A helyi közszolgáltatások helyzete és fejlesztésük javasolt irányai

A helyi közszolgáltatások helyzete és fejlesztésük javasolt irányai A projekt főbb eredményeit összegző tanulmány Szerkesztette: Pálné Kovács Ilona

MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézete Projektvezető: Pálné Kovács Ilona és Finta István Pécs, 2014. július 20.

ÁROP-1.1.22-2012-2012-0001 „Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása” MTA KRTK Regionális Kutatások Intézete 7621 Pécs, Papnövelde u. 22. [email protected] www.rkk.hu www.ujszechenyiterv.gov.hu

Helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálása ÁROP kiemelt projekt, 2013–2014 MTA KRTK

A helyi közszolgáltatások helyzete és fejlesztésük javasolt irányai (A projekt főbb eredményeit összegző tanulmány) Pécs, 2014. július 20.

Szerkesztette: Pálné Kovács Ilona Írták: Bodor Ákos, Bódi Ferenc, Dombi Péter, Faragó László, Finta István, Grünhut Zoltán, Gyimesi Péter, Hajdú Zoltán, Horeczki Réka, Horváth Gyula, Horváth M. Tamás, Kovács Sándor Zsolt, Mezei Cecília, Páger Balázs, Pálné Kovács Ilona, Perger Éva, Póla Péter, Rácz Szilárd, Suvák Andrea, Varjú Viktor Opponálta: Zongor Gábor (TÖOSZ), Jenei György (Corvinus Egyetem)

Formai szerkesztő: Strasserné Csapó Ilona Térképek, ábrák: Fonyódi Valéria

2

TARTALOM

I.

A projekt bemutatása

4

II.

A helyi közszolgáltatás-szervezés elméleti összefüggései

10

III.

A helyi önkormányzatok közszolgáltatási feladatellátásának jogszabályi környezete

24

IV. A helyi közszolgáltatások helyzete a statisztikai adatok tükrében V.

A közszolgáltatási ellátottság néhány jellemzője és elérhetőségük a települési adatlapok alapján

34

51

VI. A jegyzői kérdőívekből leszűrhető legfontosabb tanulságok

65

VII. A közszolgáltatási rendszer átalakulásáról az esettanulmányok és ágazati szempontú elemzések alapján

74

VIII. A közszolgáltatások lakossági megítélése

92

IX.

Az önkormányzati közszolgáltatások finanszírozási összefüggései

102

X.

Javaslat egy integrált közszolgáltatási információs rendszer (IKIR) modelljére

108

XI.

A helyi közszolgáltatások ellátásával összefüggő szervezetei és működési hatékonyságfejlesztési módszertan

116

XII. A projekt eredményeire támaszkodó szakpolitikai, szabályozási javaslatok

121

Irodalom

133

3

I. A PROJEKT BEMUTATÁSA

Előzmények Az MTA Regionális Kutatások Központja már 2009-ben kezdeményezte egy projektjavaslat támogatását, felismerve annak fontosságát, hogy a prognosztizálható önkormányzati reformok számára megfelelő szakmai, és empirikus alapokat szolgáltasson a kormányzat számára. Akkortájt a közszolgáltatási kompetenciák területi szintek közötti megosztása tűnt igazán problematikusnak, éppen a középszinten zajló regionális, kistérségi reformintézkedések következtében. A program alapvető célja az lett volna, hogy a középszintű közszolgáltatások telepítésének, ellátásának optimalizálásához járuljon hozzá a lényegében négy (települési-kistérségi/városi-megyei-regionális) szintre építkező rendszerben. Végül is a jelen projekt alapját képező javaslat kidolgozása 2012-ig húzódott, ami jelentősen átrendezte a tervezett vizsgálatok fókuszát. A pályázat kidolgozása idején már zajlott az önkormányzatokat érintő közjogi reformfolyamat, amelyből érzékelhető volt, hogy a közszolgáltatások szervezésében nem a kistérségi, megyei vagy regionális önkormányzatok, hanem döntően a települési önkormányzatok, és a központi kormányzatnak közvetlenül alárendelt szervek és intézmények lesznek hangsúlyos szereplők.

A projekt célja A kiemelt projekt arra irányult, hogy átfogó helyzetképet adjon az önkormányzati hatáskörben lévő helyi közszolgáltatások ellátásáról, az átalakítás első tapasztalatairól, ezzel segítséget nyújtson a szükséges végrehajtási jogalkotáshoz, a finanszírozási rendszer kialakításához, illetve az önkormányzatok helyi szolgáltatás-szervezési reformlépéseinek megalapozásához, valamint a helyi közszolgáltatások országos szintű nyilvántartását, komplex értékelhetőségét és a kapcsolódó pénzügyi tervezést szolgáló információs rendszer létrehozásához. A projekt célja volt, hogy hozzájáruljon a helyi közszolgáltatások versenyképességet szolgáló modernizálásához, az új szabályozási, és finanszírozási körülményekhez való alkalmazkodás elősegítéséhez, az önkormányzati szervezeti tudás és kapacitások hasznosításának javításával, a tervezési, szervezési, finanszírozási eszköztár bővítésével, megújításával. A helyi közszolgáltatások megszervezésében szakmai segítségre van szükség a megváltozott jogi környezethez való alkalmazkodásban az önkormányzati közszolgáltatás-szervezés fenntarthatósága, társadalmi megtartó ereje és a települési versenyképesség szempontjait figyelembe véve. A projekt egyben segíteni kívánta a helyi közszolgáltatást érintő kormányzati döntések, szabályozási és finanszírozási keretek finomhangolását. A projekt során a következő eredményeket prognosztizáltuk:  A projekt során lefolytatott adatgyűjtés és értékelés eredményeként átfogó helyzetképet kapunk a helyi közszolgáltatásokról, fókuszálva a település méret, földrajzi helyzet és önkormányzati jogállás szerepére.

4

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 





Az empirikus eredmények alapján javaslatok készülnek a helyi önkormányzati közszolgáltatások szabályozásának továbbfejlesztésére, az állami feladatokkal való hatékonyabb összehangolására és helyi megvalósítási módozataira. A projekt során létrejön a helyi közszolgáltatásokhoz kapcsolódó, költségmérési és tervezési módszertan, modell, valamint szervezeti és működési hatékonyság-fejlesztési módszertanok tesztelésére is sor kerül. A projekt megvalósítása során összegyűjtött adatállomány, információk elemzése birtokában szakmai javaslat készül egy átfogó, országos nyilvántartást, tervezéstámogatást és folyamatos monitorozást biztosítani képes közszolgáltatási információs rendszer funkcionális modelljére vonatkozóan.

A projekt tematikai és földrajzi lehatárolása A projekt során nagy nehézséget okozott az a tény, hogy a helyi közszolgáltatások köre a jogszabályi változások következtében jelentősen módosult a hatáskörök szempontjából. A projekt fontos sajátossága volt, hogy átfogó kép kialakítására törekedtünk, de nem volt lehetséges valamennyi helyi közszolgáltatási típus részletekbe menő, ágazati szempontú elemzése. Azokra a közszolgáltatásokra fókuszáltunk, amelyek részben vagy egészben az önkormányzatok hatáskörében vannak a hatályos jogszabályok szerint, s egyben a legfontosabbnak tekinthetőek. A vizsgálat keretét alapvetően a 2013. január 1-jétől hatályos önkormányzati törvény 13. §-ában felsorolt feladatok jelentették, különösen a településüzemeltetéshez, kommunális szolgáltatásokhoz, oktatáshoz, kultúrához, szociális ellátáshoz, egészségügyi alapellátáshoz kapcsolódó önkormányzati feladatok. A projekt földrajzi értelemben kiterjedt az egész országra, a települési adatlapot és a jegyzői kérdőívet valamennyi jegyző megkapta. Az esettanulmányi modul 50 településen zajlott, a minta kialakítása során a települések mérete, jogállása mellett a településhálózati, földrajzi helyzetükből, megközelíthetőségükből következő sajátosságokat is figyelembe vettük. A lakossági felmérés országos, 1500 fős, reprezentatív mintán készült.

A projekt kapcsolódása az ÁROP keretében folyó egyéb projektekhez A program indulása óta a kapcsolódó kiírások két csoportba sorolhatók: egyrészt a helyi közszolgáltatásokat ellátó önkormányzatok, polgármesteri hivatalok szervezetfejlesztését és átvilágítását célzókra, másrészt a konkrét közszolgáltatások ellátását vizsgáló programokra. Elsőként a 2007–2010 időszakból, a 2008-ban elindított szervezetfejlesztési célú támogatások emelhetők ki. „A polgármesteri hivatalok szervezetfejlesztése” című támogatási konstrukció alapvető célja új szervezési és működési kultúra széleskörű elterjesztése volt a polgármesteri, illetve körjegyzőségi hivatalokban elsősorban a stratégiai menedzsment, az eredményességi szemlélet, a felügyelt intézmények felé a jó gazda hozzáállás és a költséghatékonyság megerősítésével. A program eredményeként sok esetben új szervezeti felépítés, hivatali kommunikációs fórum alakult ki, valamint

5

A PROJEKT BEMUTATÁSA több esetben új belső funkciók is megjelentek, bár egy-két jó gyakorlatot leszámítva e fejlesztések megmaradtak a koncepciók, megalapozó tanulmányok szintjén. 1 A fenti hiányosságok feloldására az ÁROP-2009/2.2.7. számú, Ket. képzés című kiemelt projekt képzési programok kidolgozására és megvalósítására irányult, melynek alanyai helyi önkormányzatok köztisztviselői, állami vezetők és polgármesterek, központi és területi államigazgatásban dolgozók voltak. 2013. évben került meghirdetésre a „Szervezetfejlesztés a konvergencia régiókban (Közép-magyarországi régióban) lévő önkormányzatok számára” c. pályázat, melynek célja az Mötv. által hozott önkormányzati feladatváltozások felmérése, az eredmények visszacsatolása, az önkormányzatok költségcsökkentésének, hatékonyság növelésének módszertani és gyakorlati támogatása. A nyertes projektek jelentős része még megvalósítás alatt van.2 A pályázati kiírások egy másik szelete (jelen projekttel egyetemben) foglalkozik a konkrét közszolgáltatások, szolgáltatási ágak átvilágításával, javító szándékú modernizálásával. Kiemelhető ebből a körből az ÁROP 1.1.15 számú „Közszolgáltatások versenyképességi szempontú javítása” projekt, amelyik fel kívánta mérni a közszolgáltatások nyújtását ellátó szervezetek innovációs potenciálját és erre alapozva költséghatékonyságot és modernizációt célzó változtatásokat megfogalmazni. Ebben a projektelemben a megvalósítók négy konkrét közszolgáltatást vizsgáltak, konkrét mintatelepüléseket bevonva. A projekt elsősorban a települési gazdasági versenyképesség szempontjaira koncentrálva fogalmazott meg szervezet- és folyamatszervezési javaslatokat. A jelen projekt léptéke és fókusza, megközelítési módja is eltérő, amennyiben átfogó, országos képet kívánt nyújtani, illetve nem csak az önkormányzatok, hanem a kormányzat számára is fontos információkat, javaslatokat tartalmaz. A versenyképesség szempontja nem közvetlenül a gazdaságfejlesztéshez, hanem a település, mint egész harmonikus fejlődéséhez, működtetéséhez kötődik, amely feltétele a népesség megtartásának, és a befektetők vonzásának egyaránt. Versenyképességi elemnek tekintettük azt is, hogy az önkormányzatok saját közszolgáltatás-fejlesztési, költségvetési elosztási döntéseikhez kapjanak támogató információs, tervezési eszközöket, benchmarkingokat.

A projekt főbb elemei, végrehajtásának folyamata 1. Elméleti, nemzetközi alapok kidolgozása. A projekt első hónapjaiban az önkormányzati közszolgáltatási területre vonatkozó hazai és nemzetközi szakirodalom, uniós és egyéb nemzetközi dokumentumok, irányelvek szakértői feldolgozása, relevanciájuk értékelése történt meg. Az összefoglaló tanulmányt műhelymegbeszélés formájában vitattuk meg, 2013 júniusában. 2. A hazai stratégiai és szabályozási keretek azonosítása, értékelése. Az önkormányzatok helyzetére, feladatrendszerére, finanszírozására vonatkozó, illetve azokat érintő kormányzati átfogó stratégiák, koncepciók, jogszabályok számbavétele, elemzése, illetve a magyar közigazgatásban a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban végrehajtott rendszerszintű intézkedések hatásainak és a végrehajtás tapasztalatainak bemutatása szintén a projekt első hónapjaiban zajlott le. Ez a projekt elem is önálló tanulmányban került összefoglalásra. 3. Az országos empirikus felmérés. A projekt első negyedévében megkezdődött a felmérés előkészítése. Első lépésként sorra került a helyi önkormányzati közszolgáltatásokra vonatkozó statisztikai és egyéb kormányzati adatbázisok (MÁK, TEIR, KSH stb.) feltérképezése, a rendelkezésre álló

1

Értékelési zárójelentés az Államreform Operatív Program 2007–2010 között megvalósított szervezetfejlesztési célú fejlesztéseiről. AAM Consulting Zrt. 2012. november. 2 ÁROP 1.A.5-2013 ÉS ÁROP-3.A.2-2013 Részletes Felhívás és Útmutató.

6

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI

4.

5.

6.

7.

8.

statisztikai információkból számunkra releváns elemek azonosítása, elemzése, illetve a helyi közszolgáltatások átfogó értékeléséhez hiányzó információs szükségletek körvonalazása. A kérdőíves felmérés szakmai előkészítésének érdekében a települési adatlapot és a jegyzői kérdőívet több körben egyeztettük szakértőkkel és önkormányzatokkal, illetve próbakérdezés zajlott le. Az országos kérdőíves felmérés lebonyolítására 2013 augusztusában, szeptemberében került sor. A teljes körű kérdőíves felmérés a megyei kormányhivatalokon keresztül a jegyzők segítségével, online történt. A lekérdezés egy adatlap és egy kérdőív formájában, két körben zajlott, melynek során folyamatos szakmai, technikai segítséget nyújtottunk az önkormányzatok számára. A visszaérkezési arány a megismételt kérés ellenére, mintegy 50%-os volt. Az országos kérdőíves felmérés kiértékelése több hónapos munkát igényelt, a feldolgozás során szakmai, módszertani, tematikai egyeztetések voltak szükségesek a kollégák és külső szakértők között. Az országos statisztikai adatok és a kérdőíves felmérés adatainak feldolgozása, kiértékelése eredményeképpen átfogó összegzések születettek a helyi közszolgáltatások helyzetéről, melyeket műhelyvita keretében mutattunk be. Szervezet- és működésfejlesztési módszertani ajánlások kidolgozása. A projektelem az empirikus kutatással párhuzamosan zajlott, közbeszerzési eljárás során kiválasztott partner, az AAM Consulting részvételével. A módszertani fejlesztés egymásra épülő, moduláris megközelítést érvényesített. Az egyes modulok kiterjedtek a beavatkozási logikák, fejlesztési fókuszterületek, a szervezeti felmérés és átvilágítás, valamint az optimalizálás módszereinek és eszközeinek meghatározására, továbbá a mérési és folyamatalapú működési rendszerek kialakításának és fenntartásának, illetve a lehetséges informatikai támogatás követelményeire. A javaslatok kidolgozása és tesztelése Szászvár és Monor települések önkormányzatainál lefolytatott pilot keretében történt. A lakossági felmérés 2013 végén kezdődött, de áthúzódott 2014 elejére. Az 1500-as mintán kérdezőbiztosok segítségével lezajlott lakossági kérdőíves felmérést a közbeszerzési eljárásban kiválasztott S-Fact Kft. végezte, az adatok feldolgozását követően az empirikus kutatások eredményeit műhelyvitán mutattuk be. 50 települési esettanulmány készült a kérdőíves felmérés eredményeinek értelmezéséhez, árnyalásához. Tekintettel arra, hogy feltételeztük a helyi közszolgáltatás szervezésben a rendkívüli sokféleséget, szükséges volt, hogy a kérdőíves felméréshez képest mélyebb, közvetlenebb és átfogóbb információkat is szerezzünk a helyi döntések meghozatalának kontextusáról és következményeiről. Az alapos elemzések után kiválasztott 50 településen felkért szakemberek készítettek félig strukturált interjúkat az önkormányzatok politikai és ágazati vezetőivel, független szakemberekkel, az intézmények vezetőivel, továbbá elemezték a helyi releváns dokumentumokat. Az esettanulmányok készítőit helyi megbízottak segítették a kapcsolatépítésben és az információk összegyűjtésében. Minden egyes vizsgált településen az eredmények külön esettanulmányban kerültek rögzítésre. A legfontosabb tapasztalatokat, közös vonásokat tanulmány foglalta össze, melyet önkormányzati szakemberekkel véleményeztettünk és egy tanácskozás keretében megvitattunk. Önkormányzati feladat-ellátási, finanszírozási modellek kidolgozása. Miután a helyi közszolgáltatás-szervezés feltételei közül az egyik legfontosabb az, hogy milyen módon illetve mértékben áll rendelkezésre a végrehajtáshoz szükséges pénzügyi forrás, kiemelt projektelemként kezeltük a finanszírozást. Az országos (MÁK-tól vásárolt), teljes körű, településsoros adatbázisok alapján feladat-ellátási- és finanszírozási, illetve tervezési és mérési modellek kidolgozására és tesztelésére került sor, külső szakértők és a közbeszerzés során kiválasztott Humanswot Kft. vállalkozás részvételével. Integrált közszolgáltatási információs rendszer (IKIR) modell szakmai előkészítése. A projekt egyik előfeltevése volt, hogy a helyi közszolgáltatásokra vonatkozóan ugyan nagyon sok statisztikai és egyéb információ áll rendelkezésre, ezek nem képesek a jelenlegi formájukban, rendszerükben

7

A PROJEKT BEMUTATÁSA az átfogó központi és helyi döntéseket, stratégiákat kellő komplexitású információkkal segíteni. Közbeszerzés keretében került kiválasztásra a Humanswot Tanácsadó Kft. annak érdekében, hogy szakmai segítséget nyújtson a modell prototípusának, adattartalmának, az elemzési nézőpontok kidolgozásában, számítástechnikai megvalósíthatóságának végig gondolásában. A kidolgozott modell tartalmazza a nyilvántartandó adatok körét, jellemezőit, az adatgyűjtés módszereit és forrásait, a rendszer belső funkcionális követelmény-specifikációját és a szükséges technológiai paramétereket annak érdekében, hogy az alkalmas legyen egy későbbi, a helyi közszolgáltatások tervezését támogató informatikai fejlesztés megalapozására. A modelljavaslatot a kidolgozók több önkormányzatnál tesztelték majd szakértői vitán mutatták be. 9. Pilot, illetve képzési programok. A projekt során kidolgozott szervezet- és működésfejlesztési javaslatok, a finanszírozási modellek és a költségvetés-tervezési módszertan tesztelésére és finomítására Szászvár és Monor önkormányzatainál került sor. A pilot végső szakaszában a meghívott önkormányzati szakemberek körében képzési modulként bemutattuk a legfontosabb projekt eredményeket, s a képzéshez használt prezentációkat a honlapon közzétettük. 10. A projekt záró hónapjában (2014 júliusában) sor került a kutatási dokumentáció rendezésére, a jelen szintetizáló tanulmány összeállítására, a záró konferencia megszervezésére.

A projekt produktumai (https://arop.rkk.hu) linken érhetőek el. A projekt egyes moduljaiban végrehajtott feladatok az alábbi formában kerültek összefoglalásra, melyek megtalálhatóak a fent említett honlapon: 1. A vonatkozó szakirodalmi, elméleti, nemzetközi stratégiai alapok, modellek átfogó tanulmánya, ehhez kapcsolódóan egy, a közszolgáltatásokkal foglalkozó szakmai bibliográfia, nemzetközi dokumentumforrások, jogszabályok jegyzéke 2. A hazai szakpolitikai dokumentumokat, közszolgáltatási irányítási trendeket összegző tanulmány 3. Az önkormányzati működés és szervezet fejlesztési javaslatokat és azok tesztelésének tapasztalatait bemutató tanulmány 4. A közszolgáltatások helyzetére vonatkozó statisztikai adatokat és a kérdőíves felmérésre épülő un. feladatkatasztert bemutató tanulmány 5. Az országos jegyzői kérdőíves felmérés eredményeit bemutató tanulmány 6. A települési, térségi esettanulmányok és azok összefoglaló tanulmánya 7. A lakossági kérdőíves felmérés eredményeit bemutató tanulmány 8. Az önkormányzati közszolgáltatás finanszírozási konstrukciókat, költségmérési és tervezési módszertanokat összefoglaló módszertani tanulmány 9. Integrált közszolgáltatási információs rendszer (IKIR) funkcionális modelljavaslata 10. Képzési segédanyagok, prezentációk 11. A projekt tapasztalatait szintetizáló, szakpolitikai javaslatokat megfogalmazó összegző, jelen tanulmány. E tanulmány szerkesztője abból indult ki, hogy a vélhetően ez a szintézis lesz a legolvasottabb, ezért tartalmazza a korábbi kötetekből legfontosabbnak, szemléletesnek tartott részleteket, másrészt viszont összegzi a legáltalánosabb tanulságokat és legfontosabb szakpolitikai javaslatokat.

Partnerségek, köszönetnyilvánítás A fenti folyamatleírás mutatja, hogy a projekt kiterjedt partnerségben került végrehajtásra az MTA Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont (KRTK) bázisán. A KRTK, illetve a Regionális Kutatások Intézete egyrészt interdiszciplináris felépítése, másrészt hálózati karaktere, helyi beágya8

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI zottsága alapján különösen alkalmasnak bizonyult az elemzések, empirikus kutatások lebonyolítására. A projektben részt vevő kutató és segítő, menedzseri feladatokat ellátó munkatársak száma (60) is jelzi, hogy szinte a teljes kollektíva hozzájárulására szükség volt a rendkívül összetett és intenzív munka lebonyolítására.3 Ugyanakkor egyrészt bizonyos szakmai kompetenciák biztosítása, másrészt a visszacsatolás, tesztelés érdekében szükség volt külső szakértők bevonására, továbbá a kormányzattal és az önkormányzatokkal való közvetlen kapcsolatok kiépítésére. A projekt indulásakor, az empirikus felmérések során nagyon hasznos segítséget kaptunk a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumtól, ezúton is köszönetet mondunk Zöld-Nagy Viktória helyettes államtitkárnak és Kovács Péter, titkárságvezetőnek. A többi tárcával, különösen a Belügyminisztériummal való kapcsolattartás ugyan kapcsolattartók kijelölése útján szintén folyamatos volt, műhelyvitáinkra meghívást kaptak, ugyanakkor tény, hogy tekintettel a helyi közszolgáltatásokat és az önkormányzatokat érintő tárcakompetenciák meglehetős megosztottságára, nem sikerült a kormányzat képviselőivel állandó munkakapcsolatba kerülni. Nagy örömünkre szolgált, hogy a projekt záró szakaszában a Belügyminisztérium önkormányzati államtitkársága megismerte az eredményeket, és képviseltette magát a záró konferencián. Az önkormányzatokkal való kapcsolattartásban és az elkészült elemzések véleményezésében segítségünkre volt a TÖOSZ, ezúton is köszönetet mondunk a főtitkárnak, Zongor Gábornak. Köszönettel tartozunk az esettanulmányok helyszíneként szolgáló 50 település önkormányzatának, a pilot elemek házigazdai teendőit vállaló szászvári és monori önkormányzatnak. Köszönjük, hogy „üzleti” partnereink az AAM Vezetői Informatikai Tanácsadó Zrt. a Humanswot Tanácsadó Kft, a S-Fact Kft. és az LRMI Helyi Obszervatórium Kft. a szerződésben vállalt feladataikon túl is folyamatosan a közös gondolkodás részesei voltak. Az önkormányzati közszolgáltatásokkal foglalkozó sajnálatosan viszonylag szűk hazai szakértői, tudományos körből is sikerült együttműködőket megnyerni (különösen Horváth M. Tamás, Kovács Róbert, Gazsó István, Sükösd Anikó, Harsányi Gergely, Bódi Ferenc, Jenei György), akik a kutatás során részfeladatok kidolgozásával, szakvéleményekkel, és értékelésekkel hozzájárultak a projekt szakmai minőségének biztosításához.

3

Itt jegyezzük meg, hogy jelen tanulmány szerzői között azokat a kollégákat tüntettük fel, akik közvetlenül írtak, vagy javaslatokat, észrevételeket fogalmaztak meg az összegzés során, de természetesen a korábbi szakaszokat záró tanulmányok szerzői is érdemben járultak hozzá az összegzés megírásához.

9

II. A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI

A kormányzási modellváltások Az előzőekben vázoltakból kiderült, hogy a projekt keretében készült már egy átfogó tanulmány a közszolgáltatások szervezésével kapcsolatos szakirodalom és a nemzetközi szervezetek dokumentumainak áttekintése céljából. A projektet záró tanulmányunk jelen fejezete a projekt végrehajtása során szerzett tapasztalatok tükrében legfontosabbnak minősíthető elemeket emeli csupán ki, mintegy megalapozva a későbbi fejezetekben kifejtett eredményeket és véleményeket is. Az emberek közszolgáltatásokkal való ellátása a mindenkori kormányzatok számára az egyik legfontosabb feladat, amelynek terjedelme, tartalma és megszervezési módja sokkal változékonyabb közpolitikai terület a klasszikus politikai és adminisztratív/hatósági kormányzáshoz képest. Különösen így van ez az utóbbi évtizedekben, amikor viszonylag rövid időn belül (néhány évtized alatt kétszer is) jelentős modellváltások következtek be a szisztematikusan építkező, modernizálódó közszolgáltatás-szervezési módszerek, technikák megújításával, bővülésével párhuzamosan. Napjainkban lényegében két korszak határán vagyunk, amennyiben a korábbi évtizedek kormányzati, s benne közszolgáltatási modelljei sok vonatkozásban még érvényesülnek. Ugyanakkor megjelent az új modell, amely kiépülőben van. A projekt időzítése ebből a szempontból akár szerencsésnek is tekinthető, amennyiben éppen az átmenet sajátosságait villantja fel, alkalmat adva a modellek összehasonlítására. A modellváltások egyik dimenziója az állami szerepvállalás változása, először a jóléti állam expanziója, majd viszonylagos visszavonulása a közszolgáltatások területén a neoliberális társadalom és gazdaságfilozófia térhódítása hatására. A kormányzási környezet átalakulásának lényege, hogy a korábbi monolitikus, hierarchikus és merev formákat követő állam helyén először a piaci szektor térhódítása követezik be, majd egy többszereplős, hibrid hálózat jelenik meg, amelyben az intézmények és hatáskörök hierarchikus modellje mellett/helyett a folyamatok és horizontális interakciók válnak dominánssá (Bevir, 2011). A neoliberális, a szakirodalomban „governance” kifejezéssel illetett kormányzási rendszer jellemzője, hogy helyzetbe hoz, kiszerződik, bevon, alkudozik, partnerségeket, hálózatokat épít, ezzel közforrásokat takarít meg, pótlólagos forrásokat mozgósít. Természetesnek tekinthető tehát, hogy a közszolgáltatások megszervezésében is divatossá váltak a piaci módszerek és logikák, hogy a közszolgáltatásokat nyújtó szervezeti kör kibővült a profit és nonprofit szektor szereplőivel és az általuk használt módszerek, technikák egyre inkább beépültek a közszolgáltatások megszervezésének modelljeibe. Az irányzatot sok kritika érte az utóbbi évtizedben nem csak a kibontakozó pénzügyi-gazdasági válság hatására, hanem azért is, mert a piaci logikát követő, ún. új közmenedzsment (NPM, New Public Management) jegyében született közszolgáltatási reformok eredményei nem voltak meggyőzőek, és negatív mellékhatásokkal is jártak. Az ún. neoweberi fordulat lényegében kritikája volt az NPM túlhajtásainak. A neoweberiánus felfogás újra felértékeli az állam szerepét, rehabilitálja a demokratikus képviseleti demokráciát, igényli a közigazgatás szabályozó, ellenőrző funkcióit és kiemeli a közszolgálat fontosságát. Meg kell jegyezni, Jenei György e tanulmányhoz írt opponensi véleményét figyelembe véve, hogy a neoweberi irányzat égisze alatt megjelenő vélemények, értékelések, kormányzati szakpolitikai törekvések, reformok sok tekintetben inkább weberi narratívának 10

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI tekinthetőek, hiszen Weber eredeti munkásságában sokkal árnyaltabb bürokrácia felfogással találkozhatunk. A neoweberi kritikusok (narratívák) is elfogadják az NPM bizonyos eredményeit: a polgárok irányában való nagyobb nyitottságot, a deliberatív demokrácia elemeket, az eredményérdekeltséget és a közszolgálat, közszolgáltatások nagyobb professzionalizmusát (Lynn, 2008:27). A közszolgáltatás szervezés tehát napjainkban több szempontból is paradigmaváltáson megy keresztül: 1. Az NPM dominanciája megszűnt, erősödik az állami, közhatalmi szerepvállalás; 2. Átalakulóban van a kormányzási szintek közötti korábbi, alapvetően decentralizált munka és feladatmegosztás is, amit elsősorban a gazdasági válság kezelése váltott ki; 3. A forrásbőség megszűnésével, illetve a gazdasági válság kezelésének szükségessége nyomán átrendeződőben van a polgároknak nyújtandó közszolgáltatások köre is. Továbbá a közszolgáltatások minőségi standardjában is változások érzékelhetőek. A változások iránya azonban nem feltétlenül „visszafelé”, a klasszikus weberi, államcentrikus modell felé mutat mindenütt. A nemzetközi szakirodalom, és nemzetközi közpolitikai dokumentumok azt jelzik, hogy törekvés van a neoliberális governance és NPM bevált elemeinek megőrzésére. Erre tesz kísérletet a témakör szaktekintélye Osborne is egy új terminológia bevezetésével (New Public Governance, NPG), amelyik a korábbinál nagyobb hangsúlyt helyez a közszolgáltatás szervezésben bizonyos új kérdésekre, mint fenntarthatóság, értékek, elszámoltathatóság, értékelés. Osborne a neoliberális (NPM), klasszikus vagy neoweberi, és új közkormányzási modell sajátosságait a következőképpen foglalja össze (1. táblázat). 1. táblázat Közszolgáltatási modellváltások A közpolitikai és szolgáltatási rezsim típusa

A reform fókusza policy

szervezet

környezet

Hagyományos közigazgatás (PA)

Utcaszintű (végrehajtó, szolgáltató) bürokrácia

Professzionális gyakorlat

Politikai menedzsment

Új közmenedzsment (NPM)

A demokrácia költsége

Szervezeti teljesítmény

Versenypiaci magatartás

Új közkormányzás (NPG)

Érintettek menedzsmentje

Szervezeti határok kifeszítése, fenntartása

Fenntartható közpolitika és szolgáltatások

Forrás: Osborne, S. (ed.) 2010. p. 414.

A közpolitika tudománya A közpolitika-elemzés csupán néhány évtizedes, de hatalmas intézményi, oktatási, kutatási és publikációs teljesítménye közvetlenül szolgálta a közszektorban zajló reformfolyamatokat. A közszolgáltatások menedzselésének fejlesztésében különösen fontos szakmai tudás és információ mellett, a kísérletezéshez szükséges autonómia és a változások menedzselését garantáló adminisztratív kapacitás hangsúlyozandó különösen. A reformok ugyanis egyre komplexebb tényezőkört, feltételrendszert kell, hogy átfogjanak. Egyértelművé vált, hogy az egyes közpolitikai ágazatokat, beavatkozásokat elszigetelten elemző és kezelő megközelítés elégtelen, másrészt minden közpolitikai terület, illetve beavatkozás különböző elméleti bázisokon elemezhető, harmadrészt a közpolitika tulajdonképpen már nem korlátozódhat a „köz” szektorra, hiszen a profit és civil szektor szerepe alapvető. A 11

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI közpolitika-elemzés nem pusztán a döntéseket, hanem a végrehajtás folyamatát és hatását, eredményét is át kell, hogy fogja (Peters, Pierre, 2006). A közpolitikai döntések nem mentesek a politikától, ezért az elemzések sem kerülhetik ki a politikai sajátosságokat, törekvéseket (Stone, 2001). A közszolgáltatások megszervezésével szemben együttesen szinte teljesíthetetlen követelménnyé vált a minőség és a tág értelemben vett hatékonyság (Pollit, Bouckaert, 2004). A közpolitika tudomány célja nem lehet az, hogy kitalálja az „ideálist”, csupán az, hogy megtalálja a tanulás módját az ideálishoz vezető folyamatban (Rochet, 2010:3069). Nincsenek automatikusan átvehető jó gyakorlatok, legfeljebb megközelítések, szabályozási, finanszírozási stb. technikák, intézményi formák, eljárásrendek, amelyeknek valamiféle konkrét keveréke lehet végrehajtható egy adott országban, adott településen, adott időszakban. Hatékony, versenyképes közszolgáltatási rendszer kialakítása, a jó gyakorlatok kiválasztása, a teljesítmények összehasonlítása a „kontextus”, a közpolitikai, közszolgáltatási tevékenység intézményi, társadalmi, gazdasági környezete, az adott országra jellemző „intézményi burok” (Rosta, 2012) figyelembevétele nélkül nem lehetséges (de Vries, 2010). De nem elegendő a nemzeti sajátosságok ismerete, ahhoz, hogy a közpolitikai, közszolgáltatási modell, illetve eszköztár helyben is jól működjön, ehhez a „területi kontextus, vagy burok” figyelembevétele elengedhetetlen. A jelen fejezet általánosított összegzést ad a közszolgáltatás-szervezés illetve a kormányzás átalakuló trendjeiről, mert nincs hely arra, hogy árnyalatokat, regionális sajátosságokat, az uralkodó trendek alóli kivételeket bemutassuk. Kétségtelen, hogy többet merítünk a korábbi évtizedek irodalmából. Ennek oka, hogy a közszolgáltatások szervezésére vonatkozó szakirodalom és a nemzetközi szervezetek, az Európai Unió is, az NPM és a „jó kormányzás” értékrendjét és technikáit még mindig követendőnek tekinti, bár az elmozdulásnak egyre markánsabb jelei mutatkoznak a nemzeti kormányzatok szintjén. A hazai reformok is egyértelműen jelzik ezt a kettősséget, markáns trend az állam erősödő szerepvállalása, és a klasszikus „weberi” közigazgatási módszerek térhódítása, ugyanakkor természetszerűen jelen vannak még a közszolgáltatásokban a korábbi évtizedekben kialakított „neoliberális” megoldások is.

A területi közigazgatási reformok hatása a közszolgáltatásokra Az állam feladatainak ellátása mindig megújuló kihívásokat jelent. Az ellátási, szolgáltatási feladatok bővülése, átalakulása folyamatos reformkényszert eredményez, más és más válaszok, megoldási kísérletek születnek az adott ország igazgatás-szervezési és térszemléleti felfogásától függően. E térbeli és szervezetrendszeri változások jellemezték az európai államok közigazgatási és helyi önkormányzati struktúráit is. Keresték az optimális szervezeti és térbeli méreteket, valamint az egyensúlyt a méret- és költséghatékonyság, valamint a szubszidiaritás és a demokratikus működés követelménye között. A reformok fő céljai voltak a pénzügyi megtakarítás, a közszolgáltatások minőségének javítása, a kormányzás és a közigazgatás hatékonyságának növelése (Pollitt–Bouckaert, 2000: 6). Jellemzően először a helyi szint léptékének konszolidálása következett be (vö. 2. táblázat), majd a kormányzati figyelem a mezoszint kérdése felé fordult. Az önkormányzati összevonások – a helyi szint méretbeli konszolidálása – nyomán nőtt a helyhatóságok által nyújtott szolgáltatások igénybevevői köre is, ezért az egyes közszolgáltatások rentábilisabbá és könnyebben szervezhetővé váltak. Tehát a helyi önkormányzatok körében végrehajtott területszervezési reformok hozzájárultak a közszolgáltatás szervezési feladatok decentralizációjához, illetve önkormányzati hatáskörben maradásához (3. táblázat).

12

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 2. táblázat A helyi önkormányzatok számának változása az Európai Unió országaiban, 1950–2013 Ország

1950

1992

Változás, % (1950–1992)

2013

Változás, % (1992–2013)

Ausztria

3 999

2 301

–42,46

2 357

2,43

Belgium

2 669

589

–77,93

589

0,00

Bulgária

2 178

255

–88,29

264

3,53

11 051

6 196

–43,93

6 250

0,87

1 387

275

–80,17

98

–64,36

547

460

–15,9

336

–26,96

Franciaország

38 814

36 763

–5,28

36 682

–0,22

Németország

24 272

8 077

6–6,72

13 299

64,65

Görögország

5 959

5 922

–0,62

325

–94,51

Magyarország

3 265

3 107

–4,84

3 175

2,19

229

197

–13,97

76

–61,42

Olaszország

7 781

8 100

–4,1

8 094

–0,07

Luxemburg

127

118

–7,09

106

–10,17

Csehország Dánia Finnország

Izland

Málta

n.a.

67

68

1,49

Hollandia

1015

647

–36,26

418

–35,39

Norvégia

744

439

–40,99

430

–2,05

2 479

0,81

308

0,98

2 792

12,76

8 117

0,43

Lengyelország Portugália Szlovákia

2 459 303

305

0,66

n.a.

2 476

Spanyolország

9 214

8 082

–12,29

Svédország

2 281

286

–87,46

290

1,40

Svájc

3 097

3 021

–2,45

2 551

–15,56

Egyesült Királyság

2 028

484

–76,13

466

–3,72

Forrás: Önkormányzatok és Régiók Európai Tanács (http://www.ccre.org/en/membres), valamint CoE, 1995.

13

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI 3. táblázat Helyi önkormányzatok feladatrendszere, 2007

Egyesült Királyság

X

X

X

X

Svédország

Portugália

X

Hollandia

Franciaország

X

Olaszország

Spanyolország

X

Magyarország

Németország

Funkciók

Rendőrség, rendfenntartás: – igazgatás–rendészet – közbiztonságért felelős rendészet

X

X

Várostervezés: – tervezés

X (részben)

X

X

X

X

X

X

X

X

– engedélyezés

X

X

X

X

X

X

X

X

X

– területrendezési terv készítése

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Lakásügy: – direkt vagy indirekt kezelés – családsegítés lakásügyekben Jóléti és szociális szolgáltatások

X X (körzeti szinten)

X

X

X

X

X

X

X

X

– ingatlan-fenntartás

X

X

X

X

X

X

X

X

X

– pedagógiai szakszolgáltatás

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X (részben)

X

X

X

Oktatásügy:

– személyzeti ügyek kezelése Egészségügyi szolgáltatás (kórház-fenntartás, alapellátás)

X X (körzeti szinten)

X

X

Úthálózat-fenntartás és tömegközlekedés

X

X

X

X

X

X

X

Víziközmű-szolgáltatás

X

X

X

X

X

X

X

Forrás: CoE, 2007.

14

X

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A területi reformok második hulláma a nyolcvanas évektől a középszint megerősítését, egyben területi átszabását, strukturális átrendezését is jelentette, és rendkívül különböző középszinteket eredményezett Európában (4. táblázat). 4. táblázat A középszintek mérete és státusza az EU tagállamaiban, 2013 ORSZÁG

„REGIONÁLIS/SZUBNACIONÁLIS SZINT” EGYSÉG

NÉPESSÉG (FŐ)

„JÁRÁSI SZINT”

„MEGYEI SZINT” EGYSÉG

EGYSÉG

NÉPESSÉG (FŐ)

EGYSÉG

-

Bezirken

~ 103 000

Gemeinden

~ 3 500

Arrondissementen

~ 238 000

Gemeenten

~ 18 000

Ausztria

Länder

Belgium

Gewesten*

~ 3 482 000

Regioner

~ 1 111 000

-

Wales, Scotland, Nothern Ireland, England

~ 5 280 000

Counties (England)

~ 453 000

Maakunta

~ 277 000

-

Départements + DOM

~ 653 000

Arrondissements Cantons

Dánia Egyesült Királyság Finnország

Läänit

~ 914 000

~ 878 000

Provincies

~ 950 000 -

-

Franciaország

Région+ROM

Görögország

Peripheria

~ 829 000

-

-

-

Hollandia

Provincies

~ 1 400 000

-

-

-

Írország

Provinces

~ 1 180 000

Counties (29) / Cities (5) -

~ 140 000

-

~ 2 537 000

Luxemburg

Districts

~ 170 000

Németország

Länder

~ 5 072 000

Regierungsbezirke

Olaszország

Regione

~ 3 074 000

Provincia

Portugália

Distritos

~ 539 000

Spanyolország Svédország Bulgária Ciprus Csehország Horvátország Észtország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Románia Szlovákia Szlovénia

Comunidades autonómas Landsting / Regioner Oblast Eparchies Kraje+Praha Zupanija + Zagreb Maakond Województwo Apskritys Megye + Budapest Distretti Judete + Bucuresti Samosprávne kraje Upravne enote

~ 2 787 000 ~ 434 000 ~ 249 000 ~ 193 000 ~ 726 000 ~ 213 000 ~ 84 000 ~ 2 400 000 ~ 352 000 ~ 497 000 ~ 69 000 ~ 519 000 ~ 686 000 ~ 34 000

„HELYI SZINT”

NÉPESSÉG (FŐ)

~ 42 000

Cantons

-

~ 2 081 000

Kreise

~ 609 000

-

-

-

Provincias, Islas, Ceuta y Melilla Okresy -

Municípios

-

-

NÉPESSÉG (FŐ)

Kommuner

~ 57 000

Local authorities

~ 136 000

Kunta

~ 16 000

Communes

~ 1 800

-

Dimos

~ 33 000

-

Gemeenten

~ 41 000

-

Boroughs (5) / Towns (80)

~ 56 000

-

Communes

~ 4 900

~ 189 000

Gemeinden

~ 6 500

Comuni

~ 7 600

~ 35 000

Freguesias

~ 2 500

~ 193 000 ~ 16 000

-

~ 803 000

-

-

Municipios

~ 5 800

-

-

-

Kommuner

~ 31 000

Obshtina Koinotites/Dimoi Obec Grad Vald/Linn Gminy Novads Savivaldybé Helyhatóság Kunsill lokali Municipiu Obce/Mestá Občine

~ 26 000 ~ 1 900 ~ 1 600 ~ 8 000 ~ 5 600 ~ 15 000 ~ 20 000 ~ 59 000 ~ 3 200 ~ 6 900 ~ 6 900 ~ 1 900 ~ 9 400

~ 134 000 -

Powiaty Republikas pilsetas Járás Okresy -

~ 101 000 ~ 57 000 ~ 69 000 -

*A piros színnel jelzett egységek rendelkeznek választott önkormányzattal. Forrás: CEMR, 2011.

A regionalizációs reformok cél- és motivációs rendszere ugyan sokkal összetettebb volt (gazdaságfejlesztés, kohéziós politika, etnikai mozgalmak stb.), de tény, hogy e reformokkal vált lehetővé a közszolgáltatások további racionalizálása a mérethatékonyság oldaláról. A közszolgáltatások rendszere lényegében mindenütt többszintű és többszektorú, különböző hangsúlyokat, szerkezeteket eredményezve, ahogy az alábbi, 5. táblázat is mutatja.

15

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI 5. táblázat A település(köz)i kompetenciaterületek (profilok) országonként Ország

Szociális területek fontosság

trend

Németország

gyenge

Spanyolország Franciaország

gyenge gyenge

Magyarország Olaszország Hollandia Portugália Anglia Svédország

Gazdasági területek

Településtervezés/ környezet

fontosság

trend

fontosság

trend

<

erős

>

erős

< <

gyenge erős

– <

erős erős

erős gyenge erős

< – <

gyenge erős erős

– – –

gyenge erős erős

< > –

erős gyenge gyenge

< > <

közrend területei fontosság

trend

–

0

–

– <

erős gyenge

– <

erős erős erős

– – –

0 gyenge erős

– – >

erős erős erős

< – –

erős erős 0

< > –

Forrás: CoE (2007) p. 53.

Az önkormányzati és szervezeti mérethatékonyság A mérethatékonyság eredeti fogalma, illetve követelménye az üzleti szektorból származik, célja a szervezeti kapacitások formálása úgy, hogy a tevékenység, produktum szempontjából optimális legyen a ráfordítás és a haszon. A helyi közszolgáltatások tekintetében van egy szűkebb értelmezés, mely szerint az adott közszolgáltatást nyújtó szervezet mérete legyen optimális. Kétségtelen azonban, hogy az általános keretfeltételt az jelenti, hogy a fenntartó önkormányzat mekkora és mire képes. A település és az önkormányzat mérete (lakosságszáma) nem ugyanaz, hiszen az integrált önkormányzati rendszerekben több település alkot egy önkormányzatot. A fragmentált önkormányzati rendszerek esetében is van megoldás a mérethatékonyság kezelésére: (1) a differenciált hatáskör telepítéssel, amikor a nagyobb méretű település önkormányzata maga lát el több településre, önkormányzatra nézve szolgáltatásokat, (2) társulással, amikor az önkormányzatok közösen tartanak fenn, szerveznek meg közszolgáltatásokat. A „nagyobb jobb, de legalábbis olcsóbb”nézet széles körben elterjedt, ugyanakkor a vonatkozó szakirodalom alapján ez a vélekedés korántsem tekinthető evidenciának. A témának hatalmas irodalma van, ennek ellenére a kutatási eredmények nem koherensek, mozaikos képet mutatnak. Amikor egyes vizsgálatok áttekintették a mérethatékonysággal foglalkozó empirikus kutatások eredményeit (Byrnes–Dollery, 2002:3), azt találták, hogy a kutatások 39%-a nem állapított meg statisztikai összefüggést az önkormányzat lélekszáma és a kiadások alakulása között, 8% mérethatékonyságra, 24% „mérethatékonytalanságra”, 29% pedig U-alakú költséggörbére következtetett. Az eredmény rámutat a témával kapcsolatos mérési problematikára is. A szolgáltatás mennyiségének mérhetősége mellett legalább ilyen problémát jelent a szolgáltatás minőségének és a fogyasztók–lakosok elégedettségének a megragadása.

16

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A helyi önkormányzatok szolgáltatásnyújtásának mérethatékonyságával kapcsolatos későbbi nemzetközi kutatások is bizonytalan eredményekről számoltak be (CoE, 2009). Empirikus nehézséget jelent, hogy nagyobb településeken a mérethatékonyság nem feltétlenül a költségek csökkenésében jelenik meg, hanem a „jobb szolgáltatásokban”. Sokszor nem könnyű elkülöníteni a méretbeli változások hatását más (demográfiai, társadalmi, földrajzi) hatásoktól. Nem valószínű például, hogy mérethatékonysági előnnyel jár, ha egy alacsony népsűrűségű kistelepülés összeolvad egy másik hasonló településsel. Más nemzetközi felmérések (ACIR, 1987; Holzer et al. 2009) azt állapították meg, hogy a méret növekedésével, kb. 20–25 000 fős lélekszámig, az egy főre számított költségek csökkennek, azt követően egy jelentős tartományban változatlan az átlagköltség, majd pedig kb. 250 000 fős határt átlépve szignifikánsan emelkedni kezdenek, klasszikus U-alakú görbét képezve. Feltételezhetően az összevonások eredményeit nagyban befolyásolja a vizsgálat időtávja is, hiszen amerikai esettanulmányok tapasztalatai alapján az első 2-3 évben a kiadások csökkennek, ezt követően azonban a meginduló nivellálódás (bér és juttatások, szolgáltatási színvonal) eredményeként a kiadások összességében növekedést mutatnak (Hamilton, 2013:116–120). Az önkormányzatok mérete és az általuk nyújtott közszolgáltatások hatékonysága tekintetében tehát nem lehet általánosan elfogadott optimumról beszélni. Tény, hogy a konszolidációs reformok teszik lehetővé a kompetenciák, a döntési mozgástér decentralizációját. A strukturális reformok elmaradása, a társulási formák alkalmazása ugyanakkor a kis önkormányzatok marginalizálódásával járhat együtt (Swianiewicz, 2010). Nem feltétlenül a teljes területi, községi közigazgatási struktúra uniformizált konszolidálása a megoldás, a közszolgáltatások mérethatékonyságának javítására más modellek is használhatóak. Ugyanakkor a helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, ha a helyi önkormányzati rendszer kiüresedik. Az egyes szolgáltatásokra koncentráló mérethatékonysági kutatások közül kiemelkedik az angol adatok elemzésén alapuló Andrews-jelentés (Andrews et al. 2006), amely az önkormányzati szolgáltatások komplex teljesítményét vizsgálta a méret alakulásának függvényében. A kutatás jelentőségét az adja, hogy a szokásos költség dimenzión túl, a fogyasztói megelégedettséget és a több dimenzióban mért teljesítményt is vizsgálta s kereste a mérettel való összefüggését. A kutatás eredményei közül ki kell emelni, hogy a lélekszám és az önkormányzati szolgáltatások teljesítménye közt csupán gyenge kapcsolat mutatható ki: a 33 teljesítménymutató közül csak 6 esetében volt szignifikáns a kapcsolat. Az egyes önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások mérethatékonyságát döntően az határozza meg, hogy tőke- vagy munkaerő-intenzívnek tekinthető-e (Oakerson, 1987). Általánosságban a munkaerő-intenzív, ügyfélorientált szolgáltatásoknál (egészségügy, rendvédelem) a szolgáltatás mennyiségi növelése, egy ponton túl, csak a létszám növelésével biztosítható, ezért a mérethatékonyság csak egy meglehetősen szűk sávban érvényesül. Ezzel szemben a tőkeintenzív szolgáltatások (ivóvíz, szennyvíz, energia) esetében jellemzően a mérethatékonyság jóval erősebben érvényesül, mivel a méret növekedésével a szolgáltatás fix költségeit több fogyasztóra/felhasználóra terhelhetik (Dollery–Fleming, 2006: 274) Ebből következően az egyes önkormányzati tevékenységek, szolgáltatások más és más optimum szinttel jellemezhetőek, így nincs olyan önkormányzat, amely valamennyi szolgáltatását a minimum költségszinten lenne képes nyújtani (Dollery, 2008:171). Amennyiben az önkormányzat a szolgáltatás önálló előállítása helyett, a szolgáltatás nyújtására helyezi a hangsúlyt, lehetővé válik a mérethatékonyságban rejlő lehetőségek kiaknázása (Parks–Oakerson, 1993, illetve Fox–Gurley, 2006), hiszen a szolgáltatást a hatékony, vagy éppen hatékonyabb mérettartományban elhelyezkedő „szolgáltatótól” rendelheti meg.

17

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI A feladatok telepítésekor, a szervezeti forma és méret kialakításakor tehát vannak alkalmas módszerek a mérlegeléshez, és vannak jó gyakorlatok a megfelelő modell, megoldás kiválasztásához. Szinte biztos azonban, hogy még egy ország szintjén sem lehetséges uniformizált méretet megállapítani. S minden megoldás jár előnyökkel és hátrányokkal. A gondos elemzés nem spórolható meg központi szabályozási és helyi, megvalósítási szinten sem.

Teljesítménymérés A kormányzás „teljesítményelvűsége” különösen az utóbbi két évtizedben vált egyre erőteljesebbé. Mára a teljesítmény alatt komplexebb fogalmat értünk, amelyik magába foglalja a gazdaságosságot, hatékonyságot, eredményességet és a minőséget is (Horváth M, 2005:168). A teljesítmény elv következménye, hogy egyre inkább törekszenek a teljesítmény mérésére. Ugyanakkor az is tény, hogy a teljesítmény mérés, értékelés alkalmazott módszerei, eszközei, optimális menedzsmentje, sőt a „teljesítmény” fogalma sem egyértelmű (Bouckaert, Halligan, 2006:457). A teljesítménymérés, a monitoring, értékelés (evaluation) nem csupán önállósodó tudományterület, nem különböző módszerek mechanikus alkalmazása, hanem politikai, szervező tevékenység is, amely keretében a tervezés, programozás, végrehajtás s az egyes szakpolitikai stratégiák kidolgozása történik (Rossi-Freeman, 1993). Ma már alapvető igény, hogy az értékelés ne csak a költséghatékonysághoz, hatásossághoz járuljon hozzá, hanem elősegítse az adott politika innovációját, rámutasson az innovatív kezdeményezésekre, hozzájáruljon az adott közpolitikai ágazat, illetve a program finomhangolásához. Az alkalmazott módszerek között a leggyakrabban használtak: a hatáselemzés, költség-haszonelemzés, összehasonlítás (benchmarking), illetve egyéb alkalmazott társadalomtudományi módszerek (elégedettség mérés, hozzáférés stb.). Az audit használata sok országban természetessé vált, bár már felismerték azt is, hogy objektív mércével, akár indikátorok százaival sem minden mérhető és ellenőrizhető (Le Gales, 2011:156). A teljesítmény mérése, értékelése sohasem teljesen objektív, nem puszta technikai eszköz a döntéshozó kezében, mert alapvetően függ attól a kontextustól, amelyben alkalmazzák, és amilyen célt kívánnak vele szolgálni (Van Doreen, Van de Walle, 2008).

