EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.3.17. COM(2016) 153 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikke (3) bekezdésének a biztosítási ágazatbeli megállapodások, döntések és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról szóló 267/2010/EU bizottsági rendeletben foglaltak érvényesüléséről {SWD(2016) 62 final} {SWD(2016) 63 final}
HU
HU
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikke (3) bekezdésének a biztosítási ágazatbeli megállapodások, döntések és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról szóló 267/2010/EU bizottsági rendeletben foglaltak érvényesüléséről 1.
BEVEZETÉS 1. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 101. cikkének (3) bekezdése szerint a vállalkozások közötti olyan megállapodások, melyek az EUMSZ 101. cikkének (1) bekezdése értelmében korlátozzák a versenyt, a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók, amennyiben hozzájárulnak az áruk termelésének vagy forgalmazásának javításához, illetve a műszaki vagy gazdasági fejlődés előmozdításához, ugyanakkor lehetővé teszik a fogyasztók méltányos részesedését a belőlük eredő előnyből, feltéve, hogy a korlátozások a feltétlenül szükséges mértékre korlátozódnak (az arányosság elve), és nem szüntetik meg a versenyt az érintett termékpiac jelentős részén. 2. A Tanács az 1534/91/EGK rendelettel1 (a továbbiakban: a felhatalmazó rendelet) felhatalmazta a Bizottságot, hogy fogadjon el rendeleteket az EUMSZ 101. cikke (3) bekezdésének a biztosítási szektorbeli vállalkozások közötti megállapodások, vállalkozások társulásai által hozott döntések és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról. A Bizottság 2010. március 24-én a felhatalmazó rendelet alapján elfogadta a 267/2010/EU rendeletet2 (a továbbiakban: a biztosítási csoportmentességi rendelet), mely a megállapodások két csoportját mentesítette a biztosítási ágazatban. 3. Bizonyos feltételek mellett a biztosítási csoportmentességi rendelet mentesíti a (viszont)biztosítók között a közös összesítések, táblázatok és felmérések formájában történő információcserére kötött megállapodásokat, valamint a meghatározott típusú kockázatok együtt-(viszont)biztosítási társulások formájában történő együttes biztosítása céljából létrejött megállapodásokat. A jelenlegi biztosítási csoportmentességi rendelet 2010. április 1-jén lépett hatályba és 2017. március 31-én veszíti hatályát. A rendelet célja biztosítani a verseny hatékony védelmét, miközben biztosítja a fogyasztók előnyét és a vállalkozások számára a megfelelő jogbiztonságot. 4. A felhatalmazó rendelet 8. cikke szerint a Bizottság a rendelet hatálybalépésétől számított legkésőbb hat éven belül jelentést nyújt be a biztosítási csoportmentességi rendelet érvényesüléséről és jövőbeni kilátásairól. 5. A biztosítási ágazat egyike azon három ágazatnak (a másik kettő a tengeri vonalhajózás és a gépjármű-forgalmazás), amelyekre még mindig vonatkozik csoportmentességi rendelet és annak előnyei. Voltak más olyan ágazatok (mint pl. a
1
HL L 143., 1991.6.7., 1. o.
2
HL L 83., 2010.3.30., 1. o.
2
tengeri és a légi szállítási ágazat), amelyek esetében a vonatkozó csoportmentességi rendeletet nem újították meg. Az első biztosítási csoportmentességi rendeletet 1992ben fogadták el, és kétszer (2003-ban és 2010-ben) újították meg módosításokkal. A Bizottság 2010-ben négyről a jelenlegi kettőre csökkentette a mentesített megállapodáscsoportok számát, és közleményt fogadott el a biztosítási csoportmentességi rendelet alkalmazásáról szóló iránymutatásról (a biztosítási csoportmentességi rendeletről szóló közlemény)3. 6. A Bizottság jelenleg a lehetséges szakpolitikai opciók teljes hatásvizsgálatát végzi, még mielőtt a jelenlegi biztosítási csoportmentességi rendelet hatályát veszítené. E szakpolitikai opciók a következők: nincs megújítás, részleges megújítás (csak egy mentesség és/vagy megújítás módosításokkal) és megújítás4. 7. A biztosítási csoportmentességi rendelet alkalmazásának és az abban foglaltak érvényesülésének hivatalos felülvizsgálata 2014 februárjában kezdődött a nemzeti versenyhatóságok5 bevonásával, melyekkel a Bizottság kérdőív formájában konzultált. A Bizottság ezt követően 2014 májusában menetrendet tett közzé. 2014 júniusában közös találkozóra került sor a nemzeti versenyhatóságokkal. 2014 augusztusa és novembere között nyilvános konzultációra került sor, majd 2014 decemberében a Bizottság kiegészítő kérdőíveket küldött a társulásoknak, ügyfeleknek, közvetítők szövetségeinek/brókereknek és a kölcsönös biztosítókat tömörítő szövetségeknek. 2014 novemberétől kétoldalú találkozókat és telefonkonferenciákat rendeztek bizonyos érdekeltekkel, nevezetesen a nemzeti biztosítók szövetségeivel és társulásokkal. 8. E jelentés célja, hogy bemutassa a Bizottság ebben a szakaszban kialakított előzetes véleményét a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglaltak érvényesüléséről és jövőbeni kilátásairól. A jelentés semmilyen módon nem befolyásolja a Bizottság végleges döntését, melyet a hatásvizsgálat lezárása után hoz majd. A jelentés egy olyan átfogó konzultációs eljárás egyik első lépése, amelynek során minden érdekelt lehetőséget kap álláspontjának ismertetésére. A jelentés az azt kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentummal összefüggésben értelmezendő, mely részletesebben mutatja be a bizottsági szolgálatok ebben a jelentésben ismertetett véleményét. 9. A felülvizsgálat 2017 elejéig és a hatásvizsgálat lezárásáig tart. A Bizottság két tanulmányt rendelt meg, melyek a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglaltak érvényesülésével kapcsolatban azokat a kérdéseket vizsgálják, melyeket az érdekeltek a konzultáció keretében felvetettek: a kínálati oldali helyettesíthetőség a biztosítási ágazatban és az együtt-(viszont)biztosítás piacon rendelkezésre álló különböző formáinak hatásai6. Ezek a tanulmányok hozzájárulnak a piac átfogó áttekintéséhez, 3
A Bizottság közleménye az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikke (3) bekezdésének a biztosítási ágazatbeli megállapodások, döntések és összehangolt magatartások egyes csoportjaira történő alkalmazásáról (HL C 82., 2010.3.30., 2. o.).
