EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2012.3.12. COM(2012) 94 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK a földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás (LULUCF) elszámolásának az uniós éghajlat-változási kötelezettségvállalások közé történő integrálásáról
1.
AZ ÉGHAJLATVÁLTOZÁS PROBLÉMÁJA AZONNALI CSELEKVÉST KÍVÁN
Az Egyesült Nemzetek Éghajlat-változási Keretegyezményével (UNFCCC) összefüggésben 2010 végén született meg az a felismerés, hogy a globális felmelegedés mértéke az iparosodás előtti korszakhoz képest nem haladhatja meg a 2 Celsius-fokot1, különben nem tudjuk megfékezni az emberi tevékenységből fakadó, éghajlati rendszerünket befolyásoló kedvezőtlen hatásokat. E hosszú távú célkitűzés csak úgy teljesülhet, ha az üveghatású gázok globális kibocsátása 2050-ig legalább az 1990 előtti szint felére csökken2. A fejlett országok csoportjának 2050-ig az 1990-es szinthez képest 80–95 %-kal kellene visszaszorítania kibocsátását3. Az EU vállalta, hogy középtávon – 2020-ra – az üvegházhatású gázok kibocsátását az 1990-es szint 20 %-ára, kedvező feltételek esetén pedig annak 30%-ára csökkenti. Ez a kötelezettségvállalás az Európa 2020 stratégiában4 megjelölt öt kiemelt uniós célkitűzés egyikének kapcsán fogalmazódott meg. Ezt kiegészítendő, az Európai Tanács és az Európai Parlament megállapodtak, hogy minden gazdasági ágazatnak ki kell vennie a részét a kibocsátás csökkentéséhez szükséges erőfeszítésekből5. A földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás (LULUCF) igen jelentős kedvező hatást gyakorol az Unió üvegházhatású gázkibocsátására. A LULUCF-ágazat egymaga a gazdaság többi ágazatából származó kibocsátás6 9 %-ának megfelelő mennyiségű üvegházhatású gázt von ki a légkörből. Annak ellenére, hogy az Egyesült Nemzetek éghajlatváltozási keretegyezménye jelentést tesz a LULUCF-ágazatból származó kibocsátásról és abszorpcióról, és az részben a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti elszámolásban is megjelenik, a szektorra vonatkozó nemzetközi elszámolási szabályok területén tapasztalható súlyos hiányosságok miatt az ágazat nem képezi részét az éghajlatváltozásra és a megújuló energiaforrásokra vonatkozó csomagban rögzített uniós kötelezettségvállalásoknak7 A kibocsátáscsökkentésre vonatkozó uniós célkitűzés meghatározásakor még azzal a reménnyel tekintettek a 2009. évi koppenhágai éghajlat-változási konferencia felé, hogy ott olyan nemzetközi éghajlatváltozási megállapodás születik, amely a LULUCF-ágazat átdolgozott elszámolási szabályait is tartalmazza, amelyeket az EU ezt követően elfogadhat. Ez a megállapodás akkor nem jött létre, és a Koppenhágai Megegyezéssel, valamint a Cancúni Megállapodással elért eredmények ellenére a LULUCF-ágazat vonatkozásában a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti második kötelezettségvállalási időszaktól kezdve érvényes elszámolási szabályokról szóló nemzetközi megállapodást csak 2011 decemberében Durbanban, az UNFCCC Felek Konferenciájának 17. találkozóján sikerült aláírni. E közlemény bemutatja, miként lehet a LULUCF-ágazatot fokozatosan beépíteni az EU éghajlati politikájába. Első lépésben szilárd közös elszámolási, nyomonkövetési és jelentési
1 2 3 4 5 6 7
HU
Az UNFCC Feleinek Konferenciájának 1/CP.16 határozata (a „Cancúni Megállapodás”). Az Éghajlat-változási Kormányközi Testület (IPCC) negyedik értékelő jelentése alapján. Az Európai Tanács 2009. október 29–30-i következtetései és az Európai Parlament 2009. február 4-i (2008/2105 (INI)) állásfoglalása. COM(2010) 2020 végleges. A 2003/87/EK irányelv és a 406/2009/EK határozat. Összes nemzeti kibocsátás, a LULUCF-ágazat kivételével. Ellentétben a mezőgazdasági tevékenységekhez kapcsolódó, szén-dioxidtól eltérő üvegházhatású gázokkal (például a kérődzők nyomán felszabaduló metánnal és a műtrágyákhoz köthető dinitrogénoxiddal).
