logoocw
de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag
Den Haag
Ons kenmerk
23 april 2007
BVE/stelsel/07/992
Onderwerp
Bijlage(n)
Examens mbo
Examenverslag mbo 2005-2006
Op 5 april heb ik u geïnformeerd over het competentiegericht beroepsonderwijs en de nieuwe kwalificatiestructuur (Kamerstuk 2006-2007, 27451, nr. 68). Ik heb toen aangekondigd u naar aanleiding van het Examenverslag mbo 2005-2006 nader te informeren over de examenkwaliteit van mbo-opleidingen en de maatregelen die ik daaromtrent heb genomen. Het Examenverslag mbo 20052006 wordt u in de bijlage bij deze brief aangeboden. 1. Achtergrond Op 1 augustus 2004 is de nieuwe examensystematiek mbo in werking getreden. Voor die tijd was er geen sprake van een eenduidige, landelijk vastgestelde set van kwaliteitseisen voor examinering, noch van een eenduidige wijze van externe controle op de kwaliteit van examinering. Per 1 augustus 2004 moeten instellingen aantonen dat de examinering van mbo-opleidingen aan de landelijke kwaliteitsstandaarden voldoet. Deze standaarden stel ik, mede namens de minister van LNV, jaarlijks vast. De bewijslast voor goede examinering ligt bij de instellingen. Het Kwaliteitscentrum Examinering (KCE) voert jaarlijks een onafhankelijke externe controle uit op de examinering van alle mbo-opleidingen en reikt daarvoor (goedkeurende, voorwaardelijke of afkeurende) verklaringen uit aan instellingen. KCE dient hierbij te zorgen dat instellingen niet meer worden belast dan voor een zorgvuldig onderzoek noodzakelijk is. In geval van onvoldoende examenkwaliteit kan ik de instelling het recht op examinering voor de betreffende opleiding ontnemen door de examenlicentie in te trekken. In dat geval is de instelling verplicht de examinering voor ten minste drie jaar uit te besteden aan een andere instelling die wel over de betreffende examenlicentie beschikt. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op het functioneren van KCE. Zoals de Inspectie van het Onderwijs elk jaar haar onderwijsverslag publiceert, brengt KCE jaarlijks een examenverslag uit over de staat van de kwaliteit van de examinering in het mbo. In februari van dit jaar heeft mijn voorganger het Examenverslag mbo 2005-2006 ontvangen. KCE heeft echter sindsdien
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/7
op een aantal punten wijzigingen doorgevoerd. De resultaten hiervan worden vermeld in het addendum bij het examenverslag. 2. Werkwijze van KCE KCE trekt jaarlijks op instellingsniveau een steekproef uit het totale aanbod van mbo-opleidingen. De steekproef is zodanig samengesteld dat daarmee een landelijk representatief beeld ontstaat. In de steekproef zitten te allen tijde ook de opleidingen die in het voorgaande schooljaar zijn geconfronteerd met een voorwaardelijke of afkeurende verklaring. Dit betekent dus dat als risicovol geïdentificeerde examinering het volgende schooljaar opnieuw beoordeeld wordt. Van alle geselecteerde opleidingen beoordeelt KCE de examinering op basis van de door mij vastgestelde standaarden. In de kern valt de beoordeling van de examinering uiteen in een uitspraak over de kwaliteit van het examen zelf en de kwaliteit van het examenproces daaromheen. Dit onderscheid houd ik ook in deze brief aan. KCE drukt de kwaliteit van examinering uit in een percentage, afgerond op 5%. Bij ministeriële regeling is een minimumnorm bepaald op 70%. Bij een score van minder dan 70% is formeel sprake van onvoldoende kwaliteit van examinering. In principe