4
E folyamat részleteit a vonatkozó bevezető hatásvizsgálat ismerteti: http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2016_comp_001_review_iber_en.pdf.
5
A 28 tagállam nemzeti versenyhatóságai és az EFTA Felügyeleti Hatóság.
6
http://ec.europa.eu/competition/calls/tenders_open.html.
3
melynek alapján a Bizottság elő fogja terjeszteni a végleges javaslatait a biztosítási csoportmentességi rendelet jövőjéről. 2.
FŐBB MEGÁLLAPÍTÁSOK ÉS ÉRTÉKELÉS 10. Annak érdekében, hogy értékelhesse a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglaltak érvényesülését, és dönthessen annak esetleges megújításáról és a megújítás esetében annak mértékéről, a Bizottság egy alapkérdést és egy kapcsolódó kérdést tett fel: 1. kérdés: Rendelkezik-e a biztosítási ágazat továbbra is olyan meghatározó jellemzőkkel, amelyek fokozott igényt eredményeznek az együttműködés iránt azokon a területeken, amelyekre a biztosítási csoportmentességi rendelet megmaradó mentességei alkalmazandók? 2. kérdés: Ha igen, szükség van-e az együttműködés iránti fokozott igény megvédése érdekében egy olyan különleges eszközre, mint a csoportmentességi rendeletre? 11. A Bizottság a 2014-es nyilvános konzultációt és az azt követő információgyűjtést úgy strukturálta és végezte el, hogy választ kapjon erre a két kérdésre, és alátámaszthassa a biztosítási csoportmentességi rendelet jövőjére vonatkozó szakpolitikai opciók következő hatásvizsgálatát. 12. Az Európai Bizottság 2015 májusában minőségi jogalkotás néven új megközelítést fogadott el, melynek célja szisztematikusabb és átláthatóbb konzultáció folytatása az érdekeltekkel, a hatásvizsgálatok javítása és következtetések levonása a korábbi tapasztalatokból. Tekintettel arra, hogy a biztosítási csoportmentességi rendelet felülvizsgálata már 2014 elején kezdődött, a folyamat nem követte a minőségi jogalkotásról szóló új iránymutatásban meghatározott összes lépést. Ugyanakkor a felülvizsgálat lefolytatása nyílt, átlátható módon történt, és betartották a visszamenőleges értékelés kulcselemeit. Az együttműködés iránti fokozott igény elemzése alapján a Bizottság értékelhette a csoportmentességi rendelet relevanciáját, míg a csoportmentességi rendelet iránti igény elemzése során figyelembe vette e megközelítés koherenciáját, hatékonyságát és eredményességét. 13. Ebben a szakaszban a felülvizsgálat főbb megállapításai és azok értékelése a következők:
(a)
Az együttműködés iránti fokozott igény Információcsere: összesítések, táblázatok és felmérések 14. Bizonyos feltételek mellett a biztosítási csoportmentességi rendelet 2. cikkének a) bekezdése mentesíti a biztosítási ágazatban a vállalkozások közötti olyan megállapodásokat, melyek a következő célokból szükséges adatok közös összesítéséhez és terjesztéséhez kapcsolódnak: „i. egy meghatározott múltbéli kockázat biztosítása átlagos költségének kiszámítása (a továbbiakban: összesítések); ii. tőkefelhalmozást magában foglaló biztosítások vonatkozásában halandósági táblázatok, illetve betegségek, balesetek és rokkantság gyakoriságára vonatkozó táblázatok készítése”. Emellett a 2. cikk b) bekezdésének értelmében (bizonyos feltételek mellett) mentesül a 4
„felmérések közös készítése az érdekelt vállalkozásokat érintő általános külső körülmények valószínű hatásáról, vagy a meghatározott kockázatokra vagy kockázattípusokra vonatkozó jövőbeni biztosítási események gyakorisága és mértéke vagy a különböző típusú befektetések jövedelmezősége vonatkozásában, valamint e felmérések eredményeinek terjesztése.” 15. A kockázatok árazása érdekében a biztosítók általában arra törekednek, hogy csökkentsék a biztosítási esemény valódi értéke és a biztosított által fizetett díjak közötti különbséget. A biztosítás jövőbeni kockázatokat lefedő termék, mely kockázatok költsége még nem ismert a biztosítási szerződés megkötése időpontjában. Ezért a biztosítási ágazat különböző szegmenseiben végzett műveleteket illetően döntő fontosságú, hogy a kockázati osztályok tényleges költségeiről megfelelő és pontos múltbeli statisztikai információk álljanak rendelkezésre. Úgy tűnik továbbá, hogy az ilyen számítások pontos elvégzéséhez egyik biztosítónak sincsenek birtokában elegendő statisztikai adatok a kockázatra vonatkozóan. 16. A közös összesítések, táblázatok és felmérések formájában történő információcsere révén a biztosítók megbízhatóbb statisztikákat gyűjthetnek össze, és jobban tájékozódhatnak a biztosított kockázatokról. Ezáltal a biztosítók megbízhatóbban tudják besorolni a kockázatokat, ami a felárak, és végső soron az ügyfelek által fizetett árak csökkenését eredményezi. A múltbeli statisztikai adatok cseréje ezért elősegíti a biztosítási szektor hatékony működését. Továbbá, amennyiben az ilyen felméréseket közösen készítik el, a biztosítók jobb képet kaphatnak a szóban forgó kockázatok valószínű jövőbeni alakulásáról. Ez az okfejtés azonban nem alkalmazható a különböző befektetési típusok jövedelmezőségét vizsgáló tanulmányok közös elkészítésére. Először is ezt a csoportot nem fedi le az 1991-es felhatalmazó rendelet. Továbbá, a befektetések jövedelmezősége független a biztosított kockázat ismeretétől vagy a kockázati díjak meghatározásától. Az alternatív befektetési döntések elemzése nem kizárólag a biztosítási ágazatra jellemző, hanem ilyen elemzéseket ágazattól függetlenül az összes vállalkozásnál végeznek. 