EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.4.26. COM(2017) 254 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK irányelv tagállami végrehajtásáról {SWD(2017) 204 final}
HU
HU
I.
Bevezetés
Ez a jelentés a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK irányelv 1 (a továbbiakban: „irányelv” vagy „ munkaidő-irányelv”) tagállamok általi végrehajtását tekinti át az irányelv 24. cikkében előírtak szerint. Feleleveníti az irányelv célkitűzéseit és főbb rendelkezéseit, valamint ismerteti a Bizottság főbb megállapításait a tagállamok általi végrehajtással kapcsolatban. A jelentés mellékletét képező bizottsági szolgálati 2
munkadokumentumban a Bizottság részletesebben kifejti vizsgálata eredményeit .
A jelentés célja ezért, hogy áttekintést nyújtson arról, hogy miként hajtották végre a tagállamok az irányelvet, valamint hogy rámutasson a legfontosabb kérdésekre és problémákra. A Bizottság továbbá egy értelmező jellegű közleményt3 is közzétesz, hogy egyértelműbb jogi feltételeket és jogbiztonságot teremtsen a tagállamok és más érdekelt felek számára a munkaidő-irányelv alkalmazása során, és ilyenformán javítsa annak tényleges végrehajtását. A jelentés és az értelmező közlemény közös célja az irányelv megfelelőbb végrehajtása – az Uniós jog: jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén4 című, a közelmúltban született bizottsági közleményben megállapított szakpolitikai kerettel összhangban. Nem célja azonban, hogy kimerítő képet adjon minden tagállami végrehajtási intézkedésről, és hogy meghatározza a Bizottság állásfoglalását bármilyen jövőbeli jogi eljárásban.
II.
Az irányelv célkitűzése és követelményei
Az irányelvet az Európai Közösséget létrehozó szerződés 137. cikkének (2) bekezdése (jelenleg az Európai Unió működéséről szóló szerződés 153. cikkének (2) bekezdése) alapján fogadta el az Európai Parlament és a Tanács. Az irányelv fő célja, hogy megállapítsa a munkaidő szervezésére vonatkozó biztonsági és egészségvédelmi minimumkövetelményeket. A hosszú munkaidő és a nem megfelelő pihenőidő (különösen hosszúra nyúló időszakok alatt) több tanulmány szerint is káros hatású lehet (több balesettel és tévedéssel, fokozott stresszel és fáradtsággal, rövid távú és hosszú távú egészségügyi kockázatokkal jár).
1
Az Európai Parlament és a Tanács 2003/88/EK irányelve (2003. november 4.) a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól (HL L 299., 2003.11.18., 9. o.). Az irányelv két korábbi – 1993. évi és 2000. évi – irányelvet foglal egységes szerkezetbe és helyez hatályon kívül. 2 SWD(2017) 204. 3 A Bizottság közleménye – A Bizottság értelmező közleménye a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló, 2003. november 4-i 2003/88/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvről, C(2017) 2601. 4 A Bizottság közleménye – Uniós jog: jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén, C/2016/8600, HL C 18, 2017.1.19.
2
Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: „Bíróság” vagy „EUB”) kimondta, hogy az irányelvnek a maximális munkaidővel, az éves fizetett szabadsággal és a minimális pihenőidőkkel kapcsolatos követelményei „a közösségi szociális jog különös jelentőségű szabályainak minősülnek, amelyek 5 előnyeiből [...] valamennyi munkavállalónak részesülnie kell” .
Az Európai Unió Alapjogi Chartája 31. cikkének (2) bekezdésében6 ehhez hasonlóan szerepel, hogy: „minden munkavállalónak joga van a munkaidő felső határának korlátozásához, a napi és heti pihenőidőhöz, valamint az éves fizetett szabadsághoz.” Az irányelv minden tagállamban közös minimumkövetelményeket határoz meg a munkavállalókkal kapcsolatban, köztük az alábbiakat: -
a munkaidő felső határának korlátozása (átlagosan heti 48 óránál nem lehet több, beleértve a túlórát is),
-
minimum napi és heti pihenőidő (legalább 11 összefüggő órából álló napi pihenőidő és 35 összefüggő órából álló heti pihenőidő),
-
éves fizetett szabadság (évente legalább 4 hét),
-
további védelem az éjszakai munkát végző munkavállalók számára.
Az irányelv a munkaidő szervezésében rugalmasságot is biztosít. A minimális pihenőidő bizonyos tevékenységek esetében részben vagy egészében elhalasztható. Az egyes munkavállalók dönthetnek úgy, hogy túllépik a 48 órás felső határt (ezt a munkaidőkorlátozás alkalmazásától való eltérésnek – „opt-out” – nevezik). Kollektív szerződések is biztosíthatnak rugalmasságot a munkaidő szervezésében, lehetővé téve például, hogy a heti munkaidőt egy maximum 12 hónapig tartó időszakban átlagolják.
III.
A irányelv tagállami alkalmazásának elemzése
2014-ben a Bizottság vállalta, hogy megvizsgálja az irányelv tagállamok általi végrehajtását. A vizsgálat a tagállami jelentéseket (a tagállami és európai szociális partnerek véleményét is ideértve), a végrehajtásról szóló korábbi bizottsági jelentéseket, az EU Pilot eljáráson és a kötelezettségszegési eljárásokon alapuló információkat, a független szakértők hozzájárulását és a Bizottság saját kutatásának eredményeit egyaránt figyelembe vette. A legfontosabb általános érvényű eredmények összefoglalása az A–I. pontokban található. Ezek a pontok 5
A Bíróság 2005. december 1-jei ítélete, Abdelkader Dellas és társai kontra Premier ministre és Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité, C-14/04, ECLI:EU:C:2005:728, 40., 41. és 49. pontja; a Bíróság 2006. április 6-i ítélete, Federatie Nederlandse Vakbeweging kontra Staat der Nederlanden, C-124/05, ECLI:EU:C:2006:244, 28. pont. 6 Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 303., 2007.12.14., 1. o.; A Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerint „az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.”