Minőségbiztosítás A minőség az utóbbi időben a közszektor fejlődését megváltó jelszóvá vált, egyben azonban csalódások forrásává is (Pollitt, 2009). A minőségbiztosítás első formái ugyancsak az üzleti szektorból származnak. Jelentős fordulat volt, amikor a minőséget már „kívülről” kívánták értékelni, s ezzel előtérbe került a fogyasztói, polgári elégedettség szempontja (Holzer et al. 2009). Fontos, hogy indikátorok segítségével ellenőrizni lehessen a minőségi elemek betartását. Ehhez nyújtanak segítséget a nemzetközi standardok, melyek mentén az egyes szolgáltatások könnyen összemérhetővé, ezáltal minőségbiztosítási szempontból ellenőrizhetővé válnak. A standardizálás leghatékonyabb eszközrendszerének nem csak az üzleti szektorban az ún. ISO szabványok alkalmazása látszik. A közszolgáltatásban részt vevő szervezetek egyre nagyobb számban választják a minőség tanúsításának ezt az önkéntes módját. A közigazgatás és a közszolgáltatások minőségi standardjainak meghatározása és a teljesítmény valamint a hatékonyság növelése az Európai Unió közös célkitűzéseinek egyik legfontosabb alappillére. Az Európai Unió több szakmai szervezetet is megbízott egy új, a tagállamok szervezetei által hasznosítható, kifejezetten a közszektor szereplői számára adaptált minőségbiztosítási rendszer

18

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI kidolgozásával (Abdalla, 2008:68). A munka eredményeképpen készült el 2000-ben a Közös Értékelési Keretrendszer, a CAF, melynek felülvizsgálata és bővítése azóta is folyamatban van. A modellt alkalmazó szervezetek komplex és átfogó képet kapnak a szervezet belső életéről és tevékenységének társadalmi hatásáról is.

A fogyasztó érdeke A közszolgáltatások esetében a védelmet a közszektor a közszolgáltatások szervezőjével szemben, magának a szervezőnek (pl. állam, önkormányzatok) kell megalkotnia, vagy legalább is, a közhatalomnak kiemelkedő szerepet kell vállalnia. Népszerűvé vált eszköz a fogyasztó érdekének garantálásában az ún. szolgáltatási, vagy állampolgári charta (szerződés), amelynek modellje megjelenik mind az OECD, az ENSZ és a Világbank ajánlásai között. A modell előzményeit Nagy-Britanniában találjuk. A Citizen’s Charter legfontosabb újdonsága és egyben előnye volt, hogy világosan és részletekbe menően lefekteti azokat a kritériumokat, melyeket az adófizető állampolgárok joggal elvárhatnak az adott közszolgáltatásoktól valamint az azokat nyújtó szervezetektől, vállalatoktól. A modell lényege, hogy a kormányzat standardokat állít fel az egyes közszolgáltatások tartalmára vonatkozóan, a standardokat számon kérhetővé teszi, majd pedig átadja az ellenőrzés lehetőségét az állampolgároknak.

Hozzáférés, elérhetőség A hozzáférés kérdését a projekt olyan fontos szempontként kezelte, hogy külön fejezetet szánunk neki. A földrajzi távolság, mint a szolgáltatásokhoz való hozzáférés szempontja már régóta foglalkoztatja a kutatókat, s viszonylag régen jutottak arra a következtetésre, hogy komplex problémáról van szó. A földrajzi távolság mérése önmagában a közlekedési, kommunikációs technikák fejlődésével válik egyre differenciáltabbá, ráadásul kombinálódik az egyes fogyasztói csoportok eltérő jövedelmi stb. sajátosságaival (McLafferty-Ghosh, 1982). A hozzáférés optimalizálása azért is nehéz, mert az egyes szolgáltatásokat telepítő döntések eltérő időszakokban, eltérő szempontok mentén születtek, ezért az egymással való összhangjuk biztosítása csak utólagos korrekciók mentén lehetséges.

Szervezeti formák és szervezési elvek Természetesen e tanulmány kereteit szétfeszítené, ha a közszolgáltatások nyújtásának a szakirodalomban tárgyalt valamennyi lehetséges szervezeti és szervezési sajátosságait végig vennénk. Ehelyütt csupán arra szorítkozunk, hogy az NPM korszak jellegzetes formáit általában hogyan tárgyalja a szakirodalom. Mint ismeretes, az utóbbi években azzal a dilemmával szembesülünk, hogy vajon a korábbi NPM modell által favorizált piaci formák valóban előnyösebbek-e, illetve milyen alternatívák léteznek. A válaszhoz azonban kevés evidencia áll rendelkezésre. Míg az üzleti modellek működéséről, előnyeiről és hátrányairól nagy mennyiségű elemzés született, addig az állami, önkormányzati költségvetési intézményi formák elemzése kevésbé jellemző, ezért legfeljebb arra hívhatjuk fel a figyelmet, hogy a szervezéstudománynak a klasszikus intézményi formákkal is szükséges lenne foglalkoznia, különösen egy olyan időszakban, amikor az állam növekvő és közvetlen szerepet vállal a közszolgáltatások megszervezésében. A hetvenes, nyolcvanas években világszerte nyomás nehezedett a közszektorra, hogy csökkentse a kiadásokat, növelje a hatékonyságot, amire a privatizáció, s annak nagyszámú változata, különösen a 19

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI kiszerződés látszott alkalmasnak (Kettl, 2011). Van ahol (Ausztrália) a kiszerződés egyenesen kötelezővé vált, de például az olasz helyi önkormányzatok törvényi kötelezés nélkül is 50-90 %-ban szerződik ki a legfontosabb helyi közszolgáltatásokat (Farneti et al. 2011). A kiszerződéssel kapcsolatosan számtalan dilemma, pozitív és negatív tapasztalat halmozódott fel. Tény, hogy a siker fontos feltétele, hogy a közszektornak ugyanúgy kell viselkednie a szerződéskötés során, mint a vállalkozóknak. De a piac szabályai, a verseny tényleges hiánya miatt, e szerződéses viszonyokban gyakran nem érvényesülhetnek, ezért nem is tudják a felek magatartását meghatározni. Különösen fontos, hogy a közszektor felkészült legyen a kiszerződéssel járó kockázatok kezelésére. Az NPM-hez és a neoliberális közpolitikai modellekhez szorosan kapcsolódó partnerség, a hálózati kormányzás, mint kulcsfontosságúvá vált kormányzati paradigma, ugyancsak a közszolgáltatások megszervezésének funkcionális és szervezeti innovációját kínálja. A partnerségi elem sajátos új, kvázipiaci, illetve kvázi-állami intézményi és működési formákat, „ügynökségeket” eredményezett, amivel kapcsolatban számtalan pro és kontra-érvelés található a szakirodalomban. A rosszul megválasztott és illesztett új partnerségi formák rontják az átláthatóságot. Viszont a partnerségi formák valódi előnyökkel is járhatnak, de rendkívül fontos a megfelelő forma, a kölcsönösség, a világos fókusz, eredményorientáltság, a szervezeti környezethez való pontos illeszkedés (McQuaid, 2011). A partnerségi formák egyik legelterjedtebb változata a köz és magán partnerség (public-private partnership, PPP), különösen a nagyobb léptékű infrastrukturális fejlesztésekben (nem csak műszaki infrastrukturális beruházásoknál, hanem kórházak, iskolák építésénél is). Mára az időnként, helyenként negatív tapasztalatok alapján a nemzetközi szervezetek részéről is óvatosság tapasztalható, felismerve, hogy a PPP korántsem az egyetlen opció, s mint már több vonatkozásban kiemeltük, a siker a kormányzási környezettől erősen függ (Greve–Hodge, 2011).

Tervezési kihívások A közpolitika tudománya érdekes módon nem használja általánosan a tervezés fogalmát, az egyik népszerű kézikönyv sem tartalmaz tervezési fejezetet, helyette a policy design címszava alatt foglalkozik a közpolitikai beavatkozások stratégiai megtervezésével (Peters, Pierre, 2006). A policy design funkciója végül is egy-egy közpolitikai terület, cél elérésének megtervezése, amelyben egyre inkább a folyamatra, mint a végeredményre helyeződik a hangsúly, hasonlóan a tervezési szakirodalomban képviselt véleményhez. A közpolitikai beavatkozások megtervezésének stratégiái, eszközei (Bobrow, 2006) arra utalnak, hogy egyre nehezebb a közpolitikák megtervezése racionális, intervencionista alapon, mert a külső körülmények és az emberi összefüggések jelentősebb szerepet töltenek be. A közpolitika tervezése sokkal inkább mesterségbeli, gyakorlati, mint tudományos tudást igényel (Bobrow, 2006:80). Egy-egy ágazati, vagy közpolitikai cél elérésének megtervezéséhez képest a közszolgáltatások helyi, komplex megtervezése még nehezebb politikai és szakmai feladat, tekintettel a célok és szereplők rendkívüli differenciáltságára, és a bizonytalansági tényezők nagy számára. Az egyik legnehezebb feladat éppen az, hogyan szelektálunk a használható eljárások, eszközök, információk hatalmas tárházából, s alkotjuk meg azt a helyi „mixet”, stratégiát, amelyik alkalmas lehet, ha nem is a kitűzött célok maradéktalan teljesítéséhez, de legalább a nagy tévedések elkerüléséhez. A helyi közszolgáltatások tervezése egyszerre központi és helyi kormányzási feladat. A hazai tervezési gyakorlat jórészt nem rendelkezik szilárd jogszabályi alapokkal, de módszertani, elméleti fogódzókkal sem. E rövid fejezet ezt a hiányt természetesen nem pótolhatja, csupán felhívja a figyelmet az átfogó tervezés szükségességére.

20

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A „ki tervezzen” kérdésre adott válasz a közszolgáltatás ellátásának módjától függően változhat. A közszolgáltatásokat az állam, önkormányzat és a piac is teljesítheti. Ez egyúttal felveti a közszolgáltatások általános tervezésének (az ellátás módjától független) követelményét, hiszen tisztában kell lenni a szolgáltatások teljesítésének elvárt, és biztosítandó szintjével, továbbá az állami vagy önkormányzati beavatkozás feltételeivel, időzítésével. A közszolgáltatás tervezési folyamat lépései: 1) helyzetfeltárás, a települési adottságok felmérése; 2) szükségletek meghatározása; 3) célkitűzések; 4) szakmai feladatok meghatározása; 5) a végrehajtási, a finanszírozási és az ellenőrzési tervek elkészítése (Dicső, 2010). A tervezéshez minőségi kritériumokat a különböző szakmai elvárások (dokumentumok) és a kutatási eredmények adnak. Fontos kiemelni, hogy a terveknek tartalmazniuk kell a közszolgáltatás tartalmának a pontos meghatározását (indikátorok) a teljesítés szervezeti formáját, a teljesítés helyét/hozzáférhetőségét és a pénzügyi feltételek biztosítását. A tervezés magában foglalja az önkormányzat és intézményei külső környezetének és belső adottságainak elemzését és a további fejlődés útjainak feltárását egyaránt, továbbá lehetőséget biztosít a résztvevők közötti információcserére és az érdekegyeztetésre is (Báger, 2005). Az önkormányzatok tervezése – hasonlóan az üzleti szektorhoz – nem korlátozódhat kizárólag a tervek elkészítésének folyamatára, foglalkozni kell a tervek végrehajtásának elemzésével is, az előirányzat–előirányzat teljesítés eltérésének elemzésén és az erre épülő beszámolási folyamatokon keresztül, a tervezés és a tervekben kitűzött célok megvalósításának hatékonyságát és eredményességét mérő mutatószámrendszer kidolgozásával együtt. A helyi közszolgáltatások tervezése szempontjából az önkormányzati költségvetés és a települési fejlesztési terv tekinthető szabályozott keretnek. A fejlesztési koncepció elfogadása döntő többségében a településrendezési terv elkészítéséhez kötődik, amely aztán elindít vagy megalapoz különböző ágazati tervezési folyamatokat is. Különösen a környezetvédelem, illetve egyes közszolgáltatások területén jellemző például Magyarországon ágazati programok elfogadása (Rechnitzer, 2007). Mégis a közszolgáltatások tervezése szempontjából alapvető jelentősége a költségvetésnek van. A helyi önkormányzat gazdálkodásának az alapja az éves költségvetés, ami egy pénzügyi terv is, jellegéből adódóan jövőorientált, bizonytalanságokat és kockázatokat is tartalmaz, továbbá egy olyan jogi dokumentum, amelyet legitim politikai testület hagy jóvá, és amely közpolitikai célok kifejezője és érvényre juttatója (Vigvári, 2007). Az átfogó uniós fejlesztési programozási dokumentumok a közszolgáltatások kérdéskörét, mind a helyzetértékelés, mind pedig a célrendszer, illetve a beavatkozások szintjén kezelik, de erősen hat rájuk az adott uniós programozási ciklus célrendszere és szabályozása, ezért nem állítható, hogy egyértelmű és átfogó, hosszú távú kerete lenne a helyi közszolgáltatási rendszer fejlesztésének és működtetésének. Különösen problematikus, hogy a helyi közszolgáltatási rendszerek területi (járási, megyei?) összehangolásának szervezeti és kompetencia keretei egyelőre bizonytalanok. Összességében tehát egyelőre sem a közszolgáltatások működtetése és a fejlesztéspolitika, sem a különböző helyi szintek területi koordinációja nem rendelkezik szilárd keretekkel, mint ahogy az önkormányzati és állami szereplők közötti együttműködés mechanizmusai sem egyértelműek.

A komplexitás néhány megközelítése A szervezéstudományi, intézményi megközelítések többsége a szervezeti forma, egy-egy technika, séma sajátosságaira koncentrál, ritkán fordul elő, hogy a közszolgáltatás-szervezés komplexitása hangsúlyozódna bármilyen területi léptékben, már pedig az ágazatok, aktivitások közötti szinergiák egyik, ki nem használt érvényesítési lehetőségét jelenti. Csak megemlítjük, hogy a komplexitás igénye jelenik meg például a marketing orientált településfejlesztésben és közszolgáltatás szervezésben 21

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁS-SZERVEZÉS ELMÉLETI ÖSSZEFÜGGÉSEI (Rechnitzer, 2007; Osborne–McLaughlin–Chew, 2010). A közszolgáltatások megszervezésének komplexitása, mint probléma vezetett például a közigazgatási logisztika kialakulásához is (Bukovics– Potóczki, 2013), amelyik az egyes ágazatok és funkciók közötti kölcsönös meghatározottságra építve törekszik a logisztika eredetileg vállalati világban kialakult módszereit és szemléletét a közigazgatásba átültetni. Az ún. okos városok (smart cities) mozgalom is a városirányítás kompaktságát feltételezi. Az „okos”, vagy élhetőbb város olyan települést takar, mely a rendelkezésre álló technológiai lehetőségeket (elsősorban az információs és kommunikációs technológiát) innovatív módon használja fel, elősegíti a jobb, diverzifikáltabb és fenntarthatóbb városi környezet kialakítását. Egy várost akkor nevezhetünk okosnak, ha az emberi tőkébe, tradicionális (pl. közlekedés) és modern információs és kommunikációs infrastruktúrába történő befektetés ösztönzi és hajtja a fenntartható gazdasági fejlődést és a magas életszínvonalat, miközben a természeti erőforrásokat „bölcsen” kezelik (Smarter cities, 2010). Az okos város tehát a technológiát úgy használja, hogy a város infrastrukturális rendszerei és szolgáltatásai sokkal jobban kapcsolódjanak egymáshoz, intelligensebbek és hatékonyabbak legyenek. A közszolgáltatások összehangolásának területén vélhetően szintén nagy tartalékok vannak az információs és kommunikációs technológiai megoldásokban.

A közszolgáltatási reformok menedzsmentje A közszolgáltatás szervezésben egyaránt szükségszerűek a közpolitikai, tartalmi és a szervezeti, szerkezeti reformok. Ma már általános felismerés, hogy a megvalósító szervezetek alkalmazkodása alapvetően függ a makro dimenzióktól, az irányítási, hatalmi, érték és legitimációs viszonyoktól (Todnem– Macleod, 2009). Sok tekintetben kulcsfontosságú kérdés az is, hogy a reformok végrehajtására alkalmas-e akár a központi, akár a helyi kormányzat. Ezért érintjük a közigazgatási, közszolgáltatási reformok folyamatával foglalkozó szakirodalmat is. A közpolitika-elemzés tudománya a reformok két típusát ismeri: az átfogó, egyszeri reformokat, amelyik drasztikus változásokat eredményeznek rövid idő alatt, illetve a lépésről lépésre araszoló (inkrementalista) módszert. Az utóbbi pragmatikus, az ún. kislépések tudománya, vagy „faág” módszer gyakrabban érvényesül, mint a racionális megfontolásokra támaszkodó, ún. „gyökér” módszer (Lindblom, 1994). A közszolgáltatások terén is nyilvánvalóan elsősorban a lépcsőzetes, az egyes részekre koncentráló módszer érvényesül, gyakran nem is kapcsolódik össze a közigazgatás mély, szerkezeti változásaival. A reformok gyakori célja a költségek megtakarítása, miközben az eredmény sokszor éppen az ellenkező, az adott funkció teljesítése rosszabb minőségű lesz, sőt az árak sem csökkennek (Wollmann, Marcou, 2010). Az egyik legnagyobb ellentmondás, hogy a reformok szinte mindig a hatékonyság bűvöletében fogalmazódnak meg, miközben a hatékonyság mérése, a komplex politikai és egyéb plusz költségek (externáliák) számbavétele alig történik meg. Az illúziókhoz képest tény, hogy a reformok gyakran jövőbeli problémák forrásává válnak (Wright, 1997:12). Amennyiben azt nézzük, hogy a reformok mennyiben bizonyulnak fenntarthatónak, figyelembe kell venni, hogy a politikai instabilitás, újabb és újabb a reformok kilátásba helyezése általában nehezíti a reformlépések megszilárdulását, intézményesülését. Hasonlóan a bürokraták mozgatásával, leépítésével kapcsolatos reformok végrehajtását nehezítik a hiányzó források, illetve a bürokrácia nyomása a politikai elitre (Schneider-Heredia, 2003). A reformok sikerét vagy kudarcát értékelve irányította rá a szakma a figyelmet az un. reform-kapacitások jelentőségére. Knill a közigazgatás hatalmi szerkezeten belüli szerepe alapján ún. autonóm és eszköz (instrumentális) típust külön-

22

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI böztetett meg (1999). Az autonóm bürokrácia képes közpolitikai programokat előkészíteni és végrehajtani, míg az instrumentális modellben a közigazgatás személyzete csupán eszköz, lényegesen gyengébb a befolyása a politikaformálásra és végrehajtásra, így a radikális, a politika felől indított reformnak lényegesen nagyobb az esélye. A hatalmi modell mellett a reformok intézményes háttere, szakmai megalapozottságának garanciái is fontos elemei a reformkapacitásoknak. Röviden célszerű kitérni az ún. nagy, átfogó reformokkal kapcsolatos tapasztalatokra is, már csak azért is, mert a Magyarországon az utóbbi években lezajlott reformok ilyennek tekinthetőek. A kormányzatokkal szemben a választói elvárás általában az, hogy egyszerre és minden vonatkozásban cselekedjen, ez a nyomás és a folyamatos időzavar a leggyakoribb oka a reformok ellentmondásosságának. Levin, a kanadai közigazgatási reformokról szóló írásában jegyezte meg szellemesen, „Nem azon csodálkoztam, hogy hány dolog nem sikerült, hanem hogy hány döntés bizonyult jónak, annak ellenére, hogy milyen rendkívül rövid idő alatt született meg” (Levin, 2007:139). Az átfogó, nagyreformok akadálya lehet az is, hogy a közszolgáltatások többsége erősen decentralizált, egyre többeknek van részvételi lehetősége az előkészítésben, ami késlelteti és diverzifikálja a reformokat. A nagy, átfogó reformok központilag vezéreltek, ennek ellenére nem szabad a helyi visszacsatolásokat kikerülni. Ugyancsak fontos az előre nem várható események bekövetkezésével számolni, amire a reform folyamat megtervezésekor csak a rugalmas alkalmazkodás lehetővé tételével lehet felkészülni. A közszolgáltatási szektor felépítésének és finanszírozásának megváltozása a posztszocialista rendszerváltó országokban jellemzően 1989–1990-ben kezdődött és a mai napig tartó folyamat. Ezek az államok hatalmas kihívásokkal kerültek szembe, ugyanis teljes államszervezeti, pénzügyi és gazdasági rendszerük párhuzamos átalakításra szorult. Az átalakításra nagymértékben hatottak az 1990-es évek elején uralkodó eszmei irányzatok, így az NPM és a neoliberális államszervezés ideája, az EU és a Világbank erős befolyása következtében. A transzformációs folyamat az úgynevezett „négy D”, a demokratizálás, decentralizáció, dereguláció és demilitarizáció jegyében zajlott (Báger–Vígvári, 2007:48), de többnyire csupán követni próbálta a korábbi nyugat-európai trendeket, mintegy imitálva a fejlettebb államokban lezajlott változásokat (Rosta, 2012).A privatizáció és a kiszervezés – mint a válságkezelés általános panáceája – természetesen érintette a közszolgáltatási szektort is, erre számtalan példát is láthatunk főként a közüzemi szolgáltatások terén. A humán közszolgáltatások területén is hasonló piacosítási folyamatok, próbálkozások figyelhetőek meg, azonban ezek csupán mérsékelt sikerrel jártak. A kibontakozó pénzügyi és gazdasági válság is hozzájárult ahhoz, hogy a közép-kelet-európai országok a közszolgáltatások terén is új utakat keresnek. Ezeknek a reformoknak az értékelése még korai lenne, hozzátesszük még nem is áll rendelkezésre olyan kicsiszolt módszertan és fogalomrendszer, mint a korábbi, neoliberális korszak évtizedeiben. Végül csupán felhívjuk a figyelmet arra, hogy a közszolgáltatási reformok, racionalizálási intézkedések menedzselésében a végrehajtó vagy érintett szervezetek belső összefüggései legalább olyan fontosak. Miközben a szervezeti alkalmazkodási stratégiákat általában a szervezeti vezetők és környezetük fogalmazza meg, mégis a siker záloga, hogy sikerül-e az érintett szervezet teljes személyzetét a változás mellé állítani a reform teljes folyamatában (Todnem–Macleod, 2009).

23

III. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATELLÁTÁSÁNAK JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETE

A helyi közszolgáltatások modernizációjának egyik fontos feltétele a közszolgáltatásokra vonatkozó szabályozás konzisztenciájának, esetleges ellentmondásainak, problémáinak feltárása és az optimalizációt szolgáló javaslatok megfogalmazása. A projekt magvalósításának első lépései között megtörtént mindazon jogszabályok és dokumentumok vizsgálata, amelyek összefüggésben állnak a helyi önkormányzatok közszolgáltatási feladatellátásával, vagy konkrétan azt rendezik (ágazati jogszabályok). A különböző fejlesztési dokumentumok elemzése, az Alaptörvény, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény, valamint az egyes közszolgáltatásokat szabályozó önálló ágazati joganyag részletes bemutatását „A helyi önkormányzati közszolgáltatások jogi szabályozási és szakpolitikai környezete” című tanulmány tartalmazza. A záró tanulmány csupán a projekt szempontjából legfontosabb változásokra, trendekre illetőleg problémákra kívánja felhívni a figyelmet. Alapvető kérdésként megfogalmazódó és az esettanulmányoktól a kérdőíves felmérésig folyamatosan felmerülő probléma volt a kötelező és az önként vállalt feladatok körének a meghatározása. A projekt egyik fontos eredménye, hogy ebből a szempontból (is) feldolgozta az ágazati jogszabályokat és vizsgálta az új és régi önkormányzati törvényeket.

Az önként vállalt és kötelező helyi önkormányzati feladatok megítélése a jogi szabályozás alapján A rendszerváltás idején született önkormányzati törvény tartalmazott egy felsorolást, amely meg kívánt határozni egyfajta közszolgáltatási minimumot, amelyet valamilyen formában minden településtől számon lehetett kérni. Ilyen típusú számonkérés ugyan az állam részéről nem létezett – ahogy a szolgáltatás hiányához sem kötődött szankció – legfeljebb a feladatra társult önkormányzatok bírósági jogvitája során szolgáltathattak jogi alapot az Ötv. rendelkezései. Az önkormányzati törvény mellett a feladatok meghatározásának másik szintjét, illetve körét az ágazati jogszabályok4 alkották és alkotják ma is. Ezek eltérő kimunkáltsággal és részletezettséggel határozzák meg azt, hogy mely feladat milyen jellemzőkkel rendelkező önkormányzat számára lehet önkéntes, vagy éppen kötelező. Az új önkormányzati törvény (Mötv.) hatályba lépését követően a kötelező feladatok körének megítélése sokkal bizonytalanabbá vált, annak ellenére, hogy az volt a cél, hogy világosabb szabályozási modell érvényesüljön. Az új rendelkezések ugyanis nem tartalmaznak kimerítő felsorolást a kötelezően ellátandó feladatok tekintetében. A jelenlegi felsorolás csupán példálózó jellegű és nem kötelező feladatokról szól. A kötelezően ellátandó feladatok tekintetében az új törvény 20. § (1) bekezdése

4

A helyi közszolgáltatásokra vonatkozó ágazati jogszabályi rendelkezéseket a 4. függelékben szereplő táblázat kívánja bemutatni. A táblázatban szereplő közszolgáltatások a kérdőíves felmérés során meghatározott közszolgáltatási feladatok körét ölelik fel és a kötelező-önként vállalt feladatellátás kérdésében kívánnak támaszt nyújtani.

24

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI az alábbiak szerint rendelkezik: „A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják.” A 21. § (1) bekezdése szerint pedig „A járásszékhely városi, valamint a városi önkormányzat – törvényben meghatározottak szerint – olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket saját területén és vonzáskörzetében, vagy a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani.” Ebből arra is lehet következtetni, hogy jelen pillanatban azok a közszolgáltatások minősíthetők kötelezőnek az adott önkormányzat számára, amelyeket ágazati jogszabály akként határoz meg, vagy amelyeket alapvető létfeltételként azonosítottak az adott településen. Illetve a szabályozási modell elvileg megadja a kereteket az önkormányzatok mérete, státusza, mi több, gazdasági teljesítőképessége és közigazgatási területe (Mötv. 11. §) szerinti differenciálásra, bár azt nehéz eldönteni, mit értünk a feladat hatékony, szabályos ellátásának képességén? Külön kiemeljük azonban, hogy nagyon pozitív változásnak tekinthető, hogy a feladatok differenciálása (s remélhetően finanszírozása) tekintetében a települések gazdasági fejlettségének és morfológiai sajátosságainak érvényesítésére magas szintű jogszabályi felhatalmazás született, más kérdés, hogy ennek az ágazati jogszabályokban egyelőre kevés nyomát találni. Más szemszögből az Mötv. önkormányzati feladatrendszerre vonatkozó szabályai úgy is értelmezhetőek, hogy a törvényhozó a későbbi ágazati jogalkotásra bízta az önkormányzati feladatok ténylegesen ellátandó körét. Az Mötv.-ben szereplő keretek csak elviek, amelyek arra szolgálnak, hogy az önkormányzatokat ne lehessen olyan feladatokkal terhelni, amelyek nem a helyi alapszükségletek ellátására irányulnak, ugyanakkor az Mötv.-ben nincs védelme az önkormányzati feladatrendszer „magjának” (ahogy a német közjog fogalmaz, „Kernbereich”), tehát nincs közjogi akadálya a jelenleg még önkormányzati feladatkörbe tartozó közszolgáltatások államosításának sem. Fontos különbség, hogy az egyik értelmezés a helyi igényekre alapuló helyi döntésre helyezi a hangsúlyt, míg a másik a törvényi, pontosabban az ágazati törvényi meghatározásból tartja levezethetőnek a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok körét. Nem könnyíti meg a jogértelmezést az sem, hogy a még az ágazati jogszabály szerint kötelező önkormányzati feladatok esetében is van olyan, ahol az önkormányzat átadhatja a feladatot az államnak (pl. iskolaüzemeltetés 3000 főnél nagyobb településen még tarkább a kép, hogy vannak olyan feladatok, pontosabban intézmények, amelyek fenntartása csak akkor kötelező, ha az adott önkormányzatnak van ilyen intézménye (gimnázium). Ezzel a szabályozási megoldással gyakorlatilag négy feladattípus különíthető el, kötelező, átadható, nem megszüntethető és nem kötelező feladat. Ezt a helyzetet nyilvánvalóan nem célszerű sokáig fenntartani. Szükséges rámutatni arra is, hogy az új önkormányzati törvény szövege és szelleme, valamint az ágazati jogszabályok között kollízió jöhet létre. Jó példa erre a személyszállítási szolgáltatásokról 2012. évi XLI. törvény 5. § szerinti rendelkezés, mely szerint „A települési önkormányzat, valamint önkormányzatok társulásának önként vállalt feladata lehet, a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: önkormányzat) kötelező feladata”, majd felsorolás következik. A személyszállításról szóló törvény tehát kizárólag a főváros számára teszi kötelezővé a helyi személyszállítás biztosítását, miközben az önkormányzati törvény értelmében ez a közszolgáltatás még egy 30 ezer fő közeli város számára is evidencia. Ez a jogalkotói megoldás legfeljebb azt az álságos finanszírozási gyakorlatot próbálja alátámasztani, amelynek következében a főváros kapja a tömegközlekedés állami finanszírozásának túlnyomó részét, míg a vidéki városok a szolgáltatás ellátásához csupán jelentéktelen támogatáshoz jutnak.

25

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATELLÁTÁSÁNAK JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETE Sajátos ellentmondást találunk az Mötv.-n belül is. Egyrészt az Mötv. 17. §-a külön részletesen foglalkozik a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatokkal, miközben a szabályozásból kitűnik, hogy a települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gondoskodhat. A szöveg alapján joggal tehető fel a kérdés, mi a szabály fő üzenete, az, hogy az önkormányzat köteles-e a közbiztonságról gondoskodni, illetve az, hogy nem köteles külön szervezetet erre létrehozni. Az önkormányzati törvény sarkalatos törvény. Ennek csak akkor lenne dogmatikai, és különösen gyakorlati jelentősége, ha ez a minőség nem csupán a jogszabály megalkotásának, módosításának egy formáját jelentené, hanem egyfajta hierarchiát a törvények sorában. Mint ismeretes, vitatott kérdés, hogy a sarkalatos (régen kétharmados) és a feles törvények között van-e hierarchia. Az Alkotmánybíróság is többször foglalkozott a kérdéssel, nem teljesen egyértelmű véleményt formálva. A jogdogmatikai dilemmák ellenére, az bizonyos, hogy az önkormányzati törvény általános érvényű rendelkezéseivel ellentétes feles törvények jogbizonytalanságot eredményeznek. Az ágazati jogszabályok vizsgálata alapján a helyi közszolgáltatási feladatok kötelező, illetve önként vállalt megkülönböztetését a 6. táblázatban kívánjuk bemutatni, megjegyezve, hogy nagy szükség lenne az önkormányzatok hatásköreinek bemutatását tartalmazó jegyzék összeállítására a jogbizonytalanság megszüntetése érdekében. 6. táblázat Az egyes ágazati jogszabályok által meghatározott közszolgáltatási feladatellátás Nem kötelező feladat

5

Feladat megnevezése

Kötelező feladat

Óvoda

igen

Vonatkozó jogszabály a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény (74. §)

Általános iskola (1–4. osztály) üzemeltetés

3000 fő felett

2011. évi CXC. törvény

Általános iskola (1–8. osztály) üzemeltetés

3000 fő felett

2011. évi CXC. törvény

Szakközépiskola üzemeltetés

X

2011. évi CXC. törvény – a nemzeti köznevelésről (74.§)

Szakiskola üzemeltetés

X

2011. évi CXC. törvény – a nemzeti köznevelésről (74.§)

Gimnázium üzemeltetés

igen (jogszabályban meghatározott feltételek teljesülése esetén mentesülhet)

Ifjúsági létesítmény

2011. évi CXC. törvény – a nemzeti köznevelésről (74. §)

X

Önálló (nem iskolai) sportlétesítmény

ha van, köteles működtetni, X köteles gondoskodni az iskolai sport feltételeiről, 10 000 fő felett önálló sportrendeletet alkot

A sportról szóló 2004. évi I. törvény

Gyermekjóléti szolgálat

igen

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

5

Bizonyos esetben a jogszabály akkor is rendelkezik a feladatellátásról – annak területi szintjeiről – ha az nem kötelező. A nem kötelező feladat ellátása esetén az ellátáshoz szükséges forrást is biztosíthatja, illetőleg biztosítja.

26

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Kötelező feladat

Bölcsőde működtetése

10 000 fő felett

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

Családok átmeneti otthona

30 000 fő felett

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

Gyermekétkeztetés

igen, az önk. a fenntartott óvodában és a működtetett iskolákban (állami fenntartású) napi 3X étkeztetést biztosít

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

Közösségi színtér, közművelődési intézmény

Igen

1997. évi CXL. törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről

Nyilvános könyvtár

igen (vagy megyei könyvtár útján)

1997. évi CXL. törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről

Muzeális gyűjtemény

A megyei hatókörű városi Területi múzeum gyűjtőtemúzeumi feladatok ellátásá- rülete ról a megyeszékhely megyei a) egy települési önkorjogú város önkormányzata mányzat (városi, telepügondoskodik. lési múzeum), vagy b) több települési önkormányzat (tájmúzeum), vagy c) egy járás (járási múzeum) közigazgatási területére terjed ki. Ha működik, az állam költségvetési támogatást biztosít.

1997. évi CXL. törvény a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről

Közétkeztetés

igen, ha intézményeket tart fenn (gyermekjóléti, bölcsőde, iskola, óvoda, szociális ellátás)

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről; 1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

Házi segítségnyújtás

kötelező

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Családsegítés

2000 fő felett

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás Idősek nappali ellátása

Nem kötelező feladat

5

Feladat megnevezése

X (állami feladatkörbe került) 3000 fő felett

Vonatkozó jogszabály

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

27

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATELLÁTÁSÁNAK JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETE Kötelező feladat

Nappali ellátás

10 000 Fő felett

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Hajléktalan személyek átme- 30 000 fő felett neti szállása

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Idősek otthona

Megyei jogú város a területére/állam a megye területére

Közcélú foglalkoztatás

Nem kötelező feladat

5

Feladat megnevezése

Vonatkozó jogszabály

X (a megye további településein állami feladat)

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

X

2011. évi CVI. törvény a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról

X

1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

Önkormányzati tulajdonú lakások, helyiségek fenntartása

ha van a tulajdonában, rendeletet kell alkotnia, „lakásalapot” kell működtetnie

Háziorvosi ellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Házi gyermekorvosi ellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Fogorvosi alapellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Védőnői ellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Iskola-egészségügyi ellátás

igen

1997. CLIV. Egtv.

Temetkezési szolgáltatás

X

1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről

Köztemető fenntartás

igen

1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről

Kommunális hulladékgyűjtés

igen

2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról

Kommunális hulladék elhelyezés

igen

2012. évi CLXXXV. törvény a hulladékról

Helyi közterületek fenntartá- csak a köztisztaság biztosítá- X sa sa

1997. CLIV. Egtv.

Ivóvízellátás biztosítása

igen, mégpedig a nem közműves ivóvízellátás

1995. LVII. Vízgazd. tv.

Helyi víziközművek működtetése

igen, ha az önk. a közműtulajdonos

2011. évi CCIX. törvény a víziközmű-szolgáltatásról

Szennyvízelvezetés

2000 lakosegyenérték felett, illetve kiemelt vízbázisoknál, illetőleg ha az önk. a közműtulajdonos

1995. LVII. Vízgazd. tv.; 2000. XVIII. hulladékgazdálkodási tv.; 2011. évi CCIX. törvény a víziközmű-szolgáltatásról

Szennyvíztisztítás

2000 lakosegyenérték felett; illetőleg ha az önk. a közműtulajdonos

1995. LVII. Vízgazd. tv.; 2011. évi CCIX. törvény a víziközműszolgáltatásról

Csapadékvíz elvezetése

ha a közműhöz tartozik, és az önk. a tulajdonos

2011. évi CCIX. törvény a víziközmű-szolgáltatásról

28

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Feladat megnevezése

Kötelező feladat

Fürdőüzemeltetés

Nem kötelező feladat

5

X

Vonatkozó jogszabály 121/1996. (VII. 24.) Korm. rendelet a közfürdők létesítéséről és működéséről; 37/1996. (X. 18.) NM rendelet a közfürdők létesítésének és üzemeltetésének közegészségügyi feltételeiről

Közvilágítás biztosítása

igen, közvilágításra kötelezettről beszél a tv.

2007. évi LXXXVI. törvény a villamos energiáról

Helyi közutak fenntartása

igen

5/2004. (I. 28.) GKM rendelet a helyi közutak kezelésének szakmai szabályairól

Parkolás biztosítása

igen

1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről 9/D.§ (2)

Közbiztonságról való gondoskodás

X

1999. évi LXIII. törvény a közterület-felügyeletről, 2006. évi LII. törvény a polgárőrségről

Közreműködés a közbiztonság biztosításában

X

2009. évi LXXXIV. törvén a közbiztonság és a közrend védelmében, illetve fenntartásában közreműködő szervezetekre vonatkozó egyes törvények módosításáról

Helyi közösségi közlekedés

csak a fővárosi önkormányzat

Távhőtermelés Távhőszolgáltatás

igen, ha van

Kéményseprő-ipari közszolgáltatás

megyeszékhely (átvállalhatja a település)

Kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítás Járóbeteg-szakellátás

2012. évi XLI. törvény a személyszállítási szolgáltatásokról X

A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény

X

A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény 1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

X

ha tulajdonában van ilyen intézmény

A vásárokról, a piacokról, és a bevásárlóközpontokról szóló 55/2009. (III. 13.) Korm. rendelet 1997. CLIV. Egtv.

Fekvőbeteg-szakellátás

X (állami irányításba került 2012-ben)

1997. CLIV. Egtv; 2012. évi XXXVIII. tv. a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek átvételéről és az átvételhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról

Betegszállítás

X

1997. CLIV. Egtv.

Sürgősségi betegellátás

X

1997. CLIV. Egtv

Helyi önkormányzati mozgástér az ágazati jogszabályok tükrében Nem csupán a projekt céljai, de a helyi önkormányzatok szempontjából is különösen fontos értékelni azt, hogy az egyes ágazati jogszabályok milyen mozgásteret biztosítanak a helyi döntéshozók szá29

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATELLÁTÁSÁNAK JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETE mára, illetőleg milyen mértékben determinálják központilag a helyi közszolgáltatások biztosításának feltételeit. Fontos kérdés az is, hogy az egyes közszolgáltatások tekintetében történt-e érdemi jogszabályi változás, amely befolyásolta a feladatellátás valamely elemét az önkormányzatok mérlegelési szabadsága, mozgástere szempontjából.  Szociális és gyermekjóléti közszolgáltatás esetén 2012-től a törvényi változások eredményeképpen egyre inkább és egyre több esetben az állam feladatává válik az ellátás biztosítása. A meglehetősen széttagolt és túlszabályozott rendszer egyszerűsítésére számos kísérlet történt és történik ma is. Ezek mind a centralizáció irányába hatnak, aminek eredményeként az utóbbi egy évtizedben számos, eredetileg önkormányzati szintre telepített kötelező alapellátási forma is felsőbb, jellemzően állami feladat-ellátási hatáskörbe került. (A 2014-ben aktuális szabályozást a 7. táblázat mutatja be.) Az államosítási folyamattól eltekintve kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatoknak a jogszabályok érdemi mozgásteret biztosítanak a helyi igényekhez illeszkedő helyi döntési folyamatban.  A közoktatási közszolgáltatás ellátásában az önkormányzati mozgástér 2013. január 1-jétől szintén jelentősen csökkent. A nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény ugyanis az oktatási intézményben folyó munka, valamint gazdálkodás koordinálásának, felügyeletének és irányításának jogát – tehát a klasszikus fenntartói jogokat – az önkormányzati képviselőtestületektől a járási tankerülethez telepítette. Az önkormányzatok a reform következtében a keretjogszabály 4. §, 18. pontjában értelmezett működtetői pozícióba kerültek. E pozícióban felelősségi körük a köznevelési célokat szolgáló ingatlanállomány kezelése, állagmegóvása, a taneszközök, anyagok, áruk, szolgáltatások megrendelése. A felelősséggel való felruházás ugyanakkor településméret szerint változik, 3000 fős lakosságszám alatt a működtetői jogok gyakorlása opcionális, 3000 fős lakosságszám felett viszont kötelező. A működtetői feladatokról ellenben az önkormányzat egyedi esetben lemondhat, illetve azok ellátása alól felmentést kérhet. 7. táblázat Az egyes szociális feladatok ellátásának szintjei és szereplői Ellátási forma

Településméret és funkció szerint 600 fő alatt

2000 fő 2000- 3000 fő 10 000 30 000 fővárosi megyei jogú alatt 3000 fő felett fő felett fő felett kerület város

főváros

megye területe

ALAPELLÁTÁSOK Tanya- és falugondnoki ellátás

x

–

–

–

–

–

–

–

–

–

Étkeztetés

x

x

x

x

x

x

x

x

–

–

Házi segítségnyújtás

x

x

x

x

x

x

x

x

–

–

Családsegítéshez hozzáférés

x

x

–

–

–

–

–

–

–

–

Családsegítés

–

–

x

x

x

x

x

x

–

–

Idősek nappali ellátása

–

–

–

x

x

x

x

x

–

–

Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás

–

–

–

–

XÁ

XÁ

XÁ

XÁ

–

–

Közösségi ellátások

–

–

–

–

XÁ

XÁ

XÁ

XÁ

–

–

Támogató szolgálat

–

–

–

–

XÁ

XÁ

XÁ

XÁ

–

–

Utcai szociális munka

–

–

–

–

XÁ

XÁ

XÁ

XÁ

–

–

Nappali ellátás

–

–

–

–

x

x

x

x

–

–

30

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Ellátási forma

Településméret és funkció szerint 600 fő alatt

2000 fő 2000- 3000 fő 10 000 30 000 fővárosi megyei jogú alatt 3000 fő felett fő felett fő felett kerület város

főváros

megye területe

SZAKOSÍTOTT ELLÁTÁSOK Ápolást, gondozást nyújtó intézmények Idősek otthona

–

–

–

–

–

–

–

x

x

XÁ

Pszichiátriai betegek otthona

–

–

–

–

–

–

–

–

XÁ

XÁ

Szenvedélybetegek otthona

–

–

–

–

–

–

–

–

XÁ

XÁ

Fogyatékos személyek otthona

–

–

–

–

–

–

–

–

XÁ

XÁ

Hajléktalanok otthona

–

–

–

–

–

–

–

x (lakossági szüks. alapj.)

x

XÁ

ÁTMENETI ELHELYEZÉST NYÚTÓ INTÉZMÉNYEK Időskorúak gondozóháza

–

–

–

–

–

x

x

–

XÁ

XÁ

Fogyatékos személyek gondozóháza

–

–

–

–

–

XÁ

–

–

XÁ

XÁ

Pszichiátriai betegek átmeneti otthona

–

–

–

–

–

XÁ

–

–

XÁ

XÁ

Szenvedélybetegek átmeneti otthona

–

–

–

–

–

XÁ

–

–

XÁ

XÁ

Hajléktalanok éjjeli menedékhelye

–

–

–

–

–

x

x

x

x

XÁ

Hajléktalan személyek átmeneti szállása

–

–

–

–

–

x

x

x

x

XÁ

Megjegyzés: XÁ – Az állam az állam fenntartói feladatainak ellátására a Kormány rendeletében kijelölt szerv útján köteles gondoskodni [88. § (1) bekezdés].







A sport feladatok ellátásában jelentős súlyt képviselnek a helyi önkormányzatok. A kb. 8000 hazai sportlétesítmény mintegy 80%-a helyi önkormányzati tulajdonban van, ezek a legtöbb esetben közösségi, szabadidő- és versenysport funkciókat egyszerre látnak el. Nem kötelező feladat a sport támogatása (nincs kötött normatíva), így részben ennek köszönhetően is viszonylag szabad mozgástérrel rendelkeznek az önkormányzatok a feladatellátás tekintetében. A kistermelők, őstermelők értékesítési lehetőségeinek biztosítása tekintetében szintén jelentős mozgástérrel rendelkezik a helyi önkormányzat. A kulturális közszolgáltatások szervezése átfogja a muzeális intézmények szolgáltatásait, a nyilvános könyvtári ellátást és a közművelődést. E közszolgáltatás esetén a helyi önkormányzati mozgástér közepesnek tekinthető, mert a feladatellátás formáinak, feltételeinek meghatározásában a helyi döntéshozó saját döntési jogosítvánnyal rendelkezik. Az egészségügyi alapellátás biztosításában a helyi önkormányzatok mozgástere szabályozási szempontból közepesnek minősíthető. Az önkormányzatok a feladatellátási szerződésekben az ellátás biztosításához leggyakrabban az orvosi rendelő, és az egyéb eszközök, berendezések rendelkezésre állását, valamint a rendelő működtetése egyes rezsielemeinek költségviselését vállalják: ezeket önkormányzatok tipikusan költségvetési intézményként tartják fenn. A háziorvosi ellátásban általában 2–4 praxis részére központosított rendelőket hoztak létre az önkormányzatok, és a csoportos praxisok (betéti társaságok) ezeket vették át működtetésre. Az 31

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK KÖZSZOLGÁLTATÁSI FELADATELLÁTÁSÁNAK JOGSZABÁLYI KÖRNYEZETE











önkormányzati rendelők infrastruktúrájának felújítása, fejlesztése mindenütt az önkormányzatok feladatát képezi, költségvetésüket terheli. A víziközmű szolgáltatás, a hulladékszállítás és hulladékgazdálkodás esetén a jogszabályi változások rendkívül beszűkítették az önkormányzatok döntési lehetőségeit. A víziközmű-szolgáltatás esetén például az új jogszabályokkal biztosította a kormányzat az üzemeltetők integrációját, az állami/önkormányzati tulajdonosi szerepvállalás fokozását, a központosított árszabályozást és -ellenőrzést. Az új intézményrendszer szervezetileg többszörös vezérlést mutat (vízgazdálkodás: VM, vízügyi igazgatás: BM, víziközmű-szolgáltatás: NFM). Az önkormányzati mozgástér jelentősen szűkült. Távhőszolgáltatás esetén az önkormányzatok mozgástere jelentős, a díjmeghatározásra, hálózatfejlesztésre, illetve a működtetés meghatározására egyaránt kiterjed. Hasonlóan nagy mozgástérrel rendelkezik a helyi szint a köztemetési feladatok ellátása tekintetében. A helyi személyszállítási közszolgáltatásban a helyi önkormányzat mozgástere közepesnek tekinthető, mivel a díjszabás, a járatsűrűség helyi szintű döntési kompetencia, azonban a kedvezmények meghatározása kormányzati döntési jogkör, közösségi személyszállítást pedig csak jogszabályban meghatározott szervezetek végezhetnek. A parkolás biztosítása tekintetében a feladatellátás szervezeti formájában szűkítette a mozgásteret a központi szabályozás (többségi önkormányzati tulajdonú cég), egyéb tekintetben nem történt érdemi változás. A kéményseprői szolgáltatás címzettje a megyei jogú város (megyei feladatkörrel), ahol a díjszabás meghatározása is központi szinten történik. A helyi szintnek e közszolgáltatás ellátásban érdemi mozgástere nincs, csakúgy, mint a közvilágítás ellátása esetén. Ez utóbbi esetben a szolgáltatást nyújtó kiválasztása tartozik helyi kompetenciába.

A jogi szabályozás alapján megállapítható, hogy az önkormányzati szerepkör szűkül, az állami közvetlen szolgáltatásnyújtás javára. Ugyanakkor az önkormányzati közszolgáltatások túlnyomó többsége tekintetében is az önkormányzatok meglehetősen szűk mozgástérrel rendelkeznek. A szabályozás többnyire a szolgáltatás szakmai, infrastrukturális feltételeit rendezi, amivel egyrészt a minőséget másrészt a költséghatékonyságot, mérethatékonyságot kívánja biztosítani. Ez a cél és módszer lényegében méltányolható. Ugyanakkor az összkép az önkormányzati önállóság, a helyi sajátosságok érvényesítéséhez szükséges mozgástér tekintetében mégis problematikus. Tapasztalataink szerint az önkormányzatok maguk is felismerik a minőség fontosságát, és törekszenek a költségek racionalizálására is. Nehéz egzakt módon kimutatni, hogy a mérleg két serpenyőjében milyen súlyt képviselnek a jogszabállyal biztosított minőség és a helyi mérlegelésből származó előnyök. Mindenesetre a trend a helyi önkormányzati autonómia nem feltétlenül szükséges, vagy kifejezetten hátrányos hatású korlátozása irányába mutat.

A helyi közszolgáltatások szervezésének nemzetközi szervezetek által szabott keretei A projekt szakpolitikai környezettel foglalkozó résztanulmányában részletesen elemeztük a hazai közszolgáltatási rendszer nemzetközi környezetét is, ami többnyire alapjogi szabályok, vagy ajánlások formáját öltik. Ettől eltér az uniós szabályozás szerepe. Magyarország az Európai Unióhoz való csatlakozásával kötelezettséget vállalt a közösségi jog elfogadására és alkalmazására, ez a kötelezettség természetesen kiterjed a közszolgáltatások területére is. Az uniós fellépés csak kiegészíti a tagállami szintű szabályozást, illetve ellenőrzi azt, és sokszor fejlődési irányokat jelöl ki a tagállamok számára (Horváth M., 2013). A közszolgáltatások konkrét szervezését az EU tagállami hatáskörnek tekinti, vagyis „az általános gazdasági érdekű szolgáltatások körét tartalmilag a tagállami jog tölti ki

32

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI […], európai szintre csak az ott valóban kezelhető nagyságrendek tartoznak.” (Horváth M., 2012 p. 31.). Ez még inkább érvényes a helyi közszolgáltatások szervezésére. A közszolgáltatásokkal elsőként az Általános érdekű szolgáltatások Európában [COM(96)443, EC] című dokumentum foglalkozott részletesen. Ez „hangsúlyozza, hogy a közszolgáltatásokkal szemben támasztott bármiféle követelménynek egyrészt tulajdon semlegesnek kell lennie, másrészt a tagországok joga annak eldöntése, hogy mit tekintenek közszolgáltatásnak, az ehhez kapcsolódó követelmények miatt adnak-e speciális jogokat az érintett szolgáltatóknak, illetve ezzel összefüggésben alkalmaznak-e valamely, a versenysemlegességet nem sértő finanszírozási módot.” (Valentinyi, 2000 p. 343.). Az általános érdekű szolgáltatásokról szóló Zöld Könyv (COM(2003) 270) elismeri, hogy ezek megszervezésének módja tagállamonként változik a kulturális hagyományoktól, a történelmi és földrajzi viszonyoktól és a tevékenység jellegétől függően. Eszerint az Európai Unió tiszteletben tartja a lehetséges keretek sokféleségét és a nemzeti, regionális és helyi szervek szerepét az állampolgári jólét biztosításában és a szolgáltatásminőség megválasztásának demokratikus útját. A Bizottság nem kötelezi a tagállamokat az általános gazdasági szolgáltatások piaci megnyitására, és nem avatkozik a finanszírozásuk és megszervezésük módjába. A különböző mértékben liberalizált ágazatok közös szabályozási vonása a közszolgáltatási értékek megőrzése. Ennek kifejezésére az egyetemes szolgáltatás, a szolgáltatás folytonossága, a szolgáltatás minősége, a szolgáltatás megfizethetősége és a fogyasztóvédelem kategóriákat alkalmazza a Zöld Könyv. Ezen elvárásokat az egyetemes szolgáltatási kötelezettség fogalma foglalja össze (Horváth M., 2013). A területi megszervezés tekintetében a Fehér Könyv [COM(2004) 374936 előírja, hogy az általános érdekű szolgáltatásokat a polgárokhoz olyan közel kell megszervezni és irányítani, amennyire csak lehet, és hogy a szubszidiaritás elvét szigorúan tiszteletben kell tartani. Az egyetemes szolgáltatás fogalma megalapozza mindenki jogát bizonyos, lényegesnek tartott szolgáltatásokhoz való hozzáférésre, és a szolgáltatásnyújtók számára a definiált szolgáltatások, meghatározott feltételeknek megfelelő kínálatának kötelezettségét írja elő – ideértve a teljes területi lefedettséget és a megfizethető árat. Az Alapjogi Charta (36. cikk) is az unió alapvető jogosultságként kezeli a közszolgáltatások igénybevételének lehetőségét. Összességében az állapítható meg, hogy a közszolgáltatások szempontjából a versenyszabályok és a finanszírozás, illetve egyes ágazati területeken szakmai standardok tekintetében kell figyelembe venni az uniós elvárásokat. Ugyanakkor legalább annyira fontosak azok az elvek és értékek, minőségek, amelyek nem jogi kötelező erővel, de indirekt módon mégis követendőnek minősíthetőek, ha versenyképességünket az életminőség szempontjából is növelni akarjuk.