2
HU
szabályok kidolgozására tesz javaslatot. Tekintettel az ágazat sajátos kibocsátási profiljára, a Bizottság egy külön az ágazat számára előirányzott, közösségű szintű jogi keret kialakítását szorgalmazza, ahelyett, hogy azokat az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerébe8 illesztenék vagy a vállaláselosztási határozatban9 rögzített szabályok részévé tennék. Számos előnnyel járna, ha olyan, a kibocsátás és az abszorpció elszámolására vonatkozó szabályok kerülnének kidolgozásra az EU-ban, amelyek számításba veszik a LULUCF-ágazat specifikus kibocsátási jellemzőit. A pillanatnyilag figyelmen kívül hagyott, ám igen fontos anyagáramok bevonásával minden gazdasági ágazat tekintetében teljes lenne az emberi tevékenységekből10 fakadó kibocsátás elszámolása az Unión belül. Egyebek mellett fokozódna a mezőgazdaság, az erdőgazdálkodás és a társágazatok jelenlegi és jövőbeni mérséklési erőfeszítéseinek ismertsége, és meglenne az alapja a célravezető szakpolitikai ösztönzők kialakításának, például a KAP-on belül és az erőforrás-hatékony Európa megvalósításának ütemtervét11 szem előtt tartva. Ha az Unión belül egységes elszámolási szabályok kerülnek meghatározásra, azzal a tagállamok számára kiegyenlítődnek a feltételek. Le lenne fedve a nemzeti határokon belül előállított biomassza felhasználásából fakadó szénkészlet-változás, és ezzel a gazdaság szintjén kiteljesedne a bioenergia elszámolása, ami pedig az Éghajlat-változási Kormányközi Testület (IPCC)12 szerint feltétele annak, hogy a bioenergiára az energiaágazat szénsemleges területeként lehessen tekinteni. Ennek köszönhetően megerősödne az EU éghajlati politikájának környezeti integritása. Végezetül pedig fontos és szükségszerű elmozdulás lenne a nagyobb ívű éghajlat-politikai célok költséghatékony teljesítésének irányába. Második lépésben a LULUCF-ágazat kibocsátását hivatalosan is az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának csökkentésére vonatkozó uniós célkitűzések részévé kell tenni. Erre az elszámolásra vonatkozó jogi keret tagállami végrehajtását követően célszerű sort keríteni, illetve ha e keret elég szilárdnak bizonyult. Mivel a LULUCF-ágazat uniós kibocsátásra gyakorolt jótékony hatása idővel csökken, mihamarabbi egységes fellépésre van szükség. A Bizottság ezért azt javasolja, hogy az első lépés részeként valamennyi tagállam dolgozzon ki a LULUCF-ágazatra vonatkozó cselekvési terveket, amelyekben meghatározásra kerül a szektor különböző szakpolitikai területeket átívelő hosszú távú stratégiája. 2.
A FÖLDHASZNÁLAT ÉS AZ ERDŐGAZDÁLKODÁS ÉGHAJLATVÁLTOZÁSBAN JÁTSZOTT SZEREPE
A földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás során a légkörből kivont szén a fákban és más növényekben, valamint a talajban és a különböző faipari termékekben raktározódik. A szén ezt követően az erdőirtások és az erdőpusztulás nyomán (például az infrastruktúrafejlesztés, a mezőgazdaság térhódítása, a legelők feltörése és szántófölddé alakítása, valamint az erdőtüzek következtében), továbbá bizonyos mezőgazdasági eljárások (például a szántás) eredményeképpen visszakerül a légkörbe.
8 9 10 11 12
HU
A 2009/29/EK irányelv. A 406/2009/EK határozat. A nemzetközi légi és tengeri közlekedési ágazat kivételével. COM(2011) 571 végleges. A 2006. évi IPCC-iránymutatás.
3
HU
A LULUCF-ágazat egyes területei jellegüknél fogva eltérő módon és mennyiségben járulnak hozzá a szén megkötéséhez, valamint potenciális kibocsátásához és abszorpciójához. Az erdőtalajok felső szintjében (0–30 cm) megkötött szén mennyisége a mezőgazdasági talajokéhoz képest viszonylag magas. Értéke az EU-ban a becslések szerint átlagosan mintegy 90 tC/ha, míg a szántóföldek és a legelők alatt kialakult talajok esetében ez az érték mindössze 65, illetve 90 tC/ha (1. ábra). Jelentős eltéréseket lehet tapasztalni e tekintetben az egyes tagállamokon belül és azok között. Európa szerves talajainak/tőzeglápjainak széntartalma elérheti a 1000 tC/ha-t is. A különböző földhasználati típusok, a mezőgazdasági és erdőgazdálkodási tevékenységek és a kitermelt fából előállított termékek szintén befolyásolhatják a szénmegkötést, valamint annak kibocsátását és a légkörből történő kivonását.
HU
4
HU
1. ábra A különböző földhasználati kategóriák átlagos szénmegkötő képessége az EU-ban (tC/ha) 200 180 160
tC/ha
140 120 élő biomassza
100
elhalt szerves anyag talaj
80 60 40 20 0 Erdő
Szántóföld
Legelő
Megjegyzés: A becslések szerint tőzegláp esetében – a tőzeg típusától függően – a szénmegkötés elérheti a 1000 tC/ha-t is. Forrás: Az Európai Bizottság Közös Kutatóközpontjának számításai különböző forrásokból származó adatok alapján13.