3
szorosan összefüggenek egymással, amit figyelembe kell venni az irányelv betartásának értékelésekor.
A. Kizárások az irányelv alkalmazási hatálya alól A rendelkezésre álló információk alapján megállapítható, hogy az irányelvet nagyrészt mind a közszférában, mind a magánszektorban átültették. Egyes tagállamok azonban bizonyos munkavállalói kategóriákat kivontak a jogszabály hatálya alól: a közszférában jellemzően a fegyveres erőket, a rendőrséget és egyéb biztonsági erőket, valamint a polgári védelmi szolgálatoknál dolgozókat, például a börtönök személyzetét és a közszolgálati tűzoltókat7. A magánszektorban pedig több tagállam járt el így a háztartási alkalmazottakat illetően8. Az ilyen kizárások csak akkor felelnek meg a munkaidő-irányelv követelményeinek, ha rendelkezéseinek átültetését kollektív szerződések révén biztosítják.
B. Egynél több munkaszerződéssel rendelkező munkavállalók A munkaidő-irányelv minimumkövetelményeket határoz meg a „munkavállalók” számára. Nem mondja ki azonban kifejezetten, hogy rendelkezései egy vagy több munkáltatóval kötött egyidejű munkaszerződések tekintetében állapítanak-e meg abszolút határértékeket, vagy azok minden munkaviszonyra külön-külön vonatkoznak. A Bíróságnak még nem kellett állást foglalnia ebben a kérdésben. Korábbi jelentések9 tartalma alapján a Bizottság úgy véli, hogy az irányelvnek a munkavállalók biztonságának és egészségének javítására irányuló célkitűzését figyelembe véve az átlagos heti munkaidőre, valamint a napi és heti pihenőidőre vonatkozó korlátozásokat – amennyire lehetséges – munkavállalónként kell alkalmazni. Figyelembe véve azt az igényt, hogy a munkaidő-irányelv egészségi és biztonsági célkitűzését
Írország (a munkaidő-szervezésről szóló 20. törvény, I. rész, 3. bekezdés (1) pont, An Garda Síochána [rendőrség], fegyveres erők), Írország (a munkaidő-szervezésről szóló 20. törvény, I. rész, 3. bekezdés (3b) pont és a munkaidő-szervezésről szóló szabályozások (mentesség a polgári védelmi erőknek) (S.I. No 52/1998), tűzoltók, börtönök személyzete, tengeri sürgősségi személyzet; Ciprus (a munkaidőről szóló 2002. tv., 4. cikk, fegyveres erők); Olaszország (66/2003. sz. rendelet, 2. cikk – a rendőrség és fegyveres erők, bíróságok, börtönök, közbiztonsági és polgári védelmi szolgálatok mind kikerülnek a hatály alól, ha az elvégzendő feladat speciális kihívásokkal jár, és azt miniszteri rendelet írja elő). 8 Belgium (a munka törvénykönyve, 1971. március 16., 3. cikk); Görögország (a 79/2005. sz. elnöki rendelettel módosított 88/1999. sz. elnöki rendelet, 1. cikk), Luxemburg (a munka törvénykönyve, L. 211-2. cikk, Svédország (az SFS 1982:673. sz., munkaidőről szóló törvény, 2. cikk), Egyesült Királyság (a munkaidőről szóló 1998. rendeletcsomag, III. rész, 19. rendelet). 9 A Bizottság jelentése a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló, 1993. november 23-i 93/104/EK tanácsi irányelv végrehajtásának állapotáról, COM(2000) 787 végleges; a Bizottság jelentése a munkaidőszervezés egyes szempontjairól szóló 2003/88/EK irányelv tagállamok általi végrehajtásáról és a kísérő dokumentum, COM(2010) 802 végleges és SEC(2010) 1611 végleges. 7
4
teljes körűen érvényesíteni kell, a tagállamok jogszabályainak megfelelő ellenőrzési és foganatosítási mechanizmusokról kell rendelkezniük. A tagállamok gyakorlata jelentősen eltér ebben a kérdésben. Ausztria, Bulgária, Horvátország, Ciprus, Franciaország, Németország, Luxemburg, az Egyesült Királyság, Észtország, Görögország, Írország, Olaszország, Litvánia, Hollandia és Szlovénia munkavállalónként alkalmazza az irányelvet (többnyire konkrét jogi rendelkezéseket megfogalmazva e tekintetben). Ezzel ellentétben Csehország, Dánia, Spanyolország, Lettország, Magyarország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia és Szlovákia szerződésenként alkalmazza az irányelvet. Belgiumban, Finnországban és Svédországban az irányelvet munkavállalónként kell alkalmazni, ha a munkavállalónak több szerződése van ugyanazzal a munkáltatóval – azokban az esetekben azonban, amikor a munkavállaló különböző munkáltatókkal áll szerződéses viszonyban, szerződésenként.
