A Honvédelmi Minisztérium és háttérszervezetei alakulása 1989-tõl napjainkig

TANULMÁNYOK – 2004

Mák György –

Hugyecz György

alezredes, alezredes, osztályvezetõ-helyettes, kiemelt fõtiszt, HM TKF Szervezõ és Elemzõ Osztály

A Honvédelmi Minisztérium és háttérszervezetei alakulása 1989-tõl napjainkig Az állam, ezen belül a haderõk fejlõdése magával hozta azt a szükségszerûséget, hogy az állami hierarchiába egyre jobban beépülõ – az államszervezet részévé váló – fegyveres erõk megfelelõen képviseltessék magukat az államigazgatásban, mind a honvédelmi igazgatás, mind a legfelsõ szintû honvédelmi (katonai) vezetés szintjén. A haderõk korszerûsödése, méreteinek növekedése, a korszerû haderõnemek kialakulása, megkövetelték a vezetési, irányítási szintek korszerûsödését is. Kialakultak mindazon állami, közigazgatási, katonai vezetõ, irányító szervezetek, amelyek az adott kor követelményeinek és törvényi szabályozásának megfelelõen irányították és vezették a honvédelmi igazgatás és haderõ katonai szervezeteit.* A Magyar Honvédség jogelõd szervezeteinél a XIX. század vége és a XX. század eleje jelentette a katonai szervezetek, benne a katonai vezetõ szervezetek rohamos fejlõdését. Ezt a folyamatot dolgozták fel az itt publikált dolgozat szerzõi egy részletes tanulmányban, amelyben alapvetõen szervezés-történeti szempontból követik nyomon az eseményeket. Bemutatják a Honvédelmi Minisztérium szervezete alakulásának és háttér szervezetei kialakításának szervezési változásait, jogi hátterét, a haderõ feladatrendszerének (profil tisztításának) alakulását, továbbá, hogy az adott kor aktuál

*

A tanulmány a HM OTF 2. sz. Programbizottságánál (HM TKF) végzett tudományos munka keretében készült, 2004-ben.

159


politikai követelményei, a törvényalkotási folyamatok felgyorsulása, milyen következményekkel járt, hogyan hatott a haderõ szerkezetének átalakítására. Rávilágítanak arra is, hogy ezen folyamat egy racionalizálási tevékenység része volt. A strukturális átalakítás bemutatása mellett, azzal összefüggésben ismertetik a létszámok növekedését. A tanulmány fõ vonulatát a Honvédelmi Minisztérium és Honvéd Vezérkar integrációjának elõkészítése és végrehajtása képezi. Egységes szerkezetben, összefüggéseiben szemléltetik az integrációs folyamatot, az ebbõl adódó feladatköri rendszer felülvizsgálatát, a létszámcsökkentések szervezeti változásait. A tanulmány tartalmazza – az integrációs folyamatok részeként – a szervezeti mûködés elemzésének tapasztalatait, a folyamatok disszonanciáit, a megoldási módok kompromisszumainak szervezeti következményeit. Objektív elemzésekkel hozzájárulnak azon események végig gondolásához, szemléletek megértéséhez, amelyek napjainkban az egyes HM szervezetek változtatásának szükségességét indokolják. Az eredeti tanulmányt e helyen csak erõsen rövidítve, a vázlatokat is csak szelektálva van módunkban közreadni. A terjedelmi korlátok miatt egyes – fõként a korábbi – idõszakokat illetõen az elemzéseket kénytelenek voltunk elhagyni, s csak a legfontosabb adatok ismertetésére szorítkozni. A felsõ szintû katonai vezetést az elsõ világháborút követõen, az európai nagyhatalmak és példájuk nyomán a kisebb államok többsége – köztük Magyarország is – az államfõ vezérletével a hadügyminisztériumon, a haderõ fõparancsnokságon és vezérkaron keresztül valósította meg. Ez a vezetési struktúra Magyarországon az 1920-as évek elején alakult ki. A magyar katonai felsõ vezetés struktúrája a második világháborút követõen nem tükrözte a háború elõtti helyzetet, ugyanis 1948 végéig a minisztérium állományában nem volt Vezérkar. Ezt követõen a Honvédelmi Minisztérium Katonai Fõcsoportja került átalakításra Vezérkarrá. Az 1950-es évek elejének eseményei a honvédelmi tárcát, ezen belül a haderõt is jelentõs mértékben érintették. A haderõre vonatkozó döntéseket a legfelsõ politikai vezetés szintjén hozták meg. A honvédelmi tárca tevékenységét alapvetõen az MSZMP felsõszintû fórumai és bizottságai, az állami vezetés törvényhozói döntési mechanizmusa és a szövetségi kötelezettségeibõl fakadó feladatai határozták meg. A Honvédelmi Minisztérium szervezete egyszerre volt a Magyar Néphadsereg parancsnoksága és a katonai igazgatási felsõszintû vezetõszerve. A haderõ felépítésébõl és a legfelsõ irányítási rendszer determináltsága következtében a minisztérium – egyes haderõnemi parancsnoksági funkciókat átvéve – gyakorlatilag „napi” vezetési feladatokat is megvalósított. A Honvédelmi Minisztérium felsõ politikai és állami vezetése és struktúrája – kisebb módosulásokat kivéve – hosszú ideig meghatározottá vált. A rendszerváltozást közvetlenül megelõzõ idõszakban került sor a Magyar Honvédség felsõszintû vezetésének szervezeti átalakítására, ezen belül a Honvédelmi Minisztérium két különálló szervezetté történõ szétválasztására. A szétválasztás követ-

160

A HONVÉDELMI MINISZTÉRIUM ÉS HÁTTÉRSZERVEZETEI ALAKULÁSA…

keztében 1989. december 1-jétõl kialakult a tisztán közigazgatási (államigazgatási) funkciókat végzõ Honvédelmi Minisztérium és a katonai felsõ vezetési funkciókat megvalósító Magyar Honvédség Parancsnoksága. A Magyar Néphadsereg 1988. évi szervezeti felépítését a Varsói Szerzõdés igényeinek megfelelõen alapvetõen támadó struktúra jellemezte. A Magyar Néphadsereget (MN) közvetlenül a honvédelmi miniszter által vezetett 1348 fõs Honvédelmi Minisztérium irányította. A hazánkban bekövetkezett rendszerváltás után a politikai és társadalmi változások szükségszerûen igényelték a támadó jellegû katonai tömbbõl történõ kilépésünket és ennek megfelelõen egy védelmi feladatokat ellátó, csökkentett létszámú nemzeti jellegû honvédség kialakítását. Ennek elsõ jeleként a magyar haderõ megnevezése 1990. március 15-tõl Magyar Honvédség lett. 1990. március 31-re megtörtént a felsõszintû katonai vezetés polgári demokratikus berendezkedésû társadalmi alakzatnak megfelelõ átalakítása. Kormányzati szervként felállításra került az új struktúrájú Magyar Honvédséget irányító és felügyelõ Honvédelmi Minisztérium és megkezdõdött a csapatok operatív vezetését végzõ Magyar Honvédség Parancsnoksága (MHP) szervezetének kialakítása elkülönült feladat- és felelõsségi-, valamint szervezeti rendszerrel. A haderõben bekövetkezett változásokkal párhuzamosan szervezeti és létszámváltozások történtek a felsõszintû vezetésben is. A feladat és felelõsségi körök folyamatos pontosítása alapján a HM–MHP szervezete több esetben változott. A Honvédelmi Minisztérium és Magyar Honvédség Parancsnokság törvényi alapokon nyugvó szétválasztására a két szerv között végzett pontosító, egyeztetõ tárgyalások eredményeként 1991-ben került sor. Kialakult a HM törvényi elõírásokon alapuló új, a korábbihoz képest jelentõsen kibõvült feladatrendszere, és megfogalmazódott, hogy a Honvédelmi Minisztérium kormányzati szerv, a Magyar Köztársaság minisztériumainak egyike, melynek rendeltetése az ország külsõ támadás elleni fegyveres védelmével összefüggõ kormányzati – államigazgatási feladatok végzése. A társadalom egészére kiterjedõ felkészítési és ország mozgósítási feladatok koordinálása mellett legfontosabb feladataként a Honvédelmi Minisztérium végzi a Magyar Honvédség kormányzati irányítását. A Magyar Honvédség Parancsnoksága ebben az idõszakban többször átalakult, ebbõl a jelentõsebbek az 1995-ben bekövetkezett változások, amikor egyes fõcsoportfõnökségek átalakultak fõszemlélõségekké (szárazföldi, repülõ és légvédelmi stb.) Ezen szervezeteket a Honvéd Vezérkaron belül történt racionalizálás következtében rövid idõn belül visszaállították fõcsoportfõnökségekké. A vizsgált idõszakban a Honvédelmi Minisztérium szervezete felépítésében, és létszámában is változott, növekedett. Ugyancsak növekedett a minisztériumi háttérszervezetek száma, miután a Magyar Honvédségtõl minden „nem közvetlenül katonai” feladat átadásra került.

