költsége, az ajánlati biztosíték összege a megbízást egyébként teljesíteni tudó civil szervezetek számára is lehetetlenné tette az ajánlattételt.

140

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

Budapesti Fegyház és Börtön 5194/2004. Középiskolai és általános iskolai oktatás megszervezése és ellátása a fogva tartottak részére Eredmény ? Ajánlati dokumentáció ára Nem volt Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Az ajánlati felhívásból nem derül ki a fizetés ütemezése

Pénzügyi alkalmasság Szakmai alkalmasság

Utolsó évben nem volt sorban állás a számláján. OKÉV nyilvántartás

Összességében

Akár a tevékenységet főállású szakemberekkel éppen kezdő (civil) szervezet számára is volt reális lehetőség a megbízás elnyerésére alkalmas ajánlatot tenni.

141

Ajánlatkérő

Csongrád megyei Agrárinformációs, Szolgáltató és Oktatásszervező KHT. Ajánlati felhívás száma 5546/2004 Beszerzés tárgya Oktatási tevékenység, tananyagfejlesztés Eredmény ? Ajánlati dokumentáció ára 20.000 Ft + ÁFA, azaz 25.000 Ft Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Ütemezett fizetés, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó három évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Előző évi eredmény nem negatív.

Szakmai alkalmasság

Felsőfokú végzettségű felelős vezető, 4 fő főállású, felsőfokú végzettségű oktató, az előző három évben 3 db vállalkozói képzési, és 2 db mezőgazdasági képzési referencia, előző három évben 3 db üzleti terv készítési, és 1 db pályázat készítési referencia.

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya leginkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

142

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

ESZA KHT. 6365/2004 Küzdelem a munka világából történő kirekesztés ellen című PHARE program monitorozása és szakmai tanácsadás Eredmény KAI Consulting Kft. - Czike Bt. - Nonprofit Humán Szolgáltatók Országos Szövetsége közös ajánlattevők Ajánlati dokumentáció ára Térítésmentesen biztosították Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Ütemezett kifizetés, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás. Előző 12 hónapban nem volt sorban állás a számláján. Eredménye az előző két évben nem volt negatív. Az előző két év árbevétele éves átlagban legalább 20.000.000 Ft.

Pénzügyi alkalmasság

Szakmai alkalmasság

Összességében

Az előző három évben legalább 1 db 5 MFt értékű referencia, régiónként legalább 1 db 10m2-es ésszerű felszereltséggel bíró iroda, régiónként 1 fő nevesített, 5 éves gyakorlattal rendelkező szakember. A feltételek egy már működő, főállású munkatárssal vagy munkatársakkal dolgozó, azok rendszeres munkavégzéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás elnyerése nem kötötte volna le a szükséges szakemberállomány teljes kapacitását, ennek megfelelően nem is finanszírozta volna a fenntartását, vagyis csak más megbízásokat is teljesítő civil szervezet számára kínált reális esélyt. Az elvégzendő munka területi kiterjedtsége inkább konzorciális, illetve alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelenthetett.

143

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Somogy megyei Munkaügyi Központ 6751/2004 Álláskeresési tanácsadási szolgáltatás ? Térítésmentesen biztosították

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havi elszámolás alapján, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Előző három évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Eredménye az előző két évben nem volt negatív. 4 fő nevesített felsőfokú végzettségű szakember, igazolt referenciák. Az ajánlati felhívás megengedte újonnan alakult szervezet jelentkezését is. A főállású munkatársat vagy munkatársakat foglalkoztatni tudó, azok rendszeres munkavégzéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás elnyerése nem kötötte volna le a szükséges szakemberállomány teljes kapacitását, ennek megfelelően nem is finanszírozta volna a fenntartását, vagyis csak más megbízásokat is teljesítő civil szervezet számára kínált reális esélyt.