C. A munkaidő és az ügyeleti idő fogalma
Általánosságban véve úgy tűnik, hogy a „munkaidő” 2. cikkben említett formális definíciója (vagyis az az idő, amely alatt a munkavállaló „dolgozik, a munkáltató rendelkezésére áll, és tevékenységét vagy feladatát végzi”) nem okoz problémákat az alkalmazást illetően. A tagállamok többségének nincs olyan konkrét jogi rendelkezése, amely meghatározná az ún. ügyeleti idő jellegét. Az „ügyeleti idő” olyan időszakokat jelöl, amelyek során a munkavállalónak a munkahelyén vagy a munkáltató által meghatározott egyéb helyen kell tartózkodnia, készen arra, hogy szükség esetén ellássa feladatát. A Bíróság döntései értelmében az ügyeleti időt az irányelv alkalmazásában teljes egészében munkaidőként kell tekinteni. Ez az elv egyaránt vonatkozik azokra az időszakokra, amikor a munkavállaló ténylegesen dolgozik („aktív” ügyeleti idő), és azokra az időszakokra, amikor várakozva pihenhet („inaktív” ügyeleti idő), feltéve hogy a munkahelyén tartózkodik. Ha az ügyeleti időt konkrétan említik a tagállami szabályok, az általában összhangban áll a Bíróság értelmezésével. Sőt, a tagállami bíróságok gyakorlatban zömmel az uniós ítélkezési gyakorlatot vették át. Noha a tagállamok egyre inkább megfelelnek annak a követelménynek, hogy az ügyeleti időt munkaidőként kezeljék, még mindig akadnak problémák.
5
Szlovéniában a rendőrségre, bírókra, fegyveres erőkre és köztisztviselőkre vonatkozó jogi aktusok10 jelenleg is kifejezetten kimondják, hogy a munkahelyi ügyeleti idő inaktív időszakai nem munkaidőként kezelendők. Belgiumban a francia és német közösségekben és a vallon régióban található bentlakásos iskolákra és bizonyos, bentlakásos ellátást biztosító intézményekre alkalmazandó rendelet lehetővé teszi, hogy egyes időszakokat ne számítsanak bele a munkaidőbe. Ilyen időszak a kísérőként eltöltött idő az említett intézmények lakóinak kirándulásai során, valamint azok az esti és éjszakai időszakok, amikor a munkavállalónak megfelelő pihenőhely áll rendelkezésére11. Az írországi szociális munkások és a görögországi közegészségügyi ágazatban dolgozó orvosok esetében még mindig problémát jelent az ügyeleti idő munkaidőként való elszámolása, de jelenleg is folyik a munka, hogy ezek a helyzetek összhangba kerüljenek az irányelvvel. Finnországban a háziorvosokra vonatkozó új kollektív szerződés 12 szerint bizonyos orvosok szokásos munkaidőn kívül, ügyeleti időben végzett munkája nem számít bele a munkaidőbe. Dániában a jogszabályok lehetővé teszik, hogy a szociális partnerek megállapodjanak az ügyeleti pihenőidő munkahelyen való eltöltéséről; az egészségügyben dolgozó szociális partnerek egy része pedig él ezzel a lehetőséggel13.
D. Szünetek és pihenőidők A 4. cikk pihenőszünetet ír elő, ha a munkanap hosszabb 6 óránál, azonban nem határozza meg annak hosszát vagy részletes feltételeit. Az irányelv megköveteli, hogy ezeket a részleteket „kollektív szerződésekben vagy a szociális partnerek közötti megállapodásokban, vagy ezek hiányában nemzeti jogszabályokban” állapítsák meg. Az irányelv lehetővé teszi, hogy a szünet hosszát és feltételeit kollektív szerződések révén határozzák meg. Az irányelv nemzeti jogba való átültetése azonban továbbra is a tagállamok feladata, így tehát a tagállamok felelőssége biztosítani, hogy minden munkavállalót szünet illessen meg, még azokat is, akikre nem vonatkozik kollektív szerződés. Ezt a rendelkezést általánosságban véve kielégítően ültették át a tagállamok nemzeti jogaikba. A legtöbb tagállam meghatároz minimumkövetelményeket a munkanap során kiadott pihenőszünet hosszára és időzítésére vonatkozóan. Néhány tagállam azonban nem ad meg
A rendőrség szervezéséről és munkájáról szóló törvény (Szlovénia hivatalos közlönye, 15/13., 11/14., 86/15., 77/16. sz.), 71. cikk; a bírók munkájáról szóló törvény (Szlovénia hivatalos közlönye, 94/07. – egységes szerkezetbe foglalt hatályos szöveg, 91/09., 33/11.63/13.95/14.95/14 ZUPPJS15, 17/15. sz.); a honvédelmi törvény 97e. cikke (Szlovénia hivatalos közlönye, RS, 103/04. sz., 95/16. sz. – egységes szerkezetbe foglalt szöveg, 8. sz.); a közszférára vonatkozó kollektív szerződés (Szlovénia hivatalos közlönye, 57/08., 23/09., 19/09., 89/10., 40/12., 46/13., 95/14., 91/16. sz.), 46. cikk. 11 Királyi rendelet (2002. május 26.) a francia közösség, a vallon régió és a német ajkú közösség közös albizottságának intézményeiben és szolgálatainál alkalmazott munkavállalók munkaidejéről (C.P. 319.02). 12 KT önkormányzati munkáltatók és a közszféra szakmai képviselőinek tárgyalásszervezője (JUKO), 2016. május 31. 13 324. sz. végrehajtási rendelet (2002. május 23.) a napi és heti pihenőidőről, 19. cikk; a régiókban alkalmazott egészségügyi munkavállalók munkaidejéről szóló kollektív szerződés, 5. melléklet; véleményezett szerződés az egészségügyi személyzet (például ápolók, bioanalitikusok, fizioterapeuták) napi és heti pihenőidejéről, 4. cikk, a régiókban alkalmazott orvosok kollektív szerződése, 29. cikk. 10
6
jogszabályi minimumot a pihenőszünet hosszát vagy időzítését illetően 14 , és az sem egyértelmű, hogy ezeket a szempontokat minden esetben szabályozzák-e kollektív szerződések. A pihenőidőt illetően (az irányelv 3. és 5. cikke) az irányelv legfőbb követelménye, hogy a munkavállalót 24 órás időtartamonként 11 összefüggő órából álló minimális napi pihenőidő, és hétnaponként a 11 órás napi pihenőidőn felül legkevesebb 24 órás, megszakítás nélküli pihenőidő illessen meg. Az irányelv lehetővé teszi a heti pihenőidő 24 órára történő lerövidítését, ha azt objektív okok indokolják. Úgy tűnik, hogy a tagállamok az ágazatok többségét illetően kielégítő módon ültették át nemzeti jogaikba a legfőbb követelményeket. Úgy tűnik, egyes tagállamok néhány tekintetben helytelenül ültették át a heti pihenőidőre vonatkozó követelményt, például mert egyes ágazatok esetében nem történt meg az átültetése 15 , vagy mert lehetővé teszik a 24 órás pihenőidő alkalmazását anélkül, hogy konkrét objektív okokkal támasztanák alá16.