17. A biztosításról és viszontbiztosításról szóló Szolvencia II. irányelv7, mely 2016. január 1-jén lépett hatályba, szigorúbb kockázatitőke-követelményeket határoz meg, és a (viszont)biztosítókat a kötelezettségeik vonatkozásában „legjobb becslés” számítások elvégzésére kötelezi. Ennek várható eredménye, hogy a biztosítóknak pontosabb információkat kell gyűjteniük a kockázatokról, hogy a mérlegeikben elegendő tartalékaik legyenek. Meghatározott típusú kockázatok együttbiztosítása (társulások) 18. A biztosítási csoportmentességi rendelet 5. cikke bizonyos feltételek mellett mentesíti azokat a megállapodásokat, amelyek meghatározott típusú kockázatok együttbiztosítás vagy együtt-viszontbiztosítás formájában történő együttes biztosítása céljából jöttek létre biztosítókból, vagy biztosítókból és viszontbiztosítókból álló társulások (vagyis együttbiztosítási társulások vagy együtt-viszontbiztosítási társulások) létrehozására és működtetésére jöttek létre. Az egyik ilyen feltétel, hogy a társulások nem léphetnek túl 7
Az Európai Parlament és a Tanács 2009. november 25-i 2009/138/EK irányelve a biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról (HL L 335., 2009.12.17., 1. o.).
5
egy bizonyos piaci részesedést (együttbiztosítási társulások esetében 20%, együttviszontbiztosítási társulások esetében 25%). Továbbá, a 6. cikk mentesíti az újszerű kockázatokat fedező együtt-(viszont)biztosítási csoportokat a csoport első megalakításának időpontjától számított hároméves időtartamra. 19. Ebben a szakaszban a felülvizsgálat során összegyűjtött bizonyítékok azt jelzik, hogy a biztosítóknak gyakran együtt kell működniük, hogy lefedhessenek olyan nem hagyományos nagykockázatokat, mint pl. a terrorizmushoz, a nukleárisenergiatermeléshez és a környezetvédelemhez kapcsolódóakat, amelyek esetében a kockázatok nagysága és eloszlása miatt nehezebb vagy lehetetlen, hogy azokat egyetlen biztosító fedezze. Ezzel szemben a kisebb és hagyományosabb kockázati osztályok – mint pl. gépjármű- és életbiztosítások – esetében a biztosítók általában egymástól függetlenül vállalják át a kockázatokat. Amennyiben a kockázat természete olyan, hogy egyetlen biztosító sem tudja biztosítani a szükséges kapacitást, az együtt(viszont)biztosítás lehetővé teszi a biztosítóknak azt, hogy elegendő számú kockázatot fedjenek le, hogy a portfólió kockázati profilja megfeleljen az érintett kockázati kategória egészének. 20. Jelenleg úgy tűnik, hogy az elmúlt évtizedben a biztosítási piacon versenyképesebb módok alakultak ki a kockázatok együtt-(viszont)biztosítására, mint pl. az alkuszokon keresztül létrehozott együtt-(viszont)biztosítási csoportok. Ezek életképes alternatívák a biztosítási csoportmentességi rendeletben mentesített, intézményesített együtt(viszont)biztosítási társulásokkal szemben. Továbbá, a biztosítási ágazat nem az egyetlen olyan ágazat, amelyben a vállalkozások a költségek és a kockázatok elosztása céljából hajlamosak együttműködni bizonyos nagyprojektekben (ez jellemző pl. az építési nagyprojektekre is). 21. Összefoglalva azonban ez a megállapítás nem jelenti azt, hogy a biztosítási ágazatban egyáltalán nincs igény általánosabb fokozott együttműködés iránt a nem hagyományos nagykockázati kategóriák lefedése érdekében. Következtetés 22. Ez alapján ebben a szakaszban a Bizottság véleménye az, hogy a biztosítási csoportmentességi rendelet által lefedett két együttműködési forma a biztosítási ágazatra jellemző, kivéve a különböző befektetési típusaik jövedelmezőségét vizsgáló tanulmányokat. Ezért annak eldöntése, hogy objektíven indokolható-e a biztosítási csoportmentességi rendelet II. vagy III. fejezetében meghatározott szabályok fenntartása, végső soron attól függ, hogy az említett fejezetekben meghatározott megállapodások, döntések és összehangolt magatartások csoportjait védeni kell-e egy olyan kivételes jogi eszközzel, mint a csoportmentességi rendelettel, vagy megfelelő iránymutatás is elegendő lenne-e. (b)
Csoportmentességi rendelet szükségessége Információcsere: összesítések, táblázatok és felmérések 23. A Bizottság annak érdekében, hogy körültekintően felmérhesse azokat a hatásokat, amelyek akkor következnének be, ha a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglalt mentességet nem újítanák meg, a nyilvános konzultáció keretében felkérte az 6
érdekelteket, hogy részletesen ismertessék azokat a lehetséges változásokat, amelyek konkrétan érinthetik az üzleti magatartásukat, és hogy számszerűsítsék, vagy legalábbis rangsorolják az ennek eredményeként felmerülő pluszköltségeket, valamint a díjakra gyakorolt végső hatást. Azonban az érdekeltek túlnyomó többsége nem számszerűsítette azt a várható hatást, ami akkor következne be, ha a mentességet nem újítanák meg, és csupán általános észrevételeket tettek a kisebb mértékű együttműködés esetleges hatásaival kapcsolatban. 24. Azok az érdekeltek (nevezetesen a biztosítók és a biztosítók szövetségei), akik állást foglaltak a közös összesítésekre, táblázatokra és felmérésekre vonatkozó mentesség jövőjét illetően, támogatták a mentesség fenntartását, azonban álláspontjukat csak általános érvekkel támasztották alá. Például néhány érdekelt szerint az együttműködés elfogadhatóságát illetően jogbizonytalanságot eredményezne, ha a mentességet nem újítanák meg, és a Bizottság jelenlegi horizontális iránymutatása8 nem nyújt megfelelő segítséget az önértékelés elvégzéséhez (mert nem veszi kellőképpen figyelembe a biztosítási ágazatot megkülönböztető jellemzőket). 