Szakmai alkalmasság Összességében

144

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

ESZA KHT. 6976/2004 Halmozottan hátrányos helyzetű csoportok foglalkoztathatóságának és tartós foglalkoztatásának elősegítése című PHARE program záró értékelése Eredmény ? Ajánlati dokumentáció ára Nem volt Ajánlati biztosíték Nem kértek Fizetés Pénzügyi alkalmasság

Teljesítés után, teljesítés igazolás alapján. A munkavégzés alatt a munkabéreket a megbízást elnyerő szervezetnek kell finanszíroznia. Előző 12 hónapban nem volt sorban állás a számláján. Eredménye az előző évben nem volt negatív. Az előző év árbevétele legalább 5.500.000 Ft.

Szakmai alkalmasság

Az elmúlt 3 évben legalább 2 db, egyenként 1 MFt értékű referencia, legalább 3 fő nevesített, meghatározott szerepű és végzettségű szakember.

Összességében

A legalább 1 teljes éve működő (augusztusban feladott ajánlati felhívás), főállású munkatársakkal dolgozó, azok rendszeres munkavégzéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás elnyerése nem kötötte volna le a szükséges szakemberállomány teljes kapacitását, ennek megfelelően nem is finanszírozta volna a fenntartását, vagyis csak más megbízásokat is teljesítő civil szervezet számára kínált reális esélyt. A megbízás jellege nem olyan, aminek teljesítésébe alvállalkozóként csatlakozni lehetne. Egy hasonló megbízások teljesítésében tapasztalt civil szervezetnek jó lehetőséget jelentett volna.

145

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium 8269/2004. Szakmai koncepció elkészítése a HEFOP keretében pályázó / nyertes projektek végrehajtásának támogatására Eredmény ? Ajánlati dokumentáció ára Térítésmentesen biztosították Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Teljesítés után, teljesítés igazolás alapján. A munkavégzés alatt a munkabéreket a megbízást elnyerő szervezetnek kell finanszíroznia.

Pénzügyi alkalmasság

Előző 12 hónapban nem volt sorban állás a számláján. Eredménye az előző évben nem volt negatív.

Szakmai alkalmasság

Az elmúlt két évben 2 db meghatározott tárgyú referencia, meghatározott ismeretekkel rendelkező szakemberek (a létszám meghatározása nélkül) A feltételek egy már működő, főállású munkatárssal vagy munkatársakkal dolgozó, azok rendszeres munkavégzéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra is jó lehetőséget jelentett volna.

Összességében

146

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Tolna megyei Munkaügyi Központ 8700/2004. Általános mentori tevékenység ellátása KIÚT Tolna megyei Foglalkoztatási KHT. 10.000 Ft.

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Előző évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Elmúlt 3 évben legalább 1 db referencia oktatás. A pályázati felhívásban meghatározott térségekben meghatározott létszámú és végzettségű, nevesített szakember. Az ajánlattevő adhatott nyilatkozatot arról, hogy a megfelelő szakemberek rendelkezésre állnak.

Összességében

A pályázati felhívás kifejezetten kedvező lehetőséget adott egy fejlődésre képes (civil) kisszervezetnek.

147

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Munkaügyi Központ 8735/2004. Zsilip képzési és foglalkoztatási munkaerő-piaci program képzési projektje Eredmény Egyetlen pályázó volt: az Észak-Magyarországi Regionális Képző Központ, de érvénytelen ajánlatot nyújtottak be (a Kbt 92. §-b. pontja szerint). Ajánlati dokumentáció ára 10.000 Ft + ÁFA, azaz 12.500 Ft. Ajánlati biztosíték Fizetés

Nem kértek Részteljesítésenként, azokon belül is két részletben, kisszervezeteknek kifejezetten előnyös finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Előző évben nem volt sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Elmúlt 3 évben legalább 100 fő oktatása, intézményi akkreditáció. A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A részvételi feltételek kifejezetten kedvezőek voltak egy fejlődésre képes (civil) szervezet számára.

Összességében

148

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény

Csongrád megyei Munkaügyi Központ 9083/2004 Munkaerő-piaci szolgáltatások Nem hirdettek nyertest. Egyetlen ajánlattevő volt, de nem rendelkezett megfelelő anyagi fedezettel. Ajánlati dokumentáció ára Térítésmentesen biztosították Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó három évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Előző három évben legalább 1 db referencia, az ajánlati felhívásban meghatározott feladatkörökre, meghatározott létszámban, legalább 1 év tapasztalattal rendelkező nevesített szakemberek, a várható csoportlétszámnak megfelelő befogadóképességű ingatlan.