E. Munkaidő-korlátozások Az irányelv 6. cikkének értelmében az átlagos heti munkaidő (beleértve a túlórát is) nem haladhatja meg a heti 48 órát. Általánosságban véve ezt a korlátozást kielégítően ültették át a nemzeti jogokba, sőt, sok tagállam ennél szigorúbb védintézkedéseket alkalmaz. Több tagállam módosította saját, a munkavállalók bizonyos csoportjaira vonatkozó jogszabályait, hogy azok megfeleljenek az irányelv követelményeinek. Még mindig előfordul azonban, hogy túllépik az irányelvben megfogalmazott korlátot, így például: -
-
az irányelvben említett heti munkaidőre vonatkozó felső határt Írország még mindig nem ültette át kielégítően a szociális munkásokra vonatkozóan, Görögország pedig a közegészségügyi ellátásban dolgozó orvosokra vonatkozóan, azonban a megoldás kidolgozása jelenleg is zajlik, a bolgár munka törvénykönyve legfeljebb 56 órában határozza meg a heti munkaidőt, mégpedig a heti munkaidőre vonatkozó átlagszámítási rendszerben, és nem korlátozza a kötelező túlóra alkalmazását a honvédelmi erőknél, a sürgősségi ellátásnál, a közüzemi szolgáltatások vagy közösségi közlekedés sürgős helyreállításánál és az orvosi segítségnyújtásnál17.
Emellett úgy tűnik, hogy a maximális munkaidő kiszámítására használt négy hónapos korlátot a hat hónapos korlátjával Németország, 18 Bulgária19 és Szlovénia 20 , 12 hónapos korlátjával Dánia (a 2004. évi 896. sz. törvény a munkaidő-irányelv részeinek végrehajtásáról, 3. cikk); Luxemburg (a munka törvénykönyve, L. 211–16. cikk); Románia (a munka törvénykönyve, 53/2003. sz. törvény) 134. cikk); Svédország (a munkaidőről szóló törvény (1982:673), 15. cikk). 15 Spanyolország (köztisztviselők). 16 Belgium, Szlovénia (egészségügyi ágazat). 17 A munka törvénykönyve, 142. és 146.3. cikk. 18 A munkaidőről szóló törvény 7. cikkének (8) bekezdése és 14. cikke. 14
7
pedig Spanyolország 21 is túllépi. Ezek az időtartamok nem korlátozódnak az irányelv 17. cikkének (3) bekezdésében említett tevékenységekre.
F. Éves szabadság Az éves fizetett szabadsághoz való alapvető jogot (az irányelv 7. cikke) általánosságban véve kielégítően ültették át. Minden tagállam kifejezetten előírja a legalább négy hétnyi éves fizetett szabadsághoz való jogot, mint ahogy arról is rendelkezik, hogy a munkavállaló megkapja átlagfizetését, rendes heti fizetését, havi átlagkeresetét vagy az ezzel egyenértékű juttatást, amikor szabadságát tölti. Itt azonban két fő probléma is felmerül. Egyfelől a tagállamok egy része feltételeket szab az éves fizetett szabadság kivételére vonatkozóan a foglalkoztatás első évében, ami a Bíróság értelmezése szerint túlmutat az irányelvben előírtakon. Előfordul például, hogy túl hosszú, akár 6–8 hónapos próbaidőszakokat írnak elő a szabadság kivételét megelőzően22. Néhány tagállamban olyan rendszer van érvényben, amely szerint a munkavállaló az éves fizetett szabadság tárgyát képező évet megelőző igazoló évnek megfelelő keresete alapján szerez jogot az éves fizetett szabadság megszerzésére (a szabadság alapjául szolgáló év)23. A munkavállaló a szabadság alapjául szolgáló évben is jogosult szabadságra, amely azonban fizetés nélküli szabadság. E szabályok miatt előfordulhat, hogy a felhalmozódott éves fizetett szabadság kivétele akár több mint egyéves késéssel lehetséges. Másfelől szintén nagy probléma az éves fizetett szabadsághoz való jog megszűnése azon szabadságokat illetően, amelyeket a munkavállalónak nem volt lehetősége kivenni. Az EUB megállapította, hogy azt a munkavállalót, aki betegsége miatt munkaképtelen, a betegszabadság alatt is megilleti az éves fizetett szabadság gyűjtésének joga. A tagállamoknak lehetőségük van korlátozni az indokolt keresőképtelenség miatt nem kivett éves szabadság átvitelének lehetőségét. A Bíróság azonban azt is fenntartotta és kimondta, hogy „minden átviteli időszaknak lényegesen meg kell haladnia a vonatkozó referencia-időszak tartamát”24. Több tagállam rendelkezései is lehetőséget biztosítanak a munkavállalónak arra, hogy átvigye vagy elhalassza az éves szabadságként megszerzett időszakokat, ha azok egybeesnek a betegszabadság időszakával. Néhány országban azonban túl rövidnek tűnik a fizetett
A munka törvénykönyvének 142. cikke, a köztisztviselői törvény 49. cikke. ZDR-1, 144.3. cikk. 21 A munka törvénykönyvének 34.2. cikke. 22 Bulgária (a munka törvénykönyve 155. cikkének (2) bekezdésében 8 hónap); Észtország (a munkaszerződésekről szóló törvény 68. cikkének (4) bekezdésében 6 hónap). 23 Dánia, Finnország, Svédország. 24 A Bíróság 2011. november 22-i ítélete, KHS AG kontra Winfried Schulte, C-214/10, ECLI:EU:C:2011:761, 38–40. pont. 19 20
8
szabadsághoz való jog elvesztése előtti időszak, mivel az rövidebb, mint az egyéves referencia-időszak25.