25. A válaszadók szerint ennek az érzékelhető jogbizonytalanságnak számos negatív hatása lehet, egyebek mellett magasabb megfelelési költségeket és adott esetben az együttműködés csökkenését eredményezheti. Az érdekeltek szerint az is előfordulhat, hogy a nagyobb inkumbensek, akiknek valószínűleg nincs szüksége kiegészítő statisztikai adatokra a kockázatok megfelelő besorolásához, nem osztják meg ezt az információt a kisebb biztosítókkal és a potenciális új piacra lépőkkel, akiknek nagyobb nehézséget okoz a kockázatok felmérése, mivel piaci jelenlétük korlátozott, vagy egyáltalán nincs piaci jelenlétük. Ez csökkentheti a versenyt és sértheti a fogyasztók érdekeit. Véleményük szerint a biztosítási csoportmentességi rendelet azon előírása, mely szerint a kockázatokra vonatkozó, anonimizált és összesített statisztikai információkat méltányos, megfizethető és megkülönböztetéstől mentes feltételek mellett rendelkezésre kell bocsátani, egyenlő versenyfeltételeket biztosít a kisebb és a nagyobb biztosítók számára és megkönnyíti a piacra lépést. 26. Ezek az érdekeltek arra is rámutatnak, hogy ha kevesebb információ állna rendelkezésre a kockázatokra vonatkozóan, az csökkentheti a biztosítók által a kötelezettségeik vonatkozásában kötelezően elkészítendő „legjobb becslés” számításokba vetett bizalmat, továbbá a bizonytalanságokra és a várható kötelezettségekre nagyobb céltartalékok képzését tenné szükségessé. 27. Ugyanakkor a Bizottság úgy véli, hogy létezik megfelelő iránymutatás, mellyel biztosíthatók az információcsere előnyei. 28. A biztosítási csoportmentességi rendelet hatálybalépését követően elfogadott bizottsági horizontális iránymutatásban külön fejezet foglalkozik az információcserével kapcsolatos megállapodásokkal. A fejezet meghatározza a biztosítási ágazatra teljes mértékben alkalmazandó elveket, és jó alapot nyújt az
8
A Bizottság közleménye – Iránymutatás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. cikkének a horizontális együttműködési megállapodásokra való alkalmazhatóságáról, 2011/C 11/01 (HL C 11., 2011.1.14., 1. o.).
7
összesítések, táblázatok és felmérések közös elkészítésének és terjesztésének elfogadhatóságát vizsgáló önértékelés elvégzéséhez. 29. Az iránymutatásban kifejezetten szerepel, hogy „[a] valóban összesített adatok cseréje – azaz amikor a vállalkozás-specifikus információ felismerése kellően nehéz – sokkal kisebb valószínűséggel vezet versenykorlátozó eredményre, mint a vállalkozás szintű adatok cseréje”9. Továbbá, „[az] összetett piaci adatok (így eladási adatok, kapacitásra vonatkozó adatok vagy az inputköltségekre és az alkatrészek költségeire vonatkozó adatok) szakmai szervezetek és piaci információkat gyűjtő cégek (market intelligence firm) általi gyűjtése és nyilvánosságra hozatala javára lehet mind a szállítóknak mind az ügyfeleknek, azáltal, hogy lehetővé teszi számukra hogy világosabb képet kapjanak az ágazatban uralkodó gazdasági helyzetről. Az ilyen adatgyűjtés és nyilvánosságra hozatal lehetővé teheti a piaci szereplők számára, hogy teljesebb információ birtokában hozzák meg egyéni döntéseiket annak érdekében, hogy hatékonyabban alakítsák stratégiájukat a piaci feltételekhez. Általánosabban, – hacsak nem egy szoros oligopóliumban kerül rá sor – nem valószínű, hogy az összesített adatok cseréje versenykorlátozó hatásokkal járna”10. 30. Az iránymutatás elismeri továbbá, hogy„[sz]intén hatékonyságnövekedéssel járhat, ha a vállalkozások kicserélik a fogyasztókról rendelkezésre álló adataikat a fogyasztókról egyébként aszimmetrikus információkkal rendelkező piacokon. Ha nyomon követik a fogyasztók korábbi magatartását például a balesetek vagy a hiteltörlesztés elmaradása tekintetében, ez arra ösztönzi a fogyasztókat, hogy korlátozzák kockázati kitettségüket. Annak kiderítését is lehetővé teszi, hogy mely fogyasztók jelentenek alacsonyabb kockázatot, ami alapján alacsonyabb díjak illetik meg őket. Ezzel összefüggésben az információcsere csökkentheti a fogyasztók adott vállalkozáshoz kötöttségét, vagyis erősebb versenyt idézhet elő. Ennek az az oka, hogy az információ általában egy adott kapcsolatra vonatkozik, és más vállalkozáshoz pártolás esetén a fogyasztók – információcsere hiányában – elveszítenék az ebből az információból származó előnyüket. Az ilyesfajta hatékonyságnövekedésre találunk példákat a banki és a biztosítási ágazatban, ahol gyakori információcsere zajlik a fogyasztók nemteljesítéséről és kockázati jellemzőiről”11. 31. Az iránymutatás védi az együttműködés ezen típusát a biztosítási ágazatban. Az elvek tükrözik a biztosítási csoportmentességi rendelet elveit, és mentesítik a biztosítók közötti információcserét. Ezért, amennyiben nem újítanák meg a biztosítási csoportmentességi rendeletet, helyette már lenne egyenértékű, hatályos bizottsági iránymutatás, mely segítséget nyújtana a biztosítóknak ahhoz, hogy saját maguk értékelhessék az együttműködésük elfogadhatóságát. Ugyanebből az okból a kockázatokra vonatkozó adatok összeállításának és terjesztésének jelenlegi legfőbb közvetítői, nevezetesen a nemzeti biztosítók szövetségei által elvégzett megfelelőségértékelés nem eredményezheti a horizontális iránymutatás szerinti megfelelési költségek jelentős változását. Az érintett szövetségek és közvetítők a biztosítási
9
89. pont.