161


Honvédelmi Minisztérium szerveinek, létszámának alakulása az 1994–1998 közötti idõszakban A jelzett idõszakban a HM létszáma a kezdõ évhez (1994) képest mindössze 12 fõs növekedést mutat, noha az idõszakon belül kisebb-nagyobb ingadozás megfigyelhetõ. Ezt az alábbi táblázat mutatja: 1994.07.01. 1994.10.02. 1995.11.15. 1996.09.01. 1997.01.01. 1997.05.01. 1997.09.01 319

285

277

290

302

313

331

Az 1994. évi országgyûlési választásokat követõen a honvédelmi miniszter az 50/1994. számú intézkedésében elrendelte a Honvédelmi Minisztérium szervezeti, vezetési és mûködési rendjének korszerûsítését, melynek alapját a HM meglévõ szervezete képezte. 1994. július 1-jén a minisztérium létszáma 319 fõ volt Az átalakítás eredményeként az 1994. október 20-ra elkészült munkaköri jegyzék szerint a létszám 285 fõre csökkent, oly módon, hogy kivételre került a Költségvetési Ellenõrzési Hivatal és a Védelmi Hivatal. Ezen szervezetek a továbbiakban a HM intézményen kívüli szervezeteiként, majd késõbb a HM hivatalaiként mûködnek. Az 1995 szeptemberében és októberében végrehajtott korrekció eredményeként (a NATO Fõosztály és a Multilaterális Együttmûködési Fõosztály összevonása, átcsoportosítások, Minisztériumi Hivatal megszüntetése) a minisztérium létszáma tovább csökkent, de a minisztérium szervezeteinek ismételt módosítása miatt, újra megkezdõdött a létszámnövekedés. Végül is a Honvédelmi Minisztérium 1998-as létszáma a ciklus végére 331 fõben került meghatározásra. A HM háttér szervezetek folyamatos bõvülése hatással volt a HM szervezetére és létszámának növekedésére. Minden egyes szervezeti változás a feladatok növekedésén, átcsoportosításán és nem utolsó sorban a törvényi szabályozók változásán alapult. Egy más nézõpontból vizsgálva eme problémát megállapítható, hogy a katonai szervezetek létszáma folyamatosan és jelentõs módon csökkent, valamint a Magyar Honvédség profiltisztítását (a nem katonai feladatok leválasztását) követõen a feladatok átcsoportosításával a létszám is átkerült a HM szervezetekhez. Ezt mutatja az alábbi táblázat. 1994.07.01.

1995.07.01.

1996.09.01.

1996.11.15.

1997.01.01.

1997.09.01.

422

780

6324

6424

7751

7854

Látható, hogy 1994-hez képest már 1995-ben is növekedés tapasztalható, de különösen nagymérvû lett a növekedés, amikor 1996. szeptember 1-jével a honvédelmi miniszter 46/1996. (HK 20.) utasításában meghatározott feladatok végrehajtásával a katonai felsõoktatási intézmények az MH hadrendjébõl kivonásra kerültek, és a Magyar Köztársaság állami felsõoktatási intézményeiként, szakmai önállóságuk megtartása mellett a vonatkozó jogszabályok keretei között, a honvédelmi miniszter köz-

162


vetlen felügyelete alatt folytatják tevékenységüket. Ezzel egyidejûleg a Kossuth Lajos Katonai Fõiskola és a Szolnoki Repülõtiszti Fõiskola integrálódott a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem szervezetébe. A bekövetkezett változások, szervezeti módosulások következtében a HM szervezetek összlétszáma 6324 fõre növekedett. Ez tovább folytatódott amikor a honvédelmi miniszter 36/1996. (HK 24.) határozatával 1996. november 15-i hatállyal megalapította a HM Pénzügyi és Számviteli Szolgálatot (HM PSZSZ). A szervezet mûködési feltételeinek megteremtése érdekében elsõ mozzanatként 100 fõvel létrehozásra került a HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatal (HM KPSZH). 1997. január 1-jével megkezdõdött a Területi Pénzügyi és Számviteli Igazgatóságok (TPSZI), és a HM Pénzügyi Számító és Nyugdíjmegállapító Igazgatóság (HM PÜSZNYI) létrehozása. A fenti változások következtében a HM szervezetek létszáma 1997. január 1-jén 7751 fõ volt. Ezt a számot növelte a HM Katonai Légügyi Hivatal és a HM Munkavédelmi és Munkaügyi Ellenõrzési Hivatal, valamint a HM Üdültetési, Rendezvényszervezõ és Továbbképzési Intézet HM háttérintézményekként történt létrehozása. A szervezeti változások eredményeként a HM szervezetek összlétszáma ebben az idõszakban végül is 8280 fõre alakult. Ebben az idõszakban a Magyar Honvédség szervezeteiben és létszámában is jelentõs változások mentek végbe. Ezek közül a fontosabbakhoz sorolandó, hogy 1995-ben a Magyar Honvédség Parancsnokságán a fõszemlélõségek, fegyvernemi szemlélõségek átalakultak fõcsoportfõnökségekké, fõnökségekké. Az átszervezést követõen a következõ MHP szervek alakultak ki: – Honvéd Vezérkar – MH Szárazföldi Fõcsoportfõnökség – MH Repülõ és Légvédelmi Fõcsoportfõnökség – MH Humán Fõcsoportfõnökség – MH Anyagi-Technikai Fõcsoportfõnökség – MH Pénzügyi és Számviteli Csoportfõnökség – Parancsnoki Iroda – Jogi és Igazgatási Iroda Induló létszáma: 958 fõ volt. 1995. december 01. és 1996. április 30. között kialakításra került az MH béke és háborús vezetésének új rendszere. Békében az SZCSP bázisán kialakításra került a 4. Gépesített Hadtestparancsnokság (Székesfehérvár), az LP bázisán a 2. Repülõ és Légvédelmi Hadtestparancsnokság (Veszprém), a katonai kerületparancsnokságok megszüntetését követõen létrehozásra kerültek a hadosztályparancsnokságok, valamint a Központi Rendeltetésû Szervezetek Parancsnoksága (Budapest). Alig múlt el két esztendõ a Magyar Honvédség Parancsnoksága 1997. szeptember 1-jei hatállyal átalakult Honvéd Vezérkarrá. Az új Honvéd Vezérkar kialakításával a honvédelmi tárca, ezen belül a haderõ vezetése egy korszerûbb, hatékonyabban mûkö-

163


dõ szervezetet kívánt létrehozni, amelyben csökkent a vezérkari szervek száma és létszáma. Mindezen szervezeti változások kedvezõ alapot biztosítottak a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe történõ integrációra. Az újonnan kialakított Honvéd Vezérkar szervezete leképezte a NATO-országok haderõi vezérkarai J1–J6 struktúráját. Az MHP bázisán létrejött az új Honvéd Vezérkar szervezete, valamint a Logisztikai Fõigazgatóság (Budapest), a 4. g. hdt. pság. bázisán a Szárazföldi Vezérkar (Székesfehérvár) és a 2. re. és lé. hdt. pság. bázisán a Légierõ Vezérkar (Veszprém). Az átalakítást követõen a csapatok közvetlen vezetését a Haderõnemi Vezérkarok és a Logisztikai Fõigazgatóság látta el. Az új vezetõ szervek létszámai: Honvéd Vezérkar 596 fõ, Szárazföldi Vezérkar 278 fõ, Légierõ Vezérkar 252 fõ, Logisztikai Fõigazgatóság 250 fõ. Az MH béke létszáma 1995. január 31-én a következõ volt: tiszt

tts./zls.

sor

kat. össz:

ka.

mindössz:

15578

10639

46886

73103

24059

97162

Ez a létszám a tárgyalt idõszakban – a feladatok változásával egyidejûleg – folyamatosan csökkent. A 124/1997. (XII. 18.) OGY határozat a fegyveres erõk részletes bontású létszámáról a tárca rendszeresített személyi állományának békelétszámát úgy határozta meg, hogy az 1998. év végére legfeljebb az alábbiakat érheti el: Megnevezés

MH szervezetei Rend. állomány

hallgatók

összesen

tiszt

8 420

2 930

11 350

zls., tts.

9 700

1 500

11 200

szerzõdéses áll.

5 330

5 330

sorállomány

20 500

20 500

hallgatók

1 240

ktv.-k, ka.-k

9 200

2 680*

mindösszesen:

53 150

7 110

1 240 11 880

1 240

61 500

A létszám csökkenésével párhuzamosan a katonai szervezetek száma békében 250-rõl 140-re csökkent.

