EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.2.1. COM(2017) 48 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK Jelentés az európai szén-dioxid-piac működéséről
HU
HU
Tartalomjegyzék
1. BEVEZETÉS ........................................................................................................................................... 2 2.
AZ EU ETS INFRASTRUKTÚRÁJA ...................................................................................................... 6
2.1.
A rendszer hatálya alá tartozó tevékenységek, létesítmények és légijármű-üzemeltetők ........ 6
2.2.
Az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék.............................................................................. 8
3.
A SZÉN-DIOXID-PIAC MŰKÖDÉSE 2015-BEN ................................................................................. 10 3.1.
Kínálat: a forgalomban kerülő kibocsátási egységek ............................................................ 10
3.1.1.
Összkvóta ...................................................................................................................... 10
3.1.2.
Kiadott kibocsátási egységek ........................................................................................ 11
3.1.2.1.
Térítésmentes kiosztás .......................................................................................... 11
3.1.2.2.
A NER 300 program ............................................................................................... 14
3.1.2.3.
A kibocsátási egységek árverés útján történő értékesítése .................................. 15
3.1.2.4.
A teljes árverésre vonatkozó szabálytól való eltérés az energiaszektor esetében ..... 17
3.1.3.
Nemzetközi jóváírások .................................................................................................. 20
3.2.
Kereslet: a forgalomból kivont kibocsátási egységek ........................................................... 21
3.3.
A kereslet és a kínálat egyensúlyba hozása .......................................................................... 22
4.
LÉGI KÖZLEKEDÉS .......................................................................................................................... 27
5.
PIACFELÜGYELET ........................................................................................................................... 29 5.1.
A kibocsátási egységek jogi természete és adóügyi elbírálása ............................................. 30
6.
A KIBOCSÁTÁSOK NYOMON KÖVETÉSE, JELENTÉSE ÉS ELLENŐRZÉSE ......................................... 31
7.
A TAGÁLLAMOKBAN KIALAKULT IGAZGATÁSI RENDSZEREK ÁTTEKINTÉSE .................................. 35
8.
MEGFELELÉS ÉS VÉGREHAJTÁS ..................................................................................................... 36
9.
KÖVETKEZTETÉSEK ÉS KILÁTÁSOK ................................................................................................. 39
2
1. BEVEZETÉS Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere (EU Emissions Trading System, EU ETS) 2005 óta képezi az EU azon stratégiájának sarokkövét, mely az iparból és az energiaszektorból származó üvegházhatású gázok kibocsátásának költséghatékony csökkentését célozza meg. A rendszer jelentősen hozzájárul az EU 2020-as kibocsátáscsökkentési céljának eléréséhez – az EU jól halad afelé, hogy elérje, sőt, túl is szárnyalja célkitűzését. Ahhoz azonban, hogy teljesüljön a 2030-ra legalább 40 %-os kibocsátáscsökkentést előirányzó célkitűzés – melyről 2014 októberében állapodtak meg az EU vezetői a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó éghajlat- és energiapolitikai keret részeként –, gondoskodni kell a folyamatos előrelépésről. Az Unió ezt a saját belső célt együttesen, költséghatékony módon fogja megvalósítani az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének hatálya alá tartozó és az azon kívül eső ágazatokban elért csökkentések révén. Egy jól működő, megreformált uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer alkotja majd azt a legfőbb mechanizmust, amellyel elérhető ez a cél, nevezetesen, hogy az EU ETS hatálya alá tartozó ágazatokban 43 %-kal csökkenjenek a kibocsátások 2005-höz képest. 2015 júliusában a Bizottság ismertette jogalkotási javaslatát,1 melynek célja az EU ETS felülvizsgálata a következő évtized tekintetében. Az EU ETS reformja és felülvizsgálata szerves részét képezi az alkalmazkodóképes energiaunió megvalósításáért végzett munkának, ami a jelenlegi Bizottság egyik legfontosabb politikai prioritását jelenti.
1
COM (2015) 337, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:52015PC0337
3
Az EU ETS felülvizsgálatára 2015 júliusában tett bizottsági javaslat fő pontjai a 4. kereskedési időszakra (2021–2030.) vonatkozóan:
A jelenlegi 1,74 %-hoz képest 2021-től kezdődően évente 2,2 %-kal csökkentendő a kibocsátási egységek száma
A térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek célzottabb elosztása, beleértve a következőket:
o
referenciaértékek módosítása, hogy azok tükrözzék a technológiai fejlődést;
o
célzottabb kibocsátásáthelyezési listák;
o
a térítésmentes kiosztás mennyisége jobban igazodik a termelés szintjéhez.
Az ipart és az energiaszektort számos támogató mechanizmus segíti abban, hogy megfeleljen az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra való áttérés innovációs és beruházási kihívásainak. o Két új alap:
Innovációs alap – az innovatív technológiák demonstrációjához nyújtható, már meglévő támogatást terjeszti ki az áttörést jelentő ipari innovációkra
Modernizációs alap – olyan beruházásokat mozdít elő, amelyek az energiaágazat és a jelentősebb energetikai rendszerek korszerűsítését, valamint a 10 alacsonyabb jövedelmű tagállam energiahatékonyságának javítását célozzák
A kibocsátási egységek térítésmentes kiosztására továbbra is van lehetőség a villamosenergia-ágazat ezen alacsonyabb jövedelmű tagállamokban történő korszerűsítése céljából. A Bizottság 2016 júliusában olyan intézkedéscsomagot terjesztett elő, amely az alacsony szén-dioxid-kibocsátásra való átmenetet hivatott felgyorsítani az európai gazdaság valamennyi ágazatában2. A jogalkotási javaslatok egyike3 az üvegházhatást okozó gázok kibocsátására állapít meg kötelező erejű éves célszámokat a tagállamok szintjén a 2021– 2030-as időszakra azon ágazatok esetében, amelyeket az EU ETS nem szabályoz. Az új keret összességében a méltányosság, a szolidaritás, a költséghatékonyság és a környezeti integritás elvén alapul. Egy erősebb, jobban működő európai szén-dioxid-piac magában hordozza annak a lehetőségét, hogy jelentősen hozzájáruljon az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra történő áttéréshez és Európa gazdaságának nagyobb energiabiztonságához. Az EU ETS mint 2 3
http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2016072001_en.htm COM(2016) 482 final, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:52016PC0482
4
a világ első jelentős, illetve legnagyobb szén-dioxid-piaca közreműködésével fontos szerepet tölt be azon globális erőfeszítésekben, amelyekről múlt decemberben Párizsban született megállapodás a világ klímaváltozásra vonatkozó első, egyetemleges egyezményének részeként. Az európai szén-dioxid-piac helyzetéről szóló első jelentést4 2012 novemberében tették közzé (2012. évi jelentés a szén-dioxid-piacról). A jelentés célja az volt, hogy elemezze a széndioxid-piac működését, valamint hogy a kibocsátási egységek növekvő többlete fényében megvizsgálja, szükség van-e szabályozási intézkedésre. Az energiaunióról szóló első helyzetjelentés értelmében 2015 novemberében5 az Európai Bizottság a klímaváltozásról szóló előrehaladási jelentés részeként elfogadta az európai szén-dioxid-piac működéséről szóló második jelentést (2015. évi jelentés a szén-dioxid-piacról). Ez a jelentés a 2013. és 2014. évet fedte le, ismertetve bizonyos 2015-ben elfogadott kezdeményezéseket is. Ez az európai szén-dioxid-piac működéséről szóló jelentés, amelyet a 2003/87/EK irányelv6 (az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv) 10. cikkének (5) bekezdése és 21. cikkének (2) bekezdése ír elő, a 2015. évvel foglalkozik, de emellett bemutat bizonyos 2016-ban javasolt vagy elfogadott kezdeményezéseket is. Eltérő jelzés hiányában a jelentéshez felhasznált adatok a 2016. júniusig a Bizottság rendelkezésre álló, nyilvánosan hozzáférhető adatok. Az EU ETS különböző vonatkozásait ismertető azon általános információk, amelyek a széndioxid-piacról szóló korábbi jelentésekben már szerepeltek, a jelentésben mindenhol bekeretezve jelennek meg.
4
COM(2012) 652 final, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_en.pdf COM(2015) 576 – 1. MELLÉKLET, http://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/progress/docs/com_2015_576_annex_1_cover_en.pdf 6 Az Európai Parlament és a Tanács 2003/87/EK irányelve (2003. október 13.) az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról (HL L 275., 2003.10.25., 32. o.). 5
5
2. AZ EU ETS INFRASTRUKTÚRÁJA 2.1. A rendszer hatálya alá tartozó tevékenységek, létesítmények és légijárműüzemeltetők
Az EU ETS a 28 tagállam, Izland, Liechtenstein és Norvégia területén működik. Körülbelül 11 000 erőmű és gyártó létesítmény tartozik alá, valamint az európai repülőterek közt közlekedő mintegy 520 légitársaság kibocsátása. A rendszer az üvegházhatást okozó gázok uniós kibocsátásának hozzávetőlegesen 45 %-át fedi le. A (2013–2020-ig tartó) 3. kereskedési időszaktól kezdődően energiaigényes ágazatnak minősülnek az EU ETS hatálya alá tartozó, helyhez kötött létesítményekkel rendelkező ágazatok, többek között a 20 MW bemenő hőteljesítménynél nagyobb erőművek és egyéb égetőművek (kivéve a veszélyeshulladék-égető és a településihulladék-égető létesítményeket), az olajfinomítók, a kokszolókemencék, a vas- és az acél-, a cementklinker-, az üveg-, a mész-, a tégla-, a kerámia-, a cellulóz-, a papír- és a karton-, az alumínium-, a petrolkemikália-, az ammónia-, a salétromsav-, az adipinsav-, a glioxálsav- és a glioxilsavgyártás, a szén-dioxid-leválasztás, a csővezetékes szállítás és a szén-dioxid geológiai tárolása. A légi közlekedésnek az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá tartozó része 2016 végéig az Európai Gazdasági Térségen belüli légi járatokra korlátozódik. Az EU ETS hatálya alá a szén-dioxid (CO2) kibocsátása, a dinitrogén-oxid (N2O) salétromsav-, adipinsav-, glioxilsav- és glioxálsavgyártásból származó kibocsátása, valamint a perfluor-karbonok alumíniumgyártásból származó (PFC) kibocsátása tartozik. Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer hatályát az EU-tagállamok kiterjeszthetik további ágazatokra és üvegházhatású gázok kibocsátására (a hatályt kibővítő eljárás). A 2016-ban a 2015. évre vonatkozóan benyújtott 21. cikk szerinti jelentések alapján összesen nagyjából 10 950 engedélyezett létesítmény van az előző év körülbelül 11 200, illetve az azt megelőző év hozzávetőlegesen 11 400 létesítményéhez képest. Az EU ETS által lefedett tevékenységek során elhasznált fűtőanyagok 2015-ben továbbra is túlnyomórészt fosszilis eredetűek voltak. A 27 tagállam azonban7 biomassza-felhasználásról is beszámolt közel 2000 létesítmény kapcsán (1966 létesítménynél, melyek az összes létesítmény 18 %-át adják). Csak 4 tagállam (Franciaország, Liechtenstein, Litvánia és Málta) nem számolt be biomassza-felhasználásról. A biomasszával kapcsolatos kibocsátás feltüntetése nem mindegyik tagállam 21. cikk szerinti jelentésében volt teljes (Dánia, Írország, Lettország, Portugália, Románia esetében), de a megadottak alapján a biomasszafelhasználásból származó CO2-kibocsátás körülbelül 125 millió tonnát ért el (ez körülbelül A 21. cikk értelmében benyújtott jelentésekkel összefüggésben a „tagállamok” kifejezés a 28 uniós tagállam mellett az EGT-országokat (Izlandot, Norvégiát és Liechtensteint) is magában foglalja. 7
