Statenvoorstel nr. PS/2004/842 Evaluatie aanpak wachtlijsten Jeugdzorg Het Presidium stelt voor Statenvoorstel nr. PS/2004/842 te behandelen in: • de Statencommissie Zorg en cultuur op: 15 september 2004 om 09.30 uur • de vergadering van Provinciale Staten op: 13 oktober 2004
Jaargang
Datum
Ons kenmerk
Inlichtingen bij
2004-42
30 augustus 2004
PS/2004/842
de heer J.J. Wezenberg, telefoon 038 425 18 25 mevrouw R. Wiggers, telefoon 038 425 13 26
Aan Provinciale Staten
Onderwerp Eindrapportage Evaluatie aanpak wachtlijsten in de jeugdzorg. Bijlagen I. Ontwerpbesluit nr. PS/2004/842 (bijgevoegd) II. Reactie College van Gedeputeerde Staten op het rapport Evaluatie aanpak wachtlijsten in de jeugdzorg (bijgevoegd) III. Rapport Evaluatie aanpak wachtlijsten in de jeugdzorg (te raadplegen via www.prvoverijssel.nl/sis onder het bovengenoemde PS-kenmerk en ligt ter inzage in de bibliotheek) (Niet bijgevoegde bijlagen zijn voor Statenleden op te vragen via e -mail ‘statenstukken@prv -overijssel.nl’)
1
Samenvatting
Per 1 januari 2005 maakt de Wet op de Jeugdhulpverlening plaats voor de nieuwe Wet op de Jeugdzorg. Provincies krijgen meer grip en meer verantwoordelijkheden op het terrein van de jeugdzorg. De Commissie Beleidsevaluatie heeft van februari-juni 2004 onderzoek laten verrichten naar het bestrijden van de wachtlijsten in de jeugdzorg zoals dat in het Beleidskader jeugdzorg 2004-2007 staat verwoord. Doelstelling van dit beleid is de wachtlijsten bij Bureau jeugdzorg Overijssel, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de geïndiceerde zorg weg te werken. Het onderzoeksbureau Research voor Beleid uit Leiden heeft het onderzoek in opdracht van de commissie uitgevoerd. De commissie is positief over de manier waarop het resultaat tot stand is gekomen en onderschrijft de conclusies en aanbevelingen in de eindrapportage. Het onderzoek concentreerde zich op de maatregelen die de provincie Overijssel en andere partijen willen nemen ten aanzien van het terugdringen van de wachtlijsten. Daarvoor zijn de mechanismen onderzocht die van invloed zijn op de wachtlijsten in de jeugdzorg en is per mechanisme bekeken hoe groot het effect is op de wachtlijsten. Research voor Beleid heeft de te verwachten effecten van de voorgenomen maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten beschreven en hier vervolgens aanbevelingen voor geformuleerd. De belangrijkste conclusie uit het onderzoek is dat het College van Gedeputeerde Staten de problematiek rond de wachtlijsten zeer serieus neemt en met grote ambitie de aanzet tot een beleid heeft gegeven dat deze wachtlijsten moet terugdringen. Uit het onderzoek blijkt tevens dat de maatregelen die het College van Gedeputeerde Staten inzetten niet voldoende zullen zijn om de wachtlijsten in de jeugdzorg geheel weg te werken. Uit het onderzoek komt eveneens naar voren dat er met een sterk preventiebeleid op de wat langere termijn ook winst kan worden bereikt.
Naar aanleiding van deze conclusies doet de Commissie Beleidsevaluatie een aantal aanbevelingen. Op het rapport is een reactie ontvangen van het College van Gedeputeerde Staten. Het College van Gedeputeerde Staten is per saldo positief over de opzet en uitwerking van het onderzoek en ervaren het rapport en de aanbevelingen als een ondersteuning en stimulans van het ingezette beleid.
2
Inleiding en probleemstelling
Provinciale Staten van Overijssel hebben in december 1999 de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel ingesteld. De commissie kreeg als opdracht mee om zorg te dragen voor de totstandkoming van (een programma van) evaluaties van provinciaal beleid. In het derde onderzoeksprogramma (vastgesteld door Provinciale Staten op 10 december 2003) is onder andere besloten om de aanpak van de wachtlijsten in de jeugdzorg voor 2004 te onderzoeken. De provincie Overijssel beoogt met extra middelen en een onorthodoxe aanpak de wachtlijsten in de jeugdzorg weg te werken. Het onderzoek was gericht op de te verwachten effecten in 2004 van deze nieuwe aanpak op de wachtlijsten in de jeugdzorg. Het doel van het onderzoek was een toetsing op effectiviteit en doelmatigheid van de maatregelen die door de provincie Overijssel ontwikkeld zijn ter bestrijding van de wachtlijsten. Het onderzoek resulteert in enerzijds een doorlichting van de voorgenomen maatregelen op effectiviteit en doelmatigheid, anderzijds in aanbevelingen voor aanvullende of andere maatregelen. In dit statenvoorstel worden de hoofdconclusies evenals de aanbevelingen uit het rapport en de aanbevelingen van de Commissie Beleidsevaluatie beschreven (hoofdstuk 3 tot en met hoofdstuk 5). De reactie van het College van Gedeputeerde Staten is in bijlage II integraal opgenomen. Een nawoord van de commissie is tot slot in hoofdstuk 7 opgenomen.
3
Hoofdconclusies
Op 10 december 2003 hebben Provinciale Staten van Overijssel het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2004-2007 vastgesteld. Het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2004-2007 zet de hoofdlijnen uiteen van de wijze waarop het College van Gedeputeerde Staten de wachtlijsten in de jeugdzorg wil bestrijden. Doel van de maatregelen die in het Beleidskader Jeugdzorg staan, zijn gericht op: 1. het verminderen van de vraag naar de jeugdzorg; 2. de uitbreiding van de bestaande capaciteit; 3. het verkorten van de doorlooptijd zorgvoorzieningen; 4. het verminderen van het gebruik van zware zorg; 5. een efficiëntere werking van de zorgketen.
Bureau Jeugdzorg De onderzoekers concluderen dat het niet waarschijnlijk is dat de wachtlijsten bij Bureau Jeugdzorg per 1 januari 2005 zijn teruggedrongen naar nul. Een verdere stijging van de wachtlijsten is ook niet te verwachten, ten eerste omdat het niet waarschijnlijk is dat het aantal aanmeldingen zo sterk toeneemt als vorig jaar en ook omdat de productie binnen Bureau Jeugdzorg nog zal toenemen. Op grond van het onderzoek blijkt dat mechanismen van invloed op de wachtlijstaanpak voor Bureau Jeugdzorg onder te verdelen zijn naar mechanismen van invloed op de instroom, en mechanismen van invloed op de snelheid waarmee een afspraak met een cliënt wordt gemaakt. Het onderzoek wijst uit dat de wachtlijstaanpak zich op het eerste gezicht richt op de juiste mechanismen: het convenanttraject, efficiëntere uitvoering van het toegangstraject, het (incidenteel) beschikbaar stellen van financiële middelen. Het onderzoek concludeert dat er echter ook ‘witte’ vlekken in de wachtlijst aanpak bij Bureau Jeugdzorg aanwezig zijn. Allereerst zal de toenemende stroom van aanmeldingen niet of nauwelijks worden aangepakt door de wachtlijstaanpak. In het huidige beleid zal de toenemende bekendheid van Bureau Jeugdzorg en de toenemende instroom van nieuwe doelgroepen een voorlopige stijging van aanmeldingen tot gevolg hebben. In de tweede plaats zal van het convenanttraject pas op lange termijn te verwachten zijn dat de aanmeldingen zullen afnemen. In de derde plaats wordt geconstateerd dat het actief stimuleren van projecten gericht op preventie op dit moment geen onderdeel vormen van de wachtlijstaanpak.
2
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
Afsluitend blijkt uit het onderzoek dat een voorwaarde is voor het voorkomen van een verdere stijging van de wachtlijsten om de structureel toegenomen instroom op te vangen met structureel toegenomen middelen.
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) Uit het onderzoek komt naar voren dat de aanpak van de wachtlijst bij het AMK een succes is. Met de tot nu toe toegekende extra middelen heeft het AMK gerealiseerd dat alle crisismeldingen direct worden onderzocht. De aanzuigende werking van de toenemende bekendheid van het AMK zal naar verwachting leiden tot een toename van de wachtlijst. Het onderzoek heeft vastgesteld dat de wachtlijstmechanismen AMK onder te verdelen zijn in mechanismen van invloed op de instroom, en mechanismen van invloed op de snelheid waarmee een onderzoek van start kan gaan. Zo zijn vooral de toenemende bekendheid, en ook de mate waarin wordt ingezet op preventie, verantwoordelijk voor de instroom bij het AMK. Met name de beschikbaarheid van voldoende middelen en voldoende personeel is verantwoordelijk voor de snelheid waarmee een onderzoek van start kan gaan. De wachtlijstaanpak bij het AMK zet zich evenwel in op een belangrijk mechanisme, namelijk het beschikbaar stellen van financiële middelen om de capaciteit uit te breiden. Het gaat echter ook hier om een incidentele subsidie. De provincie zet geen maatregelen in die de toenemende instroom kunnen beperken. De enige manier om de instroom op een ‘wenselijke’ manier tegen te gaan is meer in te zetten op preventie. Evenals bij BJzO kan ook bij het AMK een efficiëntiewinst geboekt worden, en dit is een goed aandachtspunt van de wachtlijstaanpak. Er is vooral winst te verwachten van meer samenwerking met BJzO op het gebied van personele bezetting en preventiebeleid. Indien de provincie alles op alles wil zetten om de wachtlijst terug naar nul te brengen, dient het toenemende aantal aanmeldingen wel te worden opgevangen met een structurele verhoging van de subsidie. Het AMK is zelf van mening dat een kleine wachtlijst, voor niet-urgente gevallen, acceptabel is en noodzakelijk voor een doelmatige inzet van het AMK.
Geïndiceerde zorg Uit het onderzoek komt naar voren dat de wachtlijsten in de geïndiceerde zorg in de komende periode veel aandacht zullen krijgen. De verwachting is dan ook dat de doelstellingen ten aanzien van de bestrijding van de wachtlijsten in de geïndiceerde zorg inderdaad gehaald zullen worden. Met de aanpak van de wachtlijsten geïndiceerde zorg zet de provincie met meerdere maatregelen in op vrijwel alle belangrijke wachtlijstmechanismen. Ook de twee meest zwaarwegende mechanismen worden aangepakt: de uitbreiding van de capaciteit van pleegzorg en ambulante zorg door het ter beschikking stellen van financiële middelen, en verder het bevorderen van mogelijkheden voor uitstroom. De provincie legt met de wachtlijstaanpak de nadruk op de wachtlijsten voor 24-uurs zorg. Een wezenlijk onderdeel van deze aanpak is het streven naar het helpen van meer cliënten met hetzelfde geld. Vanwege de brede en intensieve inzet op de aanpak van wachtlijsten 24-uurs zorg is hier zeker winst van te verwachten. Een kanttekening is dat de provincie ook zou moeten streven naar voldoende beschikbaarheid van residentiële plaatsen, wat nu geen onderdeel van de wachtlijstaanpak is. Er zal een aanzienlijk percentage cliënten blijven dat zware zorg, en een uithuisplaatsing nodig heeft, ondanks het streven naar lichte zorg en korte doorlooptijden. Te verwachten is wel dat inzet van intensief ambulante zorg en Eigen kracht-conferenties uithuisplaatsingen kunnen voorkomen bij een bepaalde doelgroep cliënten, mits de zorg tijdig wordt ingezet. Een belangrijk aandachtspunt van de wachtlijstaanpak is verder het investeren in mogelijkheden voor uitstroom, zoals long stay-voorziening of begeleid wonen. Voor de financiering van deze voorzieningen ligt ook een verantwoordelijkheid bij het zorgkantoor. Met het voorgestelde pakket aan maatregelen worden de wachtlijsten voor 24-uurs zorg de komende tijd flink aangepakt. De verwachting is dan ook, indien alle maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd worden (dus ook de 1 miljoen voor hulp aan huis, het financieren van long stayvoorzieningen en de projecten begeleid wonen), dat de wachtlijsten residentiële zorg flink teruggedrongen zullen worden. Een vermindering van de wachtlijsten residentiele zorg met 75% per medio 2006 lijkt daarom haalbaar, bij adequate uitvoering van alle maatregelen in combinatie met elkaar. Ook is een afname van wachtlijsten voor pleegzorg te verwachten als gevolg van de voorgenomen uitbreiding van capaciteit. Nog niet te voorspellen is echter hoe substantieel en op welke termijn deze afname zal zijn. Verder is het te vroeg om te voorspellen hoe de wachtlijst voor ambulante zorg zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen, hoewel een afname in de verwachting
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
3
ligt vanwege de geplande uitbreiding van hulp aan huis. Tot slot is er geen reden om aan te nemen dat de wachtlijst voor dagbehandeling zal afnemen, omdat hier geen specifiek beleid op is gericht. De Commissie Beleidsevaluatie onderschrijft de conclusies gedaan door de onderzoekers. Voor de overige conclusies verwijzen wij u naar de rapportage Evaluatie aanpak wachtlijsten in de jeugdzorg op het SIS (kenmerk PS/2004/842).
4
Aanbevelingen uit het rapport
Het onderzoek heeft de volgende aanbevelingen opgeleverd over een aantal knelpunten in de bestrijding van de wachtlijsten in de jeugdzorg. De Commissie Beleidsevaluatie onderschrijft deze aanbevelingen en meent dat deze aanbevelingen een effectieve en doelmatige aanpak van de bestrijding van de wachtlijsten kan versterken.
Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijst bij BjzO 1. 2.
3.
4.
Om het structureel toegenomen aantal aanmeldingen op te vangen, is een structurele verhoging van de subsidie noodzakelijk. Met preventieve maatregelen kan de toenemende instroom op langere termijn enigszins worden teruggedrongen. Meer nadruk op preventie bij de wachtlijstaanpak is daarom aan te bevelen. De provincie kan er voor kiezen een meer actieve rol te spelen bij het mogelijk maken en stimuleren van projecten ter preventie (bijvoorbeeld vroegtijdige signalering op plaatsen waar kinderen zijn zoals scholen en kinderdagverblijven) in samenwerking met BJzO, zorgaanbieders, gemeenten en voorliggende voorzieningen. Omdat dergelijke projecten een positief effect kunnen hebben op zowel de wachtlijst bij BJzO als de wachtlijsten geïndiceerde zorg, is het niet wenselijk de verantwoordelijkheid voor preventieve taken los te laten en deze alleen als een gemeentelijke verantwoordelijkheid te zien. Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat 80% van de cliënten binnen de norm van vijf werkdagen een vervolgafspraak krijgt. Monitor de ontwikkeling van wachttijden: blijven ze stabiel, maar te hoog, dan dient de wachtlijstaanpak zich vooral te richten op flexibele inzet van personeel, waardoor in drukke tijden tijdelijk meer cliënten geholpen kunnen worden.
Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijst bij het AMK 1. 2.
3. 4.
Zet zoveel mogelijk in op preventie van kindermishandeling. Blijf in overleg met het AMK inzetten op efficiëntie en samenwerking met BJzO. Te lange wachttijden door fluctuaties in instroom zijn wellicht op te vangen door een flexibele inzet van personeel vanuit BJzO. Toenemende wachtlijsten zijn het gevolg van het toenemend aantal aanmeldingen. De tot nu toe incidenteel toegekende budgetten dienen daarom in ieder geval structureel te worden. Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat bij 80% van de (niet-urgente) meldingen, die nader onderzocht dienen te worden, binnen vijf dagen het onderzoek van start gaat.
Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijsten geïndiceerde zorg 1.
2.
4
Ontwikkelingen van wachttijden geven aanknopingspunten voor de wachtlijstaanpak: monitoring van wachttijden per (sub)zorgvorm, bijvoorbeeld per voorziening, is daarom belangrijk. Nemen wachttijden toe: dan is uitbreiding van de capaciteit van die specifieke zorgvorm of voorziening nodig. Blijven ze over een langere tijd stabiel, maar te hoog: dan is een flexibel aanbod en flexibele inzet van personeel belangrijk. Aanbieders moeten dan de vrijheid hebben om in drukkere perioden tijdelijk de capaciteit te verhogen, om hiermee in te springen op fluctuaties in de vraag. Voor de provincie ligt een taak om te zorgen dat deze flexibiliteit financieel haalbaar en aantrekkelijk is. Verlies bij de aanpak wachtlijsten 24-uurs zorg niet uit het oog dat er een aanzienlijke doelgroep zal blijven die toch 24-uurs zorg nodig heeft. De voorgenomen screening van cliënten 24 uurs-zorg kan hier inzicht in verschaffen.
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
3.
4. 5. 6.
7.
8.
5
Zorg dat alleen cliënten die daadwerkelijk geholpen zijn met een bepaalde zorgvorm hier gebruik van maken. Het voorgenomen onderzoek naar de effectiviteit van de zorg is daarom een goed initiatief. Een belangrijk punt van aandacht bij een doelmatige wachtlijstaanpak zijn de uitstroommogelijkheden naar long stay-voorzieningen of begeleid wonen. Maak concrete afspraken met het zorgkantoor over een bijdrage vanuit de AWBZ aan zorg voor doelgroepen die onder de verantwoordelijkheid van de AWBZ vallen. Praat met instellingen over de mogelijkheden om ongewenste en ondoelmatige vormen van bureaucratie tegen te gaan. Het bieden van meer vrijheid en eigen verantwoordelijkheid bij besteding van middelen in tegenstelling tot gedetailleerde verantwoording is hierbij een aandachtspunt. De provincie moet zich niet blindstaren op wachtlijsten 24 uurs-zorg, de aanpak van wachtlijsten voor lichtere zorgvormen (pleegzorg, dagbehandeling en ambulante zorg) is net zo belangrijk, aangezien die zorg, indien tijdig beschikbaar, kan voorkomen dat de situatie verergert en een uithuisplaatsing nodig is. Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat bij 80% van de cliënten de zorg binnen de norm van 45 werkdagen verzilverd is. Een discussie met de aanbieders over welke norm bij welke zorgvormen en doelgroepen wenselijk is, is aan te bevelen.
Aanbevelingen van de Commissie Beleidsevaluatie
Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen uit het rapport doet de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel een aantal aanvullende aanbevelingen, welke hieronder staan aangegeven.
Preventie De commissie erkent dat preventie geen primaire taak van de provincie is, immers gemeenten bezitten op dit punt autonomie. Echter als ketenregisseur heeft de provincie een bovenlokale functie in het organiseren en faciliteren van preventiebeleid op lokaal niveau. De commissie beveelt Provinciale Staten aan om beleid gericht op preventie op lokaal niveau samen met de betrokken gemeenten sterker uit te werken en in deze ook te bevorderen dat ook andere partners (GGD’s, scholen, sportverenigingen, politie) hun bijdrage hierin kunnen leveren. De commissie meent dat Provinciale Staten via het (inmiddels in uitvoering zijnde) convenanttraject (ter afstemming van het gemeentelijke jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg) aandacht voor deze problematiek moet vragen en hiermee aanvullende toetsbare afspraken met de gemeenten moet vastleggen. De commissie verzoekt Provinciale Staten een nadere uitwerking te geven aan preventie in het Beleidskader Jeugdzorg 2005-2008.
Bureaucratie De commissie meent dat de bureaucratie in de jeugdzorg nadere en specifieke aandacht verdient bij het wegwerken van de wachtlijsten. Uit het onderzoek blijkt dat alle aanbieders van zorg het erover eens zijn dat zij graag de bureaucratie (vanuit de provincie) verminderd willen zien. De commissie onderkent deze problematiek. De commissie beveelt Provinciale Staten aan om te onderzoeken welke ‘anti-bureaucratische maatregelen’ (zowel bij gesubsidieerde instellingen als bij het provinciaal apparaat) genomen kunnen worden en deze ook snel te implementeren. Met name dient dit zich te richten op format, timing en mate van detail van begrotingen, projectvoorstellen, rapportages en verantwoordingen. Hiermee samenhangend kan de snelheid van afwikkeling over en weer verhoogd worden.
Efficiencyverbetering Het college heeft via een brief aan de Staten een beleidsbijstelling inzake de aanpak wachtlijsten toegezonden. Afgezien van het feit dat de commissie een brief erg mager vindt voor de Staten om op te sturen, getuigt deze brief wel van de ambitie om het beleid te richten op de werkelijke omvang van de wachtlijsten. De Commissie Beleidsevaluatie constateert evenwel dat de brief van het college onvoldoende inzicht biedt in de wijze waarop zij de efficiencyverbetering in de toekomst vorm zal geven. De commissie beveelt de Staten dan ook aan om via de behandeling van het Beleidskader Jeugdzorg 2005-2008 aandacht te besteden aan de efficiencyverbetering in de jeugdzorg. Daarbij
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
5
moet Provinciale Staten zich realiseren dat de structurele toename van aanmeldingen niet alleen kan worden opgevangen door efficiencywinst noch dat het een haalbaar streven is om de wachtlijsten naar nul terug te brengen vanwege onder meer de fluctuaties in de instroom. Tot slot dienen de Staten aan te geven welke omvang van wachtlijsten en duur van wachttijden zij acceptabel en reëel vinden. Bovendien zullen de Staten moeten aangeven welke financiële middelen zij voor het terugdringen van de wachtlijsten in de toekomst beschikbaar wensen te stellen.
Middelen Afsluitend merkt de commissie op dat de afgelopen jaren veel incidentele middelen door Provinciale Staten richting de jeugdzorg zijn bestemd. De commissie meent dat het bij de bestrijding van de wachtlijsten in de jeugdzorg van groot belang is om te zorgen voor voldoende structurele middelen. De commissie is van mening dat recht op zorg ook veronderstelt dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om deze zorg te garanderen. Dit punt verdient bij de evaluatie van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg nadrukkelijk de aandacht.
Flexibiliteit Ter bevordering van de flexibiliteit van werken bij de zorgverleners (die daardoor vraaggerichter kunnen werken) is een flexibeler (meer outputgerichte) financieringssystematiek wenselijk. Een flexibele financieringssystematiek maakt flexibel werken mogelijk en draagt daardoor ook bij aan de verkorting van wachttijden en wachtlijsten. Dit geldt voor alle financieringsbronnen van de jeugdzorg. Ook dit punt verdient bij de evaluatie van de nieuwe Wet op de Jeugdzorg expliciet aandacht.
6
Reactie College van Gedeputeerde Staten
De Commissie Beleidsevaluatie heeft op 9 juli 2004 het rapport Evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel voor een reactie voorgelegd aan het College van Gedeputeerde Staten. Deze reactie (24 augustus 2004, kenmerk ZC/2004/1456) treft u integraal aan als bijlage bij dit statenvoorstel (bijlage II).
7
Nawoord van de Commissie Beleidsevaluatie
De Commissie Beleidsevaluatie wil niet in detail ingaan op de reactie van het College van Gedeputeerde Staten. Zowel het onderzoeksrapport als de reactie van het College van Gedeputeerde Staten spreken voor zich. De Commissie Beleidsevaluatie beperkt haar nawoord tot een zevental punten. 1. De commissie neemt kennis van de positieve reactie van het College van Gedeputeerde Staten over de opzet en uitvoering van het onderzoek. 2. Het College van Gedeputeerde Staten stelt in haar reactie de landelijk gehanteerde normen voor de mate waarin een wachttijd acceptabel is. De commissie blijft bij haar pleit dat een discussie met zorgaanbieders over voor welke hulpvragen en doelgroepen welke wachttijden acceptabel is kan helpen bij het kiezen van prioriteiten bij de wachtlijstaanpak. Bij sommige hulpvragen en doelgroepen is de noodzaak van een korte wachttijd veel urgenter, om escalatie te voorkomen, dan bij andere. Indien keuzes gemaakt moeten worden in de wachtlijstaanpak, zou men daarom vooral moeten streven naar het verkorten van de wachttijden voor die gevallen. 3. De reactie van het College van Gedeputeerde Staten over de maatregelen op het gebied van preventie verschaft de commissie niet geheel duidelijkheid over hoe het college haar verantwoordelijkheid op dit punt ziet. Uit de beantwoording op de punten 2 en 3 maken wij op dat het College van Gedeputeerde Staten het belang van preventie, ook ten behoeve van de wachtlijstaanpak, onderschrijft. Wij zijn echter niet gerustgesteld dat de voorgenomen acties voldoende zullen zijn, gelet op de verwijzing naar de verantwoordelijkheid van de gemeenten. In dat verband willen wij u wijzen op projecten in andere provincies die door gemeenten en provincies gezamenlijk worden georganiseerd (bijvoorbeeld het Jeugd Preventieteam ZuidHolland). De commissie is van mening dat een actieve, initiërende en coördinerende rol van de provincie op het gebied van preventie gewenst is.
6
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
4.
5.
6.
7.
8
De commissie waardeert de reactie van het College van Gedeputeerde Staten op de aanbeveling inzake de bureaucratie in de jeugdzorg. Wij adviseren u de aanbevelingen eveneens te betrekken in het traject ‘De andere provincie’. Het is verheugend om te constateren dat het college zich zal richten op winst in de efficiency en effectiviteit bij Bureau Jeugdzorg Overijssel. De commissie wacht met belangstelling de resultaten af van de activiteiten van het college op het punt van de flexibilisering van de financieringssystematiek. De commissie vraagt alsnog aandacht voor de mogelijkheden van flexibilisering van de inzet van menskracht bij Bureau Jeugdzorg Overijssel. De commissie benadrukt nogmaals dat – ten aanzien van de geïndiceerde zorg – het belangrijk is om te monitoren en focussen op wachttijden in plaats van wachtlijsten. De ervaring leert dat wachtlijsten kunnen toenemen terwijl gemiddelde wachttijden stabiel blijven of zelfs afnemen. Tot slot stelt de commissie met genoegen vast dat het college op het merendeel van de – door de commissie gedane – aanbevelingen positief reageert danwel op één of andere wijze acties in het vooruitzicht stelt. Het lijkt ons van belang dat Provinciale Staten deze reactie betrekken bij de discussie over het Beleidskader Jeugdzorg 2005 en verder. De commissie adviseert Provinciale Staten nadere afspraken te maken over de wijze en de momenten waarop aan de Staten over de feitelijke effecten van het beleid wordt gerapporteerd.