G. Éjszakai munkavégzés Az irányelv szigorúbb védintézkedéseket határoz meg az éjszakai munkát végző munkavállalók számára: legfeljebb átlagosan napi 8 órát dolgozhatnak, és legfeljebb 8 órát dolgozhatnak naponta olyan éjszakai munka esetén, amely különösen veszélyes vagy feszültséget okoz. Az irányelv 16. cikkének c) pontja szerint az e korlátozás alkalmazására vonatkozó referencia-időszakot a szociális partnerekkel folytatott konzultációt követően vagy kollektív szerződés útján kell meghatározni. A tagállamok általánosságban 8 órában maximalizálják az éjszakai munkát végző munkavállalók átlagos munkaidejét. Több tagállam döntött azonban úgy, hogy az ilyen munkavállalók munkaidejét 4 hónapos időszakra nézve átlagolja. 26 . Az ilyen referenciaidőszak hossza megegyezik az általános maximális munkaidő kiszámításához használt referencia-időszakkal. Tekintettel az irányelv biztonságra és egészségre vonatkozó minimumkövetelmények megállapítását magában foglalkozó célkitűzésére, valamint arra, hogy fenn kell tartani az éjszakai munkára vonatkozó rendelkezés hatályát, az éjszakai munkára vonatkozó referenciaidőszaknak lényegesen rövidebbnek kell lennie, mint a maximális munkahét esetében használt referencia-időszaknak. A Bizottság véleménye szerint ezért a négy hónapos referenciaidőszak túl hosszú. Az irányelvnek a különös veszéllyel vagy erős megterheléssel járó éjszakai munkára vonatkozó rendelkezését három tagállam nem ültette át27. Ezenfelül egy tagállam olyan kivételeket tesz lehetővé, amelyeket az irányelv nem határoz meg az ilyen jellegű munkára vonatkozóan28.
H. Eltérések (az irányelv 17., 18. és 22. cikke)
25
Dánia (a szabadságokról szóló, 2013. évi 202. egységes szerkezetbe foglalt törvény 13.5. cikke); Észtország (a munkaszerződésekről szóló 2008. december 17-i törvény 68. cikke szerint a szabadság kiszámításának alapját képező naptári év végétől számított egy éven belül); Litvánia (a 2002. június 4-i munka törvénykönyvének 174. cikke szerint a következő éves szabadság szerinti év); Szlovénia (a foglalkoztatási viszonyról szóló 21/2013. törvény 162. cikke szerint a következő év december 31-éig); Finnország (az éves szabadságokról szóló 162/2005. törvény 26. cikke; az elhalasztott nyári szabadság kiadható ugyanabban a naptári évben a szabadságolási időszakokat követően, az elhalasztott téli/ünnepi szabadság pedig a következő naptári év végéig). 26 Dánia (2004. évi 896. sz. törvény a munkaidő-irányelv részeinek végrehajtásáról, 5. cikk), Horvátország (a 93/14. sz. munkaügyi törvény 69. cikke), Málta (kollektív szerződés vagy 17 hét), Magyarország, Hollandia (a munkaidőről szóló 1995. november 23-i törvény 5:8. cikke), Lengyelország, Szlovénia (a foglalkoztatási viszonyról szóló 21/2013. törvény 152. cikke), Szlovákia (a 311/2001. sz. törvény, a munka törvénykönyve, 98. cikk), Svédország (az SFS 1982:673. sz., munkaidőről szóló törvény, 13a. cikk), Egyesült Királyság (a munkaidőről szóló 1998. rendeletcsomag, 6. rendelet). 27 Németország, Olaszország, Hollandia. 28 Csehország (a munka törvénykönyve, 94. cikk (1) bekezdés).