6

A Fehér Könyv 1. melléklete tartalmazza az általános érdekű szolgáltatások, általános gazdasági érdekű szolgáltatások, a közszolgáltatások, a közvállalkozás és a közszolgáltatási kötelezettség fogalmát.

33

IV. A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN

E fejezet célja az, hogy a nyilvánosan hozzáférhető statisztikai adatbázisokra épülő részletes elemzésünkből (vö. a projekt honlapját) bemutassa az egyes helyi önkormányzati közszolgáltatásokra vonatkozó fő tendenciákat. Településsoros adatokat használtunk, és a települések közötti különbségeket elsősorban a települések mérete, jogállása, területi elhelyezkedése (megye, régió) tekintetében kívántuk feltárni. A statisztikai elemzés adatbázisaként a Központi Statisztikai Hivatalnak az Országos Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszerben (TeIR) hozzáférhető, 2011es, településszintű adatait, a Területi számjelrendszer adatait, valamint a Helységnévtár 2012-es adatait használtuk. A statisztikák alapján egy általános helyzetképet kapunk a főbb vizsgált közszolgáltatásokról, mintegy hátteréül szolgálva mélyebb, illetve eltérő szempontokat követő empirikus elemzéseinkhez. A nyilvánosan hozzáférhető statisztikai adatbázisokban a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban legáltalánosabban a hozzáférésről vannak információk (elérhető-e egy településen az adott szolgáltatás), illetve viszonylag széles körben vannak adatok az alapvető volumenmutatókról (pl. bölcsődék száma, szolgáltatott ivóvíz mennyisége stb.). Ezek alapján számíthatók intenzitási mutatók például a lakosságszámmal összevetve. Költségvetési mutatók ugyan bizonyos szolgáltatástípusok esetében rendelkezésre állnak, de ezek nem egyeztethetők össze a más adatforrásokból származó mennyiségi mutatókkal, így pénzügyi hatékonyságot nem tudunk számszerűsíteni. A helyi közszolgáltatások minőségének, hatékonyságának megítéléséhez azonban nincs rendszeres adatgyűjtés az ellátási körzetekről, társulásokról; a vállalkozásokról, alapítványi vagy egyházi fenntartású intézményekről; a legközelebbi – helyben nem biztosított – szolgáltatás helyéről, illetve a település topográfiai és településmorfológiai adottságairól. Kihasználtsági és elérhetőségi adatok messze nem minden közszolgáltatás esetében állnak rendelkezésre. Elöljáróban annyit kijelenthetünk, hogy a szolgáltatássűrűség tekintetében a területi különbségeket elsősorban a településszerkezeti különbségek magyarázzák, ugyanakkor kevés a statisztikailag is igazolható összefüggés a települések fejlettsége és a közszolgáltatások ellátása között, viszont – nem meglepő módon – a településnagyság és a szolgáltatássűrűség szorosan korrelálnak egymással. Részletesen a humán közszolgáltatásokon belül öt, a kommunális-településüzemeltetési szolgáltatásokon belül szintén öt nagyobb szolgáltatástípusról gyűjtöttünk adatokat.

Humánszolgáltatások Közoktatás A költségvetés oktatásra fordított kiadásai a GDP mintegy 5%-át teszik ki, a közoktatásra a GDP 3%-át költjük. A fenntartók között egyre jelentősebb számban jelentek és jelennek meg az egyházak és magánintézmények, alapítványok: Az óvodák 4%-a, az általános iskolák 7%-a egyházi fenntartású, míg az iskolák 4%-a magán/alapítványi. Egyházi általános iskolában a diákok 8%-a, magán/alapítványi iskolákban a diákok 2%-a tanul. A szakiskolákban és szakközépiskolákban az egyházi tulajdon kevésbé van jelen, ugyanakkor a magán/alapítványi intézmények aránya magasabb. A nem állami fenntartású

34

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI intézmények aránya gimnáziumok esetén a legnagyobb: a diákok mintegy 15%-a jár egyházi és további kb. 15%-a magán/alapítványi gimnáziumba. Az óvodák és az óvodai férőhelyek száma megközelítőleg egytizedével csökkent az elmúlt két évtizedben, Magyarországon 2011-ben összesen 341 ezer óvodás és 4300 óvodai feladat-ellátási hely volt. Az országban kifejezetten magas az óvodasűrűség. A százezresnél nagyobb városainkban átlagosan 3200, közepes városainkban (30–100 ezer fő) 3600 lakosra jut egy óvodai feladat-ellátási hely. Óvodai szolgáltatás jellemzően kistelepüléseken is elérhető: az 1000 fő feletti települések közül négy kivételével valamennyi, az 500 és 1000 fő közötti települések közel 90%-a, de még a 400–500 fős településeknek is több mint fele rendelkezik óvodával. Vagyis csupán aprófalvaink önkormányzataira jellemző, hogy nem tartanak fenn önállóan óvodát, itt közös fenntartású intézményeket találunk, nem kevés ezek közül 500 fő alatti faluban működik. 1. ábra Az 1000 lakosra jutó óvodai férőhelyek száma

Az óvodai szolgáltatás helyben biztosításához nagyon erősen ragaszkodnak a települések. A városi óvodákban átlagosan 110 körüli a gyermeklétszám (nagyvárosainkban 113, középvárosainkban 104, kisvárosainkban 130), a településméret csökkenésével egyre nagyobb szórással. A 3000 fő alatti településeken az egy óvodába járó gyermekek száma már jóval kisebb, 50 és 100 között található, míg természetszerűleg a kistelepülések intézményeinek létszáma még kisebb. Az egy óvodapedagógusra jutó gyermeklétszámban és az egy óvodai csoportra jutó gyermeklétszámban teljesen egységes a kép. Az átlagos gyermekcsoport azonban régiónként is, de főleg a települések nagysága szerint jelentős különbségeket takar. Az óvodai férőhelyek és a beírt gyermekek aránya, vagyis az 35

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN óvodák kapacitáskihasználtsága is megfelelő, összességében 90–95%-os. A megyei adatok elemzése is mutat néhány sajátosságot, de a különbségek sokkal inkább a településkategóriák mentén, mint területileg mutatnak változatosságot. Az egy óvónőre jutó gyermek tekintetében Budapest (10,2) és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye (12,8) a két szélsőérték. Az országban összesen 3250 általános iskola működik, ebből mintegy 300 csak alsó tagozatos osztályokkal. 2012-ben 72 500 általános iskolában dolgozó pedagógus volt Magyarországon (egy pedagógusra átlagosan 10,3 tanuló), egy iskolai osztályban átlagosan 20, egy iskolában 230 gyerek tanul, utóbbi esetében igen jelentős szórás mellett. Tíz olyan település is van az országban, ahol csak felső tagozat (5–8. osztályok) működik, ami a társulásokból eredő egy-egy speciális feladatmegosztás következménye. A jelentősebb különbségek a település méretkategóriái mentén rajzolódnak ki, megyei összehasonlításban sok tekintetben meglehetősen egységesek az átlagok (8. táblázat). 8. táblázat Iskolával rendelkező települések aránya településméretenként* Népességkategória (fő)

Iskolával rendelkező település, %

Ebből csak 1–4. osztály

1000 – 1500

95,0

10,0

700 – 1000

77,3

37,0

500 – 700

50,7

47,5

300 – 500

20,4

72,2

< 300

1,3

55,0

*Amennyiben másképp nem jelezzük, a közölt táblázatok és ábrák forrása KSH adatok alapján ÁROP, KRTK, 2014.

2. ábra A 120 tanulónál kisebb általános iskolát működtető települések (705 db)

36

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A kedvezőtlen demográfiai tendenciák hatása a középfokú oktatásban is érzékelhető: a 2012-ben középfokú oktatási intézményekbe 11 ezer fővel kevesebben iratkoztak be, mint egy évvel korábban, jelenleg 567 500 középiskolást tartanak nyilván. 41%-uk szakközépiskolába, 34%-uk gimnáziumba jár, érettségit nem adó szakiskolában pedig a diákok közel negyede tanul, utóbbiak aránya gyenge emelkedést mutat (9. táblázat). Az 1990-es évek elejétől tartó tendencia – ami az érettségit nyújtó középiskolai képzések térnyerését eredményezte – az utóbbi években fordult meg: mind a szakközépiskolák, mind a gimnáziumok diákjainak száma csökkent, 3, illetve 1,8%-kal. 9. táblázat Gimnáziumi és szakiskolai képzésben részt vevő középiskolások aránya megyénként, % Megye

Gimnazisták aránya

Szakiskolások aránya

Pest

45,2

22,4

Budapest

41,5

14,0

Baranya

38,8

26,7

Tolna

34,9

30,6

Hajdú-Bihar

34,2

23,9

Nógrád

33,9

26,3

Komárom-Esztergom

33,6

31,3

Szabolcs-Szatmár-Bereg

33,5

30,1

Békés

32,8

27,7

Veszprém

31,2

31,6

Zala

30,5

26,9

Csongrád

30,4

23,1

Vas

30,2

26,7

Bács-Kiskun

29,9

29,6

Heves

29,6

26,9

Jász-Nagykun-Szolnok

29,5

30,5

Győr-Moson-Sopron

29,3

25,7

Borsod-Abaúj-Zemplén

28,8

26,1

Somogy

27,9

35,2

Fejér

27,8

26,8

Összesen

34,4

24,5

Valamilyen típusú középfokú iskola az 5000 fő feletti települések mindegyikén megtalálható. Kivételt csupán a tipikusan szuburbán települések jelentenek: középiskolával nem rendelkező 10 000 fő feletti település 3 van, mindhárom Budapest agglomerációjában található. Az 5–10 ezer közötti települések is jellemzően agglomerációs települések. A középiskola tipikusan 4000 fő feletti településeken jellemző, a 2 és 4 ezer fő közötti települések közel ötödében, ennél kisebb településeken csak kivételesen fordul elő középfokú oktatási intézmény. A gimnáziumok „sűrűsége” jelentős szóródást mutat. Átlagosan mintegy 9000 lakosra jut egy gimnázium, s ez a 2300 (Barcs) és a 25 000 (Komló) között szóródik. Az érettségit adó középiskolák aránya a nagyobb városokban jelentősen meghaladja a szakiskolákét. A budapesti középiskolák 84%-a gimnázium vagy szakközépiskola, s csak 16%-a szakiskola, a százezernél népesebb városokban 72–28%, a 30–100 ezer közötti városokban már 40–60% az arány. A középiskolások kb. 43%-a bejáró, s 7–8%-a lakik kollégiumban, a középiskolások több mint egyharmada rendszeres ingázó. 37

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN Szociális gondoskodás A bölcsődei ellátás működésére a területi egyenlőtlenség, illetőleg a szolgáltatáshoz való hozzáférés nem kielégítő volta jellemző (10. táblázat). A 600 lakosnál kevesebbel rendelkező községek közül 14 rendelkezik bölcsődével. A 14 település közül 2 (Hejőkürt és Csömödér) nem önkormányzati bölcsődével rendelkezik. A 600–2000 lakosú települések között 41 működtet bölcsődét, három településen: Szentpéterszegen, Papkeszin és Csákberényben nem az önkormányzat működteti a bölcsődét. A bölcsődei férőhelyek számát tekintve Hajdú-Bihar és Zala megye mutat magas értékeket ezen a településkategórián belül. A 2000–10 000 lakosú települések között 13 nem önkormányzati fenntartású bölcsőde található. Az önkormányzati bölcsődék közül 41 községekben, 26 nagyközségekben és 85 városokban található. A 10 000–30 000 lakosú települések közül 85 város rendelkezik önkormányzati fenntartású bölcsődével, ezzel szemben 11 város és a 2 kategóriába tartozó nagyközség viszont nem, bár a törvényi előírás kötelezné rá őket. A bölcsődék átlagos férőhelye 52 fő; az átlag alatti létszám mutatkozik Fejér (42), Bács-Kiskun (44), Hajdú-Bihar (40), Heves (40) és Veszprém (46) megyékben. Az átlagot meghaladó mutatószám látható Baranya (78), Tolna (76) és Zala (74) megyékben. 10. táblázat Bölcsődei ellátás alakulása megyénként, fő Megye

Működő bölcsődei férőhelyek száma

Bölcsődébe beíratott gyerekek száma

Bács-Kiskun

1476

1797

283

9

54

Baranya

1181

1243

224

9

52

Békés

1236

1378

231

7

42

Borsod-Abaúj-Zemplén

1401

1550

297

8

44

Csongrád

1977

2102

378

9

51

Fejér

1114

1081

216

10

51

Győr-Moson-Sopron

1481

1871

302

8

51

Hajdú-Bihar

1801

1804

321

8

47

686

617

124

8

39

Jász-Nagykun-Szolnok

1382

1395

241

7

41

Komárom-Esztergom

1169

1238

220

8

46

122

152

29

10

51

3220

3289

594

9

51

731

701

128

7

37

1438

1646

267

8

48

424

404

79

8

40

Heves

Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

Bölcsődei gondozónők száma

Egy bölcsődére Egy bölcsődére jutó gondozó- jutó gyermekek nők száma száma

794

804

149

11

57

1248

1304

233

8

42

934

899

174

11

56

35 450

36 668

6 628

10

53

38

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 3. ábra Az 1000 lakosra jutó 0–2 évesek száma és az 1000 lakosra jutó bölcsődei férőhelyek száma megyénként, az országos érték százalékában

Az idősellátásban a házi segítségnyújtás minden településen megtalálható kellene, hogy legyen, a lakosságszámtól függetlenül. Az igénybevétel és a szolgáltatás szükségessége egyéni felmérések alapján határozódik meg. Ennek ellenére, bár szükségesnek ítélik, nem minden település rendelkezik ilyen szolgáltatással, törvényileg szabályozottan a 10 000-nél népesebb településeken kötelező a jelzőrendszeres segítségnyújtás biztosítása is, de még itt is vannak ellátást nem biztosító települések. Az önkormányzati szolgáltatás hiánya viszont mutathatja azt is, hogy egyházi vagy nem állami szolgáltató szervezi ezt a típusú ellátást. A bentlakásos ápolást/ellátást, idősotthon működtetését a törvényi szabályozásoknak megfelelően a 3000 fő feletti településeken írják elő kötelezően, de egy rövid ideig a 2000 fő feletti településekre is vonatkozott ez a szabályozás. Mégis a 600 fő lakossal nem rendelkező települések 10%-a rendelkezik olyan nappali intézménnyel, melyek az időskorúak ellátására szolgál. A kategóriába tartozó településeken viszont az idősek otthona meglehetősen csekély számban fordul elő (40 db). A 2000 főnél népesebb települések kategóriájában a települések több mint fele, 336 község és város rendelkezik az idősek nappali ellátását biztosító intézménnyel. Az ellátottak száma több esetben, a megyékben meghaladja a férőhelyek számát. A települések 10 000-nél népesebb, de 30 000-nél kevesebb lakossággal rendelkező körében, bár törvényi előírás, a 108 település közül 16 nem rendelkezik az időskorúak nappali ellátását biztosító intézménnyel. Idősek otthona viszont 144 található, amely azt bizonyítja, hogy egy településen több ilyen otthon is található.

39

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN A hajléktalanokról való gondoskodás intézményi formája három módon valósulhat meg. A hajléktalanok átmeneti szállása a 30 000-nél magasabb lakosságszámú városokban, illetve a megyei jogú városokban, fővárosi kerületekben kötelező. A hajléktalanok otthonát a megyei jogú városokban, valamint a fővárosban kell biztosítani; ahogyan a hajléktalanok rehabilitációs intézményét is. A hajléktalanok nappali intézményeit 2011-ben egy napon átlagosan 3417 ember kereste fel szerte az országban, és az átlagos napi forgalom sokszor duplája a befogadóképességnek. A foglalkoztatottak száma is meglehetősen csekély, hiszen egy foglalkoztatottra átlagosan 13–19 gondozott jut naponta, attól függően, hogy a befogadóképesség adatait, vagy a napi forgalom adatait nézzük. Megfigyelhető, hogy a megyeszékhelyeken nagyobb a hajléktalanok száma, mint az egyéb városokban, ami a szociális ellátás nagyobb volumenének, illetve a „jobb” életkörülményeknek tudható be. A hajléktalanok nappali intézményei a megyékben egyenletesen oszlanak el, 1-2 db található általában megyénként, főként a megyeszékhelyen.

Egészségügyi alapellátás Az egészségügyi ellátáson belül a háziorvosi szolgálat létét-meglétét vizsgáltuk elsődlegesen, településtípusonként; területi különbségeket keresve. Az 1000 fő alatti községek 23%-a rendelkezik háziorvosi szolgálattal, azaz 408 község, de a megyéken belül erős szórás tapasztalható. Az 1–2 ezer fős települések kategóriájában a községek esetében az ellátás 83%-os, azaz a 604 község közül 500ban található háziorvosi szolgálat, míg a kategóriába tartozó 17 nagyközség közül 15-ben. A 7 város közül mindegyikben található háziorvosi szolgálat az alacsony lakosságszám ellenére is. A 2-5 ezer fős méretkategória összesen 478 települést takar, amelynek 67%-a község (321 település), 16%-a nagyközség (75 település) és 17%-a város (82 település). Háziorvosi szolgálattal ebben a kategóriában a települések 95%-a (452 település) rendelkezik. Az 5-10 ezer lakosú települések között község jogállásút már igen keveset, csupán 5-öt találunk, melyek mindegyike rendelkezik háziorvosi ellátással. 26 nagyközség közül kettő kivételével mindegyikben található egészségügyi alapellátás, és szintén kettő kivételével mindegyik város rendelkezik háziorvosi ellátással. A nagyközségek és városok között ebben a méretkategóriában lényeges különbség nem mutatkozik az alapellátás szolgáltatásnyújtása között. A 10 ezer főnél népesebb települések méretkategóriájában nagyközségi ranggal csupán két település, Kerepes és Solymár rendelkezik. Mindkét település háziorvosi ellátással és házi gyermekorvosi ellátással is bír. A 30 ezer főnél nem népesebb városok (106 db) közül Bonyhád és Kistarcsa egészségügyi alapellátása hiányos.

Kulturális szolgáltatások Az önkormányzati törvény értelmében a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok közé tartozik a nyilvános könyvtári ellátás biztosítása; filmszínház, előadó-művészeti szervezet támogatása, a kulturális örökség helyi védelme; a helyi közművelődési tevékenység támogatása. A muzeális intézmények megléte, illetve a közművelődési intézmény megléte összefügg a települések lakosságszámával, viszont a települési könyvtár megléte statisztikailag nem függ össze a település méretével. A múzeumok meglétének aránya, és különösen a települési könyvtár meglétének aránya csak viszonylag kis mértékben szóródik a különböző fejlettségű települések között, a közművelődési intézmények esetében ugyanakkor látványos a népesebb települések előnye (11. táblázat)

40

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 11. táblázat A helyi kulturális közszolgáltatások intézményeinek megléte és átlagos száma településnagyság-kategóriánként Népességkategória (fő)

Muzeális intézmény nincs

van

Települési könyvtár

Közművelődési intézmény

átlagos szám

nincs

van

átlagos szám

nincs

van

átlagos szám

<

500

1 074

35

0,033

73

1036

0,939

577

532

0,498

500 –

1 000

635

33

0,051

54

614

0,929

330

338

0,572

1 000 –

2 000

573

54

0,100

36

591

0,959

254

373

0,721

2 000 –

5 000

410

68

0,155

18

460

1,069

103

375

0,952

5 000 – 10 000

84

43

0,402

0

127

1,685

5

122

1,575

10 000 – 30 000

33

75

1,250

0

108

2,129

3

105

2,796

30 000 – 50 000

2

16

2,500

0

18

5,722

0

18

5,611

50 000 – 100 000

0

10

4,700

0

10

24,300

0

10

14,500

0

8

10,375

0

8

12,000

0

8

17,875

100 000 <

Az 1000 főre jutó kulturális intézmények számának mutatója a különböző méretkategóriák között a muzeális intézmények esetében oszlik meg a legegyenletesebben, míg a települési könyvtárak és a közművelődési intézmények esetében a nagyobb népességű településeken értékük kissé csökkenő tendenciájú.

Sportügyek A helyi közszolgáltatások felmérése során külön ágazatként vesszük számításba a helyben elérhető sportszolgáltatásokat, azaz a helyi, önkormányzati finanszírozásban lévő sportpályákat és -csarnokokat, a strandokat, valamint a gyógyfürdőket és uszodákat. A statisztikai elemzés során az egyes létesítmények meglétéről vagy hiányáról rendelkeztünk adatokkal (12. táblázat). 12. táblázat A települések száma megyénként, ahol az egyes sportszolgáltatás típusok közszolgáltatásként fordulnak elő Megye

Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom

Települések száma

Sportpályák, sportcsarnokok

119 301 75 358 60 108 183 82 121 78 76

65 81 49 137 29 51 77 50 66 36 29

41

A megye településeinek hány százalékán van jelen (%) 54,62 26,91 65,33 38,27 48,33 47,22 42,08 60,98 54,55 46,15 38,16

Strandok

9 10 14 6 3 2 3 7 7 11 4

Fürdők, gyógyfürdők

2 1 2 5 5 5 1 5 2 2 3

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN Megye

Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

Települések száma

Sportpályák, sportcsarnokok

131 187 245 229 109 216 217 258 3 154

68 96 73 102 45 85 76 58 1 274

A megye településeinek hány százalékán van jelen (%) 51,91 51,34 29,80 44,54 41,28 39,35 35,02 22,48 40,39

Strandok

6 20 11 11 5 7 11 9 156

Fürdők, gyógyfürdők

0 5 4 3 1 2 0 2 51

A megyei megoszlásokat tekintve azt tapasztalhatjuk, hogy a sportpályákra tekintettel az országos átlag (40,3%) felett teljesítenek az alföldi megyék, továbbá Pest, Nógrád, Fejér, Heves, Győr-MosonSopron és Tolna. A strandok térben történő eloszlása részben az adott önkormányzat lehetőségeitől, részben pedig a település funkciójától is függ, mivel egy turisztikailag fontos helyszínen (pl. a Balaton partján) nagyobb valószínűséggel üzemeltet strandot az önkormányzat, mint egy turizmus szempontjából kevésbé frekventált helyen. A magyar települések között mindössze 50 olyan van, amely üzemeltet fürdőt vagy gyógyfürdőt. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy mindösszesen ennyi településen található ilyen létesítmény az országban, hanem azt, hogy ezek közül melyek vannak önkormányzati tulajdonban. Az 50 település között 8 városi jogállással nem rendelkező település található (7 község és 1 nagyközség). A maradék 42 település városi ranggal rendelkező és ezek között 9 olyan található, amely megyei jogú város. Önkormányzati üzemeltetésű uszoda illetve fürdő két megye településein egyáltalán nem található: Nógrád és Veszprém megyékben.

Településüzemeltetés, kommunális szolgáltatások Lakásügy Az elmúlt években a települések lakáspolitikájának alakítása, formálása nem volt egységes. A statisztikai adatok a lakásgazdálkodással összefüggésben egyrészt értékadatok pl. lakásbérlemények forgalmi értéke, eladási ára, költsége stb.; másrészt mennyiségi adatok, amelyek az adott településen található önkormányzati bérlakásokra, bérleményekre utalnak. A települések között a városok azok, amelyek között jelentős számban megtalálhatóak az önkormányzati lakások, lakásbérlemények, míg a községek esetében – főként az 5000 fő alatti településeken – számuk elhanyagolható. Az önkormányzati lakásbérleménnyel rendelkező városok száma nagyon széttagolt, a kis lakosságszámú városok (főként az 1990 után várossá válók) közül kevés az, amelyik egyáltalán rendelkezik önkormányzati bérlakással, de amelyik városban található, ott számuk meglehetősen magas (13. táblázat).

42

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 13. táblázat Önkormányzati lakásbérlemény Népességkategória (fő)

A város rendelkezik önkor- Önkormányzati Önkormányzati Önkormányzati Lakásbérlemányzati bérleménnyel bérlemények épületek lakásbérlemények aránya száma száma mények az önkormányszáma zati bérleméigen nem nyekből (%)

<

2 000

5

2

145

102

84

57,9

2 000 –

3 000

11

9

277

148

210

75,8

3 000 –

5 000

44

16

1 863

834

1 235

66,3

5 000 – 10 000

79

16

4 842

2 194

3 399

70,2

10 000 – 30 000

91

15

18 409

5 568

14 458

78,5

30 000 – 50 000

18

0

11 302

2 667

8 383

74,2

50 000 – 100 000

9

1

12 959

2 851

9 927

76,6

8

0

33 495

5 654

26 526

79,2

100 000 <

A lakóházakra fordított felújítási költség a település méretével együtt növekszik. A 10 000–30 000 lelkes városok köre az, amelyik a legtöbbet költ a lakóépületek felújítására. Értelemszerűen az évi lakbér összege itt a legmagasabb, hacsak nem számítjuk a megyeszékhelyeken, megyei jogú városokon található lakásbérleményeket. A városok évi bérbevételének közel harmada származik a lakbérekből. Az 50 000–100 000 lélekszámú városok esetében ez több mint a bérbevételek fele, míg a 3000–5000 lelkes városoknál nem éri el ez az arány a 30%-ot sem (14. táblázat) 14. táblázat Önkormányzati lakóépületek költségei Népességkategória (fő)

Fenntartott lakóépületek

Lakóházak Egy lakófelújítására épületre forfordított dított felújítási költség (EFt) költség (EFt)

Összes évi bérbevétel (EFt)

Évi lakbér összege (EFt)

Lakbér aránya az évi bérbevételekből (%)

<

2 000

33

0

0,0

44 351

13 591

30,6

2 000 –

3 000

110

2 742

24,9

70 490

21 266

30,2

3 000 –

5 000

532

36 863

69,3

532 061

148 212

27,9

5 000 – 10 000

1 379

41 073

29,8

1 246 101

471 357

37,8

10 000 – 30 000

4 126

996 513

241,5

4 982 194

1 777 093

35,7

30 000 – 50 000

2 062

210 772

102,2

2 671 390

1 100 118

41,2

50 000 – 100 000

2 152

133 328

62,0

2 641 500

1 504 786

57,0

4 848

602 717

124,3

8 513 653

3 427 318

40,3

100 000 <

Hulladékgazdálkodás A települési hulladék gyűjtése, szállítása, kezelése a hulladékgazdálkodás rendszerének a része, e közszolgáltatás megszervezése és fenntartása a települési önkormányzat kötelező feladata, ugyanakkor a településen ingatlantulajdonnal vagy ingatlanhasználattal rendelkezők kötelesek igénybe venni (15. táblázat).

43

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN 15. táblázat A rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások adatai népességkategóriák szerint Népességkategória (fő)

Lakásállomány átlag

min.

Rendszeres hulladékgyűjtésbe Rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások száma bevont lakások aránya (%) max.

átlag

min.

max.

átlag

min.

max.

<

500

128,87

13

378

109,81

7

320

85,24

7,80

100,00

500 –

1 000

315,32

135

590

271,29

100

590

86,82

32,02

100,00

1 000 –

2 000

604,08

288

1 156

519,16

175

1 121

86,96

31,02

100,00

2 000 –

5 000

1 215,02

440

3 675

1 059,49

330

2 604

87,88

25,81

100,00

5 000 – 10 000

2 774,22

1 706

4 452

2 468,04

1 483

4 010

89,50

60,50

100,00

10 000 – 30 000

6 686,94

3 437

14 759

6 054,20

2 639

12 870

90,87

53,62

100,00

30 000 – 50 000

15 474,33

12 085

22 868

14 760,44

10 430

22 649

95,43

77,59

100,00

50 000 – 100 000

28 186,10

22 399

34 231

27 190,70

22 345

33 767

96,63

84,61

99,84

64 096,00

43 343

90 502

60 734,63

41 563

83 300

94,56

87,81

99,95

100 000 <

Az első nyolc településnagyság szerinti kategóriában érvényes az összefüggés, hogy minél nagyobb népességszámot tekintünk, átlagosan annál nagyobb a rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakásoknak az aránya. A 100 ezer lakosnál nagyobb városok esetében az átlagot elsősorban Nyíregyháza (87,8%), Kecskemét (88,4%), Debrecen (92%) és Pécs (92,9%) húzzák lefelé (4. ábra). Az átlagos ellátottságot megyénként vizsgálva viszonylag tág határok között szóródó értékek adódnak. Vas és Veszprém megye kivételével jellemzően az ország keleti felén találunk olyan megyéket, amelyekben a szolgáltatással lefedett lakások aránya a 86,79%-os átlag alatt van, míg a legmagasabb érték Borsod-Abaúj-Zemplén megyében mérhető. Más településjellemzők tekintetében nem láthatóak ilyen mértékű különbségek az egyes településtípusok között. A hulladékszállítás minőségéről képet ad az az információ, hogy működik-e a településeken rendszeres szelektív hulladékgyűjtés. Az összes települést tekintve átlagosan 32,25%-ban létezik ez a szolgáltatás, ugyanakkor, míg a legkisebb falvak esetében csak 28,04%-os az aránya, addig a 100 ezer fő feletti kategóriában 87,5%-ban elérhető. Minél nagyobb népességszámú egy település, átlagosan, várhatóan annál nagyobb arányban található meg a szelektív hulladékgyűjtés (16. táblázat). A 3153 település körében a legtöbb esetben vagy egyáltalán nincsen szelektív hulladékgyűjtés, vagy a szolgáltatás a hulladékgyűjtésbe bevont lakások mindegyikét érinti: adataink szerint összesen 2136 településen nincs szelektív hulladékgyűjtés, 929 településen pedig a bevont lakások aránya 100%. Mindössze 88 olyan település van, ahol a lakosságnak csak egy része fér hozzá a szolgáltatáshoz.

44

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 4. ábra A rendszeres hulladékgyűjtésbe bevont lakások aránya megyénként

16. táblázat A szelektív hulladékgyűjtésbe bevont lakások száma és aránya népességkategóriák szerint Népességkategória (fő)

Szelektív hulladékgyűjtésbe bevont lakások száma (db) átlag

minimum

maximum

Szelektív hulladékgyűjtésbe bevont lakások aránya (%) átlag

minimum

maximum

<

500

30,20

0

320

27,67

0

100

500 –

1 000

84,03

0

503

30,74

0

100

1 000 –

2 000

157,91

0

814

30,15

0

100

2 000 –

5 000

379,96

0

1 859

35,74

0

100

5 000 – 10 000

978,16

0

3 544

40,14

0

100

10 000 – 30 000

2 442,41

0

12 616

41,09

0

100

30 000 – 50 000

6 737,83

0

21 772

45,39

0

100

50 000 – 100 000

9 214,40

0

32 527

33,59

0

100

22 973,88

0

55 350

42,44

0

100

100 000 <

A szelektív hulladékgyűjtés léte tekintetében az egyes régiók/megyék között is jelentős különbségek vannak, a két változó között közepesen erős asszociációs kapcsolat mutatható ki. Míg NyugatDunántúlon a településeknek átlagosan a 64,8%-ában hozzáférhető a szolgáltatás, Közép-Magyarországon már csak kevesebb, mint a felében (48,4%), Észak-Magyarországon kevesebb, mint harmadában (31,5%), addig Észak-Alföldön, Dél-Alföldön és Közép-Dunántúlon csak kb. egynegyedében. Az adatbázisunk szerint nagyon kilógnak lefelé a Dél-dunántúli régió megyéi, ugyanis a 656 településből csak 35-ben van szelektív hulladékgyűjtés (5,3%). 45

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN Helyi közösségi közlekedés biztosítása A helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatos adatokat összefoglaló statisztikákból azt láthatjuk, hogy kizárólag városokban van helyi közlekedés (17. táblázat). Ezek között vannak természetesen népesebb települések és olyanok is, amelyek kicsik, viszont a helyi közlekedés a település egy-egy fontos létesítménye miatt lehet lényeges. 17. táblázat A helyi közlekedés megléte megyei bontásban, 2011 Megye

Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

Helyi közlekedéssel rendelkező városok száma 3 5 7 5 5 3 3 4 3 7 4 3 7 7 1 5 5 7 4 88

Összes város száma a megyében 22 14 21 28 9 15 11 21 9 20 11 6 48 16 27 11 12 15 10 326

A helyi közlekedéssel A megye teljes városi rendelkező városok népessége (fő) teljes népessége (fő) 160 493 356 598 220 828 256 764 181 122 270 476 252 544 397 720 285 469 316 162 163 987 249 353 225 674 270 307 263 424 432 704 108 810 141 048 176 679 271 665 133 265 204 140 51 445 83 350 250 708 817 272 135 654 165 539 117 658 299 760 81 616 129 233 121 336 155 411 170 366 220 225 140 017 161 543 3 241 095 5 199 270

Azt a következtetést lehet levonni a fenti eredményekből, hogy a helyi közlekedési szolgáltatás elsősorban a helyi önkormányzatok és a szolgáltató (az esetek döntő többségében a területi illetékes Volán vállalat) kapacitásától függ. A megyék közötti egyenlőségek és különbségek így nem feltétlenül a megye településszerkezetének vagy lakosságszámának köszönhetők. A népességkategóriákat tekintve a kisebb (10 000 fő alatti) városok esetében 10% vagy az alatt marad azoknak a városoknak az aránya, ahol van helyi közlekedés. Ez arra enged következtetni, hogy ezekben a városokban a helyi tömegközlekedést bizonyos helyi adottságok miatt vezették be (pl. turisztikai célpontok vagy távolabbi településrészek elérhetőségének javítása). Azt lehet mondani, hogy nagyjából a 10 ezer és 20 ezer fő közötti lakossággal rendelkező településeknél van egyfajta választóvonal. Itt a települések több mint egynegyede (29,8%) esetében van jelen a helyi tömegközlekedés. A 20 ezer fő feletti városokban már meghatározóan jelen van a helyi közlekedési szolgáltatás, az 50 ezer fő felettiek esetében pedig minden város rendelkezik saját helyi tömegközlekedéssel (18. táblázat).

46

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 18. táblázat A helyi közlekedési szolgáltatás kínálati oldala népességkategóriák szerinti bontásban, 2011 Népességkategória (fő)

5 000 10 000 20 000 30 00 50 00 100 000

< 5 000 – 10 000 – 20 000 – 30 000 – 50 000 – 100 000 <

Helyi közlekedési vonalak átlagos száma 2,0 2,7 4,0 6,4 15,5 27,1 42,6

A vonalhálózat átlagos hossza (km) 9,5 11,7 14,9 24,1 40,3 55,4 147,1

A helyi közlekedésben használt járművek átlagos száma 0,33 1,0 1,5 6,0 14,0 37,0 118,0

A táblázat is nagyon jól követhetően mutatja a városok népességének növekedésével együtt a helyi közlekedést kiszolgáló autóbuszvonalak számának gyarapodását is. A helyi közlekedés utasforgalmi adatainak elemzésén keresztül a helyi közlekedés kihasználtságát vizsgáltuk, ismét a korábbi népességkategória szerinti bontásban. A tendenciák ez esetben is az előzőekkel párhuzamban alakultak (19. táblázat). 19. táblázat A helyi közlekedés kihasználtsága Népességkategória (fő) <

Vonalak száma (átlag)

Szállított utasok száma (ezer fő, átlag)

Egy vonalra jutó utasok száma (ezer fő, átlag)*

5 000

2,0

67

33,5

5 000 – 10 000

2,7

406

222

10 000 – 20 000

4,0

444

134

20 000 – 30 000

6,4

1 520

227

30 000 – 50 000

15,5

3 396

220

50 000 – 100 000

27,1

13 382

906

42,6

55 992

1 315

100 000 <

* A mutatót nem az eredeti értékek átlagos eredményeiből számítottuk ki, hanem az egyes kategóriákba eső városok fajlagos mutató értékeiből.

Víziközmű-szolgáltatás A víziközmű-szolgáltatás a közműves ivóvízellátást és a közműves szennyvízelvezetést foglalja magában, vagyis a szolgáltató a víziközmű-hálózatba bekötött ingatlan tulajdonosának, használójának ivóvizet szolgáltat, illetve az ingatlanon keletkezett szennyvizet összegyűjti, és károkozás nélkül elvezeti, illetve megtisztítja. Közüzemi vízhálózat minden egyes településen van, ugyanakkor közüzemi szennyvízcsatorna-hálózat csak a településeknek kb. az 56%-ában, míg szennyvíztisztító a települések közel egyötödében van. A közüzemi vízhálózatba a települések lakásainak döntő hányada, átlagosan 91%-a csatlakozott. 825 településen a szolgáltatás lefedi a teljes lakásállományt, ugyanakkor 66 olyan település van, ahol a lakásoknak kevesebb, mint a felében van vezetékes víz, ezek közül 13 településen a hozzáférés aránya a 30%-ot sem éri el. Nyilván a nagyobb településeken jobb a szolgáltatással való lefedettség. 47

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN A szennyvízcsatorna és a szennyvíztisztító elérhetősége egyértelmű összefüggést mutat a népességnagysággal (5–6. ábra). 5. ábra Közüzemi szennyvízcsatorna-hálózat elérhetősége

6. ábra Szennyvíztisztító elérhetősége

Az országban az összes lakásnak körülbelül a 41%-a csatlakozik a közcsatorna-hálózathoz. Azokon a településeken, ahol van szennyvízcsatorna-hálózat, a lakásoknak átlagosan a 73,3%-a csatlakozott hozzá (2011-ben). Megyénként a közüzemi szennyvízelvezető hálózattal nem ellátott (zömében kis lélekszámú) települések különösen nagyszámúak Baranya (226), Somogy (151), Borsod-AbaújZemplén (125), Szabolcs-Szatmár-Bereg (117), Zala (114) és Vas (108) megyékben. Ezek a települések többnyire olyan területeken vannak, ahol a szennyvízelvezető közmű üzemeltetése nem gazdaságos, ezért a környezetvédelem, illetve a társadalmi jólét érdekében költség- és környezetkímélő, szakszerű egyedi szennyvízkezelő létesítmények alkalmazása kerülhet előtérbe. Azon lakosok számára, akik nem rendelkeznek lakásukban vezetékes ivóvízzel, az önkormányzatok ingyenes vízvételezési lehetőséget, közkifolyót biztosítanak. Az ország településein összesen 33 856 48

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI közkifolyó üzemelt 2011-ben (20. táblázat). Ezek legnagyobb részben Borsod-Abaúj-Zemplén megyében (7280 db, 21,5%) és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében (6020 db, 17,78%) találhatók. 339 olyan település van, ahol egyáltalán nincsen közkifolyó, 515 településen mindössze 1 darab üzemel, ugyanakkor 29 olyan település van, amelyben több mint 100 található. 20. táblázat A közkifolyók száma és megoszlása népességkategóriák szerint Népességkategória (fő)

Közkifolyók száma (db)

aránya (%)

Átlagos száma településenként

<

500

4 041

11,94

3,6

500 –

1 000

4 522

13,36

6,8

1 000 –

2 000

6 722

19,85

10,7

2 000 –

5 000

7 415

21,90

15,5

5 000 – 10 000

3 674

10,85

28,9

10 000 – 30 000

4 751

14,03

44,0

30 000 – 50 000

1 025

3,03

56,9

466

1,38

46,6

100 000 <

50 000 – 100 000

1 240

3,66

155,0

Összesen

33 856

100,00

10,7

Távhőszolgáltatás A rendelkezésünkre álló adatbázis alapján két témakörben tudjuk elemezni a távhőszolgáltatást: az egyik a melegvíz-hálózat, a másik pedig a távfűtés. Összesen 96 olyan település van Magyarországon, ahol e vizsgált szolgáltatások elérhetőek. Döntő többségükben, 90 településen a melegvíz-hálózat és a távfűtés együttesen elérhető. 6 olyan település van, ahol csak távfűtés van (Harkány, Pornóapáti, Siklós, Szarvas, Szentgotthárd és Veresegyház), és egyetlen olyan sincs, ahol csak melegvíz-hálózat van, de távfűtés nincsen. Erős statisztikai kapcsolat van a melegvíz-hálózat léte és a települések mérete között. Míg a 2 ezer fő alatti településeken egyáltalán nem érhető el ez a szolgáltatás, illetve a 2–10 ezer fős településeknek is csak néhány százalékában, addig a 10–30 ezer fős településeknek a 42,6%-ában megtalálható. A 30–100 ezer fős népességkategóriában ez az arány 80% körüli, a 100 ezer főnél nagyobb településeknek pedig mindegyikében van melegvíz-hálózat (21. táblázat). Az erős statisztikai kapcsolat a település mérete és a távfűtés elérhetősége között is megvan, és a nagyságrendek igen hasonlóak a melegvíz-hálózatnál látottakhoz. Annyit érdemes megemlíteni, hogy létezik egy 500 fősnél kisebb település, Pornóapáti (415 lakos), ahol van biomassza alapú távfűtés. Amennyiben a melegvíz-hálózat és a távfűtés elérhetőségét megyei bontásban nézzük, gyenge statisztikai kapcsolatot találunk e szolgáltatások léte és a területi elhelyezkedés között. Míg melegvízhálózat, illetve távfűtés a településeknek átlagosan rendre a 2,85%-ában, illetve a 3,04%-ában van, addig ezek az arányok Komárom-Esztergom megyében 13,16% (mindkét szolgáltatás esetében), Csongrád megyében 10% (szintén mindkét szolgáltatásra vonatkozóan), és Pest megyében 5,35%, illetve 5,88%. A területi adatokat a 4. ábrán mutatjuk be.

49

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN 21. táblázat Melegvíz-hálózat és távfűtés léte népességkategóriák szerint Népességkategória (fő) < 500 – 1 000 – 2 000 – 5 000 – 10 000 – 30 000 – 50 000 – 100 000 < Összesen

500 1 000 2 000 5 000 10 000 30 000 50 000 100 000

Melegvíz-hálózat nincs van 1 109 0 668 0 627 0 470 8 122 5 62 46 3 15 2 8 0 8 3 063 90

Távfűtés nincs 1 108 668 627 469 120 60 3 2 0 3 057

Összesen van 1 0 0 9 7 48 15 8 8 96

1 109 668 627 478 127 108 18 10 8 3 153

7. ábra A melegvíz-hálózatba és/vagy a távfűtésbe bekapcsolt lakások száma településenként

Forrás: KSH adatok alapján készítette Fonyódi Valéria (MTA KRTK RKI).

50

V.

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN

A projekt során megvalósult empirikus vizsgálatok egyik fontos részét képezte a kérdőíves felmérés. A kérdőívet 2013. augusztus–szeptember hónapjában töltötték ki az önkormányzatok. A kérdőív két részből tevődött össze: − települési adatlap (ez a helyi közszolgáltatások objektív sajátosságait tartalmazta, mely alapján kialakítottuk az ún. feladatkatasztert, amelyet a 22. és 23. táblázatban foglaltunk össze); − jegyzői kérdőív, mely a helyi közszolgáltatásokra vonatkozó jegyzői véleményeket tartalmazta, melynek fontosabb megállapításait a VI. fejezet tárgyalja. 22. táblázat A szolgáltatásokkal ellátott települések aránya, %

Óvoda Általános iskola (1–4. osztály) üzemeltetés Általános iskola (1–8. osztály) üzemeltetés Szakközépiskola üzemeltetés Szakiskola üzemeltetés Gimnázium üzemeltetés Ifjúsági létesítmény Önálló (nem iskolai) sportlétesítmény Gyermekjóléti szolgálat Bölcsőde működtetése Családok átmeneti otthona Gyermekétkeztetés Közművelődési intézmény Nyilvános könyvtár Muzeális gyűjtemény Közétkeztetés Házi segítségnyújtás Családsegítés Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás Nappali ellátás: idősek klubja Hajléktalan személyek átmeneti szállása Idősek otthona Közcélú foglalkoztatás Önkormányzati tulajdonú lakások, helyiségek fenntartása Háziorvosi ellátás Házi gyermekorvosi ellátás Fogorvosi alapellátás Alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátás Védőnői ellátás Iskola-egészségügyi ellátás Temetkezési szolgáltatás Köztemető fenntartás

51

Összes település közül

Városok közül

Községek közül

78,2 60,5 60,3 9,5 8,6 10,8 17,7 47,8 88,7 21,5 5,4 77,2 74,2 88,9 25,8 80,7 93,4 94,4 64,6 40,2 5,7 22,6 97,1 82,7 97,2 60,8 64,6 70,8 97,1 76,0 71,5 95,5

100,0 92,5 100,0 60,6 52,9 67,9 41,5 86,2 100,0 75,4 21,1 100,0 97,5 99,5 74,7 97,5 100,0 99,5 77,8 92,0 28,9 76,3 99,5 99,5 100,0 92,5 100,0 96,5 100,0 100,0 98,5 98,5

75,1 55,8 54,4 1,9 2,1 2,3 14,2 42,0 87,0 13,3 3,0 73,8 70,8 87,3 18,3 78,2 92,5 93,7 62,6 32,3 2,3 14,5 96,7 80,2 96,8 56,0 59,2 66,9 96,6 72,4 67,5 95,1

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN Összes település közül

Városok közül

Községek közül

98,6 63,5 99,0 99,7 89,6 68,0 57,3 91,6 10,5 99,4 98,4 57,0 87,1 78,9 28,1 5,7 6,9 84,7 36,0

99,5 82,1 100,0 100,0 97,5 95,9 94,3 97,0 51,0 100,0 100,0 79,8 99,0 96,9 51,3 30,8 32,5 87,0 88,4

98,5 60,8 98,8 99,6 88,5 63,8 51,9 90,9 4,2 99,3 98,2 53,6 85,3 76,3 24,6 1,8 3,0 84,3 28,0

Kommunális hulladékgyűjtés Kommunális hulladék elhelyezés Helyi közterületek fenntartása Ivóvízellátás biztosítása Helyi víziközművek működtetése Szennyvízelvezetés Szennyvíztisztítás Csapadékvíz elvezetése Fürdőüzemeltetés Közvilágítás biztosítása Helyi közutak fenntartása Parkolás biztosítása Közbiztonságról való gondoskodás Közreműködés a közbiztonság biztosításában Helyi közösségi közlekedés Távhőtermelés Távhőszolgáltatás Kéményseprő-ipari közszolgáltatás Kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítás

23. táblázat A szolgáltatások szervezeti formáinak megoszlása, %

Óvoda Általános iskola (1–4. osztály) üzemeltetés Általános iskola (1–8. osztály) üzemeltetés Szakközépiskola üzemeltetés Szakiskola üzemeltetés Gimnázium üzemeltetés Ifjúsági létesítmény Önálló (nem iskolai) sportlétesítmény Gyermekjóléti szolgálat Bölcsőde működtetése Családok átmeneti otthona Gyermekétkeztetés Közművelődési intézmény Nyilvános könyvtár Muzeális gyűjtemény Közétkeztetés Házi segítségnyújtás Családsegítés Jelzőrendszeres házi segítségnyújtás Nappali ellátás: idősek klubja Hajléktalan személyek átmeneti szállása Idősek otthona Közcélú foglalkoztatás Önkormányzati tulajdonú lakások, helyiségek fenntartása Háziorvosi ellátás

Helyi intézmény

Körzeti intézmény

Más intézmény

Alkalmazott

53,7 17,0 18,3 9,2 10,4 19,2 51,1 51,6 14,0 54,0 10,4 55,4 80,0 73,3 65,0 49,6 17,4 13,5 7,4 32,7 13,2 26,5 79,5

35,0 17,1 14,8 3,1 1,7 2,3 1,7 0,6 75,3 26,9 35,1 16,0 1,4 6,6 1,6 15,0 64,4 75,1 73,8 49,0 31,8 25,7 1,2

2,3 51,7 50,2 67,3 71,7 53,4 18,6 7,0 5,1 11,5 34,3 4,9 2,6 5,8 13,4 5,6 3,9 4,8 8,8 7,2 34,9 20,7 1,6

1,1 0,7 0,5 0,5 0,0 0,5 9,7 8,8 2,0 1,0 0,0 3,7 11,6 12,8 6,6 6,7 4,6 2,6 0,3 0,8 0,0 0,3 14,5

0,2 0,6 0,7 0,0 0,0 0,9 2,5 5,3 0,7 0,3 0,7 2,3 2,2 0,4 1,1 2,2 0,8 0,7 1,5 0,5 1,6 1,3 2,5

79,9

0,2

0,6

13,3

15,3

9,3

1,5

1,7

52

Önkorm. Önkorm. vállalvállalkozás kozás többs. kisebbs.

Független vállalk.

Egyházi

Más nonprofit

0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,7 0,0 0,0 3,1 0,6 4,1 0,4 3,1 0,4 1,6 2,2 15,0 0,2 0,0 1,8 17,8 0,7 0,4 2,2 0,7 0,8 8,0 0,1

5,8 11,1 12,7 9,2 7,5 13,2 2,1 0,3 0,2 1,8 5,2 1,6 0,2 0,2 2,1 1,9 4,2 0,6 2,3 4,7 2,3 12,2 0,1

1,1 1,7 2,7 7,7 8,1 6,4 13,9 22,7 2,3 2,9 11,9 1,0 1,8 0,9 8,2 1,3 3,9 2,3 3,7 4,4 15,5 5,3 0,4

5,5

0,0

0,4

0,0

0,1

0,4

0,0

71,3

0,0

0,4

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI

Házi gyermekorvosi ellátás Fogorvosi alapellátás Alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátás Védőnői ellátás Iskola-egészségügyi ellátás Temetkezési szolgáltatás Köztemető fenntartás Kommunális hulladékgyűjtés Kommunális hulladék elhelyezés Helyi közterületek fenntartása Ivóvízellátás biztosítása Helyi víziközmüvek működtetése Szennyvízelvezetés Szennyvíztisztítás Csapadékvíz elvezetése Fürdőüzemeltetés Közvilágítás biztosítása Helyi közutak fenntartása Parkolás biztosítása Közbiztonságról való gondoskodás Közreműködés a közbiztonság biztosításában Helyi közösségi közlekedés Távhőtermelés Távhőszolgáltatás Kéményseprő-ipari közszolgáltatás Kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítás

Helyi intézmény

Körzeti intézmény

Más intézmény

Alkalmazott

Önkorm. Önkorm. vállalvállalkozás kozás többs. kisebbs.

Független vállalk.