Statendiscussie
Conform artikel 6, lid 3 van de Verordening op de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel 2003 bieden wij u de resultaten van het onderzoek Evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel aan. De Commissie Beleidsevaluatie Overijssel is van mening dat dit statenvoorstel goede aanknopingspunten biedt voor een inhoudsvolle discussie in de Staten, al dan niet voorafgegaan door behandeling in de Statencommissie. Wij hopen u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben. Commissie Beleidsevaluatie Overijssel, voorzitter, mr. dr. A.J.E. Havermans
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
7
8
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
Bijlage I
Ontwerpbesluit nr. PS/2004/842
Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel d.d. 30 augustus 2004, kenmerk PS/2004/842; besluiten: 1.
in te stemmen met de conclusies en aanbevelingen uit het rapport Evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel en de aanbevelingen gedaan door de Commissie Beleidsevaluatie;
2.
uit te spreken dat het College van Gedeputeerde Staten de aanbevelingen gedaan in het onderzoek Evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel en de aanbevelingen van de Commissie Beleidsevaluatie ten uitvoer zal brengen en dit zichtbaar zal maken in het Beleidskader Jeugdzorg 2005-2008.
Zwolle, Provinciale Staten voornoemd,
voorzitter,
griffier,
Statenvoorstel nr. PS/2004/842
9
Bijlage II
www.prv-overijssel.nl
De Commissie Beleidsevaluatie Overijssel
Postadres Provincie Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 425 25 25 Telefax 038 425 75 20
VERTROUWELIJK
Uw kenmerk
Uw brief
Ons kenmerk ZC/2004/1456
Bijlagen
Doorkiesnummer 425 12 21
Inlichtingen bij hr. H. Rijkhoek
Datum 24 08 2004
Onderwerp
Reactie op aanbieding ex-ante onderzoek wachtlijsten in de jeugdzorg Commissie Beleidsevaluatie.
Hierbij bieden wij onze reactie aan op uw brief van 9 juli 2004 (kenmerk PS/2004/760) waarmee u ons de rapportage ex-ante onderzoek evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel en uw conclusies en aanbevelingen toezendt. Wij zijn per saldo positief over de opzet en uitwerking van het onderzoek en ervaren het rapport en uw aanbevelingen als een ondersteuning en stimulans van het door ons ingezette beleid 2005-2008. De hoofdvraag in het onderzoek is of de geplande maatregelen tot het verdwijnen van de wachtlijsten zullen leiden. Deze vraag wordt per saldo door de onderzoekers negatief beantwoord. Deze conclusie relativeert u met uw positieve uitspraken over het gegeven dat de huidige beleidsmaatregelen zich al richten op een groot aantal oorzaken van het ontstaan van de wachtlijsten en met de verklaring dat daarbij een rol speelt dat er zich externe factoren voordoen waar wij geen vat op hebben, zoals de toename van het aantal aanmeldingen en de invoering van het recht op jeugdzorg. In het inspraakconcept van het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008 hebben wij hierop sterker dan voorheen de nadruk gelegd. U geeft aan dat wij ons richten op een groot aantal oorzaken, maar niet op allemaal en niet altijd met de juiste intensiteit. Wij hechten eraan daarbij op te merken dat wij gezien de voortdurende spanning en het beschikbare budget nu al voortdurend prioriteiten moeten stellen en dus ook niet alle (gewenste) maatregelen kunnen financieren. Uw aanbevelingen zijn voor een deel al verwerkt in het eerdergenoemde inspraakconcept Beleidskader. In het navolgende reageren wij puntsgewijs op uw conclusies en aanbevelingen. 1.
In de aanbiedingsbrief constateert u dat wij voortvarend zijn gestart met het wegwerken van de wachtlijsten in de jeugdzorg. U onderschrijft het standpunt van Provinciale Staten dat wachtlijsten en wachttijden in de jeugdzorg onacceptabel zijn. ATTENTIE: GEWIJZIGD RABO Zwolle 3973.41.121
Het provinciehuis is vanaf het NS-station bereikbaar: met stadsbus lijn 1 richting Berkum, halte provinciehuis
Bezoekadres Luttenbergstraat 2 Zwolle
2
Reactie: wij waarderen de positieve conclusie over ons beleid. De cursivering van “wachttijden” is ons niet ontgaan. Inderdaad is een zekere frictiewachtlijst niet te vermijden. Vanuit het perspectief van de cliënt gaat het om de tijd die deze moet wachten. Wij nemen de landelijk gehanteerde normen als uitgangspunt voor de mate waarin een wachttijd acceptabel is of niet. 2.
U bent van mening dat de onderzoekers er in zijn geslaagd de vraag te beantwoorden of de geplande maatregelen tot het verdwijnen van de wachtlijsten zullen leiden. Per saldo wordt deze vraag door de onderzoekers negatief beantwoord en zullen de ambities van Provinciale en Gedeputeerde Staten niet worden waargemaakt. Ook voor wat betreft de overige punten onderschrijft u de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers. Als u de set van oorzaken van het ontstaan van de wachtlijsten vergelijk t met de set van maatregelen wij hebben genomen dan concludeert u dat de maatregelen zich richten op een groot aantal van de oorzaken, (waarvoor een compliment aan het college), maar niet op allemaal en niet altijd met de juiste intensiteit. Dit en zaken als: • toenemende vraag naar Jeugdzorg; • wel toenemende, maar nog onvoldoende doelmatigheid van werken; • bureaucratie (binnen en buiten de instellingen) veroorzaken dat de ambities niet gerealiseerd zullen worden. Reactie: In ons beleid 2005-2008 hebben wij een volgende stap gemaakt naar een nog omvattender aanpak, ook mogelijk gemaakt door het Actiefondsproject “Weg met de Wachtlijsten”. Dit biedt ons de mogelijkheid om sneller de beoogde efficiency- en effectiviteitslag te maken. Wij onderschrijven daarbij dat er externe factoren zijn waar wij geen of nauwelijks invloed op hebben. Denk daarbij bijvoorbeeld aan allerlei maatschappelijke ontwikkelingen die leiden tot een toenemende vraag naar jeugdzorg.
3.
U constateert dat er bij de wachtlijstaanpak weinig aandacht is besteed aan preventie. U kunt zich vinden in de conclusie van de onderzoekers dat met een sterk preventiebeleid veel winst valt te behalen, niet zozeer op de korte termijn als wel op de lange termijn. U erkent dat preventie geen primaire taak van de provincie is, immers gemeenten bezitten op dit punt autonomie. Echter als regisseur van de hele jeugdzorgketen heeft de provincie een bovenlokale functie in de organisatie en facilitering van preventiebeleid op lokaal niveau. U beveelt daarom Provinciale Staten aan om beleid gericht op preventie op lokaal niveau samen met de betrokken gemeenten sterker uit te werken en in dezen ook te bevorderen dat ook andere partners (GGD’s, scholen, sportverenigingen, politie) hierin hun bijdrage kunnen leveren. U meent dat Provinciale Staten via het (inmiddels in uitvoering zijnde) convenanttraject (ter afstemming van het gemeentelijke jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg) aandacht voor deze problematiek moet vragen en hiermee aanvullende toetsbare afspraken met de gemeenten moet vastleggen. U verzoekt Provinciale Staten een nadere uitwerking te geven aan preventie in het Beleidskader Jeugdzorg 2005-2008. Reactie: wij onderschrijven dat met preventie veel winst te behalen is.Wij onderscheiden twee soorten van preventie: preventie van aanmeldingen en preventie van indicaties. De provinciale inzet betreft in de eerste plaats de inzet van Eigen Kracht Conferenties. Deze biedt mogelijkheden voor beide vormen van preventie. Daarin investeren wij al fors en het rapport ondersteunt ons hierin. Wij zien daarom op dit punt geen aanleiding tot wijz igingen van ons beleid. Preventie van aanmeldingen staat in feite gelijk met de preventie van (onterechte en terechte) verwijzingen. Complicerend hierbij is de toegenomen verantwoordelijkheid van gemeenten (en daarmee afgenomen provinciale verantwoordelijk heid) op grond van de Wet op de jeugdzorg versus de problemen van gemeenten om deze verantwoordelijkheid op korte termijn in afdoende mate in te vullen. Wij zijn hierover in het convenanttraject in gesprek met de gemeenten en in paragraaf 5.4.3 van het inspraakconcept van het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008 hebben wij uitgebreid aandacht besteed aan dit vraagstuk .
3
Bij een mogelijke intensivering van de provinciale rol moeten wij ervoor waken niet te treden in de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten en tegelijkertijd ervoor zorgen dat onze ondersteunende inspanningen een structurele inbedding krijgen in het reguliere beleid. Wij zien uitdrukkelijk het belang te kijken naar alle mogelijkheden. In het convenanttraject hebben wij, samen met de gemeenten, een innovatieagenda in voorbereiding waar wat ons betreft preventie van onterechte verwijzingen als concrete doelstelling wordt opgenomen. Wij hebben hiervoor eenmalig € 250.000,-- beschikbaar. Structureel zijn hiervoor geen middelen beschik baar. Ingeval van de preventie van indicaties, d.w.z. het voorkomen dat aangemelde cliënten een indicatie nodig hebben, draait het vooral om de vrijtoegankelijke zorg bij BJzO. Ook hier beperkt de Wet op de jeugdzorg (WJZ) onze mogelijkheden uit oogpunt van de zwaardere preventieve verantwoordelijk heid van gemeenten. Deze vorm van zorg is toegestaan wanneer het klantonvriendelijk zou zijn een cliënt terug te verwijzen naar de voorliggende voorzieningen. Wanneer BJzO meer doet dan de WJZ toestaat is ook in deze fase sprake van een uitvoering van een taak die eigenlijk tot het gemeentelijk domein behoort. Overigens biedt het Rijk in haar (concept-)Landelijk Beleidskader Jeugdzorg de mogelijkheid twee jaar de tijd te nemen om de taken die op grond van de Wet op de jeugdzorg per1 januari 2005 oneigenlijk zijn om provinciaal te financieren, af te bouwen. Dat betreft echter continuering van het bestaande, niet intensivering daarvan. Wel gaat dat dan uiteraard ten koste van de wachtlijstbestrijding die direct onder de wettelijke provinciale verantwoordelijkheid valt. Wij zien de preventie in het aansluitingsterrein als een gezamenlijk probleem van provincie en gemeenten en hopen met de gemeenten afspraken te kunnen maken om gezamenlijk in te zetten op doelmatigheidswinst in de aansluiting. Eventuele problemen willen wij samen met de gemeenten aankaarten bij het Rijk. Kortom: preventie heeft zeker onze aandacht. In het Onderhandelingsakkoord is opgenomen en in overeenstemming met de wens van Provinciale Staten hebben wij niettemin financieel prioriteit gegeven aan het bestrijden van de wachtlijsten bij BJzO en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK). Met inachtneming van de doelstelling uit het Onderhandelingsakkoord om de wachtlijsten terug te dringen, is er geen financiële ruimte binnen de huidige budgetten om tot een forse structurele intensivering op het terrein van preventie te komen, niet anders dan dat dit ten koste gaat van de wachtlijstaanpak. Daarbij komt dat de doeluitkering van het Rijk voorwaarden oplegt aan de besteding, en gemeentelijke taken, zoals preventie, in principe hieruit niet worden gefinancierd. 4.
U meent dat de bureaucratie in de jeugdzorg nadere en specifieke aandacht verdient bij het wegwerken van de wachtlijsten. Uit het onderzoek blijkt dat alle aanbieders van zorg het erover eens zijn dat zij graag de bureaucratie verminderd willen zien. U beveelt Provinciale Staten aan om te onderzoeken welke “anti-bureaucratische maatregelen” (zowel bij gesubsidieerde instellingen als bij het provinciaal apparaat) genomen kunnen worden en deze ook snel te implementeren. Met name dient dit zich te richten op format, timing en mate van detail van begrotingen, projectvoorstellen, rapportages en verantwoordingen. Reactie: de bestrijding en voorkoming van bureaucratie en een grotere efficiency heeft onze prioriteit, zowel tussen voorliggende voorzieningen en BJzO, als in de jeugdzorg en in het verkeer tussen provincie en instellingen. Wij vinden het in de eerste plaats van belang dat de cliënt niet te maken krijgt met onnodige bureaucratie. Deze vorm van ontbureaucratisering is onderwerp van het traject “Verbeter de keten” (zie inleiding hoofdstuk 4 Beleidskader) als een van de verbetermogelijkheden. Ook landelijk is aandacht voor dit onderwerp. Een jeugdzorgbrigade onder leiding van Frank de Grave is in de zomer 2004 aan de slag gegaan met het opsporen van onnodige bureaucratie en goede voorbeelden van aanpak daarvan. De brigade rapporteert elk half jaar; het eindrapport verschijnt over twee jaar. Het ligt voor de hand zo spoedig mogelijk gebruik te maken van de bevindingen van de jeugdzorgbrigade. Wij begrijpen dat ook bedoeld is minder bureaucratie in het verkeer tussen provincie en instellingen en dan met name in de verantwoordingssfeer. Wij zien niet direct een relatie tussen de omvang van het verantwoordingsverkeer tussen instelling en provincie en de omvang van de wachtlijsten, veeleer moet de “winst” worden gevonden in de (interne) werkwijzen binnen en tussen de instellingen.
4
Wij willen sterker sturen op resultaat en rendement. Meer dan voorheen maken wij met BJzO en de zorgaanbieders heldere prestatieafspraken. Hierover zal door de instellingen een transparante verantwoording moeten worden afgelegd, niet in de laatste plaats om een adequate verantwoording aan Provinciale Staten te kunnen afleggen. Het provinciale traject Stroomlijning en Sturing Financiële relaties zal ook worden toegepast op de door ons gesubsidieerde jeugdzorginstellingen. Uiteraard zijn wij van mening dat deze verantwoording zo beperkt mogelijk moet zijn. Ook is overbodige regelgeving en bureaucratie onderwerp van het traject “de Andere Provincie”. 5.
Wij hebben Provinciale Staten op 10 juni 2004 informatie gezonden over de wachtlijsten in de jeug dzorg. Afgezien van het feit dat u deze brief erg mager vindt voor de Staten om op te sturen, getuigt deze brief wel van de ambitie om het beleid te richten op de werkelijke omvang van de wachtlijsten. U constateert evenwel dat deze onvoldoende inzicht biedt in de wijze waarop zij de efficiencyverbetering in de toekomst vorm zal geven. U beveelt Provinciale Staten dan ook aan om via de behandeling van het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008 aandacht te besteden aan de efficiencyverbetering in de jeugdzorg. Daarbij moet Provinciale Staten zich realiseren dat de structurele toename van aanmeldingen niet alleen kan worden opgevangen door efficiencywinst, noch dat het een haalbaar streven is om de wachtlijsten naar nul terug te brengen vanwege onder meer de fluctuaties in de instroom. Tot slot dienen de Staten aan te geven welke omvang van wachtlijsten en duur van wachttijden zij acceptabel en reëel vinden. Bovendien zullen de Staten moeten aangeven welk budget zij voor het terugdringen van de wachtlijsten in de toekomst beschikbaar wensen te stellen. Afsluitend merkt u op dat de afgelopen jaren veel incidenteel budget door Provinciale Staten voor de jeugdzorg zijn bestemd. U meent dat het bij de bestrijding van de wachtlijsten in de jeugdzorg van groot belang is om te zorgen voor voldoende structurele middelen. U bent van mening dat recht op zorg ook veronderstelt dat er voldoende geld beschikbaar is om deze zorg te garanderen. Dit punt verdient bij de evaluatie van de nieuwe Wet op de jeugdzorg nadrukkelijk de aandacht. Reactie: onze brief van 10 juni 2004 is een vervolg op een door gedeputeerde, de heer G.J.H. Ranter, gedane toezegging in de Adviescommissie Zorg en Cultuur om wachtlijstinformatie te leveren. En niet zozeer om te rapporteren over de ontwikkelingen rond de efficiency. Wij betrekken Provinciale Staten bij onze beleidsontwikkeling met name via de behandeling van het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel en uiteraard ook bij de Perspectiefnota en de Begroting. Hierin besteden wij intensief aandacht aan de ontwikkelingen en stand van zaken rond efficiency- en effectiviteitverbeteringen in de jeugdzorg. Wij maken hierover afspraken met de betrokken instellingen. De plannen om te komen tot de in het vorige beleidskader afgesproken efficiencyverbetering van 5% worden nu al concreet uitgevoerd. Dit is onder regie en initiatief van de provincie tot stand gekomen. Een zekere frictiewachtlijst is niet te vermijden. Vanuit het perspectief van de cliënt gaat het om de tijd die deze moet wachten. Wij nemen de landelijk gehanteerde normen als uitgangspunt voor de mate waarin een wachttijd acceptabel is of niet. Wij delen uw mening dat het voor een goede bestrijding van wachtlijsten noodzakelijk is te zorgen voor voldoende structurele middelen. Tot op heden hebben de Staten hiervoor incidenteel aanvullend budget beschikbaar gesteld. Wij merken daarbij op dat ook de meeste andere provincies, incidenteel of structureel, autonoom geld hebben ingezet voor de bestrijding van de wachtlijsten. Overijssel is daarbij zeker geen uitzondering. Het is geen automatisme, en ook financieel niet mogelijk, dat de extra incidentele middelen structureel worden gemaakt. Hiervoor is het nodig dat de Staten keuzes maken. Het belang van voldoende budget is onderwerp van het bestuurlijk overleg tussen Rijk en provincies en zal bilateraal onderwerp zijn van het jaarlijkse reguliere overleg tussen Rijk en provincies. Wij merken overigens op dat het belang voor de wachtlijsten van intersectorale afstemming tussen de verschillende jeugdzorgsectoren Jeugdhulpverlening, Geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen, zorg voor Licht Verstandelijk gehandicapte jeugdigen en Justitiële Jeugdinrichtingen niet in haar analyses en aanbevelingen heeft betrokken. Dit is overigens wel onderdeel van ons beleid.
5
6.
Ter bevordering van de flexibiliteit van werken bij de zorgverleners (die daardoor vraaggerichter kunnen werken) is een flexibeler, meer outputgerichte financieringssystematiek wenselijk. Een flexibeler financieringssystematiek maakt flexibel werken mogelijk en draagt daardoor bij aan de verkorting van wachttijden en wachtlijsten. Dit geldt voor alle financieringsbronnen van de jeugdzorg. Ook dit punt verdient bij de evaluatie van de nieuwe Wet op de jeugdzorg expliciet aandacht. Reactie: wij onderschrijven dat de financieringssystematiek een beïnvloedingsmechanisme is met groot gewicht (om in termen van de onderzoekers te spreken). Wij hebben de modernisering van de financiële systematiek al eerder in gang gezet, aanknopingspunten hiervoor zijn te vinden in vorige beleidskaders jeugdzorg. In paragraaf 4.3 van het inspraakconcept van het Beleidskader 2005-2008 hebben wij als concrete nieuwe voornemens genoemd de introductie van een bonus-/malussysteem en flexibilisering van budgetten. Uitwerking hiervan past in het voornemen ons beleid mede te willen baseren op wetenschappelijke inzichten door het betrekken van de heer T. van Yperen, hoogleraar effectiviteit in de Jeugdzorg. Op dit moment zijn wij bezig met bij elkaar brengen van wetenschappelijk en landelijke expertise vanuit praktijk en financieel beheer. Het provinciale traject Stroomlijning en Sturing Financiële relaties zal ook worden toegepast op de door ons gesubsidieerde jeugdzorginstellingen.
Bureau Jeugdzorg Overijssel 7. Meer structurele middelen voor BJzO voor het opvangen van het structureel toegenomen aantal aanmeldingen. Reactie: wij onderschrijven de gedachte dat bij stabiele te hoge wachtlijsten/wachttijden in de eerste plaats gekeken moet worden naar een oplossing in flexibiliteit van inzet en bij een structurele toename van wachtlijsten de oplossing moet liggen in uitbreiding van de capaciteit. In eerste instantie willen wij kijken naar winst in efficiency en effectiviteit. Pas nadat duidelijk is dat de winst die daarmee te behalen is geen oplossing zal bieden willen wij kijken naar structureel meer middelen. Zoals hiervoren al is opgemerkt is het geen automatisme dat de ruimte hiervoor zonder meer gevonden kan worden binnen de huidige doeluitkering. Daarvoor zullen keuzes moeten worden gemaakt. 8.
Pas de ambitie aan: niet wachtlijsten naar nul, maar een streefpercentage bijvoorbeeld dat 80% van de cliënten binnen de norm van vijf dagen een vervolgafspraak krijgt. Reactie: deze benadering stemt overeen met onze benadering in ons Inspraakconcept Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008. Overigens is de aanbevolen ambitie niet accuraat. Ongewis is immers hoe groot de omvang en wachttijd van de overige 20% wachtenden is. Wij hechten er bovendien aan dat de ambitie realistisch is. Wij hanteren een streefpercentage van minimaal 75% t.o.v. de wachtlijststand 31 december 2003, d.z.w. 30 of minder wachtenden (langer dan 5 dagen) op een vervolggesprek.
9.
Monitor de ontwikkeling van de wachtlijsten. Richt de aanpak bij stabiele te hoge wachtlijsten op flexibele inzet van personeel. Reactie: wij onderschrijven deze benadering en zullen deze betrekken bij ons bestuurlijk overleg met de instellingen over de prestatieafspraken.
Advies- en Meldpunt Kindermishandeling 10. Het AMK moet zo veel mogelijk inzetten op preventie van kindermishandeling. Reactie: Provinciale Staten leggen prioriteit bij de bestrijding van de kindermishandeling. Op het vlak van preventie van kindermishandeling is de verantwoordelijkheid van de gemeenten van belang. Daar waar mogelijk betrekken wij dit in onze gesprekken met de gemeenten over het convenant.
6
11. Meer efficiency en flexibiliteit door samenwerking met BJzO. Maak het incidentele budget van AMK structureel voor het opvangen van het toenemend aantal aanmeldingen. Reactie: Als concrete prestatieafspraak voor 2004 is afgesproken dat er geen wachtlijst bij het AMK bestaat per 1 januari 2005. Wij hebben voor 2004 beperkt aanvullende middelen gereserveerd om dit te kunnen realiseren. Ook hebben wij BJzO opgedragen in het najaar 2004 te komen met voorstellen voor nauwgezettere samenwerking tussen haar organisatieonderdelen AMK en BJzO in de komende jaren waarvan onderdeel kan zijn flexibele inzet van personeel en budgetten BJzO/AMK. 12. Pas de ambitie aan: niet wachtlijsten naar nul, maar een streefpercentage bijvoorbeeld dat 80% van de (niet-urgente) meldingen, die nader onderzocht moeten worden, binnen vijf dagen het onderzoek van start gaat. Reactie: Wij vinden kindermishandeling volstrekt ontoelaatbaar. Bij urgente meldingen, maar ook ten aanzien van meldingen, die in eerste instantie als niet-urgent moeten worden beschouwd, bestaat een risico van kindermishandeling. Wij wensen hieraan hoge prioriteit te geven en zullen onze ambitie niet naar beneden bijstellen. Geïndiceerde zorg 13. Monitor de wachtlijstontwikkeling per instelling. Bij te hoge maar stabiele wachtlijsten is flexibiliteit de oplossing. De provincie heeft de taak flexibiliteit financieel haalbaar en aantrekkelijk te maken. Bij toenemende wachtlijsten is uitbreiding van de capaciteit nodig. Reactie: Wij hebben afspraken met de instellingen over de monitoring van de wachtlijsten bij deze instellingen. Hiermee krijgen wij zicht op de omvang van de wachtlijsten bij de individuele instellingen en met name ook op daarbij horende doelgroepen. Hiermee is echter niet gezegd dat wij per definitie de omvang van de wachtlijsten bepalend willen laten zijn voor inzet van middelen ten behoeve van uitbreiding van bestaande zorgcapaciteit. Meer bepalend hierin zijn aansprekende innovatieprojecten vanuit de instellingen die onderbouwd bijdragen aan gerichte aanpak van wachtlijsten. Overigens richten wij ons in ons beleid wachtlijstbestrijding op vergroting van de capaciteit van de jeugdzorg d.w.z. meer kinderen geholpen binnen hetzelfde budget. 14. Houdt een basiscapaciteit geïndiceerde zorg in stand. Reactie: in het nieuwe vraaggestuurde stelsel wordt de omvang van het aanbod in principe bepaald door de vraag. Uit efficiencyoverwegingen kan het gewenst zijn een bepaald minimumniveau in stand te houden. 15. Zorg dat alleen cliënten die daadwerkelijk geholpen zijn met een bepaalde zorg hier gebruik van maken. Reactie: deze doelstelling is al onderdeel van ons lopende beleid, waarin een essentieel onderdeel is het screenen van cliënten op de vraag in hoeverre de geboden zorg nog het gewenste maatwerk biedt voor de cliënt en of een alternatieve vorm van hulp in aanmerking komt. 16. Besteedt aandacht aan uitstroom naar long-stay voorzieningen of begeleid wonen. Reactie: wij hebben in 2004 subsidies verleend aan uitstroombevorderende projecten. 17. Praat met instellingen over bureaucratie met de nadruk op meer vrijheid en eigen verantwoordelijkheid in tegenstelling tot gedetailleerde verantwoording. Reactie: zie onder 4. 18. Staar u niet blind op wachtlijsten 24-uurszorg, want lichtere vormen van geïndiceerde hulp kunnen 24-uurszorg voorkomen. Reactie: bij onze aanpak van de wachtlijsten 24-uurszorg is leidend dat wij hiermee, als onderdeel van een bredere strategische aanpak, het meeste rendement, zowel op korte als op lange termijn, denken te halen in combinatie met onze inzet op andere onderdelen van de keten.