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya leginkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

149

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Munkaügyi Központ 9662/2004 Képzési, szakképzési oktatások ? Térítésmentesen biztosították

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Tárgyévben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Elmúlt 2 évből referencia. A pályázati felhívásban meghatározott térségekben meghatározott létszámú és végzettségű, 2 éves gyakorlattal rendelkező nevesített szakember. Intézményi akkreditáció. Körzetenként egy 20 fős, reális felszereltséggel bíró oktatóterem, gyakorlati hely, és egy 20 fős számítástechnikai oktatókabinet.

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya és területi kiterjedtsége inkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

150

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya

Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium 9706/2004 Foglalkozási rehabilitációval kapcsolatos két nemzetközi dokumentum filmre vitele (jelnyelvi film készítése) Eredmény ? Ajánlati dokumentáció ára 20.000 Ft + ÁFA, azaz 25.000 Ft Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Teljesítés után, teljesítés igazolás alapján. A munkavégzés alatt a munkabéreket és költségeket a megbízást elnyerő szervezetnek kell finanszíroznia.

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó 12 hónapban nem volt sorban állás a számláján. Az utolsó két évben a saját tőke nem lehet kisebb, mint a jegyzett tőke.

Szakmai alkalmasság

Utolsó két évben legalább 3 db referencia, legalább 1 fő 5 éves tapasztalattal rendelkező nevesített szakember. A feltételek egy már működő, főállású munkatársakkal dolgozó, a szolgáltatás teljesítéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A munka finanszírozása jelenthetett problémát egy potenciális ajánlattevő kis (civil) szervezet számára.

Összességében

151

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Kecskemét MJV Önkormányzata 9752/2004 Családok átmeneti otthona ellátás biztosítása ? Térítésmentesen biztosították

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta egyenlő részletekben, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Előző évben nem volt 90 napot meghaladó sorban állás a számláján. A szolgáltatás teljesítésére alkalmas ingatlan, 3 fő felsőfokú végzettségű, 3 fő középfokú végzettségű, meghatározott feladatkört ellátó, nevesített szakember.

Szakmai alkalmasság

Összességében

A feltételek egy már működő, főállású munkatársakkal dolgozó, a szolgáltatás teljesítéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak.

152

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Békés megyei Munkaügyi Központ 9774/2004 HEFOP képzések lebonyolítása ? 10.000 Ft

Ajánlati biztosíték Fizetés

Nem kértek Részteljesítésenként, részletekben is, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó 12 hónapban nem volt egynél több sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Intézményi akkreditáció, létező képzési program és tananyag, utolsó három évben legalább 3 lebonyolított felnőttképzés. Az ajánlati felhívásban meghatározott feltételeknek megfelelő, nevesített szakemberek, 20 fős tanterem megfelelő felszereléssel, tanúsított minőségbiztosítási rendszer.

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya leginkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

153

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Fejér megyei Munkaügyi Központ 9909/2004. Munkaerő-piaci felnőttképzések ? 30.000 Ft + ÁFA, azaz 37.500 Ft

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Részteljesítés után is, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó évben nem volt 30 napot meghaladó sorban állás a számláján. Nem lehet korlátozó könyvvizsgálói záradék a beszámolón.

Szakmai alkalmasság

Előző két évben képzésenként legalább 2 db referencia, az ajánlati felhívásban meghatározott szakmánként legalább 1 fő, legalább 2 éves gyakorlattal rendelkező nevesített szakember.

Összességében

Akár a tevékenységet főállású szakemberekkel éppen kezdő (civil) szervezet számára is volt reális lehetőség a megbízás elnyerésére alkalmas ajánlatot tenni.

154

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Borsod-Abaúj-Zemplén megyei Munkaügyi Központ 9912/2004 HEFOP képzések lebonyolítása ? 50.000 Ft +ÁFA, azaz 62.500 Ft

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó évben nem volt sorban állás a számláján.