9
1. Önálló munkavállalók A tagállamok eltérhetnek a napi és heti pihenőidőre, a szünetekre, a maximális heti munkaidőre és az éjszakai munka időtartamára vonatkozó rendelkezésektől, „ha az érintett tevékenység sajátos jellege miatt a munkaidő időtartamát nem mérik és/vagy nem határozzák meg előre, vagy azt a munkavállalók maguk határozhatják meg.” Különösen ez a helyzet például az önálló döntéshozatali jogkörrel rendelkező ügyvezetők, vagy a családtag munkavállalók és a templomokban és vallási közösségekben vallási szertartásokon közreműködő munkavállalók esetében. Egyes tagállamok nem foglalják bele a 17. cikk (1) bekezdésének valamennyi kritériumát a nemzeti fogalommeghatározásaikba. Néhány jogszabályszöveg például mentességet ad azoknak a munkavállalóknak, akik - otthonról dolgoznak,29 - a minimálbér háromszorosát keresik,30 - komoly jelentőségű vagy bizalommal járó pozíciót töltenek be, és a kötelező minimálbér hétszeresét keresik31; vagy - adminisztratív funkciót töltenek be32. Ezek a kritériumok nem feltétlenül garantálják az irányelv kritériumainak teljesülését. 2. A munkavállalók számára egyenértékű kompenzáló pihenőidőt előíró eltérések Az irányelv eltéréseket tesz lehetővé a szünetekre, a napi és heti pihenőidőre, az éjszakai munka időtartamára és az átlagos munkaidő kiszámításához használt referencia-időszakra vonatkozó rendelkezésektől: -
számos tevékenység vagy helyzet esetén: például olyan tevékenységek, amelyekhez folytonosság szükséges, a megnövekedett munkaterheléssel járó időszakos tevékenységek, az olyan helyzetek, amikor a munkavállaló munkahelye és lakóhelye távol esik egymástól (és ezekre kollektív szerződés, szociális partnerek közötti megállapodások vagy nemzeti törvényi vagy rendeleti rendelkezések vonatkoznak); valamint
-
kollektív szerződéssel vagy szociális partnerek által nemzeti vagy regionális szinten kötött megállapodással (vagy ha az érintettek úgy döntenek, szociális partnerek által kötött alacsonyabb szintű megállapodás vagy megfelelő
29
Luxemburg (munka törvénykönyve, L.211-3. cikk). Hollandia (a munkaidőről szóló 1995. december 4-i rendelet, 2.1:1. cikk). 31 Magyarország (2012. évi I. tv. a munka törvénykönyvéről, 208. és 209. cikk). 32 Portugália (7/2009. sz. törvény, február 12., a munka törvénykönyve, 18a. cikk). 30
10
kollektív szinten történő megállapodás révén) szabályozott bármilyen tevékenységtípus vagy helyzet. A szabályok azonban nem teszik lehetővé a minimális pihenőidők teljes elmaradását. Ez csak kivételes esetekben megengedett, ha objektívan lehetetlen egyenértékű kompenzáló pihenőidőt nyújtani, illetve ha a munkavállalók megfelelő alternatív védelmet kapnak. Sőt, a Jaeger-ítélet33 értelmében a kompenzáló pihenőidőt azonnal kell biztosítani, közvetlenül azt az időszakot követően, amikor a pihenőidő elmaradt. A tagállamok általánosságban átültették és alkalmazzák ezeket az eltéréseket. Többségük az irányelvben felsorolt ágazatok és tevékenységek tekintetében alkalmazza az eltéréseket. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy több tagállam nemzeti joga túllépi az irányelv szerint megengedett eltéréseket, nevezetesen azáltal, hogy - nem határoznak meg követelményeket az érintett munkavállaló egyenértékű kompenzáló pihenőidejének biztosítását illetően; nem rendelkeznek a sürgős helyzetekről vagy azokról, ahol ez komoly hatással lenne az üzleti tevékenységekre; lehetővé teszik az elmaradt pihenőidő pénzbeli kompenzációját34; nem írnak elő ilyen követelményt bizonyos ágazatokra vagy a váltott műszakban végzett munkára 35 vonatkozóan; más jellegű védintézkedéseket alkalmaznak; vagy nem biztosítanak a pihenőidő lerövidítésével egyenértékű kompenzáló pihenőidőt36; - túl hosszú időtartamot határoznak meg a kompenzáló pihenőidő biztosítására, így például néhány tagállam bizonyos tevékenységek és ágazatok tekintetében 14 naptól hat hónapig tartó időszakot határoz meg a napi pihenőidő hiányzó időszakainak egyenértékű kompenzálására 37 , míg más tagállamok hat héttől hat hónapig tartó
33
A Bíróság 2003. szeptember 9-i ítélete, Landeshauptstadt Kiel kontra Norbert Jaeger, C-151/02, ECLI:EU:C:2003:437. 34 Belgium (a munka törvénykönyve, 1971. március 16., VI. rész, 38. cikk); Franciaország (a munka törvénykönyve, L.3132-5); Franciaország (a munka törvénykönyve, D-3131-2); Finnország (a munkaidőről szóló 605/1996. törvény, 32. cikk). Franciaország (2000. augusztus 25-i 2000-815. sz. rendelet az állami közigazgatásban dolgozók munkaidejéről, 3. cikk)34; Finnország (a munkaidőről szóló 605/1996. törvény, 32. cikk). 35 Franciaország (2000. augusztus 25-i 2000-815. sz. rendelet az állami közigazgatásban dolgozók munkaidejéről, 3. cikk); Magyarország (az 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről, Eütv.); 2012. évi CCV. törvény a honvédek jogállásáról (Hjt.); Hollandia (a munkaidőről szóló 1995. december 4-i rendelet, 5. fejezet); Románia (a munka törvénykönyvének 135. cikke). 36 Németország (a munkaidőről szóló törvény 7. cikkének (2a) és (9) bekezdése). 37 Belgium (2000. december 14-i törvény a közszféráról, 7. cikk); Csehország (a 262/2006. sz. munka törvénykönyve, 90a. és 92. cikk); Németország (a munkaidőről szóló 1994. június 6-i törvény 5.2. és 5.3. cikke); Spanyolország (az egészségügyben dolgozókra vonatkozó 2003. december 16-i 55/2003. sz. kerettörvény, 54. cikk); Ausztria (a 33/1979. sz. köztisztviselő-foglalkoztatási törvény, 48a. cikk); Ausztria (a munkaidőről szóló 461/1969. sz. törvény, 12. cikk); Szlovénia (a foglalkoztatási viszonyról szóló 2013. évi törvény [ERA-1], 158. cikk); Szlovénia (a gyakorló orvosokról szóló 72/06-ZZdrS UPB3. sz. törvény), 41d. cikk, az egészségügyi szolgáltatásokról szóló 23/05 – ZZdej UPB2. sz. törvény); Szlovákia (a 311/2001. sz. munka törvénykönyve, 92.2. cikk); Finnország (a munkaidőről szóló 605/1996. törvény, 29. cikk).