Egyházi

Más nonprofit

13,1 11,6 6,2 46,0 34,5 5,8 57,5 3,9 2,1 71,9 7,9 4,9 4,3 3,5 71,6 23,6 33,5 72,8 76,9 20,3

10,0 15,0 53,8 27,0 15,1 0,1 0,1 13,2 17,2 0,1 5,4 6,5 5,7 6,4 0,7 1,2 0,2 0,1 0,0 4,6

5,4 4,0 6,0 6,1 7,1 1,3 0,9 2,4 2,3 0,3 3,5 3,7 4,4 4,7 0,3 5,0 1,6 1,0 1,2 54,5

1,1 1,3 0,3 14,1 6,6 1,2 17,0 0,5 0,1 17,8 0,0 0,2 0,2 0,5 15,6 2,5 1,1 13,4 10,6 1,9

0,2 0,3 1,2 0,4 0,4 4,0 4,2 20,4 20,0 7,4 30,5 32,1 29,2 29,9 7,1 34,8 1,2 6,0 8,9 0,3

0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,5 0,1 3,5 4,3 0,0 10,8 11,2 12,3 12,8 1,1 1,9 1,2 0,1 0,1 0,0

69,6 67,1 29,8 6,1 36,0 84,2 10,7 51,5 47,8 1,7 38,3 37,5 40,4 38,0 3,3 24,8 59,1 4,9 1,9 1,6

0,1 0,1 0,0 0,0 0,2 1,6 9,4 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,4 0,4 2,7 0,3 0,3 1,3 0,2 4,6 6,1 0,7 3,6 3,9 3,5 4,1 0,3 6,2 2,2 1,8 0,3 16,9

31,8 10,5 4,9 6,5 0,7

1,9 0,7 0,0 0,0 2,3

14,1 7,9 6,2 5,4 12,2

6,3 4,3 0,0 0,0 0,0

0,2 3,6 38,3 38,7 6,9

0,0 0,0 1,2 1,1 1,1

0,6 69,1 43,2 43,0 71,1

0,0 0,3 0,0 0,0 0,2

45,0 3,6 6,2 5,4 5,4

62,9

0,4

4,6

7,3

11,8

0,0

10,6

0,0

2,5

A felmérés első részében a helyi közszolgáltatások ellátására és helyzetére vonatkozó adatok megadását kértük. Olyan adatok, szempontok kerültek ebbe az adatlapba, amelyek többsége nem, vagy nem ebben a formában részei a különböző statisztikai adatszolgáltatásoknak, viszont szerintünk fontos lenne, hogy mind az önkormányzatoknak, mind az önkormányzatoknak legyen rendszeres információjuk róluk. Ilyen értelemben az adatlap funkciója az volt, hogy teszteljük, milyen a statisztikákban nem szereplő információkat célszerű gyűjteni annak érdekében, hogy a helyi közszolgáltatásokról átfogó, és érdemi a fejlesztési tervezést és működtetést egyaránt segítő információs rendszer álljon rendelkezésre. Az adatlapok a megyei kormányhivatalok ajánlásával jutottak el a jegyzőkhöz, így annak ellenére, hogy a felmérés önkéntes volt, 1689 településen töltötték ki, ami azt jelentette, hogy a válaszadási arány az általában szokásosnál jóval magasabb, 53,5%-os volt. A megyei arányok is hasonlóan magasan alakultak, a leggyengébb érték 26,3%, a legjobb viszont 68,8% volt. A falvak 52%os kitöltési aránya az országos átlagtól némileg elmaradt, a városokban ez jóval magasabbnak, 66,4%osnak bizonyult. A továbbiakban az adatlapok alapján néhány fontos és kevésbé ismert jellemző, továbbá a levonható legfontosabb következtetések bemutatására kerül sor, kiemelt figyelemmel a helyi közszolgáltatások elérhetőségének értékelésére. A településeken helyben biztosított közszolgáltatások arányának megyei átlagait mutatja be a 8. ábra. Legrosszabb ellátottsági átlaggal Baranya megye (46,3%), míg a legjobbal Jász-Nagykun-Szolnok megye (70,2%) rendelkezik. Látható, hogy a dunántúli megyék többsége elmarad az országos közép-

53

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN értéktől (56,3%), az alföldi megyék többségét viszont az országos átlag feletti érték jellemzi. Ez a különbség az eltérő fejlettség és területi elhelyezkedés mellett elsősorban a településszerkezettel magyarázható. A legmagasabb, 70% körüli értékkel bíró Pest, Békés, Jász, Csongrád, Hajdó-Bihar megyék jellemzően nagyobb településekből állnak, míg a legrosszabb, 50% körüli értékek az aprófalvas Baranya, Vas, Zala, Veszprém, Somogy megyékben fordulnak elő. 8. ábra A szolgáltatásokkal való ellátottság megyei értékei

A társulásban ellátott közszolgáltatások jellemzői A települési adatlap egyik kérdése arra kívánt rávilágítani, hogy a települések jellemzően mely közszolgáltatásokat látják el együttműködés keretében, illetve melyek azok a közszolgáltatások, ahol az együttműködés igénye nem merül fel. Az együttműködések léte, illetve formái fontos inputként szolgálhatnak mind a finanszírozás elemeinek meghatározása, mind a finanszírozáson keresztül történő együttműködések ösztönzése tekintetében, mind pedig a települési közszolgáltatásokat érintő fejlesztési elképzelések megalapozásában. Az együttműködés okainak további vizsgálatára az esettanulmányok is szolgáltattak adalékot. Az adatlapban szereplő közszolgáltatások tekintetében a válaszadó települések az 9. ábra szerinti mértékben valósítottak meg együttműködést. Az ábra jól szemlélteti, hogy bizonyos közszolgáltatások esetén egyáltalán nem, vagy csak nehezen értékelhető szinten mutatható ki együttműködés. Ez teljesen érthető olyan kifejezetten helyi ügyekben, ahol a legkisebb település is képes a feladatot önállóan megoldani és annak ellátásához más településnek nem kötődik érdeke (pl. helyi csapadékvíz-elvezetés). Ilyen esetekben a finanszírozásnak nem feladata az együttműködés ösztönzése, elegendő olyan szabályozás, amely biztosítja a feladat maradéktalan ellátását. Másrészt, vannak 54

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI olyan feladatok, ahol létezhet a települések közötti közös érdek és térségi kapcsolódás, azonban – épp a finanszírozás hiányosságai miatt – mind ez ideig nem alakult ki megfelelő szintű együttműködés a települések között. Ilyen lehet pl. a helyi közútfenntartás, ahol az infrastruktúra, vagyis bizonyos gépek közös beszerzése, igénybevétellel arányos fenntartása olcsóbb és rugalmasabb feladatellátást eredményezne, de ilyen a helyi piacok működtetése is, amelyhez több település közös érdeke fűződhetne. Ebben az esetben a finanszírozás ösztönözheti az együttműködést, amely az olcsóbb és hatékonyabb ellátást biztosíthatja. Az 5% feletti együttműködési szint esetén tehető az a megállapítás, hogy az e kategóriába tartozó közszolgáltatások esetén a települések között tényleges és a finanszírozás szempontjából is értékelhető együttműködés létezik. Ezekben az esetekben a döntéshozó számára kérdés lehet az együttműködések további fenntartására, erősítésére, vagy megszüntetése. Ismeretes, hogy a 2004ben létrehozott többcélú kistérségek számára öt feladat tekintetében az állam kiegészítő normatívát biztosított, míg az önálló feladatellátást – a finanszírozás segítségével – nem ösztönözte, hanem – a kisebb települések esetén – inkább büntette. A többcélú társulások munkaszervezeteinek megszűnésével, az Mötv. szerinti társulások kialakulásával (amely némely esetben többcélú párhuzamos megszűnésével járt együtt), a kiegészítő finanszírozás csökkenésével, vagy megszűnésével, azok a feladatok láthatóak el igazolhatóan együttműködés formájában a jövőben is, amelyek e körülmények között is megmaradtak az együttműködés keretein belül. Ezekben az esetekben a feladatellátás közös érdekét nem csak költségoptimalizálási szempontok támasztják alá, de a szakmai szempontok is igazolják – némely esetben más lehetőséget nem is biztosítva – a feladat együttműködésben történő ellátását. (Az együttműködés optimális területi léptékének a meghatározása szintén fontos, azonban erre az adatok alapján nem adható válasz.) A települések lakosságszáma, valamint a feladatellátás társulási együttműködésekben történő megvalósítása között különböző összefüggések mutathatók ki. Ha valamely közszolgáltatást az adott település nem képes ellátni, ám az számára fontos, vagy kötelező feladat, akkor más település bevonásával, vagyis társulás formájában látja el. Ez a helyzet az alacsony lélekszámú településekre jellemző. Amennyiben a feladatellátás – jellemzően a lakosságszám növekedésével egyenes arányban – helyben is ellátható, úgy csökken a feladatok társulásban történő ellátásának aránya. Ezt igazolja például az óvodai ellátás társulási formában történő biztosításának gyakorisága. Mindazonáltal a fenti megállapítás nem mindig általánosítható. Bizonyos szociális ellátások esetén (pl. nappali ellátás) éppen ellentétes tendenciát mutatnak az adatok. Ezekben az esetekben a lakosságszám növekedésével egyenes arányban nő a feladat együttműködésben történő ellátásának aránya. Ez nem azt jelenti, hogy a feladatot a kis lélekszámú települések önállóan látják el, hanem, azt, hogy ezek a feladatok a kis települések esetén egyáltalán nincsenek ellátva, miközben a nagyobb települések – vélhetően kisebb területi léptékű együttműködésben, mely az alacsonyabb lélekszámú települések nagyobb részére nem terjed ki – fontosnak tartják a feladat társulásos ellátását. Mindebben a finanszírozási rendszer komoly ösztönző szerepet játszott, illetve játszhat. Az együttműködés, illetve a társulásos feladatellátás tipikus területeinek azok a szolgáltatások tekinthetők, amelyek esetén az együttműködési arány minden települési kategória esetén magas. Ilyen pl. a gyermekjóléti szolgálat működtetése, a házi segítségnyújtás, illetve a családsegítés. Szükséges megjegyezni, hogy ezek a feladatok valamennyien beletartoztak a korábbi – pénzügyileg is „ösztönzött” – kistérségi társulási feladatkörbe.

55

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN 9. ábra Egyes közszolgáltatások társulásban történő ellátása

56

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A szolgáltatások biztosításához kapcsolódó épületek, infrastruktúra állapota A szolgáltatásminőséghez kötődően a települési adatlapban is szerepeltek kérdések, ahol jórészt a jegyzők véleménye alapján próbáltuk a szolgáltatás-ellátást szolgáló épületek, eszközök állapotát, avagy a szolgáltatások törvényi megfelelőségét összegezni. Az egyes közszolgáltatások törvényi követelményeknek való megfelelése a jegyzők véleménye szerint a közszolgáltatások többségénél 90–97%-ban megfelelő. A településméret szerint nem jelentősen differenciált a válaszadás, a törvényi követelményeknek való megfelelést néhány, szűkebb kört érintő közszolgáltatásnál (távhő, közlekedés, fürdő, családok átmeneti otthona, hajléktalan-ellátás) tartották kevésbé teljesülőnek. A minden települést érintő szolgáltatások közül a közutak fenntartása és a csapadékvíz elevezetése tűnt a legproblémásabbnak. A válaszadók az 1702 települési adatlapon mintegy 60 esetben jelezték ideiglenes működési engedély, vagy akkreditáció meglétét valamely intézményüknél. A leggyakrabban említett intézmények a gyermekjóléti, családsegítő, a komplex szociális szolgáltató, az idősgondozó vagy idősek nappali ellátását biztosító létesítmények voltak. Az akkreditációs problémák többségben az akadálymentesítési feladatokból és a személyi és tárgyi feltételek biztosításából fakadóan keletkeztek, de említették még a szennyvíz- és hulladékkezelési problémákat a szükséges fejlesztések elmaradása miatt, a háziorvosi és fogorvosi körzetek betöltetlenségét, a hajléktalan-ellátás infrastrukturális feltételeinek megoldatlanságát, a bölcsődék és a házi segítségnyújtás személyi feltételeinek hiányát. 10. ábra Az egyes közszolgáltatások ellátását biztosító épületek, létesítmények technikai felszereltsége, energiahatékonysága és műszaki állapota

57

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN Az egyes közszolgáltatások ellátását biztosító épületek, létesítmények műszaki állapota a jegyzők által a települési adatlapokon besorolt létesítmények körében erősen változik (10. ábra). A legkisebb arányú jó műszaki állapotú épület az önkormányzati lakások és helyiségek között és a távhő ellátását szolgáló épületek körében található. Ugyanitt magas a nagyon rossz minőségű épületek aránya is. A hajléktalan-ellátást biztosító épületek átlagos állapota szintén rossznak mondható. Az oktatási nevelési intézmények közül a bölcsődei épületek vannak a legjobb állapotban és a középfokú oktatási intézmények a legrosszabb helyzetben. Az egyes közszolgáltatást nyújtó épületek energiahatékonysági szempontú besorolása nem mutat lényegi eltérés az általános műszaki állapotot jelző mutatótól, tehát kevés az energiahatékonysági szempontból rendbe tett, de még fel nem újított épületek aránya a középületek körében. A bölcsődék kivételével a középületek több mint fele energetikai szempontból felújításra, szigetelésre, fűtéskorszerűsítésre szorul. Rákérdeztünk a települési adatlapban az egyes közszolgáltató intézmények technikai felszereltségére is. Technikai felszereltségben minden közintézmény jobb mutatókkal rendelkezik, mint az épület általános állapota és energiahatékonysága szempontjából. A középfokú oktatási intézmények például a technikai felszereltség szempontjából átlagosan jobb helyzetben vannak, mint az óvodák és az általános iskolák, noha az épületek átlagos állapotát tekintve éppen ellenkező a helyzet. Az energiahatékonyság szempontjából a legrosszabb a közszolgáltató intézmények megítélése, jóllehet módszertani szempontból az is meghatározó, hogy itt csak két kategóriát képeztünk (jó vagy rossz), míg a többi vizsgálati dimenzióban engedtük, hogy közepes állapotúnak minősítsenek intézményeket, nem véletlen, hogy ez volt a leggyakrabban használt kategória a válaszadók részéről. Meghatározó tényező az is, hogy az egyes kategóriákban (technikai felszereltség, műszaki állapot, energiahatékonyság) eltérő elemszámokkal dolgozunk, tehát nem feltétlenül ugyanazokat az intézményeket találjuk az egyes besorolások mögött. A közintézmények technikai felszereltsége szempontjából a legjobb helyzetben az oktatási-nevelési intézmények és a háziorvosi rendelők vannak a jegyzők szerint, míg az önkormányzati bérlakásokat és helyiségeket, a sportlétesítményeket, a hajléktalan-szállókat és a távhőszolgáltatást a felszereltség oldaláról is fejleszteni kellene. A közszolgáltató intézmények technikai felszereltségét és műszaki állapotát zömében az elnyert pályázati források segítségével tudták és tudják az önkormányzatok javítani. Az óvodák, iskolák, valamint a háziorvosi és sportlétesítmények esetében a pályázati aktivitás és a sikeres pályázatok száma is magas volt a 2007–2013-as időszakban – a települési adatlap ide vonatkozó adatai alapján. Egyedül a vízközmű-szolgáltatás és a hulladékszállítás területén magasabb a sikertelen pályázatok aránya az elnyert projektekéhez képest. Tudjuk, hogy a közszolgáltatásokhoz kötődő infrastruktúrafejlesztés fontos prioritása volt a hazai NSRK-nak, így az önkormányzatoknak volt esélyük az ezeken a területeken kiírt pályázatokon fejlesztési forrásokat szerezni.

Településhálózat és a hozzáférés összefüggései 2010-ben az ország településállománya 328 városra és 2824 községre tagolódott. A 328 városban élt a népesség mintegy 69%-a, míg a 2824 községben 31%-a. Megjegyezzük, hogy 2013 óta már 346 város van, jelezve, hogy még mindig nem jutott nyugvópontra a várossá nyilvánítási folyamat. Ez azt jelenti, hogy a közszolgáltatások jelentős része a statisztikailag, jogilag városokban élő népesség számára helyben igénybe vehető.

58

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A városállományon belül azonban rendkívül nagy különbségek voltak. Mintegy 170 városban nem volt helyi buszközlekedés, 100 városban nem működött bölcsőde, 42-ben nem volt középiskola 2010ben. 2013. január 1-jén az államigazgatás reformja során létrejött 175 vidéki járási és 23 budapesti kerületi hivatal. A járások központ- és területi rendszerének kialakításakor a közlekedési elérhetőség rendkívül jelentős szempontként fogalmazódott meg, de a viták többségében éppen a központproblémák és a megközelíthetőség kapott jelentős hangsúlyt. A járási hivatalok megközelíthetősége a községekben élő lakosság szempontjából fokozódó jelentőséggel bír, a járások többségében a közúti (autóbusz) és magán-gépkocsi használata a meghatározó. Ennek megfelelően a használat függvényében jelentős különbségek vannak az egyének szempontjából. A nem járási székhely városok, ha nem is értékelődtek le egyértelműen, de településközi kapcsolatformáló szerepük potenciálisan csökkent. A községállomány nagyságrendi struktúráját az mutatja a legjobban, hogy az ezer fő alatti lélekszámmal rendelkező települések adták a községállomány 55,8%-át. A községállomány egésze erősen differenciált az alap-meghatározottságon túl. Nem csak a nagyságrend, hanem a földrajzi fekvés (elhelyezkedés is) jelentős szerepet kap a közszolgáltatások megszerzését, elérését illetően. Egy nagyváros-közeli kis település nem feltétlenül hátrányban lévő, a nagyvárosi környezettől távolabb fekvő nagyközséghez képest. A községekben élő népesség közszolgáltatási alapellátása mind az intézményi, mind pedig a vonalas közszolgáltatások tekintetében sajátosságokat hordoz. A leggyakrabban megjelenő viták a kötelező jellegű általános iskolai oktatáshoz (körzeti-helyi) kötődnek, de 2015-től a kötelező óvodai szolgáltatással kapcsolatban is meg fog jelenni ugyanez a kérdés. Az egészségügyi alapellátás igénybe vétele a településközi kapcsolatok és az elérhetőség szempontjából lényegi kérdéseket vet fel. A hétvégi ügyeletek megszervezése és működtetése pedig még az alapellátáson belül is külön kérdés. A közszolgáltatások (vonalas, pontszerű intézményi) térbeli megjelenése hosszú távú folyamatok eredményének tekinthető. A kialakuló „központi és nem központi helyek, települések” közötti településközi, térbeli interakciók intenzitása nagyfokú különbségeket mutat egy-egy országon belül is, s különösen országok között. A közszolgáltatások földrajzi, közlekedési elérhetősége elsősorban azt jelenti, hogy a tér különböző pontjain élő emberek egy másik települést, annak központi szerepkörű intézményét mennyi idő alatt, milyen pénzügyi feltételekkel érik el. A tényleges elérhetőségi viszonyok alakulásában lényegi elemként jelenik meg a napi kapcsolatteremtési (elérhetőségi) gyakoriság, valamint az, hogy közvetlenül, avagy átszállással, átszállásokkal képes a számára elsődleges ellátást nyújtó települést elérni. A centrum – periféria a közszolgáltatások intézményi rendszerében is megjelenik: az intézménnyel rendelkező település e tekintetben centrumként és kínálati helyként jelenik meg, míg az adott intézménnyel nem rendelkező települések egyfajta perifériaként élhetik meg az adott közszolgáltatási relációt. Az intézményi-szolgáltatási hierarchia (alapfokú, középfokú, regionális, országos) a maga hierarchia szintjén formál adminisztratív úton szabályozott, avagy szabadon választható kapcsolatokat.

59

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN A térkapcsolatok értelmezési körében szinte egy időben jelent meg a fizikai földrajzi (légvonal), a társadalmi, az idő, a költség, s a kényelmi távolság kérdéskörének elemzése. Hosszú ideig az idő (izokron) és a költségtávolság elemzése emelkedett ki, s a térgazdaságtanban jelent meg az „általános elérhetőségi”, az „összesített elérhetőségi”, a „komplex elérhetőségi index” fogalma. A térbeli eloszlást hordozó hálózatokban a közszolgáltatást nyújtó méretgazdaságossági igényei és a szolgáltatást igénybe vevők érdekei (idő- és költség-ráfordításai) nem esnek egybe a legtöbb esetben. A szolgáltatást igénylő érdeke az, hogy gyorsabban, olcsóbban jusson minél közelebb minőségi szolgáltatásokhoz. A lakossági felmérés azt igazolta, hogy az emberek jelentős részben sem több költséget, sem több időt nem szívesen áldoznának a közszolgáltatások jobb minősége érdekében. A fenntartók szempontjából pedig egyre inkább finanszírozás-központúvá (racionális méretgazdasági kérdéssé) váló közszolgáltatások fenntarthatósága nagyon jelentős mértékben összefügg a népesség számával, illetve a népesség különböző jellegű demográfiai (kor, képzettség, foglalkoztatottság stb.) jellemzőivel. Az utóbbi időszak reformjai abba az irányba mutatnak, hogy ezek a szempontok felértékelődnek, tehát a fogyasztó és a szolgáltató hagyományos konfliktusa éleződhet.

Az intézményi jellegű közszolgáltatások elérhetőségi távolságstruktúrája A projekt során megfogalmazott kérdések között jelentős helyet foglal el a közszolgáltatások települési népességnagyság optimumának a kérdésköre. Mind az intézményi jellegű, mind pedig a vonalas közszolgáltatások tekintetében kérdőjelek jelentek meg a települési szintű gazdaságosságot illetően. A kialakult településállományi adottságokat (amelyek ráadásul az egyre kisebb méretek irányába mutatnak hosszabb távon) kezelendő adottságként, s nem valamiféle mesterségesen felszámolandó, megszüntetendő sajátosságként kell kezelnünk. Éppen ezért is értékelődik fel mindinkább a hozzáférés, elérhetőség kérdése. A továbbiakban a jegyzőknek kiküldött, részleteiben a következő fejezetben ismertetendő kérdőíves felmérés adataira támaszkodunk. A jegyzők által kitöltött un. települési adatlapokban szerepeltek olyan kérdések, amelyek az egyes közszolgáltatásokhoz való hozzáféréssel, az intézmények távolságával foglalkoztak. Hangsúlyozzuk, hogy a továbbiakban szereplő adatok nem reprezentatívak, hiszen a jegyzőktől nem kaptuk vissza valamennyi településre vonatkozóan a kérdőíveket. Ennek ellenére a magas visszaérkezési arány miatt az eredményeket relevánsaknak tekinthetjük, mert prezentálja a Budapest nélküli ország teljes intézményi közszolgáltatási problematikáját. A jegyzők által kiöltött kérdőívekben érintett településállományra vonatkozóan az elérhetőség „nyers távolsági adatai” alapján a különböző jellegű közszolgáltatási intézmények esetében a településnagyságokhoz kötött a következő sajátosságokat állapíthatjuk meg. A legkisebb települések Az intézményi közszolgáltatások helyi biztosítása szempontjából kritikus helyzetben van az 500 fő alatti lélekszámmal rendelkező települések többsége abban az értelemben, hogy alig találunk helyben közszolgáltatásokat. Ezen települések döntő többsége „kiüresedett” az intézményi közszolgáltatások szempontjából (bár természetesen vannak kivételek, elsősorban egyes települések erősebb gazdasági kondíciói, vagy egyéb sajátosságok alapján). Tehát a legalapvetőbb kérdés a távolabbi szolgáltatásokhoz való hozzáférés ebben a településméretben. Ugyanakkor tény, hogy az elöregedés problémaköre itt is helybeli gondoskodást kíván és a többszörösen hátrányos helyzetű rétegek koncentrációs pontjaivá váló aprófalvakban a bölcsődei, óvodai, iskolai ellátás kérdésköre sem biztos, hogy utaztatással oldható meg. 60

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Mikrotérségi településközi kapcsolatok 











A felmérés eredményei szerint 427 település (a települések 25%-a) nem rendelkezett helyben óvodai szolgáltatással. Az óvodával helyben nem rendelkező 2000 fő alatti települések valamivel több, mint fele öt kilométeren, további 38%-a pedig 10 kilométeren belül hozzájuthat az óvodai ellátáshoz. 10 kilométernél távolabbra már csak kevés településről kell utaztatni az óvodás korú gyermekeket. A 2–5 ezer fő közötti településeken kivételes, ha nincs helyben óvoda (négy település). Az általános iskola 1–4 osztálya elérhetőségi alapstruktúrája hasonló képet mutat az óvodákéhoz (a válaszadók 32%-a, 541 település nem rendelkezik helyben 1–4 osztállyal). A kétezer fő alatti települések közül 42% öt kilométeren belül, további 44,8% pedig 10 km-en belül eléri a közszolgáltatást. A vizsgált települések 10,4%-a csak 10–15 km, 2,6%-a 15–20 km távolságban, s egy település 20 km-nél messzebb éri csak el a kötelező jellegű általános iskolai intézményt. A 2– 5 ezer fő közötti kategóriába tartozó települések már alapszolgáltatási jelleggel rendelkeznek az általános iskola 1–4 osztályával, ebben a települési kategóriában mindössze öt település diákjai számára jelenik meg az utazási kényszer. Ha az 1–8 osztályra vonatkozóan dolgozzuk fel a jegyzői válaszokat, akkor azt állapíthatjuk meg, hogy 720 település nem rendelkezik helyben az elemi oktatás teljes struktúrájával, s lényegileg nem változik a nagyságrendhez kapcsolódó hozzáférhetőségi távolság-struktúra, a 715 kétezer fő alatti településből 600 tíz kilométeren belül eléri az iskolai szolgáltatást. A 2–5 ezer fő közötti nagyságrendi körből mindössze öt település diákjai kényszerülnek településközi utazásra. A legalapvetőbb, kötelező jellegű általános iskolai oktatás lehetősége a települések döntő részében helyben, vagy mikrotérségi településközi kapcsolatban elérhető. A közművelődési intézmény települési eloszlása „decentralizált”. A vizsgált mintában a települések 26%-a nem rendelkezett helyben valamilyen jellegű, minőségű közművelődési intézménnyel. Az intézmény nélküli települések 33,1%-a 5–10 kilométeren belül eléri a szolgáltatás lehetőségét. A települések közül csak 253 nem rendelkezett nyilvános könyvtárral. Ezen települések nagyobb hányada 10 kilométeren belül igénybe veheti a könyvtári szolgáltatásokat. Csak 426 településen (25%) nem biztosított helyben a gyermekétkeztetés. A gyermekétkeztetés mikro-körzeti keretek között elérhető a települések döntő részéből. A közétkeztetés helyi lehetősége viszonylag kevés, 391 településről (23%) hiányzik. Ezek nagy része a kétezer fő alatti tartományban van. Tíz kilométeren belül ezek a települések is hozzájuthatnak a szolgáltatáshoz. Az adatbázisban 214 (13%) településen nem volt elérhető helyben a háziorvosi szolgáltatás. A szolgáltatás nélküli települések döntő része a két ezer fő alatti kategóriából került ki, de öt 2–5 ezer fő közötti településen sem volt helyben háziorvosi ellátás. A szolgáltatás a települések döntő többsége számára 10 kilométeren belül elérhető. A házi gyermekorvosi ellátás 773 településen (45%) nem volt helyben elérhető. A kétezer fő alatti kategóriában erősen hiányos a szolgáltatás megjelenése, a települések nagy részéből csak utazással vehető igénybe a szolgáltatás. 107 településről csak 20 km fölötti utazással érhető el a házi gyermekorvos a betegek számára. A fogorvosi alapellátás még a gyermekorvosinál is „ritkább”, 883 településen (52%) nem volt helyben elérhető. A szolgáltatás a települések nagyobb hányadából 10 km távolságon belül igénybe vehető volt. A települések közül csak 314 (18%) nem rendelkezik helyben védőnői ellátással. A különböző települések nagy része 10 km távolságnál közelebb eléri a szolgáltatást. Az iskola-egészségügy – lényegében az iskolákhoz kapcsolódva – a minta településeinek 71%-ában helyben adott. A települések döntő része kis távolságon belül hozzájut a szolgáltatáshoz. A helybeni közcélú foglalkoztatás mindössze 57 településről hiányzott a jegyzői adatfelvételben. 50 település a kétezer fő alatti kategóriából került ki. A közcélú foglalkoztatáshoz való hozzáférés sok szempontból csak elvi jelentőségű volt.

61

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN Kistérségi kapcsolatok 













A szakiskolai intézményrendszer koncentrált települési eloszlású, 1434 településen (84%) nincs helyben jelen a képzési lehetőség. Az 1115 két ezer fő alatti települési kategóriában a legtöbb települést (330, 29,6%) a 20 km feletti elérhetőségi körben találjuk. A szakiskolai oktatás a 2-5 ezer közötti települési nagyságrendi csoportban sem jelenik meg dominánsan települési jelleggel. 251 – ebbe a települési nagyságcsoportba tartozó – település közül 76 számára (30,3%) csak 10– 15 kilométeres távolságban érhető el ez az intézményi oktatási forma. Sajátos jelenségnek kell tartanunk, hogy 5–10 ezer fős kategóriában 51 településen nem jelenik meg az intézmény, sőt még a 10–50 ezer fős nagyságrendi kategóriában is találunk 17 települést (22%), amelyek számára településközi utazási kényszer jelenik meg az igénybevétel esetén. A szakközépiskolák – alacsony számuknál fogva már településközi térszervezők. 1423 település (84%) nem rendelkezik helyben ilyen jellegű oktatási intézménnyel. A szakközépiskolák igénybe vétele már lényegesen nagyobb távolságokban lehetséges. Az intézménnyel nem rendelkező kétezer fő alatti települési csoportból mindössze 3,4% éri el öt km-en belül, 19,5% 5–10 km között, 25,1% 10–15 km között, 22,2% pedig 15–20 km között, 29,8% csak 20 km felett a szakközépiskolai oktatási intézményt. A szakközépiskolák egyértelműen térségi szerepkörű közszolgáltatási intézmények. Az 5–10 ezer fő közötti nagyságrendi kategóriában a települések több mint fele számára csak másik településen érhető el a szakközépiskolai oktatás, sőt még a 10-50 ezer fő közötti kategóriában is megjelenik 12 település, amely helyben nem rendelkezik szakközépiskolai intézménnyel. A gimnáziumi oktatás a települések 83%-ában nincs helyben jelen, települési kapcsolatrendszere nagyon hasonló a szakiskolaihoz és a szakközépiskolaihoz. Az 1117 két ezer fő alatti nagyságrendi csoportból 336 település (30,1%) csak 20 km feletti utazással éri el a gimnáziumi oktatással rendelkező központi jellegű települést. A 2-5 ezer fő közé eső települések 84%-a számára is településközi utazási kényszer jelent a gimnázium elérése. Ezek közül 80 (32,3%) 10–15 kilométeren belül éri el a gimnáziumi oktatás lehetőségét. 39 településből (15,7%) a diákok 20 km feletti utazást vállalnak. A 10-50 ezer közötti nagyságrendi kategóriában is találunk kilenc települést, melyek helyben nem rendelkeznek gimnáziumi oktatási lehetőségekkel. Az ifjúsági létesítmények jelentős szerepet játszhatnának a közművelődésben, illetve az egészséges életmód alakításában. Az ilyen intézménnyel helyben nem rendelkező települések (1152 településről [68%] hiányoznak az ifjúsági létesítmények és 819 településen [48%] nem működik nem iskolai jellegű sportlétesítmény) csak jelentős ráfordításokkal (idő, pénz) érhetik el ezeket a közszolgáltatásokat. A felmérés során megállapításra került, hogy 586 településen (34%) nincs helyben gyermekjóléti szolgálat, s 1224 településen belül (72%) pedig egyáltalán nincs bölcsődei ellátás. A gyermekjóléti szolgálat mikro-térségi, a bölcsődei ellátás inkább sajátos módon kistérségi jellegű lehetőségnek tekinthető a helyben ilyen intézményekkel nem rendelkező települések szempontjából. 264 településről (21,6%) csak 20 km feletti távolságban érhető el az intézmény. (A három év alatti gyermekek ilyen jellegű napi oda-vissza utaztatása nem tekinthető egészségesnek.) A szociális szempontból fontos családok átmeneti otthona 1224 településen (72%) nincs jelen, az ilyen intézménnyel helyben nem rendelkező települések 60,2%-ából 20 kilométernél távolabb érhető csak el. A muzeális gyűjtemény a települések harmadában van jelen, a minta 1120 településén nincs ilyen jellegű intézmény. Még a magasabb népességi kategóriák esetében sem teljes körű az intézmény jelenléte.

62

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 











A mintában 912 településen (53,5%) nem volt idősek klubja. A kétezer fő alatti települések kétharmadából hiányzik az intézmény. A hozzáférés lehetősége távolsági szempontból erősen differenciált. Az idősek otthona a minta 1137 településéről (67%) hiányzik. Ezek nagy részét a kétezer alattiak (949) teszik ki, de a magasabb népességi nagyságkategóriákban is megjelenik az intézmény hiánya. Az intézmény elérhetősége differenciált. 1109 településen (65%) nem működött helyben alapellátáshoz kapcsolódó éjszakai és hétvégi ügyeleti ellátás. Az ügyeleti ellátás igénybevétele erősen differenciált távolságstruktúra mellett volt lehetséges. Még koncentráltabb a sürgősségi betegellátás igénybe vételének lehetősége, amely 1403 településen (82%) nem volt helyben elérhető. Feltűnő, hogy minden települési kategóriában magas a 20 kilométeren felüli igénybevétel lehetősége. A mentőállomások területi tagolódása történetileg kistérségi jellegű, 1395 településen nem volt helyben ilyen jellegű intézmény. A településkategóriákba tartozó egyes települések elérhetősége távolsági szempontból szintén erősen differenciált volt. A járóbeteg-szakellátás városi-járási jelleggel formálódott korábban. Az intézmény egyértelműen kistérségi szerepű volt mindenkor. 1395 településen nem volt ilyen intézmény. Az intézmény igénybevételi lehetőségének távolságstruktúrája a mentőállomásokéhoz hasonló. A vizsgált mintában 1467 település (86%) nem rendelkezett helyben fekvőbeteg-ellátó intézménnyel. A kórházak csak a városok egy részben jelentek meg korábban is, a nagy városszám-robbanás után csak az igazgatási szempontból városi jogállású települések kis része rendelkezik helyben kórházzal. A kórházzal nem rendelkező települések többsége (54,7%) csak 20 kilométernél nagyobb távolságban éri el ezt a fajta intézményt. A települési nagyságkategóriák egész körében a távolabbi elérhetőségi relációt jelentik a kórházak.

Megyei, regionális sajátosságok Ha az adott közszolgáltatással nem rendelkező települések legközelebbi hozzáférést a megyék keretei között vizsgáljuk (11. ábra), akkor az egyes intézmények esetében strukturált képet kapunk a megyék közszolgáltatási intézményeloszlásának és potenciális településközi kapcsolatrendszerének sajátosságairól. Átfogó jelleggel azt fogalmazhatjuk meg, hogy jelentős területi különbségek vannak a megyék között az adott közszolgáltatási intézménnyel nem rendelkező települések intézményelérhetőségi szempontjából. A helyzet a településhálózat hosszú idő alatt kialakult meghatározó sajátosságaival függ össze jobban, de szerepet kap benne az adott statisztikai régió általános fejlettségi szintje is. Miközben a kiépültség és a minőség kérdésében a regionális különbségek nem korrigálhatóak rövid időn belül, a hozzáférés tekintetében a kormányzatnak beavatkozási lehetősége és kötelessége van.

63

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI ELLÁTOTTSÁG NÉHÁNY JELLEMZŐJE ÉS ELÉRHETŐSÉGÜK A TELEPÜLÉSI ADATLAPOK ALAPJÁN 11. ábra Néhány kiemelt közszolgáltatásokhoz való hozzáférés területi különbségei

64

VI. A JEGYZŐI KÉRDŐÍVEKBŐL LESZŰRHETŐ LEGFONTOSABB TANULSÁGOK

A jegyzők kérdőíves megkérdezésének alapvető célja a közszolgáltatás-ellátás gyakorlati szakemberek által érzékelt, látott problémáinak összegyűjtése, a közszolgáltatások jellemző ellátási módjainak feltérképezése, továbbá a közszolgáltatás-minőség és hatékonyság mérési, számbavételi dimenzióinak a feltárása volt. A jegyzők és a települések megközelítőleg felét magában foglaló kérdőíves adatbázis segítségével leginkább a problémafeltárás célkitűzése sikerült, de a kimutatott rendszerproblémák esetében konkrét ajánlások megfogalmazását is támogatta. Felhasználtuk továbbá a kérdőívekből származó információkat a feladatkataszter és az önkormányzati közszolgáltatási információs rendszer felépítésére vonatkozó javaslataink megfogalmazásához is. A 2013-ban lekérdezett kérdőíveknek köszönhetően az éppen a reformfolyamatok kezdetén álló önkormányzatokról olyan állapotfelmérést kaptunk, amely a rendszerváltás utáni helyi önkormányzati rendszer értékelését, az abban zajló folyamatok végkifejletét és a kijelölt változási irányok előzetes fogadtatását, potenciális hatásait egyszerre tudta a jegyzőkkel véleményeztetni. A kérdőívek tanúsága szerint a 2010 előtti önkormányzati rendszer legfőbb hátulütője a településeken jelentkező finanszírozási problémák megoldatlansága (12. ábra) volt, s ez teljes mértékben összecseng a rendszerváltás utáni önkormányzati alrendszert értékelő szakértői, szakirodalmi megállapításokkal, elemzésekkel. Közjogi értelemben 2013 igazi fordulópont volt az önkormányzatok által ellátandó közszolgáltatási és igazgatási feladatok tekintetében. 12. ábra Az egyes problémakategóriákra adott átlagos rangsorértékek „Miben látja a 2010 előtti működés legfontosabb problémáit”

65

A JEGYZŐI KÉRDŐÍVEKBŐL LESZŰRHETŐ LEGFONTOSABB TANULSÁGOK Figyelemre méltó azonban, hogy az önkormányzati feladatrendszer átalakulása a jegyzők többsége szerint nem tette fenntarthatóbbá az önkormányzatok működését, és közel háromnegyedük szerint a közszolgáltatás-ellátás feltételei sem javultak (az első próbaév tapasztalatai alapján), bár e tekintetben a nagyvárosok karakteres ellenvéleményt fogalmaztak meg (13. ábra). Az 50 ezer fő feletti városok, amelyek a konszolidációs folyamat egyik fő kedvezményezettjei voltak, valamint a megyei önkormányzati feladatok visszaállamosítása során is új feladatkörökhöz jutottak, jelentős mértékben pozitívan ítélték meg a feladatrendszer átalakításának hatásait. 13. ábra Az önkormányzati feladatcsökkenés hatása a közszolgáltatások ellátási feltételeire és fenntarthatóságára, % „A feladatcsökkenést követően fenntarthatóbb lett az önkormányzat működése? Igen/Nem; A feladatcsökkenést követően javultak a közszolgáltatások ellátásának feltételei? Igen/Nem”

A reformok következtében ugyanakkor érzékelhetően erősödött a centralizáció is. A jegyzők szerint, ugyanis a feladatellátás és a döntéshozás jóval távolabb került a lakosságtól. Az egyes főbb közszolgáltatási ágazatokra lebontva a változások hatásai a közművelődés területén voltak a leginkább előnyösek, s itt is kiugróan magas a megyei önkormányzatoktól feladatokat és intézményeket öröklő megyei jogú városok elégedettsége, de az összkép minden ágazat esetében inkább pozitív vagy semleges irányba mutatott (14. ábra). Hozzá kell tenni, hogy a nagyvárosok nyereség-tudata vélhetően összefügg azzal is, hogy a megyéktől átvett kulturális intézmények finanszírozási kondíciói kedvezőek voltak, tehát a szabályozási, finanszírozási rendszer esetleges megváltoztatása könnyen vezethet eltérő véleményhez. Érzékelhető volt az is, hogy a kommunális szolgálta-

66

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI tások terén bekövetkezett változások megítélésében már kevésbé volt pozitív a kép, a városok esetében is. 14. ábra Az önkormányzati feladatrendszerben 2010 óta bekövetkezett változás hatásai az egyes közszolgáltatásokra a jegyzők véleménye szerint „Hogyan értékeli az önkormányzati feladatrendszerben 2010 óta bekövetkezett változásokat az alábbi területeken?”

Az önkormányzatok közötti direkt vagy indirekt együttműködési kényszer, illetve ösztönzési rendszer, és ezzel a társulási hajlandóság, illetve gyakorlat jelentős mértékben változott a 2010 utáni önkormányzati reform során. Az önkéntességen és a kölcsönös előnyök (mérethatékonyság, szakmai feltételek) felismerésén alapuló körjegyzőségi rendszert felváltó közös önkormányzati hivatali szisztéma, annak kötelező volta és a korábbinál szűkebb feladatköre miatt tartalmában és sokszor területi hatókörében új integrációkat hozott létre a korábbi igazgatási együttműködések helyén. A közszolgáltatások körében korábban is jelentős volt a társulási hajlandóság vagy a jól irányzott pénzügyi ösztönzők, vagy az ágazati minimumkövetelmények (létszám, szakmai követelmények) vagy éppen a jól felismert mérethatékonysági előnyök miatt. A kérdőívek tapasztalatai alapján a társulási kedv nem csökkent, a válaszadók öthatoda jelezte valamilyen társulás létét, döntő többségük úgy vélte, hogy a társulások szabályozásának változása előnyös volt, ez alól kivételt az 5000–10 000 fős települések jegyzői jelentettek, akik a legnegatívabbnak ítélték a társulások szerepét. Rákérdeztünk a szolgáltatás szervezési dilemmák másik dimenziójára, a szervezeti forma, tulajdoni szerep megítélésére, amiben az utóbbi évek ugyancsak jelentős változásokat hoztak (24–25. táblázat).

67

A JEGYZŐI KÉRDŐÍVEKBŐL LESZŰRHETŐ LEGFONTOSABB TANULSÁGOK 24. táblázat Saját önkormányzati intézmény működtetésének legfontosabb előnye és hátránya a helyi közszolgáltatások ellátásában Népességkategória (fő)

Saját önkormányzati intézmény legfontosabb előnye

%

Saját önkormányzati intézmény legfontosabb hátránya

%

< 2 000

jobban irányítható

49,2

több adminisztráció

64,2

2 000 – 5 000

jobban irányítható

44,9

több adminisztráció

61,3

5 000 – 10 000

jobban irányítható

45,7

több adminisztráció

53,9

10 000 – 50 000

jobban irányítható

54,8

több adminisztráció

67,5

50 000 <

jobban tervezhető

71,4

több adminisztráció

78,6

Összesen

jobban irányítható

47,2

több adminisztráció

62,6

Megjegyzés: válaszalternatívák voltak: 1 – Előnyök: jobban tervezhető, jobban irányítható, olcsóbb; 2 – Hátrányok: kevésbé rugalmas, több adminisztrációs teherrel jár, drágább.

25. táblázat A nem önkormányzati intézmény (önkormányzati vállalkozási; nonprofit, vállalkozási; állami) működtetésének legfontosabb előnyei a helyi közszolgáltatások ellátásában Népességkategória (fő)

Saját tulajdonú önkormányzati vállalkozás legfontosabb előnye

%

Önkormányzaton kívüli, külső vállalkozás/szervezet legfontosabb előnye

%

Állami feladatellátás legfontosabb előnye

%

< 2 000

rugalmasabb

81,0

kevés adminisztráció

55,3

kevés adminisztráció

46,2

2 000 – 5 000

rugalmasabb

71,1

kevés adminisztráció

53,2

kevés adminisztráció

47,5

5 000 – 10 000

rugalmasabb

68,4

kevés adminisztráció

64,9

kevés adminisztráció

49,3

10 000 – 50 000

rugalmasabb

78,3

kevés adminisztráció

54,4

kevés adminisztráció

59,0

50 000 <

rugalmasabb

92,9

kevés adminisztráció

53,8

olcsóbb

42,9

Összesen

rugalmasabb

75,6

kevés adminisztráció

55,5

kevés adminisztráció

48,5

Megjegyzés: válaszalternatívák voltak: olcsóbb; rugalmasabb; kevés adminisztrációs teherrel jár.

26. táblázat A nem önkormányzati intézmény működtetésének legfontosabb hátrányai a helyi közszolgáltatások ellátásában Népességkategória (fő)

Saját tulajdonú önkormányzati vállalkozás legfontosabb hátránya

%

Önkormányzaton kívüli, külső vállalkozás/szervezet legfontosabb hátránya

%

Állami feladatellátás legfontosabb hátránya

%

< 2 000

nem kiszámítható

45,4

kevésbé ellenőrizhető

58,8

kevésbé ellenőrizhető

60,1

2 000 – 5 000

nem kiszámítható

39,2

kevésbé ellenőrizhető

60,7

kevésbé ellenőrizhető

55,5

5 000 – 10 000

nem kiszámítható

38,8

kevésbé ellenőrizhető

64,6

kevésbé ellenőrizhető

57,7

10 000 – 50 000

drágább

37,5

kevésbé ellenőrizhető

65,9

kevésbé ellenőrizhető

55,0

50 000 <

kevésbé ellenőrizhető

50,0

kevésbé ellenőrizhető

78,6

kevésbé ellenőrizhető

85,7

Összesen

nem kiszámítható

39,7

kevésbé ellenőrizhető

61,5

kevésbé ellenőrizhető

57,9

A saját önkormányzati intézmény, a saját tulajdonban lévő gazdasági társaság, állami intézmény vagy vállalkozás, nonprofit szervezet alternatívák választása során az derült ki összességében, hogy a jegy68

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI zők a feladattal járó adminisztrációs terhet, a közvetlen ráhatás lehetőségét és a biztonságot kezelik elsődleges szempontokként, ehhez képest a költségek kevésbé minősültek fontosnak, tehát a külső szereplőkkel szembeni bizalom nem túl erős. A kisebb településeken ugyan kevésbé voltak bizalmatlanok a jegyzők a külső szereplők irányában, miután a szolgáltatások jelentős részét hosszú ideje a településen kívül kell megoldani, viszont a saját helyi feladatok túlnyomó többségét inkább saját intézményekkel oldják meg. A közszolgáltatások mérethatékonysági és szakmai, minőségi kérdései sok esetben felvethetik a közszolgáltatás-ellátás optimális szintjének, a feladattelepítés átgondoltságának és a minőségbiztosításnak a szempontjait. A másik oldalon mindig számba kell venni a helyi szükségleteket, azok várható jövőbeli alakulását, a helyi beleszólás biztosításának igényét, az elérhetőség, a hozzáférés problémakörét és a helyi gazdasági erőt, ami minden esetben behatárolja a nem mérethatékony, de a helyi igények által mégis helyben tartott szolgáltatások potenciális körét. A közszolgáltatások optimális telepítése tehát egy sokdimenziós döntés eredménye, amit a központi szabályozás a kötelező önkormányzati feladatok differenciált telepítésével, az önként vállalt feladatok lehetőségének biztosításával és a feladatellátáshoz szükséges források arányos biztosításával próbál fenntartható mederbe terelni, amivel a helyi igényekre, szükségletekre reagáló és a helyi településmorfológiai, társadalmi, gazdasági különbségeket „szükségszerűen” kezelő képviselő-testületeket sokszor kényszerpályákra tereli. Az Mötv. által felsorolt közszolgáltatások közül számos esetben a legkisebb település is címzettje a feladatellátásnak, pl. óvoda, háziorvos, helyi közutak, hulladékgyűjtés és elhelyezés, temetőfenntartás stb. E feladatok többségét a jegyzők továbbra is a településekre vagy azok társulásaira és egy 5000 fős népességet meg nem haladó népességnagyságra telepítenék, a decentralizációs igény tehát egyértelműen azonosítható (27–28. táblázat). Beazonosíthatók ugyanakkor problématerületek is, ahol a jegyzői vélemények (valószínűleg az érzékelt helyi szükségletek és ellátási problémák mentén) a jelenlegi szabályozással ellentétes feladattelepítési igényt vagy mérethatékonysági szempontot jeleznek (27–28. táblázat). Ilyen például a bölcsődei ellátás, ahol a jogszabály szerint 10 000 fő feletti városokban kell intézményt fenntartani, ugyanakkor az igény a kisebb települések, kisvárosok kisgyermekes családjai részéről is egyértelműen jelentkezik, s ezt a „nyomást” a jegyzők érzékelik is. Ugyanígy, az elöregedő társadalom hatásaként települési vagy társulási szintre telepítenének olyan ellátásokat, mint a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás (ami jelenleg állami feladat), vagy az idős klubokat (ami csak 3000 fő feletti településeken jelenik meg kötelező feladatként). A mérethatékonyság szempontjából közelítve a kérdést vannak olyan közszolgáltatások, amelyek az ezer fő alatti településkategóriáknál is kifizetődők lehetnek a jegyzők szerint, ilyenek pl. a meglévő vonalas infrastruktúrával rendelkező közvilágítás vagy közútfenntartás és a csapadékvíz-elvezetés, de ide sorolódott a közterület-fenntartás, a közbiztonság biztosításában való közreműködés és a kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely fenntartása. Ez utóbbiaknál vélhetően nem az a lényeges, hogy kifizetődő-e, hanem az, hogy elképzelhető-e távolról ellátva az adott feladat. A közszolgáltatások többsége azonban az 1000 fő feletti méretkategóriákba telepítendő a jegyzők többségének véleménye szerint. A jegyzők a nagyobb városok (10 000 fő fölött) felé tolnák fel a feladatellátást a járóbeteg-szakellátás, a szak- és középiskolák és a gimnáziumok üzemeltetése, az idősek otthona és a kommunális hulladékgyűjtés esetében, míg az alapszolgáltatások közül az ivóvíz-ellátást, a hulladék-elhelyezést és a szennyvíztisztítást 30 000 fő fölötti városkategóriákban tartják kifizetődőnek.

69

A JEGYZŐI KÉRDŐÍVEKBŐL LESZŰRHETŐ LEGFONTOSABB TANULSÁGOK 27. táblázat A jegyzők véleménye az optimális közszolgáltatási hatáskörökről „Függetlenül a jelenlegi szabályozástól, milyen hatáskörbe helyezné az egyes közszolgáltatási feladatokat?” Hatáskör

Közszolgáltatás

Települési (legalább 50%-os többséggel)

óvoda, önálló (nem iskolai) sportlétesítmény, gyermekétkeztetés, közművelődési intézmény, nyilvános könyvtár, közétkeztetés, közcélú foglalkoztatás, önkormányzat tulajdonában lévő lakások, helyiségek fenntartása, háziorvosi ellátás, házi gyermekorvosi ellátás,** védőnői ellátás,** köztemető fenntartás, helyi közterületek fenntartása, csapadékvíz elvezetése, helyi közutak fenntartása, közvilágítás biztosítása, parkolás biztosítása, közreműködés a közbiztonság biztosításában, kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítása

Települési (30–50% között)

ifjúsági létesítmény, bölcsőde működtetése, nappali ellátás: idősek klubja,*** fogorvosi alapellátás, iskola-egészségügyi ellátás, temetkezési szolgáltatás

Társulási (legalább 50%-os többséggel)

gyermekjóléti szolgálat,* házi segítségnyújtás,* jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, családsegítés*

Társulási (30–50% között)

alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátás, kommunális hulladékgyűjtés, kommunális hulladék elhelyezés, szennyvíztisztítás,**

Városi (30–50% között)

járóbeteg-szakellátás (ha van a településen ilyen intézmény),** fürdőüzemeltetés, távhőszolgáltatás (ha van ilyen)

Állami (30–50% között)

szakközépiskola üzemeltetés, szakiskola üzemeltetés, gimnázium üzemeltetés (ha van), betegszállítás, fekvőbeteg-szakellátás, közbiztonságról való gondoskodás

Jelmagyarázat: * – Jelentős hányadot kapott a települési hatáskör is; ** – Az állami hatáskör is viszonylag magas arányban szerepelt; *** – A társulási hatáskör is jelentős. Mindenhol kötelező a feladat ellátása ; 2 000 fő (vagy 2000 lakosegyenérték) felett kötelező 3 000 fő felett kötelező ; 10 000 fő felett kötelező ; 30 000 fő felett kötelező feladat ; Megyei jogú város kötelező feladata

70

;

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 28. táblázat A jegyzők véleménye az optimális, költséghatékony méretről, közszolgáltatásonként „Megítélése szerint a következő önkormányzati feladatok ellátása milyen népességszám mellett valósítható meg a leginkább költséghatékonyan?” Népességszám

Közszolgáltatás

1000 alatti és 1–5 ezer közötti kategóriák között megoszló

közcélú foglalkoztatás, helyi közterületek fenntartása, csapadékvíz elvezetése, közvilágítás biztosítása, helyi közutak fenntartása, közreműködés a közbiztonság biztosításában, kistermelők, őstermelők számára értékesítési hely biztosítása óvoda, általános iskola (1–4 osztályos), általános iskola (1–8 osztályos), gyermekjóléti szolgálat, gyermekétkeztetés, közművelődési intézmény, nyilvános könyvtár, közétkeztetés, házi segítségnyújtás, családsegítés, nappali ellátás: idősek klubja, önkormányzat tulajdonában lévő lakások, helyiségek fenntartása, háziorvosi ellátás, házi gyermekorvosi ellátás, fogorvosi alapellátás, védőnői ellátás, iskola-egészségügyi ellátás*, köztemető fenntartás bölcsőde működtetése, jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, temetkezési szolgáltatás, parkolás-biztosítása szakközépiskola üzemeltetés, szakiskola üzemeltetés, gimnázium üzemeltetés*, járóbeteg-szakellátás* családok átmeneti otthona, muzeális gyűjtemény, idősek otthona, sürgősségi betegellátás, betegszállítás, kommunális hulladékgyűjtés, helyi közösségi közlekedés** hajléktalan személyek átmeneti szállása, fekvőbeteg-ellátás, kommunális hulladék elhelyezés, ivóvízellátás biztosítása, szennyvíztisztítás, fürdőüzemeltetés, távhőtermelés, távhőszolgáltatás*, kéményseprő-ipari közszolgáltatás

Inkább 1–5 ezer fős lélekszám

1–5 ezer és 5–10 ezer fős kategóriák között megoszló

Inkább 10–30 ezer fős lélekszám

10–30 ezer és 30 ezer fő fölötti kategóriák között megoszló

Inkább 30 ezer fő feletti lélekszám

Jelmagyarázat: * amennyiben van a településen ilyen intézmény; ** csak a fővárosban kötelező feladat. Mindenhol kötelező a feladat ellátása ; 2 000 fő (vagy 2000 lakosegyenérték) felett kötelező 3 000 fő felett kötelező ; 10 000 fő felett kötelező ; 30 000 fő felett kötelező feladat Megyei jogú város kötelező feladata

71

; ;

A JEGYZŐI KÉRDŐÍVEKBŐL LESZŰRHETŐ LEGFONTOSABB TANULSÁGOK Rákérdeztünk arra is, hogy milyennek ítélik meg a jegyzők az önállóságukat, a mérlegelési lehetőségeiket az egyes közszolgáltatási típusok esetében. A jegyzők véleménye szerint az önkormányzatok a minden településen kötelező feladatot jelentő óvodák esetében rendelkeznek a legnagyobb befolyással. Ez az a feladatrész, ami a köznevelési „stratégiai” ágazatból egyáltalán helyben maradt, így habár valójában korlátozott az önkormányzatok mozgástere (szigorú ágazati szabályok határolják be a feladatellátás kereteit), a helyben maradó nevelési intézmények iránti fokozott helyi igény és az ágazatot érintő ügyekben magas társadalmi érzékenység miatt a helyi önkormányzatok a lehetséges beavatkozásokat, plusz ráfordításokat sokszor erőn felül is vállalják. A jegyzők érzékelik a lakosság óvodák iránti érzékenységét, s ezt megerősítette a lakossági elégedettségre irányuló kérdéscsoportunk is. A másik ok, amiért a befolyásukat magasnak érzik, hogy általában költségvetési intézményként működnek az óvodák, így az önkormányzatoknak tényleges, közvetlen ráhatásuk van a kiadásokra és az önként vállalt feladatokra. A településméret növekedésével az óvodák és a többi ágazati feladat esetében is kimutatható a kiadásokra gyakorolt befolyás mértékének a növekedése, ami a nagyobb település–nagyobb mozgástér klasszikus összefüggést erősíti meg a jegyzők által érzékelt befolyás mértékére alapozottan. A helyi közszolgáltatások szervezésének egyik fontos dimenziója a költséghatékonyság. A közszolgáltatások 2013 előtti normatív finanszírozási rendszere tág teret engedett a központilag meghatározott (és meglehetősen magas minőségi kritériumok mentén meghúzott) szolgáltatási minimum feletti mennyiségi és minőségi elemek helyi érvényesítésének. Ehhez a normatíva-megtakarításokat és a települési önerőt is fel lehetett használni finanszírozási háttérként. A feladatfinanszírozásra való áttérés azonban a feladatok közötti átfinanszírozás lehetőségét elvette, ami egyre inkább a központi szabályozáshoz és a helyi igénybevételhez igazodó közszolgáltatás-ellátás irányába tolja az önkormányzatokat. Ennek tervezéséhez viszont ismerni kell a helyi igényeket és problémákat. Az esettanulmányok szerint ebben még vannak lemaradások, ugyanakkor a kérdőívek alapján a települések több mint fele alkalmazott már valamilyen elégedettségi vizsgálatot a lakosság körében (a településmérettel a gyakoriság együtt nő), az 50 ezer fő feletti nagyvárosok mindegyike (85%-uk rendszeresen) kikéri a lakosság véleményét a közszolgáltatás-fejlesztés irányait illetően. A közszolgáltatás-fejlesztési kötelezettségek ugyanakkor kevésbé nehezednek a településekre az ágazati, akkreditációs szabályok oldaláról, hiszen a jegyzők válaszai alapján a helyi közszolgáltatások 90–97%-ban megfelelnek a törvényi előírásoknak. A kérdőívben természetesen kitértünk a finanszírozási rendszerben bekövetkezett változások értékelésére is. A feladatfinanszírozás bevezetése egyik oldalról ugyan egyértelmű kapcsolatokat teremtett az elismert kiadások és az ellátott kötelező feladatok között, ám egyúttal megszűntette a takarékos gazdálkodás és a forrásátcsoportosítás által nyújtott korábbi lehetőségeket. Az így keletkezett „megtakarítások” sok esetben a hiányzó állami támogatások pótlására fordítódtak, de több esetben a helyi igényekre vagy specialitásokra (morfológia) reagáló önként vállalt feladatok fedezeteként jelentek meg. Pont e lehetőségek, és általában az önkormányzati gazdálkodási mozgástér (kevesebb forrás, csökkenő szabad felhasználású rész, a helyi adóbevételek kompenzációs elvonása, a megosztott adók jelentős lecsökkenése, hitelfelvételhez kötött fejlesztések engedélyeztetése stb.) beszűkülése miatt éri annyi kritika a 2010 utáni önkormányzati rendszert. A feladatfinanszírozásra való átállás első próbaévének megítélése eltérőképpen alakult a kistelepüléseken és a nagyvárosokban. Miközben a kistelepülések szerint fokozódott az alulfinanszírozottság és kisebb lett a települési mozgástér, a nagyvárosok a rendszer átláthatóságát és a kisebb mozgásteret érzékelték a leginkább (15. ábra). A nagyobb települések fejlesztési mozgástere is nagyobb, a kisebb településeken egyértelműen ennek hiányáról számoltak be, így – fejlesztési tartalékok hiányában – egyértelműen az állami támogatásoktól és az európai uniós/állami fejlesztésektől várják a megoldást,

72

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI és kevésbé vagy semennyire sem tudnak a helyi adópolitika változtatásával reagálni a megváltozott körülményekre. 15. ábra A feladatfinanszírozásra való átállás megítélése településméret-kategóriánként „A feladatfinanszírozásra való áttéréssel kapcsolatban állítsa rangsorba a következő kijelentéseket (első helyre kerüljön, amivel leginkább, utolsóra, amivel legkevésbé ért egyet)!”