6
7 %-a az EU ETS jelentésben szereplő kibocsátásnak). Csak két tagállam (Németország és Svédország) számolt be csekély bioüzemanyag-felhasználásról, melyben összesen négy légijármű-üzemeltető működött közre8. Az éves kibocsátás szerinti kategóriák tekintetében9 a 2015-ös adatok azt mutatják, hogy 2014-hez képest a létesítmények 72 %-a marad az A. kategóriában, 21 %-a a B kategóriában és csak 7 %-a a C. kategóriában. 2015-ben (Olaszország kivételével) több mint 5700 létesítményt soroltak a „kis kibocsátású” létesítmények közé a jelentésekben (az Olaszország nélküli összes létesítmény 57 %-át)10. A kis kibocsátású, A. kategóriába tartozó létesítmények magas százalékos aránya igazolja, hogy az arányosságot szem előtt tartva kialakított nyomonkövetési, jelentési és ellenőrzési rendszer többszintű szerkezete és egyéb egyszerűsítései megfelelőek. Annak ellenére, hogy az A., B. és C. kategóriájú létesítmények, valamint a kis kibocsátású létesítmények megoszlása a tagállamok között általában ugyanazt az összesített trendet követi, az érintett ipari ágazatok vagy tevékenységek nagyobb különbségeket mutatnak. Minden tagállamban találhatók olyan, az EU ETS hatálya alá tartozó létesítmények, amelyekben tüzelőanyagot égetnek. Az egyéb olyan tevékenységek közé, amelyekről a tagállamok többsége beszámolt, az olajfinomítás, az acélgyártás, valamint a cement-, a mész-, az üveg-, a kerámia-, a cellulóz- és papírgyártás tartozik. Csak két tagállam (Franciaország és Norvégia) számolt be engedélyt kapott szén-dioxid-leválasztási és -tárolási tevékenységről. Az EU ETS-hez kapcsolódó azon tevékenységek esetében, amelyeket ezenfelül neveztek meg a szén-dioxidtól eltérő üvegházhatású gázok kibocsátójaként, a beszámolók szerint 13 országban (Németországban, Egyesült Királyságban, Franciaországban, Görögországban, Hollandiában, Izlandon, Norvégiában, Olaszországban, Romániában, Spanyolországban, Svédországban, Szlovákiában és Szlovéniában) adtak ki engedélyt elsődleges alumínium és PFC-k kapcsán, 20 országban (kivéve: Ciprus, Dánia, Észtország, Írország, Izland, Lettország, Liechtenstein, Luxemburg, Málta, Portugália, Szlovénia) pedig salétromsav és dinitrogén-oxid (N2O) előállítására. A többi N2O-ágazatról csak három tagállamból érkezett jelentés, ezek közt adipinsav-előállítás (Franciaország, Németország, Olaszország), valamint glioxálsav- és glioxilsavgyártás (Franciaország, Németország) szerepelt. A 2015-ös jelentések szerint csak nagyon kevés tagállam élt azzal a lehetőséggel, hogy a kis kibocsátókat az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 27. cikkével összhangban kivegyék az EU ETS-ből. Ezt a lehetőséget az irányelv annak érdekében A bioüzemanyag-felhasználással összefüggő, 21. cikk értelmében bejelentett kibocsátások az érintett légijárműüzemeltetők összes kibocsátásának 0,001 %-át teszik ki. 9 Lásd a Bizottság üvegházhatású gázok kibocsátásának 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv szerinti nyomon követéséről és jelentéséről szóló, 2012. június 21-i 601/2012/EU rendeletét (HL L 181., 2012.7.12., 30. o.), mely szerint a C. kategóriás létesítmények több mint 500 000 tonna CO2-egyenértéket bocsátanak ki évente, a B kategóriás létesítmények 500 000 és 50 000 tonna között, az A. kategóriás létesítmények pedig kevesebb mint 50 000 tonnát. Ezen túlmenően a „kis kibocsátású létesítmények” az A. kategóriájú létesítmények olyan alkategóriáját képezik, amelyek éves kibocsátása nem haladja meg a 25 000 tonna CO2-egyenértéket. 10 Olaszország továbbra is mellőzi az adatszolgáltatást azokról a létesítményekről, amelyek kis kibocsátású létesítményeknek minősülnek. 8
7
biztosítja, hogy tovább csökkenjenek a kis kibocsátókat terhelő adminisztrációs költségek, és abban az esetben megengedett, ha egyenértékű intézkedések vannak érvényben az ÜHGkibocsátás csökkentésére. A 2016-ban benyújtott jelentések szerint 8 ország (Németország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Izland, Olaszország, Szlovénia és az Egyesült Királyság) él ezzel a lehetőséggel, különösen a tüzelőanyag-égetést végző és a kerámiagyártó létesítmények tekintetében. A kivett kibocsátás teljes mennyisége 2015-ben hozzávetőlegesen 4 millió tonna CO2 volt (mintegy 0,22 %-a az összes igazolt kibocsátásnak), ezzel szemben 2014-ben 3,9 millió tonna, 2013-ban pedig 4,7 millió tonna volt a CO2 kibocsátás. Említésre méltó, hogy a tagállamok 21. cikk szerinti adatszolgáltatása szerint 2016-ban csak nagyon kevés tagállam élt azzal a lehetőséggel, amelyet a nyomon követésről és jelentésről szóló rendelet (Monitoring and Reporting Regulation, MRR)11 13. cikkének rendelkezése nyújt, amely alacsony kockázatú esetekben lehetővé teszi az egyszerűsített nyomonkövetési terv alkalmazását. Csak Belgium (Flandria), Franciaország, Horvátország, Magyarország, Liechtenstein és Litvánia számolt be ennek alkalmazásáról a létesítményeknél, a légi közlekedés kapcsán pedig csak Finnország, Izland és Lengyelország. A légijármű-üzemeltetőkre vonatkozó válaszok tekintetében elmondható, hogy az EU ETS nyomonkövetési terveiben bejelentett légijármű-üzemeltetők száma jelenleg 2015-re vonatkozóan kevesebb mint 530 a 2014-re rögzített 610-hez képest. 2.2. Az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék
11
601/2012/EU bizottsági rendelet (lásd a 8. lábjegyzetet).
8
Az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék a kibocsátási egységek tulajdonosait és a kibocsátásiegység-tranzakciókat rögzíti egy bankhoz hasonlóan: feljegyzi a számláin található mennyiségeket és a számlák közötti ügyleteket. Ennek az egységes jegyzéknek az üzemeltetését és karbantartását a Bizottság végzi, míg az EU ETS-ben részt vevő 31 ország nemzeti jegyzékeinek kezelői a kapcsolattartó pontok a több mint 20 000 számla (vállalatok és természetes személyek) képviselői számára. Az egységes jegyzék eszközt biztosít az európai kibocsátók, kereskedők és 31 nemzeti hatóság számára ahhoz, hogy lebonyolítsák az EU ETS-sel kapcsolatos ügyleteiket: pl. a térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységeket kiosszák a helyhez kötött és a légijárműüzemeltetők között, rögzítsék a kibocsátók kibocsátását (a helyhez kötött létesítmények és a légijármű-üzemeltetők esetében), lehetővé tegyék a kibocsátók, a hivatásos kereskedők és természetes személyek számára is, hogy a megkötött ügyleteket lebonyolítsák azáltal, hogy a számlák közt átvezetik a kibocsátási egységeket, továbbá lehetővé tegyék a kibocsátók számára, hogy a kibocsátási egységek leadásával kompenzálják kibocsátásukat. Emellett a jegyzéket a közös kötelezettségvállalási határozat* (Effort Sharing Decision, ESD) végrehajtásához, valamint a kibocsátási egységek árverés útján történő értékesítéséhez is használják. Az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék ugyanakkor lehetővé teszi a részt vevő országok számára azt, hogy eleget tegyenek az ENSZ kiotói jegyzőkönyvébe foglalt szabályoknak, pl. a kiotói jegyzőkönyv egységeinek visszavonása vagy törlése kapcsán. *Az Európai Parlament és a Tanács 406/2009/EK határozata (2009. április 23.) az üvegházhatású gázok kibocsátásának a 2020-ig terjedő időszakra szóló közösségi kötelezettségvállalásoknak megfelelő szintre történő csökkentésére irányuló tagállami törekvésekről (HL L 140., 2009.6.5., 136. o.).
Az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék 2016-ban Máltát és Ciprust az ENSZ Nemzetközi Tranzakciós Naplójához (International Transaction Log, ITL) kapcsolja, valamint az ENSZ-szel összehangolva megvalósítja az ahhoz szükséges funkciókat, hogy végrehajtsa a Kiotói Jegyzőkönyvben Részes Felek Konferenciájának 3/CMP.11. határozatában megfogalmazott eljárást12. A Bizottság mint központi jegyzékkezelő a nemzeti jegyzékek kezelőivel egyeztetve folyamatosan a jegyzék működésének, biztonságosságának és felhasználóbarát jellegének fejlesztésére törekszik. Az EU ETS-ről további részletes ismertető az ETS felhasználói kézikönyvében található13.
12 13
http://unfccc.int/resource/docs/2015/cmp11/eng/08a01.pdf http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/ets_handbook_en.pdf
9
3. A SZÉN-DIOXID-PIAC MŰKÖDÉSE 2015-BEN Ez a fejezet az EU ETS kínálati és keresleti oldaláról nyújt tájékoztatást. Kitér az összkvótára, a térítésmentesen kiosztható kibocsátási egységekre, a NER300 programra, az árverésekre, a teljes árverésre vonatkozó szabálytól való eltérésre az energiaszektor esetében egyes tagállamokban, valamint a nemzetközi jóváírások használatára. A keresleti oldalról tájékoztatást nyújt a hitelesített kibocsátásról, valamint a kereslet és a kínálat egyensúlyba hozásáról.
3.1. Kínálat: a forgalomban kerülő kibocsátási egységek 3.1.1. Összkvóta
Az EU ETS a fix összkvótás kereskedés elve alapján működik. Az összkvóta a rendszerben kibocsátható üvegházhatású gázok abszolút mennyisége, amelynek révén biztosítható a kibocsátás csökkentésére irányuló cél elérése, és amely a kereskedési időszak alatt forgalomba bocsátott kibocsátási egységek számának felel meg. Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv uniós szintű összkvótát határoz meg a 3. időszaktól. Az összkvóta évente 1,74 %-os lineáris csökkentő tényező szerint mérséklődik, melyet a 2008. és 2012. között évente megadott kibocsátási egységek átlagos összmennyisége alapján számítanak ki.
Az 1. táblázat a 2013. és 2020. közötti (3. kereskedési) időszak egyes éveire vonatkozó összkvótákat mutatja be. 1 táblázat: Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer összkvótája, 2013–2020
Tárgyév
Éves összkvóta (a légi közlekedés nélkül)
2013
2 084 301 856
2014
2 046 037 610
2015
2 007 773 364
2016
1 969 509 118
2017
1 931 244 873
2018
1 892 980 627
2019
1 854 716 381
2020
1 816 452 135
10
3.1.2. Kiadott kibocsátási egységek 3.1.2.1.
Térítésmentes kiosztás
Bár a 3. kereskedési időszakban a kibocsátási egységek EU ETS-ben részt vevő vállalatok közti elosztásának alapvető módja az árverés, a kibocsátási egységek egy részét továbbra is térítésmentesen osztják ki 2020-ig és később is. A következő elveket alkalmazzák:
az elektromos áram előállítása már nem részesül a térítésmentes kiosztásból (lásd a 3.1.2.4. részt); a kibocsátási egységek térítésmentes elosztása az egész EU-ra kiterjedő, harmonizált szabályoknak megfelelően történik; a térítésmentes kiosztás a teljesítménymutatókon alapul annak érdekében, hogy jobban ösztönözze az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentését, és jutalmazza a leghatékonyabb létesítményeket; EU-szerte az új belépők tartaléka (new entrants' reserve, NER) várhatóan a 3. kereskedési időszak összes kibocsátási mennyiségének 5 %-át teszi ki (ezen tartalék 300 millió kibocsátási egységének értékesítése finanszírozta a NER300 programot, lásd a 3.1.2.2. részt).