7
19. Pas de ambitie aan: niet wachtlijsten naar nul, maar een streefpercentage bijvoorbeeld dat bij 80% van de cliënten de zorg binnen de norm van 45 werkdagen verzilverd is. Reactie: zie onder 8. Rapport en aanbevelingen en de behandeling van het rapport in de Staten op 13 oktober 2004 zullen uiteraard hun vertaling vinden in het Ontwerp Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008 voor behandeling in Provinciale Staten in december 2004. Daarbij zullen wij dan ook betrekken de inspraakreacties op het Concept-Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2005-2008 dat tot 6 september 2004 voor inspraak voorligt, alsmede de resultaten van de Statenbehandeling van de Nota Sociale Actie op 19 september 2004. Wij willen de jeugdzorg in Overijssel zo spoedig mogelijk verbeteren en zien in uw rapport hiervoor goede aanknopingspunten. Wij willen uw rapport dan ook graag betrekken bij een Invitational conference “Effectiviteit van de jeugdzorg in Overijssel” op 23 september van 13.00-17.00 uur. Wij nodigen Provinciale Staten van harte uit deze conferentie bij te wonen. U ontvangt hierover nog nadere informatie. Gedeputeerde Staten van Overijssel,
voorzitter,
secretaris,
Ex-ante evaluatie aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel Eindrapport
Een onderzoek in opdracht van de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel
Marieke Hollander Remco Hoogerwerf Marianne Kloosterman B2877 Leiden, 7 juli 2004
Voorwoord Het voorliggende rapport beschrijft de resultaten van een onderzoek naar de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid dat de provincie Overijssel heeft ontwikkeld om de wachtlijsten in de jeugdzorg terug te dringen. Research voor Beleid voerde dit onderzoek uit in opdracht van de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel, een commissie ingesteld door de Provinciale Staten, die het beleid van de provincie evalueert. Het onderzoek betreft een ex-ante evaluatie: een beoordeling van het beleid voorafgaand aan de daadwerkelijke uitvoering hiervan. De maatregelen die de provincie zich voorneemt om de wachtlijsten voor jeugdzorg terug te dringen zijn uiteengezet in het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2004-2007. Om conclusies te kunnen trekken over de effecten die deze voorgenomen wachtlijstaanpak naar verwachting zal hebben op de jeugdzorgwachtlijsten, heeft Research voor Beleid gekozen voor een onderzoeksopzet die resulteert in een vergelijking tussen theorie en praktijk. In de eerste fase van het onderzoek is een model opgesteld waarin de verschillende factoren die van invloed zijn op de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel zijn weergegeven: de ‘wachtlijstmechanismen’ jeugdzorg Overijssel. In de tweede fase van het onderzoek zijn de concrete maatregelen in kaart gebracht die de provincie en de betrokken ketenpartners willen nemen om de wachtlijsten aan te pakken, en de beoogde effecten. Tenslotte zijn het model en de voorgenomen maatregelen met elkaar vergeleken: een confrontatie tussen wat idealiter ondernomen zou moeten worden in de huidige context van jeugdzorg Overijssel, en wat de provincie en de ketenpartners zich aan maatregelen hebben voorgenomen. Het onderzoeksteam heeft getracht de complexe mechanismen die van invloed zijn op wachtlijsten en de verschillende aspecten van de wachtlijstaanpak inzichtelijk te maken door ze weer te geven in schema’s en figuren. Dit heeft het uiteindelijk mogelijk gemaakt om conclusies te trekken over de te verwachten effecten van de maatregelen op de ontwikkeling van de wachtlijsten. Het rapport is geschreven door Marieke Hollander, onderzoeker bij Research voor Beleid, onder begeleiding van ondergetekende. Marianne Kloosterman Projectleider jeugdzorg
3
4
Inhoudsopgave Schema wachtlijsten jeugdzorg
7
Samenvatting en conclusies
11
1
Inleiding 1.1 Aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel 1.2 Doel van het onderzoek 1.3 Opzet van het onderzoek 1.4 Opbouw van het rapport
21 21 22 24 25
2
Jeugdzorg Overijssel in cijfers 2.1 Cijfers Bureau Jeugdzorg 2.2 Cijfers AMK 2.3 Cijfers geïndiceerde zorg
27 27 30 32
3
Wachtlijstmechanismen 3.1 Inleiding 3.2 Wachtlijstmechanismen Bureau Jeugdzorg 3.2.1 Mechanismen van invloed op de wachtlijst voor een vervolggesprek 3.2.2 Mechanismen van invloed op de doorlooptijd van het toegangstraject 3.2.3 Samenvatting wachtlijstmechanismen BJzO 3.3 Wachtlijstmechanismen AMK 3.4 Wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg
37 37 38 38 41 44 45 47
4
Maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten 4.1 Inleiding 4.2 Maatregelen gericht op het verminderen van de vraag naar jeugdzorg 4.3 Maatregelen gericht op de uitbreiding van de bestaande capaciteit 4.4 Maatregelen gericht op het verminderen van het gebruik van zware zorg 4.5 Maatregelen gericht op het verkorten van de doorlooptijd van zorgvoorzieningen 4.6 Maatregelen gericht op een efficiëntere werking van de zorgketen 4.7 Samenvatting
53 53 54 55 56 58 58 60
5
Effectiviteit van de wachtlijstaanpak 5.1 Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten BJzO 5.2 Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten AMK 5.3 Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten geïndiceerde zorg 5.4 Gewenste wachtlijstaanpak vanuit het cliëntenperspectief
61 61 64 65 69
Literatuur Bijlage
71 Toewijzingen, verzilveringen en wachtlijst per zorgvorm
73
5
6
Schema wachtlijsten jeugdzorg
7
8
Verwijzende instanties Voortraject /verwijzer /aanmelder
Gemeentelijke voorzieningen: o.a. AMW, GGD, jongerenwerk
Huisarts
Onderwijs
Eigen initiatief cliënt/ouder
Anders
Ander (familie, buurtgenoot, etc)
Aanmeldingen BJzO
Traject binnen Bureau Jeugdzorg Overijssel
Aanmelding AMK
Wachtlijst voor een vervolggesprek BJzO Analyse, diagnose en vaststellen benodigde zorg
Vrijwillig traject1: toeleiding naar geïndiceerde zorg
Indicatie-stelling, casemanagement
Vrijwillig traject 2: licht ambulante zorg
Advies
Jusititieel kader
Wachtlijst vrij toegankelijke zorg Licht ambulante Eventueel hulp
Consult
Melding
Traject AMK Niet urgent
Wachtlijst AMK
OTS, voogdij, reclasseringsmaatregel en/of casemanagement
Uitvoering onderzoek
Wachtlijst geïndiceerde zorg Aanbod geïndiceerde JHV
Nazorg/ uitstroom
Ambulante hulp
Daghulp
Residentiële zorg
Pleegzorg
Einde zorg, dan wel nazorg/uitstroom naar bijvoorbeeld een lichtere zorgvorm, speciaal onderwijs, begeleid wonen (RIBW), long-stay voorziening, zelfstandigheidstraining
= wachtlijst Gemiddelde duur van trajecten BJzO en geïndiceerde zorg, gemeten over 2e helft 2003: - Traject binnen BJzO, vanaf aanmelding tot indicatiestelling: 92 werkdagen. - Traject toeleiding naar geindiceerde zorg (wachttijd geïndiceerde zorg): ongeveer 80 werkdagen. - Totaal traject vanaf aanmelding BJzO t/m verzilvering geïndiceerde zorg: 92 + 80 = 172 werkdagen (ongeveer 8 maanden).
9
Urgent/ crisis
10
Samenvatting en conclusies Dit hoofdstuk is als volgt ingedeeld: het vangt aan met, in paragraaf 0.1, een samenvatting van de hoofdstukken 1 tot en met 4 in dit rapport, over respectievelijk doel en opzet van het onderzoek, jeugdzorg Overijssel in cijfers, de wachtlijstmechanismen van de jeugdzorg en het pakket aan maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten. Hierna volgt, in paragraaf 0.2, een samenvatting en de conclusies uit hoofdstuk 5, de confrontatie tussen theorie en prakrijk: een analyse van ‘witte vlekken’, een evaluatie van de wachtlijstaanpak en conclusies over de te verwachten effecten van deze aanpak. Afgesloten wordt in paragraaf 0.3 met een discussie en aanbevelingen voor een effectieve en doelmatige wachtlijstaanpak.
0.1 Samenvatting Doel en opzet van het onderzoek In opdracht van de Commissie Beleidsevaluatie Overijssel heeft Research voor Beleid een exante evaluatie uitgevoerd van de maatregelen die de provincie Overijssel heeft ontwikkeld om de wachtlijsten voor jeugdzorg terug te dringen. Het onderzoek heeft tot doel de wachtlijstaanpak, voorafgaand aan de uitvoering ervan, te toetsen op effectiviteit en doelmatigheid. Uitgangspunt van de onderzoeksopzet is een vergelijking tussen theorie en praktijk: een confrontatie tussen wat, in theorie, idealiter ondernomen zou moeten worden om de wachtlijsten terug te dringen, en wat de provincie en de ketenpartners zich aan maatregelen hebben voorgenomen. Het onderzoek heeft drie fases doorlopen: · In de eerste fase zijn alle factoren van invloed op de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel in kaart gebracht. Dit is gebeurd door middel van 1) deskresearch, 2) een analyse van wachtlijstcijfers en 3) groepsgesprekken met medewerkers van Bureau Jeugdzorg Overijssel (BJzO), het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK) en aanbieders van jeugdhulpverlening. Deze eerste fase heeft geresulteerd in een aantal modellen die de ‘wachtlijstmechanismen’ van de jeugdzorg in Overijssel weergeven. · De tweede onderzoeksfase heeft de voorgenomen maatregelen voor het terugdringen van de wachtlijsten in kaart gebracht en de beoogde korte- en lange termijn effecten hiervan. In deze fase zijn persoonlijke interviews gevoerd met managers van BJzO, het AMK en de drie aanbieders van jeugdhulpverlening in Overijssel, evenals een interview met een aantal beleidsmedewerkers van de provincie, telefonische interviews met beleidsmedewerkers van gemeenten en twee gesprekken met ouders van cliënten die jeugdzorg ontvangen. · De laatste fase bestond uit een confrontatie tussen de opbrengsten van de eerste twee fases: de wachtlijstmechanismen van de jeugdzorg in Overijssel en de voorgenomen maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten. Dit maakte het mogelijk om conclusies te trekken over de te verwachten effecten van de maatregelen op de ontwikkeling van de wachtlijsten.
11
Jeugdzorg Overijssel in cijfers: ontwikkelingen in 2002 en 2003 Uit een vergelijking van cijfers van BJzO, het AMK en de geïndiceerde zorg in 2002 en 2003 komen de volgende trends naar voren: Bureau Jeugdzorg Overijssel · Het aantal aanmeldingen neemt explosief toe · Het aantal wachtenden voor een vervolgafspraak neemt toe · Het aantal wachtenden voor vrij toegankelijke zorg neemt af · De gemiddelde doorlooptijd van het toegangstraject naar een indicatiebesluit neemt af Advies- en Meldpunt Kindermishandeling · Het aantal contacten met cliënten (adviezen en meldingen) neemt toe · Het aantal wachtenden op de start van een onderzoek neemt toe · De gemiddelde doorlooptijd van een onderzoek neemt toe Geïndiceerde zorg · Het aantal zorgtoewijzingen, met name voor ambulante zorg en pleegzorg, neemt toe · Het aantal verzilveringen van zorg neemt af · Wachtlijsten nemen toe · Wachttijden blijven over het geheel genomen redelijk stabiel Wachtlijstmechanismen jeugdzorg Overijssel De trends in cijfers, alsmede de opbrengst van de deskresearch, is in groepsgesprekken voorgelegd aan respondenten met het doel verklaringen te geven voor trends, en in kaart te brengen welke factoren van invloed zijn op wachtlijstcijfers. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in modellen die weergeven welke mechanismen van invloed zijn op de wachtlijsten bij respectievelijk BJzO, het AMK en de geïndiceerde zorg. Ook is hierbij weergegeven welke mechanismen een grote, gemiddelde dan wel kleine invloed hebben op de wachtlijsten: er zijn gewichten toegekend aan de wachtlijstmechanismen. Wachtlijstmechanismen BJzO Mechanismen van invloed op de wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO zijn onder te verdelen naar mechanismen van invloed op de instroom, en mechanismen van invloed op de snelheid waarmee een afspraak met een cliënt kan worden gemaakt. Mechanismen van invloed op de instroom zijn bijvoorbeeld de toenemende bekendheid en bereikbaarheid van BJzO en de werking van de voorliggende (gemeentelijke) voorzieningen. Mechanismen van invloed op de snelheid waarmee en afspraak kan worden gemaakt zijn bijvoorbeeld de capaciteit bij BJzO en de caseload van de werknemers. Mechanismen van invloed op de doorlooptijd van het toegangstraject zijn bijvoorbeeld het aantal te doorlopen stappen in het toegangstraject en de mate waarin BJzO zich met bureaucratische procedures geconfronteerd ziet. Wachtlijstmechanismen AMK De wachtlijstmechanismen AMK zijn onder te verdelen in mechanismen van invloed op de instroom, en mechanismen van invloed op de snelheid waarmee en onderzoek van start kan gaan. Zo zijn vooral de toenemende bekendheid, en ook de mate waarin wordt ingezet op preventie, verantwoordelijk voor de instroom bij het AMK. Met name de beschikbaarheid van voldoende
12
middelen en voldoende personeel is verantwoordelijk voor de snelheid waarmee een onderzoek van start kan gaan. Wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg Op de wachtlijsten geïndiceerde zorg grofweg zijn drie soorten mechanismen van invloed: mechanismen van invloed op de capaciteit van het zorgaanbod, bijvoorbeeld de beschikking over financiële middelen, mechanismen van invloed op de doorlooptijd van de zorgvoorzieningen, zoals de bestaande mogelijkheden voor uitstroom en nazorg, en mechanismen van invloed op de zwaarte en duur van de geïndiceerde zorg, zoals de het voorkómen van de noodzaak van zware zorg. Maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten De wachtlijstaanpak van de provincie kenmerkt zich doordat enerzijds beoogd wordt op korte termijn urgente wachtlijstproblematiek aan te pakken, en anderzijds vooral een duurzaam effect moet worden bereikt. De maatregelen zijn onder te verdelen in vijf clusters: 1. Maatregelen gericht op het verminderen van de vraag naar jeugdzorg Het convenanttraject, een traject waarin provincie en gemeenten afspraken maken over de afstemming van het gemeentelijke jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg, heeft tot doel de vraag naar jeugdzorg, het aantal aanmeldingen bij BJzO, terug te dringen. 2. Maatregelen gericht op de uitbreiding van de bestaande capaciteit Met het beschikbaar stellen van extra middelen en (incidentele) subsidies beoogt de provincie uitbreiding van de capaciteit van BJzO, het AMK en de pleegzorg. Met deze middelen dienen wachtlijsten te worden weggewerkt. 3. Maatregelen gericht op het verminderen van het gebruik van zware zorg Het beleid van de provincie is gericht op verminderen van het gebruik van zwaardere zorgvormen, en vooral op het verminderen van uit huis plaatsingen. Hiertoe worden maatregelen genomen die moeten voorkomen dat er noodzaak voor deze zorg ontstaat, zoals het vroegtijdig bieden van hulp in de thuissituatie (Eigen-kracht conferenties), en maatregelen die moeten zorgen dat de eerder geïndiceerde zware zorg niet meer nodig is (intensief ambulante zorg). 4. Maatregelen gericht op het verkorten van de doorlooptijd van zorgvoorzieningen Zorgaanbieders dienen de doorlooptijd van hun voorzieningen met 5% te verkorten. Een kortere doorlooptijd betekent dat er eerder een plek vrijkomt voor een nieuwe cliënt die op de wachtlijst staat. Maatregelen die het verkorten van de doorlooptijd mogelijk moeten maken zijn bijvoorbeeld bevordering van de mogelijkheden tot uitstroom (long stay voorzieningen, nazorgtrajecten) en het onderzoeken van effectiviteit van de zorg (indien zorg effectief is kan de duur verkort worden). 5. Maatregelen gericht op een efficiëntere werking van de zorgketen Typerend voor deze maatregelen is het streven met evenveel middelen meer cliënten te kunnen helpen. Voorbeelden zijn het ombouwen van voltijd plaatsen naar deeltijd plaatsen en ambulante zorg, stimuleren van efficiency in bedrijfsvoering en regelmatig overleg met de ketenpartners (BJzO en de aanbieders JHV).
13
De doelen van het totaalpakket aan maatregelen zijn als volgt samen te vatten: · per 1-1-05 geen wachtlijsten bij BJzO1 ; · op lange termijn vermindering wachtlijsten BJzO als gevolg van vermindering instroom bij BJzO; · per 1-1-05 geen wachtlijsten bij AMK2; · vermindering wachtlijst 24-uurs zorg per medio 2006 met 75%; · tegengaan wachtlijsten ambulante zorg; · op korte termijn verminderen van de wachtlijst voor pleegzorg; · Structurele aanpak wachtlijsten door het helpen van meer cliënten met hetzelfde geld door verkorting doorlooptijden, het ombouwen van plaatsen, een verbeterd traject van jeugdhulpverlening, effectieve zorg en efficiënte bedrijfsvoering.
0.2 Evaluatie van de wachtlijstaanpak: een confrontatie tussen theorie en praktijk Effectiviteit van de wachtlijstaanpak bij BJzO De wachtlijstaanpak bij BJzO richt zich op het eerste gezicht op de juiste mechanismen: het convenanttraject, dat de instroom bij BJzO moet tegengaan, het stimuleren van een efficiënte uitvoering van het toegangstraject en het (incidenteel) ter beschikking stellen van financiële middelen. Er zijn echter ook ‘witte vlekken’: de toenemende instroom van aanmeldingen bij BJzO zal niet of nauwelijks worden aangepakt door de wachtlijstaanpak. De toenemende bekendheid van BJzO en de toenemende instroom van nieuwe doelgroepen zal voorlopig een stijging van het aantal aanmeldingen tot gevolg hebben. Van het convenanttraject is pas op lange termijn te verwachten dat hierdoor aanmeldingen zullen afnemen. Het actief stimuleren van projecten ter preventie is momenteel geen onderdeel van de wachtlijstaanpak. De wachtlijstaanpak bij BJzO zal het vooral moeten hebben van uitbreiding van de capaciteit van BJzO door extra middelen en het behalen van forse efficiencywinst. Efficiencywinst kan bijvoorbeeld worden bereikt door het verhogen van de productie door het stappen in het toegangstraject te verminderen en efficiënter uit te voeren en door de caseload te verhogen. Bij BJzO is ook draafvlak voor deze efficiencyverbetering: de maatregelen zijn reeds in gang gezet. Verder kan in de toekomst efficiencywinst worden bereikt wanneer het aantal ‘onterechte’ doorverwijzingen vanuit voorliggende voorzieningen, als gevolg van het convenanttraject, afneemt. De verwachting is dus dat er inderdaad nog efficiencywinst te behalen valt bij BJzO. De structurele toename van aanmeldingen kan echter niet alleen worden opgevangen door het behalen van efficiencywinst. Een structurele toename van aanmeldingen vraagt om structurele toename van middelen. BJzO benadrukt overigens zelf dat het streven naar ‘wachtlijsten naar nul’ niet reëel is en ook niet wenselijk (op dit punt wordt nader ingegaan in paragraaf 0.3.)
______________ 1
Dit doel werd aldus in het beleidskader genoemd. Inmiddels is de provincie echter met BJzO in overleg, als gevolg van de toenemende instroom, over in hoeverre dit doel nog bereikt kan worden. 2 Dit doel werd reeds bijgesteld, het oorspronkelijke doel was geen wachtlijsten meer per 1-2-04.
14
Te verwachten ontwikkeling van de wachtlijst bij BJzO Het is niet waarschijnlijk dat de wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO per 1 januari 2005 is teruggedrongen naar nul wachtenden, alleen al vanwege het feit dat het niet mogelijk is met álle cliënten binnen vijf dagen een afspraak te maken1. Een voorzichtige voorspelling is dat een verdere stijging van de wachtlijst niet te verwachten is. Over dit punt is echter geen zekerheid te geven vanwege de variabelen die verantwoordelijk zijn voor de wachtlijst. Een variabele is ten eerste de te behalen efficiencywinst: als gevolg hiervan zal de productie binnen BJzO naar verwachting nog toenemen. Een tweede variabele is de toenemende instroom: te verwachten is dat de instroom niet zo sterk toeneemt als vorig jaar (een toename van 41%), echter een voorlopig toenemende instroom ligt wel in de verwachting. Een derde variabele, en een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen van een verder stijgende wachtlijst, is dat de structureel toegenomen instroom wordt opgevangen met structureel toegenomen middelen. De wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg zal bij BJzO overigens wel vanzelf verdwijnen nu deze functie wordt overgedragen aan voorliggende voorzieningen. Effectiviteit van de wachtlijstaanpak bij het AMK De aanpak van de wachtlijst bij het AMK is nu al een succes, in zoverre dat met de tot nu toe toegekende extra middelen, het AMK heeft kunnen realiseren dat alle crisismeldingen, ondanks de toename van aanmeldingen, direct worden onderzocht. Voor niet-urgente meldingen is echter wel een stijging van de wachtlijst zichtbaar. De wachtlijstaanpak bij het AMK zet zich, met het beschikbaar stellen van financiële middelen om de capaciteit uit te breiden, dan ook in op een belangrijk wachtlijstmechanisme. Uitbreiding van de capaciteit is noodzakelijk gezien het structureel toegenomen aantal aanmeldingen. De provincie zet geen maatregelen in die de toenemende instroom kunnen beperken. De enige manier om de instroom op een ‘wenselijke’ manier tegen te gaan is meer in te zetten op preventie. Evenals bij BJzO kan ook bij het AMK efficiëntiewinst geboekt worden, en is dit een goed aandachtspunt van de wachtlijstaanpak. Er is vooral winst te verwachten van meer samenwerking met BJzO op het gebied van personele bezetting en preventiebeleid. Indien de provincie alles op alles wil zetten om de wachtlijst terug naar nul te brengen, dient het toenemend aantal aanmeldingen wel te worden opgevangen met een structurele verhoging van de subsidie. De extra middelen zijn tot nu toe incidenteel geweest. Het AMK is zelf van mening dat een kleine wachtlijst, voor niet-urgente gevallen, acceptabel is en noodzakelijk voor een doelmatige inzet van het AMK. Te verwachten ontwikkeling van de wachtlijst bij het AMK De aanzuigende werking van de toenemende bekendheid van het AMK zal naar verwachting leiden tot een voorlopige toename van aanmeldingen van 20% (aanvankelijk) tot 10% (daarna) per jaar. Of de wachtlijst bij het AMK per 1 januari 2005 teruggebracht is naar nul is voor een belangrijk deel afhankelijk van of de provincie nog meer extra middelen gaat inzetten om deze toename op te vangen, en is daarom op dit moment niet te voorspellen. Voor een deel (maar niet volledig) is de toename ook op te vangen door efficiënte en flexibele inzet van personeel, bijvoorbeeld door inzet van personeel vanuit BJzO. Hiervoor bestaat draagvlak bij het AMK. Het AMK geeft aan dat de wachtlijst tot nul terug te dringen is, maar dat hier een prijskaartje aan hangt. De ver______________ 1
De cliënt wordt vanaf het moment van (telefonische) aanmelding meegeteld als ‘wachtend op een vervolggesprek’. Of dit gesprek binnen vijf werkdagen, de norm, gepland kan worden is mede afhankelijk van de beschikbaarheid van de cliënt.
15
wachte ontwikkeling van de wachtlijst bij het AMK is vooral afhankelijk van hoeveel belang de provincie er aan hecht de wachtlijst daadwerkelijk tot nul te reduceren. Effectiviteit van de wachtlijstaanpak geïndiceerde zorg Met de aanpak van de wachtlijsten geïndiceerde zorg zet de provincie met meerdere maatregelen in op vrijwel alle belangrijke wachtlijstmechanismen. Ook de twee meest zwaar wegende mechanismen worden aangepakt: de uitbreiding van de capaciteit (van pleegzorg en ambulante zorg) door het ter beschikking stellen van financiële middelen, en het bevorderen van mogelijkheden voor uitstroom. De provincie legt met de wachtlijstaanpak de nadruk op de wachtlijsten voor 24uurs zorg, zonder overigens de capaciteit hiervan uit te breiden. Een wezenlijk onderdeel van deze aanpak is dan ook het streven naar het helpen van meer cliënten met hetzelfde geld. De aanbieders dienen dit te realiseren door voltijd plaatsen om te bouwen naar deeltijd- en ambulante plaatsen (een proces dat reeds in gang is gezet), door doorlooptijden te verkorten en door te korten op niet-primaire bedrijfsfuncties. Dit laatste punt wordt bemoeilijkt doordat de aanbieders in eerdere jaren, als gevolg van bezuinigingen, reeds hebben gekort op het niet-primaire proces. De aanbieders zijn daarom van mening dat een verdere rendementsverbetering (van 3%, waar de provincie naar streeft) bij de huidige eisen die aan registratie en verantwoording worden gesteld, niet reëel is. Een efficiencyslag, in het kader van ontbureaucratisering, kan echter wel gemaakt worden door kritisch te kijken naar de noodzaak van het uitgebreide proces van verantwoording naar de provincie bij het indienen van begrotingsaanvragen en projectvoorstellen. De aanbieders geven aan dat in detail moet worden aangeven hoe financiële middelen zijn ingezet, dat het aanvragen van middelen voor projecten een maandenlang proces is en dat alles wat de instelling doet verantwoord en geregistreerd moet worden. De tijd en overheadkosten die hiermee gepaard gaan kunnen niet meer worden ingezet voor het primaire proces: de hulpverlening. Het aanpakken van deze vorm van bureaucratie is momenteel een ‘witte vlek’ in de wachtlijstaanpak. Een andere witte vlek is het gebrek aan mogelijkheden om flexibel om te gaan met de capaciteit van het zorgaanbod, als gevolg van de huidige financieringssystematiek1. Aanbieders kunnen niet flexibel inspringen op drukke dan wel minder drukke perioden door in drukke perioden tijdelijk extra aanbod te realiseren. Ze ontvangen namelijk financiering voor een bezetting van maximaal 95% van de capaciteit, en dus geen extra middelen bij een hogere bezetting. Vanwege de brede en intensieve inzet op de aanpak van wachtlijsten 24-uurs zorg is een afname van deze wachtlijsten zeker te verwachten. Een kanttekening is dat de provincie ook zou moeten streven naar voldoende beschikbaarheid van residentiële plaatsen, en een meer flexibel aanbod, wat nu geen onderdeel van de wachtlijstaanpak is. Er zal een aanzienlijk percentage cliënten blijven dat zware zorg, en een huis plaatsing nodig heeft, ondanks het streven naar lichte zorg en korte doorlooptijden. Te verwachten is wel dat inzet van intensief ambulante zorg en Eigen-kracht conferenties uit huis plaatsingen kunnen voorkomen bij een bepaalde doelgroep cliënten, mits de zorg tijdig wordt ingezet. Een belangrijk aandachtspunt van de wachtlijstaanpak is verder het investeren in mogelijkheden voor uitstroom, zoals long stay voorziening of begeleid wonen. Voor de ______________ 1
Overigens is de huidige financieringssystematiek landelijk vastgesteld. Op dit moment wordt op Rijksniveau gewerkt aan een nieuw stelstel voor de financiering van het jeugdzorgaanbod. Uitgangspunt hierbij is dat de financiering vraag-, in plaats van aanbod-, gericht is (zie voor meer informatie hierover bijvoorbeeld www.jeugdzorg.nl).