A biomasszában és a talajokban tárolt globális szénkészlet hatalmas (az üvegházhatású gázok kibocsátásának éves szintjéhez képest). Az egyre nagyobb méreteket öltő erdőirtások következtében azonban a LULUCF-ágazat egymaga az üvegházhatású gázok globális kibocsátásának mintegy 15 %-áért felel14. Ezzel megelőzi a világ teljes közlekedési ágazatát, és csak az energiaszektor utasítja maga mögé. Különösen fontos ezért, hogy fenntartsuk és növeljük a szénmegkötés jelenlegi ütemét, így csökkentve a LULUCF-ágazathoz köthető kibocsátást. Az EU célkitűzése, hogy 2030-ra a felére csökkenjen a globális erdőirtás15. E tendencia megfékezése érdekében ENSZ13
14 15
HU
A felhasznált források között szerepelnek az alábbiak: Forest Europe, ENSZ-EGB és FAO (2011): State of Europe’s Forests 2011 (Az európai erdők állapota, 2011), Status and Trends in Sustainable Forest Management in Europe (Az erdők állapota és a fenntartható erdőgazdálkodás Európában); FAO, Global Forest Resources Assessment (Globális erdészeti erőforrásokról készült felmérés) (FRA) 2010, http://www.fao.org/forestry/fra/fra2010/en/; GHG National Inventory Submissions to UNFCCC (Az UNFCCC-hez továbbítandó, az ÜHG-re vonatkozó nemzeti elszámolási beadványok) (2011), http://unfccc.int/national_reports/annex_i_ghg_inventories/national_inventories_submissions/items/588 8.php; IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories (Az üvegházhatású gázok kibocsátásának nemzeti jegyzéke tekintetében kiadott IPCC iránymutatás) (2006), 4. kötet, Agriculture, Forestry and Other Land Use (Mezőgazdaság, erdészet és egyéb földhasználat); Pan et al. (2011) A large and persistent carbon sink in the world’s forests (Meghatározó és megbízható szénelnyelés a világ erdeiben). Science DOI: 10.1126/science.1201609; Hiederer et al. (2011) Evaluation of BioSoil Demonstration Project (A BioSoil demonstrációs projekt értékelése); http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/111111111/15905/1/lbna24729enc.pdf; FAO/IIASA/ISRIC/ISS-CAS/JRC, 2009. Harmonized World Soil Database (A világ talajainak harmonizált adatbázisa) (version 1.1). FAO, Róma, Olaszország és IIASA, Laxenburg, Ausztria; Schulze et al. (2009) Integrated assessment of the European and North Atlantic Carbon Balance (Az európai és észak-atlanti szénegyensúly integrált értékelése) (a CarboEurope-IP eredményei), DOI 10.2777/31254; Smith et al. (2005) Projected changes in mineral soil carbon of European croplands and grasslands, 1990–2080 (Az európai szántóterületek és legelők ásványai talajaiban megkötött szénkészlet várható változásai) Global Change Biology DOI: 10.1111/j.1365-2486.2005.001075.x. Az Éghajlat-változási Kormányközi Testület 4. értékelő jelentése (2008). Az Európai Tanács 2008. december 4-i ülésének következtetései.
5
HU
kezdeményezésre megszületett az erdőirtás és az erdőpusztulás következtében a fejlődő országokban keletkező kibocsátás csökkentése (REDD) mechanizmus. Az iparosodott országok esetében a LULUCF-ágazat elsősorban nettó nyelőként működik (azaz a szektor által megkötött szén mennyisége meghaladja a kibocsátást). A nyelő kapacitása azonban folyamatosan csökken, olyan tényezőkre visszavezethetően, mint a biomassza iránti fokozott kereslet, néhány országban az öregedő erdőállomány és az egyre intenzívebbé váló erdőhasználat elterjedése. Az üvegházhatású gázok kibocsátása az EU-n belül elsősorban az energiatermeléshez, a közlekedéshez és az építőiparhoz köthető (2. ábra). 2. ábra: Az egyes ágazatok részesedése a teljes kibocsátásból és abszorpcióból (kivéve a LULUCF-ágazatot) az EU-27ben
Energiatermelés Közlekedés Háztartások és szolgáltatások Gyártás és építőipar Mezőgazdaság Ipari folyamatok Hulladékok Oldószerek és más termékek használata LULUCF -20.0%
-10.0%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
Megjegyzés: 1) A negatív értékek a nettó abszorpciót, a pozitív értékek a nettó kibocsátást jelölik. 2) A mezőgazdaságból származó kibocsátási érték magában foglalja a (például az állatok termelte) metán és a (például a műtrágyák használatához köthető) dinitrogén-oxid mennyiségét. A mezőgazdasági földhasználathoz kapcsolódó CO2-kibocsátás és -abszorpció a LULUCF-ágazatra vonatkozó érték megállapításánál vették figyelembe. Forrás: EGT (2011)
Az előrejelzések szerint a változatlan szabályozás forgatókönyve16 esetén 2020-ra a LULUCF-ágazat által elnyelt szén-dioxid mennyisége vissza fog szorulni az EU-ban. Az ágazat egészének kapacitása a 2005–2009 közötti időszakhoz képest 2020-ra várhatóan 10 %kal fog csökkenni, ami évente 33 millió tonna szén-dioxid kibocsátásának felel meg. A 2009es adatokkal számolva ez nagyjából megegyezik Lettország és Litvánia együttes üvegházhatású gázkibocsátásával vagy Észtország kibocsátásának kétszeresével. Az előrejelzések alaposabb tanulmányozása során látni lehet, hogy az ágazaton belül komoly eltérések tapasztalhatók az egyes tevékenységek között. Nagyarányú visszaesés várható az erdőgazdálkodásban, ahol a légkörből való nettó kivonás a becslések szerint mintegy 60 16
HU
Ebben az összefüggésben a változatlan szabályozás forgatókönyvének feltételezése alapján a tagállamok elérik az általuk kitűzött 20%-os kibocsátáscsökkentést, beleértve a megújuló energia esetében meghatározott célszámokat.