Szakmai alkalmasság

Előző három évben legalább évenként egy referencia, szakmánként 2 fő nevesített elméleti és (ha értelmezett) 2 fő nevesített gyakorlati oktató, intézményi akkreditáció, 20 fős számítástechnikai oktatókabinet, 20 fős oktatóterem reális felszereléssel, tanműhely (ha értelmezett), gyakorlati hely (ha értelmezett).

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya leginkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

155

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Szabolcs-Szatmár-Bereg megyei Munkaügyi Központ 9919/2004 Munkaerő-piaci szolgáltatások biztosítása ? Térítésmentesen biztosították

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Tárgyévben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Elmúlt 2 évből referencia. A pályázati felhívásban meghatározott térségekben meghatározott létszámú és végzettségű, nevesített szakember. Körzetenként egy 10 m2-es tárgyalószoba, egy megadott körzetben egy 18 fős, reális felszereltséggel bíró oktatóterem.

Szakmai alkalmasság

Összességében

A feltételek egy már működő, főállású munkatársakkal dolgozó, a szolgáltatás teljesítéséhez megfelelő infrastruktúrával rendelkező civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya és területi kiterjedtsége inkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

156

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Győr-Moson-Sopron megyei Munkaügyi Központ 9974/2004. Képzési, szakképzési oktatások ? 16.000 Ft + ÁFA, azaz 20.000 Ft

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Havonta, teljesítés igazolás alapján, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás.

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Előző évi eredmény nem negatív.

Szakmai alkalmasság

Elméleti oktatásra alkalmas, meghatározott felszereléssel bíró terem, gyakorlati oktatásra alkalmas tanműhely illetve oktatókabinet, gyakorlati hely, szakmánként 2 fő legalább 2 éves gyakorlattal rendelkező nevesített oktató, vizsgaszervezési jogosultság, intézményi akkreditáció, program-akkreditáció (ha értelmezett), képzési terv és tematika megléte, előző két évben legalább 2 db referencia tanfolyam.

Összességében

A feltételek egy már akkreditált, oktatási területen működő civil szervezet számára reális ajánlattételi lehetőséget biztosítottak. A megbízás tárgya leginkább alvállalkozók bevonásával benyújtott ajánlatot igényelt. Egy működő civil szervezetnek alvállalkozóként történő bekapcsolódásra jó lehetőséget jelentett volna.

157

Ajánlatkérő Ajánlati felhívás száma Beszerzés tárgya Eredmény Ajánlati dokumentáció ára

Fejér megyei Munkaügyi Központ 10391/2004 Munkaerő-piaci szolgáltatások / tréningek ? 30.000 Ft + ÁFA, azaz 37.500 Ft

Ajánlati biztosíték

Nem kértek

Fizetés

Részteljesítések után, teljesítés igazolás alapján, folyamatosan, kisszervezetek számára is kedvező finanszírozás

Pénzügyi alkalmasság

Utolsó három évben nem volt 60 napot meghaladó sorban állás a számláján. Nem lehet korlátozó könyvvizsgálói záradék a beszámolón.

Szakmai alkalmasság

Előző három évben legalább 2 db referencia, az ajánlati felhívásban meghatározott feladatkörökre megfelelő szakemberek. A szakemberek rendelkezésre állásáról nyilatkozat is elég. Akár a tevékenységet főállású szakemberekkel éppen kezdő (civil) szervezet számára is volt reális lehetőség a megbízás elnyerésére alkalmas ajánlatot tenni.