A vizsgált szervezetek alakulása az 1998 és napjaink közötti idõszakban A haderõreform „feltámasztása” 2000. augusztus elsejétõl kihatott a Honvédelmi Minisztérium és Honvéd Vezérkar szervezeti- és feladatrendszerére, a vezetési szintek csökkentésére, az irányítás és vezetés rendszerére.

164


Az 1998-ban hivatalba lépõ kormány programjában a haderõreform kiemelt helyen szerepel. Ennek tudható be, hogy a korábbi években tapasztalható bizonytalankodások után a kormány határozott intézkedéseket tett a haderõreform megkezdésére. A reform beindítását – a Kormány 1999-ben hozott döntése alapján – a honvédelem egészére kiterjedõ stratégiai felülvizsgálat elõzte meg: – a felülvizsgálat tapasztalatai alapján a kormány elrendelte a haderõ átalakítására és új szervezetének kialakítására vonatkozó, hosszú távú elképzelések, tervek kidolgozását; – a reform széles körû politikai támogatásának megszerzése érdekében megtörténtek és konszenzussal zárultak a parlamenti pártokkal a politikai egyeztetések a haderõ-átalakítás kérdéseirõl; – ez teremtette meg a lehetõségét annak, hogy 2000. június 20-án az Országgyûlés meghozza határozatát a Magyar Honvédség hosszú távú átalakításának irányairól (61/2000), a Kormány pedig elfogadta „A Magyar Honvédség átalakításának és új szervezeti struktúrájának 2000–2010 közötti idõszakra vonatkozó tervét” (2120/2000 sz. határozat). A reform fõ célja volt egy kisebb, korszerûbb, az alaprendeltetést és a szövetségi kötelezettségeket teljesíteni képes, társadalmilag elfogadott, finanszírozható, megbecsült, vonzó pályaképet jelentõ Magyar Honvédség megteremtése, egy képesség alapú, mobil, rugalmas, jól felkészült szervezet kialakítása. Ezzel összhangban a tervek azzal a célkitûzéssel fogalmazódtak meg, hogy az átalakítás eredményeként: – korszerûsödik és egyszerûsödik a vezetés; – a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar szervezeti integrációjának megvalósításával, a haderõnemi vezérkarok átalakításával, valamint a hadosztályparancsnokságok megszüntetésével csökken a vezetési szintek száma, megszûnik a vezetési szervek túlméretezettsége, az azonos feladatkörû vezetõ szervezetek létszáma közel 40%-kal csökken; – az ágazat békelétszáma 61 500-ról, mintegy 45 000 fõre, ezen belül a Magyar Honvédség békelétszáma 53 000 fõrõl, mintegy 38 000 fõre csökken; – az újonnan létrehozott parancsnokságok közvetlenül vezetik a csapatokat; – jelentõsen csökken a katonai szervezetek száma és a honvédség létszáma, módosulnak a rendfokozati, valamint a tiszt, tiszthelyettesi létszámarányok; – a fõ hangsúly az átalakított csapattagozatra tevõdik, melynek struktúrája illeszkedik a NATO-elvekhez. A harcoló szervezetek feltöltöttsége 70–80%-os lesz, megnõ alkalmazási rugalmasságuk, mobilitásuk. Felkészítésük, kiképzésük teljes mértékben a NATO-doktrínák alapján történik. Az élet- és munkakörülmények jelentõsen javulnak; – katonai báziscentrumok jönnek létre, amelynek eredményeképpen jelentõsen módosul a jelenlegi elaprózott díszlokáció; – az alaprendeltetéssel nem összefüggõ feladatokat végzõ szervezetek kikerülnek a katonai rendszerbõl;

165


– új karrier-modell kerül bevezetésre a tiszt, tiszthelyettes és szerzõdéses állomány részére, melynek alapja a kiszámítható pályakép, illetve a nagyobb erkölcsi és anyagi megbecsülés; – új felkészítési és kiképzési rendszer jön létre a hivatásos állomány részére, melyben magasabb az átjárhatóság a civil és a katonai képzés között; – a NATO-hoz illeszkedõ új logisztikai rendszer kialakításának keretében kialakul a nemzeti támogatási és fogadási rendszer, valamint létrejönnek a többnemzetiségû (közös) logisztikai rendszer megvalósításának alapjai; – megkezdõdik a felszerelés és technikai eszközök gyökeres korszerûsítése. Mindezek mellett törekvés volt arra, hogy az átalakítás révén az évtized végére megalapozódik a professzionális haderõre történõ áttérés lehetõsége és létrejönnek a nemzetõrség fokozatos létrehozásának szervezeti, anyagi-technikai feltételei. Az átalakítás tízéves idõszaka a fontossági sorrend és a megvalósítás lehetõségeinek figyelembevételével három ütemre lett bontva: – az elsõ ütem célja – az új struktúra kialakításával összhangban – a szervezeti korszerûsítés és létszámcsökkentés végrehajtása, valamint az ennek megfelelõ díszlokációs rend kialakítása, az élet- és munkakörülmények javítása, továbbá a NATO interoperabilitás legalapvetõbb feltételeinek biztosítása; – a második ütem középpontjában a hadrafoghatóság javítása, a felkészítés, kiképzés feltételeinek korszerûsítése áll; – a harmadik ütem megvalósítása során a technikai korszerûsítés kapott prioritást. A haderõreform céljainak megvalósítása a haderõ egészét érintõ szervezeti intézkedéseket, jogszabály-elõkészítõ, koordinációs és szabályozási tevékenységet igényelt. a.) A szervezeti intézkedések közül a fontosabbak: – a haderõnemi vezérkarok hadtest-szintû parancsnokságokká alakultak. Ezzel – és a már korábban létrehozott MH Összhaderõnemi Logisztikai és Támogató Parancsnoksággal – a középszintû vezetõszervek kialakítása hosszabb távra megoldott volt; – kikerültek a hadrendbõl azok a szervezetek, amelyek nem kifejezetten a haderõ alaprendeltetésével összefüggõ feladatokat végeztek (például a tárca által mûködtetett üdültetési, kulturális, rekreációs és sporttevékenységekkel foglalkozó intézmények, kultúrházak, helyõrségi mûvelõdési otthonok. Az ilyen irányú ellátások a Honvédelmi Minisztérium által alapított közhasznú társaságok útján valósultak meg); – a haderõ jövõbeni struktúráját döntõ módon meghatározta, hogy lényegesen csökkent a vezetési szintek és a katonai szervezetek száma (140-rõl 93-ra). Az átalakítás 115 katonai szervezetet érintett, a meglévõ létszám 42.170 fõre csökkent. Kialakult az a békehadrend, amely magába foglalja a feladatok teljesítéséhez szükséges struktúrákat és lehetõvé tette az anyagi-technikai fejlesztés folytatását, a képességalapú haderõ létrehozását. b.) A jogszabály-elõkészítõ munkálatok közül a haderõreform szempontjából különösen nagy jelentõsége volt a sor- és tartalékos katonai szolgálat teljesítését, valamint a hivatásos és szerzõdéses állományú katonák jogállását szabályozó törvényeknek;

166


– a sor- és tartalékos katonai szolgálattal kapcsolatos (2001. évi XLIV.) törvény megalkotását az motiválta, hogy a kormányprogramban célként határozták meg a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló törvény módosítását. Ennek eredményeként a sorkatonai szolgálati idõ 6 hónapra csökkent, amivel egyidejûleg csökkent a polgári szolgálat idõtartama is; – a törvény egyben a tartalékos katonai szolgálatot is felértékelte. A haderõ átalakítás jelentõs változtatásokat követel a tartalékos katonai szolgálat teljesítésének rendjében is. Kiemelt cél volt a tartalékos állomány képzettségének folyamatos szinten tartása az egyes katonai feladatok ellátására. A törvénymódosítás új szabályozási tárgykörként beemelte az önkéntes tartalékos szolgálat teljesítésének lehetõségét. Az átalakuló honvédség hadkiegészítési állományát ugyanis a sorkatonai, tartalékos, illetve póttartalékos katonai szolgálatra kötelezettek mellett olyan személyek is alkotják, akik szerzõdésben vállalják, hogy a honvédelmi feladatok ellátásában részt vesznek, de ezt civil életpályájuk mellett kívánják megvalósítani; – a hivatásos és szerzõdéses állományú katonák jogállásáról szóló (2001. évi XCV.) törvény a haderõreform részét képezõ – a Magyar Honvédség megváltozott feladatrendszerének, szervezeti struktúrájának, társadalmi betagolódásának megfelelõen kidolgozott – teljesen új humánstratégia megvalósítását szolgálta. Az új törvény megfelelõ alapot biztosított a korábbi anomáliák megoldásához, a korszerû haderõ által megkövetelt, a nemzeti igényeknek és a nemzetközi elvárásoknak is megfelelõ állománystruktúra kialakításához; – az új állománystruktúra kialakítása és elsõsorban a szerzõdéses legénységi állomány létszámának növelése érdekében létrehozták a toborzóhálózatot, ami jól segítette a honvédség társadalmi elfogadottságának, megítélésének javítását. c) A gazdasági jellegû intézkedések az életminõség javítására irányuló – kormány által jóváhagyott – programokkal támasztották alá a haderõreformot. Ennek keretében: – laktanya-rekonstrukciós program került kidolgozásra (legénységi férõhelyek, irodai munkahelyek kialakítása, konyhai kapacitás bõvítése, éttermi férõhely felújítása, korszerûsítése); – a haderõreformmal összefüggõ katonai védelmi beruházásokkal elõrelépés történt a rendszeresített haditechnikai eszközök hazai és NATO elõírásokat is kielégítõ tárolási, kezelési és szervezési feltételeinek megteremtésében; – a lakásprogram részben valósult meg (lakások építése, illetve vásárlása, a lakásépítéshez és vásárláshoz munkáltatói kölcsön nyújtása stb.), mivel költségvetési korlátok miatt nem teljesedett ki a tervezett program. A haditechnikai fejlesztés fõként a reform harmadik ütemére volt tervezve. Néhány jelentõsebb tétel: – a Légtérszuverenitási Hadmûveleti Központ fejlesztése, amelyhez az Amerikai Egyesült Államok Kormánya is hozzájárult. A NATO Biztonsági Beruházási Program keretében, fõként a Légi Vezetési és Irányítási Rendszer hazai fejlesztése céljából több képességcsomag került kidolgozásra. Ennek kereté-