rondt KCE elk onderzoek bij een instelling af met een verklaring voor de onderzochte opleidingen. In paragraaf 4 zal ik beschrijven welk type verklaring in welke situatie onlangs door KCE aan de instellingen is uitgereikt. In 2005-2006 heeft KCE voor het eerst examinering beoordeeld die voortvloeit uit experimentele, competentiegerichte opleidingen. In dit onderzoek werden de (nieuwe) standaarden 2006 toegepast die op een wat abstractere wijze zijn geformuleerd en door hun opzet ook geschikt zijn om de examinering van competentiegerichte opleidingen te beoordelen. Deze standaarden zullen vanaf het huidige studiejaar 2006-2007 gebruikt worden bij het onderzoek naar de kwaliteit van zowel eindtermgerichte als competentiegerichte examinering (zie verder paragraaf 7). Passend bij de experimentele status van de competentiegerichte opleidingen heeft KCE over deze examinering geen verklaringen uitgereikt. Dit stelt zowel de toezichthouder als de onderwijsinstellingen namelijk in de gelegenheid om ervaring op te doen met nieuwe examenvormen en examenstandaarden. 3. Functioneren van KCE De Inspectie van het Onderwijs ziet toe op het functioneren van KCE. Vanwege het feit dat het vorige schooljaar diende als overgangsjaar naar de (nieuwe) standaarden 2006 en door de late afronding van het examenverslag is het inspectieonderzoek uitgesteld. Hierover heeft mijn voorganger u geïnformeerd (Kamerstuk 2005-2006, 27 451, nr.69). Inmiddels is het auditjaar 2005-2006 echter afgerond. Ik heb de inspectie dan ook opdracht gegeven op korte termijn een incidenteel onderzoek bij KCE te verrichten en dit onderzoek eind juni af te ronden. Ik heb de inspectie daarbij in het bijzonder gevraagd te onderzoeken hoe KCE de door mij vastgestelde standaarden hanteert om tot een oordeel te komen. Ook heb ik de inspectie uitgenodigd kennis te nemen van klachten die sommige instellingen de afgelopen tijd hebben geuit over de wijze waarop KCE te werk is gegaan. Deze klachten gaan over de gevolgde onderzoekprocedure en het nakomen van afspraken tussen instelling en toezichthouder. De komende maanden ga ik bestuurlijke afspraken maken met KCE om de werkwijze van deze toezichthouder verder te optimaliseren. Een van de uitgangspunten daarbij is het proportionele
blad 3/7
toezicht. Ik ben van mening dat opleidingen met examinering die KCE keer op keer als goed beoordeelt, moeten kunnen profiteren van minder toezichtlasten dan opleidingen die de examinering niet op orde hebben. In september van dit jaar zal ik u op de hoogte stellen van de resultaten van het inspectieonderzoek en de gemaakte afspraken met het bestuur van KCE. Tot slot beraad ik mij in algemene zin op mogelijke vormen van geïntegreerd toezicht voor het mbo. De uitkomsten van het inspectieonderzoek zal ik ook hierbij betrekken. 4. Resultaten 2005-2006 Het Examenverslag mbo 2005-2006 laat zien dat KCE met betrekking tot het schooljaar 2005-2006 3209 eindtermgerichte opleidingen heeft onderzocht1. Daaronder vallen 2150 eindtermgerichte opleidingen die in 2004-2005 niet aan de examenstandaarden voldeden. KCE heeft deze eerder onderzochte opleidingen allemaal in 2005-2006 opnieuw beoordeeld en constateert gelukkig aanzienlijke verbeteringen. Een meerderheid daarvan (1425, 66%) heeft na het heronderzoek een goedkeurende verklaring mogen ontvangen. Ik ervaar dit als goed nieuws en een teken dat de desbetreffende instellingen een aanzienlijke verbeterslag hebben gemaakt. Uit het addendum bij het examenverslag