Összességében

158

2. számú Függelék a kötet 4. fejezetéhez F E L H A S ZN Á L T

S ZA K I R O D A L O M A

4. F E J E ZE T B E N

K Ö ZÖ L T T A N U L M Á N Y H O Z

Albrecht, Gary L. – Katherine D. Seelman – Michael Bury 2001 (2004): Disability Studes Handbook. Sage Publishing, Thousand Oaks – London – New Delhi Berry, Jeffrey M. – David F. Arons, 2003 A Voice for Nonprofits. Washington, DC: Brookings Institution Press Biró Endre 2002: Non-profit szektoranalízis. NOSZA, Bp. http://www.emla.hu/nosza/anyag/index.html. Blatt, Burton – Fred Kaplan (1966),1974: Christmas In Purgatory: A Photographic Essay On Mental Retardation. Human Policy Press, Syracuse, New York Deb, Partha – Mark O. Wilhelm – Patrick M. Rooney – Melissa S. Brown 2003: “Estimating Charitable Deductions in Giving USA”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol. 32, No. 4, 548-567 Könczei György 2002: Önálló életvitel: kényszerű kaméleon-lét és nagykorúság a mozgalomban. In: Házi Magdolna – Kedl Márta (szerk.): Gondok és örömök. Útban az önrendelkező élet felé. Soros Alapítvány, Bp. 2002. 9-13. old. Könczei György – Kogon Mihály 2000: „Valami elindult… Az esélyegyenlőség-törvény háttere.” Esély, 2. sz., 84-100. old. Kuti Éva – Marshall Miklós 1991 (szerk): A harmadik szektor. Nonprofit Kutatások/1. Nonprofit Kutatócsoport; Bp. Macedo, Stephen 2004: Democracy at Risk. Renewing the Political Science of Citizenship. Report of the American Political Science Association’s Standing Committee on Civic Education and Engagement. Final Draft for Review. Annual meeting of the American Political Science Association, September 2-5, Chicago, Illinois Mason, Geo. F. 2004: Ordo ab Chao. H. n. – Nem publikált kézirat Saiia David H. – Archie B. Carroll – Ann K. Buchholtz 2003: Philanthropy as Strategy. When Corporate Charity “Begins at Home”. Business & Society, Vol. 42 No. 2, June, 169-201 Salamon, Lester M. 1991: A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány non-profit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államban. In: Kuti – Marschall 1991, a 24. oldaltól: http://www.nonprofitkutatas.hu/letoltheto.htm. Salamon, Lester M. 2002, “The Resilient Sector,” in Lester M. Salamon, ed., The State of Nonprofit America. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 3-4.

159

Salamon, Lester M. – S. Wojciech Sokolowki – Regina List 2003: A civil társadalom „világnézetben”. Civitalis Egyesület, Acta Civitalis 3, Bp., a publikáció angol eredetijét ld.: http://www.jhu.edu/~ccss/pubs/pdf/globalciv.pdf Salamon, Lester M. – Helmut, K. Anheier 1995: Szektor születik. Nonprofit Kutatások/4. Non-profit Kutatócsoport; Bp. – http://www.nonprofitkutatas.hu/letoltheto.htm. Salamon, Lester M. – Helmut, K. Anheier 1999: Szektor születik II. Acta Civitalis. Civitalis Egyesület; Bp. – http://www.nonprofitkutatas.hu/letoltheto.htm. Schaffhauser, Anthony 2004: The Economic Scope and Impact of 501(c)3 Nonprofit Organizations in Northwest Minnesota. Saint Peter, Minnasota, Center for Rural Policy and Development

160

3.számú Függelék a kötet 4. fejezetéhez Magyar nyelvű címjegyzék az USA és Kanada angol nyelvű nonprofit elméleti irodalmából a civil szervezetek közfeladatokhoz kapcsolódása tárgyában Könczei György kutatása során gyűjtött angol nyelvű, non-profit szervezetek tevékenységét elemző tanulmányok listája az USA és Kanada non-profit elméleti szakirodalmából – a címek magyar fordításával (Könczei György, Luczek Sándor) (A tanulmányok szövege hozzáférhető az ELTE Bárczi Gusztáv Gyógypedagógiai Főiskolai Kar Könyvtárában, CD-lemezen, angol nyelven) Altruism as an Organizational Problem: The Case of Organ Procurement Kieran Healy, University of Arizona and Australian National University, RSSS Önzetlenség, mint szervezeti probléma. A szerv-kerítés esete Current Data Resources on Nonprofit Arts Organizations Deborah A. Kaple, Princeton University Aktuális adatforrások a non-profit művészeti szervezetekről Explaining the „Brain Drain” from older industrial cities: The Pittsburg region Susan B. Hansen, Carolyn Ban, Leonard Huggins, University of Pittsburg A régi ipari városokból való agyelszívás magyarázata: Pittsburg térsége Estimating Charitable Deductions in Giving USA Partha Deb, Hunter College, City University of New York Mark O. Wilhelm Patrick M. Rooney, Indiana University Purdue University Indianapolis (IUPUI) and The Center on Philantropy at Indiana University Melissa S. Brown, The Center on Philantropy at Indiana University A jótékonysági adójóváírások becslése az USA-ban Nonprofit Employment in California Working paper Labor Market Information Division Employment Development Department Non-profit foglalkoztatás Kaliforniában – munkaerő-piaci információk Passion and Commitment Under Stress: Human Resources Issues in Canada’s Nonprofit Sector – A synthesis report Ron Saunders Szenvedély és elkötelezettség stressz-helyzetben. Emberi erőforrás problémák a kanadai non-profit szektorban – összefoglaló jelentés