167


ben folytatódott a nagy hatótávolságú háromdimenziós radarok beszerzésének elõkészítése; – nemzetközi együttmûködés keretében megkezdõdött a kis hatótávolságú légvédelmi rakéta komplexumok korszerûsítése. Folytatódott a P–37 radarok NATO-követelmények szerinti modernizálása; – a Magyar Honvédség harcászati repülõ erõinek fejlesztése érdekében az Országgyûlés határozatának, illetve a Kormány döntésének megfelelõen 14 db JAS–39 GRIPEN többfunkciós harcászati repülõgép bérlésére kerül sor. A repülõgépek bérlésére vonatkozó, a Magyar Köztársaság Kormánya és a Svéd Királyság Kormánya közötti Egyetértési Nyilatkozat, valamint a bérlés részleteit tartalmazó Bérleti Megállapodás aláírásra került. A repülõgépek 2005 második félévétõl állnak hadrendbe, addig a harckészültség fenntartását, megõrzését és a NATO-kötelezettségekkel kapcsolatos feladatokat a rendszerben lévõ MiG–29 típusú repülõgépek látják el. A szükséges javítások és az üzemeltetést biztosító üzemidõ meghosszabbítási munkák elõkészítését célzó tárgyalások a gyártó konzorcium illetékeseivel eredményesen lezárultak. A megvalósításra vonatkozó kereskedelmi szerzõdés aláírásra került; – a visegrádi országok illetékeseivel az országainkban hadrendben lévõ Mi–24 harci helikopterek modernizációjának közös végrehajtásáról és a helikopterek technikai üzemideje meghosszabbításának együttes kidolgozásáról elvi megállapodás született; – Gépjármû Fejlesztési Program beindítása; – harcászati URH rádiók beszerzése. A fenti programok idõarányos folytatását, a beszerzések végrehajtását a 2005. évi szûkös költségvetés várhatóan befolyásolja, késlelteti. A HM hivatalai és háttérintézményei rendszerében létrejött a HM Gazdasági Tervezõ Hivatal, megszûnt a HM Munkavédelmi és Környezetbiztonsági Hivatal, amely részeivel beépült a HM Költségvetési Ellenõrzési Hivatalba, amely HM Költségvetési és Munkabiztonsági Ellenõrzési Hivatalként folytatta mûködését. A HM Haditechnikai Intézet megszûnt és bázisán létrejött a HM Technológiai Hivatal. A fenti feladatok végrehajtása során kezdõdött a Honvéd Vezérkarnak a Honvédelmi Minisztériumba történõ integrálásának rögös, nehézségekkel teli, az integrációs partnerektõl rendkívül komoly kompromisszum készséget igénylõ folyamata.

A Honvéd Vezérkar és a Honvédelmi Minisztérium integrációja 1998-ban a Magyar Köztársaság Kormányának programja meghatározta: „A Kormány biztosítja a hadsereg polgári irányítását és ellenõrzését, megteszi az ehhez szükséges szervezeti intézkedéseket. E célok szerint sürgõsen a Honvédelmi Minisztériumba integrálja a Honvéd Vezérkart, megerõsíti a polgáriak jelenlétét és befolyását a politikai döntéshozatalban, mind a Honvédelmi Minisztériumon belül, mind az Országgyûlés Honvédelmi Bizottságában.”

168


A Kormány a 2183/1999. (VII. 23.) határozatában rendelte el, hogy a fegyveres erõk fölötti politikai és demokratikus irányítás, valamint ellenõrzés érvényesítése, illetve a döntéshozatal hatékonyságának növelése érdekében elõ kellett készíteni a Honvéd Vezérkarnak a Honvédelmi Minisztériumba való integrálását. A Magyar Köztársaság egészét érintõ Stratégiai Felülvizsgálat koncepciójáról szóló 2322/1999. (XII. 7.) Korm. határozatában megszabta a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség vezetésének rendjét. A Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjának célja volt: – a két különbözõ szervezetnél (Honvédelmi Minisztérium, Honvéd Vezérkar) kisebb létszámú integrált minisztérium létrehozása, amely biztosítja, mind a honvédelmi igazgatási, mind a katonai szakmai döntés-elõkészítõ feladatok végrehajtását; – a magyar közigazgatás általános szabályainak és hagyományainak megfelelõ irányítási és vezetési rend kialakítása úgy, hogy az biztosítsa a közigazgatás szerveivel, a NATO illetékes szervezeteivel és tagállamaival történõ együttmûködést; – a költségvetési források tervezésének, felhasználása ellenõrzésének hatékonyabb végrehajtása; – a párhuzamos szervezetek létébõl és a mûködés zavaraiból adódó problémák megszüntetése, a vezetési szintek és a vezetõi státuszok csökkentése; – a háttérszervezeti intézményrendszer felülvizsgálatával, a szolgálati, szakmai alárendeltségi viszonyok újraszabályozásával olyan egységes háttérintézményi struktúra kialakítása, amely gazdaságosabbá, hatékonyabbá teszi az egyes háttérszervezetek mûködését. 2000. október 12-én megtörtént az integráció alapelveinek elfogadása. A hatpárti tárgyalások eredményeként a parlamenti pártok egyeztetett álláspontja szerint az Alkotmány és a kapcsolódó törvények módosítása által olyan irányítási és vezetési struktúrát kell létrehozni, amely a következõ alapelvekre épül: – a Magyar Honvédség parancsnok funkció megszûnik; – a honvédelmi miniszter általános jogkörben irányítja és vezeti a Magyar Honvédséget; – a honvédelmi miniszter a Magyar Honvédség nem katonai jellegû mûködésének szakmai irányítását a közigazgatási államtitkár, a katonai tevékenységének vezetését a Honvéd Vezérkar fõnöke útján látja el; – a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke – a minisztérium szervezetén belül – azonos jogállású vezetõként tevékenykednek, feladat- és hatáskörük törvényben kerül szabályozásra; – a Honvéd Vezérkar fõnöke tanácskozási joggal rendelkezõ tagja marad a Honvédelmi Tanácsnak; – a Honvéd Vezérkar egyidejûleg részévé válik a Honvédelmi Minisztériumnak és a Magyar Honvédségnek; – a Honvédelmi Minisztérium hivatalai és háttérintézményei részét képezik a Magyar Honvédségnek.