10
89. pont.
11
97. pont.
8
csoportmentességi rendelet és az 1/2003/EK12 rendelet szerint kötelesek biztosítani, hogy a kockázatokra vonatkozó adatok összesítések, táblázatok és felmérések formájában való összegyűjtése és terjesztése megfeleljen ezeknek az anyagi jogi rendelkezéseknek. 32. Az ösztönzőket illetően is kicsi a veszélye annak, hogy csökken az együttműködés a közös összesítések, táblázatok és felmérések területén abban az esetben, ha nem újítanák meg a biztosítási csoportmentességi rendelet erre vonatkozó fejezetét. Amennyiben az ezen a területen folytatott együttműködés valóban annyira nélkülözhetetlen a biztosítási ágazat számára, mint ahogy azt a nyilvános konzultáció keretében a biztosítók állítják, úgy nagy valószínűséggel nagyobb súlya van az együttműködés iránti igénynek a jogbiztonság abból következő bárminemű csökkenésével szemben, hogy megszűnik a mentesség. 33. Ezért jelenleg megkérdőjelezhető a csoportmentességi rendelet közös összesítések, táblázatok és felmérések tekintetében való fenntartása, mivel olyan alternatív iránymutatási eszközök (mint pl. közlemény) állnak rendelkezésre, amelyek adott esetben felhasználhatók a horizontális iránymutatás vonatkozó rendelkezéseinek kiegészítéséhez. Következésképpen a Bizottság úgy véli, hogy az ágazat megfelelő működésének biztosítására és a bizonyos típusú információcsere elősegítésére irányuló csoportmentességi rendelet szükségessége megkérdőjelezhető. Meghatározott típusú kockázatok együttbiztosítása (társulások) 34. A nyilvános konzultációt megválaszoló érdekeltek (elsősorban a biztosítók és azok szövetségei) általában azt állították, hogy a társulásokra vonatkozó mentesség megszűnése a társulások formájában történő együttműködés elfogadhatóságával kapcsolatos jogbiztonság csökkenését eredményezné, ami ezáltal növelné a biztosítók megfelelési költségeit. A biztosítók ezért túl óvatosan járnának el bizonyos társulási megállapodások megkötése tekintetében. A válaszadók szerint ez díjemelésre ösztönözheti a biztosítókat, és néhány esetben akár meglévő társulások feloszlását is eredményezheti, különösen a nagykockázatok és a katasztrófakockázatok terén, ami azt jelentheti, hogy a fogyasztók hátrányára megszüntetnek bizonyos együttbiztosítási termékeket. 35. Azonban a konzultációban részt vevő érdekeltek nem támasztották alá konkrét bizonyítékokkal azokat az állítólagos negatív hatásokkal kapcsolatban tett általános állításokat, amelyek akkor következnének be, ha a társulásokra vonatkozó mentességet esetleg nem újítanák meg. A konzultációs kérdőív bizonyos szakaszaiban a válaszadóknak részletesen indokolniuk kellett az üzleti magatartásukban abban az esetben bekövetkező változásokat, ha a mentességet nem újítanák meg, továbbá számszerűsíteniük és rangsorolniuk kellett a költségekre és az árakra gyakorolt hatásokat; azonban a válaszadók túlnyomó többsége nem válaszolta meg ezeket a szakaszokat.
12
A Tanács 2002. december 16-i 1/2003/EK rendelete a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról.