6
HU
millió tonna CO2-vel esik vissza, ami megközelítőleg Bulgária, Dánia, Írország és Svédország 2009-es együttes üvegházhatású gázkibocsátásával egyenlő mennyiség. E folyamatot részben ellensúlyozni lehet új erdők ültetésével (erdőtelepítés). A szántóföldi gazdálkodáshoz és legelőgazdálkodáshoz köthető kibocsátás és abszorpció szintje a várakozások szerint többékevésbé változatlan marad vagy javul. A földhasználatra nehezedő nyomás, úgy mint az állandó legelők szántófölddé alakítása a biomassza iránti megnövekedett igény miatt (például a kukoricán alapuló biogáztermelés céljából), valamint a szerves talajok nem szűnő megművelése csökkentheti a talajban megkötött szén mennyiségét, hozzájárulva ezzel a kibocsátáshoz. Az alacsony szén-dioxid-kibocsátású, versenyképes gazdaság 2050-ig történő megvalósításának ütemtervében17 ismertetett előrejelzések alapján e kedvezőtlen tendencia valószínűleg hosszú távon is folytatódni fog. Az ágazat tényleges eredményei azonban nagymértékben függenek a különböző szakpolitikai ösztönzőktől. 3. ábra: A LULUCF-ágazat várható teljes kibocsátása és abszorpciója az 1990 előtt telepített erdők esetében (2000– 2020) 100000
Kibocsátás (Gg CO2 évente)
0 2000
2005
2010
2015
2020
-100000
-200000
-300000
-400000
-500000
Jelmagyarázat: ●–●–● LULUCF (összes tevékenység összege) ▲–▲–▲ Erdőirtás +–+–+ Szántóföldi gazdálkodás ––– Legelőgazdálkodás ♦–♦–♦ Erdőtelepítés ■–■–■ Erdőgazdálkodás. Az össze nem kötött pontok jelentett / korábbi adatokat jelölnek. Megjegyzés: A negatív érték azt jelzi, hogy az adott tevékenységhez kötődő abszorpció meghaladja a kibocsátás mértékét. Forrás: Böttcher et al. (2011) és JRC (2011b)
17
HU
COM(2011) 112.
7
HU
3.
A
MEZŐGAZDASÁG, AZ ERDŐGAZDÁLKODÁS ÉS A HATÉKONY FÖLDHASZNÁLAT KULCSFONTOSSÁGÚ SZEREPE AZ ÉGHAJLATVÁLTOZÁS JELENTETTE KIHÍVÁS KEZELÉSÉBEN
A mezőgazdaság, az erdőgazdálkodás és a társiparágak többféleképpen hozzá tudnak járulni a LULUCF-ágazat kibocsátásának csökkentéséhez. A mezőgazdasági intézkedések célja mindenekelőtt a legelők szántófölddé alakításának és a szerves talajok megműveléséből eredő szénkészlet-veszteségnek a csökkentése. Az intézkedések között olyanok is helyet kaphatnának, amelyek a jelenlegi gyakorlatot többek között különböző növényfajok alkalmazásával (például a hüvelyesek arányának növelésével), a vetésforgók kiterjesztésével, valamint a parlagon hagyott területek csökkentésével (például takarónövényzettel vagy ökológiai célú területpihentetéssel) javítják. Hozzájárulhat a kibocsátáscsökkentéshez a talaj szénkészletének növelését célzó agrárerdészeti gyakorlat is, amennyiben a faanyag, az energia vagy a fatermékek forrásául használt fákkal beültetett területen állattartás és élelmiszernövény-termesztés is folyik. Ezen túlmenően a szerves anyagok (például istállótrágya, szalma, növényi maradványok) talajba történő visszaforgatása vagy a termőföldön hagyása javíthatja a legelők és szántók termőképességét, ugyanakkor az elárasztással való helyreállítás, a szerves talajok pihentetése, illetve ezen talajok, köztük a tőzeglápok le nem csapolása és a leromlott talajok helyreállítása jelentős előnyökkel járhat a változás mérséklése és a biodiverzitás terén. Fontos, hogy a kibocsátáselszámolásban megjelenjen a szántóföldi és a legelőgazdálkodás, mert csak e lépéssel nyerhet elismerést teljes mértékben az a szerep, amelyet ezen tevékenységek az éghajlat-változási kötelezettségvállalások teljesítésében játszanak. Az erdőgazdálkodás szintén számos lehetőséget kínál az éghajlatváltozás hatásainak mérséklésére. Gondolni kell itt például az erdővel nem borított területek beültetésére (erdőtelepítés)18, az erdők más területtípussá alakításának (erdőirtás) a mellőzésére, a meglévő erdőkben tárolt szénkészletek megőrzésére hosszabb rotációs ciklusok alkalmazásával, a tarvágás mellőzésére (például gyérítést vagy szelektív fakitermelést alkalmazó erdőgazdálkodással), a területek háborítatlan erdőséggé való alakítására és a károsodást (például tüzek, kártevők és viharok hatásait) korlátozó megelőző intézkedések szélesebb körű alkalmazására. Ugyanilyen lényeges, hogy a meglévő erdők termőképessége növelhető azáltal, hogy a vágásfordulók gyakoriságát a termelési maximumhoz közelítjük, így fokozódhat a kisebb hozamú erdők termelékenysége, valamint a maradékfák és ágfák kitermelése, feltéve, hogy ez nem befolyásolja a biodiverzitást, a talaj termékenységét és szervesanyag-tartalmát. A fajösszetétel és a növedékarány módosítása szintén hatásos lehet. Az erdőgazdálkodáshoz és a mezőgazdasághoz közvetlenül kapcsolódó lehetőségeken kívül a társágazatok (papírrost- és papír-előállítás, fafeldolgozás) és a megújuló energiaforrások ágazatai potenciálisan szintén mérsékelhetik az éghajlatváltozás hatásait, ha a szántóföldeket és az erdőket fa- és energiatermelés céljából hasznosítják. Nemcsak fák, más növények és a talaj köti meg a szén-dioxidot, azt a különböző termékek (például az építkezési faanyag) ugyanígy évtizedekig raktározzák. Az ipart és a fogyasztókat célzó szakpolitikák nagymértékben hozzájárulhatnak a faanyagok tartós használatához és nagyarányú újrafeldolgozásához és/vagy a papírrost, a papír és a fatermékek nagyobb volumenű
18
HU
Másrészt ugyanakkor az erdősítés nem járhat kibocsátásáthelyezéssel, például azáltal, hogy a nemzeti határokon belül megtermelt élelmiszerek helyett sokkal kedvezőtlenebb szénlábnyommal rendelkező élelmiszereket importálnak.