11
időszakot határoznak meg a napi pihenőidő hiányzó időszakainak egyenértékű kompenzálása biztosítására a pihenőidő elmaradását követően38. 3. A munkaidő-korlátozás alkalmazásától való eltérés („opt-out”) Amennyiben a tagállamok tiszteletben tartják a munkavállalók biztonsága és egészsége védelmének általános elveit, és bizonyos védintézkedéseket vezetnek be, eltekinthetnek a heti munkaidő maximális korlátjának alkalmazásától (az irányelv 22. cikke). A munkavállaló csak abban az esetben kötelezhető arra, hogy a 48 órát meghaladó átlagos heti munkaidőnél többet dolgozzon, ha előzetesen kifejezetten, szabad és tájékoztatáson alapuló beleegyezését adta, hogy ilyen munkát végezzen. A tagállamnak biztosítania kell, hogy a munkáltató ne hozhassa hátrányos helyzetbe a munkavállalót azért, mert az nem egyezik bele az átlagos heti maximumot meghaladó munkavégzésbe. A tagállamnak arról is gondoskodnia kell, hogy a munkáltató az ilyen munkát végző valamennyi munkavállalóról naprakész nyilvántartást vezessen, és a nyilvántartásokat az illetékes hatóságok rendelkezésére bocsássa, amelyek a munkavállalók biztonságával és/vagy egészségével kapcsolatos okok alapján megtilthatják vagy korlátozhatják a maximális heti munkaidő túllépését. Jelenleg 18 tagállamban lehetséges a munkaidő-korlátozás alkalmazásától való eltérés. Közülük hat (Bulgária, Horvátország, Ciprus, Észtország, Málta és az Egyesült Királyság) ágazattól függetlenül lehetővé teszi az eltérés alkalmazását, míg a többi 12 tagállam (Belgium, Csehország, Franciaország, Németország, Magyarország, Lettország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Szlovákia, Szlovénia és Spanyolország) olyan munkakörökre korlátozza, amelyekben elterjedt az ügyeleti idő gyakorlata, így például az egészségügyben vagy a sürgősségi segélyszolgálatoknál. Horvátországban és Ausztriában új lehetőség a korlátozás alkalmazásától való eltérés alkalmazása. A fennmaradó tíz tagállam (Dánia, Írország, Görögország, Olaszország, Litvánia, Luxemburg, Portugália, Románia, Finnország és Svédország) nem használja az eltérés lehetőségét. A tagállamok általánosságban betartják az irányelvben közvetlenül előírt, a munkavállaló kifejezett beleegyezésére, a nyilvántartás vezetésére és a hatóságoknak való jelentéstételre vonatkozó követelményeket azokkal a munkavállalókkal kapcsolatban, akik átlagosan több mint heti 48 órát dolgoznak. Úgy tűnik azonban, hogy néhány tagállamban nem ültették át egyértelműen azt a követelményt, amely megtiltja a hozzájárulást megtagadó munkavállalók hátrányos megkülönböztetését. Nincs kifejezetten meghatározott maximális határa a 22. cikk alapján megengedhető munkaórák számának. Az irányelv azonban kimondja, hogy tiszteletben kell tartani a munkavállalók biztonságának és egészségének védelmére vonatkozó általános elveket. Mivel 38
Csehország (a 262/2006. sz. munka törvénykönyve, 90a. és 92. cikk); Szlovénia (a foglalkoztatási viszonyról szóló 2013. évi törvény [ERA-1], 158. cikk); Szlovénia (a gyakorló orvosokról szóló 72/06-ZZdrS UPB3. sz. törvény), 41d. cikk, az egészségügyi szolgáltatásokról szóló 23/05 – ZZdej UPB2. sz. törvény); Szlovákia (a 311/2001. sz. munka törvénykönyve, 93.5. cikk); Finnország (a munkaidőről szóló 605/1996. törvény, 32. cikk).
12
az irányelv nem tesz lehetővé eltéréseket a napi és heti pihenőidőtől kompenzáló pihenőidő biztosítása nélkül, a pihenőidőre vonatkozó követelmények minden esetben korlátozzák a megengedett munkaórákat. Úgy tűnik, hogy a korlátozás alkalmazásától való eltérést alkalmazó tagállamok fele valamilyen kifejezett korlátozást biztosít a megengedett munkaórákra vonatkozóan39. 40
A Bizottság rendelkezésére álló adatok szerint öt tagállam kifejezett rendelkezéseket határozott meg, amelyek megkövetelik a munkáltatótól, hogy nyilvántartásba vegye az önkéntes túllépést vállaló munkavállalók munkaidejét. A munkaórák nyilvántartásba vételét mindazonáltal olyan általános
jogszabály is előírhatja, amely minden munkavállalóra vonatkozik.
I. A tagállamok és a szociális partnerek által végzett értékelések
1. Szakszervezetek Az Európai Szakszervezetek Szövetsége (ESZSZ) szerint az irányelv gyakorlati alkalmazása nem tesz eleget a munkavállalók egészségének és biztonságának védelmére és javítására irányuló célkitűzésnek. Az ESZSZ úgy véli, hogy a munkaidő-korlátozás alkalmazásától való eltérés sérti az irányelv célját, mivel a túl hosszú ideig végzett munka károsítja a munkavállalók egészségét. Az ESZSZ szerint a munkaidő-irányelvet nem ültették át kielégítő módon a tagállamokban. A legkritikusabb problémák a következők: - az ügyeleti idő nem számít munkaidőnek, - a kompenzáló pihenőidő nem közvetlenül a műszakot követi, - a jogszabályok 12 hónapra hosszabbítják meg a referencia-időszakokat, - a munkaidő-korlátozás alkalmazásától való eltérés alkalmazása, valamint - az önálló munkavállalókra vonatkozó eltérés. Az Eurocadres is osztja azt a nézetet, hogy a tagállamokban nem ültették át kielégítő módon az irányelvet, és úgy véli, hogy a legnyilvánvalóbb probléma az ügyeleti időhöz és az önálló munkavállalókra vonatkozó eltéréshez köthető.