16
financiering van deze voorzieningen ligt ook een verantwoordelijkheid bij het zorgkantoor. Te verwachten ontwikkeling van de wachtlijsten geïndiceerde zorg Met het voorgestelde pakket aan maatregelen worden de wachtlijsten voor 24-uurs zorg de komende tijd flink aangepakt. De verwachting is dan ook, indien alle maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd worden (dus ook de 1 miljoen voor hulp aan huis, het financieren van long stay voorzieningen en de projecten begeleid wonen), dat de wachtlijsten residentiële zorg flink teruggedrongen zullen worden. Een vermindering van de wachtlijsten residentiele zorg met 75% per medio 2006 lijkt daarom haalbaar, bij adequate uitvoering van alle maatregelen in combinatie met elkaar. Ook is een afname van wachtlijsten voor pleegzorg te verwachten als gevolg van de voorgenomen uitbreiding van capaciteit. Nog niet te voorspellen is echter hoe substantieel en op welke termijn deze afname zal zijn. Verder is het te vroeg om te voorspellen hoe de wachtlijst voor ambulante zorg zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen, hoewel een afname in de verwachting ligt vanwege de geplande uitbreiding van hulp aan huis. Tot slot is er geen reden om aan te nemen dat de wachtlijst voor dagbehandeling zal afnemen, omdat hier geen specifiek beleid op is gericht.
0.3 Discussie en aanbevelingen Over het geheel genomen valt te concluderen dat de wachtlijstaanpak van de provincie Overijssel zich op belangrijke wachtlijstmechanismen richt. Een pluspunt is het streven naar een structurele wachtlijstaanpak en een goed werkende zorgketen. Van dit beleid is dan ook, zeker op de lange termijn, een wachtlijstverminderend effect te verwachten. Een complicatie bij de aanpak van wachtlijsten is echter dat sommige zaken, zoals de toenemende vraag naar zorg, zeer moeilijk met beleid te beïnvloeden zijn. Zeker in deze tijd, waarin vraag naar zorg voortdurend toeneemt en bovendien bezuinigd moet worden, is wachtlijstaanpak moeilijk en blijken wachtlijsten vaak hardnekkig te zijn. Het terugbrengen van wachtlijsten naar nul lijkt daarom wel erg hoog gegrepen. Onderstaande paragrafen beargumenteren waarom dit streven niet reëel is en welke doelen dan wel reëel zijn. Tenslotte worden aanbevelingen gedaan om deze doelen te bereiken. Discussie Theoretische analyse oorzaken van wachtlijsten Waarom kunnen wachtlijsten niet naar nul worden teruggebracht? Bij het uitgangspunt dat wachtlijsten het gevolg zijn van een discrepantie tussen vraag en aanbod lijkt het logisch te veronderstellen dat wachtlijsten terug te dringen zijn door het verminderen van de vraag en/of het uitbreiden van het aanbod. Toch leert de ervaring dat ondanks uitbreidingen van het aanbod wachtlijsten blijven bestaan. Dit is te verklaren doordat een discrepantie tussen vraag en aanbod de oorzaak is van toenemende wachtlijsten, maar niet van stabiele wachtlijsten. Indien een wachtlijst stabiel is (dus over langere tijd niet toe- of afneemt) betekent dit dat de capaciteit voldoende is om de vraag op te vangen. Indien de capaciteit niet voldoende was zou de wachtlijst namelijk toenemen in plaats van gelijk blijven.
17
Een stabiele wachtlijst wordt daarom niet verklaard door discrepantie tussen vraag en aanbod, maar door fluctuaties in de instroom1. Omdat er altijd perioden (weken, maanden) zullen zijn dat de zorgvraag relatief hoog is, zullen er altijd fluctuerende wachtlijsten/wachttijden zijn: cliënten die zich in een drukke periode aanmelden zullen langer moeten wachten dan cliënten die zich in een rustiger periode aanmelden. Reële doelstellingen Indien het streven naar wachtlijsten/wachttijden naar nul niet reëel is, welke doelstellingen zijn dan wel reëel? De wachtlijstaanpak moet streven naar acceptabele wachttijden. Een focus op wachttijden in plaats van wachtlijsten is een belangrijk aandachtspunt, omdat dit de beste indicator is voor de ernst van de situatie vanuit het cliëntenperspectief. Welke wachttijd acceptabel is, hangt af van het type zorg. Voor BJzO en het AMK zijn landelijke normen vastgesteld, waarop ook de kernindicatoren zijn gebaseerd: er dienen maximaal vijf werkdagen te zitten tussen aanmelding en het eerste vervolggesprek bij BJzO, en ook maximaal vijf dagen tussen het besluit van het AMK een onderzoek in te stellen en de start van dit onderzoek. Omdat de wachtlijstdefinities op deze normen zijn gebaseerd, zouden er, indien alle afspraken of onderzoeken binnen de norm zouden aanvangen, geen wachtlijsten bestaan. Het is echter niet mogelijk dat alle gevallen binnen de norm blijven: vanwege de fluctuaties in instroom zijn wachtlijsten onvermijdelijk. Bij BJzO geldt tevens dat clienten zelf ook niet altijd in staat zijn binnen vijf dagen een afspraak te maken. Om dus ruimte te laten voor fluctuaties in instroom en individuele uitzonderingen is aan te bevelen een streefpercentage vast te stellen: het percentage aanmeldingen dat binnen de vastgestelde norm aan bod komt. In de gezondheidszorg is het gebruikelijk een streefpercentage van 80% te hanteren2. Ook voor geïndiceerde zorg zijn normen vastgesteld voor maximale wachttijden. De definitie van de wachtlijst voor geïndiceerde zorg is vastgesteld op een wachttijd van 45 werkdagen. Dus ook hierbij geldt dat indien wachttijden binnen de norm blijven, de wachtlijst nul is. Een aandachtspunt hierbij is dat meer gelet zou moeten worden op de zorgvorm in kwestie, aangezien aannemelijk is dat voor sommige zorgvormen en voor sommige doelgroepen wachttijden ernstiger zijn dan voor andere. In crisissituaties dient er geheel geen wachttijd te zijn. Het voeren van een discussie over welke wachttijden in welke gevallen acceptabel zijn, is daarom aan te bevelen. Ook hier geldt weer dat het niet reëel is ernaar te streven dat in alle gevallen de zorg binnen de norm verzilverd zal worden. Ook hier kan beter een streefpercentage, bijvoorbeeld van 80%, gehanteerd worden. Aanbevelingen voor een doelmatige en efficiënte wachtlijstaanpak Wat betekent dit nu voor de praktijk van jeugdzorg in Overijssel? Een eerste aandachtspunt is goede monitoring van wachttijden voor de diverse (sub)zorgvormen (dus bijvoorbeeld per voorziening), zodat de ontwikkeling van de wachttijden over langere tijd goed zichtbaar wordt. Pas dan wordt duidelijk welke wachttijden stijgen, dalen, dan wel stabiel blijven. Hieruit volgen ook aanknopingspunten voor de wachtlijstaanpak.
______________ 1
Wij verwijzen hierbij graag naar een interessant artikel over dit onderwerp op de internetsite van SEO, stichting der economisch onderzoek van de universiteit van Amsterdam: Heersen over de golven, het verkorten van wachtlijsten met wachttijdtheorie en simulatie (N.M. van Dijk e.a., 2004). 2 Co ACT Consult. Aanvalsplan Wachtlijsten Jeugdhulpverlening Limburg. Woerden, 2002.
18
Nemen wachttijden toe, dan zou de focus van de aanpak onder andere de uitbreiding van de capaciteit moeten zijn. Zijn wachttijden stabiel, dan behoeft de capaciteit niet te worden uitgebreid. In alle gevallen is het van belang met de wachtlijstaanpak nadruk te leggen op efficiëntie en doelmatigheid: er is winst te behalen door kritisch te kijken naar welke zorg doelmatig en effectief is, welke bureaucratie kan worden bestreden en hoe werkprocessen efficiënter kunnen worden uitgevoerd. Aan te bevelen is dit in overleg te doen met de betreffende instellingen, en hierbij in de gaten te houden dat er grenzen zitten aan wachtlijstbestrijding door het verhogen van efficiëntie. Bij een structureel toegenomen zorgvraag zijn ook meer financiële middelen nodig om de capaciteit van het zorgaanbod op peil te brengen. Tenslotte is met een sterk preventiebeleid ook winst te bereiken, in ieder geval op lange termijn. Het belangrijkste doel van de wachtlijstaanpak is het streven naar acceptabele wachttijden. De mogelijkheid om middelen, personeel en zorgaanbod flexibel in te zetten, kan een belangrijke bijdrage leveren aan het opvangen van fluctuaties in instroom. Belangrijk is dat in drukke perioden meer capaciteit kan worden ingezet, en dat hier ook middelen voor beschikbaar zijn. Ook hier ligt een taak voor de provincie: een meer flexibele financieringssystematiek kan het mogelijk maken met het tijdelijk uitbreiden van de capaciteit beter in te spelen op drukke perioden, zodat wachttijden ook dan zo laag mogelijk blijven. Ook het flexibel kunnen inzetten van personeel is een belangrijk aandachtspunt. Hieronder worden puntsgewijs, voor BJzO, het AMK en de geïndiceerde zorg, aanbevelingen voor een efficiënte en doelmatige wachtlijstaanpak geformuleerd. Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijst bij BJzO · Om het structureel toegenomen aantal aanmeldingen op te vangen, is een structurele verhoging van de subsidie noodzakelijk. · Met preventieve maatregelen kan de toenemende instroom op langere termijn enigszins worden teruggedrongen. Meer nadruk op preventie bij de wachtlijstaanpak is daarom aan te bevelen. De provincie kan er voor kiezen een meer actieve rol te spelen bij het mogelijk maken en stimuleren van projecten ter preventie (bijvoorbeeld vroegtijdige signalering op plaatsen waar kinderen zijn zoals scholen en kinderdagverblijven) in samenwerking met BJzO, zorgaanbieders, gemeenten en voorliggende voorzieningen. Omdat dergelijke projecten een positief effect kunnen hebben op zowel de wachtlijst bij BJzO als de wachtlijsten geïndiceerde zorg, is het niet wenselijk de verantwoordelijkheid voor preventieve taken los te laten en deze alleen als een gemeentelijke verantwoordelijkheid te zien. · Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat 80% van de cliënten binnen de norm van vijf werkdagen een vervolgafspraak krijgt. · Monitor de ontwikkeling van wachttijden: blijven ze stabiel, maar te hoog, dan dient de wachtlijstaanpak zich vooral te richten op flexibele inzet van personeel, waardoor in drukke tijden tijdelijk meer cliënten geholpen kunnen worden. Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijst bij het AMK · Zet zoveel mogelijk in op preventie van kindermishandeling. · Blijf in overleg met het AMK inzetten op efficiëntie en samenwerking met BJzO. Te lange wachttijden door fluctuaties in instroom zijn wellicht op te vangen door een flexibele inzet van personeel vanuit BJzO.
19
· ·
Toenemende wachtlijsten zijn het gevolg van het toenemend aantal aanmeldingen. De tot nu toe incidenteel toegekende budgetten dienen daarom in ieder geval structureel te worden. Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat bij 80% van de (niet-urgente) meldingen, die nader onderzocht dienen te worden, binnen vijf dagen het onderzoek van start gaat.
Aanbevelingen voor de aanpak van de wachtlijsten geïndiceerde zorg · Ontwikkelingen van wachttijden geven aanknopingspunten voor de wachtlijstaanpak: monitoring van wachttijden per (sub)zorgvorm, bijvoorbeeld per voorziening, is daarom belangrijk. Nemen wachttijden toe: dan is uitbreiding van de capaciteit van die specifieke zorgvorm of voorziening nodig. Blijven ze over een langere tijd stabiel, maar te hoog: dan is een flexibel aanbod en flexibele inzet van personeel belangrijk. Aanbieders moeten dan de vrijheid hebben om in drukkere perioden tijdelijk de capaciteit te verhogen, om hiermee in te springen op fluctuaties in de vraag. Voor de provincie ligt een taak om te zorgen dat deze flexibiliteit financieel haalbaar en aantrekkelijk is. · Verlies bij de aanpak wachtlijsten 24-uurs zorg niet uit het oog dat er een aanzienlijke doelgroep zal blijven die toch 24-uurs zorg nodig heeft. De voorgenomen screening van cliënten 24-uurs zorg kan hier inzicht in verschaffen. · Zorg dat alleen cliënten die daadwerkelijk geholpen zijn met een bepaalde zorgvorm hier gebruik van maken. Het voorgenomen onderzoek naar de effectiviteit van de zorg is daarom een goed initiatief. · Een belangrijk punt van aandacht bij een doelmatige wachtlijstaanpak zijn de uitstroommogelijkheden naar long stay voorzieningen of begeleid wonen. · Maak concrete afspraken met het zorgkantoor over een bijdrage vanuit de AWBZ aan zorg voor doelgroepen die onder de verantwoordelijkheid van de AWBZ vallen. · Praat met instellingen over de mogelijkheden om ongewenste en ondoelmatige vormen van bureaucratie tegen te gaan. Het bieden van meer vrijheid en eigen verantwoordelijkheid bij besteding van middelen in tegenstelling tot gedetailleerde verantwoording is hierbij een aandachtspunt. · De provincie moet zich niet blindstaren op wachtlijsten 24-uurs zorg, de aanpak van wachtlijsten voor lichtere zorgvormen (pleegzorg, dagbehandeling en ambulante zorg) is net zo belangrijk, aangezien die zorg, indien tijdig beschikbaar, kan voorkomen dat de situatie verergert en een uit huis plaatsing nodig is. · Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul, maar naar het behalen van een streefpercentage: bijvoorbeeld dat bij 80% van de cliënten de zorg binnen de norm van 45 werkdagen verzilverd is. Een discussie met de aanbieders over welke norm bij welke zorgvormen en doelgroepen wenselijk is, is aan te bevelen.
20
1
Inleiding
1.1
Aanpak wachtlijsten jeugdzorg Overijssel
Sinds 2001 neemt de provincie Overijssel maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten voor jeugdzorg. Met extra financiële middelen voor Bureau Jeugdzorg Overijssel (BJzO) zijn de wachtlijsten aldaar aanvankelijk bekort, maar in de zomer van 2003 is weer een duidelijke stijging zichtbaar van deze wachtlijst. Behalve bij Bureau Jeugdzorg bestaat een wachtlijst bij het Adviesen Meldpunt Kindermishandeling (AMK) en zijn er wachtlijsten voor het aanbod van geïndiceerde jeugdhulpverlening (JHV). Over de gehele linie nemen de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel toe. Met de toename van de wachtlijsten wordt tevens een toenemende vraag naar jeugdzorg geconstateerd. In het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2004-2007 zet de provincie Overijssel het beleid op het gebied van jeugdzorg voor de komende jaren uiteen. Speerpunten van dit beleid zijn aanpak van de wachtlijsten voor jeugdzorg en een goed stelsel van jeugdzorg. De voornaamste doelen van het beleid zijn de beschikbaarheid van goede zorg (geen wachtlijsten), voorbereiding van het stelsel van jeugdzorg op de invoering van de Wet op de Jeugdzorg en zo veel mogelijk voorkomen van de noodzaak voor jeugdzorg (preventie). De wachtlijsten die de provincie zich in het beleidskader voorneemt aan te pakken zijn als volgt te omschrijven en te definiëren1: 1. Wachtlijst Bureau Jeugdzorg Overijssel De wachtlijst van BJzO bestaat uit cliënten die meer dan vijf werkdagen wachten op het vervolg van het traject Bureau Jeugdzorg. Behalve uit wachtenden op een vervolgtraject bestaat de wachtlijst van BJzO uit wachtenden op vrij toegankelijke zorg2. 2. Wachtlijst Advies- en Meldpunt Kindermishandeling De wachtlijst van het AMK bestaat uit cliënten die meer dan vijf werkdagen wachten op de start van een onderzoek na besluitvorming hierover. 3. Wachtlijst zorgaanbod jeugdhulpverlening De wachtlijst voor de jeugdhulpverlening bestaat uit indicaties voor zorg waar meer dan 45 werkdagen door een cliënt op wordt gewacht. Deze wachtlijst bestaat feitelijk uit vijf wachtlijsten voor vijf vormen van zorg: ambulante hulp, dagbehandeling, residentiële zorg, pleegzorg en hulp in een landelijke voorziening.
______________ 1
Met de definities van wachtlijsten voor jeugdzorg wordt aangesloten bij de definities zoals opgesteld door de landelijke taskforce wachtlijsten jeugdzorg. 2 De wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg is vermeld in het Beleidskader Jeugdzorg Overijssel maar wordt niet door de taskforce wachtlijsten jeugdzorg gedefinieerd.
21
De provincie zet in het beleidskader verschillende maatregelen uiteen die bedoeld zijn om de wachtlijstaanpak ‘een tandje hoger te schakelen’ met de ambitie de wachtlijsten uiteindelijk terug naar nul te kunnen brengen. Deze maatregelen zijn op verschillende manieren, via verschillende ‘mechanismen’, van invloed op de wachtlijst. Hieronder volgt een beschrijving van de maatregelen die in het beleidskader staan vermeld, waarbij de maatregelen geordend zijn naar de manier waarop ze van invloed zijn op de wachtlijst.
·
Preventie, voorkomen noodzaak voor zwaardere indicatie De provincie stelt extra middelen beschikbaar voor Eigen Kracht Conferenties. Deze conferenties hebben tot doel de noodzaak van zwaardere jeugdzorg te voorkomen, door de eigen kracht te versterken en de eigen verantwoordelijkheid te benadrukken. · Tegengaan van vertragende werking administratieve processen, stimulering efficiënte werkwijze zorgaanbieders Indien bureaucratische regels het bieden van snelle en goede hulp in de weg staat, staat de provincie de zorgaanbieders jeugdhulpverlening en BJzO toe soepel om te gaan met de wettelijke regels. Bovendien stelt de provincie aan de gesubsidieerde zorgaanbieders de voorwaarde dat zij het rendement van het budget van niet-primaire bedrijfsfuncties verbeteren, en dat de doorlooptijd wordt verkort. · Extra financiële middelen om capaciteit zorgaanbod uit te breiden De provincie neemt zich voor incidentele subsidie te verlenen aan BJzO en het AMK om wachtlijsten weg te werken. Ook worden incidentele middelen verstrekt voor pleegzorg en intensief ambulante hulp, indien onderzoek de effectiviteit van deze inzet aantoont. · Stimulering adequate afstemming zorgketen De provincie stimuleert de gemeenten om afspraken te maken over de afstemming van jeugdzorg en gemeentelijk jeugdzorgbeleid. Ook wordt vindt regelmatig overleg plaats tussen de provincie, BJzO en de aanbieders JHV waarmee gestreefd wordt naar samenhang in de wachtlijstbestrijding. · Bieden van wachtlijstbegeleiding Het bieden van wachtlijstbegeleiding versnelt mogelijk de doorstroming uit de wachtlijst doordat het de noodzaak van de geïndiceerde zorg zou kunnen tegengaan.
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
Doel van het onderzoek De Commissie Beleidsevaluatie, ingesteld in 1999 door de Provinciale Staten met het doel provinciaal beleid te evalueren, heeft Research voor Beleid gevraagd een ex-ante evaluatie uit te voeren van het effect dat de voorgenomen maatregelen van de provincie zullen hebben op de wachtlijsten voor jeugdzorg. Het doel van het onderzoek is als volgt te concretiseren: Het doel van het onderzoek is een toetsing op effectiviteit en doelmatigheid van de maatregelen die door de provincie Overijssel ontwikkeld zijn ter bestrijding van de wachtlijsten. Het onderzoek resulteert in enerzijds een doorlichting van de voorgenomen maatregelen op effectiviteit en doelmatigheid, anderzijds (zo nodig) in aanbevelingen voor aanvullende of andere (onderdelen van) maatregelen.
22
Onderzoeksvragen Om het mogelijk te maken de wachtlijstaanpak, voorafgaand aan de uitvoering ervan, te toetsen op effectiviteit en doelmatigheid, richt het onderzoek zich op het beantwoorden van onderstaande vragen. 1.
Welke mechanismen zijn van invloed op de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel, en hoe groot is het effect van deze mechanismen op de wachtlijst? · Welke factoren zijn van invloed op de hulpvraag, het aantal indicaties voor zorg, de registratie en de zorgrealisatie (betreffende de jeugdzorg in Overijssel)? · Hoe groot is het wachtlijstverhogende dan wel het wachtlijstverlagende effect van deze verschillende mechanismen?
2.
Welke concrete uitvoering willen de provincie en de andere partijen geven aan het terugdringen van de wachtlijsten, en welke effecten willen zij hiermee bereiken? · Wat is de rol van de provincie bij het terugdringen van de wachtlijsten? · Welke concrete maatregelen neemt de provincie zich voor? · Welke korte- en lange termijn effecten beoogt de provincie met deze maatregelen? · Welke maatregelen nemen de ketenpartners van de provincie (BJzO, zorgaanbieders jeugdhulpverlening, gemeenten) zich voor, en welke effecten wil men met deze maatregelen bereiken? · Welke obstakels zien de betrokken partijen voor het behalen van deze effecten? · Wat is volgens de partijen nodig om de korte- en lange termijn effecten te bereiken? · Welke effecten van de maatregelen zijn vanuit het cliëntenperspectief wenselijk?
3.
Wat is het te verwachten effect van de voorgenomen maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten? · Welke wachtlijstmechanismen worden door de voorgenomen maatregelen aangepakt? · Wat is het relatieve gewicht van deze wachtlijstmechanismen? · Welk effect op het wachtlijstcijfer is daarom te verwachten per maatregel, en welk effect is te verwachten van het totaal pakket aan maatregelen? · Indien gewenste effecten niet kunnen worden bereikt, wat is daarvan de reden?
4.
(Zonodig) Welke aanpassing of uitbreiding van het huidige pakket maatregelen kan worden aanbevolen? · Vormen de voorgestelde negen maatregelen individueel en collectief een logisch en consistent geheel bij het (structureel) wegwerken van de wachtlijsten voor jeugdzorg? · Is er sprake van witte vlekken in de aanpak van de wachtlijst: mechanismen die van grote invloed zijn op de wachtlijst maar niet met één van de maatregelen worden aangepakt? · Is de efficiëntie van de wachtlijstaanpak te vergroten door de aanpak meer te richten op mechanismen met een grote invloed op het wachtlijstcijfer, en minder op mechanismen met een kleine invloed op het wachtlijstcijfer? · Welke concrete aanbevelingen zijn te doen voor een efficiënte en effectieve wachtlijstaanpak?
23
1.3
Opzet van het onderzoek
Het onderzoek heeft drie fases doorlopen. De fases komen globaal overeen met de onderzoeksvragen die in de vorige paragraaf uiteen werden gezet. Uitgangspunt van de opzet was een vergelijking tussen theorie en praktijk: ten eerste zijn de factoren in kaart gebracht die van invloed zijn op de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel. Deze factoren worden aangeduid met de term ‘wachtlijstmechanismen’. Deze mechanismen zijn in een model geplaatst waarbij aan elk mechanisme een gewicht is toegekend, dat de grootte van de invloed op de wachtlijst van het mechanisme representeert. Vervolgens zijn de maatregelen en de beoogde doelen van de wachtlijstaanpak nauwgezet in kaart gebracht. Door tenslotte het model en de voorgenomen maatregelen met elkaar te vergelijken (een confrontatie tussen wat idealiter ondernomen zou moeten en wat de provincie zich aan maatregelen voorneemt) werd het mogelijk om conclusies te trekken over de te verwachten effecten van de maatregelen op de ontwikkeling van de wachtlijsten. Hieronder volgt een korte beschrijving van doel, inhoud en opbrengst per fase. Fase 1: in kaart brengen van wachtlijstmechanismen jeugdzorg Overijssel De eerste fase van het onderzoek had tot doel alle factoren van invloed op de wachtlijsten voor jeugdzorg in Overijssel in kaart te brengen, en vervolgens aan deze mechanismen gewichten toe te kennen. Dit is gebeurd door middel van 1) deskresearch, 2) een analyse van wachtlijstcijfers en 3) groepsgesprekken met medewerkers van Bureau Jeugdzorg Overijssel, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en aanbieders van jeugdhulpverlening. Deze eerste fase heeft geresulteerd in een aantal modellen die de ‘wachtlijstmechanismen’ van de jeugdzorg in Overijssel weergeven. Fase 2: in kaart brengen van de maatregelen ter bestrijding van de wachtlijst en beoogde effecten De tweede onderzoeksfase heeft de voorgenomen maatregelen voor het terugdringen van de wachtlijsten in kaart gebracht en de beoogde korte- en lange termijn effecten hiervan. In deze fase zijn persoonlijke interviews gevoerd met managers van BJzO, het AMK en de drie aanbieders van jeugdhulpverlening in Overijssel, evenals een interview met een aantal beleidsmedewerkers van de provincie, telefonische interviews met beleidsmedewerkers van gemeenten en twee gesprekken met ouders van cliënten die jeugdzorg ontvangen. Fase 3: vergelijking tussen theorie en praktijk De laatste fase van het onderzoek bestond uit een vergelijking tussen de opbrengsten van de eerste twee fases: de wachtlijstmechanismen van de jeugdzorg in Overijssel en de voorgenomen maatregelen ter bestrijding daarvan. Hierdoor werd zichtbaar of de wachtlijstaanpak zich richt op mechanismen waarvan inderdaad een groot effect op de wachtlijsten te verwachten is, of dat er misschien ‘witte vlekken’ in de wachtlijstaanpak zitten: mechanismen met een groot effect die niet met een maatregel worden aangepakt. Door deze vergelijking werd het mogelijk conclusies te trekken over de te verwachten effecten en de doelmatigheid van de wachtlijstaanpak, en tevens enige aanbevelingen voor de wachtlijstaanpak te formuleren.