8
HU
előállításához, ezzel egyenértékű, de kibocsátásintenzív anyagokat (például a betont, az acélt vagy a fosszilis tüzelőanyagokból előállított műanyagot) váltva ki. A biotermelésen alapuló iparágak szintén hasznosítani tudják a szántóföldi növényeket anyaghelyettesítés (szigeteléshez például üvegszál helyett rostkender vagy fű használata, bútorgyártáshoz szalma használata, gépjárműajtó-panelekhez len- vagy szizálrostok használata, bioműanyagok) vagy energiatermelés (például fosszilis tüzelőanyagok helyett biomassza használata) céljából. Tanulmányok igazolják, hogy a nem faeredetű termékekkel felváltott fatermékekben a szén minden tonnája után mintegy két tonnányi szénnek megfelelő átlagos kibocsátáscsökkentésre lehet számítani19. Ha az erdőgazdálkodás, a szántóföldi gazdálkodás és a legelőgazdálkodás kötelező jelleggel bekerülne az elszámolásokba, az átláthatóbbá tenné a gazdálkodók, az erdészek és az erdőgazdálkodási ágazatok lépéseit, és alapot teremtene az éghajlatváltozás hatásainak mérséklésére irányuló erőfeszítéseket fokozó szakpolitikai ösztönzők kialakításához. Az erőfeszítések számszerűsítése révén pedig világosabbá válik azok üvegházhatású gázokra gyakorolt általános hatása, így növelni lehet a kibocsátáscsökkentési célkitűzések teljesítéséhez szükséges lépések költséghatékonyságát. Tekintve, hogy a mezőgazdasági célú földhasználat, az erdőgazdálkodás és annak társágazatai kibocsátási potenciáljuk szempontjából jelentősen eltérnek az EU 27 tagállamában, nem alkalmazható mindenre egyetlen szakpolitikai megközelítés. Testre szabott megközelítésre van szükség ahhoz, hogy a földhasználat és az erdőgazdálkodási gyakorlat különböző formáit kezelni lehessen. Svédország és Finnország esetében a LULUCF-ágazat nettó abszorpciója eléri a többi szektor együttes kibocsátásának felét, Litvániában pedig annak kétszeresét (4. ábra). Más tagállamok kapcsán (például Málta) az ágazat szerepe elhanyagolható. Ez jól tükrözi, mennyire fontos, hogy az éghajlatváltozással kapcsolatos kötelezettségvállalások teljesítése érdekében az ágazatra vonatkozó szakpolitika kidolgozása során figyelembe vegyék az tagállamok sajátosságait.
19
HU
Lásd pl.: Sathre R. és O’Connor J. (2010), „A synthesis of research on wood products and greenhouse gas impacts” (Fából készült termékek és az üvegházhatás vizsgálatának kutatási szintézise), 2. kiadás, Vancouver, B. C. FP Innovations, 117. o. (TR-19R számú technikai jelentés).
9
HU
Spanyolország
Svédország Egyesült Királyság
Szlovénia
Románia
Szlovákia
Málta
Hollandia Lengyelország Portugália
50%
Luxemburg
Lettország Litvánia
Írország Olaszország
Magyarország
Görögország
Németország
Franciaország
Finnország
Észtország
Dánia
Cseh Köztársaság
Ciprus
Bulgária
Belgium
Ausztria
4. ábra: A LULUCF-ágazat viszonylagos fontossága a tagállamokban: az ágazat kibocsátása és abszorpciója a többi szektor teljes üvegházhatású gázkibocsátásához képest (2009)
0% -50% -100% -150% -200% -250%
Megjegyzés: A negatív érték azt jelzi, hogy a LULUCF-ágazat abszorpciója meghaladja a kibocsátás mértékét az adott tagállamban. A kibocsátás és az abszorpció év közbeni ingadozásai miatt a részesedés évről évre változik. Forrás: EGT adatai alapján (2011)
Az abszorpciós ráta, valamint a szénkészlet védelmének és növelésének alapvető előfeltétele, hogy a tagállamokban a különböző ágazatokat (például legelőgazdálkodás vagy bioenergiatermelés) szabályozó egyes intézkedéstípusok a LULUCF-ágazatból eredő kibocsátás és abszorpció pontos és összehangolt elszámolásán keresztül egyenlő versenyfeltételeket biztosítsanak. Ezzel a lépéssel javítani lehet az éghajlatváltozással kapcsolatban tett uniós kötelezettségvállalások környezeti integritását. 4.