blijkt dat KCE als volgt over de 3209 onderzochte opleidingen heeft geoordeeld: • goedkeurende verklaring: 2502 opleidingen • voorwaardelijke verklaring: 78 opleidingen • afkeurende verklaring: 66 opleidingen • geen verklaring: 235 opleidingen • geen oordeel: 267 opleidingen • nog in onderzoek: 93 opleidingen2 Het is op deze plaats goed om stil te staan bij de criteria die KCE feitelijk heeft gehanteerd om tot een oordeel te komen. KCE heeft een goedkeurende verklaring uitgereikt als de kwaliteit van examinering met minimaal 70% was beoordeeld. Dat betekent immers dat de examinering aan de landelijke kwaliteitsstandaarden voldoet. Een voorwaardelijke verklaring heeft KCE alleen uitgedeeld als de examinering van een opleiding voor de eerste keer niet voldoende was en KCE de opleiding in staat acht om binnen één jaar de kwaliteit naar voldoende niveau te brengen. Als dit vertrouwen er niet was, heeft KCE een afkeurende verklaring uitgereikt. Beide categorieën opleidingen hebben van mij vervolgens de waarschuwing en een verbetertermijn gekregen om de kwaliteit naar voldoende niveau te brengen. Dan is er nog een categorie opleidingen waarvoor KCE na een heronderzoek voor de tweede keer heeft moeten constateren dat de kwaliteit van examinering niet voldoende is. KCE heeft besloten om over het schooljaar 2005-2006 binnen deze categorie alleen afkeurende verklaringen uit te reiken aan die opleidingen die voor de tweede keer achtereen dezelfde tekortkomingen hebben laten zien. Als deze de examenkwaliteit betreffen, is een afkeurende verklaring alleen uitgereikt als de examenkwaliteit (na afronding) met minder dan 50% is beoordeeld.
1 2
Exclusief de opleidingen die met de standaarden 2006 zijn onderzocht. Twee instellingen ontvangen hierover op korte termijn bericht.
blad 4/7
Bij 235 heronderzochte opleidingen stonden in 2005-2006 geen deelnemers meer ingeschreven. Daarom heeft KCE geen verklaring kunnen opstellen voor deze ‘lege’ opleidingen. Voor 277 opleidingen die in 2005-2006 onder de 70% scoren op examenkwaliteit heeft KCE er bewust voor gekozen om in die gevallen ‘geen oordeel’ uit te spreken en dus geen verklaring uit te reiken. Dit zou meer recht doen aan het lerend vermogen van de mbo-sector. 5. Afweging en oordeel In het algemeen constateer ik dat het met de kwaliteit van de examinering in het mbo de goede kant op gaat. Instellingen lijken de nodige energie te steken in verbeteringen en dit komt tot uitdrukking in het oordeel van de toezichthouder. Voor alle eindtermgerichte opleidingen waar de examinering voor het tweede jaar echter niet voldoet aan de standaarden is het mijn verantwoordelijkheid af te wegen in hoeverre er aanleiding is een bestuurlijke maatregel te nemen. En, als ik dat overweeg, wat voor type bestuurlijke maatregel ik dan neem. Een maatregel betreft overigens altijd een specifieke opleiding en dus niet de gehele instelling. Wel kan het voorkomen dat ik meerdere opleidingen aan dezelfde instelling eenzelfde maatregel opleg. Ik leg dit jaar nog geen sancties op aan competentiegerichte opleidingen. Ik kom daar in paragraaf 7 apart op terug. Voordat ik inga op mijn inhoudelijke afwegingen en oordelen, wil ik kort stil staan bij de verklaringen die door KCE zijn afgegeven. Ik ben van mening dat het afzien van een oordeel voor opleidingen die voor het tweede jaar minder dan 70 % scoren op de kwaliteit van examinering, op gespannen voet staat met de eisen die de Wet educatie beroepsopleidingen (Web) stelt. De Web