24
1.4
Opbouw van het rapport
De komende hoofdstukken beschrijven de opbrengst en de resultaten per fase van het onderzoek. · Hoofdstuk 2 geeft de resultaten van de kwantitatieve analyse. Met tabellen en figuren wordt weergegeven welke trends zichtbaar zijn in de ontwikkeling van wachtlijstcijfers. Tevens wordt ingegaan op verklaringen voor deze trends. · Hoofdstuk 3 gaat over de wachtlijstmechanismen voor jeugdzorg in Overijssel. Door middel van diverse modellen worden de wachtlijstmechanismen van BJzO, het AMK en de geïndiceerde zorg weergegeven en toegelicht. · In hoofdstuk 4 komt de opbrengst van de tweede fase van het onderzoek aan de orde. De verschillende maatregelen die de provincie zich voorneemt om de wachtlijsten aan te pakken worden beschreven, en de korte of lange termijn doelen die met deze maatregelen worden beoogd. · Tenslotte staat in hoofdstuk 5 de voornaamste onderzoeksvraag centraal: zal de wachtlijstaanpak van de provincie tot de beoogde doelen leiden? In dit laatste hoofdstuk worden conclusies getrokken over effectiviteit van de wachtlijstaanpak en zijn enige aanbevelingen geformuleerd.
25
26
2
Jeugdzorg Overijssel in cijfers
Dit hoofdstuk geeft de resultaten van de analyse van wachtlijstcijfers en hieraan gerelateerde cijfers. Het doel van deze analyse is het in kaart brengen van trends in cijfers en het vinden van verklaringen voor deze trends. Op deze manier is inzicht verkregen in factoren die van invloed zijn op wachtlijstcijfers. Onderstaande paragrafen geven de cijfers over instroom en uitstroom, over wachtlijsten en wachttijden in 2002 en 2003, van respectievelijk Bureau Jeugdzorg, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de geïndiceerde zorg. Per paragraaf worden conclusies getrokken over de betrouwbaarheid van de cijfers en over mogelijke verklaringen voor de gevonden trends. Deze conclusies zijn gebaseerd op informatie die verkregen is in gesprekken met vertegenwoordigers van BJzO, het AMK en de aanbieders jeugdhulpverlening. Per onderdeel zijn de gepresenteerde cijfers afkomstig uit de volgende bronnen: · Cijfers Bureau Jeugdzorg en het AMK: de tweede, vierde en vijfde rapportage Kernindicatoren Wachtlijsten jeugdzorg. · Cijfers geïndiceerde zorg: de tweede, vierde en vijfde rapportage Kernindicatoren Wachtlijsten jeugdzorg, de jaarrapportages Zorgtoewijzing en een analyse op bestanden uit het registratiesysteem Rups.
2.1
Cijfers Bureau Jeugdzorg
Cliënten van Bureau Jeugdzorg kunnen drie mogelijke trajecten doorlopen. Er zijn twee mogelijke toegangstrajecten in het vrijwillig kader: de variant toeleiding naar geïndiceerde zorg en de variant licht ambulante zorg. Daarnaast is er het toegangstraject in het justitieel kader. Deze trajecten doorlopen alledrie in de eerste plaats de onderdelen (1) aanmelding/acceptatie, vervolgens (2) analyse/diagnose, en vervolgens (3) het vaststellen van de benodigde zorg. Nadat de benodigde zorg is vastgesteld wijken de drie verschillende trajecten van elkaar af, en doorlopen ze de volgende onderdelen: · Vrijwillig, toeleiding naar geïndiceerde zorg: (4) indicatiestelling, casemanagement. · Vrijwillig, licht ambulante zorg: (4) uitvoeren licht ambulante hulp. · Justitieel: (4) OTS, voogdij, reclasseringsmaatregel en/of casemanagement indien de cliënt een indicatie voor zorg krijgt. In navolging van de Wet op de Jeugdzorg bouwt BJzO de functie vrij toegankelijke zorg, dat is de licht ambulante zorg, af. Cliënten die niet in aanmerking komen voor geïndiceerde zorg dienen te worden overgedragen aan het Algemeen Maatschappelijk Werk en aan andere voorliggende voorzieningen. Licht ambulante zorg wordt dus steeds minder vaak door BJzO uitgevoerd. Uit het registratiesysteem IJ zijn cijfers verkrijgbaar over het aantal aanmeldingen, de wachtlijsten voor een vervolggesprek en voor vrij toegankelijke zorg en de gemiddelde doorlooptijd van het toeleidingstraject naar geïndiceerde zorg. De hieronder gegeven cijfers zijn uitsluitend van toepassing op het vrijwillige traject. Hiermee wordt aangesloten bij de kernindicatoren Wachtlijsten jeugdzorg, die alleen op vrijwillige cliënten betrekking hebben.
27
Omdat eenduidige registratie van doorlooptijden en wachttijden bij BJzO pas in de loop van 2003 een feit is geworden (daarvoor was sprake van registratie in verschillende registratiesystemen), zijn de cijfers over 2002 en 2003 niet 100% vergelijkbaar. Er is sprake van een lichte onderregistratie in 2002 ten opzichte van 2003, welke voor een (klein) deel verantwoordelijk is voor de toename van aanmeldingen en wachtlijsten in 2003. De betrouwbaarheid van de registratie in 2003 is toegenomen ten opzichte van 2002, en de verwachting is dat in 2004 de registratie op orde is1. Tabel 2.1
Aantal (vrijwillige) aanmeldingen BJzO op totaal aantal jongeren Overijssel
Jaartal Totaal aantal jongeren 0-18 in Overijssel Aantal aanmeldingen BJz Percentage jongeren dat wordt aangemeld
2002
2003
252.234 1361 0,54%
253.499 1913 0,75%
Tabel 2.1 geeft de verhouding tussen het aantal jongeren in Overijssel en het aantal jongeren dat zich aanmeldt bij Bureau Jeugdzorg in 2002 en 2003. De toename van het aantal aanmeldingen bij BJzO in 2003 ten opzichte van 2002 is 41%. Deze enorme toename kan maar voor een klein deel verklaard worden door een toename van het totaal aantal jongeren in Overijssel. Ook de verhouding tussen het totaal aantal jongeren in de provincie en het aantal aanmeldingen neemt toe: dit percentage jongeren blijkt in één jaar tijd te zijn gestegen van 0,54% tot 0,75% van de totale populatie jongeren. Figuur 2.1 Wachtenden voor vervolgafspraak en vrij toegankelijke zorg 400
376
350 300 250 200 150
262
257 168
100
177
70
50
51
39
0 jul-02
jan-03
jul-03
jan-04
Aantal dat >5 dagen wacht op vervolgafspraak Aantal dat >10 dagen wacht op vrij toegankelijke zorg
In figuur 2.1 is te zien dat het aantal cliënten dat na aanmelding meer dan vijf dagen wacht op een vervolgafspraak toeneemt in de eerste helft van 2003, maar dit aantal blijkt in de tweede helft van dat jaar weer enigszins teruggedrongen te zijn. De wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg (kortdurend ambulante zorg waarvoor geen indicatie nodig is) neemt steeds verder af naar 168 wachtenden op 1 juli 2002 naar 39 wachtenden op 1 januari 2004.
______________ 1
BMC, Verbeterplan doelmatigheid primair proces BJzO, 2004.
28
Figuur 2.2 Gemiddelde doorlooptijd van het toegangstraject 140 120 100 80
121
120 92
92
60 40 20 0 eerste helft tw eede helft eerste helft tw eede helft 2002 2002 2003 2003
Hoewel het aantal aanmeldingen sterk stijgt, geldt voor de gemiddelde doorlooptijd van het toegangstraject dat deze afneemt. Dit is te zien in figuur 2.2. Deze doorlooptijd heeft betrekking op de tijd die verstrijkt tussen de aanmelding en het indicatiebesluit. Was deze doorlooptijd in 2002 nog 120 dagen, eind 2003 zitten er gemiddeld 92 dagen tussen de aanmelding van de cliënt en het indicatiebesluit. Verklaringen voor trends in cijfers Bureau Jeugdzorg De trends die uit de bovenstaande cijfers naar voren komen worden hieronder samengevat. Daarbij worden de voornaamste verklaringen hiervoor gegeven, zoals die naar voren zijn gekomen uit gesprekken met de manager Zorgtoeleiding van BJzO, uit een groepsgesprek met medewerkers van BJzO en uit diverse bestudeerde stukken. Deze verklaringen zijn factoren van invloed op de wachtlijst, en dus ‘wachtlijstmechanismen’. Deze komen in hoofdstuk 3 meer uitgebreid aan de orde en worden daarom hier alleen maar kort aangestipt. 1. Het aantal aanmeldingen neemt explosief toe Voor de toename van het aantal aanmeldingen zijn verschillende oorzaken te noemen. · De toenemende bekendheid van Bureau Jeugdzorg is de belangrijkste oorzaak van het stijgende aantal aanmeldingen. · Ook door toenemende instroom van jeugd-GGZ- en LVG (licht verstandelijk gehandicapte) cliënten, neemt het aantal aanmeldingen toe. · In mindere mate is de stijging het gevolg van de verbeterde registratie, wat betekent dat het deels om een optische toename van aanmeldingen gaat. · Heel algemeen kan gesteld worden dat het aantal zorgvragers in de samenleving toeneemt, bijvoorbeeld als gevolg van een meer individualistische samenleving en een toenemende bereidheid professionele hulp in te schakelen bij problemen. 2. Het aantal wachtenden voor een vervolgafspraak neemt toe De wachtlijst voor een vervolgafspraak neemt volgens Bureau Jeugdzorg toe door: · De toename van de instroom, in combinatie met: · Een vermindering van capaciteit als gevolg van bezuinigingen. 3. Het aantal wachtenden voor vrij toegankelijke zorg neemt af De wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg neemt af omdat BJzO, in navolging van de WJZ, deze functie aan het afbouwen is. In Twente wordt al geen vrij toegankelijke zorg meer gegeven.
29
4. De gemiddelde doorlooptijd van het toegangstraject naar een indicatiebesluit neemt af De doorlooptijd van het toegangstraject loopt af omdat BJzO heeft ingezet op een snellere doorlooptijd, met name door te streven naar kortere lijnen en minder bureaucratie. De gesprekken met cliënten zijn korter op elkaar en bij voorkeur op dezelfde dag.
2.2
Cijfers AMK
De cijfers van het Advies en Meldpunt Kindermishandeling uit de rapportages over Kernindicatoren zijn afkomstig uit het registratiesysteem KITS. Het betreft cijfers over de wachtlijst, het aantal aanmeldingen en de doorlooptijd bij het AMK. Omdat het registratiesysteem pas in 2002 operationeel werd, zijn in dat jaar niet alle gegevens volledig geregistreerd. Daarom ontbreken in onderstaande figuren 2.3 en 2.5 de cijfers over de eerste helft van 2002. Aan te nemen is dat de betrouwbaarheid van de cijfers over de tweede helft van 2002 en over 2003 goed is, vanwege eenduidige en volledige registratie. De contacten van het AMK met cliënten bestaan uit het geven van adviezen, uit meldingen van mishandeling en uit consulten. Figuur 2.3 laat zien hoeveel van deze contacten het AMK in de tweede helft van 2002 en in 2003 heeft gehad. Figuur 2.3 Aantal adviezen, meldingen en consulten 800 700
Aantal adviezen Aantal meldingen Aantal consulten
726 606
580
600 500 400 300 200
240
214
198 99
128
106
eerste helft 2003
tw eede helft 2003
100 0 tw eede helft 2002
Uit de figuur wordt duidelijk dat het AMK vooral veel adviezen geeft en dat dit aantal toeneemt in 2003. Het aantal meldingen neemt licht toe en het aantal consulten blijft redelijk stabiel. Vergeleken met de tweede helft van 2002 is het totaal aantal aanmeldingen bij het AMK in de tweede helft van 2003 toegenomen met 19%. De toename van het aantal vragen en meldingen dat bij het AMK binnenkomt leidt in 2002 en 2003 tot langere wachtlijsten. De wachtlijst voor het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling is uitgedrukt in het aantal cliënten dat, indien naar aanleiding van een melding is besloten tot een onderzoek, langer dan vijf dagen wacht op de start van dit onderzoek.
30
Figuur 2.4 Aantal cliënten dat meer dan 5 dagen wacht op de start van het onderzoek
80 74
70
68
60
55
50 40
40
30 20 10 0 jul-02
jan-03
jul-03
jan-04
In figuur 2.4 is te zien dat het aantal cliënten dat langer dan vijf dagen moet wachten op de start van het onderzoek toeneemt van 40 per 1 juli 2002 naar 74 per 1 januari 2004. Desgevraagd geeft het AMK een nuancering bij deze wachtlijstcijfers. Het AMK meldt dat het geven van adviezen en het aannemen van meldingen niet tot wachtlijsten leidt, omdat adviezen direct worden gegeven en meldingen direct geregistreerd. Wanneer besloten is tot onderzoek kan een cliënt wel op een wachtlijst komen. Het AMK benadrukt dat alleen de niet-urgente gevallen op een wachtlijst komen. Zaken die als urgent worden beschouwd zijn zaken waar het om actuele mishandeling gaat, zaken waar baby’s bij betrokken zijn en zaken die door meer dan één persoon gemeld worden. Deze urgente gevallen, evenals crisisgevallen, worden altijd direct door het AMK onderzocht. Minder urgente gevallen, bijvoorbeeld wat minder concrete meldingen (‘ik heb het gevoel dat het daar niet helemaal goed loopt, kunnen jullie eens gaan kijken?’), moeten daarom wat langer wachten. Ter illustratie meldt het AMK dat in de periode januari en februari 2004 er 397 contacten met cliënten waren, waarvan er 359 (90%) direct zijn afgehandeld, en 38 als niet-urgent bestempelde gevallen op de wachtlijst zijn geplaatst. Figuur 2.5 Gemiddelde doorlooptijd onderzoek in kalenderdagen 100 90 80 70 60
87
94
76
50 40 30 20 10 0 tw eede helft 2002
eerste helft 2003
tw eede helft 2003
31
Behalve dat de wachtlijst toeneemt, blijkt uit figuur 2.5 ook de doorlooptijd van een onderzoek door het AMK toe te nemen, van gemiddeld 76 kalenderdagen in de tweede helft van 2002 tot 94 dagen in de tweede helft van 2003. Het AMK hanteert een norm van 90 kalenderdagen voor de doorlooptijd van een onderzoek, en overschrijdt in de tweede helft van 2003 voor het eerst deze norm in lichte mate. Deze overschrijding blijkt overigens uit meer gedetailleerde cijfers van het AMK alleen in het derde kwartaal van 2003 plaats te vinden; in het vierde kwartaal daalt de doorlooptijd weer tot onder de norm. Verklaringen voor trends in cijfers AMK De trends die uit de bovenstaande cijfers naar voren komen worden hieronder samengevat. Daarbij worden de voornaamste verklaringen hiervoor gegeven, zoals die naar voren zijn gekomen uit gesprekken met de manager van het AMK en uit bestudeerde stukken. 1. Het aantal contacten met cliënten (adviezen en meldingen) neemt toe De belangrijkste reden voor de toename in adviezen en meldingen is de toegenomen naamsbekendheid van het AMK en de verbeterde bereikbaarheid. Een publiekscampagne in 2003 heeft dat jaar tot een toename van het aantal aanmeldingen geleid. 2. Het aantal wachtenden op de start van een onderzoek neemt toe De toename van het aantal aanmeldingen is de belangrijkste reden voor de toenemende wachtlijst. Hierdoor werd een groter beroep gedaan op de inzetbaarheid van het AMK waar niet direct aan voldaan kon worden. Het AMK noemt verder ziekte en verloop onder de medewerkers als een belangrijke oorzaak van de wachtlijsten. Omdat het AMK klein is, is het erg gevoelig hiervoor. 3. De gemiddelde doorlooptijd van een onderzoek neemt toe Voor de toename van de gemiddelde doorlooptijd van een onderzoek noemt het AMK ziekte en verloop onder de medewerkers als belangrijke oorzaak.
2.3
Cijfers geïndiceerde zorg
Cliënten die voor zorg zijn geïndiceerd komen terecht bij het zorgtoewijzingsorgaan van BJzO, aangeduid met de naam Zorgtoeleiding. Op basis van de indicatie krijgt de cliënten hier een vorm van zorg toegewezen. De indicatie leidt in sommige gevallen tot meer dan één zorgtoewijzing. De cliënt krijgt dan zowel de meest wenselijke, als de minimaal noodzakelijke vorm van zorg toegewezen. Dit gebeurt met name als de wachtlijst voor de meest wenselijke vorm van zorg erg lang is. In de tussentijd kan de cliënt dan gebruik maken van een ander zorgaanbod dat sneller beschikbaar is. Zodra een cliënt een zorgtoewijzing heeft gekregen komt deze op de wachtlijst terecht. Indien er sprake is van meerdere zorgtoewijzingen, kan de cliënt op twee wachtlijsten terecht komen (tenzij één zorgtoewijzing direct verzilverd wordt). De zorgtoewijzingen en de verzilveringen hiervan worden door Zorgtoeleiding geregistreerd in het systeem Rups. Uit dit registratiesysteem worden de Kernindicatoren Zorgtoewijzingsorgaan geleverd. Dit betreft de cijfers over de wachtenden geïndiceerde zorg, de gemiddelde wachttijden en het aantal verzilveringen. Met het huidige registratiesysteem is het niet mogelijk een eenduidig beeld te krijgen van het aantal cliënten dat wacht op de toegewezen zorg, omdat het systeem het aantal zorgvormen geeft waarop wordt gewacht en eenzelfde cliënt op meer dan één zorgvorm kan wachten.
32
Het is aannemelijk dat de wachtlijstcijfers van Zorgtoeleiding voldoende betrouwbaar zijn. Over kinderen die langer dan drie maanden wachten op de toegewezen zorg wordt een brief naar de casemanager gestuurd met de vraag of de zorg reeds is verzilverd. Bovendien wordt iedere twee weken aan de zorgvoorzieningen een bezettingsoverzicht ter controle voorgelegd. Op deze manier controleert Zorgtoeleiding of de registratie over wachtende en opgenomen kinderen nog accuraat is. De in deze paragraaf gepresenteerde cijfers geven zicht op de ontwikkeling van wachtlijsten, wachttijden, aantal zorgtoewijzingen en aantal verzilveringen per zorgvorm in de jaren 2002 en 2003. Figuur 2.6 Toewijzingen, verzilveringen en wachtlijst in 2002 en 2003 1327
1400 1200
1178 Aantal zorgtoewijzingen
1000 800
778
Aantal verzilverde toewijzingen
638
600 400
295
Aantal zorgtoewijzingen >45 werkdagen wachtend
178
200 0 2002
2003
Figuur 2.6 laat de ontwikkeling van instroom, uitstroom en de wachtlijst zien in de afgelopen twee jaar. De eerste kolom geeft het totaal aantal zorgtoewijzingen in dat jaar. De tweede kolom geeft het aantal zorgtoewijzingen dat werd verzilverd. De laatste kolom representeert de wachtlijst aan het eind van het jaar: niet verzilverde zorgtoewijzingen waar de cliënt meer dan 45 werkdagen op wacht. De wachtlijst opgeteld bij het aantal verzilveringen komt lager uit dan het totaal aantal toewijzingen. Dit komt omdat sommige toewijzingen geannuleerd worden, en omdat toewijzingen waar nog geen 45 werkdagen op wordt gewacht (nog) niet bij de wachtlijst worden meegeteld. Uit de figuur is de volgende conclusie te trekken: het aantal zorgtoewijzingen (de instroom) neemt toe, het aantal verzilveringen (de uitstroom) neemt af, met het gevolg dat de wachtlijst toeneemt. Behalve uit verzilveringen bestaat de uitstroom van de wachtlijst ook uit annuleringen van de zorgtoewijzing, bijvoorbeeld als de zorg niet meer nodig of niet meer gewenst is. Een annulering kan echter ook het gevolg zijn van een lange wachttijd, waardoor na verloop van tijd zwaardere zorg nodig is. Ook komt het voor dat zorgtoewijzingen residentiële zorg worden geannuleerd omdat cliënten vanwege een lange wachttijd in een JJI (justitiële jeugdinrichting) worden geplaatst. Het aantal annuleringen nam toe van 137 in 2002 (12% van het aantal toewijzingen) naar 320 in 2003 (24% van het aantal toewijzingen): een verdubbeling. Wat de achtergrond van deze verdubbeling is, is niet bekend. Wel kan uit de cijfers worden opgemaakt dat vooral de annuleringen van daghulp en residentiële zorg zijn toegenomen.
33
Figuur 2.7 geeft de ontwikkeling van de gemiddelde wachttijden voor zorg die in 2002 en 2003 werd verzilverd. Figuur 2.7 Gemiddelde wachttijd in dagen in 2002 en 2003 160 140
Ambulante zorg Daghulp
120 100
Residentiele zorg Pleegzorg
80 60 40 20 0 eerste helft 2002
tweede helft 2002
eerste helft 2003
tweede helft 2003
De wachttijden voor residentiële zorg zijn het langst. Na een grote stijging van deze wachttijd in de tweede helft van 2002, daalt de wachttijd weer in 2003. Ook voor daghulp zijn de gemiddelde wachttijden in 2002 iets korter dan in 2003. Voor ambulante zorg en pleegzorg zijn wel lichte stijgingen van wachttijden te zien. Al met al kan niet gesproken worden van een grote toename of afname van wachttijden. Wel lijken wachttijden voor verschillende zorgproducten zich dichter naar elkaar toe te ontwikkelen. Dit is waarschijnlijk te verklaren door de werkwijze bij het zorg toewijzen: indien voor een bepaalde zorgvorm wachttijden zeer lang zijn, zal een cliënt eerder een toewijzing krijgen voor een zorgvorm met minder lange wachttijden. Eind 2003 variëren de gemiddelde wachttijden voor de verschillende zorgproducten van 67 dagen voor daghulp tot 94 dagen voor residentiële zorg. In de bijlage achterin dit rapport worden nog enkele figuren gegeven over de ontwikkeling van het aantal toewijzingen, verzilveringen en de wachtlijst uitgesplitst naar de verschillende zorgvormen. Samenvatting en verklaringen voor trends in cijfers geïndiceerde zorg De hierboven gepresenteerde cijfers kunnen deels door elkaar en deels door externe factoren verklaard te worden. Zo zijn wachtlijsten en wachttijden in de eerste plaats het gevolg van een incongruentie tussen instroom (toewijzingen) en uitstroom (verzilveringen). De toenemende wachtlijst is dus het logisch gevolg van een toenemende instroom en een afnemende uitstroom. 1. Het aantal zorgtoewijzingen, met name voor ambulante zorg en pleegzorg, neemt toe De toename van zorgtoewijzingen is het gevolg van de toename van aanmeldingen bij BJzO. Vooral de toenemende bekendheid en bereikbaarheid van BJzO ligt hieraan ten grondslag. 2. Het aantal verzilveringen van zorg neemt af Het is niet geheel duidelijk waarom het aantal verzilveringen in 2003 lager is dan in 2002. Mogelijk heeft dit te maken met de piek in het aantal verzilveringen van daghulp en residentiële hulp in de tweede helft van 2002, die tot een ‘verstopping’ geleid kan hebben waardoor het aantal verzilveringen in 2003 niet kon worden geëvenaard.
34
3. Wachtlijsten nemen toe De toename van de wachtlijst is een direct gevolg van de ontwikkelingen genoemd onder punt 1 en punt 2. 4. Wachttijden blijven over het geheel genomen redelijk stabiel Opvallend is dat de wachttijden niet net zoals de wachtlijst toenemen. Dit kan verklaard worden door de manier waarop de wachttijd berekend wordt. Wachttijden verwijzen namelijk naar cliënten wiens zorgtoewijzing verzilverd is, niet naar de cliënten die op de wachtlijst staan. Daarom kan de wachttijd ‘vertraagd’ reageren op een toenemende wachtlijst, en een toenemende wachttijd pas zichtbaar worden enkele maanden nadat wachtlijsten toenemen. In het algemeen hoeft er, bij voldoende doorstroom uit de zorgvoorzieningen, overigens geen direct verband te zijn tussen wachtlijsten en wachttijden: het is mogelijk dat er meer cliënten wachten, maar dat ze gemiddeld niet langer of zelfs korter wachten dan voorheen.
35
36
3
Wachtlijstmechanismen
3.1
Inleiding
Alvorens in hoofdstuk 4 en 5 van dit rapport in te gaan op de (te verwachten effecten van de) wachtlijstaanpak, beschrijft dit hoofdstuk de factoren van invloed op wachtlijsten: de wachtlijstmechanismen. Ook wordt een inschatting gegeven van de mate waarin een mechanisme van invloed is op de wachtlijst: er worden gewichten aan de mechanismen toegekend. Gebruikte literatuur De hier gepresenteerde wachtlijstmechanismen zijn als volgt verkregen: ten eerste heeft deskresearch plaatsgevonden waarbij diverse stukken zijn bestudeerd over wachtlijsten in de jeugdzorg, zowel in Overijssel als ook in andere provincies. Voor een overzicht van de bestudeerde documenten wordt verwezen naar de literatuuropgave. Stukken over de aanpak van wachtlijsten voor jeugdzorg (ook in andere provincies) geven inzicht in wachtlijstmechanismen, omdat hieruit duidelijk wordt waar beleidsmakers en instellingen zich op richten bij de aanpak van wachtlijsten. De succesvolle aanpak van wachtlijsten bij Bureau Jeugdzorg in Limburg is een voorbeeld van een ‘good practice’, die inzicht verschaft in mechanismen die blijkbaar een belangrijke rol spelen bij het terugdringen van de wachtlijsten1. Ook literatuur over mogelijke oorzaken van landelijke wachtlijsten voor jeugdzorg, met name over de achtergronden van het toenemend aantal aanmeldingen, heeft informatie gegeven over wachtlijstmechanismen. Verder zijn stukken bestudeerd die betrekking hebben op de specifieke situatie in Overijssel, zoals het recent verschenen ‘Verbeterplan doelmatigheid jeugdzorg Overijssel’. Totstandkoming van de modellen met wachtlijstmechanismen De opbrengst van de deskresearch is vertaald naar een eerste Model Wachtlijstmechanismen Overijssel, dat in de tussentijdse notitie van 15 april werd gepresenteerd. Vervolgens is dit model, tegelijk met enkele van de cijfers die in hoofdstuk 2 zijn gegeven, tijdens de groepsgesprekken voorgelegd aan medewerkers van BJzO, het AMK en de aanbieders jeugdhulpverlening. Deze groepsgesprekken hadden tot doel de wachtlijstmechanismen van de jeugdzorg in Overijssel, en de gewichten van deze mechanismen, nader in kaart te brengen. Daarom is de respondenten gevraagd naar factoren die van invloed zijn op instroom op en uitstroom van de wachtlijst, en naar verklaringen voor trends in cijfers over 2002 en 2003. Vanwege de overzichtelijkheid is ervoor gekozen om in dit rapport niet, zoals in de tussentijdse notitie wél het geval was, één model met wachtlijstmechanismen te presenteren. Onderstaande paragrafen beschrijven daarom afzonderlijk de wachtlijstmechanismen die van invloed zijn op respectievelijk de wachtlijst bij BJzO, het AMK en de wachtlijsten geïndiceerde zorg. Per paragraaf zijn de wachtlijstmechanismen in een model weergegeven, dat een zo compleet mogelijk overzicht geeft van de factoren die van invloed zijn op de wachtlijst in kwestie. Behalve dat deze modellen de diversiteit van wachtlijstmechanismen laten zien, wordt ook een onderscheid weergegeven tussen factoren die naar verwachting een grote of een minder grote invloed op de wachtlijst hebben: er worden gewichten toegekend aan de wachtlijstmechanismen. ______________ 1
Om te achterhalen op welke manier BJz Limburg de wachtlijsten heeft aangepakt is een telefonisch interview gevoerd met de secretaris van de Raad van Bestuur.