Térítésmentes kiosztást kaphatnak az ipari létesítmények a kibocsátásáthelyezés esetleges kockázatának kezelésére (az, hogy a vállalatok a klímapolitikával kapcsolatos költségek miatt olyan harmadik országba helyezik át termelésüket, amely az üvegházhatású gázok kibocsátására lazább szabályokat állít, potenciálisan az összes kibocsátásuk növekedéséhez vezet). Azok az ágazatok és alágazatok, amelyekre a kibocsátásáthelyezés jelentős kockázatának kitettként tekintenek, egy olyan hivatalos listára kerülnek, amely jelenleg a 2014–2019-es időszakot fedi le. A 3. időszak során az elérhető kibocsátási egységek összes mennyiségének 39 %-át osztják ki térítésmentesen az ipari és energiatermelő létesítményeknek az általuk termelt hő alapján. A térítésmentes kiosztásnak ez a hányada a későbbiekben 2020-ig növekedni fog az új belépők kiosztása miatt. Jelenleg nem lehetséges annak meghatározása, hogy az új belépők tartalékából mennyit használnak fel a következő években. A trendek alapján azonban az várható, hogy az összkvótának legfeljebb 2 %-át osztják ki térítésmentesen a NER-ből. Ezért a 3. kereskedési időszakban a térítésmentes kiosztás várhatóan az összmennyiségnek mintegy 41 %-át teszi ki. Továbbá az összkvótának mintegy 2 %-át használják fel a NER300 program finanszírozására (lásd a 3.1.2.2. részt). Így a 3. időszakban az árverések részesedése 57 %-ot tesz ki.
11
Az EU ETS hatálya alá tartozó új létesítmények és a kapacitásukat növelő létesítmények a 3. időszakban további térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységekre jogosultak a NER-ből. A NER 300 programra elkülönített 300 millió kibocsátási egység levonása után az eredeti NER 480,2 millió kibocsátási egységet tartalmazott. 2016 júliusáig 492 létesítmény számára 109,2 millió kibocsátási egységet tartalékoltak a 3. időszak egészére. A NER fennmaradó része, amely 371,0 millió kibocsátási egységet tesz ki, a jövőben további új létesítmények vagy kapacitásukat növelő meglévő létesítmények között osztható el. Várhatóan azonban e kibocsátási egységek jelentős része nem kerül kiosztásra. 2016 júliusáig körülbelül 231,4 millióval csökkent a kibocsátási egységek száma az olyan létesítmények miatt, amelyek bezártak, vagy amelyeknek csökkent a termelése vagy a termelési kapacitása a 3. időszakban kiosztásra kerülő kibocsátási egységek számának meghatározásához használt adathoz képest. 2 táblázat: Az ipar számára 2013-ban, 2014-ben, 2015-ben és 2016-ban térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek száma (millióban)14 2013
2014
2015
2016
Térítésmentes kiosztás15 (EU28 + EGT-tagállamok)
903,0
874,8
847,6
821,4
Az új belépők részére fenntartott tartalékból történő kiosztás (zöldmezős beruházások és kapacitásbővítések)
11,0
14,2
14,9
14,5
A bezárások, valamint a termelés vagy a termelési kapacitás megváltozása miatt kiosztatlanul maradt térítésmentes kibocsátási egységek
40,7
58,4
68,6
63,7
Amint a térítésmentes kiosztás iránti kereslet meghaladta a rendelkezésre álló mennyiséget, az ETS alá tartozó minden létesítmény számára azonos százalékban csökkentették a kiosztást az ún. ágazatközi korrekciós tényező alkalmazásával (az ETS-t létrehozó irányelv rendelkezéseinek megfelelően). A korrekciós tényező 2013-ban körülbelül 6 %-os csökkenést hoz a térítésmentes kiosztásban, mely csökkenés évente fokozódik, míg 2020-ra mintegy 18 %-ot ér el. Miután a tagállami bíróságok több előzetes döntéshozatal iránti kérelmet is benyújtottak, 2016 áprilisában az Európai Unió Bírósága ítéletében16 2017. március 1-jei hatállyal megsemmisítette az ágazatközi korrekciós tényező jelenleg alkalmazandó értékeit. Az ágazatközi korrekciós tényező újraszámítására lesz majd szükség az Európai Unió A számadatok a 2016 júliusáig beérkezett bejelentéseket foglalják magukban, és a tagállamok későbbi bejelentései miatt még jelentősen változhatnak. 15 Eredeti összeg, az alábbi táblázatban említett csökkentések előtt. 16 C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 és C-391/14, illetve C-393/14. sz. egyesített ügyek 14
12
Bírósága által jelzett – az EU ETS kiterjesztett hatókörével kapcsolatos (a 2013 utáni új tevékenységekre és gázokra is kiterjedő) – megközelítés figyelembevételével. A felülvizsgált értékek a 2018. és 2020. közötti térítésmentes kiosztásra vonatkoznak majd, és az iparnak jutó térítésmentes kiosztást csökkentik, miközben növelik ezen évekre az árverésre bocsátott volument.
13
3.1.2.2.
A NER 300 program
A NER 300 az egyik legnagyobb olyan program a világon, amely az innovatív, kis széndioxid-kibocsátást célzó demonstrációs projekteknek nyújt finanszírozást. A program finanszírozása az EU ETS harmadik időszakában az új belépők részére fenntartott tartalékból értékesített 300 millió kibocsátási egységből származó bevételből történik. A program a szén-dioxid környezetvédelmi szempontból biztonságos leválasztásának és tárolásának (carbon capture and storage, CCS), valamint a megújuló energia (renewable energy sources, RES) innovatív technológiáinak Európai Unión belüli, üzleti léptékű demonstrálására irányul.
Az értékesítésből származó forrásokat kétfordulós – 2012 decemberében és 2014 júliusában zajló – pályázati eljárás keretében kiválasztott projekteknek ítélték oda. Összesen 2,1 milliárd eurót kapott egy CCS és 37 megújuló energia projekt az EU 19 tagállamában. Várhatóan 2,7 milliárd euró magánbefektetést generálnak majd. Jelen pillanatban három NER 300 projekt működik: a BEST bioenergia-projekt Olaszországban, Verbiostraw bioenergia-projekt Németországban és a Windpark Blaiken Svédországban (további részletek a 2015. évi szén-dioxid-piaci jelentésben találhatók). 3. táblázat: Az első pályázati fordulóban támogatást nyert NER 300 projektek17
Függő projektek
16
Folyamatban lévő projektek
3
Visszavont projektek
1
Összesen
20
A 2010/670/EU bizottsági határozat (a NER 300 határozat) értelmében a 2012-es első pályázati fordulóban nyertes projektekben 2016 végéig kell a végső beruházási döntést meghozni, míg a második pályázati forduló nyerteseinél ez 2018 júniusának végére várható. 17
14
3.1.2.3.
A kibocsátási egységek árverés útján történő értékesítése
Az árverés a kiosztás olyan átlátható módszere, amely lehetővé teszi a piaci szereplőknek, hogy piaci áron jussanak kibocsátási egységekhez. Az EU ETS 3. időszakának indulásától kezdve az elsődleges piacon történő árverés a kibocsátási egységek kiosztásának alapértelmezett módja; ez annyit jelent, hogy a kibocsátási egységek több mint felét árverésre szánják, ez az arány pedig a kereskedési időszak során folyamatosan növekszik. Az árveréseket az árverésekről szóló rendelet* szabályozza, mely megszabja az árverések menetének időbeli ütemezését, lebonyolítását és egyéb vonatkozásait a nyílt, átlátható, harmonizált és diszkriminációmentes eljárás biztosítása érdekében. *A Bizottság 1031/2010/EU rendelete (2010. november 12.) az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról szóló 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei árverés útján történő értékesítésének időbeli ütemezéséről, lebonyolításáról és egyéb vonatkozásairól (HL L 302., 2010.11.18., 1. o.).
A jelentéstételi időszakban az árverések a következő aukciós platformokon zajlottak:
Európai Energiatőzsde (European Energy Exchange AG, EEX), mely egy közös beszerzési eljárásban részt vevő 25 tagállam, illetve a közös beszerzési eljárásból saját döntése alapján kimaradó, ám saját aukciós platformját még ki nem jelölő Lengyelország közös aukciós platformjaként tart árveréseket; 2016. szeptember 5-től az EEX a második közös aukciós platformként bonyolít árveréseket, melyre 2016. július 13-án nevezték ki.
EEX mint Németország árveréseinek bonyolítója Németország közös beszerzésen kívüli platformjaként;
ICE Future Europe („ICE”) mint az Egyesült Királyság árveréseinek bonyolítója az Egyesült Királyság közös beszerzésen kívüli platformjaként.