169


Az Országgyûlés Alkotmányügyi, Külügyi, Önkormányzati és Honvédelmi Bizottságai elõtt lefolytatott meghallgatásokat követõen a Kormány nevében az igazságügyi miniszter és a honvédelmi miniszter benyújtotta az Országgyûlésnek a kapcsolódó törvények módosítására vonatkozó javaslatokat. Az integráció törvénymódosításokat tett szükségessé: A Magyar Honvédség vezetésére vonatkozó elgondolás érvényesítése érdekében elsõ helyen módosítani kellett az Alkotmányt. A Magyar Honvédség parancsnoki beosztás az integrációval egy idõben történõ megszüntetése következtében a volt parancsnok Magyar Honvédség feletti felsõszintû vezetési hatásköre jog szerint a Honvéd Vezérkart magában foglaló Honvédelmi Minisztérium irányítójára, a honvédelmi miniszterre szállt. A miniszter ennek megfelelõen rendelkezik a Magyar Honvédség feletti irányítási hatáskörén túl, annak felsõszintû vezetési hatáskörével is. Az Alkotmány 19/B. § (2) bekezdését is módosítani kellett tekintettel arra, hogy a vezérkari fõnök eddigi mellérendeltségi viszonya a Honvédelmi Minisztériummal szemben jelentõsen átalakult, mivel a honvédelmi miniszter és a vezérkari fõnök vezetõ, illetve vezetett viszonyba kerültek. Ebbõl következõen a vezérkari fõnök nem lehet a Honvédelmi Tanácsban önálló szavazati joggal rendelkezõ személy a miniszter mellett. Ugyanakkor részvétele abban nem mellõzhetõ tekintettel arra, hogy a katonai szakkérdésekrõl csak õ képes megfelelõ tájékoztatást adni. Ezért indokolt, hogy tanácskozási joggal továbbra is részt vegyen a Honvédelmi Tanács munkájában (2001. évi XLII. tv.). Az integráció az Alkotmányon kívül az alábbi törvényeket érintette: – a honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. (Hvt.); – a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. (Hszt.); – a hadköteles katonák szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIV. (Hkt.); – a katonai és rendvédelmi felsõoktatási intézmények vezetõinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról szóló 1996. évi XLV. (Hft.); – a határõrizetrõl és a határõrségrõl szóló 1997. évi XXXII. (Hör. tv.); – valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelõsségérõl szóló 1997. évi LXXIX. törvény. A honvédelmi törvény is több helyen igényelt módosítást. A Hvt. 40. §-ában a továbbiakban nem a HVK jogállását, hanem a HM kettõs jogállását és feladatrendszerét határozza meg az alábbiak szerint. „A Honvédség irányítása és vezetése 40. § A Honvédelmi Minisztérium az ország katonai védelemre való felkészítése tervezésének, szervezésének, központi közigazgatási, valamint – az e törvényben, illetõleg a fegyveres erõk irányításának és felsõszintû vezetésének rendjére vonatkozó kormányhatározat, továbbá a honvédelmi miniszter által megállapított hatásköri szabályok szerint – a honvédség irányításának és vezetésének a szerve.” Ennek következménye, hogy a Honvédelmi Minisztérium, valamint a hivatalai és háttérintézményei a Magyar Honvédséghez való viszonyukban nem minõsülnek

170


„más szerv”-nek. Ez a szabályozás megszüntette azt a korábbi szervezeti kettéosztottságot, mely szerint elkülönültek egymástól a Magyar Honvédség parancsnoka, vezérkari fõnök alá tartozó honvédségi szervezetek és a honvédelmi miniszter közvetlen irányítása alatt mûködõ hivatalok és háttérintézmények. Ez utóbbiak „más szerv” jellege e szabályozás által megszûnik, az ott szolgálatot teljesítõ katonák a továbbiakban nem vezénylés, hanem beosztásba helyezés útján töltik be szolgálati beosztásukat. A különállás továbbra is fennmaradt a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatok, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem és a Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatal katonaállománya esetében. A Hvt. szabályozta a miniszter jogosultságát az ágazat és a Magyar Honvédség irányításában, a közigazgatási államtitkár útján megvalósuló szakirányítást és a Honvéd Vezérkar fõnöke útján megvalósuló Magyar Honvédség katonai vezetését. E szabály azt az irányítói és vezetõi munkamegosztást takarta, mely szerint: – a Magyar Honvédség irányítása és vezetése a miniszter kezében összpontosul; – a Honvédelmi Minisztérium hivatali szervezetének vezetõje, a közigazgatási államtitkár gyakorolja a Magyar Honvédség nem katonai mûködésére irányuló szakirányítási hatásköröket; – míg a Honvéd Vezérkar fõnöke látja el a Magyar Honvédség katonai vezetését, mint annak elsõszámú katonája, szolgálati elöljárója. A Hvt. kimondja, hogy a közigazgatási államtitkár és a Honvéd Vezérkar fõnöke egymásnak mellérendelt vezetõk, a Magyar Honvédség szakirányítási és katonai vezetési kérdéseiben együttmûködésre kötelezettek. A Magyar Honvédség szakirányításával összefüggésben meghatározza a szakmai felettes fogalmát és jogosultságát, valamint a vezetés körében kiadott szakintézkedések közzétételének a szabályait. A Magyar Honvédség parancsnoki beosztás megszûntetése miatt, mindenhol, ahol a különbözõ törvényekben ez a megnevezés szerepel szükséges volt módosítani Honvéd Vezérkar fõnökre. A módosítás a Magyar Honvédség készenléti rendszerét összhangba hozta a szövetségi készenléti rendszerrel: – harckészültség – készenlét; – magasabb harckészültség – készenlétfokozás. Nevesítette a Kormány határátlépéssel járó csapatmozgásokkal összefüggõ döntési jogköreit, összhangban az Alkotmány-módosítással (2000. évi XCI. törvény). 2001. június 12-én a Magyar Köztársaság Országgyûlése megszavazta az integráció megvalósítását biztosító törvénymódosításokat, az addigi tervezõ, szervezõ, valamint koordináló tevékenység a végrehajtás fázisába lépett. Az integráció gyakorlati végrehajtására a honvédelmi miniszter kiadta a Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációjával kapcsolatos egyes kérdések szabályozásáról szóló 48/2001. (HK 13.) HM utasítását, amelyben részletesen meghatározta a feladatok végrehajtásának rendjét. 2001. július 31-ig kialakításra került az integrált HM szervezeti felépítése, amelynek alapját a honvédelmi közigazgatási és katonai területek egyeztetett feladat-

171


rendszere képezte. Ennek alapján elkészült a Honvédelmi Minisztérium munkaköri jegyzéke, amely tartalmazza a HM szervek (fõosztályok, csoportfõnökségek, irodák stb.) részletes szervezeti felépítését állománycsoportonként, rendszeresített létszámát és a beosztási illetménykategóriákat A HM szervek feladatainak, szervezeti felépítésének ismeretében kidolgozásra kerültek a szükséges okmányok: – elkészült az integrált minisztérium ideiglenes Szervezeti és Mûködési Szabályzata, valamint a munkaköri leírások; – a szervezeti változások következtében kiválásra tervezett személyi állomány személyügyi problémáinak megbízható rendezésére humán szakintézkedés került kiadásra; – elkészült a HM Hatásköri Jegyzéke és a kapcsolódó szakintézkedések. A mûködést biztosító okmányok jóváhagyását követõen 2001. szeptember 1-jei hatállyal megkezdõdött az integráció végrehajtása és az átmeneti (2002. december 31-ig terjedõ) idõszakot követõen a HM szervek (beleértve a HVK szerveket is) 2002. január 1-jétõl az új szervezeti rend szerint mûködtek tovább.

Az integrált minisztérium mûködésének tapasztalatai Az integrált minisztérium kezdeti mûködését az alábbiak jellemezték: 1. Az integráció eredményeként megvalósult célok Az integráció az alapvetõ célját elérte, ezzel megteremtette annak lehetõségét, hogy minõségileg új irányítási és felsõszintû vezetési szervezet alakuljon ki. Megteremtette továbbá mindazon lehetõségeket, amelyek a társadalom demokratikus kontrollját és a HM szervek egymás közötti együttmûködését eredményezhetik. Sok esetben azonban a katonai-szakmai, honvédelmi közigazgatási funkciót különválasztva kezelték, fogták fel. Ennek megfelelõen: – a honvédelmi közigazgatási és a katonai területek felsõszintû irányítása, vezetése, szabályozottabbá, egységesebbé vált. Gyakran azonban a 48/2001. (HK 13.) HM utasításban és az SZMSZ-ben foglaltak ellenére sem érvényesült a HM szervek közötti közvetlen együttmûködés elve, melynek értelmében a döntés-elõkészítésben résztvevõ szerveknek (szervezeteknek) egymással „horizontálisan” kell együttmûködniük; – a döntés-elõkészítési tevékenységek végzése során összességében javult a HM szervek közötti együttmûködés, azonban még tapasztalhatóak voltak az elõzõ, az önálló HM és HVK szervezetek mûködésére jellemzõ centralizációs mechanizmusok, hatásköri viták; – a HM vezetõ állományának a vezetõi tevékenység biztosításához az integrált minisztérium teljes szervezete rendelkezésére állt.