A JELENLEGI SZAKPOLITIKAI INTÉZKEDÉSEKNÉL TÖBBRE VAN SZÜKSÉG
4.1.
Szilárd és összehangolt elszámolási szabályok megállapítása
Noha a LULUCF-ágazat nem képezi részét a 2020-ig elérendő 20 %-os uniós kibocsátáscsökkentési célkitűzés teljesítésének, részben beleszámít a 2008–2012 közötti időszakra elfogadott, az UNFCCC-hez csatolt Kiotói Jegyzőkönyvben foglalt uniós kibocsátáscsökkentési kötelezettségvállalásokba20. A meglévő – önkéntes és kötelező elemek összességéből álló – nemzetközi elszámolási szabályoknak azonban komoly hátrányaik vannak. Az elmúlt évek nemzetközi tárgyalásain egyetértés mutatkozott abban, hogy ezek kiküszöbölése érdekében további lépésekre van szükség. A jelenlegi elszámolási szabályoknak megfelelően a LULUCF-ágazaton belüli tevékenységek legtöbbje esetében, nevezetesen az ágazat csaknem 70 %-át alkotó erdőgazdálkodás, illetve az ágazat mintegy 17 %-át alkotó szántóföldi és legelőgazdálkodás terén önkéntes alapú az
20
HU
A 2002/358/EK tanácsi határozat.
10
HU
elszámolás. Kizárólag bizonyos földhasználat-változást eredményező tevékenységeket (erdőtelepítés, újraerdősítés és erdőirtás) kell kötelező jelleggel elszámolni. Ennek következtében az egyes tagállamok elszámolási gyakorlata jelentősen eltér egymástól (5. ábra). Az elszámolás során a tagállamok kevesebb mint kétharmada veszi figyelembe az erdőgazdálkodást, három ország a szántóföldi és/vagy legelőgazdálkodást, és mindössze egy a rekultivációt. További hátrányt jelent az éghajlatváltozás hatásainak mérsékléséhez vezető ösztönzők hiánya az erdőgazdálkodásban. Az erdőgazdálkodásra vonatkozó jelenlegi szabályozás célirányos intézkedések meghozatala nélkül biztosít kibocsátási kreditet az egyes országok számára. A helyes gyakorlatot előmozdító ösztönzők a kibocsátási és abszorpciós küszöbökre korlátozódnak, ezt követően nem elvárt további lépések meghozatala. Ez torzulásokhoz vezet a különböző ágazatok és földhasználati típusok között; ezért fejleszteni kell az elszámolás rendszerét annak érdekében, hogy a tagállamokon belül egyenlő versenyfeltételek vonatkozzanak a mezőgazdaságra, az erdőgazdálkodásra, valamint a társágazatokra és az energiaipari ágazatokra, egyúttal biztosítható legyen a következetes fellépés az Unió belső piacán. 5. ábra: Az egyes tevékenységeket önként elszámoló tagállamok részaránya Az egyes tevékenységeket önként elszámoló tagállamok részaránya 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Erdőgazdálkodás
4.2.
Szántóföldi gazdálkodás
Legelőgazdálkodás
Rekultiváció
A nyomon követés és a jelentéstétel színvonalának javítása
A mezőgazdasági és erdőgazdálkodásbeli kibocsátás és abszorpció mértékének megbízható és összehangolt felbecsléséhez beruházások révén javítani kell a nyomonkövetési és jelentéstételi képességet. A tagállamoknak évente jelentést kell készíteniük az UNFCCC felé, és a Kiotói Jegyzőkönyv is további jelentéstételi kötelezettségeket ír elő. A nyomon követés és a jelentéstétel javult az elmúlt évek során, és ez a pozitív tendencia valószínűleg a jövőben sem torpan meg. A Kiotói Jegyzőkönyv szerinti második kötelezettségvállalási időszaktól kezdve érvényes fogalommeghatározásokat, intézkedéseket és szabályokat 2011 decemberében Durbanban, az UNFCCC Felek Konferenciájának 17. találkozóján vizsgálták
HU
11
HU
felül és módosították21. Kötelezővé vált például az erdőgazdálkodási tevékenységekkel, ezen belül pedig a fakitermelésből származó termékekkel kapcsolatos elszámolás, és rögzítésre került a „természetes bolygatásnak”, valamint a „vizes élőhelyek lecsapolásának és elárasztással való helyreállításának” a fogalma. Még vannak jelentős hiányosságok, és a bejelentett adatok pontossága és teljessége is hagy kívánnivalót maga után, különösen ami a mezőgazdasági talajokkal kapcsolatos adatokat illeti. A bizonytalansági szint jelenleg meglehetősen magas (mintegy 35 %, azaz 1 tonna CO2 jelenthet akár 1,35 vagy 0,65 tonnát is). A jobbítások nemcsak az elszámolást segíti majd, hanem a mezőgazdaság és az erdőgazdálkodás terén elért eredmények jelzéséhez is megbízható, egyértelmű és látható mutatókkal fognak szolgálni22. 4.3.