Izland, Liechtenstein és Norvégia még nem kezdte meg a kibocsátási egységek árverés útján történő értékesítését. Az EEX az árverésen értékesített összmennyiség 88 %-ának árverését bonyolította le 27 tagállam (a közös aukciós platformon együttműködő 25 tagállam, valamint Németország és Lengyelország) nevében, míg az ICE az összmennyiség 12 %-át az Egyesült Királyság nevében. 2016. június 30-ig több mint 820 árverésre került sor a 3. időszakra vonatkozóan. Az alábbi táblázat arról nyújt áttekintést, hogy az EEX és az ICE a 3. időszak kibocsátási egységei közül hány kibocsátási egység árverés útján történő értékesítését bonyolította le 2012-ben (az úgynevezett korai aukciókon18), 2013-ban, 2014-ben, 2015-ben és 2016-ban. Az általános célú kibocsátási egységek volumenét azon döntés figyelembevételével határozták meg, mely 2012-ben a 3. időszak kibocsátási egységeinek korai árverésére került sor tekintettel arra a villamosenergiaágazatban széles körben elterjedt kereskedelmi gyakorlatra, hogy a villamos energiát tőzsdén kívüli határidős ügyletek keretében értékesítik, a szükséges inputot (ezen belül a kibocsátási egységeket) pedig az output értékesítése után szerzik be. 18
15
szerint a 2014-es, 2015-ös és 2016-os évekből 900 millió egységet töltenek vissza 2019-re és 2020-ra a Bizottság 176/2014/EU rendeletének megfelelően, a légi közlekedési kibocsátási egységek volumenét pedig a légiközlekedési ágazatnak a 377/2013/EU határozatban, illetve a 421/2014/EU rendeletben megadott átmeneti eltérésének figyelembevételével állapították meg. 4. táblázat: Az EEX és az ICE által a 3. időszak kibocsátási egységei közül árverés útján értékesített kibocsátási egységek mennyisége
Az árverés útján értékesített általános célú kibocsátási egységek mennyisége
Az árverés útján értékesített légi közlekedési kibocsátási egységek mennyisége
2012
89 701 500
2 500 000
2013
808 146 500
0
2014
528 399 500
9 278 000
2015
632 725 500
16 390 500
2016
380 585 000
3 028 000
Tárgyév
Az árverések általában zökkenőmentesen zajlottak le, az aukciós elszámolóárak általában összhangban voltak a másodlagos piaci árakkal, és nem voltak jelentős problémák vagy incidensek. A jelentéstételi időszak alatt egy árverést töröltek, melyet az EEX bonyolított Lengyelország részére. Ezt a törlést csak három másik előzte meg, melyek 2013-ban történtek, röviddel a 3. kereskedési időszak árveréseinek indulása után. A Melléklet 2. függelékében található az általános kibocsátási egységekre 2013. és 2016. június 30. között indított valamennyi árverés aukciós elszámoló árainak áttekintése, a résztvevők számával és a kereslet-ajánlati aránnyal együtt. Az aukciós platformok minden egyes árverés részletes eredményét közzéteszik a kifejezetten erre a célra létrehozott weboldalakon. Emellett Németország, Lengyelország és az Egyesült Királyság, valamint a közös aukciós platformot használó tagállamok nevében a Bizottság havi jelentéseket tesz közzé az árverésekről,19 amelyek további tájékoztatást nyújtanak az árverések működéséről, többek közt a részvételről, a kereslet-ajánlati arányról és az árról. 2012. és 2016. június között az árverések árbevétele meghaladta az 14 milliárd eurót. Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv úgy rendelkezik, hogy a tagállamoknak az árverésekből származó bevételek – ezen belül a szolidaritás és a növekedés érdekében kiosztott kibocsátási egységekből származó összes bevétel – legalább 50 %-át éghajlatváltozással vagy energiaüggyel kapcsolatos célokra kell fordítaniuk. 2015-ben az ETS kibocsátási egységeinek árveréseiből 4,9 milliárd euró bevétele származott a tagállamoknak. A Bizottságnak megadott adatok alapján 2015-ben a tagállamok ezen 19
A jelentések a Bizottság e célra létrehozott weboldalán olvashatók, ahol egyéb információk is találhatók az árverésekről: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/auctioning/documentation_en.htm
16
bevételeknek átlagosan 77 %-át meghatározott, éghajlatváltozással vagy energiaüggyel kapcsolatos célokra költötték vagy tervezték költeni20. Az árverésből származó bevételek felhasználásáról bővebb információt az energiaunió helyzetét bemutató 2016-os jelentés nyújt majd. A Bizottság 2015 decemberében nyilvános konzultációt indított az árverésekre vonatkozó rendelet működéséről21. Azon pár szempont kivételével, ahol átgondolandó a technikai fejlesztés lehetősége, az árverések eredménye és a nyilvános konzultáción kapott reakciók megerősítik, hogy az árverésekre vonatkozó rendelet jelenlegi felépítése általában véve az árveréseknek és a kibocsátási egységek kiosztásának zökkenőmentes, hatékony és hatásos lebonyolítását teszi lehetővé, a kívül maradás korlátozott rendszerével együtt. 3.1.2.4. A teljes árverésre vonatkozó szabálytól való eltérés az energiaszektor esetében Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 10c. cikke az árverés általános szabályától való eltérésről rendelkezik, hogy támogassa a villamosenergiaágazat korszerűsítését célzó beruházásokat egyes tagállamokban. Tízből nyolc jogosult tagállam* igénybe veszi ezt az eltérést, és térítésmentesen biztosít kibocsátási egységeket a villamosenergia-termelők számára azzal a feltétellel, hogy azok megfelelő beruházásokat hajtanak végre. A 10c. cikk alapján térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységeket levonják a kibocsátási egységek azon mennyiségéből, amelyet a tagállam egyébként árverésre bocsátana. Az eltérés végrehajtására vonatkozó nemzeti szabályoktól függően a villamosenergia-termelők a nemzeti beruházási tervben felsorolt beruházások közül folyamatban lévő vagy már végrehajtott beruházásaikkal, vagy az ilyen beruházások finanszírozására szolgáló nemzeti alapba való befizetéseikkel egyenértékű kibocsátásiegység-mennyiségben részesülnek térítésmentesen. *Az eltérésre Bulgária, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta és Románia jogosult. Málta és Lettország úgy döntött, hogy nem veszi azt igénybe.
A villamosenergia-termelők számára 2015-ben térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek számát a 5. táblázat ismerteti. Az éves kibocsátási egységek maximális számát a Melléklet 1. függeléke jelzi. Ha a kiosztott kibocsátási egységek száma kisebb, mint a megengedett maximum, a „fel nem használt” kibocsátási egységek az adott tagállam nemzeti szabályaitól függően térítésmentesen kioszthatók a következő év(ek)ben. Végül azokat a kibocsátási egységeket, amelyeket nem osztanak ki térítésmentesen az eltérés értelmében, árverésre bocsátják. Az első évben a nemzeti tervben szereplő beruházások közül azokat lehetett bejelenteni, amelyeket 2009 júniusától kezdődően hajtottak végre. 2013-ra és 2014-re vonatkozóan 500 beruházás költségeit jelentették be; ezek közül 135 befejeződött, 22 beruházást töröltek, míg a többi folyamatban van, de még nem fejeződött be.
20 21
Lásd az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 10. cikkének (3) bekezdését. http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0028_en.htm
17
A 2009. és 2015. közötti beruházási támogatás bejelentett összértéke körülbelül 9,49 milliárd euró. Ennek mintegy 80 %-át szánták az infrastruktúra fejlesztésére és átalakítására, míg a beruházások többi része a tiszta technológiákhoz vagy a kínálat diverzifikálásához kapcsolódott. A beruházások között szerepel például új, kapcsolt energiatermelést végző kondenzációs gőzturbina Észtországban (infrastruktúra-korszerűsítés), távfűtési hálózatok rehabilitációja Bulgáriában (infrastruktúra-felújítás), hulladékhasznosítás révén a szén megújuló energiaforrásokkal való kiváltása a Cseh Köztársaságban (tiszta technológia) és rendszerösszekötő földgázvezeték építése Magyarországon (az ellátás diverzifikálása). 5. táblázat: A 10c. cikk szerint térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek száma A tagállamok által igényelt, térítésmentesen kiosztandó kibocsátási egységek száma Tagállam
2013
2014
2015
Bulgária
11 009 416
9 779 243
8 259 680
Ciprus
2 519 077
2 195 195
1 907 302
Csehország
25 285 353
22 383 398
20 623 005
Észtország
5 135 166
4 401 568
3 667 975
Magyarország
7 047 255
0
-
Litvánia
322 449
297 113
269 475
Lengyelország
65 992 703
52 920 889
43 594 320
Románia
15 748 011
8 591 461
9 210 797
Összesen
133 059 430
100 568 867
87 532 554
1. ábra: A 10c. cikk szerint térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek
Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv előírja, hogy az eltérést alkalmazó tagállamok tegyenek közzé éves jelentést a nemzeti tervükből megvalósított 18
beruházásokról. A kérelmeket is közzé kell tenni. A tapasztalat azt mutatja, hogy az eddig közzétett jelentések mind a formátumukat, mind a tartalmukat illetően igen eltérőek. Bizonyos esetekben a tagállamok üzleti titokra hivatkozva korlátozzák vagy összesítve adják meg a beruházási költségekről nyújtott információkat. A jelentéseket általában a felelős minisztérium – azaz az energiaügyi minisztérium (Bulgária, Románia és Litvánia) vagy a környezetvédelmi minisztérium (a Cseh Köztársaság, Ciprus, Észtország, Magyarország és Lengyelország) – honlapján teszik közzé. Minden nem térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységet árverésre bocsátanak. Az alábbi számok a kibocsátási egységek jelenlegi megoszlását mutatják 2013-ra, 2014-re és 2015-re. Lengyelország például mintegy 50 millió olyan kibocsátási egységgel rendelkezik, amelyet a 2013-ban és 2014-ben árverésre bocsátott kibocsátási egységeiből vontak le, de mégsem osztottak ki térítésmentesen. 2. ábra: Kibocsátási egységek megoszlása (kiosztott, árverésre bocsátott, megmaradó felhasználatlan)
Kiosztott kibocsátási egységek Árverésre bocsátott kibocsátási egységek Megmaradó, felhasználatlan kibocsátási egységek
19
3.1.3. Nemzetközi jóváírások Az EU ETS lehetővé teszi a résztvevők számára, hogy két, az ENSZ-szintű jóváírási program, nevezetesen a tiszta fejlesztési mechanizmus (CDM) és az együttes végrehajtás (JI) jóváírásait felhasználják az EU ETS keretében fennálló kötelezettségeik teljesítésére*. Ez várhatóan 2020-ig működik. A 3. időszakban a jóváírásokat már nem adják le közvetlenül, mint a 2. kereskedési időszakban, hanem az egész naptári évben bármikor átválthatók kibocsátási egységekre. Arra, hogy az EU ETS résztvevői hogyan használhatják fel a jóváírásokat, számos szabály vonatkozik, pl. minőségi előírások, nem lehetnek nukleáris, valamint erdősítési, visszaerdősítési projektek, valamint a legkevésbé fejlett országok kivételével nem jár jóváírás 2013 után regisztrált új projektekért. Mennyiségi szabályok is vonatkoznak a jóváírások azon maximális szintjére, amelyet az üzemeltetők és a légijármű-üzemeltetők használhatnak fel**. * Mind a CDM-, mind a JI-projektek kiotói kibocsátási egységeket generálnak: igazolt kibocsátáscsökkentési egységeket (CER-egységek), illetve kibocsátáscsökkentési egységeket (ERU-egységek), amelyek egyaránt 1 tonna szén-dioxiddal egyenértékűek. **A Bizottság 1123/2013/EU rendelete (2013. november 8.) a nemzetközi jóváírási jogosultságoknak a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv értelmében történő meghatározásáról, HL L 299., 2013.11.9., 32. o.
Noha a 2. és a 3. időszak jóváírási jogosultságainak pontos mennyisége részben a jövőbeli hitelesített kibocsátásadatoktól függ majd, a piaci elemzők becslése szerint körülbelül 1,6 milliárd jóváírást tesz majd ki. A felhasznált vagy átváltott nemzetközi jóváírások teljes mennyisége 2016. április 30-tól 1,468 milliárdot tesz ki, ez a megengedett maximum 90 %-át jelenti. A 2020 utáni időszakra az Európai Tanács egy saját, belső kibocsátáscsökkentési célkitűzésről döntött, ami azt jelenti, hogy az EU ETS következő kereskedési időszakában várhatóan nem lesznek használatban a nemzetközi jóváírások. Az alábbi ábra a nemzetközi jóváírások átváltását mutatja. Teljes képet a Melléklet 3. függeléke ad. 3. ábra: A 2016. október 31-ig átváltott nemzetközi jóváírások összefoglalása
20
3.2. Kereslet: a forgalomból kivont kibocsátási egységek
Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerében részt vevő létesítmények 2015-ben alig 0,4 %kal kevesebb üvegházhatást okozó gázt bocsátottak ki – ezt mutatják az EU kibocsátásiegység-forgalmi jegyzékében rögzített adatok alapján készült becslések. Ez alátámasztja a rendszer működésének utóbbi öt évének csökkenő tendenciáját.
6. táblázat: Hitelesített kibocsátásadatok
21
Tárgyév
2011
2012
2013
2014
2015
Hitelesített kibocsátás (millió tonna CO2egyenértékben)
1886
1867
1895
1812
1800
Változás az x–1. évhez képest
-1,8 %
-2 %
-3 %
-4,5 %
-0,4 %
EU28 reál GDPnövekedési rátája
1,7 %
-0,5 %
0,2 %
1,5 %
2,2 %
Forrás: Az európai uniós ügyleti jegyzőkönyv (EUTL) nyilvános weboldala (http://ec.europa.eu/environment/ets/) GDP-adatok innen: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115 (letöltve: 2016. szeptember). A légi közlekedésből származó hitelesített kibocsátásokat külön tüntetjük fel a 4. részben.