2. Munkáltatók A munkáltatói szervezetek által az irányelv alkalmazásával kapcsolatban felvetett főbb problémák: 39
Belgium, Csehország, Spanyolország, Horvátország, Lettország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Szlovákia. 40 Belgium, Németország, Franciaország, Ciprus és Lettország.
13
-
az irányelv előírásainál szigorúbb nemzeti jogszabályok, és a rendelkezésre álló eltérések nem kellő mértékben történő használata, jelentős problémák az ügyeleti idővel és a kompenzáló pihenőidővel foglalkozó SIMAP–Jaeger ítéletek gyakorlati alkalmazásával kapcsolatban, és a betegszabadság kontextusában az éves szabadságról szóló ítéletekkel kapcsolatban.
A BusinessEurope tagszervezetei úgy vélik, hogy az irányelv átültetésére szolgáló intézkedések megfelelnek az irányelv célkitűzéseinek a munkavállalók egészségének és biztonságának védelmét illetően. Azt is megállapítják azonban, hogy ezek az intézkedések túllépik az e tekintetben szükséges mértéket. A BusinessEurope beszámolója szerint tagszervezetei nagy általánosságban úgy vélik, hogy a munkaidő-irányelvet jogi szempontból kielégítő módon ültették át az adott országokban. A tagszervezetek arra a problémára is rámutatnak, hogy egyes köz- és magánszektorokban nem tartják be az irányelv ügyeleti idővel és kompenzáló pihenőidővel kapcsolatos rendelkezéseit.
3. Tagállamok A tagállamokat elsősorban arra kérték, hogy készítsenek jelentést a felügyeletük alatt elvégzett értékelési munkáról, és jelezzék az átültető intézkedések társadalmi-gazdasági hatásával kapcsolatos főbb következtetéseket. Az információgyűjtéskor kizárólag az Egyesült Királyság folytatott konkrét értékelést az irányelv követelményeit és eltéréseit átültető intézkedések hatásairól. Ezen értékelés szerint azt, hogy 1997 és 2013 között 15 %-kal csökkent a 48 óránál többet dolgozó munkavállalók száma, elsődlegesen a csökkentett munkaórák irányába mutató általánosabb nemzetközi trend részének kell tekinteni. Az értékelésből az is kiderül azonban, hogy a megállapítások szerint a munkaidőre vonatkozó szabályok bevezetése további mérsékelt hatással van a hosszú munkaidő mennyiségének csökkentésére.
14
J. Következtetés Általánosságban az Unióban a munkavállalók jelentős többségére olyan munkaidőre vonatkozó szabályok vonatkoznak, amelyek tiszteletben tartják az uniós jogszabályokat. A nemzeti szabályok sokszor nagyobb védelmet biztosítanak az irányelv által előírt mértéknél. A tagállami jogszabályok egyre jobban megfelelnek az irányelv követelményeinek. Több tagállam például módosította az éves szabadságra vonatkozó jogszabályait, különösen az olyan személyek éves szabadságának megszerzését és következő évre történő átvitelét illetően, akik betegszabadságon vagy szülési/szülői szabadságon vannak. Számos ország továbbá bizonyos munkavállalói csoportok maximális munkaidejére vonatkozóan is módosította jogszabályait. A 2010-es bizottsági elemzés szerint a tagállamok többsége bevezette azt az eltérést, amely lehetővé teszi a munkavállalók számára a maximális munkaidő korlátjának túllépését. A helyzet azóta nem sokat változott: az eltérést csak Horvátország és Ausztria vezette be 2010 után. A jelenlegi jelentés azt is mutatja, hogy továbbra is jelentős problémák maradtak az irányelv fontos rendelkezéseinek a Bíróság általi értelmezése szerinti végrehajtásával kapcsolatban. A legszélesebb körű probléma egyértelműen annak a követelménynek a nem megfelelő átültetése, amely kompenzáló pihenőidőt biztosít, ha a minimális pihenőidő lerövidül vagy elhalasztódik. Ezenfelül vannak más, sokkal kevésbé gyakori problémák. Idetartozik az ügyeleti idő munkaidőként való kezelése, bizonyos munkavállalói csoportok (elsősorban az egészségügyi személyzet és a fegyveres erők) maximális munkaidejének, valamint az éjszakai munkát végző munkavállalók munkaidejének korlátozása. Több tagállamban ezen túlmenően problémák merülnek fel a foglalkoztatás első évében az éves szabadság megszerzésére vonatkozó szabályokkal és a munkavállalók azon jogával kapcsolatban, hogy kellően hosszú ideig megtarthassák a megszerzett szabadsághoz való jogukat, ha az éves szabadság egybeesik a betegszabadsággal. A Bizottság a nemzeti jogokból és gyakorlatokból eredő állásfoglalásokat az „Uniós jog: jobb eredmények elérése a jobb alkalmazás révén” című közleményével összhangban fogja megvizsgálni. A Szerződések őre szerepének sérelme nélkül a Bizottság továbbra is támogatni fogja a tagállamoknak a végrehajtás fejlesztése érdekében tett erőfeszítéseit, és kész megkönnyíteni a tagállamok és a szociális partnerek közötti információcserét, amennyiben ez hasznos.
15
Az értelmező közlemény célja, hogy egyértelműbb jogi feltételeket és jogbiztonságot biztosítson az irányelv alkalmazása során. A jelentés segít meghatározni a tagállamokkal való jövőbeli együttműködés, valamint a jogérvényesítési tevékenységek főbb területeit.
16