Szélesebb körű szakpolitikai célokkal való szinergiák előmozdítása
A bioenergia használata terén léteznek ugyan ösztönzők23, ám a LULUCF-ágazaton belül ma még nem létezik egységes megközelítés az éghajlatváltozás hatásainak a mezőgazdasági, erdőgazdálkodási és társágazatbeli intézkedések révén elérhető mérséklésére vonatkozóan. Az éghajlatváltozás mérséklése kaphatna nagyobb súlyt is a közös agrárpolitikában (KAP). A KAP-reform keretében 2008-ban végzett, úgynevezett „állapotfelmérés”24 az éghajlatváltozás mérséklését és az ahhoz való alkalmazkodást korunk „új kihívásaként” határozza meg. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó KAP-ra való felkészülés jegyében a Bizottság felvázolta, hogyan lehetne az éghajlatváltozással és a környezetvédelemmel kapcsolatos célok25 megvalósítása érdekében kötelező, a „környezetbarátabbá válást” ösztönző összetevők26 bevezetésével javítani a mezőgazdasági szakpolitikák környezeti és éghajlati teljesítményén. Ezt kiegészítendő, az éghajlatváltozás mérséklése és az ahhoz való alkalmazkodás kérdését a 2013 utáni időszakra szóló uniós vidékfejlesztési politikában a szénmegkötés hathatósabb ösztönzésével lehetne kezelni a mezőgazdaságban és az erdőgazdálkodásban. Egyes ösztönzők egyben nemcsak a szénkészlet védelmét és növelését szolgálnák, hanem a biodiverzitás és az alkalmazkodás szempontjából is járulékos előnyökkel járnának például a vízmegtartó képesség növelése és az erózió csökkentése révén. A kapcsolódó szénforgalom kötelező elszámolása rávilágítana az említett intézkedések kedvező szerepére, és erősítené szerepüket az éghajlatváltozás jelentette kihívás leküzdésében. A LULUCF-ágazathoz kapcsolódó elszámolás emellett a fenntartható bioenergia előnyeit is egyértelművé tenné, mivel hívebben tükrözné a valós kibocsátást, különösen a biomassza elégetéséből származó kibocsátást, amely jelenleg nem képezi részét a számításoknak. Ez pedig a megújuló energiaforrásokkal kapcsolatban kitűzött célok összefüggésében fokozná a fenntarthatósági előírások ösztönző erejét.
21 22
23 24 25 26
HU
A Kiotói Jegyzőkönyvben részes felek találkozójául szolgáló Felek Konferenciáján született CMP.7 számú határozat. A mezőgazdasági tevékenységek kapcsán jelenleg kizárólag a metán és a dinitrogén-oxid elszámolása kötelező, míg a mezőgazdasági földhasználathoz kapcsolódó CO2-kibocsátás és -abszorpció (a talajban megkötött szén kibocsátása és elnyelése) esetében ettől el lehet tekinteni. Az elszámolást kötelezővé tevő intézkedésekre vonatkozó jogalkotási javaslattal teljessé válna a mezőgazdasági tevékenységekhez kapcsolódó kibocsátás és abszorpció becslése. A 2009/28/EK irányelv. A KAP „állapotfelmérésével” kapcsolatos 72/2009/EK tanácsi rendelet, 73/2009/EK tanácsi rendelet és 74/2009/EK tanácsi rendelet. COM(2010) 672. Az éghajlat és a környezet szempontjából előnyös mezőgazdasági gyakorlatokra vonatkozó támogatás.
12
HU
4.4.
Az ágazat egyedi jellemzőihez való igazítás
A LULUCF-ágazat nem hasonlít más gazdasági ágazatokhoz. Ebben az ágazatban az üvegházhatású gázok abszorpciója és kibocsátása viszonylag lassú, természetes folyamatok eredménye. Gyakran évtizedekre van szükség ahhoz, hogy az intézkedések – például az erdőtelepítés – hatásai megmutatkozzanak. Az erdőgazdálkodásban és a mezőgazdaságban ezért hosszú távra kell tervezni a kibocsátások csökkentésére és az abszorpció növelésére irányuló fellépést. A kibocsátás és az abszorpció emellett visszafordítható folyamatok: szélsőséges események (tűzvész, vihar, aszály vagy kártevők pusztítása) vagy gazdálkodási döntések (például faültetés vagy fakitermelés) hatást gyakorolhatnak az erdő- vagy földtakaróra. Az erdőkben a kibocsátást és az abszorpciót erőteljes éves ingadozás jellemzi, amelynek amplitúdója egyes tagállamokban a kitermelésből és természetes bolygatásból eredően az éves összkibocsátás 35 %-át is elérheti. A tagállamok számára ezért nehézségekbe ütközhet az éves célszámok teljesítése. 5.