Az önként törölt (megfelelésre fel nem használt) kibocsátási egységek száma 2015-ben 69 627 volt. Összességében ez idáig 130 124 kibocsátási egység törlését jelentették. 3.3. A kereslet és a kínálat egyensúlyba hozása
A 3. időszak kezdetén az EU ETS-t a kibocsátási egységek kereslete és kínálata között kialakult nagymértékű egyensúlyhiány jellemezte, ami körülbelül 2,1 milliárdos többletet eredményezett 2013-ban. Némi csökkenéssel ez 2014-ben 2,07 milliárd lett, 2015-re pedig jelentősen esett, 1,78 milliárd kibocsátási egységre. A többlet csökkenése az árverések volumenének a későbbre ütemezési (backloading) intézkedés bevezetésének köszönhető mérséklődését tükrözi22, amely 2014-ben 400 millió kibocsátási egység árverésre bocsátását halasztotta el, 2015-ben 300 millióét, 2016-ban pedig 200 millióét. Ezek a kibocsátási egységek végül a piaci stabilizációs tartalékba kerülnek. Az árverések későbbre ütemezése nélkül a többlet 2015-ben több mint 40 %-kal magasabb lett volna. A kibocsátás 2015-ben csak kis mértékben nőtt, ami jelentős nettó csökkenést hozott a kínálat és a kereslet különbségében. A kibocsátási egységek kínálata és kereslete közti strukturális egyensúlytalanság kezelése érdekében jogalkotási javaslatot terjesztettek elő egy piaci stabilizációs tartalék létrehozására,
22
Az Európai Parlament és a Tanács 1359/2013/EU határozata (2013. december 17.) a 2003/87/EK irányelvnek az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei árverés útján történő értékesítésének időbeli ütemezésére vonatkozó rendelkezések pontosítása érdekében történő módosításáról (HL L 343., 2013.12.19., 1. o.).
22
és a kibocsátási egységek árverési kínálatának rugalmasabbá tételére. A piaci stabilizációs tartalékról 2015-ben állapodtak meg,23 és 2019-ben fogják megvalósítani.
23
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2015/1814 határozata (2015. október 6.) az üvegházhatású gázok uniós kibocsátáskereskedelmi rendszeréhez piaci stabilizációs tartalék létrehozásáról és működtetéséről, valamint a 2003/87/EK irányelv módosításáról (HL L 264., 2015.10.9., 1. o.).
23
A piaci stabilizációs tartalék működése szempontjából kulcsfogalom a forgalomban lévő kibocsátási egységek száma (TNAC). A kibocsátási egységek a tartalékba kerülnek, ha a TNAC meghaladja az előre meghatározott felső határt (833 millió kibocsátási egység), illetve felszabadulnak a tartalékból, ha számuk az előre meghatározott alsó határ alá kerül (400 millió kibocsátási egység alá, vagy amennyiben intézkedések elfogadására kerül sor az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 29a. cikke alapján). Így a piaci stabilizációs tartalék felszívja, illetve felszabadítja a kibocsátási egységeket, ha a TNAC egy előre meghatározott tartományon kívül kerül. A tartalékot növelik a későbbre ütemezett kibocsátási egységek, valamint az ún. ki nem osztott* kibocsátási egységek is. A kibocsátási egységek kínálatát a (2008-tól 2012-ig tartó) 2. időszakban felhalmozott kibocsátási egységek, az árverésre bocsátott kibocsátási egységek, a térítésmentesen kiosztott kibocsátási egységek, valamint a NER-ben lévő kibocsátási egységek alkotják; ugyanakkor a keresletet a létesítmények kibocsátásai és a törölt kibocsátási egységek határozzák meg. A további részleteket lásd a Melléklet 4. függelékében az 1. táblázatot. A forgalomban lévő kibocsátási egységek számának meghatározásához az EU ETS 2. időszaka után fennmaradó, le nem adott és nem törölt kibocsátási egységek száma jelenti a kiindulópontot.** Ez a „főösszeg” 1 749 540 826 kibocsátási egység (ez a számadat a 3. időszak kibocsátási egységei közül korai aukciókon 2012-ben értékesített kibocsátási egységeket nem, a 3. időszak kezdete előtt felhasznált nemzetközi jóváírásokat azonban magában foglalja; a 2008 óta felhasznált nemzetközi jóváírások összege a 3.1.3. szakaszban szerepel) így az EU ETS harmadik kereskedési időszakának elején forgalomban lévő ETS kibocsátási egységek pontos számát mutatja. A forgalomban lévő kibocsátási egységek számát, amely a piaci stabilizációs tartalék (PST) által felszívott, illetve felszabadított kibocsátási egységek számának meghatározása szempontjából jelentős, a következő képlettel kell kiszámítani: TNAC = kínálat – (kereslet*** + a PST-ben lévő kibocsátási egységek száma) *A ki nem osztott kibocsátási egységek olyan kibocsátási egységek, amelyeket nem osztottak ki az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 10a. cikkének (7) bekezdése alapján, azaz az új belépők tartalékában maradtak, vagy amelyeket a 10a. cikk (19) és (20) bekezdésének alkalmazása miatt nem osztottak ki, azaz a tervek szerint létesítményeknek osztották volna ki őket térítésmentesen, de ez a tevékenység (részleges) megszűnése vagy jelentős kapacitáscsökkentés miatt elmaradt. ** E kibocsátási egységeket a második kereskedési időszak végén felváltották a 3. időszak kibocsátási egységei. A forgalomban lévő kibocsátási egységek számát nem növelik a harmadik kereskedési időszak előtti egyéb kibocsátási egységek. A kibocsátási egységek kereskedelmére vonatkozó magyarázatot lásd itt: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_hu.htm *** Ez a törölt kibocsátási egységeket is magában foglalja.
Az éves szén-dioxid-piaci jelentés megengedi a keresleti és a kínálati adatok összevonását, amelyeket az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelvből és végrehajtási rendelkezéseiből eredő beszámolási kötelezettségek ütemezése szerint kell közzétenni. Az ütemezést, az érintett adatokat és az időbeli hatályt a Melléklet 4. függelékének 2. táblázata tartalmazza. 24
Amint a piaci stabilizációs tartalék működésbe lép 2019-ben, a Bizottság 2017-től kezdődően minden május közepén közzé fogja tenni az előző évben forgalomban levő kibocsátási egységek számát. Az 4. ábra24 az ETS 2014 végéig tartó időszakát érintő, összesített kereslet- és kínálatadatokat mutatja be. 2013-ban az összkínálat mintegy 2,18 milliárd kibocsátási egység, az összkereslet pedig mintegy 1,96 milliárd kibocsátási egység volt. 2014-ben az összkereslet és az összkínálat egyaránt körülbelül 1,87 milliárd kibocsátási egységre csökkent. A kínálat 2015ben 1,58 milliárd kibocsátási egységgel bővült, míg a kereslet 1,85 milliárd kibocsátási egységre mérséklődött. Ennek eredményeként a többlet 2013-ban mintegy 220 millió kibocsátási egységgel 2 milliárd kibocsátási egység fölé ment, 2014-ben változatlan maradt, majd ezt követően 2015-ben körülbelül 1,78 milliárd kibocsátási egységre csökkent. A többlet tehát a jelenlegi kereskedési időszak kezdete óta mért legalacsonyabb szinten áll. 2014. és 2015. csökkenő kínálatában az árverések volumenének a későbbre ütemezési intézkedés miatti csökkenése jelenik meg. Az 5. ábra 2013. és 2015. között mutatja be a kínálat és a kereslet alakulását.
24
Ezek a 2013-ra és 2015-re vonatkozó számadatok az említett évekre vonatkozó, az európai uniós ügyleti jegyzőkönyvből (EUTL) kinyerhető legfrissebb adatokon alapulnak. Ez azt jelenti, hogy 2013-ra, 2014-re és 2015-re vonatkozóan a legújabb adatokat is magukban foglalhatják.
25
4. ábra: A kumulált kereslet és kínálat közötti egyensúly 2015 végéig
Kínálat (kumulált adat millióban)
Kereslet (kumulált adat millióban)
Térítésmentes kiosztás A beváltott nemzetközi jóváírások Térítésmentes kiosztás (NER) Térítésmentes kiosztás (10c. cikk alapján) Az EBB által a NER 300 programban értékesített egységek Árverés Korai árverés Tartalékolás
26
Törlések Hitelesített kibocsátásadatok
5. ábra: A kínálat és a kereslet alakulása 2013-tól 2015-ig
4. LÉGI KÖZLEKEDÉS
Mivel 2012 eleje óta az Európai Gazdasági Térség (EGT) repülőterei között üzemeltetett összes légi járat, az EGT területén található repülőterekről harmadik országokba induló légi járatok és – amennyiben nem vonatkozik rájuk kivétel felhatalmazáson alapuló jogi aktusok révén – a harmadik országokból az EGT-n belüli repülőterekre érkező járatok kibocsátása az EU ETS hatálya alá tartozik. A Nemzetközi Polgári Repülési Szervezet (International Civil Aviation Organization, ICAO) közgyűlésének a globális piaci alapú mechanizmus (market-based mechanism, MBM) 2016-ig történő kialakítására és annak 2020-ig a nemzetközi légiközlekedés kibocsátásának kezelése céljából elvégzett bevezetésére vonatkozó megállapodására reagálva azonban az EU ETS hatálya 2013. és 2016. között az EGT-n belüli járatok kibocsátására szűkül. A 21. cikk alapján, 2016-ban benyújtott jelentések szerint 524 légijármű-üzemeltető rendelkezik nyomonkövetési tervvel (az előző évre jelentett 611-hez képest). A szóban forgó légijármű-üzemeltetők 56 %-a (296) kereskedelmi légijármű-üzemeltető, 44 %-a (228) pedig 27
nem kereskedelmi légijármű-üzemeltető. Összesen 274 (52 %-uk) minősül kis kibocsátónak (az előző évi 329-hez és 54 %-hoz képest). Az EGT területén található repülőterek közti légiközlekedés hitelesített kibocsátása 2015-ben 56,9 millió tonna szén-dioxidot tett ki, ami a 2014-es 54,9 millió tonnához képest 3,6 %-os növekedés. A légijármű-üzemeltetőknek eredetileg kiosztott kibocsátási egységek mennyiségét hozzáigazították az EGT-n belüli tevékenységekre korlátozott hatályhoz. A kiigazított térítésmentes kiosztás 2015-ben25 32,3 millió kibocsátási egység volt. A 2015. évben árverés útján értékesítendő kibocsátási egységek mennyisége az árverésre kerülő mennyiségeknek a 421/2014/EU rendelettel összhangban történt kiigazítása után az 5,7 milliónyi várható éves mennyiség alapján került meghatározásra. Ezeket a kibocsátási egységeket 2015. május és december között árverezték el. Ezek az adatok azt mutatják, hogy 2015-ben a légiközlekedésből származó kibocsátási egységekkel mintegy 19 millió tonnás nettó kereslet állt szemben.
25
2015. szeptemberi adatok.