9
36. A nyilvános konzultáció elindítása előtt a Bizottság tanulmányt tett közzé a biztosításjegyzési piacon létrejött együtt-(viszont)biztosítási társulásokról és ad hoc együtt-(viszont)biztosítási megállapodásokról13. Ez a 27 tagot számláló EU-ban lefolytatott interjúkra épült. A biztosítási csoportmentességi rendeletben szereplő meghatározás alapján az EU egészében csupán 4614 aktív társulást azonosítottak. A tanulmány következtetése szerint „[s]ok társulást hoznak létre a katasztrófakockázatok (pl. atomenergia, környezetvédelem és terrorizmus) fedezésére, melyeknek azonban vannak alternatívái, mivel a biztosítási piacok és más mechanizmusok, mint pl. a biztosítóknak nyújtott állami garanciák, e kockázatok közül néhányat ugyancsak lefednek. A nagykockázatokra létrehozott társulásokon kívül vannak más olyan megoldások a biztosítók között, melyek azoknak a kockázatoknak a fedezését szolgálják, amelyeket a biztosítási piac nem akar fedezni, vagy valamely piaci rés kihasználására irányulnak; ezekben az esetekben a biztosítók közösen kínálnak kapacitásokat a biztosításjegyzési piacon15.” 37. A társulások tényleges száma jóval alacsonyabb volt az eredetileg vártnál. Interjúkat követően a tanulmányból 39 megoldást kizártak abból a 100-ból, melyek az állítások szerint a biztosítási csoportmentességi rendelet hatályába tartoznak16. A többi 61 társulást úgy tekintették, hogy azok potenciálisan megfelelnek a meghatározásnak, azonban közülük 15 esetében beigazolódott, hogy már nem működnek17. A biztosítási csoportmentességi rendelet szerinti társulások majdnem egynegyede ezért úgy döntött, hogy elhagyja a piacot, ezzel tovább csökkentve a meghatározásnak megfelelő társulások számát. 38. Ami a társulásokra vonatkozó mentesség használatát illeti, a tanulmány arra is rámutatott, hogy18 „[a]z önértékeléssel, az érintett piaccal és a piaci részesedésekkel kapcsolatos kérdések esetében a válaszadási arány csalódást okozott. E társulások közül néhányan nem végeztek el teljes körű önértékelést, mivel úgy vélték, hogy esetükben alkalmazható az újszerű kockázatok fedezésére vonatkozó mentesség, vagy bíztak abban, hogy a piaci részesedésük nem éri el a 20%-os küszöbértéket. A biztosítási csoportmentességi rendelettel kapcsolatos ismertetek meglehetősen vegyes képet mutatnak, még ha azok a társulások, amelyek az új csoportmentességi rendelet meghozatala óta újraértékelték a pozíciójukat, nem jeleztek változást a követelményeknek való megfelelésükben”. 39. A tanulmányból kiderül19 „[h]ogy bizonytalanságok vannak a meghatározást illetően, ami azzal a veszéllyel jár, hogy a biztosítási iparág nem ugyanazt érti a társulások 13
Tanulmány a biztosításjegyzési piacon létrejött együtt-(viszont)biztosítási társulásokról és ad hoc együtt(viszont)biztosítási megállapodásokról; http://ec.europa.eu/competition/sectors/financial_services/KD0414707ENN.pdf.
14
A 28 tagot számláló EU szintjén 47.
15
Lásd a tanulmány összefoglalóját, ii. o.
16
Lásd a 13. oldalon az 59. pontot és a 309. oldalon a 2. táblázatot.
17
Lásd az összefoglalót (ii. o.), a 41. oldalon a 162. pontot és a 13. táblázatot.
18
Lásd az összefoglalót, iii. o.
19
Lásd az összefoglalót, iii. o.
10
alatt, mint amit a biztosítási csoportmentességi rendeletben szándékoztak meghatározni. Emiatt igény lenne pontosításra: egyfelől a társulások azonosítását, másfelől a meghatározást illetően azokban az esetekben, ahol biztosítóktól különböző felek – elsősorban közvetítők – hoznak létre társulásokhoz hasonló megoldásokat. Ennek vizsgálatához egy másik tanulmányra lehet szükség.” 40. A tanulmányban az is megállapítást nyert, hogy „a társulások működtetése nem egységes, és mindegyik társulást külön-külön kell értékelni.” 41. A Bizottság a tanulmány eredményeit az érdekeltekkel 2013 márciusában lefolytatott műhelytalálkozó keretében vitatta meg, melynek során megerősítést nyertek a főbb megállapítások: már léteznek a társulásoktól különböző, de hasonló szerepet játszó együttműködési formák az együtt-(viszont)biztosítási piacon; a piacon nem egyértelmű, hogy e formák közül melyek a biztosítási csoportmentességi rendelet értelmében vett együtt-(viszont)biztosítási társulások, amelyek így élvezhetnék a társulásokra vonatkozó mentességet; nem feltétlenül egyértelmű az összes piaci szereplő számára azon termékpiacok és földrajzi piacok meghatározása, amelyeken a társulások működnek, valamint a biztosítási csoportmentességi rendelet szerinti újszerű kockázatok meghatározása; és bár a piaci szereplők szerint bizonyos kockázatok tekintetében továbbra is szükség van társulásokra, elismerik, hogy a piac rugalmasabb és versenyt elősegítő együtt-(viszont)biztosítási megoldások felé mozdulhat el. 42. A biztosítási csoportmentességi rendelet 5. cikke mentesíti a társulások azon megállapodásait, amelyek társulások létrehozására és működtetésére jöttek létre. A Bizottság döntéshozatali gyakorlata20 különbséget tesz a „létrehozás” és a „működtetés” között. Az előbbit illetően a Bizottság úgy véli, hogy annak puszta ténye, hogy szükség lehet társulásra, nem elegendő annak megállapításához, hogy a társulás nem torzítja a versenyt. A Bizottság ezután a társulás működtetését értékeli, melynek során azt vizsgálja, hogy a társulás tagjai által a társulás tevékenysége tekintetében kötött további megoldások vajon valóban teljes mértékben a társulás működtetésére irányulnak-e, és ebből adódóan ahhoz szükségesek. A Bizottság több esetben21 is arra az álláspontra helyezkedett, hogy valamely társulás általánosságban nem lehet mindig összeegyeztethető, amennyiben az életképességét kevésbé korlátozó
20
Az 1985. évi P&I Clubs határozat (30373. sz. és 37143. sz. ügyek); az Assurpol-határozat; a TEKOhatározat; a Lloyd’s/ILU-határozat; az atomerőműveket biztosító következő társulásoknak címzett négy megerősítő levél: Svenska Atomförsäkringspoolen (COMP/37.363. sz. ügy), Pool Italiano Rischi Atomici (COMP/34.985. sz. ügy) és Aseguradores Riesgos Nucleares (COMP/34.558. sz. ügy), lásd a versenypolitikáról szóló 2001-es XXXI. jelentés 203. pontját, és a Deutsche Kernreaktorversicherungsgemeinschaft (DKVG) (COMP/36.053. sz. ügy), lásd a versenypolitikáról szóló 2002-es XXXII. jelentés 218. oldalát. Lásd még a biztosítási csoportmentességi rendeletről szóló 2009-es jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumot (SEC(2009) 364), 125. pont.