Megjegyzés: Egy oszlop annál magasabb, minél előrébb került a rangsorban.

73

VII. A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ ELEMZÉSEK ALAPJÁN

Az 50 településen, melyeket igyekeztünk komplex szempontrendszer követve kiválasztani (vö. 16. ábra), készített esettanulmányok célja az volt, hogy a helyi közszolgáltatás szervezéssel kapcsolatos jellemző problémákat konkrét helyi környezetükben minőségi dimenzióban is értelmezzük. Az egyes esettanulmányok fókusza éppen ezért eltérő volt, attól függően, hogy az adott településnek a közszolgáltatások szempontjából milyen sajátosságai bizonyultak különösen tanulságosnak. Rendkívül nehéz volt a tapasztalatokat összefoglalni és általánosítani (vö. a projekt honlapján szereplő tanulmányt). Jelen összegzés pedig egyáltalán nem vállalkozik az általánosítható sajátosságok megismétlésére, különösen nem jellegzetes, egyedi esetek bemutatására. Az alábbi összegzésben arra fókuszáltunk, hogy a közszolgáltatási rendszer átalakulásának első tapasztalatait, fogadtatását, értékelését foglaljuk össze, egyes kiemelt csomópontok mentén, illetve a tanulmányban megfogalmazandó javaslataink számára nyújtsunk evidenciákat. 16. ábra Az esettanulmányok települései

Amint ezt korábban megjegyeztük, a projekt időzítése több szempontból speciális helyzet rögzítésére volt alkalmas, annak előnyeivel és hátrányaival egyaránt. 2013 nem tekinthető tipikus évnek az önkormányzati közszolgáltatások terén. Több feladat elkerült az önkormányzatoktól, több közszolgáltatási területen jelentős jogi szabályozási változásokra került sor, bevezetésre került a feladatfinanszírozás, felbomlott a társulási rendszer stb. Az utóbbi turbulens évek eseményeinek 74

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI nyomon követése lehetőséget adott az új rendszer bevezetésének elemzésére, ha úgy teszik az első visszacsatolások megfogalmazására, ugyanakkor az eltelt idő még nagyon rövid ahhoz, hogy megalapozott vélemény alakulhasson ki a változásokról.

A helyi feladatellátás differenciálódása Az esettanulmányok azt igazolták, hogy a feladatvállalás mértéke, spektruma csak részben a jogi szabályozás lenyomata, emellett nagyon sok tényező játszik szerepet, s ezek között nem csak a méret és a pénzügyi kondíciók relevánsak.  A jogszabály egyre több közszolgáltatás esetén a település mérete és jogállása szerint differenciál, azt mérlegelve, hogy milyen méret mellett biztosíthatóak az adott közszolgáltatás szintén egyre részletesebben szabályozott szakmai paraméterei és a költséghatékonyság;  Az önkormányzatok pénzügyi lehetőségei nem csak önként vállalt feladatokban (sport, kultúra) érvényesülnek, hanem a kötelező szolgáltatások kapacitása, minősége, változatossága is függ tőlük;  Az önkormányzati szubjektív szerepfelfogás alapvető fontosságú. A tehetősebb önkormányzatok bevételeiket nem feltétlenül a közszolgáltatások fejlesztésére fordítják, míg a forráshiányos önkormányzatok esetenként erejükön felül vállalnak szerepet, nem csak a kötelező, hanem az önkéntes szolgáltatási területeken is;  A jogszabályi helyzet sajnos lehetővé teszi, hogy bizonyos, helyben kötelező közszolgáltatás hiányozzon. Például az önkormányzatok és az állam, illetve az egyes önkormányzati típusok közötti feladatmozgás produkált szolgáltatási hiányt, bizonytalan felelősségi kört;  A már nem önkormányzati feladatokhoz erősen differenciáltan bár, de gyakori az önkormányzati hozzájárulás, különösen a köznevelésben;  A civil kezdeményezések jelentősen motiválhatják a helyi önkormányzati szolgáltatások tartalmát, skáláját, minőségét;  A magánvállalkozások nyújtotta szolgáltatások gazdagítják a választékot a nagyobb és jó gazdasági adottságú településeken;  A feladatok terjedelmét befolyásolja a földrajzi elhelyezkedés, pozitív és negatív értelemben is. Az országhatár menti helyzet, rivalizáló települések közelsége, idegenforgalmi attrakció, a régió, térség településhálózati sajátosságai mind, mind speciális helyzetet teremtenek. A városkörnyéki települések gyakran kihasználják a nagyváros közelségét. A szuburbanizáció vesztesei néha a városok, miután lakosságvesztést és adóbevétel kiesést szenvednek el, miközben a szolgáltatások iránti mennyiségi igény nem csökken.

Településmorfológia, demográfiai és jövedelmi helyzet Az esettanulmányok fontos üzenete volt, hogy a település szerkezeti, morfológiai sajátosságai, a népesség összetétele, és gazdasági helyzete nagyon jelentős hatással van a közszolgáltatások helyi kialakítására. A közszolgáltatásokhoz való hozzáférést és a költségeket erősen befolyásoló tényezőkről van szó.  Miközben nagyon helyesen az Mötv. már számol azzal, hogy a közigazgatási terület mérete jelentősen befolyásolja az önkormányzati feladatrendszer differenciálását, de jelezzük, hogy nem csak a népsűrűség játszik szerepet, hanem az egyes településrészek beépítettsége, illetve a közöttük való távolság is. Egy folyó vagy tópart, tanyás településszerkezet eltérő feladatokat, il-

75

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ…





letve költségeket generál. Több vizsgált városban is jellemző trenddé vált a külterületekbe, zártkertbe való kiköltözés, ami az érintett önkormányzatokat új kihívások elé állítja. Az öregedő és fogyó népességű települések (ez a trend egyáltalán nem csak a kistelepüléseket jellemzi, hanem a városok egy részét is), továbbá a kedvezőbb korstruktúrájú, illetve növekvő települések, többségükben dinamikus városi, illetve a fővárosi agglomerációban más feladat és feltételrendszerrel jellemezhetőek. A közszolgáltatási intézmények kapacitásproblémái gyorsan a felszínre kerülnek (hosszú várólisták formájában, vagy az adott intézmény fajlagos működési költségeinek deformálódásában vagy javulásában). A változásokra a nagyobb önkormányzatok könnyebben reagálnak, kisebb településeken jobban érvényesül a feladatellátási kényszer, alternatíva hiányában még rossz kapacitáskihasználtság esetén is. A lakosság jövedelmi helyzete ugyancsak jelentős tényező. A lakosság alacsony átlagjövedelme a gazdaságilag is „szegény” településeken kettős hátrányt teremt, kisebb önkormányzati bevételek mellett, ugyanazon standardok szerint kell megszervezni a közszolgáltatásokat, s azok használatáért sem mindig tudnak az ellátottak fizetni. Gazdagabb településeken az önkormányzat és a lakosság is gazdagabb, tehát a kettős előny jobb szolgáltatási minőséghez, nagyobb választékhoz és egészséges versenyhez, jobb kapacitáskihasználtsághoz vezet.

Alternatív közszolgáltatási szervezeti formák átalakulási trendjei Az önkormányzatok mozgástere szűkül abban, hogy az adott közszolgáltatást milyen szervezeti formában látják el (saját költségvetési intézmény, vállalkozás, kiszervezés), de vannak szervezetfejlesztési tartalékaik, újításaik. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a legerősebb hatást a szervezeti forma megválasztásában a jogszabályok és a finanszírozási kondíciók fejtik ki, ugyanakkor az egyedi körülmények, szubjektív, emberi tényezők, a település civil, gazdasági szervezeti kondíciói stb. rendkívüli változatosságot és változásokat generálnak. A kisebb települések mozgástere kisebb, a nagyobbak körében vannak divattrendek, jó gyakorlatok, bár ezek nem mindenütt válnak be, és nem jellemző a szervezeti újításokat megalapozó alapos belső, vagy külső szakértői elemzés. Az utóbbi évtizedben egyértelmű törekvés tapasztalható a költségtudatos önkormányzati politikákra, a mérethatékonyság érvényesítésére, szervezeti, vagy funkcionális integrációkra, profilok bővítésére és szűkítésére. Nem állítható azonban, hogy kialakult volna az „ideális” méret, az egyedi, helyi sajátosságok erősebben érvényesülnek az általános optimumnál, kivéve, ha ezt a szervezeti optimumot jogszabály kényszeríti ki. Az előírásokban szereplő „optimális” méret viszont egyedileg gyakran méltánytalan vagy ésszerűtlen helyzetet eredményez.  A feladatellátás történhet saját szervezet által, külső szervezet igénybevétele mellett, vagy olyan szervezet által, amely vegyes tulajdonosi összetétellel rendelkezik. Saját feladatellátás esetén a település lakosságszáma közvetlen kapcsolatot mutat az alkalmazott szervezeti formával. Minél kisebb a település, annál gyakrabban történik a feladatellátás a hivatal keretén belül, minél nagyobb a település, annál inkább és annál több feladatra szakosodott, saját tulajdonú gazdasági társaság látja el a feladatot. (A kommunális szolgáltatásokat vagy hivatal segítségével, vagy gazdasági társaságokon keresztül látják el.) A hivatal részeként működő szervezeti egységeken keresztül történő feladatellátás előnye lehet, hogy közvetlenül tudják befolyásolni, irányítani a működést, az egyes közszolgáltatások ellátásának feltételeit. Közvetlenül képesek biztosítani és felügyelni az egyes szervezetek, illetve a nyújtott közszolgáltatások minőségét és azt, hogy azok maradéktalanul megfelelnek a jogszabályi (akkreditációs) feltételeknek.  Gazdasági társaságok esetén gyakran előnyt jelent, hogy az adott feladat ellátása olcsóbban történhet, azonban ennek hátrányai a feladatok megfelelő szintű szakmai ellátásában jelentkezhetnek. A gazdasági társaságok működése nagyobb rugalmasságot tesz lehetővé, míg a hivatali döntéshozatali szintek és szabályok jelentősen lassíthatják a reakcióidőt. A gazdasági társaságok 76

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI



működtetésének további oka lehet az ÁFA-visszaigénylés gyakorlata. Hivatalosan önkormányzati alapfeladat ellátása után az ÁFA nem igényelhető vissza. Számos település ugyanakkor a 100%-os önkormányzati tulajdonában álló gazdasági társaságán keresztül, a nyújtott közszolgáltatások után is visszaigényli az ÁFA-t. A jövőben a közszolgáltatások vállalati formában való megszervezésében turbulens változások ígérkeznek. Esettanulmányaink szerint a helyi döntésekhez egyelőre nincs elegendő és stabil információ, tehát intenzív kormányzati segítség és együttműködés szükséges a gazdasági társasági formában működtetendő közszolgáltatásokról hozandó döntések során. A civil szervezetek közszolgáltatások nyújtásában kifejtett aktivitása egyértelműen a nagyobb lakosságszámú településekhez kapcsolódik. A középvárosi kategóriában és afelett van meg ugyanis a civilként is aktívan tevékenykedni kívánó polgárok azon „kritikus tömege”, amely már képes a szervezetalakításra. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy a kistelepüléseken hiányozna a helyi civil társadalom, sokkal inkább azt, hogy nincs meg a külső és belső kényszer a szervezetalakításra, a helyi tevékenységek spontán csoportosulássokkal is véghezvihetők. A felmérés tanúsága alapján a civil szervezetek a humán közszolgáltatások területén, azon belül is főként az egészségügyi és szociális ellátások, valamint a kulturális és közművelődési közszolgáltatások megszervezésében vállalnak feladatot. Az előbbi csoportba tartozó szervezetek főként hálózatokhoz kapcsolódnak (pl. Magyar Máltai Szeretetszolgálat, Baptista Szeretetszolgálat), míg az utóbbiakra jellemző inkább a helyi, alulról jövő szervezettség. A helyhatóságok e szervezetekkel való együttműködése alapvetően kiegyensúlyozottnak mondható. Kisebb településeken a jó személyközi kapcsolatok garantálják a hosszú távú együttműködéseket, míg a nagyobb településeken a hálózatos, civilekkel való szerződéskötés legitimálja a feladatok kiszervezését.

Közszolgáltatási tipizálási kísérletek települési sajátosságok alapján  Budaörs a szerencsés szuburbán város esete, amelyik kifejezetten előnyöket élvez a helyi bevételek vonatkozásában, és nagy mozgástérrel rendelkezik a helyi szolgáltatások megszervezésében. Döntéseit számításokon, elemzéseken alapuló racionális költségtakarékossági mérlegelés jellemzi, nem kényszerül kompromisszumokra egyrészt az általa, másrészt a lakói által választható alternatíváknak köszönhetően. Mérete alapján inkább maga szervezi meg a szolgáltatást olyan területeken is, amelyeken nem lenne kötelező. Nem szolidaritási, hanem pénzügyi érvek alapján társul. Szintén mérete, testületi összetétele okán döntéseiben a politikai szempontok sem jelentéktelenek.  Pécs a finanszírozási problémákkal küszködő, gazdaságilag hanyatló nagyváros esete, ahol a közszolgáltatási intézményrendszer skálája és kapacitása relatíve túlméretezett, de a racionalizálást település- és társadalomszerkezeti sajátosságok is korlátozzák, illetve a korábbi uniós fejlesztések kényszerpályát jelölnek ki a működtetésben. A megyei önkormányzattól átvett intézmények fenntartása jelentős többletterhet idézett elő. Az egyetemi klinikák jelenléte ellenére a szakorvosi ellátást maga oldja meg, bár erős az összefonódás az egészségügyi ellátásban. Jelen vannak a nagyvárosokra jellemző önkormányzati tulajdonú városüzemeltetési szervezetek jórészt holdingba koncentráltan, de jelentős szerepet játszanak a magántulajdonban lévő vállalkozások is. A humánszolgáltatásokban a civil szervezetek, különösen az egyházak jelentenek alternatívát. A lakosság jövedelmi problémái visszaköszönnek az intézmények, vállalatok kintlévőségeiben, melyek behajtásában keresi a megoldást az önkormányzat.  A térségével együttműködő kisvárosokat képviseli Mezőtúr, amelyik a kistérségi társulási rendszer szabályozásának erős átrendeződése ellenére a partner önkormányzatokkal együtt megőrizte a szervezeti kereteket, és szinte minden közszolgáltatási területen él a társulási forma lehetőségével. 77

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… 

Szenna speciális példáját adja a nagyobb városi vonzáskörzetben fekvő kistelepüléseknek. A megyeszékhely közelségének ellenére ugyanis a község alapvetően törekszik a lehető legtöbb közszolgáltatás helyben történő biztosítására, e törekvés pedig a lakosság részéről is kedvező fogadtatásra talál. A település társulási rendszereiben inkább a mikroközpontokra tagolódó Észak-Zselic településeivel keresi a kapcsolatot Kaposvár helyett.



Komló a differenciálatlan (feladat) finanszírozás hátrányos következményeire jó példa: a távolság a vízszolgáltatás esetén az adott területi egységre jutó fogyasztószám figyelmen kívül hagyása hátrányosan érinti a szolgáltatót. Létezik olyan városrész, ahova több kilométeren juttatják el a vizet úgy, hogy közben nincs fogyasztó, de az állami hozzájárulás fizetésére kötelezettek. A távolság önmagában és az ehhez kapcsolódó állami teher tovább drágítja az ivóvíz árát. A távolság a távfűtés esetén is drágítja a szolgáltatás árát, amelyet a korszerűtlen szigetelés és az alkalmazott (elavult) technológia tovább fokoz. A morfológiai adottságok finanszírozásban történő figyelmen kívül hagyása a víz-szennyvíz- szolgáltatás, a helyi közlekedés biztosítása esetén is komoly hátrányt jelent a település számára. A város határában jelentős számú kiskert jött létre, ahol építési engedéllyel, vagy anélkül, tartósan laknak. Egyedül a hulladékszállítást tudja a város számukra biztosítani, a letelepülőkkel szembeni hatósági fellépés csak átmeneti eredményeket hoz, a probléma újratermelődik.

A társulások változatos helyzete A 2013. évi többcélú kistérségi társulások munkaszervezeteinek kötelező megszüntetése, illetve a társulások Mötv. szerinti átalakulása következtében megszűnt az a jogilag intézményesített rendszer, amely a többcélú társulásokra vonatkozó törvényben kötelezően ellátandó feladatok biztosítását írta elő térségi szinten. Az új helyzetre a kistérségi központok, illetve a környező települések eltérő választ adtak. Létezett olyan kistérség, amely fenntartotta a társulást azon feladatok tekintetében, amelyekről a tagok mindegyike úgy vélte, hogy azokat optimálisan kistérségi területi szinten lehet ellátni. (Ilyen feladatok a családvédelmi és gyermekjóléti feladatok, illetve a szociális ellátások egy része.) A kistérségek jelentős része mikrokörzetekre esett szét, melyek eltérő minőségben és mennyiségben látják el a különböző közszolgáltatásokat. A települési együttműködések az esettanulmányokban leírt tapasztalatok alapján különböző modellekbe sorolhatók, elsősorban a települések együttműködési készsége, habitusa alapján, visszajelezve, hogy még az egyértelmű támogató vagy éppen korlátozó szabályozási környezet, finanszírozási helyzet esetén is átüt a helyi szerepfelfogás. A jövőben, miután a kistérségi rendszer helyére új térbeli, és tartalmú formációk lépnek, különösen fontos lenne mérlegelni az eltérő sajátosságokat, és a meglévő együttműködési hajlandóságokat.  „Jóléti” modell. A központi önkormányzat gyakorlatilag minden szolgáltatási területen figyelemmel van a térség sajátosságaira, és vállalja az ezzel járó többletköltségeket. Jó minőségben tartja karban a külterületi utakat, lakossági internetelérést épít ki a külterületeken is. A kistérségi szinten szervezett szolgáltatások területén is kiemelt figyelmet fordítanak a térség egészére, jó példa erre az orvosi ügyelet megszervezése. E modell alapvető feltétele a központi település jó anyagi helyzete, központi eleme pedig a gondoskodó magatartás.  „Gondoskodó” modell. A kistérségi és járásközpont ugyan képes a korábbi többcélú társulásban ellátott feladatok mindegyikét ellátni önállóan, kiegészítő normatíva hiányában is, viszont így a térség kisebb települései számára az ellátások nem lennének elérhetőek helyben. Mivel a központi település felelősséget érez a térségéért, továbbra is társulási formában és az egész kistérségre vonatkozóan szervezi és biztosítja a szociális, családsegítő és gyermekjóléti szolgáltatásokat. A még meglévő kiegészítő normatíva a központi település számára is kedvezőbb finanszí78

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI





rozást biztosít, azonban a térségi szerepkör mindenképpen többletfeladatot és többletkapacitást is feltételez, amelyet önálló feladatellátás esetén nem kellene vállalnia. A gondoskodó modell annyiban különbözik a jóléti modelltől, hogy ebben az esetben a térségi központ nem rendelkezik jó anyagi helyzettel, ezért a szolgáltatások köre is jóval szűkebb, de a központot a gondoskodás vezérli, melyben a tagtelepülések partnerek. „Forrásszerző” modell. Szegény térség, szegény központtal, ahol a térségi központ önerőből, külső segítség nélkül nem képes a szolgáltatásokat széles körét biztosítani. A társulásba szervezett szolgáltatások köre csak azokra terjed ki, ahol a kiegészítő forrás ezt ösztönzi. Ez az együttműködés legfontosabb, vagy kizárólagos fenntartó eleme, a döntéshozói attitűdöt – minden partner esetén – inkább jellemzi a divergencia, mint a konvergencia. Egoista modell. Amikor a település nagysága és bevételei alapján képes a térségi szolgáltatások önálló ellátásra, inkább vállalja az alacsonyabb szintű pénzügyi támogatást, hogy továbbra is önállóan szervezze a szolgáltatásait, nem akarva a jól bevált szervezési metóduson változtatni. A jogszabályi változások lehetőségeit kihasználva a központ nem vesz részt az új társulásokban sem, mert nem kívánnak lemondani a tulajdonjogról és az irányítás jogáról.

A közszolgáltatások szervezeti kereteinek átalakulásával fellépő problémák A közszolgáltatásokat végző szervezeti formák és megoldások tekintetében jelentős változások következtek be az utóbbi években, többnyire burkolt formában, azaz a meglévő típusok telítődtek új tartalmakkal. A közszférában hivatali, (költségvetési) intézeti és vállalati (vállalkozási) munkaszervezési formákat különítünk el. A hivatali és az intézeti működés költségvetési intézmények keretében valósul meg. A közszféra intézeteit nevezhetjük közintézeteknek, vállalatait közvállalatoknak. A helyhatóságok feladataival összefüggésben önkormányzati (tulajdonú) vállalatokról és költségvetési intézményekről (intézetekről és polgármesteri vagy közös önkormányzati hivatalról) lehet szó. Elemzésünk, javaslataink (melyek részben támaszkodnak esettanulmányaink tapasztalataira) e munkaszervezeti formák alakítására, működési feltételeiknek a javítására vonatkoznak.

Önkormányzati vállalatok A száz százalékos önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok és vállalatcsoportok („holdingok”), valamint más önkormányzati tulajdonosi rendelkezési formák alkalmazási keretei gyorsan változnak. 2010-től úgy tűnt, az egységes vállalatirányítási formák a száz százalékos köztulajdonba kerülés útján biztos helyzeti előnyt jelentenek a helyi közszolgáltatási piacon. Erősítette ezt a folyamatot a nemzeti vagyonról szóló törvény elfogadása, majd a közszolgáltatási ágazati szabályozások átalakítása. Mindenekelőtt szigorodott a formaválasztás lehetősége. A törvény erőteljes lökést adott az állami tulajdon kiterjesztéséhez a közüzemi szektorban. Megnyílt az út az átszervezések előtt, ami gyakran magában foglalta a külföldi tulajdonosoktól való visszavásárlást. A fordulat hatására a tulajdonos önkormányzatok osztalék iránti várakozása megalapozottnak tűnt. Lehetőséget kaptak továbbá a különböző városgazdálkodási tevékenységek ellátása tekintetében fölmerülő kapcsolatok, szinergiák költséghatékony kiaknázására. A helyhatóságok elvi helyzetbe hozásával egyidejűleg a kormányzati politika egyre inkább a közfeladat-ellátás közvetlen, központilag egységes kialakításának és szervezésének útját építette ki. 2012-től bevezetésre került a közműadó. Majd az egyre kiterjedő hatósági árszabályozás mellett belépett a szolgáltatási díjak központi csökkentése a kormány rezsicsökkentési politikája keretében. Ilyen módon az önkormányzati tulajdonú társaságok osztaléktermelő képessége egyre inkább csök-

79

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… kent. A keresztfinanszírozás lehetőségei beszűkültek. Az uniós szabályok e tekintetben szigorodtak. Időnként pedig a hazai rendezés még ahhoz képest is korlátozóbb (pl. a hulladékgazdálkodásban). Az újabb szakaszt 2014-től az energiaszolgáltató és a hulladékkezelő társaságok közhasznúvá (nonprofittá) alakítása, valamint e körben a szolgáltatók centralizációja nyitja meg. A városi vállalatcsoportok szempontjából egy profiltisztulás lezárulását eredményezheti a folyamat. A víziközmű- és a hulladékgazdálkodási közszolgáltatók nagyobb méretű egységekbe szervezéséről az ágazati törvények már gondoskodtak. A többprofilú társaságok fejlődése is új irányba fordulhat ezzel, megerősítve működésükben egyes, eddig talán kevésbé hangsúlyos vonásokat. A központi díjcsökkentéssel párhuzamosan megjelent az állami/önkormányzati kompenzáció igénye és követelménye. A kompenzációs szükséglet rendszeressé válása azonban ellene hat a tulajdonosként való gazdálkodás érdemi lehetőségének. Összességében tehát a közszektor feladatellátást közvetlenül szolgáló szervezési eszközei előtérbe kerülnek. A kormányzati és önkormányzati szervezetek közvetlen feladatellátása nemcsak tulajdoni, hanem szervezési eszközökkel kiterjedtebbé vált a korábbiakhoz képest. A versenyszabályok miatt meg kell találni a liberalizált piacokhoz való viszony pontos tartalmát, a sajátosságokat igazoló hivatkozásokat, alkalmazott kivételes szabályokat. A következő összefüggésekről van szó különösképpen:  Az Európai Unió rendelkezései szerint az ún. Altmark-kritériumok alkalmazása és további követelmények teljesülése esetén a közszolgáltatások állami ellentételezése nem minősül tiltott állami támogatásnak, akkor sem, ha a vállalkozás nem közbeszerzés útján lett kiválasztva. Az uniós rendszer tágítja, kitolja az állami ellentételezések határait, a nemzeti szabályozások keresése előtérbe került, ezért az önkormányzati és állami vállalatok szerepkörének kialakításával összefüggésben az uniós szabályozás változásainak hatását a pontos harmonizáció érdekében célszerű szisztematikusan áttekinteni.  Az önkormányzati társaság-irányítás követelményeinek megfogalmazása ugyancsak alapvető fontosságú. Az állami, közösségi tulajdonú társaságokra vonatkozóan nemzetközi iránymutatások próbálnak standardokat fölállítani, amelyeket az azokat önként elfogadó vállalatok gazdasági érdekből, kooperatívan követnek. Erősíteni célszerű nálunk is az állami és önkormányzati vállalatok önszabályozási, vezetési készségeit.

Költségvetési intézmények Az önkormányzatok törekedtek az utóbbi években a költségvetési intézményi kört is racionalizálni. Költségvetési intézményeket (iskolákat, szociális létesítményeket és szolgáltatásokat, közművelődési szervezeteket, sport- és szabadidő-központokat) profilonként sok városban összevontak, eleinte csak kifejezetten a pénzügyi megtakarítások okán, majd a múlt évtized közepén, sok helyen ezeket a jellemzően humán szolgáltatást nyújtó szervezeteket – a köznevelési intézmények kivételével – gazdasági társaságokba szervezték, a szabályozási változások adta lehetőséggel élve közhasznú társaságokká alakították át. Az így immár az egészségügyi, a szociális, a (szak-)oktatási vagy a sport és kulturális ágazatban is megjelenő közvállalatok szintén tárgyaivá váltak az önkormányzati társaság-irányítás egységesítésének. Nem kizárt kifejezetten a közszolgáltatási feladatok szélesebb körének társasági forma tevékenységei közé felvétele. A tulajdonosi struktúra átalakulása nem feltétlenül járt mindenütt együtt egész társasági holdudvar kiépítésével, mert egy vagyonkezelő bővítése maga is tudta az elérni kívánt előnyöket hozni, kellő rugalmasságot és elégséges mozgásteret biztosított a mindenkori városvezetés számára. 80

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A társasági megoldásokat azért kedvelték, mert a munkavállalók nem közalkalmazotti státuszban vannak, továbbá a felelősségi viszonyok miatt rugalmasabb irányítási rendet lehetett kialakítani. Az új polgári törvénykönyv hatályba lépésével a társasági vezető tisztségviselők a képviselőtestülethez képest jobban számon kérhető szerepkört visznek az állóeszköz- és ingatlanvagyon hasznosítása, valamint a tevékenységi eredményesség szempontjából. 2012 után – az önkormányzati tapasztalatok birtokában – mind a vállalatirányítás, mind pedig külön az intézményirányítás egységesítésétől várható és elérhető hasznokat a központi kormányzat erőteljesen magához vonta. A vállalati eredmény elvonása különadók, rezsicsökkentés és egyéb utakon történt. Az államháztartási ellenőrzés kiterjesztése az önkormányzati tulajdonú társaságok, és a költségvetési intézmények közötti különbségeket csökkentette, sok tekintetben pedig összemosta. Ezen mindenképpen célszerű változtatni, különben összekeverednek az egyébként meglehetősen különböző felelősségi viszonyok, ami egészen biztosan nem kívánt hatásokkal jár. Bár nem volt elemzéseink tárgya, de nyilvánvaló, hogy ugyanilyen összekeveredésnek vagyunk tanúi a nagy ellátórendszerek közül kettőt is érintő költségvetési intézményi centralizációk esetében. A KLIK és az egészségügyi intézményeket fenntartó GYEMSZI összekapcsolja az államigazgatási hivatali és a költségvetési intézeti munkaszervezési intézményeket. Mindkét esetben problematikus a költségvetési státuszok megkülönböztethetetlensége. Holott nyilvánvalóan a hivatali és az intézeti munkaszervezés, valamint a felelősség tartalma lényegesen eltér egymástól.

Belső kontrollfunkciók, szervezeti felelősség érvényesítése Két viszonylag új jelenséget érzékeltünk elemzéseink során is: a belső szervezeti kontroll-funkciók gazdagodnak és az ún. felelős társaságirányítás eszközei megjelennek az önkormányzati szektor keretei között is. A vállalati és az intézeti munkaszervezetek átalakítása, összevonása azzal járt, hogy a belső kontrollfunkciók kiépítése iránti igény a korábbihoz képest nőtt. Új módszerek terjednek, amit leginkább a kontrolling fogalma fed le, lényegében a nagy modern magánvállalatok által alkalmazott egyik alapvető eszközrendszer adaptálásáról van szó. A 2011. évi államháztartási törvény a korábbinál részletesebben és új alapokon tárgyalja ezt a témakört. Ráadásul oly módon, hogy számos funkciónak a gyakorlását az államháztartás körén túlra is kiterjeszti, például éppen az állami, önkormányzati tulajdonú társaságokra. A nemzetközi gyakorlatban, a magánvállalatok körében érdemes kiemelni a felelős társaságirányítás fogalomkörét. Megerősödött a tulajdonosi vagyoni érdekérvényesítésének igénye, ami a felelős tulajdonlás felelevenítésével és megújításával a gazdasági jog talaján vált lehetségessé. A közszektorban ugyancsak hangsúlyt kellene helyezni a lehetséges alanyok önszántukból való jogkövetésére. A kontrolling-szerepek, a funkcionális értelemben vett belső átláthatóság fejlesztése közösségi érdek, ami folyamatos fejlesztést igényel. Nem egyszerűen jogalkotásra van szükség, hanem az önkéntesség gyakorlásának elősegítésére. Jó forma erre közös kezdeményezésű irányelvek kiadása, majd hatásuk nyomon követése ösztönzési politika keretében. Erre lenne lehetőség a közszolgáltató állami/önkormányzati vállalatok körében is. A belső kontrollok nem a hagyományos értelemben vett ellenőrzés–szankcionálás logikájában működnek, hanem a működés folyamatában. A felelős társaságirányítás pedig a vállalati köztulajdonosi minőség aktív érvényre juttatását segíti elő,

81

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… ami a döntéshozatalban alapvető, és szintén folyamatszerű. Kormányzati politikával a korszerű eszközök megfelelő alkalmazását sokféleképpen lehet segíteni.

Néhány közszolgáltatási ágazatban végrehajtott reform első tapasztalatai 1. A közoktatási/köznevelési feladatellátás Az átalakított közoktatás irányítási rendszer problémái/konfliktusai kisebb részben a rendszer komplexitásából erednek (ez a komplexitás különösen igaz a nagyobb városok esetében), nagyobb részben azonban közvetlenül kapcsolódnak a közelmúltban megvalósított átszervezéséhez, a fenntartóváltáshoz. A problémák jellemzően a működtetés és a fenntartás szétválasztásából erednek. Mivel az intézmények állami fenntartásba vétele a 3000 fő feletti települések esetén a fenntartói és a működtetői jogosítványokat, feladat- és felelősségi köröket egymástól elválasztja, sok esetben lényegében automatikusan generálja a konfliktust a fenntartó állam (a Klebelsberg Intézményfenntartó Központon – KLIK – keresztül) és a működtető önkormányzat között. A strukturális átalakítást követően azonnal megjelentek a főként finanszírozási kérdésekkel kapcsolatos viták (ki a költségviselő?), amelyek elhúzódása naponta hoz felszínre nehezen megoldható kérdéseket, sokszor eldönthetetlen vitákat. Karbantartási, gazdálkodási, munkaszervezési, felelőségi kérdésekben előfordulnak hiányosan végrehajtott feladatok, félreértések, hatásköri túllépések. A fenntartó és a működtető közötti viták bizalmatlanságot, a viták elhúzódása a szakmai működésben is zavarokat okoz szinte minden vizsgált településen.  Az egyik leggyakoribb probléma forrása az, hogy a „funkcionális feladat” illetve a „szakmai feladat” értelmezése sok esetben a törvényi definíció ellenére sem egyszerű, ami vitás helyzeteket teremt és tart fent. Az Nkt. értelmében az intézmények fenntartási költségeit a fenntartó, működési költségeit a működtető finanszírozza, ugyanakkor ebben az esetben sem mindig egyértelmű a költségek működtetőhöz vagy fenntartóhoz való tartozása. Mivel az új helyzet pénzügyi következményekkel is jár, ebben a vonatkozásban is vannak kedvezőtlen hatások, bizonyos funkciók sérülhetnek (finanszírozási nehézségek miatt megszűnő programok, gyermekellátás megszervezése tanítási szünetek idején stb.).  Sok esetben problémává válhat a tankerületi rendszer járási határokhoz való igazodása is. Az eddigi tapasztalatok alapján kijelenthető ugyanis, hogy az államigazgatási feladatok ellátására alkalmas területi egységek nem feltétlenül funkcionálnak kielégítően közszolgáltatási feladatkörben. Ez a tendencia különösen jól megfigyelhető a nagyobb területi egységet és számos települést magukban foglaló tankerületek esetében, ahol az intézmények központtól való távolsága adott esetben meghaladhatja a 15–20 kilométeres távolságot is. Mivel a fenntartással és üzemeltetéssel kapcsolatos problémák és megoldandó feladatok helyben generálódnak, nem feltétlenül tűnik hosszú távon fenntarthatónak az orvoslásukhoz szükséges jogkörök teljes skálájának tankerületi szinten tartása. A problémák megoldásához több alternatíva is kínálkozik. Ezek közül a legmélyrehatóbb módosítást a tankerületi rendszer területiségének újragondolása jelentené, mely a nagyobb területi egységeket átfogó körzetek több részre osztásával, avagy a meglévő egységeken belül alközpontok létrehozásával ideálisabb feladatellátási környezetet teremthetne. E folyamatban mindenképpen javasolható, hogy – az igazgatási személyzet jelenlegi létszámát alapul véve – az egy központra jutó feladatellátási helyek száma az új egységeken belül ne haladja meg a 10-et.

82

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 

További lehetőséget jelent az intézményvezetők kompetenciáinak további bővítése, különösen az üzemeltetéssel kapcsolatos kérdésekben. Az intézményi autonómia ilyen típusú megteremtése egyrészt szavatolhatná az infrastruktúra fennakadásmentes üzemeltetését, másrészt némileg tehermentesítené a tankerületi központokat.

Kistelepülési szinten jellemző nehézségek  A 3000 fő alatti települések esetében a fenntartói és üzemeltetői feladatkörök nagyobbrészt nem válnak el egymástól, mindkét pozícióban a KLIK diszponál. Az üzemeltetési feladatok ellátásának önkormányzat általi felvállalására elenyésző számú példát találtunk, főként magas helyi adó bevétellel rendelkező települések esetében, általánosnak tehát az intézményekkel kapcsolatos feladatok teljes spektrumának állam által történő ellátása tekinthető. A településvezetők véleménye szerint az államosítással megritkultak vagy akár teljesen meg is szakadtak az oktatási intézmény, a pedagógusok és a település kapcsolatai. Mind a helyhatóságok mind pedig az oktatási intézmények „keresik a helyüket” az új struktúrában, ez pedig szükségszerűen a meglévő informális kapcsolatok gyengüléséhez vezet. Egyértelmű hátrány, hogy az iskola kevésbé szolgál a település számára külön programok, szolgáltatások keretéül. A régi rutinok továbbélése is megfigyelhető. Sok esetben az önkormányzatok annak ellenére lépnek fel üzemeltetési probléma megoldásában, hogy nincsenek üzemeltetői pozícióban, ez pedig a későbbiekben akár elszámolási, hatásköri vitákat is eredményezhet.  3000 fő lélekszám felett a fenntartói és működtetői feladatok ellátása tekintetében osztott felelősségi kör alakult ki az önkormányzatok és a KLIK között. Itt is a hatáskörök tisztázatlanságával és bizonytalansággal találkoztunk, amely amellett, hogy megnehezíti az intézmények mindennapos működtetését, hosszú távon elszámolási vitákat és elmérgesedő helyzeteket generálhat. Városi szinten jelentkező sajátosságok Nagyobb városok körében a központosítás különösen nem volt szükségszerű, a fenntartói és üzemeltetői feladatok szétválasztása pedig számos nehezen kezelhető problémát, konfliktust eredményezett. A nagyobb városok esetében a térségi kapcsolatrendszerekből eredő együttműködési lehetőségek/kényszerek tovább növelhetik a problémák körét, miközben a feladatok komplexitásból eredő problémák is (nagy)város-specifikusak: a strukturális, fenntartói, szakmai kínálati sokszínűség a fenntartók és működtetők valamint az önkormányzatok egyéb feladataihoz való kapcsolódások miatt az együttműködések minősége nagyon fontos. A közoktatásban az ágazati, a helyi és az intézményi szintű irányítási (szervezési, ellenőrzési, működtetési) feladatok összhangjának megteremtése nélkülözhetetlen. A problémák többsége olyan, amelyekre csak helyi szinten, konkrét ismeretek alapján lehet jó válaszokat adni, ami ebben az ágazatban különösen indokolttá teszi a szubszidiaritás elvének érvényesülését.  A városokban az önkormányzatnak, és a KLIK helyi tankerületének egyaránt vannak minden intézményt érintő feladatai és ezzel együtt járó felelőssége, ezért a koordináció alapvető feladat a körzetek kialakítása, intézményfejlesztési koncepciók összehangolása a tervezési feladatok stb. kapcsán.  A demográfiai folyamatok kedvezőtlen hatásai a nagyobb városaink közoktatási intézményeiben is felerősítették a szegregációt. Hiányoznak a tervek a változó gyermeklétszám miatt feleslegessé váló ingatlanok hasznosítására; késnek a változó körülményekhez alkalmazkodni képes intézményi átalakítások, struktúra-váltások. A gyermeklétszám csökkenése a tervezés kérdését az eddigieknél is hangsúlyosabbá teszi.  A városi közoktatásnak erős a beágyazottsága a város közszolgáltatási rendszerébe. A fenntartói és intézményi irányításban ezekkel tudatosan kell számolni különösen az olyan nagyobb városokban, ahol a kapcsolatrendszerben szereplők jellemzően városi fenntartású intézmények. 83

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… 

Az eddigi szereplők mellett az átszervezések egy új típusú kooperációt is szükségessé tesznek. Az erős egymásra utaltság miatt a városi önkormányzatok és a városi székhelyű tankerületek harmonikus együttműködése a rendszer megfelelő működésének fontos feltétele.

Összességében nehezen képzelhető el hatékony, gazdálkodási és szakmai értelemben is kielégítő minőségű feladatellátás a városi oktatási intézmények önállóságának érdemi megerősödése (visszaerősödése) nélkül.

2. A szociális gondoskodás rendszerének átalakulása Ha az egyes közszolgáltatási fő ágazatokat vesszük szemügyre, empirikus tapasztalataink alapján azt mondhatjuk, hogy az oktatáshoz, ill. az egészségügyhöz képest a szociális gondoskodás átalakulása csendesebb volt, bár ebben a közvetlenül érintettek véleménye bizonyára eltér. Ennek oka az is, hogy a szociális ágazat már a korábbi évtizedben is folyamatosan formálódott, amennyiben az önkormányzati kompetenciából lassan államigazgatási szférába csúsztak át bizonyos feladatok. 2012től ez a folyamat felgyorsult és a törvényi változások eredményeként a szociális ellátás több eleme állami feladattá vált.

A szociális gondoskodás feladatainak telepítése A változások a jegyzői kérdőívek alapján egyértelműen a nagyobb lélekszámú, a település hierarchiában magasabb helyen lévő településeknek kedveztek, mint szinte minden közszolgáltatási területen. A település méret határozottan együtt jár a szociális szféra színvonalával való elégedettséggel is, ui. minél kisebb lélekszámú település felé tekintünk az értékelés annál kritikusabb, bár a jegyzők szerint mind a kötelező, mind a lakosságszámhoz kötött ellátási formák működtetése összességében megfelel a törvényi követelményeknek. Felmérésünk szerint a jegyzők többsége a szociális gondoskodás terén határozottan a települési önkormányzati felelősséget hangsúlyozzák. Különösen a bölcsődei ellátást (46,9%), a gyermekétkeztetést (67,2), a közétkeztetést (68,9%) és a közcélú foglalkoztatást (79,9%) tartják fontos helyi szociális feladatnak a társulási, a városi, a járási székhely városi, a megyei vagy az állami szint helyett. Ugyan a vélemények településméret szerinti megoszlása árnyal a képen, de kijelenthető, hogy a rosszabb gazdasági helyzetű településeken érzékelhető a nagyobb szociális érzékenység, pontosabban a szociális gondoskodás prioritás, és különösen a kisebb falvakban stratégiai kérdés a helyi konyha, amelyhez gyakran kapcsolódik helyi konyhakert, kisebb gazdaság. A társulási formát részesíti előnyben a jegyzők többsége a gyermekjóléti szolgálat, a családsegítés és a jelzőrendszeres házi segítségnyújtásnál. Azonban az 5000 főnél népesebb települések, már a gyermekjóléti szolgálat feladatait is helyben szeretnék megoldani. A házi segítségnyújtás és az idősek nappali ellátása esetében szinte kizárólag a települési és a társulási szintet látnák megfelelőnek a jegyzők elsősorban a költséghatékonyság szempontja alapján. Az önkormányzati szakmai vezetők szemléletmódját, vagy inkább kényszerű alkalmazkodási helyzetét tükrözi, hogy 1000 fő alatt lényegében már a kötelező feladatokat sem telepítenék. Az Mötv. rendelkezése az önkormányzati hivatalokra vonatkozóan szükségszerűen magával hozta a lassan több évtizedes hagyományokra visszatekintő körjegyzőségek felbomlását. Az új helyi partnerségek nem csak a hivatali kereteket érintik, hanem hatással vannak a közszolgáltatásokban való együttműködésre, intézményrendszerre is. Mindenképpen fontos tehát figyelni arra, hogy az új helyi hálózatok minél előbb stabilizálódjanak.

84

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Az esettanulmányok is igazolták, hogy a szociális gondoskodás terén megmaradt a társulási hajlandóság, elsősorban az ösztönző jogi, pénzügyi szabályozás miatt. A szociális gondoskodás fejlesztését célzó beruházások, uniós pályázatok is jellemzően társulási keretekben zajlottak. Kétségtelen, hogy a szociális ágazatot értékelték többnyire olyan gondoskodási területnek, ahol az önkormányzatoknak viszonylag nagyobb mozgástere, befolyása van a költségekre, ezen a területen jellemző nagyobb mértékben a magán és civil szerepvállalás is, bár nem a kistelepüléseken! A nagyobb mozgástér magyarázata azonban az, hogy az egészségügyben, szociális gondoskodás esetében jellemzően még mindig mintegy 50%-os önkormányzati hozzájárulás szükséges a vizsgált településeken tapasztaltak alapján, bár az önkormányzati hozzájárulás, állami támogatás, intézményi saját bevétel aránya rendkívül erősen szóródik egyedi intézményekként és ágazatonként is. A változás mérlegét megvonni nem könnyű, de fenti tapasztalatok, jegyzői vélemények is arra mutatnak, hogy a szociális gondoskodás megszervezésben a feladatok telepítésének áttekintése és finomhangolása minden bizonnyal szükségessé válik. De bármilyen revízió esetén szükséges átgondolni, hogy alapvetően milyen érdeket szolgál bármilyen változtatás, a kiadások csökkentése, a hatékonyság növelése mellett nem hanyagolható el a jobb és elérhetőbb szolgáltatás igénye sem. Tapasztalataink szerint különösen a kis lélekszámú települések viszonyrendszerében, s a középvárosok hálózatában érdemes kritikusabban felülvizsgálni a gyakorlatot. A kutatás rámutatott arra, hogy a kistelepülések szociális gondoskodás intézményeivel való ellátottságának továbbra is korlátai a következők: − A potenciális igénybevevőknek alacsony száma (méretgazdaságossági dilemmája); − A szóban forgó települések rossz gazdasági-költségvetési helyzete; − A szinergiák kiaknázásának kisebb lehetősége. Ebből az következik, hogy a szociális területen különösen terhelt kistelepülések önkormányzatait, és a társulásokat pozitív módon szükséges diszkriminálni.

A helyi gazdaság, az önkormányzati kondíciók és a szociális gondoskodás iránti igény ellentmondása Az ország lényegében két részre szakadt az elmúlt negyedszázad alatt, jövedelem-termelési képessége alapján. A lakópolgárok jövedelmi helyzetétől az önkormányzatok sem tudnak elvonatkoztatni. Bár a közszolgáltatások és ezen belül a szociális feladatok jelentős része állami kézbe került, ebből nem következett az, hogy a feladatellátás jobb kondícióba került volna. Az önkormányzatok költségvetési helyzete nem javult, csupán a volumen csökkent a feladatok átvétele nyomán. Éppen a legszegényebb település körben nem lehet számtani arra, hogy a hiányzó állami forrásokat helyiekkel kompenzálják, bevonják a magán vagy civil szolgáltató szektort. Ezek szerepvállalása felméréseink szerint is elsősorban a nagyobb és jobb helyzetű településeken jellemző. Ebben a települési körben kell a leggyakrabban szembesülni azzal, hogy az igénybe vevők nem képesek az ellátási díjakat kifizetni. A külső hiány lényegében társadalmi kapacitás veszteség, amely megragadható (mérhető) a helyben élők társadalmi érték veszteségében (bizalom), humántőke veszteségében (társadalmi minőség). A leépülés bizonyos szinten irreverzibilis, olyan negatív spirál, amelyet sajátos ördögi kör mozgat: a szociális ellátásban deficit termelődik > társadalmi kapacitásvesztéség lép fel > a helyi gazdaság tőkevonzó képessége gyengül > alulfinanszírozott helyi szociális ellátás jön létre > mímelt szociális ellátás, leszakadás, szegregáció stb.

85

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… Kétségtelen, hogy a fenti ördögi kört a való élet számos lokalitásban kreatívan korrigálja és számos helyi immunitás, rezisztencia miatt viszonylagosan rugalmassá és fenntarthatóvá teszi. Ezeket az egyensúlyokat a külső beavatkozások megbontják, s bár átmeneti javulást is eredményezhetnek (pl. közmunka rendszer), ha az önkormányzatok lényegi állapotán nem változtatnak, akkor az újabb korrekciós mechanizmusok is elmaradhatnak. Mindez azt jelenti, hogy a szociálpolitika és a fejlesztéspolitika egymástól való elválasztása mindkét „ágazatban” hibák forrása. A szociálpolitikában is érvényesítendő méretgazdaságosság nem vezethet uniformizált megoldásokhoz. Mint az egyik vizsgált település polgármestere megjegyezte ”…nem csinál mást a testület, mint takarékoskodik” negyed századon át. A takarékoskodás, vagyis nem racionális pénzbeosztás, hanem a pénz folyamatos keresése, ahhoz, hogy a permanensen keletkező hiányokat pótolják. Ezt a belső hiányt az politikai vízió is táplálja, amely a kistelepülések életvilágában ugyanazokat a célokat akarja elérni és ugyanazon eszközöket kínálja, mint amelyeket a nagyoknál (város, nagy tömeg) hellyelközzel sikeresen kitűz, illetve alkalmaz. Az a szociális gondoskodási forma, amely a városban legitim, az nem biztos, hogy elfogadott egy falusi miliőben. A szociális rendszer uniformizáltsága miatt csak egyfajta szakszerűség létezik, ami nem ismeri a vidéki közeg habitusát, lényegét, s végképp nem ismeri a konkrét lokalitás specialitásait. Az egységes szociális rendszer drága és nehezen fenntartható, mert nem éri el a célját, a címzett társadalmi csoportokat. Másrészt, ha elérné is, nem hat rájuk, miután nem adekvát igény gerjeszti a kínálati oldalt. Esettanulmányaink számtalan helyi találékonysággal találkoztak, amelyekre építve támogatni kellene az ellátási formák kinyílását. A jelen változások ugyan megmentették a szociális ellátó rendszeren belül a szociális gondoskodás intézményeit, de egyben konzerválták is, kevés lehetőséget adva, hagyva a helyi invencióknak, a társadalmi öntevékenységnek. A felhalmozódott társadalmi deficit SDI7 (társadalmi deficit index) csökkentésében, s a jövő esélyének növelésében viszont stratégiai faktor a „LOSS” (helyi szociális ellátórendszer) s ezen belül a szociális gondoskodás intézményeinek hatékonysága. A hatékonyság növeléséhez helyi alternatívák megerősödésére van szükség, a jelen reformok erre még szűkös lehetőséget kínálnak. Végül megjegyezzük, hogy az állami centralizáció előny is lehet, ha teret enged komplexebb cselekvéseknek, hiszen az intézmények jelentős sorát kiemelte az helyi települési önkormányzatok helyenként tapasztalható partikuláris önzéséből. Ugyanakkor az állami, erősebben adminisztratív, intézményi működési logika térhódításának ebben az esetben tudatosan kell akadályokat képezni. Az önkormányzati egoizmus és az állami bürokratizmus két véglete között, egy sokkal differenciáltabb ellátó rendszer létrehozásával lehetne harmóniát elérni.