172


2. Az integráció után az alábbi területeken jelentkeztek mûködési zavarok: – a parlamenti pártok politikai képviselõivel és honvédelmi szakértõivel folytatott egyeztetések során a parlamenti pártok, az egyeztetésben résztvevõ kormányzati szervek alapvetõen a funkcionális integrációt, mint alapvetõ célt szem elõtt tartva határoztak a Honvéd Vezérkarnak a Honvédelmi Minisztérium szervezetébe történõ integrációjáról. Az integráció helyzetét elemezve azonban megállapítható volt, hogy a funkcionális integráció helyett a részbeni szervezeti integráció valósult meg, annak ellenére, hogy a funkcionális integráció feltételei is adottak voltak; – a HM állami vezetõi és a Honvéd Vezérkar fõnöke számára a Magyar Honvédség irányításának és felsõszintû vezetésének rendjérõl szóló 2204/2001. (VIII. 8.) Korm. határozatban meghatározott szakirányítási hatáskörök az integrált minisztérium mûködése során egyáltalán nem, illetve csekély mértékben érvényesültek. A szakmai elöljárói (felettesi) rendszerben a szakirányítási területeken belüli, nem egyértelmû szabályozás (amelyet sok esetben a szakintézkedések hiánya is súlyosbított), a hatásköri viták megléte nehezítette a szakmai feladatok végrehajtását; – a szakmai irányítás problematikája jelentõs mértékben befolyásolta, mind a hivatali mûködést, mind az alárendelt szervezetek vezetését. A Magyar Honvédség irányításának és felsõszintû vezetésének rendjérõl szóló 2204/2001. (VIII. 8.) Korm. határozatban egyértelmûen meghatározásra került a vezetés rendje. Ennek ellenére nem vált általánossá az az értelmezés, miszerint nincsenek tisztán katonai-szakmai feladatok, valamint nincsenek egyértelmûen csak a honvédelmi közigazgatásra vonatkozó követelmények. Minden katonai-szakmai vonatkozású döntésnek van humán, jogi, logisztikai stb. vonatkozása is; – számos esetben nem érvényesült a HM szervek közötti közvetlen együttmûködés elve. Az együttmûködésnek ez a formája ugyanis megkívánta volna, hogy az érintett szervek (szervezetek) vezetõi (kijelölt és felhatalmazott ügyintézõi) a döntési alternatívák kidolgozása során egymással szoros összhangban tevékenykedjenek, a következõ vezetõi szint bekapcsolására csak a vélemények alapvetõ különbözõsége esetén – a részdöntés meghozatala érdekében – kerüljön sor; – a fentiekbõl következõen a részdöntések a magasabb szintû vezetõk, esetenként az állami vezetõk szintjére kerültek, ami a hatáskörök indokolatlan „felfelé” történõ elmozdulását eredményezte, egyidejûleg a felelõsségi körök részbeni elvonásának, részbeni nem érvényesülésének következményével járt; – a döntés-elõkészítési tevékenységek végzésében a minisztérium szervezeti elemei közvetlen együttmûködésének akadozása, esetenkénti hiánya indokolatlanul megnyújtotta a döntés-elõkészítés folyamatát, amely ellentétesen hatott az integrációs folyamat eredeti célkitûzéseire;

173


– az integrációs folyamat kezdetétõl tapasztalhatók voltak az integrációt megelõzõ szervezetek mûködésére jellemzõ centralizációs döntési, döntés-elõkészítési törekvések. Az integrált minisztérium elmúlt idõszaki mûködése során rendszeressé váltak a hatásköri viták, melyek elsõsorban a minisztérium mûködtetése terén jelentkeztek; – nem sikerült kialakítani a minisztérium szervezetén belüli megfelelõ szintû feladattervezõi koordinációs tevékenységet, holott ezt a Honvédelmi Minisztérium felsõszintû vezetõi- és munkaértekezleteinek rendjérõl szóló 18/2002. (HK 8.) HM utasítás szabályozta; – a minisztérium feladatrendszere, szervezete, mûködési rendje az érintett szervekkel való széles körû egyeztetés alapján került kialakításra és ezt követõen a HM közigazgatási államtitkár és a HM Honvéd Vezérkar fõnök közös egyetértésével került az alapokmányba beépítésre. Ennek ellenére egyes vezetõk (mind a minisztérium közigazgatási, mind katonai szerveinél) – a HM Ideiglenes Szervezeti és Mûködési Szabályzatának V. fejezetében foglaltakat figyelmen kívül hagyva – egy gyakorlatilag önálló vezérkar, illetve önálló közigazgatási blokk mûködésére jellemzõ vezetési aktusok szerint vezettek; – a minisztérium egyik legfontosabb szakmai tevékenységi területe a védelmi tervezés, mely több szakmai terület egységes elgondolás és irányelvek szerinti összehangolt tevékenységét jelenti (igényli). A vizsgált idõszakban bebizonyosodott, hogy a megvalósítás elemeinek egységes irányítása nélkül a kitûzött célok nem voltak teljesíthetõk; – a védelmi tervezõ rendszer alacsony hatékonysággal, megfelelõ koordináció nélkül mûködött. Az alrendszereiként mûködõ mechanizmusok nem a közös cél érdekében tevékenykedtek, a döntések alapját többnyire homályosan megfogalmazott elemzések képezték; – a humán intézményrendszer irányításának kialakítása a Humán (jelenleg Humánpolitikai) Fõosztály létrehozásával kezdõdött el. Általában elváltak egymástól az elvi kidolgozói, illetve stratégiai tervezõi és a személyügyi szakigazgatás operatív feladatai, de maradtak átfedések és vannak lefedetlen területek. Az integráció kezdetétõl folyamatosan tapasztalhatóak voltak a humánpolitikai szakirányítás keretében mûködési zavarok. Ezek okai elsõsorban abból fakadtak, hogy a Hvt-ben, illetve az MH irányításának és felsõszintû vezetésének rendjérõl szóló 2204/2001. (VIII. 8.) Korm. határozatban foglaltak nem lettek részletesen szabályozva; – további mûködési zavarok forrása, hogy az új jogállási törvény bevezetésébõl adódóan az egyes munkáltatói jogkörök gyakorlása és az új elõmeneteli rendszer bevezetése a korábbi szabályozástól lényegesen eltérõ feltételek megteremtését követeli meg. Ezek egyértelmûen igényelték a tárca egészét átfogó egységes rendszer megteremtését, valamint a hivatásos és szerzõdéses katonai szolgálat létesítésérõl, módosításáról, megszüntetésérõl, tartalmáról, valamint az integrált személyügyi igazgatás és egységes nyilvántartás rendjérõl szóló 10/2002. (III. 5.) HM rendeletben meghatározott központi személyügyi szervezet létrehozását;

174


– felül kellett vizsgálni a katonai igazgatás felsõszintû irányításának területét; – az integrált minisztérium feladatrendszere, szervezete kialakításakor nem született egyértelmû döntés az információ-, dokumentumvédelmi szakterület egyértelmû szabályozására, a HM Információ- és Dokumentumvédelmi Fõosztály és a HM HVK Vezetési Csoportfõnökség közötti feladatok (ügyvitel, rejtjelfelügyelet, a biztonság stb.) megosztására; – az informatikai és hírközlési területen sem történt meg a feladatok egyértelmû leszabályozása, megosztása a két HM szerv (HM Informatikai és Hírközlési Fõosztály, HM HVK Vezetési Csoportfõnökség) között. A két minisztériumi szerv közötti feladatmegosztást egy profiltisztításnak kellett volna megelõznie, szétválasztva az informatikai és a hírközlési feladatokat; – a termelõi logisztikát a 2204/2001. (VIII. 8.) Korm. határozat a honvédelmi közigazgatás szakirányítási feladatai között nevesíti, a módosított Hvt. pedig a katonai szervezeteknél nevesíti a fogyasztói logisztika feladatait, ebbõl adódóan a logisztikai feladatok tárcaszintû irányítása, vezetése állandó egyeztetést, kompromisszumot igényelve a mûködés során nem minden esetben valósult meg; – a nemzetközi együttmûködési területen is megfogalmazódott az igény a funkcionális integráció megvalósítására, egységes – HM védelempolitikai helyettes államtitkári – szakmai irányítás alatti szervezetek létrehozására; – nem lettek tisztázva a HM feladatrendszerében az alaprendeltetéstõl eltérõ, szolgáltatással összefüggõ feladatok szervezeti és létszámvonzatai, a szakterület helye, szerepe a mûködtetés rendszerében, továbbá a szakirányításának rendje; 3. A HM hivatalok és háttérintézmények helyzete A Honvédelmi Minisztérium és a Honvéd Vezérkar integrációja kapcsán, a haderõreform keretében a HM hivatalok és háttérintézmények feladatrendszere, ezzel összefüggésben a szervezete is változott. Alapvetõen a létszámuk csökkent és változtak állományarányaik is. Csökkent a tiszti állomány – elsõsorban az alezredesi állomány létszáma –, a lehetõségekhez mérten pedig nõtt a tiszthelyettesi és közalkalmazotti létszám. A HM hivatalok és háttérintézmények tevékenységének szakmai irányítását a helyettes államtitkárok végzik. A HM hivatalok és háttérintézmények kialakított feladatrendszere és szervezete alapvetõen biztosította az alaprendeltetés szerinti mûködést, tevékenyen hozzájárult a Magyar Honvédség irányításának és felsõszintû vezetésének megvalósításához, az integrált minisztérium mûködésének biztosításához. Az integrált minisztérium és a HM szervezetek feladatrendszereinek funkcionális vizsgálata igazolta, hogy a feladatok összefüggnek és megmutatják a szervezeti integráció hiányosságait. (Pl. a HM VH-ba szervezett Védelempolitikai Részleg helye, szerepének keresése, a nemzetközi blokkban funkcionálisan szervezõdõ új HM háttérintézménybe történõ beépítése, amennyiben az MH részletes bontású létszámáról szóló 62/2000. OGY határozat megfelelõ létszám kereteket biztosít hozzá. A létszámok kialakításához OGY határozat módosítása szükséges).