21
Például az Assurpol-ügy (HL L 37., 1992.2.14., 16. o.) és a P&I Clubs-ügy (HL L 125., 1999.5.19., 12. o.).
11
működési feltételekkel is lehetne biztosítani. Ez az összeegyeztethetőségi szabály máig érvényes. 43. A felülvizsgálat során a piaci trendekkel kapcsolatban összegyűjtött információk azt jelzik, hogy a (viszont)biztosítók közötti jelenlegi együttműködés, melyet a kockázatok együtt-(viszont)biztosítása érdekében folytatnak, igen sokrétű, és semmi esetben sem függ a biztosítási csoportmentességi rendelet által mentesített intézményesített társulásoktól. A felülvizsgálat jelentős és erősödő piaci trendet jelez, mely szerint a biztosítók saját kezdeményezésére létrehozott intézményesített társulásoktól egyre inkább elmozdulás figyelhető meg a (viszont)biztosítók közötti, a versenyt jobban elősegítő együttműködési formák felé. 44. Az ilyen alternatív együtt-(viszont)biztosítási megoldásokat gyakran a közvetítők/alkuszok dolgozzák ki, akik saját kezdeményezésre, illetve gyakran pályáztatás útján ügyfél vagy biztosító kérésére hoznak létre biztosítási ágazatokat vagy biztosítási csomagokat bizonyos igények kielégítésére. A hagyományos, intézményesített társulásokkal szemben a biztosítási csoportmentességi rendelet nem fedi le ezeket a versenyképesebb együtt-(viszont)biztosítási formákat, bár a jellemzőik alapján lehetne azzal érvelni, hogy ezek nagyobb valószínűséggel eredményeznek hatékonyságnövekedést mindkét fél számára. Az ilyen alternatív együtt(viszont)biztosítási megoldások eredményeként a biztosítók versenyeznek egymással, melynek mértéke eltérő lehet, attól függően, hogy a tárgyalások folyamán a közvetítő/alkusz vagy ügyfél milyen szintű koordinációt engedélyez a biztosítók között. Mivel a biztosítási csoportmentességi rendeletben mentesített társulásoknak szemmel láthatólag vannak kevésbé korlátozó, a versenyt jobban elősegítő alternatívái az együtt-(viszont)biztosítási megoldások formájában, kétségesnek tűnik, hogy a jelenlegi biztosítási csoportmentességi rendelet elégségesen védi a hatékony versenyt ezen a területen, és hogy ezzel egyidejűleg előnyöket nyújt a fogyasztóknak. 45. A felülvizsgálat során a versenyhelyzettel kapcsolatban beérkezett visszajelzések vegyes képet mutattak. A biztosítók és a szövetségek többsége szerint a piacok versenypiacok. A nyilvános konzultációra válaszoló egyetlen ügyfél véleménye szerint a társulások létezése azt jelenti, hogy a nukleáris kockázatok biztosítási piaca nem versenypiac. Ezt a véleményt osztották a kifejezetten az energiaágazati ügyfeleknek a nyilvános konzultációt követően megküldött kérdőívet megválaszolók. Mindegyikük véleménye szerint a biztosítási csoportmentességi rendeletnek negatív hatása van a biztosítási díjak megtárgyalására. 46. Ezért a felülvizsgálat keretében összegyűjtött információk részletes értékelését követően a Bizottság ebben a szakaszban úgy véli, hogy a társulásokra vonatkozó általános mentesség nem feltétlenül felel meg azoknak a szigorú feltételeknek, amelyek egy olyan kivételes eszköz létrehozásához szükségesek, mint amilyen a csoportmentességi rendelet. Egy bizonyos megállapodáscsoportra vonatkozó csoportmentességi rendelet csak abban az esetben indokolt, ha kellő bizonyossággal feltételezhető, hogy a csoport valóban olyan előnyöket eredményez, amelyeket méltányosan megosztanak a fogyasztókkal. A mentesített korlátozásoknak továbbá nélkülözhetetlennek kell lenniük, vagyis az együttműködés céljait lehetetlen volna elérni a versenyt kevésbé korlátozó eszközökkel. Az arányosság értékelése kényes, és csak a társulás működését és annak hatásait vizsgáló egyedi önértékelés alapján végezhető el. 12
47. Ennek megfelelően, a jelenlegi piaci körülmények, valamint a biztosítási csoportmentességi rendelet alkalmazásával és a benne foglaltak érvényesülésével kapcsolatban rendelkezésre álló információk fényében, a Bizottság ebben a szakaszban úgy véli, hogy már nem tételezhető fel, hogy a rendelet által lefedett korlátozó társulási megállapodások teljesítik az EUMSZ 101. cikkének (3) bekezdésében meghatározott négy összeegyeztethetőségi feltételt22. 48. Továbbá, a társulásokra vonatkozó jelenlegi mentességet alig alkalmazzák az együtt(viszont)biztosítási piacon, és a jelentősége csak marginális. A felülvizsgálat keretében összegyűjtött információból kiderül, hogy a mentesség amúgy is csak az együtt(viszont)biztosítási piac korlátozott részére vonatkozik, elsősorban katasztrófakockázatokra vagy nagykockázatokra. A Bizottság együtt(viszont)biztosítási társulásokról szóló tanulmánya viszonylag kevés (csupán 46), a biztosítási csoportmentességi rendelet által valószínűleg lefedett intézményesített társulást azonosított. Továbbá, ebben a szakaszban a felülvizsgálat arra mutat rá, hogy a jelenlegi mentességet csak ritkán alkalmazzák, mivel a potenciális kedvezményezettek jelentős aránya kijelentette, hogy nem tekintik magukat a biztosítási csoportmentességi rendelet hatályába tartozóknak. Pontosabban, a nyilvános konzultációra válaszoló négy társulásból kettő, továbbá a társulások szélesebb körének később megküldött kérdőívekre válaszoló társulásokból 20-an (ez a válaszadó társulások kétharmada) azzal érvelt, hogy nincs szükségük a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglalt mentességre, mivel az együttműködésük nem korlátozza a versenyt a kezdetektől fogva. 