TOVÁBBI TEENDŐK: A FOKOZATOS MEGKÖZELÍTÉS ALKALMAZÁSA
A LULUCF-ágazatnak az Unió éghajlatváltozás-mérséklési erőfeszítései érdekében tett szerepvállalása csak akkor jelent kézzel fogható előnyöket, ha mindemellett megfelelő módon orvosolják a jelenlegi elszámolási keretrendszer hiányosságait, és szem előtt tartják az ágazat sajátosságait, valamint az egyes tagállamokra jellemző eltérő körülményeket. Ezt a fokozatos megközelítés alkalmazásával lehet elérni. Először is a szilárd elszámolási és nyomonkövetési keretrendszert kell megteremteni. E közleménnyel egy időben a Bizottság határozatjavaslatot terjeszt elő az elszámolási szabályokra vonatkozóan, amely az erdőgazdálkodási és mezőgazdasági tevékenységekhez köthető kibocsátás és abszorpció elszámolásának kérdésével foglalkozik, és az éghajlatváltozás mérséklése szempontjából az erdőgazdálkodást, a mezőgazdaságot a társiparágakat és a megújulóenergia-ágazatot a gazdaság többi ágazatával egyenrangúként kezeli. Tovább kell javítani a LULUCF-ágazat szénmérlegére vonatkozó nyomonkövetési és jelentéstételi képességet, hogy az biztos alapot teremtsen a mezőgazdaságon és az erdőgazdálkodáson belüli eredményeket jelző mutatók és az elszámolási keretrendszer megerősítéséhez. A Bizottság javaslata szerint a nyomon követés és a jelentéstétel hatékonyságát egyrészt a nyomon követést szolgáló rendszerről szóló határozat felülvizsgálatával27, másrészt a földhasználat lefedettségi területére irányuló keretfelméréshez (LUCAS – Land Use Cover Area Frame Survey) hasonló, a földhasználat nyomon követését szolgáló meglévő nyomon követési rendszerek fejlesztésén keresztül lehet elérni. Mivel az erdők kibocsátása és abszorpciója tekintélyes ingadozást mutat, és az elszámoláshoz szükséges alapvető adatok gyűjtését ritkán végzik, nem lehet elvárni az ágazattól, hogy a gazdaság többi szektorára érvényes éves kibocsátáscsökkentési célszámokat teljesíteni tudja.
27
HU
Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának nyomon követésére és bejelentésére, valamint az éghajlatváltozással kapcsolatos egyéb információknak a nemzeti és uniós szintű bejelentésére szolgáló rendszerről szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó bizottsági javaslat, (COM)2011 789 végleges – 2011/0372 (COD).
13
HU
Hosszú időnek kell eltelnie ahhoz, hogy az éghajlatváltozás mérséklésére irányuló intézkedések hatását érezni lehessen, a LULUCF-ágazatot tehát ebből a szempontból is sajátosan kell kezelni. A Bizottság ezért a LULUCF-ágazat egyedi jellemzőit figyelembe vevő, külön erre az ágazatra vonatkozó szabályozási keretrendszer kialakítását javasolja. Az összehangolt és megbízható európai szintű elszámolási keretszabályok rögzítését követően a figyelmet arra kell fordítani, miként lehet az ágazatnak az Unió éghajlatváltozás-mérséklési erőfeszítései érdekében tett szerepvállalását hivatalos formában is biztosítani. Mindez nem jelenti azt, hogy a LULUCF-ágazaton belül ezt követően nem indokolt további lépéseket tenni az éghajlatváltozás mérséklésére. Tekintettel az ágazatra jellemző tendenciákra, és mivel az éghajlatváltozás problémája azonnali beavatkozást kíván, a bizottsági javaslat a LULUCF-ágazatra vonatkozó cselekvési tervek kidolgozását írja elő a tagállamoknak. Ez a lépés stratégiai jelentőségű lehet a LULUCF-ágazat szempontjából, és egy lépéssel közelebb vihet az ágazat szerepvállalásának növeléséhez, valamint annak az uniós éghajlat-politikába való teljes körű integrálásához. Összességében véve megállapítható, hogy nyomós érvek szólnak a LULUCF-ágazatnak az EU éghajlat-változási politikájába történő fokozatos integrációja mellett. A Bizottság a lépésről lépésre haladó megközelítést támogató javaslata: – megbízható elszámolási szabályokat állítana fel a földhasználathoz, a földhasználatmegváltoztatásához és erdőgazdálkodáshoz kapcsolódó tevékenységekből származó kibocsátás és abszorpció elszámolására, valamint külön jogi aktus keretében javítaná a nyomonkövetési és jelentéstételi képességet; – keretet biztosítana a különböző mezőgazdasági és erdőgazdálkodási intézkedésekre, valamint a fakitermelésből származó termékek előállítására és fenntartható használatára irányuló szakpolitikai ösztönzők kidolgozásához, továbbá növelve ezek átláthatóságát; – a valós helyzetet jobban tükröző kibocsátáson és abszorpción keresztül erősítené az uniós éghajlatpolitika környezeti integritását; – a fenntartható és éghajlatbarát termelés népszerűsítése révén előmozdítaná a megújuló energiaszektorra és a faiparra vonatkozó szakpolitikákkal való szinergiákat az EU-ban; – a szénkészletek növelésén és megőrzésén keresztül a biodiverzitás, a talajvédelem és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás (például Natura 2000) szempontjából is járulékos előnyöket biztosítana; – valamennyi gazdasági ágazat hozzájárulását lehetővé téve elősegítené az ambiciózus célkitűzések költséghatékonyabb teljesítését.
HU
14
HU