3. A kommunális közszolgáltatások átrendezésének helyzetképe A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörével, gazdasági-, költségvetési és igazgatási szerepével, a környező településekhez fűződő viszonyaival kapcsolatban az elmúlt években több meghatározó jelentőségű jogszabály látott napvilágot, amelyek alapjaiban strukturálták át a települései önkormányzatok közszolgáltatásokhoz való viszonyát, az egyes szolgáltatások megszervezésében betöltött szerepét. Vizsgálataink azt igazolták, hogy a kommunális szolgáltatások biztosítása esetén jóval kisebb lett az önkormányzatok mozgástere a feladatok ellátása tekintetében, mint például a humánszolgál-

7

Más kutatások kísérletet tettek arra, hogy a helyi társadalmak közötti társadalmi kapacitás hiányt, társadalmi deficit eltérő nagyságát mérhetővé tegyék SDI (social deficit index) segítségével (Bódi – Farkas – Horváth 2014).

86

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI tatások terén. Az önkormányzati közszolgáltatásokkal kapcsolatos stratégiákat, a szolgáltatókkal történő együttműködést a kommunális közszolgáltatások esetén az elmúlt időszakban a víziközművek és a hulladékgazdálkodás terén érintették leginkább mélyreható változások. A közszolgáltatást végző gazdasági szervezetek tulajdoni viszonyaiban jelentős változást hoztak azok a kormányzati lépések, amelyek leegyszerűsítve a közműszektor köztulajdonba vételét tűzték ki célul. A költségvetési források rendelkezésre állásától, illetve az adott szolgáltatási terület stratégiai minősítésétől függően került sor a tulajdonviszonyok „rendezésére”. Ennek során egyes területek kizárólagos önkormányzati (pl. kéményseprés, köztemető), más területek állami (villamosenergiatermelés és -elosztás, földgázkereskedés és -elosztás), illetve osztott köztulajdonba kerültek (víziközmű-szolgáltatás, hulladékgazdálkodás, távhőszolgáltatás) a magántulajdon bizonyos, szabályozott mértékű szerepvállalásával. Az önkormányzati interjúalanyok többsége szerint érthető az állami törekvés, amely a verseny hiányában nem méltányos, vagy nem tisztességes profitra szert tevő vállalkozási tevékenység visszaszorítását kívánja elérni, de ennek nem feltétlenül kellene azt eredményeznie, hogy a piaci szereplőket (pl. a külföldi tulajdonosokat) teljesen kiszorítsák a kommunális szolgáltatásokból. Esettanulmányaink bőséggel tartalmaznak példákat, érveket a plurális tulajdonviszonyok előnyeivel kapcsolatban. A tulajdoni viszonyok átrendezése mellett életbe lépett a hatósági ármegállapítás, amelynek következtében a piaci áraktól elszakadt a közszolgáltatások lakossági ára. A rezsicsökkentés minden érintett szolgáltatót a nonprofit működés irányába tolt el az árbevétel csökkenésével. Az új adóterhek (pl. lerakási illeték, közműadó) pedig ezzel párhuzamosan költségnövekedést eredményeztek. A szolgáltatók többségét a keletkező veszteségek (az eredményelvonás) racionalizálásra kényszerítették (szervezeti integrációk, átszervezések, veszteséges melléküzemágak leválasztása, leépítések, beruházások és karbantartások elhalasztása), ami a szolgáltatások minőségét, fenntarthatóságát is érintette. Ahol korábban is nonprofit működés volt jellemző, ott elkerülhetetlenné vált (pl. távhőszolgáltatók, regionális vízművek esetén) az állami vagy (helyi víziközmű-szolgáltatók, hulladékgazdálkodók esetében) az önkormányzati kompenzáció, ami egyértelmű jele annak, hogy ebben a formában ez a rendszer hosszabb távon nem fenntartható. E folyamatokkal egyidejűleg az önkormányzatok nagy részének adósságát átvállalta a kormányzat (továbbá állami kézbe került pl. a közoktatás), ami helyi szinten tulajdonképpen megteremtette a gazdasági alapját ennek a kompenzációnak. A rezsicsökkentés és az adósságelengedés között tehát nem deklaráltan, de gyakorlatilag létezik kapcsolat. A nagyobb városok szerepe kiemelkedő ebből a nézőpontból, hiszen nekik volt a legnagyobb adósságállományuk, aminek átvállalásáért „cserébe” a többségi tulajdonukban lévő, területileg/regionálisan szolgáltató gazdasági társaságaik veszteségét kell kompenzálniuk, a központi kormányzat szerepvállalása mellett. A nonprofit működés szervezeti szempontból is kötelezővé vált, a közhasznúvá váló közszolgáltatóknak profiltisztítást kellet végrehajtaniuk (ezzel teljesen beszűkülnek a korábbi keresztfinanszírozási lehetőségek), a mérethatékonynak vélt üzemméretek kialakításáról az ágazati szabályok rendelkeznek. A fentiekben vázolt folyamat több, a vizsgálataink során megkérdezett szereplő részéről megfogalmazott kérdést is felvet. Képes-e magántőke bevonása nélkül ez a szektor fenntartható működésre (pl. tőkeigényes fejlesztésekre)? Hatékony-e a teljes állami szerepvállalás (pl. nonprofit gigaszolgáltatók létrehozása) a piaci alapú működéssel szemben, lehet-e ezt ténylegesen összemérni? Mekkora az egyes közszolgáltatások optimális mérettartománya hazánkban, célszerű-e uniformizált üzemméreteket meghatározni? Hogyan jelenik meg a helyi sajátosság (pl. a településhálózati funkció, a településmorfológiai adottság) a finanszírozási és támogatási rendszerben? Minden közszolgáltatás lehet nonprofit? Hogyan hat a puha költségvetési korlát (a csőd előtt mindig megment az állam, adósságátvállalással, kompenzációval) a cégek működésére? Mit lehet tenni azzal a nagyvárosi 87

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… szolgáltatóval (és önkormányzati tulajdonosával), amelyik nem kíván térségi integráló szerepet betölteni (csak kvázi-integrátor), hiszen saját határain belül is megfelelő az üzemméret? Az adósság elengedésből kimaradt települések kapnak-e támogatást, és ha igen, azt mire kell vagy célszerű fordítaniuk, ha figyelembe vesszük a kommunális szolgáltatási rendszer jelenlegi és jövőbeni közösségi, önkormányzati vagy állami támogatási igényét? Hogyan lehet megakadályozni a nagy önkormányzati közszolgáltatók (további) eladósodását? Mennyire hat negatívan az önkormányzat, mint ellátásért felelős tulajdonos gazdasági érdekei ellen a jelenlegi központi árszabályozási és (eredmény-) elvonási rendszer? Milyen időtávon mehet végbe az a szemléletváltás, amely szerint az állam és az önkormányzat (is lehet) jó gazda? A projekt során felmerült kérdések megválaszolása nem lehet a feladatunk, de szükségesnek tartottuk jelezni, hogy az átalakulás első tapasztalatai jól jelzik, hogy további elemzésekre lenne szükség a rendszer teljes átállítását megelőzően. A továbbiakban az egyes kommunális szolgáltatás típusok specialitásait mutatjuk be az átalakulásra fókuszálva.

Víziközmű-szolgáltatás A víziközmű-szolgáltatási törvény a szolgáltatók számának drasztikus csökkenését (2011-ben 380; 2014-ben 46) eredményezi. Ez a vízügyi szakma egyetértésével zajló többlépcsős integrációs folyamat, amely a méretgazdaságosság műszaki kritériumai szerint történik, tehát megfelelő fogyasztói körnek és ehhez kapcsolódó műszaki-gazdasági-humánerőforrás mutatóknak kell megfelelni. Az integráció bármeddig elmehet, hogy ennek hol van az optimuma, azt a projekt során megkérdezett szakértők nem tudták megmondani, de az alapelveket, amelyek az integrációt szükségessé tették a többség helyeselte. Problémaként sokkal inkább az merül fel, hogy mindent azonnal kellene megoldani, pedig az integráció önmagában is egy komoly kihívás (politikailag, műszakilag és gazdaságilag is). A folyamat elején sok pénzt és időt igényel, miközben elvárás, hogy azonnal hatékonyabban működjön a rendszer: a rezsicsökkentés bevételkiesése és a közműadó költségnövelő hatása mellett kellene egyúttal az átalakulást is finanszírozni. Miután a rendszer 2016 végéig „mozgásban” van, a végső integráció teljesüléséig nem feltétlenül lehet a változások kézzel fogható eredményességét bemutatni. A kutatás során szerzett tapasztalatok közül több is bemutatásra érdemes.  Az önkormányzatok – elsősorban a szolgáltató váltáson átesett kistelepülések – jelentős része elveszítette a szolgáltatókkal való közvetlen kapcsolattartás lehetőségét. Például egy alföldi község, amelyik korábban maga gondoskodott az ivóvízről, a kötelező integráció miatt 2014-től az új szolgáltató központja már 100 kilométeres távolságban fekszik. A megkérdezett interjúalanyok jelezték, hogy a műszaki problémák elhárítása a korábbinál jóval hosszabb időt vesz majd igénybe. Van olyan középváros is, amelyiknek nem sikerült a hosszú távú működéshez szükséges fogyasztószámot elérni.  Egyesek szerint az integráció bizonyos könnyebbséget jelent, mivel nem a város cégének kell kigazdálkodnia a közműadót és a rezsicsökkentést, míg mások elhamarkodottnak tartják a döntést és sérelmezik, hogy ezentúl nem lesz helyi ráhatás a városi víziközmű-szolgáltatásra.  Természetesen akadnak pozitív kivételek is (ahol megfelelő anyagi háttér mellett lehetőség van a szolgáltatók között választásra is). Egy főváros környéki település a szennyvízcsatornahálózatának üzemeltetésére, az új szolgáltatóhoz alvállalkozóként tagozódott, ezáltal a település megtarthatta a kontrollt az ellátási és fejlesztési kérdések felett. Összességében azonban a

88

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI



helyhatóságok inkább a jogszabályi feltételekből eredő változások követői, mintsem proaktív résztvevői, amelyhez sokszor a szakmai kompetencia hiányzik. Az integrátor szervezetek piaci pozíciója sem egyöntetű. Észlelhető a többségi állami tulajdonú szolgáltatók előretörése, erőteljes piacszerzése, amelyek más integrátor szervezetekhez képest többlet állami juttatásban részesülnek.

Az önkormányzati politikusok már kevésbé lelkesek a visszavonulást illetően az ágazatban dolgozó szakemberekhez képest. A kérdőívek alapján az elmondható viszont, hogy a jelenlegi szabályozástól elvonatkoztatott, ideálisnak vélt hatáskör-telepítést az ivóvízellátás biztosítása esetében a jegyzők háromnegyede nem állami hatáskörben helyezné el, hasonlóan vélekednek a helyi víziközművek működtetése, a szennyvízelvezetés- és tisztítás területén is, bár elfogadják a nagyobb méretek kialakításának szükségességét. A jegyzői válaszok alapján az önkormányzatok több mint felének nincs vagy nincs elegendő befolyása az ezekre a feladatokra fordított kiadásokat illetően, nem véletlen, hogy a legmegfelelőbb megoldásnak a nagyobb állami hozzájárulást tekintették.  Az esettanulmányok során megkérdezett interjúalanyok véleménye szerint a rezsicsökkentés és a közműadó megnehezíti a teljes költségmegtérülés és a szolidaritás elvének érvényesíthetőségét, amellett, hogy az egyes szolgáltatókat is eltérően érinti. Pillanatnyilag nem is a napi működés a probléma (hiszen a gazdasági környezetet jogszabály-változtatással azonnal alakítani lehet), hanem az alapinfrastruktúra állapota (amely nem változtatható meg egyik napról a másikra). Az elmúlt 50–60 év alatt kialakult heterogén rendszerre az elmúlt évtizedekben nem költöttek eleget az elődök. Az elvárt standard más volt, a vízdíj elsősorban szociális kérdés volt, nem gazdasági és főleg nem műszaki-gazdasági.  A jövőben az önkormányzatoknak nem lesz ráhatásuk a díjakra. Azt, hogy az árképzésben a kevéssé számszerűsíthető helyi (pl. településmorfológiai) sajátosságokat hogyan fogja a hivatal figyelembe venni, még kérdéses. Helyeselték az érintettek, hogy a díjmegállapítás, illetve díjellenőrzés módszertanát a víziközmű-szolgáltatókkal közösen fogják kidolgozni. A tervezett víziközműdíj egységesítésének kivitelezése más közüzemi díjakhoz viszonyítva bonyolultabb kérdés. Az egységes szabályozás eltérően érintheti a lakossági és a közületi – ezen belül a közintézményi – fogyasztókat. Kérdéses, hogy a díjakban megmarad-e az eddigi keresztfinanszírozás a fogyasztói csoportok között? További veszélyt jelent a késedelmes, illetve nem fizető lakossági fogyasztók növekvő kinnlevőség-állománya. Mindenképpen fel kell mérni az integrációban kulcsszerepet jelentő szolgáltatók műszaki, személyi és pénzügyi teljesítőképességét, hogy az átszervezés sikeresen végrehajtható legyen. További probléma, hogy a vízdíjaknál nagyon nagy különbségek, 10– 15-szörös eltérések vannak. Az önkormányzatok kompenzálása leginkább normatív alapon, átlagos költségek mentén történik. Ez a rendszer nincs tekintettel a településmorfológiai hatásokra, hatékonyságot vár el ott is, ahol ez nem lehetséges. E hatást kompenzálhatják speciális, vagy általános kiegyenlítő források. A 2013-tól bevezetett új állami támogatási rendszer, a feladat finanszírozás a tényleges költségekhez igazodóan kíván kompenzálni. Ez a támogatási forma tekintettel van a sajátos költségtényezőkre, így a morfológiai hatásokra is. Ugyanakkor sajátos kockázatot jelent, hogy az állam nem tudja ellenőrizni a valódi költségeket.

Hulladékgyűjtés és -elhelyezés A hatályos hulladékgazdálkodási törvény értelmében a hulladék válogatása és kezelése már nem kötelező közszolgáltatói feladat, arról csak gondoskodni kell (a hulladékszállítás kötelezően igénybe veendő közszolgáltatás, közegészségügyi szempontok miatt települési hulladékkezelés szempontjából ellátatlan település nem lehet). A hulladékkezelés (ártalmatlanítás, feldolgozás) ettől kezdve önálló területté vált, amelynél a gyűjtő cégek beszállítók lettek. A jogszabályok változásával lassan megvál-

89

A KÖZSZOLGÁLTATÁSI RENDSZER ÁTALAKULÁSÁRÓL AZ ESETTANULMÁNYOK ÉS ÁGAZATI SZEMPONTÚ… tozott a piac, a regionális szolgáltatók kerültek előnybe. Az ISPA és Kohéziós Alap által finanszírozott rendszerek kiépítése is jellemzően a regionális léptéket helyezi előtérbe. A vonatkozó törvény alapján 2014-től már csak nonprofit gazdasági társaság végezhet hulladékgazdálkodási közszolgáltatást. A megváltozott keretfeltételek önkormányzati tulajdoni hányad meglétét teszik indokolttá a szolgáltatást biztosító gazdasági társaságban. Ez a feltételrendszer a települések túlnyomó többségénél az eddig a szolgáltatást biztosító, jellemzően profitorientált magánvállalkozásokkal történő szerződésbontást tette szükségessé. Egyidejűleg az önkormányzatoknak dönteniük kellett az új szolgáltató kiválasztásáról is. A projekt keretében részletesen vizsgált települések esetén kirajzolódó szerencsés tendencia, hogy a helyhatóságok a törvényi feltételek megváltozásának tudatában előre felkészültek a váltásra, s jellemzően több önkormányzat társulásával új szolgáltató társaságot alapítottak, vagy a meglévő szolgáltató vállalatban tulajdonrészt vásároltak. E metódus következtében a feladatellátás megszervezésének kontrollja közelebb került a helyhatóságokhoz. A jobb gazdasági potenciállal rendelkező települések természetesen előnyt élveznek, e települések ugyanis nincsenek rákényszerülve más önkormányzatokkal való társulásra, saját szolgáltatót tudnak működtetni, így az ellátásban rugalmasabb metódusokat tudnak alkalmazni. A projekt keretében lezajlott kérdőíves megkérdezésből az derült ki, hogy a kommunális hulladékgyűjtéssel és -elhelyezéssel kapcsolatos hatásköröket a jegyzők közel fele magasabb területi szinten, társulási forma keretében vélik ideálisnak telepíteni. Ez összecseng azzal, hogy a hulladéklerakók rekultivációjára, az EU-konform regionális hulladéklerakókra is társulások pályáztak. Megfigyelhető, hogy a településméret csökkenésével arányosan növekszik a társulási igény. Az interjúk során megkérdezett szolgáltatók elfogadják a központi ármeghatározás a szükségességét, két okból is. Egyrészt a regionális hatókör miatt az egyes kistelepülések önkormányzatai már nem egyenrangú partnerek, ezért más típusú ellenőrzés szükséges, másrészt az önkormányzatok sokszor nem képesek a racionális megítélésre ebben a kérdésben. Az ármegállapítás azért is nehéz lesz, mert a most készülő nagy rendszerek működésére vonatkozóan előre kalkulálhatóan még nem lesznek tapasztalati adatok. A gyakorlatban az tapasztalható, hogy az ipari fogyasztók díjai egységre vetítve kétszer akkorák, mint a lakossági árak, vagyis évek óta az ipari szolgáltatási eredményből finanszírozzák a lakossági ágazat veszteségét. A rezsicsökkentést azonban már képtelenség az iparra áthárítani. A társadalmi attitűd nehezen változik. A szemlélet még mindig a háztartási kiadásokon alapul, a hulladék szelektív gyűjtése pedig nem jelentkezik közvetlen haszonként az egyén számára (inkább adójellegű). Önkormányzati rendeletben kellene kötelezővé tenni a szelektív gyűjtést (néhány település már hozott ilyen döntést). Az üzemelés racionalizálásához néhány régi jogszabály módosítása is hozzájárulhatna, például a nagyvárosokban nem kellene kötelezően előírni a heti kétszeri maradékhulladék-gyűjtést, mert nem biztos, hogy ez mindenhol indokolt. Az interjúk során körvonalazódott az a vélemény, hogy az állam leginkább azzal tudná hatékonyabbá tenni a hulladékgazdálkodási közszolgáltatást, ha a jogszabály-változtatások által keletkezett terheket szakaszosan és lassúbb ütemben vezetnék be. Elhangzott az a javaslat is, hogy az ivóvízellátáshoz hasonló kompenzációs rendszert kellene kidolgozni. Több interjú során is megfogalmazódott, hogy az elmúlt évek túl sok jogszabályi változása fokozta a nehézségeket. Összességében megállapítható, hogy a jelenleg romlónak tekinthető feltételek mellett a minőségi szolgáltatás megtartása egyre nehezebb (pl. vannak nagyvárosok, ahol megszüntették a zöld hulladék gyűjtését), az állam által meghatározott különböző díjak egyáltalán nem ösztönöznek erre, inkább csak büntetik a szereplőket.

90

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Távhőszolgáltatás A távhő-ellátás biztosítása az önkormányzatok hatáskörébe utalt feladat, amelynek részletes szabályozását a képviselő-testület rendeleti úton alakítja ki. Az állam a szolgáltatóktól bekért dokumentációk elemzését követően állapítja meg az alkalmazható díjakat. A távhőszolgáltatók helyzete Magyarországon rendkívül különböző, a működés hatékonysága, költsége elsősorban a konkrét technikai és műszaki feltételektől függ. Az állami támogatási rendszer a közelmúltig egyáltalán nem ösztönözte megújulásra a nagy szolgáltató cégeket, mert bizonyos bekerülési költség felett az állam biztosította az ellátás fedezetét. A távhőszolgáltatás terén a költségek szétterítését az igénybevevői kör bővítésével lehet elérni, de a díjszabás a legtöbb településen korlátozó tényezőként hat. A távhőszolgáltatás esetében általános tendencia a távhővel ellátott nagyvárosi ingatlanokból (panellakásokból, lakótömbökből) való menekülés. A vállalatok állami kompenzációt kapnak, ami nem csak a rezsicsökkentés miatt szükséges, kompenzáció nélkül a cégek az elnyert uniós pályázatok önrészét sem lennének képesek finanszírozni. Márpedig a jelenleg működő rendszerek csak gyors és célzott beruházásokkal tehetők hatékonyabbá. A távhő versenyképességéről összességében – közgazdasági szempontból – nem érdemes Magyarországon beszélni, ennek oka pedig a hazai gázárrendszerben keresendő: a gázzal való távfűtés a jelenlegi árszabályozás szerint drágább, mint az egyedi lakossági gázfűtés. Eddig egyetlen nagyvárosban sikerült kiváltani a távfűtésnél a földgázt, de ehhez a kedvező energiastratégiai lépéshez sem önkormányzati törekvés vezetett.

91

VIII. A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK LAKOSSÁGI MEGÍTÉLÉSE

Kinek az érdeke? – A lakossági vélemények megismerésének fontossága A fogyasztó érdeke a közszektor esetében gyakran háttérbe szorul, a közszektor a piaci szereplőkhöz képest „kevésbé érzékeny” a szolgáltatást igénybe vevőkre. Márpedig a közpénzből finanszírozott szolgáltatások minőségének javítása egyrészt politikai érdek, másrészről a társadalom részéről érkező elvárás és implicit nyomás is. A versenyszférában érvényesülő fogyasztóközpontúságnak (ami ott a minőségi kiszolgálást, az alacsony árat, vagy a megfelelő ár-érték arányt jelenti) meg kell jelennie a közszolgáltatásokban is. Ugyanakkor, ahogy Gowan et al. (2001) írja, a szolgáltatás-ellátás a közszektorban jóval komplexebb, nem csak az elvárt, hanem az el nem várt szükségletekkel is számolnia kell, figyelemmel kell lennie a társadalmi igazságosságra is, valamint a forrásallokáció is más elvek mentén működik, mint a piaci szolgáltatások esetében (Gowan et al. 2001).

A közszolgáltatások minőségi szondázásának elméleti- módszertani háttere A fogadói oldal megismerése lakossági lekérdezéssel tűnik a legmegfelelőbbnek, bár nyilván kisebb településeken erre a közvetlen kapcsolatok miatt nincs szükség. A szolgáltatások értékelése az 1980as években került a tudományos érdeklődés homlokterébe (Parasuraman et al. 1988). Ebben a tekintetben az egyik legnépszerűbb, legtöbbet idézett és természetesen kritikával illetett módszer az ún. SERVQUAL módszer, valamint a szolgáltatás-minőség teljesítmény alapú mérésére szolgáló SERVPERF módszer (Coleman et al. 1997). A módszer kifejlesztése óta némileg változott, az egyes szolgáltatások értékelésekor az értékelők a szolgáltatásoknak megfelelően némileg átalakítják (Ramseook– Munhurrun et al. 2010). A SERVQUAL módszert nem csak piaci, hanem önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások értékeléséhez is alkalmazzák (pl. egészségügyi, könyvtári szolgáltatások Bakar et al. 2008, Coleman et al. 1997. Mellette több más módszer is elterjedt, melyek alkalmasak arra, hogy közszolgáltatások minősége szempontjából visszacsatoljanak, és a rendszer javítását, optimalizálását eredményezzék. A napjainkban többnyire alkalmazott SERVQUAL módszer változat lényege, hogy a szolgáltatást igénybe vevővel 5 dimenzió mentén értékelteti a szolgáltatás elvárt minőségét valamint a tapasztalt minőséget: 1. kézzelfogható tényezők, 2. megbízhatóság, 3. alkalmazkodóképesség, 4. garancia, 5. empátia (Donnelly et al. 1995, 17). A SERVQUAL alapja, hogy a közszolgáltatásokkal kapcsolatos elvárások és a szolgáltatással kapcsolatos tapasztalatok közötti űrt/különbséget feltárja („rés” vizsgálatok). A komplexebb SERVQUAL módszerek azonban nem csak a lakosságot szondázzák, hanem a menedzsment elvárásait is. Az elemzések jellemzően egy-egy közszolgáltatásra fókuszálnak, a kérdéseket az adott közszolgáltatás sajátosságaihoz alakítják. Véleményünk szerint az egyes dimenziók, és a hozzájuk tartozó kérdések átfogóbban is kezelhetőek lennének. A rések elemzésekor nem csak abszolút értelemben kapunk válaszokat, hanem relatív értelemben is. Előfordulhat, hogy egy közszolgáltatással, illetve annak egyes dimenzióival kapcsolatban a lakossági elvárás nem magas, és a tapasztalat is hasonló ezzel kapcsolatban. Ilyenkor a közszolgáltatás fejlesztését akár el is lehet

92

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI halasztani, hiszen az igények és a tapasztalat egybeesnek, sőt az is, előfordulhat, hogy az elvárások alacsonyabbak, mint a tapasztalat.

A jelen kutatás eredményei A projekt keretében a 18 év feletti lakosságot kérdeztük egy 1500 fős, nemre, korra, iskolai végzettségre, településtípusra és régióra vonatkozóan reprezentatív mintán. A kérdőív 20 perces, kérdezőbiztosokon keresztül személyesen került lekérdezésre. A lakossági felmérés során a dimenziókat úgy alakítottuk, hogy illeszkedjen az ÁROP kutatás célkitűzéseihez, főbb kérdéseihez. Az előzőekben említetteken túl plusz dimenzióként szerepeltettük a környezettudatosság dimenzióját is, melynek használata elméleti és módszertani újdonságnak tekinthető. A nemzetközi szakirodalom a környezetvédelem témájában elsősorban a klímaváltozással kapcsolatos önkormányzati teendőkre fókuszál, miután a klímaváltozás hatásai regionális és helyi szinten jelentkeznek. Ezért egyre több és több (külföldi) önkormányzat készít klímaadaptációs tervet. Az volt a véleményünk, hogy a klímaváltozással kapcsolatos mérések során kifejlesztett minőségi kritériumok lakosság oldali szondázását a közszolgáltatások területén is érdemes elvégezni. A kérdőíves felmérésben 21 közszolgáltatás típusra fókuszáltunk, amelyből négyet választottunk a SERVQUAL módszer teszteléséhez. Igyekeztünk olyan közszolgáltatásokat keresni, amelyekkel a lakosság nagy része találkozik, így a megkérdezetteknek vannak elvárásai és tapasztalatai az adott közszolgáltatással kapcsolatban: a háziorvosi szolgáltatást, a művelődési házakat, az iskolákat, valamint a tömegközlekedést. A SERQUAL blokkban négy dimenziót vizsgáltunk, a fizikai infrastruktúrát, a közszolgáltatást nyújtó szakemberek munkájának minőségét, a környezetbarát működést, és a nyitvatartási időt. Kiválasztásukban szerepet játszott, hogy ezek a dimenziók a helyi önkormányzatok által viszonylag nagyobb mozgástérben formálhatók, tehát a jövőre nézve számukra is fontos információkat nyújthatnak. Miután rákérdeztünk a dimenziók fontosságára is, így e súlyok az egyes közszolgáltatások minőségének értékeléséhez az adott válaszok finomítására is felhasználhatóak. Az alkalmazott módszer jól érzékeltette az igénybevevői oldal elvárásait és tapasztalatait. Az elvárások tekintetében az adott közszolgáltatás fontossága is figyelembe vételre került. Az elvárás és tapasztalat közötti rés jelezte, hogy hol van szükség beavatkozásra, és hol nincs – az alacsonyabb elvárási szint ellenére is. A SERVQUAL módszer tapasztalataink alapján az önkormányzatok által gyakran megrendelt elégedettségi vizsgálatok során jól alkalmazható.

A közszolgáltatások fontosságának megítélése A közszolgáltatások fontosságának megítélésekor hat különböző szolgáltatástípust, csoportot vizsgáltunk (oktatás, szociális szolgáltatások, egészségügy, kultúra-sport, település-fenntartás, munkahelyteremtés–közmunka). A válaszadók az 1-től 5-ig terjedő skálán az egyes közszolgáltatás-típusok fontosságát a következő módon értékelték (29. táblázat):

93

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK LAKOSSÁGI MEGÍTÉLÉSE 29. táblázat A közszolgáltatás-típusok fontosságának megítélése (átlag) N=1503 Oktatás

4,43

Szociális szolgáltatások

4,40

Egészségügy

4,87

Kultúra-sport

4,02

Település-fenntartás

4,72

Munkahelyteremtés–közmunka

4,57

Mint látható, a válaszadók legfontosabbként az egészségügyet (4,87) említették, majd a településfenntartást (4,72) és a munkahelyek/közmunkák biztosítását (4,57). Az oktatás és a szociális szolgáltatások jelentőségét közel azonos mértékben hangsúlyozták a válaszadók (4,43 illetve 4,40), míg legkevésbé tartották fontosnak a kulturális és sportterülethez tartozó szolgáltatásokat (4,03). A nők és a férfiak megítélése között nem találtunk érdemi eltérést, ugyanakkor a válaszadók életkorát tekintetve az oktatás és a szociális közszolgáltatások vonatkozásában láthatunk lényeges különbségeket. Az oktatást a legfiatalabbak (tehát a 18–24 év közöttiek), illetve a legidősebbek (vagyis a 60 felettiek) kevésbé tartják fontosnak, mint a középső, 25–59 közötti generációk. A szociális közszolgáltatások tekintetében a legfiatalabbak különülnek el a többi korcsoporttól, lényegesen kevésbé fontosnak tartva e szolgáltatástípust. A válaszadók iskolai végzettsége alapján már több közszolgáltatás-típus esetében is releváns eléréseket tapasztalhatunk. Az oktatási, a szociális ágazati, valamint a kulturális és sport típusokat az alacsony iskolai végzettségűek lényegesen kevésbé tartják jelentősnek, míg a munkahelyteremtéssel, közmunkák biztosításával kapcsolatos közszolgáltatásokat fontosabbnak értékelik a magasabb iskolai végzettségűeknél. A vizsgált szempontok közül a lakóhely típusa van a legnagyobb hatással a közszolgáltatások fontosságának megítélésére. Itt mindegyik közszolgáltatás-típusnál láthatunk eltéréseket. A legerőteljesebben az oktatási és a szociális kategória kapcsán, valamivel finomabban pedig az egészségügy, a kultúra-sport, illetve a település-fenntartás esetében mutatható ki világos tendencia. A településméret csökkenésével a nevezett közszolgáltatások fontossága is csökken. A legkisebb településkategóriában élők elszakadása az összegzett véleményértéktől fokozottabban kiütközik. Egyedül a munkahelyteremtés, közmunka-biztosítás vonatkozásában fordított a helyzet: ezt a kisebb településeken élők fontosabbnak tartják, mint a népesebb települések lakosai.

A nem helyben igénybe vett közszolgáltatás indokai A kérdőív külön megtudakolta a válaszadóktól, hogy miért vesznek igénye közszolgáltatásokat lakóhelyükön kívül. Öt alternatív lehetőséget kínált a kérdőív az indokolásra: − − − − −

mert itt nincs ilyenfajta szolgáltatás, mert ott olcsóbb, mert ott jobbak a szakemberek, mert ott modernebbek a fizikai/infrastrukturális feltételek, könnyebben megközelíthető.

A vizsgálható közszolgáltatás-típusok összevont eredményei a válaszlehetőségek következő megoszlását mutatják (17. ábra).

94

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Mint az ábráról leolvasható, a válaszadók legnagyobb, összesen 40%-os arányban az adott közszolgáltatás helybeni elérhetetlenségével indokolták a másutt történő igénybevételt. 17% az igénybevétel helyszínén nyújtott modernebb infrastrukturális, fizikai feltételekkel magyarázta döntését, míg 16% a jobb szakemberbázist említette. Mindössze 3% említette a könnyebb megközelíthetőséget, és 2% indokolta döntését úgy, hogy az adott közszolgáltatás kedvezőbb ára motiválja a másutt történő igénybevételt. 17. ábra Miért máshol veszi igénybe?

A közszolgáltatók iránti bizalom Azt is vizsgáltuk, hogy az egyes közszolgáltatások esetében a válaszadók melyik közszolgáltatóban bíznak-bíznának meg a leginkább. A felkínált alternatívák az alábbiak voltak: állami szervezet (pl. Kormányhivatal, KLIK, járási hivatal), civil szervezet (pl. alapítvány), magánvállalkozás, helyi önkormányzat, illetve egyház. A különböző közszolgáltatás-típusok összevont eredményét a 18. ábra mutatja. Az ábra alapján elmondható, hogy összességében a válaszadók az önkormányzatokban bíznak meg leginkább (52,3), ettől jelentősen leszakadva a második helyen az állami szervezetek következnek (29,9), majd meglehetősen kevés bizalmat kapva a többi a szervezettípus. Amennyiben egyenként tekintjük át azt, hogy a lehetséges szolgáltatókra az egyes közszolgáltatástípusok esetében milyen bizalomértékek tapasztalhatóak a válaszadói körben, úgy a következő képet kapjuk (19. ábra). Állami szervezetek esetében egyetlen közszolgáltatás kapcsán sem lépi át az 50%-os határt a megkérdezettek bizalmi viszonyulása, tehát az abszolút többség egyetlen közszolgáltatás tekintetében sem állítja, hogy állami szervezetben, mint fenntartóban bízik leginkább, ugyanakkor a középiskola, a tömegközlekedés, az általános iskola, az orvosi ügyelet, a víziközmű- és a háziorvosi ellátás vonatkozásában is 40% feletti a lakossági preferenciaráta. A legalacsonyabb érték az idősek klubja esetében mutatkozik.

95

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK LAKOSSÁGI MEGÍTÉLÉSE 18. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik a legjobban? (%) N=min. 80 – max. 1426

19. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik jobban? Állami szervezet (%)

96

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Az önkormányzatok esetében lényegesen magasabb bizalomértékek tapasztalhatók (20. ábra). Összesen kilenc közszolgáltatás-típus kapcsán mutatkoznak 50% feletti arányok: művelődési ház (71,43%), idősek klubja (68,07%), közmunka (67,33%), ifjúsági ház (66,46%), könyvtár (60,84%), óvoda (56,39%), bölcsőde (56,25%), hulladékszállítás (51,73%), idősek otthona (50,79%). 20. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik jobban? Önkormányzatok (%)

A magánvállalkozások esetében már mindkét előző ábrával összevetve lényegesen alacsonyabb értékek tapasztalhatóak (21. ábra). Pozitív értelemben kiugró arány (18,49%) a háziorvosi közszolgáltatás esetében mutatkozik, ám ez jóval visszafogottabb, mint ugyanezen közszolgáltatás tekintetében az önkormányzati (38,6%) vagy állami (40,13%) fenntartók felé tanúsított bizalom. Általában elmondható, hogy a köznevelési-közoktatási és a kulturális jellegű közszolgáltatások esetében nagyon alacsony a magánvállalkozásokba, mint fenntartókba vetett bizalom. A civil szervezetek esetében négy feladattípushoz kötődik viszonylag magasabb bizalomérték (idősek klubja – 20,79%, házi segítségnyújtás – 17,31%, idősek otthona – 14,29%, ifjúsági ház – 13,41%) jórészt igen alacsony arányok mutatkoznak, míg az egyházak mint fenntartók esetében a köznevelésiközoktatási és az idősek ellátásával összefüggő közszolgáltatási feladatok kapcsán mutatkozik említésre érdemes válaszadói bizalom (22, 23. ábra).

97

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK LAKOSSÁGI MEGÍTÉLÉSE 21. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik jobban? Magánvállalkozások (%)

22. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik jobban? Civil szervezetek (%)

98

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 23. ábra Melyik közszolgáltatóban bízik jobban? Egyházak (%)

Közszolgáltatásokért való utazási hajlandóság A kérdőívben arra is kerestük a választ, hogy az állampolgárok hajlandóak lennének-e többet utazni jobb színvonalú közszolgáltatásért. A válaszadóknak csupán a 32,1%-a utazna azért, hogy jobb közszolgáltatáshoz jusson, 62,6% nem lenne hajlandó erre, 5%-a pedig nem tudta eldönteni a kérdést. Megvizsgáltuk, hogy a válaszadók neme, iskolai végzettsége, szubjektív vagyoni helyzete, életkora, valamint lakóhelyének típusa mutat-e bármiféle összefüggést. A nők és a férfiak válaszai között nem találtunk érdemi különbséget, azonban azt megállapíthattuk, hogy a magasabb iskolai végzettségűek, az önmagukat az átlagosnál jobb vagyoni helyzetűnek értékelők, a Budapesten és a legkisebb településkategóriában élők, valamint a fiatalabbak inkább hajlandóak utazni a jobb közszolgáltatásért. Azt is vizsgáltuk, vajon az olcsóbb közszolgáltatásért hajlandóak-e többet utazni az állampolgárok. Az előzőhöz hasonló, azzal meglehetősen összecsengő eredményt kaptunk. A válaszadók 27,1%-a hajlandó többet utazni azért, hogy olcsóbb közszolgáltatáshoz jusson, miközben 66,1% nem. 6,2%-a nem tudta eldönteni a választ. Vagyis a két kérdésre adott válaszok megoszlása alapján úgy tűnik, hogy a lakosság csupán kevesebb mint egyharmada lenne hajlandó jobb vagy olcsóbb közszolgáltatásért utazni. Meglepő módon a mintában az olcsóbb közszolgáltatásért még egy kicsit kevesebben is utaznának, mint a minőségileg jobbért. Az olcsóbb közszolgáltatás hozzáférésével összefüggő utazási hajlandóságot is megvizsgáltuk a már ismert dimenziók relációjában. Itt azt tapasztaltuk, hogy a nem, az iskolai végzettség és a saját vagyoni helyzet értékelése nincsenek hatással a válaszokra. Viszont az életkor és a lakóhely típusa tekintetében azt találtuk, hogy a fiatalabbak inkább hajlandóak utazni az olcsóbb közszolgáltatásért,

99

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK LAKOSSÁGI MEGÍTÉLÉSE továbbá a Budapesten, valamint a legkisebb település típusban élők azok, akik inkább hajlandóak utazni az olcsóbb közszolgáltatásért. A válaszok nyilvánvalóan visszatükrözik a mindennapi gyakorlatot is ezeken a településeken.

Közszolgáltatásokért való többletfizetési hajlandóság Azt is megkérdeztük a válaszadóktól, hogy hajlandóak lennének-e egy közszolgáltatásért többet fizetni. A következő válaszkategóriák közül lehetett választani: − − − − −

igen, hajlandó lenne a jobb minőségért többet fizetni, igen hajlandó lenne többet fizetni, ha közelebb kerül a közszolgáltatás, igen hajlandó lenne többet fizetni, ha a munkaidőn túl is igénybe tudná venni a közszolgáltatást, nem, mert nem képes többet fizetni, nem, mert nem hajlandó többet fizetni.

A 24. ábrán leolvasható, legkevésbé a közszolgáltatás hozzáférésének javulásáért, annak „közelebb kerüléséért” lennének hajlandóak többet fizetni a megkérdezettek (csupán 49 válaszadó, vagyis az összes megkérdezett 3,3%-a). Szintén meglehetősen kevesen áldoznának többet azért, ha a munkaidőn túl is igénybe tudnák venni a közszolgáltatást (58 db – 3,9%). A jobb minőségért már valamivel jelentősebb arányban, de így is csak a válaszadók 17,1%-a (261 fő) fizetne többet. Összesen 410-en (27,3%) válaszolták azt, hogy „nem hajlandóak többet fizetni”. A leggyakrabban megjelölt válasz a „nem képes többet fizetni” volt (42,9%). 24. ábra Hajlandó lenne egy közszolgáltatásért többet fizetni? (db) N=1503

100

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Összességében azt állapítottuk meg, hogy a lakosság viszonylag szűk része lenne hajlandó, vagy képes többet fizetni a jobb minőségű közszolgáltatásokért. Ezen belül a magasabb iskolai végzettségűek, az önmagukat jobb vagyoni helyzetűnek értékelők, a fiatalabbak, valamint a fővárosban, illetve a kistelepüléseken élők inkább hajlandóak lennének ezért fizetni. A kérdőív SERVQUAL részében a már említett négy dimenzióra és közszolgáltatás típusra kérdeztünk rá, ahol több közszolgáltatásnál a környezeti dimenzióra helyeztük a hangsúlyt. A kérdezést a dimenziók lakosság általi fontossági sorrendbe tételével kezdtük. A válaszok azt mutatják, hogy a lakosság 69,1%-a a kiváló, nagy tudású szakembereket tartja a legfontosabb tényezőnek a közszolgáltatások nyújtásában. Legkevésbé fontosnak a hosszú nyitva tartást jelölték meg (a válaszadók 48,2% tette utolsó helyre és mindössze 5,4%-a első helyre). A környezeti attitűd is a kevésbé fontos tényezők között szerepelt, a népesség 38,9%-a csak 4. helyre sorolta, 35,9 %-a harmadik legfontosabbnak ítélte, míg 6,3% jelölte a legfontosabb tényezőnek. A kellően hosszú nyitva tartás, mint minőségi dimenzió a háziorvosi rendelőnél hangsúlyos elvárás (4,62-es átlag), de ennél is fontosabb a modern felszerelés, eszköztár (4,76), hasonlatosan a művelődési központ infrastrukturális elvárásaival (4,32). A környezettudatosság dimenzióját vizsgálva az látszik, hogy a magasabb iskolai végzettséggel rendelkezők megengedőbbek. Minél magasabb az iskolai végzettség, annál nagyobb arányban jelenik meg a 4-es vagy 3-as osztályzatok aránya az iskola energiatakarékossági szempontjánál, és bár kisebb mértékben, de ugyanez igaz a környezetbarát buszok tekintetében. A környezetbarát működéssel kapcsolatban a kisebb települések megengedőbbek, a nagyobb településeken élőknek fontosabb a környezetbarát tömegközlekedés. Összességében érzékelhető egyfajta tendencia arra vonatkozóan, hogy az alacsonyabb iskolai végzettségűek maximalistább elvárásokat támasztanak a közszolgáltatások fizika infrastruktúrájával szemben, míg a magasabb iskolai végzettséggel rendelkezők e tekintetben megengedőbbek. Mint említettük, a SERVQUAL jellegű elemzésnek fontos eleme az elvárások és tapasztalatok közötti rés feltérképezése. E tekintetben felmérésünk szerint a legkisebb különbség a művelődési házak nyitva tartásával kapcsolatosan jelenik meg. A következő legkisebb rés átlagot (0,8254) a háziorvosi rendelő nyitva tartása kapta. A legnagyobb különbségek a tömegközlekedési közszolgáltatásban, valamint a környezetvédelmi dimenziónál jelennek meg. A tömegközlekedéssel kapcsolatos magas elvárási átlagok (mindkettő 4,73) mellett a tapasztalatok átlaga itt a legalacsonyabb, és a két átlag közti különbségek is itt a legnagyobbak (1,7316 ill. 1,9811). A környezettudatos iskolaépülettel kapcsolatos elvárás és tapasztalat közti űr is nagynak tekinthető (1,4065). Mint láthattuk, a lakosság közszolgáltatásokkal szembeni elvárásai és közvetlen elégedettsége nincs szükségszerűen szoros kapcsolatban, ebben kulturális, szociális szempontok is szerepet játszathatnak. Fontos üzenetnek tekinthető, hogy a közszolgáltatásokat nyújtó személyzet szakmai minősége a lakosság számára általában döntő.

101

IX. AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK FINANSZÍROZÁSI ÖSSZEFÜGGÉSEI

A projekt tervezésekor tisztában voltunk azzal, hogy a közszolgáltatások finanszírozása kikerülhetetlen témakör, miután önmagában is a hatékonyság és minőség javításának egyik nagyon fontos eszköze, nem csak következménye. A projekt keretében elméleti és empirikus elemzések zajlottak annak érdekében, hogy a finanszírozási rendszerben lezajló változások értelmezéséhez adalékokkal szolgálhassunk. A vizsgálatok, modellezések és elemzések akkor zajlottak, amikor lényegében minden mozgásban volt. A jogszabályi környezet olyan gyökeres változásokon ment át, ami alapjaiban változtatta meg az önkormányzatok működési és gazdálkodási feltételrendszerét. Az értékelések éppen ezért csak a kezdeti, egy–másfél év folyamatait és következményeit tudják feldolgozni, rendszerjavaslatok megfogalmazáshoz biztosan hosszabb tesztidőszaknak kell eltelnie. Maga az önkormányzati finanszírozási rendszer is láthatóan tesztelési fázisban van, ezt jelzi a 2014-es költségvetési törvény is, ami több ponton korrigált a 2013-ashoz képest. Miközben a nemzetközi gyakorlatban a közszolgáltatás-szervezés és –finanszírozás terén vannak jól beazonosítható trendek (mint amilyen a regionalizáció, a decentralizáció vagy a fiskális föderalizmus), az egyes országok választása ezen a téren is nagyon sokszínű. Az államnak nyilvánvalóan az adott társadalom igényeire, a szerepvállalás mértékére, az állami-önkormányzati feladatmegosztás módjára, a közigazgatás felépítésére, a közpénzfelhasználás általános szabályaira és gyakorlatára (bizalom, kockázat, átláthatóság), az önkormányzati rendszer modelljére és még nagyon sok tényezőre figyelemmel kell kialakítania az önkormányzatok gazdálkodási keretrendszerét. Az egyes országok gyakorlata e tekintetben eltérő, és időben is változó képet mutat.

A változások lényege A hazai önkormányzati finanszírozási rendszer a centralizáció és a kötött felhasználású állami támogatások irányába mozdult el, ami gyökeresen új koncepció az előző 22 év gyakorlatához képest. A 2010-től végrehajtott és még napjainkban is zajló, az önkormányzatok feladatrendszerét érintő komplex reform-folyamat azokra a problémákra próbált együttesen megoldást találni, amelyek az elmúlt két évtizedben felhalmozódtak (pl. alulfinanszírozottság, eladósodottság, hitel- és kötvénykibocsátási boom, a területi kiegyenlítés igénye). Az önkormányzati reformfolyamat a keretek és korlátok aprólékos szabályozásával e problémák mindegyikére reagálni próbált. Többek között a differenciált feladattelepítés deklarálása, a kötelezettségvállalások korlátozása, a feladatfinanszírozás rendszerének behozása és az új államháztartási szabályok bevezetése szerepelt a problémamegoldások között. A reform kifutása, a finomhangolások szükségessége azonban hosszabb távú elemzéseket és tesztidőszakot kíván meg. Projektünkben csupán az önkormányzatok finanszírozását érintő nemzetközi és hazai folyamatok bemutatására, továbbá a hazai önkormányzati finanszírozást érintő modellezés által feltárt összefüggések bemutatására került sor, melynek részletes változata a projekt honlapján olvasható. 102

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI A hazai önkormányzati állami támogatási rendszer 1990-től 2012-ig döntően szabad felhasználású normatív támogatásokon alapult, amelyet egy felső korlát nélküli forrásorientált rendszernek tekinthetünk. Ez elvileg helyi megtakarításokra ösztönzött, de az állami finanszírozás egyes esetekben és bizonyos időszakokban a tényleges költségeknek a felét sem érte el, azaz feltételezte, elvárta az önkormányzati saját erőt, így az átcsoportosíthatóság, mérlegelési lehetőség túlnyomórészt csupán elvi volt. A szabad felhasználású normatívák mellett folyamatosan léteztek központosított célelőirányzatok és kötött felhasználású normatívák is. A kötött felhasználású források aránya a rendszeren belül fokozatosan nőtt, ami egyúttal az önkormányzati mozgástér szűkülését is jelentette (25–26. ábra). A 2013-tól bevezetett új, feladatfinanszírozási szisztéma kötött felhasználású, kiadásorientált rendszer. Elvileg azonban ez sem korlátozza felülről az egy településre jutó össztámogatások mértékét, ám a pántlikázott támogatások, az összegében csökkenő önkormányzati költségvetési keretek (ami a szándékok és a számítások szerint az elvont feladatokkal arányban áll), valamint a gazdálkodás szabadságát korlátozó egyéb tényezők együttesen szűkítették az önkormányzatok gazdálkodási mozgásterét. A feladatfinanszírozási rendszer finomhangolását követően is még bizonyosan szükség lesz az új szisztéma hatékonyságának tesztelésére, amelynek során vizsgálni kell majd, hogy hol, mely feladatokra, milyen mutatók mentén és milyen felelősségi körök rögzítése mellett célszerű az alkalmazása. Az egyértelmű feladatlehatárolás, a megfelelő információáramlás, és a folyamatos monitoring előfeltétele a rendszer működésének. Komoly korlátozó tényezőként lép fel a feladatfinanszírozás során, hogy egyelőre még nem alakult ki olyan „menürendszer”, ami az adott feladat ellátásának helyi kiválaszthatóságát biztosítva, sokszínűbb államilag támogatott közszolgáltatásellátási módot tenne lehetővé, így jelenleg maga a finanszírozási mód is korlátozza a helyi rugalmasság lehetőségét. A területi kiegyenlítés egy szükséges eleme a hazai önkormányzati finanszírozási rendszernek, ám a megoldás módja további tökéletesítést igényel (30. táblázat). 25. ábra A helyi önkormányzatok adósságállományának alakulása, 1990–2010

Forrás: Kovács Gábor–Monostori Ádám szerkesztése MNB-adatok alapján.

103

AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK FINANSZÍROZÁSI ÖSSZEFÜGGÉSEI 26. ábra A települési önkormányzatok bevételeinek szerkezete, 2001–2011

Forrás: Kovács Gábor és Monostori Ádám szerkesztése KSH-adatok alapján.

30. táblázat Az önkormányzatoknak nyújtott állami támogatások és változásuk a költségvetési törvényekben, 2010–2014, millió Ft

IX. fejezet Változás előző évhez képest Kiadási főösszeg arányában, % Arányváltozás az előző évhez képest, százalékpont Kiadási főösszeg

2010

2011

2012

2013

2014

1 164 432

1 173 257

1 041 931

643 307

715 855

–

+8 825,50

–131 326,30

–398 624,20

+72 548,30

8,60

8,06

6,90

3,88

4,22

–

–0,54

–1,17

–3,02

+0,34

13 533 027

14 551 291

15 108 981

16 586 000

16 968 306

Forrás: A költségvetési törvények (2009–2013) alapján Harsányi Gergely szerkesztése.

2013 óta általában csorbult a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltsége, s noha az Mötv. célul tűzi ki ennek biztosítását, erről az oldalról még nincsenek beépített garanciák. A korábban rosszul értelmezett és rosszul szabályozott önkormányzati gazdálkodási szabadság – az önkormányzati rendszer minden problémájával együttesen – látható károkat okozott az önkormányzati alrendszerben és jelentős összegű adósságkonszolidációs eljárást tett szükségessé, ezzel is jelezve a szigorítás szükségességét. A helyi gazdálkodás megfelelő szabadságának hiánya azonban a helyi mozgástér beszűkülését, a helyi lehetőségek korlátozottságát, a kitettség (pl. központi prioritások mentén megfogalmazott uniós és állami pályázatok) fokozódását eredményezi, ami az önkormányzatiság elve ellen hathat. A jelenlegi önkormányzati finanszírozási rendszer is igényelné a megfelelő mértékű sza104

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI bad felhasználású forrásokat, ám nem a szigorúbb gazdálkodási szabályok lazításával, hanem bizonyos szabad felhasználású elemek (pl. fejlesztési támogatások, általános támogatások) beiktatásával. Mind a korábbi, mind a mostani finanszírozási rendszerben az ágazati erőviszonyok mentén szétosztott fő költségvetési keretek határozzák meg az önkormányzati támogatásokat (legyenek azok szabad felhasználású normatívák, vagy feladathoz kötött támogatások). Az aktuális politikai célkitűzések mentén felépülő program alapú költségvetés a közszolgáltatások iránti igényekhez jobban igazodó allokációs mechanizmusokat eredményezhetne. A költségvetés-tervezés oldaláról nagy előrelépés lenne a hosszabb időszakra, 2–3 évre készített költségvetés is, amely leginkább a kiszámíthatóság és a stabilitás oldaláról támogatná a helyi szintű közszolgáltatás-tervezést. Az átláthatóság oldaláról is további finomhangolások szükségesek a költségvetés-készítés során, a mostani, részben feladatfinanszírozó költségvetési szabályok bonyolultak és sokszor olyan kategóriákkal operálnak (pl. településkategória átlag kiadása), amelyek a jogszabályokból nem „kiolvashatóak”. Az elszámoltathatóság szempontjából az új államháztartási számviteli szabályok (eredményszemlélet) 2014-es bevezetése mindenképpen jó iránynak tekinthető, ám a rendszer kifutására biztosan hosszabb időt kell biztosítani.