175


A HM hivatalok és háttérintézmények az integrált HM mûködési rendjének, szervezetének felülvizsgálatával kapcsolatosan megtették javaslataikat, amelyek elsõsorban szervezeteik átrendezésére, sok esetben létszámaik emelésére vonatkoztak. 4. Az integráció hatékonyságának megítélésérõl kialakult eltérõ vélemények A Honvédelmi Minisztérium vezérkari szervei („vezérkari blokk”) részérõl kialakított álláspontja szerint az integrációval – annak célkitûzéseivel ellentétesen – „súlyponteltolódás következett be a „közigazgatási blokk” irányába, amely a szervezetek összetételében és az egyszemélyi parancsnoki vezetés elvével ellentétesen vezetési hatás- és jogkörök átcsoportosításában nyilvánult meg”. Ez az ellenvetés nehezen értelmezhetõ úgy, mintha az integráció hátránya lenne. A törvényi szabályozás szerint a Magyar Honvédség parancsnoki funkció megszüntetésre került, és a honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvény (Hvt.) 11. §-a szerint a Magyar Honvédséget a honvédelmi miniszter irányítja és vezeti. Ennek értelmében a Magyar Honvédség vonatkozásában az egyszemélyi vezetés elve érvényesül, melyet a miniszter valósít meg. Ezt a jogosítványát a miniszter a Hvt. 41. §-ában meghatározottak szerint gyakorolja. A HVK másik észrevétele szerint a hatás- és jogkörök átrendezõdése veszélyezteti a csapatok vezetését, a hatás- és jogkörök átcsoportosítása nem párosul a felelõsségi körök átrendezésével, továbbá az irányítási funkció átvételével nem járt együtt a felelõsség átvállalása. További problémaként jelezték, hogy több területen a jog- és hatáskörök, valamint a feladatok elosztása önkényesen, nem a jogszabályokból levezetve, és nem a logikailag összefüggõ feladatrendszerek figyelembevételével történt. A megállapítások nem állják meg a helyüket. Az észrevétellel ellentétben a különbözõ jog- és hatáskörök, a hatályos jogszabályoknak megfelelõen kerültek meghatározásra. A vezérkar értékelésében számtalan utalás található a Hvt. 41/B §-ára, ugyanakkor említés sem esett a 41., 41/A §-okról, holott a feladatmegosztásnál, a hatás- és jogkörök meghatározásánál mindezek együttesen mérvadók (önkényesen, a jogalkotó szándéka szerinti szabályozási körbõl nem lehetett kiragadni egyes normákat). Ezen túlmenõen figyelembe kellett venni a 2204/2001. (VIII. 8.) – a Magyar Honvédség irányításának és felsõszintû vezetésének rendjérõl szóló – Korm. határozat elõírásait is. Az integrált minisztérium mûködési alapokmányai (ISZMSZ; Munkaköri Jegyzék; Hatásköri Jegyzék) alapvetõen megfelelnek ezen elõírásoknak, és megfelelnek az integráció alapkoncepciójának is. 5. A HM feladatköri rendszerének felülvizsgálata Az új minisztériumi vezetés hivatalba lépését követõen, 2002 szeptemberében, a honvédelmi miniszter a 74/2002. (HK. 23.) számú utasításában elrendelte a Honvédelmi Minisztérium feladatköri rendszerének felülvizsgálatát. A felülvizsgálat célját a következõk szerint határozta meg: az integrált HM funkcionális egységének erõsítése, az eddigi mûködés során észlelt hibák és hiányosságok kiküszöbölése, a honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvényben és más jogszabály-

176


okban meghatározott feladatok végrehajtási feltételeinek és az azokat biztosító szervezeti struktúra hatékonyságának elemzése, valamint az ebbõl adódó szervezeti és mûködési változtatások elõkészítése. A HM feladatköri rendszerének felülvizsgálatát a HM közigazgatási államtitkár irányításával és felügyeletével – a feladatkörök szakértõibõl álló – szakbizottságok végezték, melyek vezetõi felelõsek voltak az egyes szakterületekhez tartozó feladatkörök, illetve feladatrendszerek alapos, pontos megvizsgálásáért, a párhuzamosságok kiszûréséért, az adott szakterület feladatainak funkcionális egységéért, a szükséges döntési alternatívák szakmai kidolgozásáért, szakszerû elõterjesztéséért. A felülvizsgálat szakterületei felölelték a tárca tevékenységi körébe tartozó összes fontosabb feladatkört. A szakbizottságok a feladataikat végrehajtották, a célkitûzések azonban szervezetek kialakításánál ismételten csorbát szenvedtek, mivel az integráció meglévõ hiányosságait konzerváló kompromisszumok domináltak. Ennek következtében nem sikerült kiküszöbölni a nyilvánvaló párhuzamosságokat, ezáltal a problémák megmaradtak és újabb szervezeti disszonanciákat eredményeztek a HM szervezetében és továbbra is irányítási és vezetési nehézségeket okoztak. A HM feladatköri rendszer felülvizsgálatát és a minisztérium létszámának csökkentését követõen átalakult a Honvédelmi Minisztérium szervezete. Az alapvetõ cél – a minisztérium szervezetén belül a még meglévõ párhuzamosságok kiszûrése – azonban még mindig nem oldódott meg. Ugyanakkor a haderõ-átalakítás folyamata, illetve az ennek keretében bekövetkezett változások újabb területekre irányította a figyelmet. Az információ- és dokumentumvédelem terén: – egyértelmûvé vált, hogy az információ- és dokumentumvédelem a HM közigazgatási államtitkára közvetlen szakirányítása alá tartozik; – a biztonság, az elektronikus dokumentumvédelem, a rejtjelfelügyelet feladatainak megosztása a HM Információ- és Dokumentumvédelmi Fõosztály és a HM HVK Híradó és Informatikai Csoportfõnökség között 2004. január 1-jei hatállyal megtörtént; – az ügyviteli szervek helye, szerepe továbbra is vizsgálat tárgyát képezi a minisztérium szervezeti rendszerében. Helyüket, feladataikat a jövõben célszerû lenne a minisztérium szervezetén kívül, a HM információ- és dokumentumvédelmi fõosztályvezetõ közvetlen szakmai alárendeltségében, ideiglenesen a HM ellátását végzõ MH Támogató Ezred szervezetében tervezni, úgy, hogy ezt megelõzõen ki kell alakítani az objektum alapú ügyviteli ellátást; – a HM integrációjával egy idõben nem valósult meg az ügyviteli szervek integrációja, amely konzerválta az eltérõ ügyviteli ellátást a HM szervezetén belül. Amíg a HM közigazgatási oldalán a HM szerveket egy központilag szervezett Ügyviteli Iroda látja el, addig a HM HVK szerveket saját szervezetû ügyviteli alosztályok, irodák látják el. Az integrált minisztérium mûködésének harmadik évében a HM HVK szervekkel való ügyviteli együttmûködés, úgy valósul meg, mintha külsõ szervezetekkel (még mindig meglévõ mûködési anomália)