49. Továbbá, a felülvizsgálat azt is jelzi, hogy a biztosítási ágazatban működő társulások esetében komolyan kétségbe vonható a csoportmentességi rendelet hatékonysága. A biztosítási ágazatban igen sokrétűvé és összetetté váltak a kockázatok együtt(viszont)biztosítására vonatkozó feltételek, és nehézségekkel jár az érintett piacok és az ágazaton belüli piaci részesedések kiszámítása, így alig lehet megállapítani, hogy teljesülnek-e a csoportmentességi rendelet létrehozásához szükséges „korlátozó és világosan megfogalmazott jogi feltételek”. Néhány érdekelt észrevételéből az derül ki, hogy a „társulás” meghatározása nem egyértelmű és pontatlan, illetve nem világos, hogy hogyan kell meghatározni az érintett piacokat a biztosítási ágazatban. Ha valamely mentesség nehezen alkalmazható, mivel az alkalmazása szempontjából meghatározó két elemmel kapcsolatban bizonytalanság áll fenn, komolyan kétségbe kell vonni a mentesség megfelelőségét vagy indokoltságát. 3.
KÖVETKEZTETÉSEK ÉS JAVASLATOK 50. A fent ismertetett okokból a Bizottság úgy véli, hogy bár vannak jelek, amelyek szerint a biztosítási ágazatban fokozott igény van az együttműködés iránt a közös számítások, táblázatok és felmérések összesítésével és terjesztésével, valamint konkrét kockázattípusok együtt-(viszont)biztosításával kapcsolatban, azonban már nem teljesülnek az említett megállapodáscsoportokra vonatkozó, ágazatspecifikus csoportmentességi rendelet létrehozásához szükséges szigorú feltételek.
22
Lásd az 1. pontot.
13
51. A közös számítások, táblázatok és felmérések összesítését és terjesztését illetően kétségbe vonható a specifikus csoportmentesség hozzáadott értéke. A Bizottság ebben a szakaszban úgy véli, hogy a biztosítási ágazat működéséhez már nincs szükség biztosítási csoportmentességi rendeletre. A horizontális iránymutatás már segítséget nyújt az ilyen típusú együttműködések elfogadhatóságának önértékeléséhez. Továbbá, amennyiben szükséges, a Bizottság iránymutatást adhat, ami alternatívát jelentő és sokkal rugalmasabb eszköz, mely könnyebben igazítható hozzá a változó körülményekhez. 52. Az együtt-(viszont)biztosítási társulásokat illetően a Bizottság előzetes véleménye ebben a szakaszban az, hogy nem indokolt megújítani a biztosítási csoportmentességi rendeletet, annak korlátozott használata és relevanciája, valamint a helytelen alkalmazás konkrét kockázatai miatt. Ahhoz, hogy bevezethessen a versenyszabályok alóli ilyen mentességet, a Bizottságnak kellő bizonyossággal fel kell tudnia mérni, hogy a mentesség által érintett együttműködési típus eleget tesz a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításhoz szükséges összes feltételnek, különösen az eredményesség és a hatékonyság tekintetében, szem előtt tartva azt, hogy a biztosítási piac a társulások számára jelenleg többféle és kevésbé korlátozó alternatívák egész sorát kínálja a kockázatok együtt-(viszont)biztosítása céljából, valószínűleg versenyképesebb feltételek mellett. 53. Megjegyzendő, hogy a társulásokra vonatkozó mentesség megszűnése nem azt jelentené, hogy a társulásokat megtiltanák, hanem azt, hogy ezeket a társulásokat a más ágazatokra alkalmazandó versenyszabályok szerint értékelnék. 54. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az eseti alapon elvégzett, a Bizottság horizontális iránymutatására épülő önértékelés biztosítani fogja az ügyfelek és a verseny számára az EUMSZ 101. cikkének (3) bekezdése szerinti nettó pozitív hatásokat. 55. Megállapítandó, hogy az ebben a jelentésben szereplő összes megállapítás és következtetés előzetes, és azok módosulhatnak a Bizottság jelenlegi értékelése és az érdekeltekkel lefolytatandó eszmecserék fényében. Ez a folyamat 2017 elején a hatásvizsgálatról szóló jelentés bemutatásával éri el tetőpontját. 56. Amennyiben nem újítják meg a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglalt mentességeket, úgy a Bizottság további iránymutatás elfogadása mellett dönthet (mely a biztosítási csoportmentességi rendeletről szóló jelenlegi közlemény helyébe lép, mely már nem lesz alkalmazandó, mihelyst a jelenlegi rendelet hatályát veszti) az olyan megállapodások önértékelésének elvei alapján, amelyek már nem élveznek csoportmentességi rendeletből származó előnyöket. 57. E jelentés közzététele után a Bizottság a hatásvizsgálati folyamat részeként az érdekeltekkel eszmecserét kíván folytatni az előzetes következtetéseiről. 58. A Bizottság tervezi továbbá a biztosítási csoportmentességi rendeletben foglaltak érvényesülésével kapcsolatos kérdéseket vizsgáló két jelenlegi tanulmány következtetéseinek közzétételét, és ahol az szükséges, a következtetések megvitatását az érdekeltekkel.
14