28
5. PIACFELÜGYELET
A kibocsátási egységek napi forgalmának jelentős része származékos ügylet (tőzsdei és tőzsdén kívüli határidős ügyletek, opciók és csereügyletek) formájában jelenik meg, amelyekre már az EU pénzpiaci szabályozása vonatkozik. Ezt most a MiFID2-csomag váltja fel, amelyet 2018. januártól kell majd alkalmazni. A csomag több végrehajtási intézkedés elfogadását teszi szükségessé. A MiFID2-csomag szerint a kibocsátási egységek is pénzügyi eszközöknek fognak minősülni. Ez annyit jelent, hogy a MiFID2-csomag hagyományos pénzügyi piacokra (köztük azokra, amelyeken a szén-dioxid-kibocsátásból származtatott termékek kereskedelme folyik a vezető platformokon) vonatkozó szabályai a másodlagos széndioxid-piac azonnali szegmensére (a kibocsátási egységekkel a másodlagos piacon azonnali teljesítéssel folytatott ügyletekre, amelyek jelenleg nem tartoznak uniós szintű szabályozás hatálya alá) is vonatkoznak majd, hogy ugyanolyan mértékű legyen az átláthatóság, a befektetők védelme és az integritás, mint a származtatott ügyletek piacán.* Ezen túlmenően a pénzügyi eszközöknek a MiFID2-csomagban adott meghatározására történő kereszthivatkozás alapján a pénzügyi piacra vonatkozó egyéb jogszabályokat is alkalmazni kell. Ez különösen így van a piaci visszaélésről szóló rendelet (Market Abuse Regulation, MAR) esetében, amelyet mind a másodlagos piacokon, mind az EU ETS árverésein az elsődleges piacon alkalmazni kell majd a kibocsátási egységeket érintő ügyletek és magatartás tekintetében. Ehhez hasonlóan, a pénzmosási irányelvben a MiFID2-irányelvre történő kereszthivatkozás alapján a MiFID-irányelv szerinti engedéllyel rendelkező kibocsátásiegység-kereskedőknek kötelezően ügyfél-átvilágítást kell végezniük a kibocsátási egységek másodlagos azonnali piacán.** * A piaci visszaélésekkel összefüggő kérdésektől eltekintve, amelyekre a piaci visszaélésről szóló rendelet közvetlenül lesz alkalmazandó, az elsődleges piac felügyeletére továbbra is az árverésekről szóló rendelet vonatkozik majd. ** Az ügyfél-átvilágítás az elsődleges piacon és a kibocsátási egységekből származtatott pénzügyi eszközök másodlagos piacán már jelenleg is kötelező.
A MiFID2-irányelv és a piaci visszaélésről szóló rendelet, amelyeket egyaránt 2014-ben fogadtak el, tervbe veszik az általános rendszer egyes pontokon történő hozzáigazítását a szén-dioxid-piac sajátosságaihoz (lásd a 2015. évi szén-dioxid-piaci jelentést). Az MiFID2 és a MAR rendelkezéseinek részleteit lefedő több 2. szintű intézkedést is 2015ben és 2016-ban fogadnak el. Az Európai Számvevőszék ajánlásából kiindulva továbbá26 a Bizottság fokozta a Bizottságon belüli, az európai szén-dioxid-piacra hatással lévő jogszabálytervezetek elkészítésében érintett szolgálatok közti kapcsolatfelvétel gyakoriságát.
Különjelentés – Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer integritása és alkalmazása, http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_HU.pdf. 26
29
5.1. A kibocsátási egységek jogi természete és adóügyi elbírálása
A kibocsátási egységek jogi természete és adóügyi elbírálása nincs uniós szinten meghatározva. A harmonizálás hiánya ellenére fejlett és nagyon likvid piac alakult ki az elmúlt évtizedben. A jelenlegi szabályozási keret biztosítja a szükséges jogi alapokat egy átlátható, likvid szénpiachoz, miközben biztosítja a piac stabilitását és integritását.
Csak egyetlen ország (Izland) nem közölt adatot a kibocsátási egység jogrendszerükön belüli jogi természetével kapcsolatban. A kibocsátási egységeket sokféleképpen írják le: pénzügyi eszközként, immateriális javakként, tulajdonjogként vagy akár áruként. Legalább három ország (Luxemburg, Németország, Norvégia) tervezi a jogi szabályozás felülvizsgálatát a közeljövőben. A kibocsátási egységek pénzügyi kezelését tekintve a 21. cikk szerint 2016-ban benyújtott jelentések szerint csak kevés tagállam (Dánia, Egyesült Királyság, Portugália) tett jelentést a kibocsátási egységek kiadására vonatkozó27 hozzáadottérték-adóról (héa). Ezzel szemben a legtöbb tagállamban (Ciprus, Észtország, Izland, Liechtenstein kivételével mindegyikben) héa fizetendő a kibocsátási egységek másodlagos piacon folyó tranzakciói után. A tagállamok többsége arról számol be, hogy a kibocsátási egységekkel28 kapcsolatos ügyletekre fordított adózás vonatkozik. A társaságoknak nyújtott kibocsátási egységeket további adóterhek sújthatják. Tizenhat tagállam számolt be arról, hogy nincsenek náluk ilyen adóterhek. Az Európai Számvevőszék ajánlását követve a Bizottság 2016 szeptemberében kutatást indított az EU ETS kibocsátási egységeinek jogi természetéről. Ez a kutatás többek között felvázolja majd a kibocsátási egységek jogi jellemzőit a jelenlegi EU-s jogrend, az esetjog, valamint a tagállamok nemzeti jogrendje szerint az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 21. cikke szerinti jelentésben megadottak alapján.
A kibocsátási egységek a héa hatálya alá tartoznak, mivel adóköteles szolgáltatásnak minősülnek. A fordított adózás az áru vagy szolgáltatás eladójáról a vevőjére hárítja át az ügylet után fizetendő héa megfizetésének kötelezettségét, ami hatékony védelmet jelent a héacsalások ellen. 27 28
30
6. A KIBOCSÁTÁSOK NYOMON KÖVETÉSE, JELENTÉSE ÉS ELLENŐRZÉSE
Ahhoz, hogy az EU ETS hatékonyan működjön, az üvegházhatású gázok kibocsátására irányuló nyomon követésnek, jelentésnek és ellenőrzésnek (monitoring, reporting and verification, MRV) megalapozottnak, átláthatónak, egységesnek és pontosnak kell lennie. Ezt kiforrott akkreditációs rendszer egészíti ki, amely a független ellenőrök megfelelő színvonaláról hivatott gondoskodni. Az MRV előírásait harmonizálták a nyomon követésről és jelentésről szóló rendelettel (Monitoring and Reporting Regulation, MRR) és az akkreditálásról és hitelesítésről szóló rendelettel (Accreditation and Verification Regulation, AVR). Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszerben a nyomonkövetési rendszer „elemekből felépíthető” rendszerként van kialakítva, amely a költséghatékonyság érdekében nagy fokú rugalmasságot biztosít az üzemeltetők számára, ugyanakkor rendkívül megbízhatóvá teszi a nyomon követett kibocsátási adatokat. E célból többféle nyomonkövetési módszer (számításon alapuló vagy mérésen alapuló módszer, valamint kivételes esetekben kivételes eljárás) is megengedett. A létesítmények egyes részei tekintetében a módszereket kombinálni is lehet. A létesítményekre és a légijármű-üzemeltetőkre olyan követelmény vonatkozik, miszerint az illetékes hatóság által az MRR rendelet alapján jóváhagyott nyomonkövetési tervvel kell rendelkezniük, aminek köszönhetően elkerülhető a nyomonkövetési módszerek önkényes kiválasztása és az adatok időbeli eltérése is. Az akkreditálásról és hitelesítésről szóló rendelet a 3. és a későbbi időszakokra uniós szinten harmonizált módszert vezetett be a hitelesítők akkreditálására. A jogi személynek vagy más jogalanynak minősülő hitelesítőket egy nemzeti akkreditáló testületnek kell akkreditálnia ahhoz, hogy az AVR rendelet szerinti hitelesítést végezhessenek. A tagállamok csak természetes személy esetén engedhetik meg az akkreditálás helyetti tanúsítást. Az új egységes akkreditációs rendszernek az az előnye, hogy lehetővé teszi a kölcsönösen elismert hitelesítők számára, hogy valamennyi tagállamban működjenek, ezáltal teljes mértékben kiaknázza a belső piac adta lehetőségeket, és hozzájárul ahhoz, hogy összességében elegendő hitelesítő álljon rendelkezésre.
6.1. Általános fejlemények A Bizottság továbbra is törekszik azon útmutatók és minták folyamatos fejlesztésére, amelyeket az MRR és az AVR előírásainak29 egységes tagállami végrehajtásának megkönnyítésére elérhetővé tesz. Az egyik új kezdeményezés rövid útmutatók („Quick 29
A Bizottság 600/2012/EU rendelete (2012. június 21.) a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv értelmében az üvegházhatású gázok kibocsátására vonatkozó adatokat tartalmazó jelentések és a tonnakilométer-adatokat tartalmazó jelentések hitelesítéséről, valamint a hitelesítők akkreditációjáról (HL L 181., 2012.7.12., 1. o.).
31
Guides”) kidolgozásával foglalkozik, hogy segítsen az érdekelt feleknek gyorsabban és szabatosabban megismerkedni az EU ETS legfontosabb megfontolásaival, és elsajátítani azokat. Minden rövid útmutató körülbelül 10 oldal terjedelmű, a megfelelő helyeken hivatkozások mutatnak a részletesebb ismertetőkre és mintákra. Külön rövid útmutatók készülnek a létesítmények üzemeltetőinek, a légijármű-üzemeltetőknek, az illetékes hatóságoknak, az ellenőrzőknek és a nemzeti akkreditáló testületeknek (National Accreditation Body, NAB). Egy másik új kezdeményezés az EU ETS szemléivel kapcsolatos útmutatókkal foglalkozik. A cél az, hogy segítsen összehangolt tagállami feleletet adni a hozzájuk intézett azon Európai Számvevőszéki ajánlásra, hogy valósítsák meg az EU ETS végrehajtásának koherensebb és hatékonyabb kontrollrendszerét, a szemléket is beleértve. A Bizottság minden tagállamra kiterjedően továbbra is ellenőrzi a nyomon követést, jelentést, ellenőrzést és akkreditálást (monitoring, reporting, verification and accreditation, MRVA). A 2014-es működési ciklus értékelését, a 2013. és 2014. évre benyújtott, 21. cikk szerinti jelentéseket és a további adatbekérésekre adott információkat mind tovább elemezték, hogy az egyes országokra testre szabott cselekvési terveket alakítsanak ki, amely javaslatot tesz azokra a lehetséges fejlesztésekre, amelyeket EU ETS-beli saját MRVA folyamataik javítására végrehajthatók. Ahol szükséges, az útmutatást elmagyarázták, és képzési alkalmakat szerveztek a legtöbb cselekvési tervben nagyobb gyakorisággal előforduló néhány probléma megvitatására. Más követő tevékenységek úgy jelentek meg, hogy a tagállami MRVA folyamatok másik tagállam általi felülvizsgálatát, a regionális kapacitásnövelést és kétoldalú találkozókat hoztak tető alá. Általánosan elfogadott, hogy a megfelelési rendszer hatékonysága javult, mióta az MRR rendelet lehetővé tette a tagállamok számára, hogy kötelezővé tegyék az elektronikus jelentéstételt. A legtöbb tagállam arról számol be, hogy a Bizottság által publikált anyagokban megadott minimumkövetelményeken alapuló mintákat vagy rendszereket használ. Tizenhárom tagállam számolt be 2016-ban arról, hogy az EU ETS-hez kötődő jelentéstételhez valamilyen automatizált informatikai rendszert használnak (ezzel szemben 2015-ben ez a szám 10 volt). Annak érdekében, hogy a tagállamokat jobban támogassa az automatizált rendszerek elérésében, a Bizottság (2016 májusában) elindította a DECLARE ETS MRVA-t. Ez a webalapú rendszer arra szolgál, hogy javítsa az adminisztráció hatékonyságát és elősegítse a harmonizáltabb megközelítést. Úgy alakították ki, hogy a tagállamokon belül támogatást nyújtson az EU ETS nyomonkövetési terveivel, az éves kibocsátási jelentésekkel, az ellenőrzési jelentésekkel és a fejlesztési jelentésekkel kapcsolatos kötelezettségek teljesítésében. Az Európai Bizottság fejlesztette ki és üzemelteti a platformot, de a hozzáférés az MRR és az AVR rendeletből fakadó felelősségi körökre korlátozódik, azaz az illetékes hatóságokra, az üzemeltetőkre, illetve ahol szükséges, az üzemeltetők kiválasztott hitelesítőire. A rendszer a tagállamok számára azt is lehetővé teszi, hogy a lekért adatokból átfogó jelentéseket készítsenek. 32
6.2. Nyomon követés a gyakorlatban A Bizottságnak a tagállamok által a 21. cikk alapján benyújtott, az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv 2015. évi alkalmazásáról beszámoló jelentések szerint a létesítmények többségében a számításon alapuló módszert alkalmazzák. Csak 151 létesítményről jelentették (22 tagállamból), hogy a kibocsátást folyamatosan mérő rendszert használ, a legtöbbjük németországi (CO2: 28, N2O: 10, mindkettő: 1) és csehországi (CO2: 14, N2O: 4). Csupán 13 tagállam számolt be arról, hogy összesen 40 létesítményben alkalmaznak kivételes eljárást, amely mintegy 6,6 millió tonna CO2-egyenérték kibocsátását érinti (szemben az előző év 6,1 millió tonna CO2-egyenértékével). Ezen összesített kibocsátásnak több mint feléért 12 hollandiai létesítmény felel. A megengedett nyomonkövetési módszerek rugalmas megválasztása segíti a nyomonkövetési, jelentési és ellenőrzési keret költséghatékonyságát. Egy szintén e célt szolgáló másik fontos elem a meghatározási szintek alkalmazása. A kibocsátási adatok meghatározásához szükséges összes paraméter esetében úgynevezett „meghatározási szinteket” állapítanak meg annak érdekében, hogy a szükséges erőfeszítések és a bizonytalanság mértékére vonatkozó követelmények arányban álljanak a létesítmény méretével. Az MRR rendelet előírja, hogy valamennyi gazdasági szereplőnek teljesítenie kell bizonyos minimális meghatározási szinteket: a nagyobb kibocsátási forrásoknak magasabb meghatározási szinteknek kell megfelelniük (megbízhatóbb adatminőséget kell biztosítaniuk), míg a kisebb forrásokra költséghatékonysági okokból kevésbé szigorú követelmények vonatkoznak. 30 Az MRR legkisebb meghatározási szintjének alapértelmezett értékeinek a létesítmények túlnyomó többsége eleget tesz. A jelentések szerint a C. kategóriájú létesítmények közül (az előző év 118 létesítményével szemben) csak 113 (az összes létesítmény 14 %-a, mely megegyezik az előző évi aránnyal) tér el legalább egy paraméter esetében attól a követelménytől, hogy a jelentős forrásanyagokra a legmagasabb meghatározási szinteket alkalmazzák (2013-ban ez a szám 137 volt, amely a létesítmények 16 %-ának felelt meg). Ilyen eltérések csak akkor megengedettek, ha az üzemeltető bizonyítja, hogy a legmagasabb meghatározási szint műszakilag nem megvalósítható, vagy észszerűtlen költségekhez vezet. Amennyiben megállapításra kerül, hogy az említett feltételek már nem állnak fenn, az üzemeltetőknek fejleszteniük kell nyomonkövetési rendszereiket. Ehhez hasonlóan a tagállamok bejelentették az olyan B kategóriájú létesítmények számát is, amelyek a jelentős forrásanyagok vagy kibocsátó források tekintetében nem felelnek meg a legmagasabb meghatározási szint követelményeinek. Az ezzel kapcsolatos jelentések 22 tagállamtól érkeztek be (ugyanannyitól, mint az előző évben), melyek azt mutatták, hogy a B kategóriájú létesítményeknek összességében 26 %-ánál engedélyezett az MRR alapértelmezett előírásaitól vett eltérés valamilyen formája (ezzel szemben az előző évben ez 28 % volt).