177


kellene levelezni. Ez az állapot az integrációt megelõzõ helyzetet tükrözi, amikor a HM HVK, mint önálló parancsnoksági szerv mûködött. A hadkiegészítés terén: – a sorállomány megszûnésével, az utolsó bevonulást követõen célszerû a hadkiegészítési rendszert átgondolni – megmaradó feladatait átcsoportosítani. Ezen feladatokat célszerû a regionális rendszerben létrehozásra kerülõ toborzó irodák feladatrendszerébe illeszteni. Ebbõl adódóan gondolni kell a megszûnõ hadkiegészítõ parancsnokságok megmaradó feladatainak, a feladatokkal arányos létszámok átcsoportosítására. A HM szervezetek vonatkozásában: – az 1990-es évek elejétõl, közepétõl folyamatosan alakult ki a jelenlegi HM szervezetek rendszere, melyet alapvetõen a törvényi, jogszabályi környezet változása, a Magyar Honvédség jelentõs mérvû profiltisztítása indokolt. Ez utóbbi azt jelentette, hogy a nem katonai jellegû feladatokat leválasztották az MH feladatairól és alakítottak ki különbözõ hivatalokat és háttérintézményeket. Ma már ezen szervezetek ismételten a Magyar Honvédség részét képezik, de feladataik elkülönülnek a katonai szervezetek feladatrendszereitõl; – az eltelt idõszakban a HM hivatalok, háttérintézmények is jelentõs szervezeti változásokon és folyamatos létszámcsökkentéseken mentek keresztül, miközben feladataik nem csökkentek. A jelenlegi HM szervezetek struktúrája biztosítja feladataik végrehajtását, azonban a további létszámcsökkentések a feladatrendszer felülvizsgálata nélkül veszélyeztetik alaprendeltetés szerinti feladataik végrehajtását. A feladatrendszereik felülvizsgálata során keresni kell mindazon összevonási lehetõségeket, melyekkel létszám takarítható meg; – a 2003. júliusi szervezeti korrekciókat követõen, mint szervezeti rendszer és terminológia megszûnt a HM hivatalok és háttérintézmények rendszere, helyette az integrált minisztériumot alapul véve, kiegészülve a HVK közvetlen szervezetekkel kialakult és használatossá vált a Honvédelmi Minisztériumnak közvetlenül alárendelt szervezetek szervezési terminológia, amely magába foglalja a HM közigazgatási államtitkárának és a HM Honvéd Vezérkar fõnökének közvetlenül alárendelt szervezeteket. Ezen szervezési terminológia és a rossz értelmezést követõen számos félreértésre, problémára adott és ad okot napjainkban is. 2004 õszén ismételten szükségessé válik a Honvédelmi Minisztérium feladatrendszerének áttekintése, melyet a költségvetési korlátok a haderõ korszerûsítése indokol. Áthúzódó problémaként merül fel az állományarányok kialakításával kapcsolatosan: – a minisztérium és a HM szervezetek állományát a katona állomány túlsúlya jellemzi. Léteznek olyan beosztások, melyek nem feltétlenül igénylik a magas fokú katonai szakképzettséget (pl.: pénzügyi, közgazdasági, bizonyos jogi,

178


infrastrukturális, ügyviteli stb. beosztások), ezen beosztások körét célszerû megvizsgálni és a természetes kiáramlás figyelembevételével (amikor a meghatározott szervektõl a katona állományú nyugdíjba vonul) köztisztviselõivé átminõsíteni. Ez a folyamat 2014-ig a HM, a HM szervezetek katona állományának 25–30%-os csökkenését eredményezhetné; – a minisztérium szervezetének egységes rendszerként való szemlélete szükségszerûségként veti fel, követeli meg az állományarányok szervezeten belüli vizsgálatát. Konkrétan célszerû megvizsgálni, hogy milyen feladatok indokolják az egyes HM szerveknél jelenleg segítõ beosztásban lévõk tiszthelyettesi rendfokozatot viseljenek. Ezen beosztások kategóriájukon belül magas rendfokozatokkal (zls., tzls.) vannak rendszeresítve; – a minisztérium feladatrendszere, rendeltetése, helye, szerepe a felsõszintû vezetés rendszerében nem indokolja, hogy ezen HM szerveknél segítõ beosztást betöltõ tiszthelyettesek legyenek. A segítõ beosztások alapvetõen a minisztérium vezérkari szerveinél vannak rendszeresítve. Ezen beosztásokat célszerû ügyintézõi (ktv.) beosztásként tagolni a minisztérium egységes szervezeti rendszerébe és átminõsíteni köztisztviselõivé. Ezen folyamat rövidtávon biztosíthatná a katona állomány csökkentését, a köztisztviselõi állomány növelését; – a fenti folyamatok beindítása, folyamatos megvalósítása a 2004–2014 közötti idõszakban jelentõs módon átírja a minisztérium állomány arányait, amely jelentõsen kihat a rendfokozati arányok változására is. Ezen folyamatot célszerû megvizsgálni, szükség esetén beindítani a HM szervezeteknél is. * * * A tanulmánynak nem volt célja azon lehetõségek számbavétele, amelyek alapjaiban reformálják meg a HM és a HM-nek közvetlenül alárendelt szervezetek szervezeti átalakítását. Csupán arra törekedtünk, hogy segítsük az egységes szemlélet kialakítását, különösen a HM szervezetek vonatkozásában. Ismételten emlékeztetni szeretnénk arra, hogy ezen szervezetek a Magyar Honvédség részét képezik, ezáltal a haderõ feladatrendszerében – az analízis, szintézis elvét figyelembe – véve külön-külön és egészében is jelentõs szerepet képviselnek. Reményeink szerint a fentiekbõl kitûnik, hogy a HM szervezetek jelentõs törvényi szabályzóváltozás következtében (KNBSZ-ek, felsõoktatás stb.), szervezeti- és létszám racionalizálási folyamatok során, profiltisztítás következtében alakultak ki. Az addig a Magyar Honvédség rendszerében ezeket a feladatokat végzõ szervezetek létszámukkal együtt átkerültek az akkori Honvédelmi Minisztérium alárendeltségébe és feladataikat a haderõ érdekében hajtották végre a továbbiakban. Alapvetõen ez képezte alapját a HM háttér szervezetek felduzzadásának. A haderõ feladatrendszerében szerepelnek ezen szervezetek feladatai, a szervezetek megszüntetése, létszámuk további jelentõs csökkentése jelentékeny mértékben kell, hogy érintse feladatrendszerük módosítását, esetleg feladatok elhagyását. Megítélésünk szerint a szervezetek racionalizálását, komplexen kell kezelni a feladatok elemzésével.

179


A HM szervezetek létszámtartaléka véges, az ebben rejlõ lehetõségek szûkösek. Ezért napjaink legfontosabb feladata: a létszámok racionalizálása a feladat és a szervezet összhangjának megteremtésével. A HM szervezetének, a HM-nek közvetlenül alárendelt szervezetek racionalizálása, létszámuk jelentõs csökkentése a haderõ átalakítás 10 éves tervben meghatározottak szerint az elkövetkezendõ évek feladata lesz. Továbbra is cél egy teljesen integrált minisztérium kialakítása, melyhez indokolt lesz ismételten felülvizsgálni a feladatokat ügykörök szerint és „lobbi mentesen” kiszûrni a még meglévõ párhuzamosságokat, elhagyni a feleslegessé váló feladatokat, keresni a feladat, ezt követõen a szervezeti összevonások lehetõségét, korszerûsíteni, racionalizálni a tárca irányítási, vezetési rendszerét.

MELLÉKLETEK 1. 2. 3. 4.

A Honvédelmi Minisztérium szervezete (1990. március 31.) A Magyar Néphadsereg Parancsnoksága szervezete (1990. 01. 31.) A Honvéd Vezérkar szervezete (1997. szeptember 1-jétõl a HM és a HVK integrációjáig) A Honvédelmi Minisztérium szervezeti felépítése, vezetésének, irányításának rendje (2001. szeptember 1.) 5. A Honvédelmi Minisztérium, a HM-nek közvetlenül alárendelt szervezetek, a miniszter által közvetlenül irányított és felügyelt szervezetek, valamint a katonai ügyészségek szervezeti felépítése (2005. április 1.)

FELHASZNÁLT IRODALOM 1. Andrews, M. A.: Egységek megszüntetése 2. Hahn, O.: Gazdasági szemlélet a fegyveres erõknél 3. Keleti György: A honvédelem a haderõreform kérdéseirõl 4. Kiss Jenõ: A Magyar Honvédség modernizációjának alapjai és koncepciója 5. Móricz Lajos–Kiss Jenõ: A haderõrendszer modelljének megválasztása, az átalakítás alapkérdése 6. A honvédelemrõl szóló 1993. évi CX. törvény 7. A Magyar Honvédség hivatásos és szerzõdéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XVC. törvény 8. 88/1995. (VII. 6.) OGY határozat a Magyar Honvédség hosszú, valamint középtávú átalakításának irányairól és létszámáról 9. A honvédelmi miniszter 30/1995. (HK 19.) HM utasítása (az MH átalakításának hosszú távú programjával és középtávú tervével kapcsolatos feladatokról szóló rész) 10. A 124/1997. sz. OGY határozat állományarányokra vonatkozó része 11. Az 1989–2002. közötti idõszak szervezési tervei és létszám kimutatásai 12. Új Honvédségi Szemle 4. sz. 13. Új Honvédségi Szemle, 1990–2002. témához kapcsolódó számai 14. Hadtudományi Tájékoztató 1995/3. száma

180

A Honvédelmi Minisztérium és háttérszervezetei alakulása 1989-tõl napjainkig

Recommend Documents