37
De aan de wachtlijstmechanismen toegekende gewichten zijn vastgesteld op basis van de inschatting van de onderzoekers. Deze inschatting is gebaseerd op bevindingen van de deskresearch en de gesprekken met respondenten. Indien meerdere respondenten hebben benadrukt dat een mechanisme belangrijk is, dat te verwachten is dat met inzet op dit mechanisme veel winst op de wachtlijsten kan worden behaald, en/of dat eerder gebleken is dat dit mechanisme tot een effect leidt, wordt een groter gewicht aan het mechanisme toegekend.
3.2
Wachtlijstmechanismen Bureau Jeugdzorg
Er bestaan twee verschillende wachtlijsten bij Bureau Jeugdzorg: de wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg en de wachtlijst voor een eerste vervolggesprek na aanmelding. In het vorige hoofdstuk, in paragraaf 2.1, werd reeds duidelijk dat de wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg bij BJzO snel afneemt omdat deze zorg steeds minder wordt geboden. In Twente bestaat het aanbod van vrij toegankelijke zorg al niet meer. Omdat de wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg daarom vanzelf zal verdwijnen, is er voor gekozen hier niet nader stil te staan bij de wachtlijstmechanismen voor deze wachtlijst. Wel gaan we in op de wachtlijsten voor een vervolggesprek bij BJzO. Vervolgens worden ook de mechanismen beschreven die van invloed zijn op de doorlooptijd van het traject van aanmelding tot aan indicatie. Het verkorten van deze doorlooptijden is eveneens onderdeel van de wachtlijstaanpak van de provincie.
3.2.1
Mechanismen van invloed op de wachtlijst voor een vervolggesprek
Interpretatie van figuur 3.1 Figuur 3.1 geeft de mechanismen van de wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO. De figuur kan als volgt geïnterpreteerd worden: de wachtlijst is het directe gevolg van 1) het aantal aanmeldingen bij BJzO, en 2) de snelheid waarmee met een cliënt een afspraak kan worden gemaakt. Beide factoren zijn in de witte cirkels weergegeven. Een aantal mechanismen is van invloed op deze factoren. Deze mechanismen zijn in de rechthoeken weergegeven. Licht gekleurde rechthoeken staan voor mechanismen waarvan externe beïnvloeding niet mogelijk of niet wenselijk is. Zo zijn kenmerken van de populatie, het aantal jongeren in de regio, niet beïnvloedbaar. De toename van nieuwe doelgroepen is theoretisch gezien wel beïnvloedbaar, maar omdat de instroom uit bijvoorbeeld de jeugd-GGZ in lijn is met de Wet op de Jeugdzorg is beleid gericht op vermindering van deze invloed niet wenselijk. Donker gekleurde rechthoeken representeren de mechanismen die wel extern, vanuit provincie of gemeenten te beïnvloeden zijn. Deze mechanismen geven dus alvast aanknopingspunten voor de wachtlijstaanpak. De dikte van de pijlen verwijst naar het gewicht van de wachtlijstmechanismen, ofwel de relatieve grootte van de invloed die ze hebben. Er worden drie verschillende diktes onderscheiden: de dunste pijl staat voor een klein gewicht, de middelste pijl voor een gemiddeld gewicht en de dikste pijl voor een groot gewicht.
38
Figuur 3.1 Mechanismen van invloed op de wachtlijst voor een vervolggesprek BJzO Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid
Kader van preventie
Capaciteit BJzO
Toename nieuwe doelgroepen
Kenmerken van populatie (bv. aantal jongeren)
Instroom: aantal aanmeldingen BJzO
Versterking en verduidelijking taken van voorliggende voorzieningen
Snelheid waarmee een afspraak wordt gerealiseerd
Caseload werknemers
Kenmerken cliënten Financiële middelen
Wachtlijst voor vervolggesprek
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding niet mogelijk of niet wenselijk is
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding wel mogelijk is
Wachtlijstmechanisme met klein gewicht Wachtlijstmechanisme met gemiddeld gewicht Wachtlijstmechanisme met groot gewicht
39
De verschillende wachtlijstmechanismen worden hieronder nader toegelicht, waarbij mechanismen van invloed op de instroom onderscheiden worden van mechanismen van invloed op de snelheid waarmee cliënten kunnen worden geholpen. Mechanismen van invloed op de instroom bij BjzO
·
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid De toenemende bekendheid en bereikbaarheid van Bureau Jeugdzorg wordt gezien als de belangrijkste oorzaak van het toenemend aantal aanmeldingen. Ook in eerder onderzoek van Research voor Beleid1 werd geconcludeerd dat de bekendheid met het aanbod aan voorzieningen een aanzuigende werking heeft op zorgvragers. BJzO ziet de toenemende instroom als het grootste knelpunt bij het wegwerken van de wachtlijsten.
· Toename van nieuwe doelgroepen Met de definitieve inwerkingtreding van de Wet op de Jeugdzorg is het de bedoeling dat steeds meer cliënten uit de aanverwante sectoren jeugd-GGZ, justitiële inrichtingen en de LVG-zorg (licht verstandelijk gehandicapten) via BJzO de toegang krijgen tot de benodigde zorg. BJzO merkt al dat steeds meer jeugd-GGZ en LVG-cliënten zich aanmelden. Te verwachten is dat de instroom van deze doelgroepen nog verder zal toenemen. · Kenmerken van de populatie Het aantal aanmeldingen is voor een deel bepaald door kenmerken van de populatie. Populatiekenmerken die de vraag naar jeugdzorg positief beïnvloeden zijn bijvoorbeeld het aantal jongeren in de regio. Ook de mate van urbanisatie speelt een rol (in grote steden is de hulpvraag groter). Zo is in Twente, waar meer steden liggen en relatief veel sprake is van gezinnen in een achterstandspositie, de hulpvraag groter. Verder spelen sociaal-maatschappelijke factoren een rol bij de in het algemeen toenemende hulpvraag. Zo worden problemen steeds vaker gesignaleerd en zijn mensen steeds sneller bereid hulp te zoeken voor deze problemen. · Projecten in het kader van preventie Aanbieders van jeugdhulpverlening in Overijssel pleiten voor meer projecten die vroegtijdig probleemjongeren signaleren, bijvoorbeeld op scholen en in de reguliere kinderopvang. Door deze kinderen direct hulp te bieden kan worden voorkomen dat problematiek verergert en dat ze bij BJzO terecht komen. · Versterking en verduidelijking taken van voorliggende voorzieningen De voorliggende voorzieningen zijn gemeentelijk gefinancierde voorzieningen zoals Algemeen Maatschappelijk Werk, de GGD en jongerenwerk. Deze voorzieningen hebben verantwoordelijkheden als het gaat om het welzijn van jongeren en de preventie van de noodzaak voor jeugdzorg. Momenteel blijken de verantwoordelijkheden van de voorliggende voorzieningen en de provinciaal gefinancierde jeugdzorg ( BJzO en de aanbieders JHV) en niet altijd helder afgebakend te zijn. Het is niet altijd duidelijk welke jongeren binnen de gemeentelijk voorzieningen geholpen dienen te worden, en welke moeten worden doorgestuurd naar BJzO.
______________ 1
Wachtlijsten in de gehandicaptenzorg. Een onderzoek naar trends, mechanismen en toekomstige ontwikkelingen. Research voor Beleid, 2002.
40
Met de Wet op de Jeugdzorg hebben gemeenten een meer duidelijke taak in de regie over deze voorzieningen. De gemeente dient bijvoorbeeld middelen beschikbaar te stellen voor licht ambulante hulp, die nu niet meer onder de verantwoordelijkheid van de geïndiceerde, provinciale zorg valt. Zowel provincie, gemeenten als de aanbieders JHV verwachten dat veel winst behaald kan worden door goede afstemming tussen de gemeenten, provincie, voorliggende voorzieningen en BJzO. Deze afstemming moet zich richten op een afbakening van verantwoordelijkheden en versterking van de preventieve taken van de gemeentelijke voorzieningen. Voorwaarden voor het bereiken van winst is dat de voorliggende voorzieningen (en dus de gemeenten) over voldoende middelen beschikken. Een andere kanttekening is dat versterking van de voorliggende voorzieningen aanvankelijk een toename van signalering, en daarmee een toename van het beroep op BJzO kan veroorzaken. De verwachting is echter dat dit effect tijdelijk is en de toestroom naar BJzO daarna afneemt. Mechanismen van invloed op snelheid waarmee cliënten geholpen kunnen worden De mechanismen van invloed op de snelheid waarmee cliënten geholpen kunnen worden komen meer uitgebreid aan de orde in de volgende paragraaf 3.2.2, over de doorlooptijd van het toegangstraject.
3.2.2
Mechanismen van invloed op de doorlooptijd van het toegangstraject
Na aanmelding bij Bureau Jeugdzorg kunnen, afhankelijk van de hulpvraag van de cliënt en of het om het vrijwillige of het justitieel kader gaat, verschillende trajecten worden doorlopen. Deze trajecten bestaan in ieder geval uit screening/diagnostiek, indicatiestelling, vaststellen van de benodigde zorg en casemanagement dan wel, in enkele gevallen, uitvoeren van licht ambulante zorg. Er zijn verschillende mechanismen die deze trajecten vlotter kunnen doen verlopen.
41
Figuur 3.2 Mechanismen van invloed op doorlooptijd toegangstraject
Terugbrengen aantal stappen /efficiëntere uitvoering toegangstraject
Instroom: aantal aanmeldingen BJzO
Doorlooptijd toegangstraject
Personele bezetting/ financiële middelen
Kenmerken cliënten
Caseload werknemers Tegengaan bureaucratie
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding niet mogelijk of niet wenselijk is Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding wel mogelijk is
Wachtlijstmechanisme met klein gewicht Wachtlijstmechanisme met gemiddeld gewicht Wachtlijstmechanisme met groot gewicht
·
Instroom Vanzelfsprekend is de instroom, net als op de wachtlijst voor een vervolggesprek, verantwoordelijk voor de doorlooptijd van het toegangstraject. Minder cliënten kunnen bij eenzelfde capaciteit sneller worden geholpen dan meer cliënten. Mechanismen van invloed op de instroom kwamen hiervoor reeds aan de orde.
·
Terugbrengen van het aantal stappen / efficiëntere uitvoering toegangstraject BJz in Limburg noemt een efficiëntere uitvoering van het traject als voornaamste reden voor de bereikte snellere doorstroom, en daarmee de kortere wachtlijst. In Limburg koppelt men één medewerker aan één cliënt, die aanmelding, screening, diagnostiek en casemanagement uitvoert. Ook hanteert BJz Limburg het ‘goed genoeg’ principe: bij elke vervolgafspraak staat men kritisch stil bij de meerwaarde hiervan. BJz Limburg stimuleert de medewerkers om de gesprekken zo snel mogelijk te plannen. Uit een vergelijking tussen de gang van zaken in Limburg en in Overijssel valt te concluderen dat BJzO ook inzet op een snelheid en efficiëntie van het traject. BJzO geeft aan de doorlooptijd te hebben verkort door het aantal contacten met de cliënt te verkorten en bij voorkeur op dezelfde dag uit te voeren. Aanmelding en screening worden zoveel mogelijk opeenvolgend, als één geheel uitgevoerd. In tegenstelling tot Limburg heeft BJz Overijssel er echter voor gekozen case
42
management los te koppelen van aanmelding en screening, en dit door andere medewerkers uit te laten voeren. Deze maatregelen voor een efficiënte uitvoering van het toegangstraject worden meer uitgebreid beschreven in het Verbeterplan doelmatigheid primair proces Bureau Jeugdzorg Overijssel (BMC, 2004).
·
Financiële middelen De beschikbaarheid van voldoende financiële middelen, en daarmee voldoende deskundig personeel, is een noodzakelijke voorwaarde voor een vlotte doorlooptijd van het traject bij BJzO. De mate waarin financiering aanwezig is om voldoende personeel aan te nemen is een belangrijk wachtlijstmechanisme. Het aannemen van deskundig personeel is alleen mogelijk met structurele, niet met incidentele middelen.
·
Caseload werknemers Door de reorganisatie van werkprocessen bij BJzO hebben medewerkers meer tijd en energie moeten steken in de organisatie van hun werk en hebben daarom minder tijd gehad voor het daadwerkelijk spreken van cliënten. BJzO verwacht dat de caseload van de werknemers, dus het aantal cliënten dat ze kunnen spreken, weer zal kunnen toenemen.
·
Kenmerken cliënten Het snel realiseren van een afspraak met een cliënt is niet alleen afhankelijk van BJzO. (Ouders van) cliënten zijn niet altijd in staat op korte termijn (binnen de vijf dagen die hiervoor staan) naar BJzO te komen voor een afspraak. Tijdgebrek, eventuele ziekte of vakantie, kan hierbij in de weg staan.
·
Tegengaan bureaucratie Door regels en procedures waar mogelijk of waar gewenst minder strikt te hanteren kan het toegangstraject sneller worden doorlopen. Een voorbeeld is een cliënt in een crisissituatie eerst te plaatsen, en achteraf de indicatiestelling uit te voeren. BJzO suggereert dat veel tijd bespaard kan worden indien dossiers van kinder- en GGD-artsen kunnen worden gebruikt door BJzO, zodat niet telkens een geheel nieuw dossier hoeft te worden aangelegd.
43
3.2.3
Samenvatting wachtlijstmechanismen BJzO
Tabel 3.1 geeft een samenvatting van de meest invloedrijke mechanismen (met een gemiddeld of groot ‘gewicht’ ) die hierboven genoemd zijn. Mechanismen met een groot gewicht zijn vet gedrukt. Verder is een onderscheid aangebracht tussen beïnvloedbare en niet-beïnvloedbare mechanismen en mechanismen van invloed op de instroom of op de doorlooptijd. Tabel 3.1
Voornaamste wachtlijstmechanismen BJzO
Mechanismen van invloed op instroom BjzO
Beïnvloedbaar
Niet beïnvloedbaar
·
·
· Mechanismen van invloed op doorlooptijd toegangstraject
· · · ·
44
Versterking en verduidelijking taken van de voorliggende voorzieningen Projecten in het kader van preventie Terugbrengen van het aantal stappen / efficiëntere uitvoering toegangstraject Financiële middelen Caseload werknemers Tegengaan bureaucratie
·
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid Toename van nieuwe doelgroepen
3.3
Wachtlijstmechanismen AMK
Figuur 3.3 geeft een overzicht van de mechanismen van invloed op de wachtlijst bij het Adviesen Meldpunt Kindermishandeling, en de gewichten die hieraan zijn toegekend. Figuur 3.3 Mechanismen van invloed op wachtlijst AMK Inzetten op preventie
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid
Sturen op productie medewerkers
Instroom: aantal meldingen AMK
Snelheid waarmee onderzoek van start kan gaan
Eigen verantwoordelijkheid melders
Capaciteit AMK
Financiële middelen
Wachtlijst AMK
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding niet mogelijk of niet wenselijk is
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding wel mogelijk is
Wachtlijstmechanisme met gemiddeld gewicht Wachtlijstmechanisme met groot gewicht
Op de wachtlijst bij het AMK is ten eerste de instroom van invloed en ten tweede de snelheid waarmee een onderzoek van start kan gaan (die tevens van de instroom afhankelijk is). 45
Mechanismen van invloed op de instroom bij het AMK
·
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid Evenals bij Bureau Jeugdzorg is het toenemend aantal meldingen vooral het gevolg van de toegenomen naamsbekendheid van het AMK en de verbeterde bereikbaarheid. Een publiekscampagne in 2003 heeft tot een toename van het aantal aanmeldingen geleid. Het AMK gaat uit van een tijdelijk groei van het aantal aanmeldingen van 20%, als gevolg van deze campagne, en een meer permanente groei van 10%. De verwachting is dus dat het aantal meldingen bij het AMK voorlopig zal blijven toenemen, wat uiteraard ook de bedoeling van de overheid is. Strikt genomen is beïnvloeding van dit mechanisme dus wel mogelijk én wenselijk, maar juist met het doel het aantal aanmeldingen te verhogen. Omdat het daarom niet in de aanpak van de wachtlijsten is in te zetten, is het in figuur 3.3 gemarkeerd als niet beïnvloedbaar.
· Inzetten op preventie Het AMK suggereert dat door de provincie meer ingezet kan worden op preventie door bijvoorbeeld over het onderwerp kindermishandeling training en informatie te bieden aan leerkrachten en maatschappelijk werkers. Ook is gesuggereerd dat het AMK en BJzO hun preventiebudgetten samenvoegen om zo een integraal preventiebeleid te kunnen voeren. · Stimuleren eigen verantwoordelijkheid melders Het AMK probeert de laatste tijd melders meer eigen verantwoordelijkheid te geven. Aan de melder wordt dan het advies gegeven hoe deze zelf het probleem zouden kunnen aanpakken. Soms leidt dit tot een zodanig resultaat dat het AMK niet meer nodig is. Mechanismen van invloed op de snelheid waarmee een onderzoek van start kan gaan
·
Capaciteit AMK / financiële middelen Om een onderzoek snel van start te kunnen laten gaan is voldoende deskundig personeel nodig. Hierbij geldt dat alleen structurele financiële middelen ingezet kunnen worden voor het in dienst nemen van personeel. Het AMK geeft aan dat structurele verhoging van de subsidie noodzakelijk is om het structureel toenemend aantal meldingen adequaat te kunnen onderzoeken.
·
Sturen op productie medewerkers Het AMK heeft een model ontwikkeld waarmee de productie van medewerkers kan worden bijgehouden en teruggekoppeld. Van deze maatregel gaat een effect uit dat de productie van de medewerkers stimuleert. Samenvatting wachtlijstmechanismen AMK In tabel 3.2 zijn mechanismen met een groot gewicht vet gedrukt, en daarmee onderscheiden van de mechanismen met een gemiddeld gewicht. Tabel 3.2
Wachtlijstmechanismen AMK Beïnvloedbaar
Niet beïnvloedbaar
Mechanismen van invloed op instroom AMK
· ·
Inzetten op preventie Stimuleren eigen verantwoordelijkheid melders
·
Mechanismen van invloed op snelheid waarmee onderzoek van start kan gaan
· ·
Financiële middelen Sturen op productie medewerkers
46
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid
3.4
Wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg
In figuur 3.4 zijn de mechanismen van de wachtlijst voor geïndiceerde zorg te zien. Het is een complexe figuur, vanwege het grote aantal verschillende mechanismen dat de wachtlijsten voor geïndiceerde zorg beïnvloedt. De figuur dient als volgt gelezen worden: de witte cirkels geven de factoren aan die direct verantwoordelijk zijn voor de wachtlijsten. In de eerste plaats is dit het aantal aanmeldingen bij BJzO, waarvan een deel tot één of meer zorgtoewijzingen leidt. De zorgtoewijzingen zorgen vervolgens voor de instroom op de wachtlijst. Verantwoordelijk voor het aantal zorgtoewijzingen is het aantal cliënten dat zich aanmeldt bij BJzO, dat in aanmerking komt voor geïndiceerde jeugdhulpverlening. Een toenemend aantal toewijzingen is vooral het gevolg van de toenemende bekendheid en bereikbaarheid van BJzO, zoals reeds in paragraaf 2.3 werd vermeld. Dit wachtlijstmechanisme is in paragraaf 3.1 aan de orde gekomen en wordt daarom hier niet meer behandeld. Naast de instroom is vanzelfsprekend de uitstroom verantwoordelijk voor de wachtlijst. In figuur 3.4 is de uitstroom vertegenwoordigd door de witte cirkel ‘snelheid waarmee toewijzing kan worden verzilverd’. De wachtlijstmechanismen die in de figuur worden weergegeven zijn alle van invloed op deze snelheid, dus op de uitstroom van de wachtlijst. De mechanismen die van invloed zijn op de snelheid waarmee de zorgtoewijzing kan worden verzilverd zijn onder te verdelen onder drie noemers: de capaciteit van het zorgaanbod, de doorlooptijd van de zorgvoorzieningen en de zwaarte en/of duur van de toegewezen zorg. Deze drie mechanismen zijn alle van grote invloed op de wachtlijst; maar van de capaciteit en de doorlooptijd wordt de meeste winst verwacht indien de wachtlijstaanpak zich hierop richt (wat tot uitdrukking komt in de dikte van de pijlen). Overigens zijn deze drie ‘basismechanismen’ ook van invloed op elkaar: zwaarte en duur van de toegewezen zorg zijn van invloed op de doorlooptijd (lichtere zorg heeft een kortere doorlooptijd), en de doorlooptijd is weer van invloed op de capaciteit: bij kortere doorlooptijden kunnen meer cliënten geholpen worden, dus neemt de capaciteit toe. Deze relatie is in figuur 3.4 aangegeven met een stippellijn. Hieronder worden de wachtlijstmechanismen die van invloed zijn op de capaciteit, de doorlooptijden en de zwaarte en/of duur van de toegewezen zorg nader toegelicht. Mechanismen van invloed op de capaciteit van het zorgaanbod
·
Financiële middelen De capaciteit van het zorgaanbod wordt voor een belangrijk deel bepaald door de beschikbaarheid van financiële middelen en personeel. Beide mechanismen zijn ook van invloed op elkaar: (Structurele) financiële middelen zijn nodig om personeel, de hulpverleners en hun ondersteuning, aan te kunnen stellen. Ook zijn deze middelen nodig om voorzieningen te kunnen bouwen en onderhouden. De beschikbaarheid van voldoende financiële middelen wordt door de aanbieders jeugdhulpverlening genoemd als de belangrijkste voorwaarde om de capaciteit zodanig uit te breiden dat wachtlijsten kunnen worden weggewerkt.
47
Figuur 3.4 Mechanismen van invloed op wachtlijst en wachttijden geïndiceerde zorg
Aantal aanmeldingen BJzO
Instroom op wachtlijst: aantal zorgtoewijzingen Effectiviteit van de verleende zorg
Doorlooptijd zorgvoorzieningen
Financieringssystematiek
Capaciteit zorgaanbod Snelheid waarmee toewijzing kan worden verzilverd
Bureaucratie
Problematiek van de cliënt
Zwaarte/duur van de toegewezen zorg
Mogelijkheden voor uitstroom en nazorg
Wachtlijst geïndiceerde zorg
Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding niet mogelijk of niet wenselijk is Wachtlijstmechanisme waarbij externe beïnvloeding wel mogelijk is
48
Financiële middelen
Inzet op lichte zorg bij indicatiestelling
Voorkómen van de noodzaak van 'zware' zorg
Wachtlijstmechanisme met klein gewicht Wachtlijstmechanisme met gemiddeld gewicht Wachtlijstmechanisme met groot gewicht
· Financieringssystematiek Behalve de kwantiteit van de financiering noemen de zorgaanbieders ook de aard van de huidige financieringssystematiek als mechanisme dat wachtlijsten kan beïnvloeden. Alle aanbieders jeugdhulpverlening noemen, zonder uitzondering, dat een andere financieringssystematiek tot meer flexibiliteit in het zorgaanbod zou kunnen leiden, wat het makkelijker zou maken voor instellingen om wachtlijsten aan te pakken. De instellingen ontvangen nu financiering voor de 24-uurs voorzieningen op basis van de 95% bezettingsnorm. Bij een lagere bezetting dan 95% ontvangt de voorziening minder middelen, bij een hogere bezetting ontvangen ze echter niet meer middelen. De aanbieders zouden liever financiering achteraf ontvangen op basis van het aantal geholpen cliënten, of financiering op basis van vooraf gemaakte productieafspraken. Met meer flexibele financiering zegt een aanbieder dat incidenteel ook wel eens meer dan 100% bezetting kan worden gerealiseerd. ‘Je kan dan dingen uitproberen. Nu durf je dat niet.’ De huidige financieringssystematiek belemmert dus de flexibiliteit in het aanbod omdat meer productie niet wordt gestimuleerd, en minder productie wordt afgestraft. Een aanbieder geeft aan niet te kunnen experimenteren met het bieden van deeltijdbehandeling aan cliënten 24-uurs zorg, omdat hiermee de 95% bezetting misschien tijdelijk niet gehaald kan worden. De aanbieders kunnen ook niet gaan ‘schuiven met bedden’, vanwege het risico in middelen gekort te worden. · Bureaucratie Evenals over het punt van de financieringssystematiek zijn alle aanbieders het erover eens dat zij graag de bureaucratie verminderd zouden willen zien. De aanbieders jeugdhulpverlening vinden dat ze teveel tijd kwijt zijn aan processen die niet met hulpverlening te maken hebben. In de eerste plaats geeft men aan dat er teveel verantwoording in de begrotingsaanvragen aan de provincie moet worden afgelegd. De aanbieders moeten in detail aangeven hoe de financiële middelen zijn ingezet. ‘Alles wat de instelling doet moet verantwoord en geregistreerd worden’. ‘De provincie vraagt ontzettend veel verantwoording vooraf. Als deze vorm van bureaucratie zou worden ingeperkt zou dat veel overheadkosten schelen waardoor meer geld overblijft voor hulpverlening.’ Een ander voorbeeld van bureaucratie gaat over het indienen van projectplannen bij de provincie. Het aanvragen van middelen voor projecten is een maandenlang traject, waardoor de instelling pas laat in het jaar weet of een project kan worden voortgezet. ‘Door bureaucratie ontbreekt het nu aan continuïteit in projecten. Omdat niet duidelijk was of de projecten konden worden voortgezet zijn ze nu gestopt.’ Als andere vorm van bureaucratie die belemmerend werkt is genoemd dat er steeds meer eisen aan hulpverleners worden gesteld wat betreft overleg en registratie. Hierdoor komen ze steeds minder aan de hulpverlening toe. Omdat de werkdruk door deze uitbreiding van taken toeneemt, zou ook het ziekteverzuim onder hulpverleners toenemen. Mechanismen van invloed op doorlooptijd zorgvoorzieningen
·
Mogelijkheden voor uitstroom en nazorg Bij het streven naar een zo kort mogelijke periode dat de cliënt de geïndiceerde zorg ontvangt, is het essentieel dat er voldoende mogelijkheden zijn voor verantwoorde uitstroom, dus voor nazorg. Onvoldoende beschikbaarheid van bijvoorbeeld plaatsen in het speciaal onderwijs, of voor begeleid wonen, veroorzaakt knelpunten bij de doorstroom uit de geïndiceerde jeugdhulpverlening. Ditzelfde geldt voor wachtlijsten bij aangrenzende jeugdzorgsectoren zoals de jeugd-GGZ en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapten.