161

CPRN research series CPRN kutatási sorozat The Civil Society Sector in the Developing World Udaya Wagle A civil szektor a fejlődő világban Philantropy as Strategy (When corporate charity „Begins at home”) David H. Saila, Ithaca College Archie B. Carroll Ann K. Buchholtz, University of Georgia A jótékonyság, mint stratégia (amikor a vállalati jótékonyság otthon kezdődik) Democracy at Risk (renewing the political science of citizenship) Final draft A demokrácia kockáztatása (a polgárság fogalmának megújítása a politikatudományban) (Kézirat) Democratic Accountability: The third sector and all Robert E. Goodin Demokratikus elszámoltathatóság: A harmadik szektor meg minden The effects of public policy on private charity Arthur C. Brooks, Syracuse University A hivatalos politika hatása a magánjellegű jótékonyságra Connecticut Nonprofit Employment Sarah Dewees Lester M. Salamon Non-profit foglalkoztatás Connecticut-ban On Ending Nationalizm Amitai Etzioni A nacionalizmus végnapjai

162

Developing a multi-disciplinary evaluation of an environmental policy innovation: Impacts of forest certification within the United States Benjamin Cashore Yale School of Foresty and Environmental Studies A környezetvédelmi fejlesztések multidiszciplináris értékelési rendszerének kifejlesztése: Az USA erdőminősítési rendszerének hatásai Spinning straw into gold: The tenuous startegy, funding, and financial performance linkage William F Crittenden, Northeastern University Sárból aranyat: A stratégia, adományozás és pénzügyi teljesítmény túlságosan finom összekapcsolása Flexible response in changing environments: The German third sector model in transition Ingo Bode, Gerhard-Mercator University of Duisburg Rugalmas válaszok a változó környezetben: A német harmadik szektor modelljének átalakulása Research on giving and voluntering: Methodological considerations Michael O’Neill, University of San Francisco Adományozási és önkéntességi kutatások: módszertani megfontolások A methodological comparison of giving surveys: Indiana as a test case Patrick M. Rooney Kathryn S. Steinberg, Indiana University Purdue University Indianapolis Paul G. Schervish, Boston College Az adományozási kutatások módszertani összehasonlítása: Indiana, mint kísérleti terep Global Civil Society an Overview Lester M. Salamon S. Wojciech Sokolowski Regina List Áttekintés a globális civil társadalomról Global Social Policy, INGOs and strategic management Gaby Ramia, Monash University, Australia Globális szociálpolitika, nemzetközi civil szervezetek és a stratégiai vezetés Governance by and of NGOs Jonathan Cohen Irányítás civilek által – a civilek irányítása Review and evaluation of governance and participation practice Az irányítás és részvétel (participáció) gyakorlatának felmérése és értékelése Government regulatory and nonprofit advocacy Jeffrey M. Berry, Tufts University Kormányzati szabályozás és non-profit képviselet Do government subsidies to nonprofit crowd out donation or donors? Arthur C. Brooks, Syracuse University