A modellezés eredményei Az önkormányzatok 2011-es és 2012-es kiadási szerkezete, bevételei és lakónépessége alapján felépített modellek segítségével elemeztük az önkormányzati közszolgáltatás-ellátás finanszírozási hátterét, szerkezetét, tendenciáit és a megvalósuló jövedelemelosztás hatásait. A számításokhoz település-méretkategóriákat, népsűrűség-kategóriákat és feladatcsoportokat alakítottunk ki, folyamatosan tesztelve azt is, hogy melyik az a felosztás, ami kellően mély ahhoz, hogy összehasonlítható eredményeket produkáljon, ám nem annyira sokelemű, hogy elvesszünk a részletekben. A tesztelések során a településeket lakónépességük alapján 10 csoportba soroltuk: 1–250; 251–500; 501–2000, 2001–3000; 3001–5000; 5001–10 000; 10 001–25000; 25 001–50 000; 50 001–80 000 és 80001 és a feletti népességgel rendelkező települések. A népsűrűségi vizsgálatokat szintén 10 csoportra bontva végeztük el, ahol a csoporthatárok szabadon változtatható elemekként kerültek beépítésre. A rendelkezésre álló legfrissebb, 2012-es önkormányzati bevételi-kiadási adatokra illesztett finanszírozási modellverzióink több összefüggést is igazoltak. Tekintve az információs oldalról fellépő korlátokat (a feladatfinanszírozásra való átállást nem tudtuk vizsgálni) a modellezés alapvető feladatának a koncepcionális összefüggések feltárását tekintette a fajlagos költségek, a mérethatékonyság, a feladatokra (ágazatokra) eső kiadások és az állami támogatáspolitika hatásainak vizsgálatán keresztül. 



Modellezésünk alapján kimutatható a nagyobb település–több ellátott feladat kapcsolat, amely a 2000 fős és a 10 000 fős népességkategóriáknál mutat egy-egy nagyobb ugrást, ami az önkormányzati kötelező feladattelepítés szabályaihoz igazodóan rajzolódik ki. A hazai önkormányzati rendszerre a klasszikus U-alakú méretgazdaságossági görbe nem rajzolódik ki, éppen a településméretenként fokozatosan belépő feladatok, az önkormányzati kiadásokban megjelenő, de nehezen modellezhető szolgáltatásminőségi és bérszínvonalbeli különbségek, valamint a közszolgáltatásonként eltérő mérethatékonysági küszöb miatt – legalább is az összes működési kiadás vizsgálatakor (27. ábra). A feladatcsoportos vizsgálat szerint a legtöbb fajlagos (egy lakosra eső) költségvetési kiadást az igazgatás (polgármesteri hivatal és egyéb, máshová nem sorolható kiadások) mellett az oktatás 105

AZ ÖNKORMÁNYZATI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK FINANSZÍROZÁSI ÖSSZEFÜGGÉSEI kötötte le 2012-ben, és a szociális ellátás került a harmadik helyre. A személyi kiadásoknál viszont az oktatás az első és csak ezután következett az általános igazgatás és az óvodai ellátás. Az önkormányzati feladat- és finanszírozás-rendszert érintő nagy változások tehát éppen a leghangsúlyosabb területeket (oktatás, igazgatás) érintették a legátfogóbban, s azokon a településeken, ahol sem önálló önkormányzati hivatal sem oktatási intézmény nem maradt, teljesen „kiüresedhetett” a helyi önkormányzat funkcióköre (28. ábra). 27. ábra Fajlagos működési kiadások az önkormányzatoknál, 2011–2012, ezer Ft

Készítette: Kovács Róbert és Gazsó István.

28. ábra Személyi és dologi kiadások népességkategória-csoportonként, 2012, ezer Ft/lakos

Készítette: Kovács Róbert és Gazsó István.



Az állami támogatási mechanizmus, amely több száz normatíva mentén rendelt forrásokat az ellátandó helyi feladatokhoz, a mi, 3–4 indikátorra épülő támogatás-intenzitási modellünkkel jól közelíthető forráselosztást eredményezett. A 2012-es állami támogatásokat modellező, három alrendszerre és néhány paraméterre épülő számításunk a meghatározott három alrendszer egyenlő, egyharmad-egyharmad súlyozásos beszámításával megközelítőleg hasonló elosztást eredményezett, mint a bonyolult, több száz szabály mentén szétosztott tényleges állami támo106

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI gatási rendszer. Az itt figyelembe vett modellparaméterek egyike egyenlő népességarányos támogatást feltételezett, a másik települési méretkategóriák szerinti megosztás mentén modellezett, a harmadik modell pedig a helyi adóbevételeken alapuló kiegyenlítést is beépítette. A modellépítés üzenete tehát az, hogy jóval kevesebb paraméter, átláthatóbb és kiszámíthatóbb támogatási rendszer felépítésével is el lehet érni ugyanazokat a hatásokat, ehhez csak jól megfogalmazott politikai célkitűzések (mely térségeket, településtípusokat, társadalmi csoportokat stb. preferálunk), valamint megfelelő és aktuális adatok kellenek. Egy kevesebb paraméterből álló állami támogatási rendszer egyszerűbb, átláthatóbb, ellenőrizhetőbb és olcsóbb is lenne.

Az információs rendszer Az önkormányzatok finanszírozási helyzetének elemzése, a modellezés során gyakran szembesültünk az információs rendszer problémáival, az összehasonlítás nehézségeivel. A kialakuló új önkormányzati finanszírozási rendszerben különösen fontos lenne egy megfelelően mértéktartó (minimális adatigény), célzott (a figyelembe vett problémák tekintetében – egyenleg, eladósodottság stb.) és optimális adattartalommal működtetett, havi, negyedéves rendszerességgel frissített pénzügy információs rendszer kialakítása. Ennek feltétele lenne az önkormányzatok részéről most különböző helyekre és különböző szereplők (intézményvezetők, jegyző) által szolgáltatott adatok racionalizálása, egységesítése, egyszerűsítése (választható menülista, konvertálható táblázatok) és integrálása egy egységes információs rendszerbe.

107

X. JAVASLAT EGY INTEGRÁLT KÖZSZOLGÁLTATÁSI INFORMÁCIÓS RENDSZER (IKIR) MODELLJÉRE

A modelljavaslat célja A kutatás során is tapasztaltuk, hogy a helyi (önkormányzati) közszolgáltatások helyzetéről szóló információk meglehetősen rendszertelenül, dezintegráltan, hiányosan, koordinálatlanul állnak csak rendelkezésre, ami megnehezíti az egyes közszolgáltatási ágazatok szakmai irányítását, a helyi közszolgáltatások összehangolását, a finanszírozási rendszer működtetését és a helyi közszolgáltatásszervezési döntések meghozatalát is. Szükségesnek látszik egy olyan integrált információs bázis kialakítása, amely alkalmas arra, hogy − egyrészt a kormányzat az önkormányzati közszolgáltatások helyzetéről átfogó információkkal rendelkezzen a működés és finanszírozás szabályozásához és a fejlesztéspolitikai döntések meghozatalához; − másrészt az önkormányzatok számára is lehetőséget nyújtson arra, hogy saját helyzetüket a rendszer egészében értelmezzék, s ezzel saját működtetési és fejlesztési politikájuk tervezésében is felhasználják; − továbbá konkrét módszertani segédletként szolgáljon helyi intézményi elemzésekhez és önkormányzati költségvetések megalapozásához. Az Integrált Közszolgáltatási Információs Rendszer (IKIR) előnye a jelenlegi ágazati logikájú, leíró jellegű és erősen fragmentált statisztikai, pénzügyi információkhoz képest, hogy komplex, dinamikus, térben is értelmezhető képet ad az önkormányzati közszolgáltatásokról, rámutatva a lehetséges szinergiákra, agglomerációs előnyökre és kimutatva a párhuzamosságokat. Az IKIR alkalmas lehet ágazatonként és területi-települési egységenként való felhasználásra is.

Az IKIR modell jellemzői A közszolgáltatások elemzése, értékelése az IKIR segítségével Az IKIR-t megvalósító szoftverrendszer átvilágító, feladatalapú elemzéseivel mód nyílik − − − − − − −

a költségvetés feladatfinanszírozási elvű, nullbázisú tervezésére, a működés átvilágítására, hatékonyságelemzésre, fenntartói döntések hatás- és költségelemzésére, működés modellezésére, optimális intézményszerkezet kialakítására, optimális összetételű és létszámú személyi állomány kialakítására, erőforrás-tervezésre, esélyegyenlőségi vizsgálatra.

A rendszer rögzíti a szakfeladatrendet, biztosítja a feladatok többszintű csoportosításának lehetőségét és az időben változó feladatszerkezet összehangolását.

108

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Az elemi adatok és költségszintek más, hasonló önkormányzatok és intézményeinek ugyanazon mutatóival is összevethetők, továbbá különféle (pl. inflációs) korrekciós tényezővel idősoros vagy bázis alapú elemzések is végezhetők. Az összehasonlítások rávilágíthatnak a feladatellátás esetlegesen nem megfelelő módjából eredő problémákra, a szükséges beavatkozásokra. Az összehasonlítás alapja nem csak létező, de referenciaként definiált, ideális intézmény is lehet. Az IKIR feladatalapú elemzés-modulja a − − − −

a köznevelés üzemeltetői-működtetői feladataiban, a gyermek-és diákétkeztetés területén, a szociális-gyermekvédelmi és a közművelődési ágazatokban

képes a működés költséghatékony tervezésére, feladatalapú átvilágítás segítségével. A többi közszolgáltatás esetében csak az összehasonlításon, benchmark elemzéseken alapuló vizsgálatot és bázisalapú modellt támogat. A feladatalapú elemzéshez intézményenként, azon belül telephelyenként, feladat-ellátási helyenként és szakfeladatonként meg kell határozni az elemzés elvégzéséhez szükséges minimális adatkört. Az adatkör az intézmény típusától és a szakfeladattól függ. A vizsgált intézménytípusok, szakfeladataik részletes leírása megtalálható a mellékletben. A folyamat során objektív, tényadatokra épülő elemzés készül az önkormányzati fenntartásban vagy működtetésben álló – különösen a köznevelési, szociális, közművelődési, gyermekvédelmi, diák- és felnőtt étkeztetési feladatokat ellátó – intézmények esetében a kiadás struktúrájáról, a szükséges finanszírozási igényről, továbbá kimutatható, elemezhető a jogszabályokban meghatározott és a ténylegesen megvalósuló feladatellátás eltérése. Az ellátások folyamatos monitorozását szolgálhatja az adatrögzítés évközi ismétlése (az ismételt kitöltést "klónozás" funkcióval segítve), terv adatok, évközi tényadatok és év végi teljesítés adatok szétválasztása, amire az elemzési adathalmazok elmentése ad lehetőséget. A lementett elemzések összehasonlításával mód nyílik komplex vizsgálatokra (verziók összehasonlítására, hatásvizsgálatokra). Az elemzésbe bevont adatok köre nem állandó, az igényeknek megfelelően bővíthető. A mutató fontos attribútuma az időszak, amelyre vonatkozik és az adat származási helye is. Központi adatbázisokból átvett adatok esetében meg kell őrizni a forrás-rendszerben használt azonosítókat. Nézőpontok Az alap vagy számított mutató értékeket úgynevezett nézőpontokba lehet rendelni. Ezzel a lehetőséggel komplex vizsgálatok tervezhetők. A rendszerben lehetnek előre definiált nézőpontok, de a felhasználó maga is készíthet ilyeneket. A nézőpontok olyan, összetartozó mutatócsoportokat is kijelölhetnek, amelyeket egyszerre lehet vizsgálni. Javasolt nézőpontok az IKIR rendszerben Nézőpont

Vizsgált mutatók

Feladatrendszer tényleges és jogszabályi telepítése

– a település mérete, jogállása és a helyben elérhető szolgáltatások közötti összefüggés

Területi kiépültség, a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés

– a közszolgáltatások területi hatóköre, távolságok, közszolgáltatási körzetek – a közszolgáltatási körzetek fenntartásának módja (társulásban vagy 109

JAVASLAT EGY INTEGRÁLT KÖZSZOLGÁLTATÁSI INFORMÁCIÓS RENDSZER (IKIR) MODELLJÉRE Nézőpont

Vizsgált mutatók önállóan) – a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés, elérési távolság településen belül és települések között – regionális, településhálózati, településmorfológiai sajátosságok szerepe

Kapacitások

– egy ellátottra jutó személyi állomány, – az intézmények kapacitásához viszonyított kihasználtság, sorban állás

Költséghatékonyság

– intézményi méret, szervezeti forma (társulás, kiszerződés stb.), – településmorfológiai sajátosságok (lakósűrűség, településszerkezet, domborzati, vízrajzi viszonyok stb.) szerepe a költségek alakulásában, – önkormányzatok költségvetési kondíciói: az állami támogatások eltérő lefedettsége mennyiben helyi okokkal magyarázható

A települési gazdasági erő és a közszolgáltatások kiépültsége közötti összefüggés

– helyi adóbevételek nagysága és szerkezete, egy főre eső SZJA nagysága, vállalkozások száma, foglalkoztatottak száma, átlagjövedelem nagysága

Fejlesztéspolitikai alkalmazhatóság

– mely típusú közszolgáltatások, mely településeken, mely régiókban igényelnek állami beavatkozást, fejlesztési támogatást

Területi, települési dimenziók A mutatócsoportokhoz hasonlóan településekre, településcsoportokra és településtípusokra is készíthetők aggregált elemzések. A csoportosítás alapjául választható például a járás, megye, régió, a települési jogállás, településnagyság, közúti elérhetőség, településmorfológiai adottságok, funkcionális várostérség típus, hátrányos helyzetű térségi besorolás, önálló vagy közös polgármesteri hivatal léte stb. Bár az összehasonlító elemzések elsődleges alanyai a települések, önkormányzatok, azonban lehetővé kell tenni a társulási körzetekkel, illetékességgel kapcsolatos jellemzők rögzítését is, emiatt a társulási szerződésben meghatározott pénzügyi feltételeket, hozzájárulások szintjét is be kell illeszteni a rendszerbe. Lehetőség van a társulások külön kezelésére és más – önmagában feladatot ellátó – településsel való összevethetőségére is. A rendszer lehetővé teszi nem létező, de valamilyen szempontból tipikusnak, optimálisnak, vagy éppen "rossz példának" tekintett "ideális" települések, önkormányzatok, intézmények létrehozását is. Az ideális elemek mutatóinak értékei egyenként előírhatók, például bizonyos települési kör átlagaként (alsó- és felső percentilisek esetleges elhagyásával). Intézményi felhasználói szint Az elemzésekkel szemben támasztott funkcióbeli elvárások alapvetően meghatározzák az IKIR által nyilvántartott alap-entitásokat. Az intézményszerkezet alá-fölérendelt viszonya magát a szerkezetet, az átvilágító elemzés az alapvető jellemző kört megadja. Az adatrögzítés könnyítése azonban további alapjellemzők létrehozását követeli meg. Ilyenek az egyes intézmények/tagintézmények/telephelyek típusai, ellátott szakfeladatai. Az adatbekérés során az adatrögzítő célszerűen csak olyan szakfeladat adatigényével találkozik, amely a kitöltő intézmény sajátja.

110

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Az intézményi átvilágításokhoz, eredményeik vizsgálatához az intézményszerkezetet ki kell egészíteni olyan szervezetekkel, amelyek a munkát koordinálják, az eredményeket csoportosítják és vizsgálják. Így az intézmények szerkezetére épülve létre kell hozni a gazdasági vezetőségeknek megfelelő entitásokat, ezek felett álló önkormányzati szervezeti, majd az áttekinthetőség miatt járási, megyei és országos elemző központot. Ezek a szervezetek nem feltétlenül létezők, bizonyos esetekben csupán azt a célt szolgálják, hogy a szervezeti rangsorban alájuk rendelt egységek adatait áttekinthetőbb, kezelhetőbb formában tálalhassák és a rendszer felhasználóinak a helyét meghatározzák. Így minden felhasználó csak a hozzá tartozó és az e szervezet alá tartozó szervezet adatait láthatja, vizsgálhatja – természetesen a jogosultsági rendszerrel tovább specializált módon. Ez a fajta kötöttség az összehasonlításon alapuló vizsgálatoknál nem érvényesített, a rendszerben lévő mutató és nézőpont adatok a felhasználók számára a szervezeti besorolásuktól függetlenül elérhetők. Architektúra A javasolt szoftverrendszer technikailag három rétegű alkalmazásmodell (felhasználói felület, üzleti logika, adattárolás), így biztosított az egységes, ellenőrzött kezelés, a karbantartható, könnyen fejleszthető alkalmazáslogika, és a központosított adattárolás. A rendszert úgy kell megtervezni, hogy elosztott működésre is képes legyen, amire a felhasználók nagy száma és az időnként erőforrás igényes számítási módok miatt szükség lehet. A felhasználói felület réteget úgy kell megtervezni, hogy könnyen telepíthető, bevezethető és működtethető legyen. E célból javasolt egy böngészőben futtatható, úgy nevezett vékony kliens megoldás kidolgozása. Az üzleti logika réteg célszerűen elosztott alkalmazás szerveren működő megoldás, az adattároló réteg valamilyen szabványos relációs adatbázis-kezelő lehet, a felépítés során figyelemmel kell lenni az adattárház építés szabályaira. Az IKIR működő prototípusa egy ilyen, webes felületen online módon elérhető, erőforrás-gazdálkodást támogató, önkormányzati feladatokat és közszolgáltatásokat nyilvántartó-monitorozó információs rendszer. A rendszer egyrészről feltérképezi a központi adatbázisokból (KSH, MÁK) elérhető adatok alapján az önkormányzat mutatóit, másrészről aktuális elemzést lehetővé tévő adatkörök begyűjtésével pillanatfelvételt készít. A vizsgálatok során a rendszer könnyen átlátható táblázatok és grafikonok formájában összehasonlításokat jelenít meg. Az összehasonlítás alapja lehet létező, vagy referenciaként definiált optimális működésű intézményszerkezet, illetve mutató kör. A rendszer használatának rövid leírása a mellékletben található. Az IKIR létrehozásának jogszabályi lehetőségei részben adottak. Azonban szabályozásra szorul a fejlesztői és működtetői felelősség: az üzemeltetési (hardver- szoftver, humánerőforrás) környezet meghatározása – például a TEIR-hez hasonlóan –, a központi adatbázisokból származó adatátvétel (adatok köre, igénylés, felelősség kérdése) és a hierarchizált elemző központok kijelölése, tevékenységük, jogosultságaik leírása.

111

JAVASLAT EGY INTEGRÁLT KÖZSZOLGÁLTATÁSI INFORMÁCIÓS RENDSZER (IKIR) MODELLJÉRE Az IKIR működtetése A kidolgozott rendszer nem csak az egyedi önkormányzatoknál, hanem központi irányítás mellett is működtethető. Az adatgyűjtés Az adatok minősége, mennyisége, forrása, rendelkezésre állása és frissítése alapvetően befolyásolja a rendszer működését, használhatóságát. Fontos szempont az is, hogy a rendszer a szükséges, de a lehető legkevesebb adatot kezelje, ugyanakkor a bekért adathalmaznak bizonyos fokú redundanciát is tartalmaznia kell, hogy az ellentmondások jó része már az adatgyűjtés során felszínre kerüljön. Esetenként szükséges az adott döntési feladatra szabott adatredukció, amely a lényeget megtartja (relevancia). Ez a kívánalom megfelelően szerkesztett indikátorok, speciális mutatók képzését követeli meg. Olyan standard, a közszolgáltatás jellemzését szolgáló indikátorokra van szükség, amelyek hosszú távon érvényesek és nemzetközi összehasonlításokat tesznek lehetővé. Ezek használata a modellezést pontosabbá teszi, a visszafejthető „fedélzeti műszerfal” mintegy diagnosztikai rendszerként is működik. Kulcskérdés, hogy az elemi adatok honnan származnak, és milyen csatornán keresztül kerülnek be az adatbázisba. Megfelelő adatbetöltő modulok alkalmazásával elérhető, hogy az importálás lépései egységesíthetők és ellenőrizhetők legyenek. Törekedni kell arra, hogy minél több adat olyan adatforrásból származzon, amely központi adatbázisban tárolt, hogy minimalizálni lehessen az adatszolgáltatás intézményekre rótt terhét. Azonban mérlegelni szükséges, hogy az adatok minősége, validitása érdekében olyan adatokat is az intézményi adatszolgáltatás körébe kell emelnünk, amelyek központi rendszerekben is megtalálhatók. Az IKIR prototípus feltöltése során több lehetséges adatimport tesztelésére került sor, egyrészt a központi adatbázisokból elérhető adatokból, másrészt a helyi önkormányzati, intézményi adatrögzítés eredményéből, így a projekt keretében kidolgozott kérdőívek mutatószám jellegű adatai is bekerültek a prototípus rendszerbe. Az IKIR tervezése, specifikálása alapján a következő központi adatbázisok, illetve adatforrások felhasználását javasoljuk:  KSH T-Star adatbázis. Éves településstatisztikai adatok, melyek a települések, önkormányzatok csoportosításában, illetve összehasonlító vizsgálatokban, benchmark elemzésekben játszanak szerepet. Az adatfeltöltés mutatószámonként külön állományban történhet, így könnyen illeszthetők új mutatók a rendszerbe. A mutatók idősoros vizsgálatát 2002 és 2012 közötti időszakra javasoljuk, de természetesen az adatokat folyamatosan frissíteni szükséges.  KSH településtár. Az elemzések, kimutatások viszonyítási egysége legtöbbször a település, illetve az önkormányzat, ezért szükség van a település-nyilvántartás rendszeres követésére.  Magyar Államkincstár által gyűjtött költségvetési beszámolók 01, 03, 06, 08, 10, 16, 25, 80. űrlapjának adatai. Az adatbázis előfeldolgozása során az adatokat táblázatokká alakítottuk, a sordimenziókba a települések, az oszlopdimenziókba pedig egy-egy űrlap adatai kerültek, időszakonként és űrlaponként külön állományban.  Ágazati, szakminisztériumi adatbázisok. A központi adatbázisokból származó adatok átvétele történhet automatikusan, a forrás adatbázis és az IKIR rendszer közötti adatkapcsolati réteg kiépítésével, melyen keresztül az IKIR hozzáférhet a forrásadatokhoz. Ahol erre nincsen lehetőség, ott állományalapú adatbetöltés használható xml vagy

112

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI Excel formátumú fájlokkal. Az átvett adatok minőségéért az adatközlő a felelős, az adatok közlését jogszabály írja elő.

A kérdőíves felmérés során készült „feladatkataszterben” szereplő adatok kapcsolódása az IKIR-hez Az empirikus vizsgálatok során, a kérdőíves felmérés keretén belül került sor a települési önkormányzatok által ténylegesen ellátott közszolgáltatások feltérképezésére, az ún. feladatkataszter kialakítására. Azért vállalkoztunk erre a feladatra, mert tapasztalataink szerint a statisztikai adatok sok tekintetben nem igazítanak el fontos témák, szempontok tekintetében. A feladatkataszter alapját képező adatokat ugyan nem minden települési önkormányzat bocsátotta rendelkezésre, azonban az adatok területi reprezentativitása lehetőséget biztosít a megyei szintű értékelésre (a közszolgáltatások előfordulási gyakorisága tekintetében például). A települési adatlapok kitöltésével olyan feladatkataszter jött létre, amelyben az adatok ebben a formában illetve tartalommal nem állnak rendelkezésre más adatbázisokban (pl. KSH, TEIR). Véleményünk szerint ezek az adatok hozzájárulhatnak ahhoz, hogy a helyi közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szabályozási, finanszírozási, fejlesztési döntések kialakítása során folyamatosan rendelkezésre álló, valóban releváns és hiteles információkra támaszkodjanak a döntéshozók. A létrehozott adatbázis hozzáadott értéke, az abban szereplő többlet tartalom elemei – melyek gyűjtésének rendszeressé tétele mindenképpen indokolt lenne – a következők: 1. Az adatbázisunkban olyan adatok szerepelnek, amelyek gyűjtésére település sorosan a KSHTSTAR rendszerében nem kerül sor. Ilyen adat pl. az egyes közszolgáltatások ellátásának szervezeti formáira vonatkozó információk, vagy éppen annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy a közszolgáltatásokat társulásos formában látják-e el, vagy sem. 2. A közszolgáltatások egyes fajtáiról egyáltalán nem történik adatgyűjtés, holott ez az országos szintű számításokhoz és döntésekhez elengedhetetlen (pl.: egészségügyi ellátás esetén a fogorvosi alapellátás, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátás, iskola-egészségügyi ellátás, szociális ellátások között a gyermekétkeztetés, a településüzemeltetési feladatok között például a temetkezési szolgáltatás, köztemető fenntartás, kommunális hulladék elhelyezés, távhőszolgáltatás stb.) 3. Bizonyos adatok esetén a KSH adatgyűjtés nem teljes körű (az elérhetőség kérdését alapvetően csak az iskola, óvoda, egészségügy területén vizsgálják), az adatbázisunk, azonban ezt minden közszolgáltatásra kiterjesztette, ahol ez értelmezhető. Más adatok esetén a gyűjtés csak időszakosan (pl. háromévente történik), a javasolt adatrendszer ezt is éves szinten képes feldolgozni. 4. Általában hiányoznak az adatlapon általunk megkérdezett, a közszolgáltató intézmények elhelyezésére szolgáló épületek állapotára, energiatakarékos voltára, technikai felszereltségére vonatkozó rendszeres és hozzáférhető információk, amelyek pedig a fejlesztési támogatási rendszerek kialakításában nagy segítséget jelentenének. Önkormányzati, intézményi adatgyűjtés folyamata Az önkormányzati vagy intézményi adatgyűjtések tervezésének, kiküldésének és fogadásának rendszerét célszerűen ki kell dolgozni az IKIR végleges változatában. A kérdőívek terjesztését, kitöltését és feldolgozását zárt rendszerben kell működtetni. Önkormányzatinál magasabb szintű elemzésekben csak megfelelően ellenőrzött és elfogadott adatok tekinthetők érvényesnek. Az IKIR részeként a

113

JAVASLAT EGY INTEGRÁLT KÖZSZOLGÁLTATÁSI INFORMÁCIÓS RENDSZER (IKIR) MODELLJÉRE prototípusban bemutatott, megvalósított intézményi adatrögzítés modult kell elérhetővé tenni, a specifikált adattartalommal és funkcionalitással. A felelősségi körök és hozzájuk tartozó tevékenységek, feladatok a következők: Országos döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző

− Országos feladatalapú szimuláció, amellyel a rendszer felsőbb szintű paramétereinek megváltozását nyomon lehet követni. Ezek a paraméterek lehetnek például a törvényekben és rendeletekben (pl. csoportlétszámok stb.), illetve tapasztalati úton, vagy valamilyen stratégia által meghatározott értékek. Így viszonylag gyorsan mód nyílik hatástanulmányok készítésére, támogatva a döntéshozatalt. − Bázisalapú elemzések, bázisalapú finanszírozási modellek, nézőpontok vizsgálata − Összehasonlító elemzések − Országos statisztikák − Intézményi statisztikák

Megyei, járási szintű döntéshozó, döntéselőkészítő, elemző

− − − − − −

Megyei szimuláció Megyei bázisalapú elemzések Összehasonlító elemzések Megyei statisztikák Fenntartói statisztikák Intézményi statisztikák

Fenntartói döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző

− − − − − −

Fenntartói szimuláció a fenntartó által meghatározott paraméterekkel Bázisalapú elemzések Összehasonlító elemzések Fenntartói statisztikák Intézményi statisztikák Intézményi adatok, adatszolgáltatások elfogadása

Intézményi döntéshozó, döntés-előkészítő, elemző

− Intézményi szimuláció az intézmények által meghatározott paraméterekkel. Az intézmények saját hatáskörükben végezhetnek racionalizálási elemzéseket, optimalizálást (energiafelhasználás, optimális csoportszám stb.). − Intézményi statisztikák − Intézményi adatok, adatszolgáltatás véglegesítése, lezárása

Intézményi szakterület felelős

− A szakterület adatainak rögzítése (alkalmazottak adatai, béradatok, épületek műszaki adatai, ellátottak létszámadatai stb.).

Alkalmazásgazda

− Paraméterek jogszabályi alapértékeinek rögzítése − Régiók, fenntartók, intézmények struktúrájának rögzítése, jogosultságok beállítása, feldolgozó folyamatok felügyelete, általános rendszerfelügyelet stb.

Definiálni kell a szerepekhez, feladatokhoz illeszkedő jogosultsági rendszert is. A felhasználók a hozzájuk rendelt jogkörök alapján végezhetnek a rendszerben műveleteket. Célszerű hierarchikus szerkezetben kialakított, delegált jogkörkiosztási modellt alkalmazni, ahol egy adott felhasználó az általa kiosztható jogkörök delegálásával új szereplőket, felhasználókat vezethet be. Ez a módszer biztosítja azt is, hogy a rendszer bevezetését több lépcsőben is el lehessen végezni. Az átvilágító elemzés paramétereinek kezelését is megfelelő jogkörhöz kell kötni, figyelembe véve az egyes szintek sajátságait, és

114

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI érvényesítve bizonyos esetekben méltányossági szempontokat is. A különböző szintek (intézmény, fenntartó önkormányzat, megye, országos központ) a saját szintjükhöz tartozó paraméterek kezelésével végezhetik el az elemzést. Intézményi összefüggések Amennyiben az IKIR használatára kerülne sor, természetesen szükség lenne a jogszabályi megalapozásra és azt is szükséges tisztázni, hogy milyen szervezeti keretek között működhetne. A döntés előtt természetesen mérlegelni kell, hogy a jelenlegi információs rendszerek, adatbázisok mellé, vagy helyére épül ki. A sokszintű és sokszektorú felhasználási lehetőség miatt olyan szervezeti kereteket célszerű kialakítani, amelyik kellően standard, megfelelő kompetenciával rendelkezik, biztosítja a szektorok és ágazatok számára a hozzájutást, és pénzügyi szempontból is garantálni tudja a fenntartást. Elképzelhetőek országos kormányzati hivatalok rendszergazdaként (MÁK, KSH), de elképzelhető egy speciális kollektív testület megbízása is, amelyben a kormányzaton kívül az önkormányzatok is képviseletet kapnak. Ebben az esetben elképzelhető a kollektív finanszírozás is. Ilyen jelleggel működik az Országos Területfejlesztési és Területrendezési Információs Rendszer (TEIR), amelyik rokon sajátosságokkal rendelkezik, célszerű a működtetési formai előnyeit és hátrányait értékelni. A TEIR az 1996. évi XXI. törvény alapján jött létre, részleteit pedig kormányrendelet szabályozza, mely kimondja, hogy az információs rendszer „átveszi és feldolgozza, továbbá egységes adatbázis-szerkezetben tárolja az országos és az európai uniós, valamint egyéb nemzetközi adatgyűjtésen alapuló, az egyes térségek helyzetére jellemző adatokat…”. A rendszer fontosabb adatbázisai KSH-TSTAR, szja és társasági adó bevallások, felsőoktatási felvételi adatok, mezőgazdasági, terület- és vidékfejlesztés adatai, földterület-használati adatok, önkormányzati gazdálkodási adatok, szociális ágazat adatai, közutak adatai. Számos térinformatikai adatréteget (közigazgatási határok, úthálózat, vízrajz, domborzat) tartalmaz. A web alapú alkalmazás jelenlegi üzemeltetője a Lechner Lajos Tudásközpont Kht. Összetevőinek egy része szabadon hozzáférhető, másik része regisztrációhoz kötött. A regisztráció a megyei és települési önkormányzatok, továbbá más, erre jogosult szervezetek számára térítésmentes. A TEIR települési szintű adatokból épül fel, meglévő, országos, rendszeres adatgyűjtésen alapul, amelyet a statisztikáról szóló törvény, kormányrendelet és mellékletei szabályozzák. Az Országos Statisztikai Adatgyűjtési Programban (OSAP) szereplő adatgyűjtések nyilvántartási rendszerét a Központi Statisztikai Hivatal alakítja ki és vezeti. Adatgyűjtés jelenleg elektronikus úton, a KSH Elektra adatszolgáltatói kliens program segítségével történik. Ebben számos adatlap kapcsolódik közszolgáltatásokhoz, de nem abban a megközelítésben és tartalommal, ahogy a mi projektünk az IKIR-ben javasolja.

115

XI. A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ELLÁTÁSÁVAL ÖSSZEFÜGGŐ SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI HATÉKONYSÁGFEJLESZTÉSI MÓDSZERTAN

A módszertan kidolgozásának célja A projekt önálló elemét képezte az a szervezetfejlesztési munka, amelynek keretében elkészült a „Szervezet- és működésfejlesztési módszertani ajánlások kidolgozása” c. módszertan, mely a helyi közszolgáltatások versenyképességének, azaz minőségének fejlesztését kívánja támogatni. Feltételezésünk ugyanis az volt, hogy az önkormányzatok vezetői és szakemberei többnyire nem rendelkeznek szervezetirányítási, menedzsment ismeretekkel, még a nagyobb önkormányzati hivatali apparátusok jól képzett szakemberállománya is inkább klasszikus jogi, igazgatási, ágazati szakpolitikai, pénzügyi ismereteket birtokol. Arra már kevesebb figyelem irányul, hogy a bonyolult, komplex önkormányzati feladatokat lehetőleg optimális szervezeti és működési keretek között, a menedzsment tudomány ismereteire is építve oldják meg. A projektfeladat célja egy olyan átfogó szervezet-, és működésfejlesztési megközelítés és eszközrendszer kidolgozása volt, amely az önkormányzatok számára konkrét módszertannal, illetve annak alkalmazása révén konkrét fejlesztési javaslatokkal szolgál a helyi szolgáltatás-szervezés átalakításához, a közszolgáltatások minőségének javításához. Célként fogalmazódott meg továbbá, hogy a módszertan általánosan használható, bármely közszolgáltatás minőségének javítására alkalmasnak bizonyuljon. A módszertan alkalmazása többek között az érintett intézmények gazdaságosabb működését, a helyi igényekhez jobban igazodó, azokat magasabb színvonalon kiszolgáló szolgáltatások biztosítását eredményezi. A helyi közszolgáltatások minőségének javítását támogató módszertant a helyi önkormányzatok, illetve a közszolgáltatás működtetésében érintett további szervezetek, intézmények iránymutatásként, illetve konkrét támogató eszközként alkalmazhatnak a közszolgáltatásaik önálló fejlesztéseinek lebonyolítása során. A módszertan alkalmazhatósága annak elkészítését követően két helyi önkormányzat által került tesztelésre. A tesztelés eredményeinek bemutatására a fejezet mellékletét képező esettanulmányokban került sor.

A módszertan kidolgozásának menete A helyi közszolgáltatások ellátásával összefüggő szervezeti és működési hatékonyságfejlesztési módszertan kidolgozására hat, egymáshoz szervesen kapcsolódó modul keretein belül került sor. Az egyes modulokat és a megvalósítás pontos ütemezését8 a 31. táblázat tartalmazza. Az első 5 modul során kidolgozott módszertan alkalmassága a 6. modul keretében 2 önkormányzatnál (Szászváron és Monoron) került tesztelésre egy-egy előzetesen kiválasztott közszolgáltatás éles fejlesztése révén. 8

A határidők a projekt indulásától számolva, naptári napban vannak megadva.

116

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 31. táblázat A módszertan kidolgozásának fázisai (moduljai) és ütemezése Modul

Modul megnevezése

Határidő

1. modul

Fejlesztési fókuszterületek és beavatkozási logikák azonosítása

30 nap

2. modul

Szervezeti felmérés és átvilágítás módszertani kialakítása

60 nap

3. modul

A fejlesztési eszközrendszer módszertani kidolgozása

60 nap

4. modul

Folyamatalapú működési és mérési rendszer módszertani kidolgozása

90 nap

5. modul

Támogató eszközök azonosítása

120 nap

6. modul

Pilot (kísérleti) programok tapasztalatainak összegzése

180 nap

A fejlesztés mindkét közszolgáltatás esetében egy, a fejlesztés tárgyának és elvárt eredményeinek meghatározását célzó vezetői előkészítő megbeszélés, valamint ezt követően 1-1 napos fejlesztési műhelymunka keretében valósult meg. A fejlesztési műhelymunkán mindazon szervezetek képviselői részt vettek, akik érintettek a fejlesztés tárgyát képező közszolgáltatás előállításában. A pilot helyszínei és témái az alábbiak voltak:  Szászvár Polgármesteri Hivatala – óvodai szolgáltatások fejlesztése  Monor Város Polgármesteri Hivatala – gyermekétkeztetés szolgáltatás fejlesztése. A két pilot fejlesztés a résztvevők egybehangzó véleménye szerint sikeres volt, és bizonyította, hogy a kidolgozott módszertan alkalmas a helyi közszolgáltatások minőségének javítására.

Érintett közszolgáltatási és intézményi kör A módszertan a program céljának megfelelően a helyi közszolgáltatások fejlesztésére került kidolgozásra. A törvényi szinten meghatározott közfeladatok a helyi önkormányzatok szintjén megvalósítandó közszolgáltatásként jelentkeznek, melyek ellátásának módja az önkormányzatok helyi lehetőségeitől és igényeitől függően jelentősen eltér, mivel a települési önkormányzat maga határozza meg azt, hogy mely feladatokat milyen módon valósít meg. Ennek megfelelően fejlesztési fókusznak tekintettük azokat a közszolgáltatásokat is, melyeket nem közvetlenül az önkormányzat, hanem valamely, a felügyelete alá tartozó közszolgáltató nyújt a helyi célcsoportok számára9.

A kidolgozott módszertan bemutatása Annak érdekében, hogy  az önkormányzatok számára valóban fontos közszolgáltatások fejlesztése történjen meg;  a fejlesztés végrehajtásához szükséges erőforrásigény minimális legyen a fejlesztésben érintettek részéről (önkormányzat, közszolgáltató, egyéb szereplők) részéről, valamint  a fejlesztések gyorsan megtörténjenek, és a javulás rövidtávon, már 2–4 hónap alatt jelentkezzen. A módszertan fókuszált, szolgáltatás-, illetve folyamatorientált megközelítést alkalmaz.

9

Az ellátási felelősség minden esetben az önkormányzatot terheli.

117

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ELLÁTÁSÁVAL ÖSSZEFÜGGŐ SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI… Ez azt jelenti, hogy:  az erőforrás-igényes és hosszú átfutási idővel járó teljes körű intézményi átvilágítás helyett a módszertan szerint a fejlesztés során csak azokra a szolgáltatásokra helyezendő a hangsúly, melyek az önkormányzatok számára fontosak;  mivel a szolgáltatások színvonala az azokat „előállító” folyamatok hatékonyságától függ, ez azt is jelenti egyben, hogy a közszolgáltatások minőségének javítása leginkább az érintett folyamatok fejlesztésével valósulhat meg;  ennek megfelelően a fejlesztés terjedelmének meghatározása az érintett szolgáltatásokat előállító közszolgáltatói folyamatok azonosítása. A folyamatok fejlesztése révén aztán olyan belső működési problémák és veszteségek (kompetencia, eljárás, kommunikáció, motiváció, IT stb.) azonosíthatók, melyek kiküszöbölése révén javul a szolgáltatás minősége Fontos hangsúlyozni, hogy a módszertan egy általánosan, bármely közszolgáltatás optimalizálására alkalmas minőségfejlesztési eljárásrend és eszköztár, amely nem függ a vizsgálat fókuszában lévő szolgáltatás(ok) jellegétől, sem pedig a települések helyi adottságaitól (pl. közszolgáltatásokat biztosító intézményi szerkezettől). A módszertant bármely önkormányzat, bármely közszolgáltatás fejlesztésére felhasználhatja. A fejlesztési módszertan alapját a nemzetközi gyakorlatban manapság etalonnak számító Lean menedzsment, 6 Szigma és Kaizen minőségfejlesztési módszertanok képezik:  A Lean a folyamatok egyszerűsítését, „gyorsítását”, azaz az átfutási idő és a tevékenységek komplexitásának csökkentését célozza a működésben lévő veszteségforrások feltárásával és a veszteségek kiküszöbölésével;  A 6 Szigma módszertan a „minőségi folyamat” létrehozására, a tevékenységek végrehajtása során előforduló hibák csökkentésére koncentrál azok gyökér-okainak feltárása és semlegesítése révén, növelve ezáltal az egyenletes és kiszámítható folyamatteljesítményt;  A Kaizen pedig a folyamatos fejlesztés keretében kiemelten hangsúlyozza az érintettek bevonását és a csapatmunka fontosságát. A hazai és nemzetközi tapasztalatoknak megfelelően a Lean és a 6 Szigma módszerek együttes alkalmazása segítségével érhető el a legjobb eredmény. Az elkészült módszertan mindhárom irányzat fejlesztési eszközkészletét tartalmazza, logikailag illesztve azokat a fejlesztési fázisokhoz és lépésekhez, megjelölve, hogy mely esetekben célszerű egyik, vagy másik módszer, illetve technika alkalmazása. A módszertan teljeskörűen a Kaizen által hangsúlyozott csapatmunkán alapszik, amennyiben  a közszolgáltatások fejlesztésének minden fázisában bevonásra kerülnek a fejlesztendő folyamatban érintett munkatársak, a fejlesztési folyamat meghatározott pontjain pedig a közszolgáltató intézményi hierarchiájának releváns döntéshozói is.  a fejlesztési cél-meghatározási, probléma azonosítási, elemzési, valamint a fejlesztési javaslat kidolgozási lépéseket, feladatokat javasoltan műhelymunkák keretében célszerű végrehajtani. A szolgáltatások minőségének állandósításához, folyamatos fejlesztéséhez a közszolgáltatók folyamatainak állandó követése, monitorozása szükséges. Ennek megfelelően a működésfejlesztést a módszertan tágabb összefüggésben értelmezi, és a közszolgáltatási eljárások felmérése, értékelése, elemzése mellett a teljes fejlesztési ciklus részének tekinti az intézmény által kiválasztott és optimalizált területek egyszeri fejlesztését követő további, folyamatos monitorozását, azaz mérését, elemzését, és a szükség esetén végrehajtandó beavatkozásokat (fejlesztéseket) is. A fejlesztés céljából alkalmazandó Lean 6 Szigma folyamatfejlesztési módszertannak az alábbi 5 fázisa van (29. ábra): 118

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK HELYZETE ÉS FEJLESZTÉSÜK JAVASOLT IRÁNYAI 29. ábra A Lean Six Sigma minőségfejlesztési módszertan fejlesztési fázisai

A kidolgozott módszertan a fenti logikát követve minden egyes közszolgáltatás fejlesztését a fenti fázisok mentén javasolja végrehajtani. A 32. táblázat az egyes fázisok végrehajtása során elért fejlesztési eredményeket tartalmazza. 32. táblázat A fejlesztés fázisai, az egyes fázisok célja és a módszertan vonatkozó tartalmi elemei Fejlesztési fázis

Fázis célja

Fejlesztési módszertan tartalmi elemei

Meghatározás

A fejlesztendő közszolgáltatás kiválasztása, a  Azon módszerek, melyek segítségével fejlesztési célok vezetői meghatározása, meghatározhatók azok az intézményi fovalamint annak ismertetése, hogy – immár a lyamatok, amelyek mentén az előzetesen fejlesztés tárgyának ismeretében – milyen kiválasztott, fejlesztendő közszolgáltatálépések mentén valósulhat meg a közszolgálsok megvalósulnak. Ezeknek a folyamatatás fejlesztési munkájának szervezett keretoknak az optimalizálása eredményezi a tek között történő elindítása. szolgáltatások minőségének a javulását;  a konkrét, kiválasztott szolgáltatás fejlesztésének indításának módszerei és feladatai, kiemelt figyelmet fordítva a lépések végrehajtásakor figyelembe veendő szakmai szempontokra

Mérés

Az érintett közszolgáltatásokat biztosító mű-  A teljesítménymérési tevékenység köveködési folyamatok – fejlesztési célrendszertelmény- és eljárásrendszere, mely meghez illeszkedő – jelenlegi teljesítményének határozza egyrészt az alkalmazandó (minőségének) meghatározása, az optima(konkrét) fejlesztési eszközöket, másrészt lizálási munka előkészítésének részeként a szervezet és a működési folyamatok teljesítményének nyomon követését;  a mérés bemeneti és kimeneti követelményeinek definiálásának módszerei;  adatgyűjtés követelményei és eljárásai, az adatfeldolgozás módszerszerei, valamint  az elemzési és beszámolási (visszacsatolási) eljárások, valamint a beavatkozási szintek

Elemzés és fejlesztés

A közszolgáltatás előállítása során adódó, a  azon módszerek, melyek segítségével fejlesztés céljára hatással lévő működési feltárhatók a folyamatok lefutása során problémák, veszteségek azonosítása, a feltárt előforduló, a szolgáltatás minőségét befoveszteségforrások kiküszöbölése, illetve az lyásoló munkaszervezési, működési, inezt célzó fejlesztési javaslatok megvalósítása formatikai, humán, ill. egyéb problémák esetén felmerülő ráfordítások és hasznok és veszteségek; értékelése  ezen problémák és veszteségek priorizálási eszközrendszere;

119

A HELYI KÖZSZOLGÁLTATÁSOK ELLÁTÁSÁVAL ÖSSZEFÜGGŐ SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI… Fejlesztési fázis

Fázis célja

Fejlesztési módszertan tartalmi elemei  az optimalizálási javaslatok kidolgozásának, értékelésének, vezetői jóváhagyásának és bevezetésének módjai és támogató eszközei, valamint  az optimalizálási javaslatok bevezetése esetén várható minőségjavulás mértékének számszerű kimutatására alkalmas módszerek

Követés

A fejlesztések fenntartását és a folyamatos  a folyamatok fejlesztése során végrehajminőségfejlesztést biztosító feltételek kialatandó változáskezelési feladatok, a váltokítása záskezelési és folyamatfejlesztési tevékenységek összefüggései;  a folyamatos és fenntartható hatékonyságnövelés, minőségfejlesztés feltételei, követelményei.

A fejlesztés várható hatása az önkormányzatok működésére Javuló megítélés és elismertség: a közszolgáltatások minőségének fejlesztése, hozzáférésének optimalizálása révén növekszik a helyi célcsoportok (lakosság, vállalkozások) elégedettsége, javul az önkormányzat teljesítményének megítélése, a település befektetői és lakossági, munkavállalói megítélése, vonzereje. Ez azért fontos, mert az önkormányzattal való elégedettség legitimációs tényező. Nagyobb támogatás, bizalom esetén a lakossággal és a vállalkozásokkal való önkormányzati együttműködés is javul. A pilot program során például az óvodás gyermekek szüleivel való kapcsolattartásra ajánlott módszertan jelentősen hozzájárult a szülői elégedettség javulásához. Hatékonyabb szervezet és működés: amennyiben a fejlesztés tárgyaként szereplő közszolgáltatást (közfeladatot) maguk az önkormányzatok nyújtják, abban az esetben az optimalizált szolgáltatások érintette működési egységekre vonatkozóan:  hatékonyabb munkaszervezés és belső eljárások;  optimális erőforrás felhasználás, kevesebb veszteség, alacsonyabb működési költségek; több forrás az alternatív, a hely speciális igényeihez kapcsolódó szolgáltatások megszervezésére, illetve fejlesztési célokra;  fejlettebb adminisztrációs és minőségorientált kultúra, motiváltabb munkatársak;  új kompetenciák és ismeretek, muníció a minőség fenntartásához és folyamatos fejlesztéséhez. A projekt során a helyi önkormányzati vezetőkkel, szakemberekkel tesztelt módszertani ajánlások alkalmazása a projekt honlapján szereplő segédanyagok alapján a helyi sajátosságok mentén fejleszthető, illetve a kormányzati szakmai segítő munkában is hasznos lehet.

120

XII. A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK

A mindössze 16 hónap tartamú projekt során nem volt mód a hazai helyi közszolgáltatások helyzetének teljes körű és ágazatonként részletezett megismerésére, az pedig elvileg is lehetetlen, hogy a közszolgáltatások helyi megszervezése számára mindenütt és mindig alkalmazható recepteket fogalmazzunk meg. Célunk sokkal inkább bizonyos fókuszok érvényesítése volt. Azt feltételeztük, hogy a helyi közszolgáltatások önkormányzati keretek közötti ellátása ad lehetőséget az integrált, átfogó megközelítésre, a helyi sajátosságok rugalmas érvényesítésére, illetve azt is, hogy a közszolgáltatások megszervezésének hatékonysága nem csak szervezeti újítások, technikák, hanem a területi optimalizálás eszközével javítható. Azt a véleményt képviseltük, hogy a helyi közszolgáltatások modernizálása hozzájárul a helyi és végső soron a nemzeti versenyképességhez, amennyiben a bizalom, a szociális biztonság, az életminőség, a boldogság, a környezet minősége, mint az országok kormányzati teljesítményének mérésére is használt indikátorok (FWG, 2011) hozzájárulnak a gazdasági növekedéshez, fenntarthatósághoz, az egyes térségek, települések versenyképességéhez. A projekt során tanulmányozott szakirodalom, nemzetközi dokumentumok túlnyomó többsége szerint a decentralizált feladatmegoldás a demokratikus legitimáció és a hatékonyság szempontjából egyaránt előnyös. Ez korántsem azt jelenti, hogy kizárólag települési léptékben és választott önkormányzati kompetenciában lehet decentralizált megoldásokat alkalmazni. Sokkal árnyaltabb ma már annak megítélése, hogy a közszolgáltatások számára a piaci, üzleti menedzsmentformák és eszközök mennyire váltak be. Jelenleg toleráns a szakmai, közpolitikai közvélemény a neoliberális modellt megkérdőjelező vélemények, megoldások iránt, még akkor is, ha egyáltalán nincs még elegendő evidencia és letisztult koncepció arról, hogy mi váltsa fel az évtizedekig a mainstream-et jelentő NPM iskolát, hiszen a neoweberi, illetve klasszikus közigazgatási megoldások még nem alkotnak összefüggő „modellt”. Általános egyetértés mutatkozik viszont abban, hogy a nemzeti, a kulturális, társadalmi, intézményi, térségi stb. kontextusnak meghatározó jelentősége van, le kell tenni arról, hogy univerzális receptek megfogalmazásával lehet elérni a kormányzás, benne a közszolgáltatások globális konvergenciáját. A projekt időszakában a hazai helyi közszolgáltatások tekintetében jelentős átalakulások zajlottak le, ami, mint a tanulmány bevezetőjében említettük, hangsúlymódosításra késztetett bennünket. Természetesen továbbra is cél maradt a helyi közszolgáltatások helyzetének értékelése, de felerősödött az a szempont, hogy értékeljük a változások következményeit, az azokról alkotott vélemények alapján, s azokra tekintettel fogalmazzunk meg fejlesztési, szabályozási, finanszírozási stb. javaslatokat. Fontos hangsúlyozni azt is, hogy a közszolgáltatások számos területén a változások korántsem fejeződtek be, illetve a változások hatása még nem minden esetben mérhető. Mindez a projekt keretén belül megkezdett munka folytatását indokolná, akár a felelős központi szervek gondozásában is. Az alábbiakban különböző, általunk relevánsnak és fontosnak tartott tematikai csomópontok mentén fogalmazzuk meg véleményünket és javaslatainkat, amelyek természetesen nem helyettesítik a projekt során született egyes produktumokban, illetve az előző fejezetekben szereplő részletesebb megállapításokat.

121

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK A különböző fókuszú, részletességű javaslatok közös sajátossága, hogy az önkormányzatok mérlegelési szabadságát erősítő, decentralizált közszolgáltatási modellt támogatja. Ez a modell azonban nem a korábbi, a reformokat megelőző modell, amelynek számtalan problémáját kellett az utóbbi években kezelni. A projekt során felhalmozott információk, vélemények, tapasztalatok túlnyomó többsége azt támasztja alá, hogy a túlcentralizált, túlzott állami expanziót képviselő, az önkormányzati mozgásteret korlátozó új közszolgáltatási rendszernek jelentős hátrányai vannak. A feladat az, hogy a két véglet közötti helyes arányokat a jövőben megtaláljuk. A mérethatékonyságot, szakmai standardok érvényesítését, fegyelmezettebb gazdálkodást megcélzó változásokat ötvözni lehet a helyi mérlegelést, rugalmasságot, költségérzékenységet biztosító keretfeltételek megőrzésével, megerősítésével.