49
Een veel gehoord knelpunt in de mogelijkheden voor uitstroom is de onvoldoende beschikbaarheid van ‘long-stay units’. Het gaat om verblijven voor kinderen die vanwege hun problematiek niet verder geholpen kunnen worden met een intensieve behandeling. Het gaat bijvoorbeeld om kinderen met een licht verstandelijke handicap of een aan autisme verwante stoornis, die in principe niet behandelbaar is. Deze kinderen kunnen niet thuis wonen maar zijn ook niet op hun plaats in de residentiele jeugdhulpverlening. Volgens de aanbieders JHV zou deze doelgroep beter af zijn in een long-stay unit, waar ze geen behandelaanbod krijgen waar ze niet verder mee geholpen kunnen worden. Deze doelgroep belemmert nu de doorstroom uit de relatief dure 24uurs voorzieningen, omdat er geen geschikt alternatief is.
· Effectiviteit van de verleende zorg Effectieve zorg betekent dat de zorg het gewenste effect bereikt, dat de cliënt geholpen is en zonder, of met minder zware zorg weer verder kan, en er hierdoor weer een plek vrijkomt voor een andere cliënt. Voor effectieve zorg is de methodiek van de hulpverlening belangrijk. In de literatuur wordt gepleit voor een ‘evidence-based’ aanpak van de hulpverlening. De methodiek van de hulpverlening moet gebaseerd zijn op methoden waarvan in de praktijk gebleken is dat deze effect hebben. Verder zijn kenmerken van het contact tussen hulpverlener en cliënt essentieel voor de effectiviteit van de zorg. In de literatuur wordt aanbevolen dat hulpverlener en cliënt samen afspraken maken over de doelen die ze willen bereiken, zodat beide op de hoogte zijn van het doel van de behandeling. Mechanismen van invloed op zwaarte en duur van de geïndiceerde zorg
·
Inzet op lichte zorg bij indicatiestelling Het zo-zo-zo beleid staat voor ‘zo licht mogelijk, zo kort mogelijk en zo dicht bij huis mogelijk ‘. Van intensieve, langdurige en dus dure zorgvormen is te verwachten dat ze meer bijdragen aan wachtlijsten en wachttijden dan kortdurende zorgvormen. Een focus bij de indicatiestelling op, waar mogelijk, ambulante zorg in plaats van residentiële zorg, en op deeltijd zorg in plaats van 24-uurs zorg, doet een minder groot beroep op de capaciteit van het zorgaanbod. De aanbieders jeugdhulpverlening zijn van mening dat inzet op deeltijdbehandeling en intensief ambulante zorg belangrijke aandachtspunten zijn bij de wachtlijstaanpak.
·
Voorkómen van de noodzaak van ‘zware’ zorg Door het bieden van (lichte) hulp voor of na de indicatiestelling kan in sommige gevallen de noodzaak van (een indicatie voor) zware zorg worden voorkomen. Een voorbeeld is een Eigenkracht conferentie, een bijeenkomst van familie van de jongere met het doel de autonomie van ouders of familie over de zorg voor hun kinderen te versterken. De mogelijkheden en eigen kracht van de jongere en diens omgeving worden hierdoor benadrukt waarmee een uit huis plaatsing voorkomen kan worden. Door cliënten op de wachtlijst voor 24-uurs zorg wachtlijstbegeleiding te bieden, zoals weekendopvang, kan het proces van hulpverlening zo snel mogelijk van start gaan en kan voorkomen worden dat de situatie verergert. Een andere methode waarmee de noodzaak aan langdurige, intensieve zorg kan worden voorkomen, is het combineren van de intensieve zorg met minder intensieve hulpvormen. Door het combineren van zorg is de verwachting dat de intensieve zorg eerder kan worden stopgezet.
50
Samenvatting wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg In tabel 3.3 zijn mechanismen met een groot gewicht vet gedrukt, en daarmee onderscheiden van de mechanismen met een gemiddeld gewicht. Tabel 3.3
Wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg Beïnvloedbaar
Mechanismen van invloed op capaciteit zorgaanbod Mechanismen van invloed op doorlooptijd zorgvoorzieningen Mechanismen van invloed op zwaarte en duur van de geïndiceerde zorg
· · · · · · ·
Financiële middelen Financieringssystematiek Bureaucratie Mogelijkheden voor uitstroom en nazorg Effectiviteit van de verleende zorg Inzet op lichte zorg bij indicatiestelling Voorkómen van de noodzaak van ‘zware’ zorg
51
52
4
Maatregelen ter bestrijding van de wachtlijsten
4.1
Inleiding
Bronnen van informatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de inhoud van de wachtlijstaanpak die de provincie zich heeft voorgenomen. Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de wachtlijstaanpak, is hier met verschillende partijen over gesproken: · een gesprek met een aantal beleidsmedewerkers van de provincie; · vijf telefonische interviews met beleidsmedewerkers van diverse Overijsselse gemeenten; · interviews met managers van BJzO, het AMK en de drie aanbieders jeugdhulpverlening (Trias, Jarabee en Commujon). In deze gesprekken stonden maatregelen en doelen behorend bij de wachtlijstaanpak centraal. In gesprek met de provincie zijn de voorgenomen maatregelen en doelen uit het Beleidskader 20042007 besproken en nader geconcretiseerd. Met de overige partijen is gesproken over hoe zij zelf de wachtlijsten zouden willen aanpakken, wat ze zelf (kunnen) doen om wachtlijsten aan te pakken en wat zij vinden van de wachtlijstaanpak van de provincie. Op deze manier is enerzijds de wachtlijstaanpak in kaart gebracht, en is anderzijds samen met andere partijen kritisch gekeken naar de effectiviteit en haalbaarheid van de aanpak van de provincie. Inhoud en opbouw van dit hoofdstuk Dit hoofdstuk beperkt zich tot een opsomming van maatregelen en doelen en gaat nog niet in op de verwachte effectiviteit. Het bleek soms lastig te zijn beleidsmaatregelen en doelen concreet te benoemen, omdat het beleid voortdurend in ontwikkeling is. In gesprek met beleidsmedewerkers van de provincie en in recente beleidsstukken werd de wachtlijstaanpak zoals beschreven in het beleidskader nader geconcretiseerd en in sommige gevallen ook bijgesteld. In dit hoofdstuk beschrijven we de wachtlijstaanpak zoals die in de meest recent verkregen informatie uiteengezet is. Voor sommige maatregelen geldt dat deze als voorstel zijn voorgelegd aan de Provinciale Staten, maar dat nog niet duidelijk is in hoeverre ze daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd. Indien maatregelen nog in de voorstelfase zitten wordt dit hierbij vermeld. Qua opbouw wijkt dit hoofdstuk af van de voorgaande hoofdstukken. Het onderbrengen van de verschillende maatregelen in het kader van de wachtlijstaanpak onder de drie noemers van BJzO, het AMK en de geïndiceerde zorg bleek geen toegevoegde waarde te hebben. Met sommige maatregelen wordt namelijk een effect beoogd op alle wachtlijsten, vanwege de focus op beperking van de instroom of in het algemeen verbetering van afstemming tussen BJzO en de aanbieders jeugdhulpverlening. Er is daarom gekozen de maatregelen te clusteren aan de hand van het type maatregel. De maatregelen zijn in dit hoofdstuk ondergebracht onder de volgende noemers: 1. Maatregelen gericht op het verminderen van de vraag naar jeugdzorg 2. Maatregelen gericht op de uitbreiding van de bestaande capaciteit 3. Maatregelen gericht op het verkorten van de doorlooptijd zorgvoorzieningen 4. Maatregelen gericht op het verminderen van het gebruik van zware zorg 5. Maatregelen gericht op een efficiënte werking van de zorgketen.
53
Hieronder worden deze clusters van maatregelen nader toegelicht. Daarbij wordt, indien dit aan de orde is, de link gelegd met de maatregelen beschreven in het beleidskader 2004-2007, zodat duidelijk wordt in hoeverre het om een nadere concretisering dan wel een bijstelling van maatregelen en doelen gaat. Hieraan voorafgaand worden eerst nog enkele algemene kenmerken van de wachtlijstaanpak van de provincie aangestipt. Algemene kenmerken wachtlijstaanpak provincie De wachtlijstaanpak van de provincie kenmerkt zich doordat enerzijds beoogd wordt op korte termijn urgente wachtlijstproblematiek aan te pakken, en anderzijds vooral een duurzaam effect moet worden bereikt. De diverse maatregelen die dit duurzame effect moeten bereiken vallen onder het traject ‘Verbeter de Keten’. Bij dit traject, dat een structurele afname van de wachtlijsten moet bewerkstelligen, zijn behalve de provincie ook de aanbieders jeugdhulpverlening en BJzO betrokken. Het duurzame effect dient te worden bereikt door ofwel een structurele inzet van extra middelen, ofwel door maatregelen gericht op het verbeteren van de zorgketen en het verbeteren van efficiency en effectiviteit, eventueel in combinatie met de inzet van incidentele middelen. Bij de hieronder genoemde maatregelen zal vermeld worden welke duurzame dan wel korte termijn effecten ermee worden beoogd, en in hoeverre er extra kosten mee gemoeid zijn.
4.2
Maatregelen gericht op het verminderen van de vraag naar jeugdzorg
In het beleidskader 2004-2007 noemt de provincie de volgende maatregel: De provincie stelt de Overijsselse gemeenten voor om in het voorjaar 2004 afspraken te maken over de afstemming van het gemeentelijke jeugdbeleid en de provinciale jeugdzorg en over complementaire inspanningen op het terrein van wachtlijstbestrijding jeugdzorg voor 2004.
Het traject waarin provincie en gemeenten afspraken maken over deze afstemming is inmiddels in gang gezet en wordt het ‘convenanttraject’ genoemd. Het convenanttraject heeft tot doel de vraag naar jeugdzorg, het aantal aanmeldingen bij BJzO, terug te dringen. Eerder in dit rapport, in paragraf 3.2.1, werd reeds de belangrijke rol van de voorliggende voorzieningen en de gemeenten bij het terugdringen van de instroom bij BJzO genoemd. In het convenanttraject spreekt de provincie met gemeenten over hun rol bij het aansturen van de voorliggende voorzieningen zoals Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), de GGD en jongerenwerk. De provincie is van mening dat er meer geïnvesteerd moet worden in samenwerking tussen BJzO en bijvoorbeeld het AMW. De provincie gaat BJzO aansturen om afspraken over doorverwijzingen met het AMW te maken. Op hun beurt moeten gemeenten de voorliggende voorzieningen aansturen om afspraken te maken met BJzO. Het doel van deze afspraken is dat sneller duidelijk is met welke problemen een kind waar naar toe moet zodat onnodige doorverwijzingen naar BJzO worden verkomen. Momenteel is hierover nog te veel onduidelijkheid. Het gevolg hiervan is dat teveel kinderen onterecht bij BJzO aangemeld zijn, die eigenlijk door voorliggende voorzieningen geholpen hadden moeten worden. De provincie verwacht dat met duidelijke afspraken een hoop efficiëntiewinst te behalen is.
54
De provincie heeft nog geen kwantitatieve doelen gesteld bij het convenanttraject. Verwacht wordt dat het traject de instroom bij BJzO zal beperken, maar dat dit effect pas op langere termijn merkbaar wordt.
4.3
Maatregelen gericht op de uitbreiding van de bestaande capaciteit
Incidentele subsidie BJzO BJzO heeft dit jaar extra subsidie ontvangen om wachtlijsten weg te werken, zoals de provincie zich in het beleidskader 2004-2007 reeds had voorgenomen: De provincie zal in 2004, afhankelijk van de ontwikkeling van de wachtlijsten, aan BJzO maximaal € 360.000,- incidentele subsidie verlenen onder de voorwaarde dat er vanaf 2005 geen wachtlijsten zijn bij BJzO.
Het doel van deze subsidie, zoals in het beleidskader geformuleerd, was dat er vanaf 2005 geen wachtlijsten meer zouden zijn. Uit recente cijfers blijkt echter een enorm toenemende instroom bij BJzO. In 2003 is het aantal aanmeldingen in vergelijking met 2002 met 41% toegenomen1. Op het moment van het opstellen van het beleidskader in de loop van 2003, was het nog niet duidelijk dat deze toename daadwerkelijk zo groot zou zijn. Vanwege deze extreme toename zijn de provincie en BJzO momenteel in overleg om te bekijken in hoeverre de eerder gemaakte prestatieafspraak nog reëel is. Het is dus mogelijk dat in de loop van het jaar de doelstelling met betrekking tot het op korte termijn verdwijnen van de wachtlijst bij BJzO, zal worden bijgesteld. Incidentele subsidie AMK Ook het AMK heeft dit jaar extra subsidie ontvangen om wachtlijsten weg te werken, zoals in het beleidskader te lezen stond: De provincie verleent in 2004 aan het AMK een incidentele subsidie van maximaal € 120.000,voor uitbreiding van capaciteit, met als afspraak dat er per februari 2004 geen wachtlijsten zijn bij het AMK. Evenals BJzO kampt ook het AMK met een toename van aanmeldingen. Inmiddels is al duidelijk geworden dat het doel van de extra middelen, namelijk dat er per februari 2004 geen wachtlijsten meer zouden zijn, niet is gehaald. Het AMK heeft recentelijk bij de provincie extra middelen aangevraagd om toch te kunnen realiseren dat de wachtlijst dit jaar nog teruggedrongen wordt naar nul. Momenteel is nog niet vastgesteld of deze extra middelen worden toegekend. De provincie benadrukt dat het AMK, evenals overigens BJzO, moet proberen enige efficiencywinst te behalen: meer cliënten helpen met dezelfde middelen. De mogelijkheid dat medewerkers van BJzO worden ingezet bij het AMK bij (tijdelijke) afwezigheid van personeel zou ook kunnen helpen de capaciteit bij het AMK op peil te houden.
______________ 1
Voor slechts een klein deel is de toename toe te schrijven aan een verbeterde registratie.
55
Uitbreiding capaciteit pleegzorg De provincie gaat met BJzO en instellingen de effectieve inzet onderzoeken van het voor 2003 en 2004 incidenteel beschikbaar gestelde budget van € 150.000,- voor pleegzorg (…) In het beleidskader noemde de provincie een maatregel in de vorm van incidentele middelen om de capaciteit van de pleegzorg uit te breiden. Inmiddels is duidelijk dat er extra middelen voor de pleegzorg beschikbaar worden gesteld: 287.000 Euro in 2004. Ook voor 2005 en 2006 zijn reeds extra middelen gereserveerd voor de pleegzorg. De provincie hoopt hiermee een flinke klap aan de wachtlijsten voor pleegzorg te kunnen toebrengen. Kwantitatieve doelstellingen zijn nog niet geformuleerd. Uitbreiding capaciteit observatiediagnostiek Met extra middelen wil de provincie de beschikbare plaatsen voor observatiediagnostiek uitbreiden. Aanleiding hiervoor is de terugloop in het aantal verwijzingen voor dagbehandeling jonge kind, terwijl hier wel veel behoefte aan is. De terugloop wordt verklaard door een gebrek aan expertise bij BJzO om jonge kinderen adequaat te diagnosticeren. Bij de aanbieders is die expertise wel aanwezig. Het aantal plaatsen van een diagnostiek-behandelcombinatie binnen dagbehandeling is echter te beperkt, met oplopende wachtlijsten tot gevolg. De provincie en aanbieders willen daarom de capaciteit van deze plaatsen uitbreiden zodat de wachtlijsten hiervoor kunnen worden weggewerkt. Momenteel is nog niet vastgesteld in hoeverre hier middelen voor beschikbaar gesteld worden. Uitbreiding capaciteit T-team Het Thuislozen team in Twente biedt intensieve hulp aan dak- en thuisloze jongeren. Momenteel kampt het T-team met wachtlijsten. De provincie wil de hulp aan en opvang van zwerfjongeren versterken, en daarom extra middelen voor het T-team en het Twents Opvanghuis (TOV) inzetten. De extra middelen zijn op dit moment nog niet vastgesteld.
4.4
Maatregelen gericht op het verminderen van het gebruik van zware zorg
Het beleid van de provincie is gericht op verminderen van het gebruik van zwaardere zorgvormen, en vooral op het verminderen van uit huis plaatsingen. Hiertoe worden maatregelen genomen die moeten voorkomen dat er noodzaak voor deze zorg ontstaat, zoals het vroegtijdig bieden van hulp in de thuissituatie, en maatregelen die moeten zorgen dat de eerder geïndiceerde zware zorg niet meer nodig is. Eigen-kracht conferenties In paragraaf 3.4 werd de Eigen-kracht conferentie genoemd, een bijeenkomst van familie van de jongere met het doel de mogelijkheden en eigen kracht van de jongere en diens omgeving te benadrukken en hiermee een uit huis plaatsing te voorkomen. In het beleidskader noemt de provincie de volgende maatregel: Wij stellen in 2004 € 212.000,- beschikbaar voor Eigen- kracht conferenties. Wij overleggen met de Stuurgroep Eigen Kracht over de inzet van de middelen. Wij benaderen het Rijk over de structurele inbedding van de Eigen Kracht methodiek in het stelsel van jeugdzorg.
56
Het doel van de conferenties is dus het vroegtijdig helpen van een gezin zodat een indicatie voor zwaardere zorg, een uit huis plaatsing, niet meer nodig is. Inmiddels hebben in Overijssel tien conferenties plaatsgevonden, en heeft het Rijk middelen beschikbaar gesteld om de effectiviteit van deze methode te evalueren. Adequate crisisaanpak Naar aanleiding van meldingen van BJzO en de aanbieders JHV dat wachtlijsten voor crisisopvang toenemen, wil de provincie middelen beschikbaar stellen om een duurzame, effectieve crisisaanpak te ontwikkelen. De partijen zijn van mening dat er in crisissituaties geen sprake van wachtlijsten zou moeten zijn. Een adequate crisisopvang kan voorkomen dat de situatie van een cliënt verergert, waardoor zwaardere, langduriger zorg nodig is. Buiten het feit dat goede crisisopvang uiteraard van groot belang is voor de cliënt, kan het dus ook een behoefte aan zwaardere zorg tegengaan. Voor de crisisopvang is inmiddels en bedrag van 317.000 Euro beschikbaar gesteld. Hulp aan huis en screening 24-uurs zorg Recent is bij Provinciale Staten een voorstel ingediend om 1 miljoen Euro extra in te zetten voor hulp aan huis (HAH). Er worden hoge resultaten van het programma HAH verwacht. De provincie heeft zich tot doel gesteld door middel van HAH de wachtlijsten voor 24-uurs zorg (residentiële zorg) per medio 2006 met 75% te verminderen. Deze intensief ambulante zorg moet worden ingezet bij kinderen op de wachtlijst voor 24-uurs zorg, en kinderen die momenteel gebruik maken van 24-uurs zorg, die mogelijk ook met ambulante zorg te helpen zouden zijn. Om te bepalen welke kinderen hiervoor in aanmerking komen worden zowel de kinderen die wachten als de kinderen die al opgenomen zijn gescreend. Indien zij in aanmerking komen voor intensief ambulante hulp, en indien er met dit aanbod wordt ingestemd, vervalt het aanbod voor 24-uurs zorg en ontvangen de kinderen HAH. Op deze manier ontstaat ruimte binnen de 24-uurs zorg waardoor verwacht wordt dat de wachtlijst aanzienlijk zal inkrimpen. Het uitbreiden van HAH moet overigens ook helpen de reeds bestaande wachtlijsten voor ambulante zorg te verminderen. Wachtlijstbegeleiding Over wachtlijstbegeleiding zegt de provincie in het beleidskader het volgende: De provincie besluit op basis van de behaalde resultaten in 2004 over het ter beschikking te stellen van autonome middelen voor het vervolg van het project “Wachtlijstbegeleiding”.
Het project Wachtlijstbegeleiding is inmiddels stopgezet. Het hield in dat aan cliënten op de wachtlijst overbruggingszorg werd geboden. Nadat bleek dat het project niet werkte om wachtlijsten tegen te gaan, besloot de provincie hier geen middelen meer voor beschikbaar te stellen. De provincie verwacht meer effect op de wachtlijsten van de inzet van intensief ambulante hulp (HAH).
57
4.5
Maatregelen gericht op het verkorten van de doorlooptijd van zorgvoorzieningen
De provincie stelt zich tot doel de doorlooptijd van de zorgvoorzieningen te verkorten: De provincie zal aan de subsidieverlening aan zorgaanbieders jeugdhulpverlening de volgende voorschriften verbinden: - (…) - een verkorting van de doorlooptijd van 5% in 2004
De zorgaanbieders dienen dus de doorlooptijd van hun voorzieningen met 5% te verkorten. Een kortere doorlooptijd betekent dat er eerder een plek vrijkomt voor een nieuwe cliënt die op de wachtlijst staat. Hieronder worden enkele maatregelen genoemd die het verkorten van de doorlooptijd mogelijk moeten maken. Bevordering van de mogelijkheden tot uitstroom In hoofdstuk 3 werd al genoemd dat de uitstroom uit voorzieningen in sommige gevallen wordt beperkt door een gebrek aan uitstroommogelijkheden. De provincie wil daarom enkele projecten mogelijk maken, die door de aanbieders jeugdhulpverlening in de vorm van projectplannen zijn ingediend, om de uitstroommogelijkheden te bevorderen. Een voorbeeld is het aanbieden van zelfstandigheidstraining aan jongeren in de 24-uurszorg, met het doel zelfstandig (begeleid) wonen sneller mogelijk te maken. Ook wordt een nazorgtraject voorgesteld, om kinderen eerder met ambulante zorg naar huis te kunnen laten gaan. Verder dienen long-stay voorzieningen te worden gerealiseerd, voor kinderen met chronische problematiek die niet meer naar huis kunnen. Een long-stay voorziening is qua kosten goedkoper dan residentieel aanbod. De hiervoor benodigde extra middelen zijn op dit moment nog niet vastgesteld. Toetsing van de effectiviteit van de zorg Om het zorgaanbod zo kort mogelijk te laten zijn is het belangrijk dat de zorg ook effectief is. De methodiek van de hulpverlening is hierbij een punt van aandacht. De provincie wil nader geïnformeerd worden over de effectiviteit van de jeugdzorg in Overijssel, en benadert in dat kader Tom van Yperen, hoogleraar effectiviteit in de Jeugdzorg aan de universiteit van Utrecht.
4.6
Maatregelen gericht op een efficiëntere werking van de zorgketen
Deze paragraaf beschrijft een aantal maatregelen gericht op een efficiëntere werking van de zorgketen. Typerend voor deze maatregelen is het streven met evenveel middelen meer cliënten te kunnen helpen. Ombouw van voltijd- naar deeltijdplaatsen1 De provincie onderzoekt in het traject “Verbeter de keten” een aantal efficiency- en effectiviteitmaatregelen, waaronder implementatie in 2004 van de aanbevelingen uit het onderzoek Quick Scan Jeugdzorg, gericht op vermindering van wachtlijsten in de jeugdzorg.
______________ 1
Deze maatregel heeft behalve een efficiëntere werking van de zorgketen ook een uitbreiding van capaciteit en een verkorting van de doorlooptijden tot doel, en zou daarom in feite ook genoemd kunnen worden onder paragraaf 4.3 en 4.5.
58
In het rapport ‘Verbeterplan doelmatigheid jeugdzorg Overijssel’ doet BMC een voorstel voor substitutie, ofwel het ombouwen van voltijd- naar deeltijd plaatsen, voor zowel de residentiële hulp als de daghulp. Aanleiding voor het ombouwen van plaatsen is dat doorlooptijden vaak te lang zijn, met het gevolg dat cliënten te lang op een voltijd plaats blijven zitten. Met het verkorten van doorlooptijden van dure voltijd plaatsen wordt winst gemaakt. Deze winst kan dan worden ingezet voor het creëren van deeltijd plaatsen en ambulante zorg. De uitbreiding van deeltijd plaatsen en ambulante zorg maakt het tegelijk ook mogelijk dat doorlooptijden van voltijd plaatsen worden verkort. De bedoeling is dus het verminderen van de doorlooptijden van voltijd plaatsen, het terugbrengen van het aantal voltijd plaatsen en het uitbreiden van het aantal deeltijd plaatsen. Op deze manier zouden meer cliënten met dezelfde middelen geholpen kunnen worden. Stimuleren efficiency in bedrijfsvoering en ‘ontbureaucratisering’ De provincie zal aan de subsidieverlening aan zorgaanbieders jeugdhulpverlening de volgende voorschriften verbinden: - een aantoonbare rendementsverbetering van 3% in 2004 van het budget van niet primaire (niet direct aan hulpverlening verbonden) bedrijfsfuncties; - (...) De provincie staat BJzO en de zorgaanbieders JHV toe om, daar waar bureaucratische regels snelle en goede hulp in de weg staat, soepel om te gaan met de wettelijke regels. De provincie wil daar wel over worden geïnformeerd.