schrijft namelijk voor dat KCE een afkeurende verklaring dient uit te reiken aan opleidingen waarvan de examinering wederom niet voldoet aan de standaarden. Ik heb KCE dan ook expliciet gevraagd om voortaan na heronderzoeken wel degelijk afkeurende verklaringen af te geven, als blijkt dat de kwaliteit van examinering met minder dan 70 % is beoordeeld. Conform de eisen die de Web stelt, heb ik thans een integrale afweging gemaakt voor 298 opleidingen, te weten de 31 opleidingen die van KCE een afkeurende verklaring hebben ontvangen en de 267 opleidingen waar de examinering niet aan de standaarden voldoet en waarvoor KCE toch heeft gemeend geen oordeel uit te moeten spreken. De opleidingen die een voorwaardelijke of afkeurende verklaring hebben ontvangen, omdat de examinering voor de eerste keer onvoldoende was, zijn van deze afweging uitgesloten (zie paragraaf 4). Ik heb de volgende overwegingen gehanteerd: • De sanctie die de Web noemt bij onvoldoende kwaliteit van examinering (het intrekken van de examenlicentie), wil ik dit jaar uitsluitend inzetten daar waar bij herhaling de kwaliteit van de examinering ondermaats is. Het gaat hier om de opleidingen waar de examenkwaliteit (na afronding) lager dan 50 % uitvalt. • Ik zal geen examenlicenties intrekken daar waar uitsluitend sprake is van onvoldoende kwaliteit van het examenproces. Ik wil hiermee tot uitdrukking brengen dat ik, vanuit het belang van een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, de kwaliteit van het examen zelf zwaarder weeg dan procedurele tekortkomingen. • Sommige instellingen komen van ver en hebben laten zien de examenkwaliteit serieus te willen aanpakken. Ook houd ik rekening met het aantal opleidingen dat examinering aan moet kunnen
blad 5/7
blijven bieden. Dit zijn de redenen waarom ik opleidingen waarvan de examenkwaliteit tussen de 50 en 70% ligt met een lichtere maatregel tref: opnieuw een verbetertermijn en bovendien een bestuurlijk gesprek als de examenkwaliteit 50% is. De minister van LNV heeft voor de onderzochte Agrarische OnderwijsCentra (AOC) bij haar afweging tevens rekening gehouden met de lopende uitvoering van het zogenaamde actieplan examinering. Dit actieplan gaat over de gezamenlijke inzet van alle AOC om te komen tot verbetering van de examenkwaliteit bij de groene opleidingen. Deze specifieke aanpak voor de groene sector is aangekondigd in de beleidsreactie op het Examenverslag mbo 2004-2005 (Kamerstuk 2005-2006, 27451, nr. 46). Het actieplan bevat duidelijke ambities en resultaatverplichtingen, inclusief het tijdsbestek waarbinnen de verbeteringen kunnen worden gerealiseerd. Alle afwegingen tezamen leiden tot de volgende maatregelen: • Slecht examenproces KCE heeft 26 opleidingen een afkeurende verklaring of ‘geen oordeel’ gegeven op grond van (wederom) slechte kwaliteit van het examenproces. Ik vind het echter disproportioneel om op dit moment de examenlicentie in te trekken op grond van uitsluitend procedurele tekortkomingen. Ik besluit daarom deze opleidingen de tijd te gunnen tot de audit van KCE in 2007-2008 om orde op zaken te stellen. Als het examenproces dan nog niet op orde is, zal ik alsnog overwegen om de examenlicentie in te trekken. Kwaliteit van het examen 50-70 % 121 Eindtermgerichte opleidingen scoren tussen de 50% en 70% op examenkwaliteit. Een groot aantal van deze opleidingen is op de goede weg. Ik geef deze categorie opleidingen tot de KCE-audit 20072008 de tijd de (laatste) verbeteringen door te voeren.