1. Az önkormányzatok kívánatos szerepe a helyi közszolgáltatások terén Sajátos módon a projekt ötletének megfogalmazása idején az önkormányzati közszolgáltatási hatáskörök, feladatok körének szűkítése nem merült fel fejlesztési alternatívaként. Jelenleg viszont nem lehet a megváltozott körülményekre tekintettel kikerülni azt a kérdést, hogy a projekt eredményei alapján milyen javaslatok fogalmazhatóak meg az önkormányzatok hosszú távú szerepvállalásáról. A közszolgáltatások egy részének állami kompetenciába kerülése ugyan tényként kezelendő, de ez nem zárja ki, hogy mérlegeljük a megtett intézkedések későbbi korrekciójának lehetőségeit, illetve az új helyzethez való önkormányzati alkalmazkodási stratégiát.  Összességében a projekt eredményei nem változtatták meg azt a szakmai véleményünket, melyet a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája is képvisel, hogy a széles felelősségű önkormányzati modell előnyös a közszolgáltatások terén. Kérdőíves felmérésünk és esettanulmányi tapasztalataink szerint ugyan az önkormányzatok általában elfogadták a feladatrendszer átalakítását, de ennek elsődleges oka, hogy a válságos pénzügyi helyzet egyre nehezebbé tette a feladatok megoldását. A közszolgáltatások bizonyos ágazataiban olyan gyökeres változtatások történtek az utóbbi években, amelyek nem csak az új intézményrendszerek (pl. KLIK) tesztelését és felülvizsgálatát kívánja meg, hanem annak értékelését is, hogy az önkormányzatok helyzetét, megmaradó szerepkörük betöltését e változások hogyan érintették. Az egyik legfontosabb helyi közszolgáltatás, a közoktatás államosítása elvileg valóban egyenletesebb ellátási színvonalat eredményez, feltéve, hogy az ehhez szükséges források rendelkezésre állnak majd és a kapacitások optimalizálása mellett a hozzáféréshez szükséges infrastrukturális fejlesztések is megvalósulnak. Első tapasztalataink szerint mégis több érv szól az önkormányzati iskola fenntartás mellett. Véleményünket nem az ágazat logikája felől támasztjuk alá (bár foglalkozunk ezzel a továbbiakban), hanem azzal, hogy éppen a közoktatás az a helyi szolgáltatás, amelyik a legszélesebb települési körben épült ki, és amelynek humán és infrastrukturális eszközrendszere messze nem a szűkebb értelemben vett oktatásban hasznosulhat, ráadásul ezer szállal kötődik össze egyéb közszolgáltatásokkal. Az iskolák államosítása, és a következmények példa arra, hogy a tisztán ágazati logikát követő beavatkozások egyoldalúsága sok helyi probléma forrása. Az önkormányzatok olyan területen vonulnak vissza, ahol rendkívül nagy szerepe lenne a lokális dimenziók érvényesítésének.  A kommunális szolgáltatások terén lezajlott változások mérlege is vegyes. Miközben a mérethatékonysági és minőségi követelmények érvényesítése, szigorítása üdvözlendő, az önkormányzati mozgástér szűkülése hátrányokkal is jár. A vegyes profilú önkormányzati vagy vegyes tulajdonú kommunális cégek olyan közösségi, szolgáltatási funkciókat is elláttak, ellátnak, amelyek önmagukban veszteségesek, de helyben fontosak. Ez a „keresztfinanszírozás” üzemgazdasági szempontból ugyan lehet nemkívánatos, de tágabb, helyi dimenzióban mégis akár ésszerű és gazdaságos is. Az önkormányzati mozgástér szűkülése a szolgáltató és a forma kiválasztásában, a me122

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK











nedzsment kinevezésében, a díjszabásban stb. kiküszöbölheti az esetleges korrupciót, de a helyi ellenőrzés és a verseny hiánya más szinten, léptékben újabb korrupciós lehetőség melegágya lehet. Célszerű tehát az önkormányzatok ellenőrzési, érdekérvényesítési jogait ezeken az ellátási területeken is megőrizni. Általában is az a vélemény tekinthető a tapasztalatok alapján támogatottnak, hogy a kommunális szolgáltatásokat ellátó cégek működésében is meg kell őrizni a rugalmas alkalmazkodás lehetőségét, érvényesíteni kell a költséghatékonyságot (lásd még a 7. pontban összefoglalt javaslatokat). Általában kiemelendő, hogy a helyi önkormányzati önkéntes feladatvállalás, mint lehetőség, továbbra is részét kell, hogy képezze az önkormányzati modellnek. Az önkormányzatiság lényege, hogy a nagyobb helyismeret és a rugalmas reagálási potenciál birtokában a negatív demográfiai folyamatok és a mérethatékonysági szempontok erősödése miatt nagyobb ellátási körzetekbe vagy állami hatáskörbe kerülő közszolgáltatások esetén is rendelkezésre álljon helyi, nem párhuzamos, hanem kiegészítő vagy helyettesítő alternatíva. Ehhez azonban olyan finanszírozási és szabályozási rendszer kell, amelyik lehetőséget ad a helyi mérlegelésre, helyi döntésre. Éppen az előző megfontolásból javasolható, hogy az önkormányzati közszolgáltatási feladatvállalás előnyeit olyan szabályozási modell lenne képes érvényesíteni, amelyikben az önkormányzatoknak választási opciókat kínál fel az adott közszolgáltatást szakmai értelemben rendező jogszabály a feladat tartalmát, formáját illetően, és ehhez rendelődne hozzá a finanszírozás is. A településméret egyértelmű határvonalat húz a települések lehetőségei, mozgástere, adminisztrációs kapacitásai és közszolgáltatási palettája között. Vannak szolgáltatási ágazatok, ahol a differenciáltabb feladattelepítés még várat magára vagy éppen a modellillesztés hiányzik. A differenciáltabb feladattelepítés iránya nem mindig jelent a település méret szerinti felfelé haladást. Adataink is azt mutatták, hogy például egyre inkább helyi szintre tolódik az idős- és a gyermekellátás problémája, így az ide vonatkozó közszolgáltatások differenciáltabb feladattelepítésének lehetőségét meg kellene vizsgálni, s szélesebb települési körben lehetővé tenni az igények alapján bizonyos szolgáltatási típusok teljesítését. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy a III. fejezetben jelzett szabályozási anomáliák rendezése minél előbb szükséges. Nem lehet bizonytalanságban tartani a közszolgáltatásokért való felelősség rendszerét. Az is javasolható, hogy az Mötv. által megteremtett jogi lehetőség az árnyaltabb hatásköri, feladat differenciálásra, valóban vegye figyelembe a települések morfológiai sajátosságait, gazdasági helyzetét, összekapcsolva a finanszírozási modellel is. Az önkormányzati feladatrendszert érintő esetleges további reformlépéseknél, állami kompetenciába terelésénél célszerű azt mérlegelni, hogy az önkormányzatok felelőssége, szerepköre ne számolódjon fel teljesen, lehetőségük legyen az állami fenntartóval szemben a helyi igények képviseletére, esetenként együttdöntési, illetve ellenőrzési jog gyakorlására, kiegészítő szolgáltatások megszervezésére. Ilyen jogosítványokkal oldhatóak a centralizált feladatellátás uniformizált megoldásaiból esetleg előálló helyi konfliktusok, méltánytalanságok. Mindezek intézményesítése az ágazati jogszabályokban történhet meg. A helyi önkormányzatok átfogó tervező, koordináló, helyi igényeket megjelenítő szerepét ugyancsak meg kell erősíteni, függetlenül attól, hogy saját hatáskörben látnak-e el egyes közszolgáltatási feladatokat. Ez a szerep elemi települési és nagyobb, területi léptékben is fontos. E szerepkörre vonatkozó szabályok, intézmények végig gondolása azért is szükséges, mert a kormányzat által szorgalmazott önkormányzati helyi gazdaságfejlesztési funkció sem gyakorolható ilyen átfogó felhatalmazás nélkül. Tapasztalataink szerint az önkormányzatok egyes ágazatokra vonatkozó működtetői, közszolgáltatási, gazdaságfejlesztő, rendezési, környezetvédelmi stb. tervező tevékenysége erősen fragmentált és az egyes tervtípusok nem is kapcsolódnak össze. Ha egyes közszolgáltatás típusok kikerülnek az önkormányzatok ellenőrzése alól, a fragmentáltság tovább növekszik, eleve ellehetetlenítve a szinergiák érvényesülését.

123

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK 2. A területi optimalizálás léptékei és eszközei A jelenlegi közszolgáltatási reformlépések, illetve az önkormányzati rendszer átalakítása a területi optimalizálás szempontjából nem tekinthetőek igazán szerencsésnek. Miközben az állami feladatellátás térbeli rendszere többé-kevésbé kialakult és stabilizálódott a megyékkel és a járásokkal, addig az önkormányzati szektor térbeli integrációs pontjai totálisan elbizonytalanodtak, vagy legalábbis szeszélyesen formálódnak.  A megyék, mint önkormányzati közszolgáltatási egységek kiesése kifejezetten gondok forrásának ígérkezik. Kétségtelen, hogy a megyei önkormányzatok korábban sem igen tudtak megfelelni a helyi közszolgáltatások területén az összehangoló szerepkörnek, de általános felhatalmazásuk révén mégis készítettek koncepciókat, terveket (pl. közoktatási, környezetvédelmi), illetve saját közszolgáltató intézményeik révén elláttak több területen szakmai segítő, integráló funkciókat (közművelődés, kultúra, szociális gondoskodás, egészségügy, közoktatás-szakképzés). A jelenlegi kizárólagos területfejlesztési funkció erre az összehangoló szerepkörre csak a fejlesztéspolitikai vonatkozások terén ad lehetőséget, ott sem igazán hatékony eszköztárral és kapcsolatrendszerrel, hiszen a közszolgáltatások intézményeitől, fenntartóitól elszigetelődtek. Kérdőíves felmérésünk arra utalt, hogy a megyei feladatellátás lehetőséget a jegyzők több vonatkozásban is elfogadják. A megyei léptékben ellátandó közszolgáltatások (egészségügy, közművelődés, szakosított szociális ellátási területek) esetében tehát továbbra is alkalmas szereplőknek tartanánk a megyei önkormányzatokat, sőt bizonyos kommunális, műszaki infrastruktúrák, ellátások működtetésében is (közút, vízgazdálkodás stb.), ahol a feladatellátás önmagában nagyobb léptéket feltételez egy település közigazgatási határánál.  A jelenlegi hatáskör telepítési modell kifejezetten kedvez a városoknak, amit természetesen üdvözölni lehet. Ugyanakkor a körzeti szolgáltatásokhoz való hozzáférés a városon kívüli lakosság, önkormányzatok számára közjogi értelemben nem szabályozott egységesen, átfogóan. Már tapasztalhatóak gondok a megyéktől átvett intézmények, funkciók tekintetében. A léptékek, feltételek és a szolgáltatás tartalma tekintetében természetesen nem spórolható meg az ágazati részletes szabályozás, de átfogó, elvi rendezésre is szükség van garanciális okokból. Véleményünk szerint ezt a garanciát nem tartalmazza az Mötv. [A törvény 21. § (1) bekezdésének megfogalmazása ehhez túlságosan általános keretet jelent.]  Az önkormányzati társulások kérdésköre jelenleg „lebegtetett”. Egyik oldalról bizonyos vonatkozásokban és léptékekben kötelezővé vált (önkormányzati hivatalok), ugyanakkor a korábbi kistérségi rendszer gyakorlatilag szétesett, illetve erősen dezintegrálódott. A kommunális szolgáltatások egy részénél, jogszabályi változások miatt, új térbeli alakzatok, léptékek formálódnak, és megjelent a járási lépték is, legalább is a járási jogú városok kategóriájának a bevezetése, és bizonyos állami közszolgáltatások, illetve funkciók járásba szervezése megnyithatja az utat a közszolgáltatási rendszer járási léptéke előtt. Projektünk során törekedtünk az egyes léptékek tesztelésére, áttekintésére, vélemények feltárására. Az tény, hogy a korábbi erős települési egoizmusok már nem tapasztalhatóak, a társulási, körzeti feladatellátás mára az önkormányzati rendszerben elfogadottá vált. Ez nem jelenti azt, hogy az együttműködések rendszere, térbeli konfigurációi, finanszírozása és különösen a hozzáférés, megközelíthetőség tekintetében egyértelmű lenne akár a szabályozás, de különösen a gyakorlat. Nem lenne célszerű az újraegyesítési, együttműködési folyamatot világos szervezeti, földrajzi keretek és elvárások nélkül hagyni. A kizárólag ágazati logikát, ésszerűséget és helyi, aktuális megfontolásokat követő társulási rendszer helyett az átfogó társulásokat tartjuk a közszolgáltatások és a fejlesztéspolitika szempontjából is előnyösebbnek, nem is beszélve a gazdaságfejlesztési szerepkörről. Az is nyilvánvaló, hogy nem célszerű engedni, illetve támogatni a városok, illetve igazi központ nélküli társulások működését. Nem a régi kistérségi társulások kötelező változatának visszaállítását javasoljuk, hanem annak alapos feltérképezését, elemzését, hogy hosszabb távon milyen körzeti lépték szolgálhat komplex közfunkciók ellá124

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK



tására, megszervezésére alkalmassá. A néhány éve kidolgozott, és az EU ESPON programjának logikáját követő funkcionális városi térségek, a kistérségek (LAU1), valamint a járások jelenleg olyan opciók, amelyeket a közszolgáltatási átalakulások és természetesen a közlekedésfejlesztési elképzelések, demográfiai trendek tükrében felül kellene vizsgálni. Továbbá az önkormányzatok önkéntes mikrotérségi együttműködéseinek az elemzésére is szükség lenne, megadva hozzá a világos szakmai és finanszírozási orientációt. A kistelepülések világában is átalakulásoknak vagyunk tanúi a közszolgáltatások szempontjából is. A projekt tapasztalatai szerint a legkisebbek esetében már gyakorlatilag nem találunk helyben, saját intézménnyel nyújtott közszolgáltatást, bár természetesen vannak kivételek, amikor az önkormányzatok rendelkeznek erőforrásokkal saját közvetlen feladatvállalásra. Mindenesetre az egy-két ezres lakosságszámú településkörben a feladatok körzeti, mikortérségi megszervezése az uralkodó. A mikrotérségi körzetek határai, jellege, mérete, a hozzáférés, a használó települési önkormányzatok befolyása azonban nagyon változatos, ezek tüzetes vizsgálata indokolt lenne a közös polgármesteri hivatalok helyzetével együttesen.

3. A közszolgáltatások koordinációja és szakmai irányítása kormányzati szinten Az állam illetve a kormányzat egyik alapvető kötelessége a közszolgáltatásokról való gondoskodás, az ehhez szükséges források biztosítása, a szakmai tartalom szabályozása, az intézményrendszer kiépítése, működésének koordinálása és ellenőrzése. Mindezekre a funkciókra akkor is szükség van, ha a közszolgáltatások jelentős részét az önkormányzatok látják el. Természetesen az államnak joga és kötelessége az önkormányzatok szolgáltatásai feletti szakmai és pénzügyi ellenőrzés, amivel jórészt orvosolhatóak a helyi ellátás esetleges szakmai hiányosságai. Az állam emellett az ellátás elmaradása esetén is fel kell, hogy lépjen, illetve, mint a jelenlegi folyamatok egyértelműen mutatják, közvetlenül is szerepet vállalhat a közszolgáltatásokat nyújtó intézmények működtetésében. E hármas – általános szabályozó, önkormányzatok feletti ellenőrző és a közvetlenül szolgáltató – szerepkör közötti arányok sok tényezőtől függenek. Általános szakmai vélemény az, hogy a központi irányítást nem célszerű közvetlen szolgáltatás szervező feladatokkal túlterhelni. A helyi közszolgáltatásokért viselt állami felelősség érvényesítésének intézményi és eszközrendszerbeli formálása még bizonyára nem fejeződött be, annak ellenére, hogy jelentős reformokon vagyunk túl. A projektnek nem volt feladata a központi kormányzati szerepkörrel való foglalkozás, javaslataink azokra a tapasztalatokra épülnek, amelyek a helyi körülmények elemzéséből származnak.  A közszolgáltatások természetesen különböző tárcák portfóliójába tartoznak, az is természetes, hogy a tárcák feladata elsődlegesen az adott közszolgáltatás szakmai vonatkozásainak kezelése az információk beszerzésétől, a tervezésen és szabályozáson át az ellenőrzésig. Ugyanakkor ezt az ágazati szemléletű irányítást szükséges kiegészíteni a területi és a helyi önkormányzati dimenzióval, amelynek megoldása sokféle szervezeti illetve döntési modell szerint valósítható meg. A tárcák ágazati irányító feladatainak területi megszervezése mára túlnyomó többségben a kormányhivatalokon vagy országos megvalósító szervezetek területi egységein keresztül történik. Az önkormányzatokkal való közvetlen kapcsolattartás is megoldható a kormányhivatalokon, járási hivatalokon keresztül. A kérdés az, hogy az ágazati és területi csatornákon zajló irányítás számára szükséges információk összekapcsolódnak-e. Ezt a problémát törekszik a projekt során kidolgozott integrált közszolgáltatási információs rendszer (IKIR) javaslata megoldani, amely magában foglalja a legfontosabb közszolgáltatási ágazatokat, azok helyzetét intézményi, települési és területi dimenziókban képes bemutatni. Tartalmazza az adott közszolgáltatásra vonatkozó személyi, infrastrukturális feltételeket és a finanszírozási sajátosságokat is. A rendszer egyszerre tudja szolgálni az átfogó kormányzati információs szükségleteket és az egyedi önkormányzatok számára 125

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK







fontos intézményi adatokat, elemzési, összehasonlítási lehetőségeket nyújtva. Az integrált információs rendszer azonban még nem tudja önmagában biztosítani azt, hogy a közszolgáltatásokra vonatkozó stratégiai döntések előkészítésében minden érintett szereplő megjelenhessen. Ezért javasolható, hogy a tárcák egymással és az önkormányzatokkal való konzultációja számára létrejöjjön egy szabályozott intézményi, vagy eljárási mechanizmus, olyan szakmai elemző háttér támogatásával, amelyik képes a rendkívül sokrétű információkat, értékelési szempontokat, indikátorokat komplex módon kezelni, monitorozni, az IKIR bázisán. A komplex tudásra, folyamatkövetésre különösen szabályozási, tervezési, forráselosztási döntések során van szükség, de szükséges az önkormányzati feladatellátás szakmai segítésében is. Az önkormányzatok a projekt tapasztalatai szerint többnyire rendkívül találékonyak, szakszerűek, innovatívak a helyi szolgáltatások megszervezésében, vállalkozva a szervezeti újításokra, reformokra. Érzékelhető az önkormányzatok egymástól való tanulási gyakorlata is, amiben az önkormányzati szövetségek is szerepet vállalnak. Mégis feltételezhető, hogy az önkormányzatok alkalmazkodási, tanulási hatékonyságát segíteni lehetne tudatosabb, szervezettebb szakmai támogatással, ami nem csak a kormányzati szándékok és tudás mechanikus átadását jelenti, hanem a helyi jó gyakorlatok disszeminációját, rendszeres problématérképezést, interaktív konzultációt. Ilyen aktivitással gyorsabb visszacsatolás, alaposabb döntés előkészítés érhető el kormányzati szinten is. Miközben készülnek kormányzati szinten különböző ágazatokra és közszolgáltatásokra stratégiák, koncepciók, ezek tartalmi és időbeli értelemben is mozaikos összképe kevésbé tudja segíteni, orientálni a helyi tervezést. Komplexebb, összetettebb, problémaorientáltabb kormányzati tervezés esetén képzelhető el, hogy a helyi, térségi tervezés is betölthessen stratégiai, orientáló funkciót, és támogassa a fejlesztési források elosztását. Az önkormányzatoknak nemcsak azt kellene tudnia, hogy egy-egy közszolgáltatási ágazatban hosszabb távon milyen trendekre lehet számítani, hanem azt is, hogy azok megvalósítása térben milyen konfigurációt követ és milyen ütemezés mentén. A szakmai irányítás, ellenőrzés természetesen magába foglalja a minőségbiztosítás funkcióját is, amennyiben előírják az adott közszolgáltatás szakmai standardját, s annak ellenőrzését pontos paraméterekhez, korrekt eljárási rendhez stb. kötik. Ugyanakkor a tapasztalatok azt mutatják, hogy a minőségbiztosítás mindennapos gyakorlata nem megnyugtató sem a szolgáltatók, sem az ellenőrzők oldaláról, ami persze nem véletlen, ha a finanszírozási helyzet nem ideális, s ha a szakmai standardok nem reálisak vagy nincsenek szabályozva, ha az ellátási kényszer erősebb a minőséghez való ragaszkodásnál. Az is tapasztalat, hogy a verseny korlátozott volta is rontja a minőségbiztosításban való érdekeltséget, és a fogyasztók, az ellátottak meglehetősen elfogadó, paternalista attitűdje, továbbá a döntéshozóktól való „távoltartása” is csökkenti a nyomást a minőség javítása érdekében. A hazai közszolgáltatásokat igénybe vevők nagy többsége nem tud „lábbal szavazni”. Mindezek a tényezők azt támasztják alá, hogy nagyobb figyelmet kell fordítani a minőségbiztosítás garantálására, erre átfogó stratégiát is ki kellene dolgozni az ágazati szakmai standardok szisztematikus felülvizsgálata mellett. A minőségbiztosításban kormányzati és helyi szinten is sok feladat van. Célszerű megfontolni a közszolgáltatást nyújtó intézmények, szervezetek működését ellenőrző folyamatok „kinyitását”, transzparenssé tételét, a minőségben való fenntartói és szolgáltatói érdekeltség rendszerének újragondolását, illetve szankcionálását is.

126

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK 4. A fogyasztói érdekek érvényesítése A minőség biztosítás szoros kapcsolatban van a fogyasztó elégedettségével. Az önkormányzati keretekben történő közszolgáltatás nyújtás egyik kétségtelen előnye, hogy a helyi társadalom, a fogyasztók érdekei közvetlen csatornákon keresztül juthatnak el a döntéshozókhoz, s ennek közjogi garanciája, hogy a fogyasztó, mint választó, az önkormányzati választott vezetők számára kikerülhetetlen. Az önkormányzati világban természetesen nagyon sokfajta megoldás lehet működőképes, mégis szükségesnek látszik általánosabb keretek, eszközök alkalmazása is. Az önkormányzatok demokratikusan választott státuszából következő általános politikai, közjogi garancia azonban messze nem elegendő ahhoz, hogy a közszolgáltatásokra vonatkozó döntések során érvényesüljön a fogyasztó érdeke, véleménye. Miközben vizsgálataink során tapasztalhattuk, hogy az önkormányzatok nagyon jelentős száma, különösen a nagyobb városokban rendszeresen méri a lakosság elégedettségét, illetve a kisebb településeken közvetlen információkkal rendelkeznek a helyi politikusok a lakosság, fogyasztók véleményét illetően, a közvélemény-kutatások, értékelési eredmények, elvárások formailag nem kötik az önkormányzatokat. Kétségtelen, hogy lakossági felmérésünk sem regisztrált drámai elégedetlenséget a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatban, a lakosság elvárásai sem túlzóak. De ennek nem feltétlenül kell örülni, s nem is azt jelzi, hogy a hazai helyi közszolgáltatások megfelelő színvonalúak, inkább azt, hogy rá kell segíteni arra, hogy a fogyasztók szorosabb kontroll alá vehessék a helyi közszolgáltatást nyújtó önkormányzatokat és a megvalósító szereplőket. A sok helyen bevált szolgáltatási, vagy polgári charták, szerződések rendszere, nyilván a hazai és konkrét helyi körülményekhez adaptálva, alkalmas formának tűnik, de ehhez az átfogó, jogszabályi kereteket ki kell alakítani, utána lehet ágazati és területi elemekre bontva modellezni.

5. A közszolgáltatások szervezeti megoldásai A helyi közösségi érdekeltségű közszolgáltatási feladatok ellátásában az utóbbi években létrejött többszintű, a korábbinál összetettebb felelősségi, munkamegosztási rendszer, jelentős változásokat eredményezett a szervezeti formák, működési megoldások tekintetében is, pontosabban a meglévő típusok telítődtek új eltérő tartalmakkal. Drámai mértékben átrendeződött a közszolgáltatásokban dolgozók munkavállalói státusza, személyes kapcsolatrendszere, ami természetszerűen rendszer szinten megrázkódtatásokat jelentett, már a lépték miatt is. A közszolgáltatási (önkormányzati és állami költségvetési, vállalati) intézményrendszer többlépcsős, nem egyértelműen konzisztens és összehangolt átrendezése olyan fázisba jutott, amikor már feltétlenül szükséges a kialakult modell alapos értékelése, a korrekciók megtétele.  A köz (önkormányzati és állami) vállalatok gazdálkodási környezetét, szabályozási, érdekeltségi mechanizmusait stabilizálni szükséges, mert hosszabb távon nem kompenzálható a hektikus változások negatív hatása. Az EU, illetve versenyjogi szabályozás jobban megengedő jellege lehetővé teszi a nemzeti sajátosságok érvényesítését, ugyanakkor a piaci logika előnyeiről nem szabad lemondani, mint ahogy a helyi önkormányzatok és a vállalati menedzsment önszabályozó mozgásterét is fontos megőrizni, bővíteni. Esettanulmányaink számtalan pozitív példát találtak a helyi sajátosságok érvényesítésének előnyeire, amelyek a versenyképességet is pozitívan érintették.  A közszolgáltatások állami felelősségi és intézményi körbe történt átszervezése sok tekintetben összemosta a hivatalszervezeti, az intézeti és a vállalati gazdálkodás rendszerei közötti különbségeket, amit hosszabb távon nem szabad fenntartani.  A szervezeti, tulajdonosi, irányítási rendszer átrendeződését követően feltétlenül nagyobb figyelmet kell fordítani az egyes közszolgáltatási szervezeteken belül a felelősség érvényre jutási mód127

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK jának tartalmi és folyamatszerűségi kérdéseire, különösen a belső kontrollfunkciók gazdagodására és a már említett felelős társaságirányítás eszközeinek alkalmazására. A projekt tapasztalatai visszaigazolták a helyi önkormányzatok alkalmasságát a közszolgáltatások aktuálisan optimális szervezeti formáinak kialakítására. A formák, felelősségi és munkajogi viszonyok egyértelmű szabályozása mellett továbbra is szükséges lenne fenntartani az önkormányzatok választási lehetőségét az alkalmazható szervezeti, ellátási modellek között.

6. Az önkormányzati közszolgáltatások finanszírozási rendszere A feladatfinanszírozás rendszere annak bevezetése óta folyamatos finomhangolásokat igényelt és igényel most is. Egyrészről nem teljeskörűen került bevezetésre, hiányoztak továbbá az előzetes tesztelések az éles bevetés előtt. Ugyanakkor a feladatfinanszírozás rendszere csak megfelelően "illesztve" tudja betölteni a szerepét (elismert kiadások, minőség, költséghatékonyság), az eredeti koncepciót ugyanis gyengítheti, ha alul- és túlfinanszírozottságok rögzülnek egyes feladat- vagy településcsoportoknál. A most működő feladatfinanszírozási rendszer nehezen kezeli az egyedi, speciális helyzeteket (pl. településmorfológiai hatásokat) is, pedig a finomhangolások során a diszkrecionális támogatások körét minimumra kellene szorítani, mert felhígulhat az egész működés. A települési általános, szabadon felhasználható támogatások növelése viszont pont a helyi önkormányzati mozgástér bővítése miatt lenne fontos, hiszen a feladat- és forrásvesztés, a fejlesztések és a hitelfelvétel szabadságának szűkítése mind-mind ez ellen dolgozott. További finomítások és jól látható, egyértelmű szabályok és felelősségi körök, valamint megfelelő feltételek (pl. információk, döntéstámogató rendszerek) kellenének tehát a rendszer zökkenőmentes működéséhez.  A feladatfinanszírozás bevezetésénél a finomhangolásokat azokra a feladatkörökre kellene kidolgozni, ahol nagy hatékonysággal, és az eredeti célokhoz (elismert állami feladatok, elismert kiadási szintek, elvárt minőség) illeszkedően lehet használni. A módosítások során továbbá olyan „menürendszeres” megoldás tesztelése irányában kellene haladni, ami a helyi adottságokhoz (pl. településmorfológia) és igényekhez igazodó ellátási módok közötti választás lehetőségét, valamint a helyi bevételi érdekeltséget is biztosítaná. Vannak ugyanakkor a feladatfinanszírozás rendszerébe nem illeszthető elemek is, ezek a települések önként vállalt feladatai. A szabadon költhető források nélkülözhetetlen elemei, biztosítékai az önkormányzatiságnak, ami a szabad feladatfelvállalás, a helyi igények követése, azaz a helyi mozgástér fenntartása oldaláról jelentkező igény. A feladatfinanszírozás pont ezeket a kereteket kurtította meg az önkormányzatoknál, miközben a helyben keletkező saját bevételek nem képezhetik e mozgástér kizárólagos alapját, mert az eleve kódolt különbségeket tartalmaz település és település között, ami nyilván nem vállalható fel. A jelenleginél nagyobb mértékű nem pántlikázott önkormányzati források körét – megfelelő méltányossági, kiegyenlítési rendszer mellett – továbbra is biztosítani kell a települések számára.  Folyamatosan hiányzik a rendszerből a nem pántlikázott, nem központi, hanem helyi célokra költhető fejlesztési források biztosítottsága is. Szükség lenne tehát az éves költségvetések tervezésekor egy szabadon felhasználható normatív fejlesztési támogatás (fejkvóta) alkalmazására is. Az önkormányzatok számára nyújtott állami fejlesztési célú, kötött felhasználású támogatásokat az önkormányzati vagyon nagyságával arányban kellene megállapítani. Hozzátéve, hogy ez a kistelepülésekkel szemben hátrányos megoldás, nyilván pozitív diszkriminációs korrekciókkal együttesen lenne méltányos. Adott beruházási célokat előnyben lehetne részesíteni az önkormányzatok által felvett fejlesztési hitelek kamattámogatásában, és vizsgálni kellene a beruházás által érintett lakosság nagyságát is.

128

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK 







A jelenlegi, egy évre szóló, és felülről vezérelt (előbb az ágazati keretszámok alakulnak ki, majd abból bonjuk vissza, mire mennyi jut) költségvetési tervezést fel kellene váltania a közpolitikai célkitűzések mentén felépülő program alapú költségvetés tervezésnek, amelynek egyúttal az átláthatóság (érthető, értelmezhető) és a kiszámíthatóság (2-3 évre szóló) igényeinek is jobban meg kellene felelnie. Ez a feladatfinanszírozás jelenlegi rendszerének koncepcionális újragondolását feltételezné. Az önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyletet csak a Kormány hozzájárulásával köthetnek, és be kell, hogy vezessék az iparűzési adót, vagy valamely vagyoni típusú helyi adót, vagy pedig a magánszemélyek kommunális adóját. Ezzel a helyi adóbevételek növelésére irányuló ösztönzés jelentősen hatékonyabb a korábbinál. Ugyanakkor a helyi iparűzési adó túlsúlya a helyi vállalkozásokat túlterhelheti, és ki van téve a konjunkturális viszonyoknak, továbbá óriási egyenlőtlenségeket okoz, ezért az iparűzési adó alapjának módosításával elérhető, hogy ez az adóbevétel kevésbé legyen kitett a gazdaság ciklikusságának. Javasolható továbbra is a helyi önkormányzati adóztatás ingatlanadó felé való elmozdítása is. Az önkormányzati hitelfinanszírozás szabályozásának finomításakor nem csak a kapcsolódó pénzügyi kockázatokat kell a háttérben minimalizálni, hanem a hitelfinanszírozás közgazdasági előnyeinek is érvényesülniük kellene. Ennek megfelelően az adminisztratív jellegű korlátozások mellett szükséges a piaci szempontok érvényesülése is, aminek előfeltétele az önkormányzati gazdálkodás transzparenciája, megfelelő tartalmú gazdálkodási beszámoló készítése. A hitelfelvétel és elsősorban a kötvénykibocsátás során fontos lenne, hogy a méretgazdaságossági előnyök potenciális érvényesítése, ami a közös önkormányzati vagy társulási kötelezettségvállalások keretrendszerének kidolgozását és ösztönzését, szabályozását feltételezi. A kialakuló új területi kormányzási rendszer körülményei között különösen fontos lenne egy megfelelően mértéktartó (minimális adatigénye vonatkozásában), célzott (a figyelembe vett problémák tekintetében – egyenleg, eladósodottság stb.) és optimális adattartalommal működtetett, havi, negyedéves rendszerességgel frissített pénzügyi információs rendszer kialakítása, ami ideális esetben beépülhetne egy integrált közszolgáltatási információs rendszerbe. Ennek feltétele lenne az önkormányzatok részéről most különböző helyekre és különböző szereplők (intézményvezetők, jegyző) által szolgáltatott adatok racionalizálása, egységesítése, egyszerűsítése (választható menülista, konvertálható táblázatok), és az idősoros összehasonlítás lehetőségének (stabilitás) garantálása (pl. MÁK adatbázis, feladatkódok). Ennek a pénzügyi vagy integrált információs rendszernek a központi irányítás döntéstámogatásán túl az önkormányzatok információval való ellátását is szolgálnia kellene. A kialakítandó integrált vagy pénzügyi önkormányzati információs rendszerhez a kormányzati és önkormányzati felhasználókon túl, a megfelelő szakértői, kutatói hozzáférés biztosítsa is szükséges lenne (korábbi KSH győri kötetek, belügyminisztériumi összegző adatbázisok) annak érdekében, hogy elemzéseik segíthessék a döntéshozók munkáját.

7. Egyes közszolgáltatási ágazatokhoz kapcsolódó konkrét szabályozási javaslatok Közoktatás A közoktatásban a felelősség megkettőzése sok konfliktus, zavar forrása, még akkor is, ha világosabban szabályozódnának a munka- és kompetencia megosztási viszonyok. Az iskola, különösen kisebb településeken sok más helyi közösségi és szolgáltatási funkció helyszíne, lehetőséget nyújtva további, önkormányzati kompetenciában maradt közszolgáltatási funkcióval való összekapcsolásra, szinergiákra. Éppen helyi politikai, közösségi missziója, a helyi kohézió, bizalom, elégedettség fontos forrása okán az önkormányzatok általában több saját, helyi forrást áldoznak az iskolákra. A pénzben nem mindig mérhető előnyökhöz képest az esetleges megtakarítások mértéke minden bizonnyal kisebb. 129

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK Amennyiben az államosított iskolarendszer fennmarad, akkor is meg kell fontolni az önkormányzatok járulékos szerepét a rendszerben. Például az önkéntes feladatvállalás lehetőségét biztosítani kell, továbbá a két érintett szereplő együttműködésének a területeit és mechanizmusait ki kell munkálni, mert ezt a helyi önkormányzatok szinte kivétel nélkül igénylik, illetve az önkormányzatok részvétele a közoktatásban szakmai indokok alapján sem mellőzhető.  A köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről rendelkező 2012. évi CLXXXVIII. törvény, valamint a Nemzeti Köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény módosítása látszik szükségesnek az önkormányzati szféra szerepe szempontjából is. Az állami fenntartás differenciált és megosztott modellje számtalan bizonytalanság, mindennapi konfliktus forrása. A fenntartói és működtetői feladatok szétválasztása ugyan az önkormányzatok szempontjából a „kisebbik rossz”, de a modell fenntartása esetén szükségessé válik egy tételes feladatkataszter létrehozása, amely egyértelművé teszi az egyes szereplők feladat- és hatáskörét, jogosultságait és kötelezettségeit, valamint a költségek viselésével kapcsolatos szabályokat.  Az állam és az önkormányzatok együttműködését formalizálni kell. Javasolható a járási tankerületek feladataival kapcsolatos részletes ügy- és eljárásrend megalkotása. Fontos lenne, hogy az intézményt fenntartók egy-egy településen belül a használókkal egyeztetetett intézményfejlesztési koncepciót kelljen készíteniük. A járási tankerületi rendszer területi alapjainak újragondolása lenne szükséges.  Az állami alrendszer decentralizálása azért szükséges, mert egyébként nem képesek a helyi sajátosságokat kezelni és az önkormányzatokkal együttműködni. Nagyobb döntési autonómiát szükséges biztosítani a megyei KLIK-ek számára, miközben nagyobb autonómiával (feladat- és felelősségkörrel) kell felruházni az intézményvezetőket is, főként az üzemeltetéssel és gazdálkodással, a szervezet operatív működésével kapcsolatos kérdésekben.

Szociális gondoskodás Az önkormányzatok a szociális gondoskodás rendszerében azért kulcsfontosságú szereplők, mert ezen a területen a leginkább fontos a célzott, differenciált, közvetlen, helyi mérlegelésen alapuló beavatkozás, ami a legkevésbé intézményesíthető és formalizálható. A szociális problémák terén van nagyon nagy szükség a helyi együttműködésekre, szövetségekre, ehhez pedig az önkormányzatok felhatalmazása és eszközrendszere nélkülözhetetlen. Az önkormányzatok helyi gazdaságfejlesztési felhatalmazása jól ötvözhető a szociális felelősségvállalással. Ebben nem csak és nem is elsősorban a közfoglalkoztatás lehet integráló eszköz, mert a közszolgáltatási rendszer, különböző elemeiben az önkéntesség, a kockázatok megosztása, és más alapvetően kölcsönösségre épülő formák kialakulásának segítésére lenne szükség. Ezért is javasolható, hogy az uniós forrásokhoz való hozzáférés feltételeinek formálása során különös figyelem irányuljon a helyi integrált fejlesztési és szolgáltatás-működtetési kezdeményezésekre. A szociális gondoskodás ágazati szabályozása még mindig az egyik legjobb példája a differenciált hatáskör telepítésnek, de azt is figyelembe kell venni, hogy fokozódó igény van a településen, helyben, földrajzilag minél közelebbi és minél változatosabb megoldások alkalmazására, differenciáltabb szakmai standardok kialakítására. Az intézményes gondoskodás rendszerében a társulások működtetése további állami ösztönzéssel és szabályozással támogatandó annak érdekében, hogy a körzeti léptékben megszervezendő szolgáltatásokhoz való hozzáférés stabil és méltányos keretek közé kerüljön.

130

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK Kommunális szolgáltatások A közműszolgáltatások területén lezajlott gyökeres változások egyértelmű ágazati és (köz)politikai logikát követnek, aminek a helyi lecsapódása ellentmondásos, a továbblépés előtt mindenképpen szükséges az első tapasztalatok átgondolása.  Bármilyen díjcsökkentést (rezsicsökkentést) vagy felújítási-fejlesztési keretnövelést csak hatékonyságnövelésből lehet megteremteni, mert sem a lakosságra, sem kompenzációs úton az államra nem lehet továbbterhelni. A hatékonyságnövelés egyrészt új szervezeti megoldásokkal (vállalati integráció, munkaszervezés stb.), másrészt beruházásokkal (alapanyag-, energia- és környezetkímélő eszközök, eljárások alkalmazásával) érhető el. A szervezeti változások jellemzően nem hoznak azonnali eredményt, az átalakítások tényleges előnyei 3–5 év elteltével lesznek tapasztalhatók. Tőkeellátottságuk jelenlegi színvonala miatt a szolgáltatók nem rendelkeznek a beruházásokhoz szükséges tőkével, azokat szinte kizárólagosan csak európai uniós forrásokból képesek végrehajtani. Ezekhez a szükséges önrész biztosítása (pl. pályázati alap létrehozása, kamatmentes hitel nyújtása) nemzetgazdasági érdek.  A közszolgáltatásokat nyújtó társaságok meghatározott köre – különösen a kommunális szolgáltatások – esetében elfogadható igény, hogy felelős tulajdonos lehessen. A köztulajdonba vétel azonban nem célszerű, hogy a magántulajdon teljes kiszorításával párhuzamosan történjen, mérlegelendő a különböző vegyes tulajdoni formák alkalmazása. Az állam és az önkormányzatok többségi tulajdonában álló közszolgáltató szektor tekintetében újra át kell tekinteni a feladat- és hatáskör-megosztást. A feladatfinanszírozásnál (ármegállapításnál) a helyi sajátosságokra (igényekre) hangsúlyozottan tekintettel kell lenni, azt részben a helyi adóbevételek megerősítése bázisán lenne célszerű finanszírozni. A különböző településkategóriák, a települések morfológiai sajátosságai közötti eltérésekre fokozottan figyelni kell, itt kiemelendő a közszolgáltató társaságokat jellemzően birtokló nagyvárosok teherviselő képessége, illetve a szolgáltatókkal való közvetlen kapcsolattartást egyre inkább elvesztő kistelepülések problémája.  A jogszabályok által előírt minőségű közszolgáltatások biztosítása elsődleges fontosságú, de célszerű a fenntarthatóság követelményét érvényesíteni. A hatósági és a piaci ár közötti különbség növekedése a tartóssá váló, közpénzből fedezett kompenzáció nem lehet hosszútávon működtethető modell. A rezsicsökkentés, illetve a közműadó miatt az érintett cégek konszolidációja egyszeri alkalom lehet. Az egyes közszolgáltatási tevékenységek között ebből a szempontból jelentős különbségek vannak, mint ahogy a helyi körülmények is nagyon változatosak. A teljesen uniformizált rendszerek hosszabb távon fenntarthatatlanok, a felelősség és a költségek megosztása életképesebb és méltányosabb modell.

8. Javaslatok a közszolgáltatásokhoz való közlekedési hozzáférés javítására Különösen az aprófalvakban jellemző a közszolgáltatási intézmények hiánya, a hozzáférés gondja speciális a zsáktelepülések, illetve a nem főközlekedési (tengely-helyzetű) úton fekvő települések esetében. A hagyományosan kialakult autóbusz vonal-, járat- és menetrendi tervezésben a közszolgáltatások elérhetősége tekintetében az iskolakörzetek játsszanak elsősorban szerepet. Vélhetően szükség lenne, egy komplexebb szempontrendszer mentén a távolsági közlekedést kialakítani. Optimálisnak tűnik a napi hat járatpár, ami elfogadható kapcsolati lehetőséget teremtene, bár természetesen ebben a tekintetben is jelentős helyi eltérések adódhatnak. Végig célszerű gondolni, hogy a hátrányos helyzetű, nehezen megközelíthető aprófalvak és a központi település közötti helyközi utazásokat (pozitív diszkriminációként), ha nem ingyenessé (mint

131

A PROJEKT EREDMÉNYEIRE TÁMASZKODÓ SZAKPOLITIKAI, SZABÁLYOZÁSI JAVASLATOK a 65 éven felüliek esetében) de szociális jellegű árképzés révén jelképes összegűvé kellene tenni a lakosság egésze számára. Az apró községek nagy részében működő falugondnoki hálózat, vagy más szerveződés által működtetett mikrobuszokat a zsáktelepülések rendszerjellegű kapcsolattartásának fontos eszközévé lehetne tenni. A felhasználásuk – az aktuális szituációtól függően – kettős lehet: − ráhordás a főközlekedési tengelyekre, jelentősen gyorsítva az elérhetőséget, − teljes értékű (háztól – intézményig) szolgáltatás nyújtása. A finanszírozás alapvető kérdés, de ha a nonprofit szolgáltatói gondolkodást kiterjesztjük ezekre a mikrobuszokra, akkor a hátrányos helyzetű településen élő lakosság közlekedési terhei jelentősen csökkenhetnek, kapcsolattartási lehetősége időben javulhat.

Helyi közlekedés a nagyobb településeken Az elérhetőség problémaköre tipikusan a települések közötti viszonylatban elemzett, holott felmérésünk szerint a nagyobb településeken belül is jelentős hátrányok alakulhatnak ki a közszolgáltatások megközelíthetősége szempontjából. Alapvető fontosságú tehát, hogy a helyi közlekedés tekintetében milyen közösségi (állami, önkormányzati) szerepvállalásra lehet számítani. A városok elhelyezkedése és természeti, morfológiai adottságai befolyásolják a helyi tömegközlekedés kiépültségét, költségeit, és jelentős esélyegyenlőtlenség forrásai stb. A nagyobb településeken a helyi közlekedés olyan jelentőségű és volumenű közszolgáltatás, amelyben a színvonal csökkenése, vagy az árak növekedése a közszolgáltatásokhoz való általános hozzáférés helyzetét alapvetően befolyásolná. Ezért is megfontolandó, hogy a helyi közlekedés biztosításában az állami vagy önkormányzati felelősséget jogi értelemben is újragondoljuk.

132

IRODALOM

Abdalla R. 2006: A közös értékelési keretrendszer (Common Assessment Framework) gyakorlati alkalmazása. – Külkereskedelmi Főiskolai Füzetek. 16. 68–73. p. Andrews, R.– Boyne, G. A. – Chen, A. – Martin, S. 2006: Population Size and Local Authority Performance. Final Research Report. London, Department for Communities and Local Government. Báger G. 2005: A tervezés mint célkeresés: európai példák, magyar feladatok. In: Csík Á. – Stecz M. (szerk.): Sorsfordító esztendő: a 42. közgazdász-vándorgyűlés előadásai. Budapest, Tas-11 Kft. 351–364. p. Báger G. – Vígvári A. 2007: Államreform, közpénzügyi reform – Nemzetközi trendek és hazai kihívások. Budapest, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet. Bevir, M. (ed.) 2011: The Sage Handbook of Governance. London, Sage. Bobrow, D. 2006: Policy design:Ubiquitous, Necessary and Difficult. in. Peters, Pierre. pp. 75-97. Byrnes, J. D. – Dollery, B. E. 2002: Do Economies of Scale Exist in Australian Local Government? A Review of the Research Evidence. – Urban Policy and Research. 4. 391–414. p. Bukovics I. – Potóczki Gy. 2013: A logisztikai funkciók szerepe a közigazgatásban. – Pro Publico Bono–Magyar Közigazgatás. 1. 93–109. p. CoE 1995: The size of municipalities, efficiency and citizen participation. Strasbourg, Council of Europe. (Local and regional authorities in Europe, 56). CoE 2007: Local Authority Competencies in Europe. Study of the European Committe on Local and Regional Democracy. Strasbourg, Council of Europe. Coleman, V. – Xiao, Y. D. – Bair, L. – Cholett, B. 1997: Toward a TQM paradigm: Using SERVQUAL to measure library service quality. – College & Research Libraries. 3. 237–249. p. de Vries, M. S. 2010: Performance measurement and the search for best practices. – International Review of Administrative Science. 2. 313–331. p. Dicső L. 2010: A helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest, Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége. Dollery, B. E. – Fleming, E. 2006: A conceptual note on scale economies. Size economies and scope economies in Australian local government. – Urban Policy and Research. 2. 271–282. p. Dollery, B. E. – Byrnes, J. – Crase, L. 2008: Australian local government amalgamation. A conceptual analysis population size and scale economies in municipal service provison. – Australasian Journal of Regional Studies. 2. 167–175. p. Donnelly, M. – Wisniewski, M. – Dalrymple, J. – Curry, A. 1995: Measuring service quality in local government. The SERVQUAL approach. – International Journal of Public Sector Management. 7. 15–20. p. Farneti, F. – Padovani, E. – Yound, D. 2010: Governance of outsourcing and contractual relationships. In: Osborne, S. (ed.): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge. 255–269. p. Fox, W. F. – Gurley, T. 2006: Will Consolidation Improve Sub-National Governments? Washington, D. C., World Bank. (World Bank Policy Research Working Paper, 3913). Gowan, M – Seymour, J. – Ibarreche, S. – Lackey, C. 2001: Service quality in a public agency: same expectations but different perceptions by employees, managers and customers. – Journal of Quality Management. 6. 275–291. p. Greve, C. – Hodge, G. 2010: Public-private partnerships and public governance challenges. In: Osborne, S. P. (ed.): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge. 149–162. p. Hamilton, D. K. 2013: Measuring the Effectiveness of Regional Governing Systems. A Comparative Study of City Regions in North America. New York, Springer.

133

IRODALOM

Holzer, M. – Fry, J. – Charbonneau, E. (et al.) 2009: Literature Review and Analysis Related to Optimal Municipal Size and Efficiency. Local Unit Alignment, Reorganization, and Consolidation Commission. Horváth M. T. 2005: Közmenedzsment. Budapest–Pécs, Dialóg Campus. Horváth M. T. 2012: Közszolgáltatási szerződési rendszerek főbb európai modelljei. BKVHolding. Horváth M. T. 2013: Kilengések. Közszolgálati változások. Második rész: Európai uniós minták. 101–236. p. Kettl, R. 2010: Governance, contract management and public management. In: Osborne, S. (ed): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge. 239–254. p. Knill, Ch. 1999: Explaining cross-national variance in administrative reform. Autonomous versus intrumental bureaucracies. – Journal of Public Policy. 19. 113–139. p. Le Gales, P. 2011: Policy instruments and governance. In: Bevir, M. (ed.): The Sage Handbook of Governance. London, Sage. 142–159. p. Levin, B. 2007: Managing large-scale public service reform. In: Wallace, M. – Fertig, M. – Schneller, E. (eds.): Managing Change in the Public Services. Oxford, Blackwell Publishing. 136–150. p. Lindblom, C. 1994: A kislépések tudománya. In: Stillman, R. J. (szerk.): Közigazgatás. Budapest, Osiris– Századvég, 1994. Lynn, L. E. Jr. 2008/2009: What is a neo-weberian state? Reflections on a concept and its implications. – The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2. 17–31. p. McLafferty, S. – Ghosh, A. 1982: Issues in measuring differential access to public services. – Urban Studies. 4. 383–389. p. McQuaid, R. 2011: The entrepreneur in economic theory. In: Desai, S. – Nijkamp, P. Stough, R. R. (ed.): New Directions in Regional Economic Development: The Role of Entrepreneurship Theory and Methods, Practice and Policy. Cheltenham, Edward Elgar. 13–26. p. Osborne, S. P.– McLaughlin, K. – Chew, C. 2010: Relationship marketing, relational capital and the governance of public services delivery. In. Osborne, S. P. (ed.): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Abingdon, Routledge. 185–200. p. Parasuraman, A. – Zeithaml, V. A. – Berry, L. L. 1988: SERVQUAL: a multiple-item scale for measuring consumer perceptions of service quality. – Journal of Retailing. 1. 12–40. p. Parks, R. B. – Oakerson, R. J. 1993: Comparative metropolitan organization. Service production and governance structures in St. Louis and Allegheny counties. – Publius. The Journal of Federalism. 1. 19–39. p. Peters B. G. – Pierre J. (eds.) 2006: Handbook of Public Policy. London, Sage. Pollitt, Ch. – Bouckaert, G. 2004: Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, Oxford University Press. Pollitt, Ch. 2009: Editorial: Public service quality – between everything and nothing. – International Review of Administrative Sciences. 3. 379–382. p. Pollitt, Ch. – Bouckaert, G. 2004: Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, Oxford University Press. Ramseook-Munhurrun, P. – Lukea-Bhiwajee, S. D. – Naidoo, P. 2010: Service quality in the public service. – International Journal of Management and Marketing Research. 1. 37–50. p. Rechnitzer J. (szerk.) 2007: Település és fejlesztés. A közszolgáltatások hatékonyságának növelése a településfejlesztésben. Budapest, Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Képzési Központ ROP 3.1.1 Programigazgatóság. (Közigazgatási olvasmányok) Rochet, C. 2010: No philosophy, please, we are managers. Public management and the common good: EuroAtlantic convergences. – International Review of Administrative Sciences. 2. 279–312. p. Rossi, P. – Freeman, H. E. 1993: Evaluation. A Systematic Approach. London, New Delhi, Sage. Rosta M. 2012: Innováció, adaptáció és imitáció. Az új közszolgálati menedzsment. Budapest, Aula Kiadó. Schneider, B. C. – Heredia, B. (eds.) 2003: Reinventing Leviathan. The Politics of Administrative Reform in Developing Countries. North-South Center Press University of Miami. Smarter Cities as an European Agenda. 2010. Prága, IBM, 2010. Stone, D. 2001: Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W. Norton.

134

IRODALOM

Swianiewicz, P. (ed.) 2010: Territorial Consolidation Reforms in Europe. Budapest, OSI/LGI, 2010. Todnem, R. – Macleod, C. 2009: Managing Organizational Change in Public Services. International Issues, Challenges and Cases. Abingdon, Routledge. Valentinyi Pál 2000: Az univerzális szolgáltatás és a közszolgáltatások értelmezéséről az Európai UnióbanKözgazdasági Szemle, XLVII. évf., 2000. április pp 341–359 Van Doreen, W. – Van de Walle, S. 2008: Reality is merely an illusion, albeit a persistent one: introduction to the performance measurement symposium. – International Review of Administrative Sciences. 4. 531– 534. p. Vigvári A. (szerk.) 2007: A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből. Budapest, Magyar Közigazgatási Intézet. Wollmann, H. – Marcou, G (eds.) 2010: The provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham, Edward Elgar. Wright, V. 1997: The paradoxes of administrative reform. In: Kickert, W. (ed.): Public Management and Administrative Reform in Western Europe. Cheltenham, Edwar Elgar. 7–15. p.

135