163

Kiszorítja-e a non-profitok állami támogatása az adományozókat és az adományokat? Illinois Nonprofits: A profile of charities and advocacy organiozations Kristen A. Gronbjerg Curtis Child A jótékonysági és képviseleti szervezetek tevékenysége: Illinois állam non-profit szervezetei Is an independent nonprofit sector prone to failure? An Austrian School analysis of the Salamon paradigm and the Lohmann challenge Peter J. Boettke David Prychitko Veszélyeztetett-e a független non-profit szektor? A Salamon paradigma és a Lohmann-kihívás elemzése az Osztrák Iskola szemléleti bázisán Partnership between international donors and non-governmental development organizations: opportunities and constraints Derick W. Brinkerhoff Jennifer M. Brinkenhoff Együttműködés nemzetközi donorok és civil fejlesztési szervezetek között: lehetőségek és korlátok Professionals and the ’Knowledge economy’: Rethinking the theory of postindustrial society Steven Brint Szakképzettségek a „tudásgazdaságban”: Az posztindusztriális társadalmak elméletének újragondolása Large Nonoperating Private Foundations - Panel Study, 1985-1997 Melissa Whitten Nagyméretű, nem-működő magán alapítványok – panel kutatás 1985-1997 Mayors, governance coalitions, and strategic capacity – Drawing lessons from Germany for theories of urban governance Scott Gissendanner, Georg-August Universitat Germany Polgármesterek, vezető koalíciók, stratégiai kapacitás – Figyelmet érdemlő tanulságok Németországból a városvezetés elméleteihez Development and validation of scales to measure attitudes influencing monetary donations to charitable organizations Deborah J. Webb Corliss L. Green, Georgia State University Thomas G. Brashear, University of Massachusetts Amherst A jótékonysági szervezeteknek adott pénzadományokat befolyásoló attitűdök mérési módszereinek fejlesztése és ellenőrzése Myths about nonprofit sector Elizabeth T. Boris A non-profit szektor mítoszai

164

Neoliberal Restructuring and third sector: reshaping governance, civil society and local relations B: Mitchell Evcans John Shields, Ryerson Polytechnic University A neoliberális átalakítások és a harmadik szektor: az irányítás, a civil társadalom és a helyi kapcsolatrendszerek átalakulása Human Services Nonprofit Agencies Julie Birkenmaier Doris McGartland Marla Berg-Weger Saint Louis University Humán szolgáltató non-profit szervezetek The growth of nonprfit sector in the Netherlands Ary Burger Vic Veldheer A non-profit szektor növekedése Hollandiában Illinois Nonprofits: Building capacity for the next century Kapacitások építése a jövő század számára – Illinois állam non-profit szervezetei Nonprofit capital – a review of problems and strategies William P. Ryan Non-profit tőke – problémák és stratégiák The nonprofit sector in the Netherlands Working document 70 A non-profit szektor Hollandiában – munkaanyag Do you see what I see? Nonprofit and resident perceptions of urban neighborhood problems Rebecca J. Kissane, Princetown University Jeff Gingerich, Bluffton College Látod, amit én látok? A városi szomszédsági probléma, ahogyan a lakók és a nonprofitok érzékelik The content of their character: The state of the nonprofit workforce Paul C. Light A jellemzőik tartalma: a non-profit munkaerő helyzete Differences between Older Volunteers and Nonvolunteers (attitudional, normative, and control beliefs) Jeni Warburton Deborah J. Terry Linda S. Rosenman Margaret Shapiro, University of Quensland, Australia Az idősebb önkéntesek és nem-önkéntesek különbségei (attitűd, norma és szándék) In search of an optimal model for board-executive relationship in voluntary human service organizations Ming-sum Tsui