30
A 601/2012/EU bizottsági rendelet 26. cikke.
33
A fentiek megerősítik, hogy az MRR rendelet ilyen eltérésekre vonatkozó rendelkezései a gyakorlatban is alkalmazhatók (szem előtt tartva, hogy az eltéréseket az üzemeltetőnek kellően meg kell indokolnia, és azokat az illetékes hatóságnak is jóvá kell hagynia), és az üzemeltetők általában jól megfelelnek az előírásoknak. A légi járművek üzemben tartói kevesebb lehetőség közül választhatnak a kibocsátások nyomon követése tekintetében. Csak a számításon alapuló módszerek kivitelezhetők, mivel a tüzelőanyag-fogyasztás az a központi paraméter, amelyet az EU ETS hatálya alá tartozó légi járatok esetében meg kell határozni. 6.3. Akkreditált hitelesítés A tagállamok által a 21. cikk értelmében 2016-ban benyújtott jelentések szerint az egyes akkreditálási körökre akkreditált hitelesítők száma összesen 1077 volt minden akkreditálási körre nézve. Az egyéni hitelesítőket többnyire egynél több területre akkreditálják, ezért ez a szám nem egyezik meg a hitelesítők összlétszámával. A tagállamok 21. cikk szerinti jelentéseiben nem szerepel a hitelesítők összlétszáma, de észszerű becslés a tüzelőanyagégetésre (az akkreditálás elsődleges területére) akkreditáltak száma alapján az, hogy összesen legalább 130 különböző hitelesítő végzett akkreditálást 2015 hitelesítés kapcsán. A tagállamok 2016-ban benyújtott 21. cikk szerinti jelentései azt mutatják, hogy 51 egyéni hitelesítő végzett akkreditálást 2015 légiközlekedéssel kapcsolatos hitelesítés kapcsán. Az AVR minden NAB-nak azt írja elő, hogy az általa akkreditált hitelesítőkről naprakész adatokat tartalmazó adatbázist tartson fenn, mely tartalmazza az akkreditálási kört is. Az Európai Akkreditálási Együttműködés (European Cooperation for Accreditation, EA) biztosítja a központi kapcsolódást az érintett NAB-ok és az EU ETS akkreditált hitelesítőit tartalmazó jegyzékeik közt31. A hitelesítők tagállamok általi kölcsönös elismerése sikeresen működik: a tagállamok többsége (28, Franciaország, Lettország, Szlovénia kivételével valamennyi) beszámolt arról, hogy legalább egy külföldi hitelesítő működik a területén. A hitelesítők rendelkezésre állása az AVR rendelet végrehajtása során az első három év egyikében sem jelentett szűk keresztmetszetet a rendszerben. A tapasztalatok alapján a hitelesítők magas szinten felelnek meg az AVR-nek, amit a tagállamok közigazgatási intézkedéseiről érkező jelentések ritkasága is tanúsít. Egy tagállam sem jelentette akkreditáció felfüggesztését vagy visszavonását (ehhez képest az előző évben egy felfüggesztés és egy visszavonás történt). (Az előző évi háromhoz képest) csupán négy tagállam számolt be a hitelesítők akkreditálási körének szűkítéséről, ezek az esetek csak öt hitelesítőt érintettek (szemben az előző évi 6 hitelesítővel). Noha ebben az évben több tagállam számolt be a hitelesítőkkel kapcsolatban beérkezett panaszról (kilenc az előző évi héttel szemben), a panaszok száma 20 %-kal kevesebb, a beérkezett panaszok 96 %-át pedig megoldott ügyként jelentették (az előző évi 99 %-hoz képest). A hitelesítők azonosításával Az EA listája az EU ETS számára hitelesítőket akkreditáló NAB-ok elérhetőségeiről: http://www.europeanaccreditation.org/information/national-accreditation-bodies-having-been-successfully-peer-evaluated-by-ea 31
34
kapcsolatban a NAB-ok és az illetékes hatóságok közti információcsere részeként megjelenő nem-megfelelőségről tizenegy tagállam számolt be (ezzel szemben az előző évben nyolc).
7. A TAGÁLLAMOKBAN KIALAKULT IGAZGATÁSI RENDSZEREK ÁTTEKINTÉSE
A tagállamok különböző megközelítéseket alkalmaznak az EU ETS végrehajtásáért felelős illetékes hatóságok vonatkozásában. Néhány tagállamban több helyi hatóság vesz részt a végrehajtásban, míg más országokban sokkal jobban központosított a megközelítés. A 21. cikk szerinti jelentések magas szinten adnak áttekintést az egyes tagállamokban kialakult szervezeti felépítésről.
A tagállamok 2016-ban benyújtott 21. cikk szerinti jelentései alapján átlagosan négy különböző illetékes hatóság vesz részt az egyes tagállamokban az EU ETS végrehajtásában. Meg kell azonban jegyezni, hogy néhány esetben előfordulhat, hogy a tagállamok több regionális/helyi hatóságot is egy illetékes hatóságként jelentenek be. Az illetékes hatóságok közötti koordináció elengedhetetlen ahhoz, hogy a jogi követelmények alkalmazása minden egyes tagállamban egységes és helyes módon történjen, amit pedig az MRR megfelelő rendelkezései segítenek elő. A tagállamok arról számoltak be, hogy az illetékes hatóságok közötti koordinációhoz adott esetben különböző eszközöket alkalmaznak. 2015-ben 12 tagállam arról tett jelentést, hogy jogalkotási eszközökkel rendelkeznek a nyomonkövetési tervek vagy a kibocsátási jelentések központi kezelésére (a korábbi 10-hez képest). Tíz esetben pedig egy központi szerv ad kötelező erejű utasításokat és iránymutatásokat (az előző évre jelentett 8-hoz képest). Tizennégy tagállam számolt be arról, hogy központi illetékes hatóság önkéntes alapon felülvizsgálja és tanácsaival kíséri a nyomonkövetési terveket, értesítéseket és kibocsátási jelentéseket (az előző évi 11-hez képest). Tizennégy tagállam arról is beszámolt, hogy rendszeres munkacsoportokat és megbeszéléseket tartanak a hatóságokkal (a korábbi 12-höz képest), és 9 számolt be közös képzés szervezéséről (a korábbi 8-hoz képest). Tíz tagállam jelezte, hogy a koordinációt biztosító más eszközként közös informatikai platformot alkalmaznak (az előző évi 9-hez képest). Csak hét tagállam (Ciprus, Észtország, Magyarország, Olaszország, Liechtenstein, Luxemburg, Málta) jelezte, hogy a fentiek közül egyik sem működik náluk; néhány ország nem vonja be az illetékes hatóságok többszörös, összetett rendszerét. A tagállamok által (az engedélyezés és a jóváhagyott nyomonkövetési tervek után) kiszabott közigazgatási díjak tekintetében 16 tagállam arról számolt be, hogy nem számítanak fel díjat a létesítmények üzemeltetőinek (Ciprus, Észtország, Franciaország, Görögország, Hollandia, 35
Írország, Lettország, Liechtenstein, Litvánia, Luxemburg, Málta, Németország, Olaszország, Svédország, Szlovákia). A légijármű-üzemeltetők 16 országban (Belgiumban, Cipruson, Csehországban, Észtországban, Görögországban, Hollandiában, Lettországban, Liechtensteinben, Litvániában, Luxemburgban, Máltán, Németországban, Olaszországban, Spanyolországban, Svédországban, Szlovákiában) nem fizetnek díjat. Ahol díjat vetnek ki, ott az a tagállamtól függően és az érintett konkrét szolgáltatás függvényében változik. A létesítmények engedélyével és a nyomonkövetési tervének jóváhagyásával kapcsolatos díj például 10 euró és 7690 euró között mozog, az engedély megújításáé pedig 10 euró és 2481 euró között. Hasonló eltérések mutatkoznak a légiközlekedés tekintetében is, ahol a nyomonkövetési terv jóváhagyásának díja 10 euró és 2400 euró között mozog, a nyomonkövetési terv megújításáé pedig 10 euró és 827 euró között. Összességében azt a következtetést lehet levonni, hogy a tagállami rendszerek általában hatékonyak, és összhangban vannak az adott ország igazgatási rendszerével. Érvényesül a szubszidiaritás elve. A tagállamok helyi hatóságai közti kommunikáció és a bevált gyakorlatok illetékes hatóságok közti megosztása többek közt az EU ETS megfelelési fórumának tevékenységein keresztül továbbra is erősítendő és ösztönzendő.