•
Een kleine groep van 38 eindtermgerichte opleidingen scoort 50% op examenkwaliteit en zit daardoor net boven de door mij gestelde grens, waaronder ik dit jaar in principe tot het intrekken van de examenlicentie overga. Ik wil dat deze opleidingen de extra tijd maximaal gebruiken en volledig inzetten op verbetering. In aanvulling op de extra verbetertijd nodig ik de besturen van deze opleidingen voor een gesprek hierover uit. Kwaliteit van het examen lager dan 50 % Van 94 eindtermgerichte opleidingen die vorig jaar ook al niet op orde waren, is in 2005-2006 de examenkwaliteit beoordeeld tussen 0% en 45%. Bij 85 opleidingen ben ik voornemens de examenlicentie in te trekken. Het intrekken van de examenlicentie is een vergaande sanctie, die ik dan ook alleen op wil leggen na zorgvuldige checks and balances: 1. Voor elk van deze opleidingen heb ik opleidingsspecifieke informatie laten verzamelen en beoordelen. De opleidingsspecifieke informatie bestaat uit het definitieve rapport van KCE en – indien aanwezig – de instellingsbijlage. De instellingsbijlage geeft de visie weer van de instelling op het oordeel in de rapportage van KCE. Voor de groene opleidingen behoort deelname aan het actieplan examinering ook tot de opleidingsspecifieke informatie. 2. Vervolgens heb ik voor deze opleidingen laten inventariseren of andere instellingen over de betreffende examenlicentie beschikken en de opleiding ook daadwerkelijk aanbieden, zodat
•
blad 6/7
deelnemers daar terecht kunnen. Ik ga namelijk alleen dan over tot het intrekken van de examenlicentie als uitbesteding van de examinering aan een andere (examen)instelling mogelijk is en deelnemers dus hun diploma kunnen behalen. De uitbestedende instelling dient haar deelnemers goed voor te bereiden op de examens, die zij onder de verantwoordelijkheid van de andere instelling af zullen leggen. Deelnemers moeten kunnen afstuderen. 3. Tot slot heb ik besloten de desbetreffende instellingen eerst een voorgenomen beschikking te sturen. Zij kunnen in hun reactie hierop per opleiding binnen drie weken relevante informatie aandragen, die mij aanleiding kan geven af te zien van mijn voornemen. Ook deze informatie zal ik dus betrekken bij mijn definitieve besluit over het al dan niet intrekken van de examenlicentie. Voor negen opleidingen met slechte examens aan zes instellingen zijn er geen uitbestedingsmogelijkheden. Intrekken van de examenlicenties zou daar onevenredig hard de belangen van de deelnemers schaden. Met de besturen van deze opleidingen ga ik om de tafel om met spoed een bindend actieplan voor de komende maanden op te stellen. Hierbij zal ik nadrukkelijk de expertise van KCE en de Inspectie van het Onderwijs betrekken. De lopende uitvoering van het actieplan examinering voor de AOC heeft ertoe geleid dat de minister van LNV besloten heeft geen examenlicenties van groene opleidingen in te trekken. De besturen van de AOC zijn door de minister van LNV uitgenodigd voor een bestuurlijk gesprek. Focus in dit gesprek is de inzet van de desbetreffende instelling en de gemaakte vorderingen op het actieplan examinering. 6. Gevolgen van intrekking van examenlicentie Als ik definitief besluit een of meer examenlicenties in te trekken, verliezen de desbetreffende instellingen al met ingang van het studiejaar 2007-2008 het recht om de desbetreffende examens te organiseren en af te nemen. Pas na drie studiejaren kunnen zij voor deze opleidingen opnieuw een examenlicentie ontvangen. Dat betekent concreet dat de instelling in deze periode de gehele examinering van de betreffende opleiding moet uitbesteden aan een exameninstelling of andere onderwijsinstelling, die wel de benodigde examenlicentie heeft. Deelnemers aan de opleiding kunnen zo hun diploma halen. De instelling waaraan wordt uitbesteed, is daarmee verantwoordelijk voor de kwaliteit van examinering. De uitbestedende instelling mag nog wel zelf het diploma uitreiken en hiervoor de diplomabekostiging ontvangen. Het is een zaak tussen de twee instellingen om de financiële kant van de uitbesteding rond te krijgen. De kosten hiervan mogen niet worden verhaald op de deelnemer. Ik vind het belangrijk te onderstrepen dat de uitbestedende instelling geheel en al verantwoordelijk blijft voor de kwaliteit van het onderwijs dat de deelnemer krijgt en er alles aan moet doen om ervoor te zorgen dat de deelnemer zodanig goed wordt toegerust dat hij elders met goed gevolg zijn examen kan afleggen. Tenslotte kunnen instellingen tegen mijn definitieve besluit bezwaar aantekenen. Dit heeft echter geen opschortende werking voor het moment waarop de sanctie van kracht gaat. Informatie over daadwerkelijk ingetrokken examenlicenties is openbaar. Opleidingen waarvan de examenlicentie uiteindelijk wordt ingetrokken, worden vermeld in het creboregister van Cfi en op de website van OCW (www.minocw.nl, onder dossier examens mbo).