165

Fernando C.H. Cheung Zvi D. Gellis A kuratórium és az operatív vezető kapcsolat optimális modelljének keresése az önkéntes humán szolgáltató szervezetekben Wealth and commonwealth: New findings on wherewithal and philantropy Paul G. Schervish John J. Havens, Boston College Jólét és közösség: Új megállapítások a szükséges anyagiakról és a jótékonyságról Philantropy - Doing well and doing good Economist.com Jótékonyság – Jól tenni és jót tenni Phony Philathropy Hamis jótékonyság The politics of doing good: philantropic leadership for the 21st century Leslie Lenkowsky, Indiana University A jót tevés politikája: jótékonysági vezetés a XXI. században An „Option for the poor”: A research audit for community-based regionals, in California’s Central Coast Manuel Pastor jr., University of California, Santa Cruz Chris Benner, Pannsylvaniy Stat University Rachel Rosner, University of California, Santa Cruz Lehetőség a szegények számára: Kutatási jelentés a Kalifornia Középparti közösségi régiókról Reaching beyond the family: new nongovernmental organization alliances for global poverty alleviation and emergency response Marc Lindenberg, University of Washington A családokon túl: új civil szervezetek szövetsége a globális szegénység enyhítésére és a vészhelyzetek kezelésére The professions and public policy: expanding the third sector Gaylord George Candler Szakmák és közösségi politika: a harmadik szektor bővülése Public policy and the nonprofit sector – new paths, continuing challenges Kathy L. Brock Közösségi politika és a non-profit szektor – új utak, folytatódó kihívások Punishing not-for-profit – implications of nonprofit privatization in juveline punishment Sarah Armstrong, Edinburgh University, UK Büntetés-végrehajtás nem profitért – a fiatalkorúak büntetés-végrehajtása: a non-profit privatizálás hatásai Giving to secular causes by the religious and non religious: an experimental test of the responsiveness of giving subsidies

166

Catherine C. Eckel, Virginia Tech Philip J. Grossman, Saint Cloud State University Adományozás világi célokra vallásos és nem-vallásos emberek által – tapasztalati vizsgálódás az adományozási készségről Partnerships for a stronger civil society – Report to the President from the integracy task force on nonprofits and government Együttműködés az erősebb civil társadalomért – Jelentés a non-profit és kormányzati integráció munkacsoporttól az Egyesült Államok elnökének International non-state actors and social development policy Paul Stubbs, University of Sheffield, UK Nemzetközi civil szereplők, és a szociális fejlesztés irányelvei The life trajectory of social marketing – Some implications Alan R. Andreasen, Georgetown University, USA A szociális marketing életgörbéje – néhány következmény Global Civil Society at-a-glance - Major findings of the Johns Hopkins Comparative nonprofit sector project A globális civil társadalom első pillantásra – A Johns Hopkins non-profit összehasonlító projekt főbb megállapításai Why are nonprofits important to Lousiana? – Why should policy makers care about nonprofit organizations? Miért fontosak a non-profit szervezetek Lousiana állam számára? – Miért kell a politikusoknak törődniük a non-profit szervezetekkel? A divided community: the effects of the state fiscal crises on nonprofits providing health and social assistance Thomas Gais Courtney Burke Rebecca Corso, The State University of New York A megosztott közösség: az állam pénzügyi válságának hatása az egészségügyi ás szociális ellátást nyújtó non-profit szervezetekre The resilient sector: The state of nonprofit America Lester M. Salamon A rugalmas szektor: A non-profit Amerika helyzete A value for money pathway: a two country case study of performance reporting Mark Christensen Hiroshi Yoshimi Az „értéket a pénzért” ösvény: két ország összehasonlító elemzése (Ausztrália és Japán) The U.S. nonprofit human service sector: A creeping revolution Kirsten A. Gronbjerg, Indiana University Az USA non-profit humán szolgáltató szektora: a kúszó forradalom

167

Philantropy: Voluntary action for the public good Virginia A. Hodgkinson Jótékonyság: önkéntes cselekvés a közjóért Economic approach to the voluntary sector: A note on voluntary failure and human service delivery Brian Dollery Joe Wallis, University of New England Gazdasági közelítés az önkéntes szektorhoz: jegyzetek az önkéntességi hiányokról és a humán szolgáltatásokról Measurement of volunteering: A methodological study using Indiana as a test case Kathryn S. Steinberg Patrick M. Rooney, Indiana University William Chin, Indiana University Purdue University at Indianapolis Az önkéntesség mérése: Módszertani tanulmány Indiana államban Thinking about local living wage requirements Timothy J. Bartik W.E. Upjohn Institute for Employment Research Gondolatok a helyi minimálbér igényekről (Amerikai igényekről) Women’s Gain: Fund raising and fund allocation as an envolving social movement strategy Eleanor L. Brilliant, Rutgers University A nők nyeresége: Támogatásgyűjtés és támogatás-allokáció, mint növekvő szociális mozgalmi stratégia

168