8. MEGFELELÉS ÉS VÉGREHAJTÁS Az EU ETS-ben nagyon magas a megfelelési arány: minden évben a kibocsátások mintegy 99 %-ára ténylegesen benyújtják az előírt számú kibocsátási egységet. A jelentéstételi időszakban az EU ETS megfelelőségi szintje ismét magas volt. A 2015-re kibocsátásokat bejelentő létesítményeknek kevesebb mint 1 %-a nem adta csak le a 2016. április 30-i határidőig az összes kibocsátását ellentételező kibocsátási egységeket. Ezek a (jellemzően kis) létesítmények az EU ETS által lefedett kibocsátásoknak körülbelül 0,5 %-áért felelnek. A légiközlekedési ágazatban a megfelelőség szintje szintén nagyon magas: az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer hatálya alá tartozó, légi közlekedésből származó kibocsátások több mint 99 %-áért felelős légijármű-üzemeltetők megfeleltek az előírásoknak. Közéjük tartozik több mint száz, az EU-n kívüli székhellyel rendelkező olyan kereskedelmi légitársaság is, amely az Európai Gazdasági Térségen belül is működtet járatokat.
Az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszert létrehozó irányelv „többletkibocsátási bírságot” ír elő egy (indexált) 100 eurós összeg formájában, amelyet a kibocsátott szén-dioxid minden olyan tonnája után kell megfizetni, amelyre nem adtak le kellő időben kibocsátási egységet. Az EU ETS végrehajtásának szabálysértéseiért járó más bírságok az érintett tagállam által hozott nemzeti rendelkezések szerint alakulnak.
36
A tagállamok illetékes hatóságai különféle megfelelőségi ellenőrzéseknek vetik alá az éves kibocsátási jelentéseket, és ezáltal továbbra is jelentősen hozzájárulnak ahhoz, hogy az üzemeltetők nagymértékben megfeleljenek a szabályoknak. A 21. cikk alapján 2016-ben benyújtott jelentések információi szerint (Svédország és Olaszország kivételével) valamennyi tagállam az éves kibocsátási jelentések 100 %-át ellenőrizte teljesség és belső ellentmondásmentesség szempontjából (Franciaország kivételével: ott 90 %-át). A jelek arra utalnak továbbá, hogy a tagállamok átlagosan a jelentések 80 %-át ellenőrzik a nyomonkövetési tervekkel való összhang, 70 %-át pedig a kiosztási adatok szempontjából. Huszonnégy tagállam számolt be arról, hogy egyéb adatokkal is végez összehasonlító ellenőrzést. A tagállamok 2016-ban benyújtott 21. cikk szerinti jelentései alapján az illetékes hatóságoknak 16 tagállamban (Ausztriában, Bulgáriában, Dániában, Egyesült Királyságban, Finnországban, Franciaországban, Hollandiában, Horvátországban, Lengyelországban, Lettországban, Norvégiában, Portugáliában, Romániában, Spanyolországban, Svédországban, Szlovákiában) kellett óvatos becsléseket tenniük összesen nem több mint 45 létesítmény esetében (ezek az összes létesítménynek kevesebb mint 0,5 %-át adják). Ehhez képest az előző évben 37 létesítménynél állt fenn ez a helyzet (0,3 %), a kapcsolódó kibocsátás azonban csak 8,3 millió tonna CO2 az előző év 9,1 millió tonnájához képest (ez mindkét esetben kevesebb, mint az összes kibocsátás 0,5 %-a). A becslések mögött álló leggyakoribb indok a kibocsátási jelentés hiánya március 31-i határidővel, vagy olyan kibocsátási jelentés, amely nem felelt meg tökéletesen az MRR/AVR előírásainak. Az óvatos becslések gyakoribbak voltak a légijármű-üzemeltetők esetében, 103 esetben (Portugália: 47; Franciaország:21; Románia: 16; Egyesült Királyság: 10; Olaszország: 6; Ausztria, Spanyolország és Írország egy-egy) fordult elő, egy kivételével mindegyik a kibocsátási jelentés március 31-i hiánya miatt. Ez az összes légijármű-üzemeltetőnek majdnem 20 %-a, ám minden esetben kis kibocsátókról volt szó (az esetek többségében nagyon kis kibocsátókról), így az összes kibocsátásnak csak nagyon kis részét érintette. Az illetékes hatóságok ellenőrzései továbbra is fontosak a hitelesítő munkájának kiegészítése szempontjából, és céljuk a nyomonkövetési, jelentési és ellenőrzési rendszer magas színvonalának biztosítása. A 2015. évre vonatkozóan (Görögország, Luxemburg, Málta, Olaszország, Svédország kivételével) minden tagállam megerősítette, hogy a létesítmények nyomonkövetési tervvel, MRR rendelettel és AVR rendelettel szembeni megfelelőségének és azok végrehajtásának ellenőrzésére további helyszíni ellenőrzéseket és szemléket folytatnak le. Tizenhárom tagállam (Ausztria, Belgium, Dánia, Finnország, Hollandia, Horvátország, Írország, Lengyelország, Lettország, Románia, Szlovákia, Szlovénia) jelezte, hogy ezeket az ellenőrzéseket a légijármű-üzemeltetőkre is kiterjeszti. 2015-re vonatkozóan hat tagállam (Egyesült Királyság, Hollandia, Lengyelország, Németország, Portugália és Románia) számolt be arról, hogy nagyon kevés (csupán 12) létesítménynél „többletkibocsátási bírságot” szabott ki. A légiközlekedésnél többletkibocsátási bírságról összesen 9 légijármű-üzemeltető esetében számol be Egyesült Királyság, Izland, Spanyolország és Svédország, egy tagállam (Portugália) 47 olyan 37
légijármű-üzemeltetőről számolt be, amelyeknél látszólag egybevágnak a bejelentett óvatos becslések, ami arra utal, hogy nagyon kis kibocsátókról lehet szó. A tagállamokban kiszabható egyéb szankciók a szabálysértések típusait és a szankciók szintjét illetően jelentős eltéréseket mutatnak. Sok tagállam úgy nyilatkozott, hogy a szankciókat a bíróság határozza meg az adott ügyben. A legtöbb tagállam arról számolt be, hogy a kiszabható szankciónak (adott esetben) alsó és/vagy felső határa van: míg a minimum néhány tíz eurótól akár 50 000 euróig, addig a maximum 100 EUR-tól 16 millió euróig terjed. Kilenc tagállam (Belgium, Ciprus, Dánia, Észtország, Franciaország, Írország, Luxemburg, Norvégia, Svédország) 3 hónaptól tíz évig terjedő szabadságvesztés formájában megjelenő büntetés lehetőségéről is beszámolt. Tizenegy tagállam erősítette meg, hogy a büntetésnek ez utóbbi formáját a 2015-ös jelentéstételi időszak alatt bevezette. Nem számoltak be szabadságvesztésről, de a 35 létesítményt és 5 légijármű-üzemeltetőt érintő bírságok összesen 13 356 036 eurót tettek ki, habár 12 327 070 euró csupán egyetlen (olaszországi) létesítmény rovására írható engedély nélküli működés miatt. A beszámolók szerint a leggyakoribb kihágás a hitelesített éves kibocsátási jelentés benyújtásának elmulasztása volt a megfelelő határidőig (11 eset), amelyet a jóváhagyott nyomonkövetési tervnek/MRR rendeletnek való megfelelés hiánya (6 eset), a kapacitásváltozás bejelentésének elmulasztása (5 eset) és az engedélyezési feltételeknek való megfelelés hiánya (4 eset) követett. Más esetekben a fejlesztési jelentés benyújtásának elmulasztásáról, a nyomonkövetési terv módosításáról szóló értesítés megtételének elmulasztásáról, a megfelelő számú kibocsátási egység április 30-ig történő leadásának elmulasztásáról, illetve a nyomonkövetési terv hiányáról volt szó. Az EU kibocsátáskereskedelmi rendszerének megfelelési fóruma továbbra is hatékony mechanizmust biztosít a nyomon követésre, jelentésre és ellenőrzésre vonatkozó információk tagállamok és illetékes hatóságok közötti megosztásához, valamint a hatékony végrehajtás bevált gyakorlatának meghatározásához. Legutóbb 2016 novemberében került megrendezésre az éves megfelelési konferencia. Ez abban segít, hogy a legszélesebb körben felhívja a figyelmet a megfelelési fórumnak és különösen a nyomon követéssel és jelentéstétellel, az akkreditálással és hitelesítéssel, a légi közlekedéssel, az elektronikus jelentéstétellel, valamint a szén-dioxid-leválasztással és -tárolással foglalkozó öt munkacsoportjának tevékenységeire. A konferenciák között a találkozókra és a munkacsoportokban folyó munkára vonatkozó információk az uniós kibocsátáskereskedelmi rendszer összes illetékes hatóságának rendelkezésére áll egy közösen használt weboldalon keresztül. A jegyzékkezelői munkacsoport a tagállamok és a Bizottság mint központi jegyzékkezelő együttműködési fóruma az uniós kibocsátásiegység-forgalmi jegyzék működésével és a kibocsátásforgalmi-jegyzékekre vonatkozó rendelet végrehajtásával összefüggő kérdések és eljárások tekintetében.
38
9. KÖVETKEZTETÉSEK ÉS KILÁTÁSOK
Az EU ETS 2015-ben tovább csökkentette a kibocsátást az EU-ban, így az EU elsődleges eszköze maradt a klímaváltozás elleni harcban, valamint hatékony eszköz a kibocsátások költséghatékony csökkentésére. Az, hogy a rendszerben részt vevő létesítményektől származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás mintegy 0,4 %-kal csökkent, aláhúzza az elmúlt öt év csökkenő trendjét. Emellett 2015. jelenti az első olyan évet, amelyben a rendszerben 2009 óta felhalmozódó kibocsátásiegység-többlet – amely nagyrészt a mély és tartós gazdasági recessziónak tudható be, amely a vártnál jobban csökkentette a kibocsátást – először mutatkozott meg a kibocsátás valós csökkenésében. Ez azon rövid távú intézkedés végrehajtásának az eredménye, amely a kínálat és a kereslet növekvő egyensúlyhiányát kívánta kezelni. Ez az ún. backloading, vagyis későbbre ütemezés, amely 2015-ről 2019–2020-ra halasztotta 300 millió kibocsátási egység elárverezését. Mindezt a kibocsátás stabil szintje egészítette ki. Hatását a piaci stabilizációs tartalék fogja kiteljesíteni, amely 2019 januárjától kezd működni. A 3. kereskedési időszak harmadik éve emellett azt is jelezte, hogy az EU ETS felépítése robusztus. 2005 óta a rendszer az általa biztosított árjelzéssel ösztönzi a hatálya alá tartozó erőműveket és egyéb létesítményeket a tiszta, alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiák kutatására, kifejlesztésére, és a kapcsolódó beruházásokra. A (2021. és 2030. közötti) 4. kereskedési időszaktól alkalmazni javasolt, felülvizsgált szabályok adta kereten belül az EU ETS továbbra is költséghatékony mozgatórugója lesz az eljövendő években az alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiákba való beruházásoknak. Egy erősebb, jobban működő európai szén-dioxid-piac magában hordozza annak a lehetőségét, hogy jelentősen hozzájáruljon az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaságra történő áttéréshez és Európa gazdaságának nagyobb energiabiztonságához. Hozzájárul az alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiákra való globális átálláshoz is, amely már folyamatban van, és éppen lendületet vesz a tavaly decemberben Párizsban kötött első egyetemleges klímaváltozási megállapodás elfogadását követően. A Bizottság továbbra is nyomon fogja követni a szén-dioxid-piacot, és erről 2017 végén közzé fogja tenni a következő jelentést.
39