blad 7/7
7. Examinering en competentiegericht beroepsonderwijs Net als eindtermgerichte opleidingen moeten ook nieuwe, competentiegerichte opleidingen afgesloten worden met een mbo-diploma dat landelijk erkend en waardevol is. Zoals gezegd zijn in het auditjaar 2005-2006 geen verklaringen uitgereikt aan competentiegerichte opleidingen. Het examenverslag van KCE laat wel zien dat bij veel van deze opleidingen de ontwikkeling van examinering achterblijft op de invulling van het onderwijs. Dat baart mij zorgen. De sector heeft dit punt opgepakt door - naast het actieplan examinering voor groene opleidingen - een aantal andere initiatieven te ontplooien, te weten: • De MBO Raad heeft eerder dit jaar een publicatie beschikbaar gesteld, die handreikingen geeft voor competentiegericht beoordelen. • De Herontwerpschool, een initiatief van het Herontwerp mbo, wijdt een conferentie aan competentiegerichte beoordeling. Tijdens de conferentie komen onder meer aan bod: het vormgeven van kwalitatief goede competentiegerichte examens, toe te passen beoordelingsvormen en de kwaliteitsborging. • De betrokkenen bij examinering kunnen in een leergang van de Herontwerpschool hun kennis verdiepen en toepassen op de instellingsspecifieke situatie. • KCE zal eveneens in zijn conferentie verder ingaan op het competentiegerichte beoordelen. Daar zullen onder andere good practices besproken worden. De sector laat hiermee zien het competentiegerichte examineren hoog op de agenda te hebben gezet en actief te zoeken naar een passende invulling van de examinering. Ik heb met KCE al afgesproken dat het bij deze opleidingen kwaliteitsverbetering stimuleert. Als er nog geen diploma’s worden afgegeven, zal KCE in plaats van een verklaring uit te reiken in 2006-2007 de risicofactoren voor deze opleidingen in kaart brengen. Deze informatie kunnen de instellingen gebruiken om de examinering te verbeteren. Ik zal KCE vragen om in het examenverslag over auditjaar 2006-2007 in te gaan op deze risicofactoren, zodat u en ik de ontwikkelingen goed kunnen volgen. Ik wil hier benadrukken dat KCE wel verklaringen uitreikt aan nieuwe, competentiegerichte opleidingen, waarvoor de desbetreffende instelling in 2006-2007 een diploma uitreikt. Ook heb ik KCE de opdracht gegeven om, aanvullend op de landelijk representatieve steekproef, alle competentiegerichte opleidingen te beoordelen die instellingen zijn gestart als opvolger van slechte eindtermgerichte opleidingen. Tenslotte ga ik in gesprek met diverse partijen om na te gaan in hoeverre nadere standaardisatie van examineren een goed antwoord geeft op de uitdagingen die het competentiegericht beroepsonderwijs stelt. Ik kom hierop terug na het zomerreces, gelijktijdig met de bevindingen van de inspectie en de afspraken die ik maak met KCE.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Gerda Verburg,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