Bovenstaande actiepunten uit het beleidskader 2004-2007 illustreren het streven van de provincie naar het korten op niet-primaire bedrijfsfuncties en het tegengaan van bureaucratie. Het doel van dit streven is dat meer geld overblijft voor hulpverlening en het proces van hulpverlening vlotter en efficiënter verloopt. Concrete maatregelen in het kader van rendementsverbetering en ontbureaucratisering zijn op dit moment onderdeel van overleg met de ketenpartners en zijn nog niet nader uitgekristalliseerd. Door twee aanbieders van JHV is overigens aangegeven vorig jaar reeds fors gekort te hebben op niet-primaire bedrijfsfuncties. Overleg met ketenpartners In bovenstaande paragrafen werden al veel maatregelen genoemd voor de bestrijding van wachtlijsten op lange termijn. Deze maatregelen, die onderdeel zijn van het ‘Verbeter de keten’ traject, dienen, behalve door de inzet van extra middelen, wachtlijsten aan te pakken door een verbeterd traject van jeugdhulpverlening, met lichtere, effectievere hulp en kortere doorlooptijden. Het Verbeter de keten traject bestaat verder nog uit een groot aantal mogelijke maatregelen, waarover regelmatig overleg is tussen de provincie, BJzO en de zorgaanbieders jeugdhulpverlening. Met dit overleg wordt gestreefd naar samenhang in de wachtlijstbestrijding, de implementatie van de WJZ, efficiencyverbetering, effectiviteitverbetering en zorginnovatie. Behalve een aantal van de maatregelen die hierboven reeds werden genoemd, wordt gezamenlijk gesproken over zaken als: · verbetering van de communicatie tussen Bureau Jeugdzorg Overijssel en zorgaanbieders jeugdhulpverlening; · versterking van regionaal werken en regionale samenwerking op zorgprocessen; · zicht op vraag en aanbod: verbetering en uitzuivering registratie; · inrichten van een website “Wachtlijsten jeugdzorg” per instelling, die inzicht biedt in wachtlijsten en wachttijden;
59
· · · ·
meer vraaggericht indiceren en de cliënt mee laten denken bij het zoeken naar alternatieven voor dure zorgvormen; herbezinning op de invulling van het casemanagement; introductie van een persoonsgebonden budget; onderzoeken van mogelijkheden van intersectorale afspraken met andere jeugdzorgsectoren (J-GGZ, J-LVG en JJI-en).
4.7
Samenvatting
Tabel 4.1 geeft een samenvatting van de maatregelen die in dit hoofdstuk werden beschreven. Per maatregel wordt aangegeven op welke wachtlijsten welk effect wordt beoogd. Ook laat de tabel zien welke maatregelen in uitvoering zijn of reeds zijn uitgevoerd, dan wel zijn voorgesteld maar nog niet vastgesteld. Tabel 4.1
Samenvatting maatregelen ter bestrijding wachtlijsten
Maatregel
Beoogd effect van de maatregel
Status maatregel
Convenanttraject: overleg met gemeenten Incidentele subsidie BJzO Incidentele subsidie AMK Uitbreiding capaciteit pleegzorg
Op lange termijn vermindering wachtlijsten BJzO als gevolg van vermindering instroom bij BJzO Per 1-1-05 geen wachtlijsten bij BJzO1 Per 1-1-05 geen wachtlijsten bij AMK2 Op korte termijn, en structureel, verminderen van de wachtlijst voor pleegzorg Wegwerken van wachtlijsten voor plaatsen van een diagnostiek-behandelcombinatie Wegwerken van wachtlijsten voor T-team Tegengaan wachtlijsten residentiële zorg door voorkomen van uit huis plaatsingen Tegengaan noodzaak van zware zorg door voorkoming van escalatie Vermindering wachtlijst 24-uurs zorg per medio 2006 met 75%, tegengaan wachtlijsten ambulante zorg Tegengaan wachtlijsten residentiële zorg door creëren van mogelijkheden doorlooptijden te verkorten Tegengaan wachtlijsten door verkorting doorlooptijden als gevolg van effectieve zorg Structurele aanpak wachtlijsten door verkorting doorlooptijden en uitbreiding deeltijd- en ambulante zorg Structurele aanpak wachtlijsten doordat meer geld overblijft voor hulpverlening en het proces van hulpverlening vlotter verloopt Structurele aanpak wachtlijsten door een verbeterd traject van jeugdhulpverlening
In uitvoering
Uitbreiding capaciteit observatiediagnostiek Uitbreiding capaciteit T-team Eigen Kracht Conferenties Adequate crisisaanpak Hulp aan huis en screening 24-uurs zorg Bevordering van de mogelijkheden tot uitstroom Toetsing van de effectiviteit van de zorg Ombouw van voltijd- naar deeltijdplaatsen en ambulante zorg Stimuleren efficiency in bedrijfsvoering en ‘ontbureaucratisering’ Overleg met ketenpartners
Uitgevoerd Uitgevoerd In uitvoering Voorgesteld Voorgesteld In uitvoering In uitvoering Voorgesteld Voorgesteld In uitvoering In uitvoering In uitvoering
In uitvoering
______________ 1
Dit doel werd aldus in het beleidskader genoemd. Inmiddels is de provincie echter met BJzO in overleg, als gevolg van de toenemende instroom, over in hoeverre dit doel nog bereikt kan worden. 2 Dit doel werd reeds bijgesteld, het oorspronkelijke doel was geen wachtlijsten meer per 1-2-04.
60
5
Effectiviteit van de wachtlijstaanpak
In dit laatste hoofdstuk staat het beantwoorden van de voornaamste onderzoeksvraag centraal: zal de wachtlijstaanpak van de provincie tot de beoogde doelen leiden? Deze vraag is te beantwoorden door de opbrengsten van de eerdere hoofdstukken met elkaar te combineren. In hoofdstuk 3 werd duidelijk welke mechanismen een belangrijke rol spelen bij het ontstaan van wachtlijsten. Deze mechanismen zijn deels wel, deels niet extern beïnvloedbaar. In hoofdstuk 4 zijn de maatregelen die de provincie zich voorneemt om de wachtlijsten aan te pakken uiteen gezet. Door nu deze maatregelen te vergelijken met de wachtlijstmechanismen wordt duidelijk of alle belangrijke mechanismen ‘gedekt’ worden door de wachtlijstaanpak. Richt de wachtlijstaanpak zich inderdaad op die mechanismen van de wachtlijst waarvan het meeste effect te verwachten is? Of zitten er ‘witte vlekken’ in de wachtlijstaanpak? Zijn er misschien niet-beïnvloedbare mechanismen die zo’n belangrijke rol spelen dat effecten van de wachtlijstaanpak lager zullen uitpakken dan verwacht? Door het beantwoorden van deze vragen zijn conclusies te trekken over de te verwachten effecten van de wachtlijstaanpak, op lange en korte termijn. Het hoofdstuk sluit af met een perspectief op de wachtlijstaanpak vanuit een andere, tot nu toe niet belichte hoek: hoe beleven (ouders van) cliënten zelf de wachtlijsten en welke wensen hebben zij op dit gebied? Dit perspectief is verkregen middels een interview met een moeder van een cliënt die gebruik maakt van 24-uurs zorg, en een lid van de ouderraad van een aanbieder jeugdhulpverlening.
5.1
Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten BJzO
Tabel 5.1 zet de mechanismen die van invloed zijn op de wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO (zie paragraaf 3.2) naast de maatregelen die hierop betrekking hebben. In de linkerkolom zijn de mechanismen met een groot (vet gedrukt) of gemiddeld gewicht weergegeven. De mechanismen die extern beïnvloedbaar zijn, dus waar de wachtlijstaanpak zich op kan richten, zijn donker gearceerd. Indien een maatregel is ontwikkeld die op een bepaald mechanisme van invloed is, is deze daarnaast in de rechterkolom weergegeven. Tabel 5.1
Vergelijking tussen de voornaamste wachtlijstmechanismen BJzO zorg en de maatregelen die hierop betrekking hebben
Wachtlijstmechanismen BJzO
Maatregelen provincie Convenanttraject: overleg met gemeenten
·
Versterking en verduidelijking taken van de voorliggende voorzieningen
·
Projecten in het kader van preventie
·
Terugbrengen van het aantal stappen / efficiëntere uitvoering toegangstraject Tegengaan bureaucratie Caseload werknemers
Stimuleren efficiency in bedrijfsvoering en ‘ontbureaucratisering’
Financiële middelen
Incidentele subsidie BJzO
· · · ·
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid
·
Toename van nieuwe doelgroepen
61
Onderstaande paragrafen evalueren de wachtlijstaanpak van de provincie aan de hand van tabel 5.1 en de informatie die gedurende het onderzoek is verkregen. Er worden conclusies getrokken over de effectiviteit van de maatregelen en de verwachte ontwikkeling van de wachtlijst in de nabije toekomst. Evaluatie van de aanpak van de wachtlijst bij BJzO Tabel 5.1 maakt het mogelijk om snel een eerste conclusie te trekken over de wachtlijstaanpak. Deze richt zich op het eerste gezicht op de juiste mechanismen: drie van de vier belangrijkste mechanismen (met een groot gewicht, vet gedrukt) zijn gedekt door maatregelen. Zo heeft het convenanttraject tot doel de taken van de voorliggende voorzieningen te verduidelijken en te versterken. Ook stimuleert de provincie een efficiënte uitvoering van het toegangstraject en het tegengaan van bureaucratie. Tenslotte draagt de provincie bij aan de beschikking over voldoende financiële middelen door incidentele subsidie. Er zijn echter ook witte vlekken: de belangrijkste witte vlek is de aanzuigende werking van BJzO door toenemende bekendheid. Deze zal voorlopig blijven zorgen voor een toenemende instroom. Datzelfde geldt voor de toenemende instroom van nieuwe doelgroepen bij BJzO. Beide mechanismen kunnen niet worden tegengegaan. Wel zou de toenemende instroom aangepakt kunnen worden met projecten die preventief werken. Dit is momenteel echter geen wezenlijk onderdeel van de wachtlijstaanpak van de provincie. De provincie streeft ernaar dat door het convenanttraject voorliggende voorzieningen worden versterkt, en ziet bij die voorzieningen de belangrijkste taken in het kader van preventie. Of die voorzieningen daadwerkelijk meer gaan doen aan preventie is echter met name afhankelijk van middelen van gemeenten. Van het convenanttraject is overigens wel te verwachten dat het op lange termijn zal leiden tot minder ‘onterechte’ doorverwijzingen van voorliggende voorzieningen naar BJzO. Te concluderen is dat de huidige wachtlijstaanpak niet of nauwelijks in staat zal zijn de toenemende instroom (41% in 2003) bij BJzO te beperken. Van het convenanttraject is pas op lange termijn te verwachten dat hierdoor aanmeldingen zullen afnemen, zeker gezien het feit dat hier relatief weinig middelen voor beschikbaar zijn en dat gemeenten moeten bezuinigen. De wachtlijstaanpak zal het dus vooral moeten hebben van uitbreiding van de capaciteit van BJzO door extra middelen en het behalen van forse efficiencywinst. De verwachting is dat er inderdaad nog efficiencywinst te behalen valt bij BJzO, door een verhoging van de caseload van medewerkers en kritisch kijken naar welke processen en afspraken met cliënten echt nodig zijn en/of sneller kunnen. Wel benadrukt BJzO dat de structurele toename van aanmeldingen niet alleen kan worden opgevangen door het behalen van efficiencywinst, en ook niet door incidentele subsidie. Een structurele toename van aanmeldingen vraagt om structurele toename van middelen: je kan streven naar meer cliënten helpen met evenveel geld, maar ergens houdt dit op. In 2003 werd reeds efficiencywinst geboekt door BJzO met het resultaat dat de doorlooptijd werd verkort. BJzO benadrukt verder dat het streven naar ‘wachtlijsten naar nul’ niet reëel is en ook niet wenselijk. Er zullen altijd cliënten blijven met wie het, vanwege omstandigheden, niet mogelijk is om binnen vijf dagen na aanmelding een vervolggesprek te plannen. Verder zullen er, vanwege fluctuaties in de instroom, perioden blijven voorkomen waarin het drukker is dan normaal en de wachtlijst oploopt. Daarbij komt dat de wachtlijst voor geïndiceerde zorg relatief groter zal worden bij een afnemende wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO. Daarom moeten er keuzes gemaakt worden over welke wachtlijst prioriteit heeft om aan te pakken.
62
Verwachtingen over ontwikkeling van de wachtlijst bij BJzO Per 1 januari 2004 wachten 262 cliënten langer dan vijf dagen op een vervolgafspraak bij BJzO. Het is niet waarschijnlijk dat de wachtlijst voor een vervolggesprek bij BJzO per 1 januari 2005 is teruggedrongen naar nul wachtenden, alleen al vanwege het feit dat het niet mogelijk is met álle cliënten binnen vijf dagen een afspraak te maken1. Een voorzichtige voorspelling is dat een verdere stijging van de wachtlijst niet te verwachten is. Over dit punt is echter geen zekerheid te geven vanwege de variabelen die verantwoordelijk zijn voor de wachtlijst. Een variabele is ten eerste de te behalen efficiencywinst: als gevolg hiervan zal de productie binnen BJzO naar verwachting nog toenemen. Een tweede variabele is de toenemende instroom: te verwachten is dat de instroom niet zo sterk toeneemt als vorig jaar (een toename van 41%), echter een voorlopig toenemende instroom ligt wel in de verwachting. Een derde variabele, en een belangrijke voorwaarde voor het voorkomen van een verder stijgende wachtlijst, is dat de structureel toegenomen instroom wordt opgevangen met structureel toegenomen middelen. De wachtlijst voor vrij toegankelijke zorg zal bij BJzO overigens wel vanzelf verdwijnen nu deze functie wordt overgedragen aan voorliggende voorzieningen. Conclusies en aanbevelingen aanpak wachtlijst BJzO Bij de aanpak van wachtlijsten bij BJzO heeft de provincie ingezet op belangrijke mechanismen: het stimuleren van het behalen van efficiencywinst, het tegengaan van instroom door middel van het convenanttraject, en de (tijdelijke) inzet van extra middelen. Kanttekeningen zijn echter dat een afnemende instroom van cliënten niet op korte termijn te verwachten is, en efficiencywinst alleen niet toereikend is om bij een structureel toegenomen instroom de wachtlijst terug te dringen. Op basis van de evaluatie van de aanpak van de wachtlijst bij BJzO zijn de volgende aanbevelingen voor een effectieve en doelmatige wachtlijstaanpak te formuleren: · Met preventieve maatregelen is nog wel winst te behalen. Meer nadruk op preventie bij de wachtlijstaanpak is daarom aan te bevelen. De provincie kan er voor kiezen een meer actieve rol te spelen bij het mogelijk maken en stimuleren van projecten ter preventie (bijvoorbeeld vroegtijdige signalering op plaatsen waar kinderen zijn zoals scholen en kinderdagverblijven) in samenwerking met BJzO, zorgaanbieders, gemeenten en voorliggende voorzieningen. Omdat dergelijke projecten een positief effect kunnen hebben op zowel de wachtlijst bij BJzO als de wachtlijsten geïndiceerde zorg, is het niet wenselijk de verantwoordelijkheid voor preventieve taken los te laten en deze alleen als een gemeentelijke verantwoordelijkheid te zien. · Indien de provincie ook op lange termijn naar lage wachtlijsten bij BJzO streeft is een structurele verhoging van de subsidie noodzakelijk om het structureel toegenomen aantal aanmeldingen op te vangen. · Streef niet naar het terugbrengen van wachtlijsten naar nul. Dit is niet haalbaar vanwege de afhankelijkheid van medewerking van de cliënt en de fluctuaties in instroom.
______________ 1
De cliënt wordt vanaf het moment van (telefonische) aanmelding meegeteld als ‘wachtend op een vervolggesprek’. Of dit gesprek binnen vijf werkdagen, de norm, gepland kan worden is mede afhankelijk van de beschikbaarheid van de cliënt.
63
5.2
Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten AMK
In onderstaande tabel 5.2 zijn de mechanismen weergegeven die van invloed zijn op de wachtlijst bij het AMK (zie paragraaf 3.3), afgezet tegen de maatregelen in de wachtlijstaanpak die op deze mechanismen betrekking hebben. Mechanismen met een groot gewicht zijn vet gedrukt, mechanismen die extern beïnvloedbaar zijn, dus waar de wachtlijstaanpak zich op kan richten, zijn donker gearceerd. Indien een maatregel is ontwikkeld die op een bepaald mechanisme van invloed is, is deze daarnaast in de rechterkolom weergegeven. Tabel 5.2
Vergelijking tussen de voornaamste wachtlijstmechanismen AMK en de maatregelen die hierop betrekking hebben
Wachtlijstmechanismen AMK
Maatregelen provincie
· · ·
Inzetten op preventie Stimuleren eigen verantwoordelijkheid melders
(eigen initiatief AMK)
Sturen op productie medewerkers
· ·
Financiële middelen
Stimuleren efficiency in bedrijfsvoering en ‘ontbureaucratisering’ Incidentele subsidie AMK
Aanzuigende werking door toenemende bekendheid en bereikbaarheid
Evaluatie van de aanpak van de wachtlijst bij het AMK Uit tabel 5.2 is te concluderen dat de wachtlijstaanpak bij het AMK één mechanisme met een ‘groot gewicht’ aanpakt, namelijk de beschikbaarheid van financiële middelen. Het gaat echter ook hier om een incidentele subsidie. De provincie zet geen maatregelen in die de toenemende instroom (19% in tweede helft van 2003 vergeleken met tweede helft van 2002) kunnen beperken. De enige manier om de instroom op een ‘wenselijke’ manier tegen te gaan is meer in te zetten op preventie. Uiteraard is preventie in de eerste plaats in het belang van het kind, in de tweede plaats kan het op lange termijn bijdragen aan de wachtlijstaanpak. Het AMK zou graag zien dat de provincie meer investeerde in preventie. Ook een integraal preventiebeleid met BJzO is een mogelijkheid voor het AMK om meer winst met het preventiebudget te boeken. Evenals bij BJzO kan ook bij het AMK efficiëntiewinst geboekt worden, en is dit een goed aandachtspunt van de wachtlijstaanpak. Er is vooral winst te verwachten van meer samenwerking met BJzO, in de zin dat bij het tijdelijke uitval van personeel bij het AMK, personeel van BJzO kan invallen. Momenteel zijn de wachtlijsten bij het AMK, vanwege de kleinschaligheid van de organisatie, te kwetsbaar bij uitval van personeel. Aangezien de provincie te kennen heeft gegeven dat wachtlijsten terug naar nul bij het AMK absolute prioriteit heeft, heeft het AMK een voorstel gedaan dat dit op korte termijn (per 1 januari 2005) mogelijk moet maken. In dit voorstel wordt berekend hoeveel extra middelen nodig zijn om de capaciteit van het AMK zodanig uit te breiden dat ondanks een toenemend aantal aanmeldingen, er geen sprake meer is van wachtlijsten. Op dit moment heeft de provincie de aangevraagde middelen nog niet toegezegd, en wil eerst inzetten op het behalen van winst door meer efficiency in werkprocessen en mogelijke inval van personeel van BJzO. Overigens is het AMK zelf van mening dat een kleine wachtlijst, voor niet urgente gevallen, acceptabel is. Om het AMK doelmatig in te zetten moet er altijd werk te doen zijn; een kleine wachtlijst is hiervoor noodzakelijk. Crisismeldingen komen nooit in het gedrang, daarom kunnen nieturgente meldingen even blijven liggen als er een aantal crisismeldingen tegelijk komt.
64
Verwachtingen over ontwikkeling van de wachtlijst bij het AMK De aanzuigende werking van de toenemende bekendheid van het AMK zal naar verwachting leiden tot een voorlopige toename van aanmeldingen van 20% (aanvankelijk) tot 10% (daarna) per jaar. Of de wachtlijst bij het AMK per 1 januari 2005 teruggebracht is naar nul is voor een belangrijk deel afhankelijk van of de provincie nog meer extra middelen gaat inzetten om deze toename op te vangen, en is daarom op dit moment niet te voorspellen. Voor een deel (maar niet volledig) is de toename ook op te vangen door efficiënte en flexibele inzet van personeel, bijvoorbeeld door inzet van personeel vanuit BJzO. Hiervoor bestaat draagvlak bij het AMK. Het AMK geeft aan dat de wachtlijst tot nul terug te dringen is, maar dat hier een prijskaartje aan hangt. De verwachte ontwikkeling van de wachtlijst bij het AMK is vooral afhankelijk van hoeveel belang de provincie er aan hecht de wachtlijst daadwerkelijk tot nul te reduceren. Conclusies en aanbevelingen aanpak wachtlijst AMK De wachtlijstaanpak van de provincie is in zoverre een succes dat, met de tot nu toe toegekende extra middelen, het AMK heeft kunnen realiseren dat alle crisismeldingen, ondanks de toename van aanmeldingen in het algemeen, direct worden onderzocht. Niet-urgente meldingen blijven soms wel enige tijd op een wachtlijst staan. Hoogstwaarschijnlijk is deze wachtlijst zonder de inzet van de door het AMK extra aangevraagde middelen (die volgens de berekening van het AMK hiervoor nodig zijn) niet per 1 januari 2005 tot nul gereduceerd. Indien er absoluut geen wachtlijst bij AMK wordt geaccepteerd (ook niet van niet-urgente gevallen) zijn extra middelen nodig om de toenemende instroom op te vangen De vraag is in hoeverre de provincie er verstandig aan doet alles op alles te zetten om dit te bereiken. Bij de aanpak van de wachtlijst bij het AMK zijn de volgende aanbevelingen voor een effectieve en doelmatige wachtlijstaanpak te plaatsen: · Zet zoveel mogelijk in op preventie van kindermishandeling. · Blijf in overleg met het AMK inzetten op efficiëntie en samenwerking met BJzO. Te lange wachttijden door fluctuaties in instroom zijn wellicht op te vangen door een flexibele inzet van personeel vanuit BJzO. · Toenemende wachtlijsten zijn het gevolg van het toenemend aantal aanmeldingen. De tot nu toe incidenteel toegekende budgetten dienen daarom in ieder geval structureel te worden. · Accepteer, vooral vanuit het oogpunt van doelmatige inzet van middelen, dat er een kleine wachtlijst bestaat voor niet-urgente meldingen.
5.3
Effectiviteit van de aanpak wachtlijsten geïndiceerde zorg
Tabel 5.3 zet de mechanismen die van invloed zijn op de wachtlijsten voor geïndiceerde zorg (zie paragraaf 3.4) naast de maatregelen die hierop betrekking hebben. In de linkerkolom zijn de mechanismen met een groot (vet gedrukt) of gemiddeld gewicht weergegeven. De mechanismen zijn alle extern beïnvloedbaar, en daarom donker gearceerd. In de rechterkolom zijn de maatregelen weergeven die van invloed zijn op deze wachtlijstmechanismen. Sommige maatregelen staan tussen haakjes: dit zijn de maatregelen die op dit moment voorgesteld, maar nog niet vastgesteld zijn.
65
Tabel 5.3
Vergelijking tussen de voornaamste wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg en de maatregelen die hierop betrekking hebben
Wachtlijstmechanismen geïndiceerde zorg
Maatregelen provincie
·
Financiële middelen
· · ·
Uitbreiding capaciteit pleegzorg (Uitbreiding capaciteit observatiediagnostiek) (Uitbreiding capaciteit T-team)
· · · ·
Financieringssystematiek Stimuleren efficiency in bedrijfsvoering en ‘ontbureaucratisering’
·
Inzet op lichte zorg
·
Voorkómen van de noodzaak van ‘zware’ zorg
· · · · · · · · · ·
Bureaucratie Effectiviteit van de verleende zorg Mogelijkheden voor uitstroom en nazorg
Toetsing van de effectiviteit van de zorg Ombouw van voltijd- naar deeltijdplaatsen en ambulante zorg (Bevordering van de mogelijkheden tot uitstroom) Ombouw van voltijd- naar deeltijdplaatsen en ambulante zorg (Hulp aan huis en screening 24-uurs zorg) Eigen Kracht Conferenties Adequate crisisaanpak (Hulp aan huis) De jeugdzorgboerderij
Evaluatie van de aanpak van wachtlijsten geïndiceerde zorg Tabel 5.3 maakt in één oogopslag duidelijk dat er een groot aantal verschillende maatregelen wordt ingezet om de wachtlijsten voor geïndiceerde zorg aan te pakken. In hoofdstuk 3 bleek al dat veel verschillende mechanismen belangrijk zijn voor de aanpak van wachtlijsten geïndiceerde zorg. Uit de tabel wordt duidelijk dat praktisch alle mechanismen met meerdere maatregelen worden aangepakt. Ook de twee meest zwaar wegende mechanismen worden aangepakt: de uitbreiding van de capaciteit van diverse zorgvormen door het ter beschikking stellen van financiële middelen, en het bevorderen van mogelijkheden voor uitstroom. Ook de overige mechanismen zijn door maatregelen gedekt, met uitzondering van de behoefte van instellingen aan een meer flexibele financieringssystematiek. Een verdere efficiencyslag, in het kader van ontbureaucratisering, is nog te maken door kritisch te kijken naar de noodzaak van het uitgebreide proces van verantwoording naar de provincie bij het indienen van begrotingsaanvragen en projectvoorstellen. De aanbieders geven aan dat in detail moet worden aangeven hoe financiële middelen zijn ingezet, dat het aanvragen van middelen voor projecten een maandenlang proces is en dat alles wat de instelling doet verantwoord en geregistreerd moet worden. De tijd en overheadkosten die hiermee gepaard gaan kunnen niet meer worden ingezet voor het primaire proces: de hulpverlening. Het aanpakken van deze vorm van bureaucratie is momenteel een ‘witte vlek’ in de wachtlijstaanpak. Een andere witte vlek is het gebrek aan mogelijkheden om flexibel om te gaan met de capaciteit van het zorgaanbod, als gevolg van de huidige financieringssystematiek. Aanbieders kunnen niet flexibel inspringen op drukke dan wel minder drukke perioden door in drukke perioden tijdelijk extra aanbod te realiseren. Ze ontvangen namelijk financiering voor een bezetting van maximaal 95% van de capaciteit, en dus geen extra middelen bij een hogere bezetting. Omdat de provincie met de wachtlijstaanpak de nadruk legt op de wachtlijsten voor 24-uurs zorg, oftewel residentiële zorg, is in onderstaande paragrafen een onderscheid gemaakt tussen de evaluatie van de aanpak van wachtlijsten 24-uurs zorg en de aanpak van overige wachtlijsten.
66
Wachtlijsten 24-uurs zorg De wachtlijstaanpak van de provincie legt de nadruk op de wachtlijsten voor 24-uurs zorg, en daarbij op maatregelen gericht op het helpen van meer cliënten met hetzelfde geld. Maatregelen die op hierop zijn gericht zijn het ombouwen van plaatsen (voltijd naar deeltijd en ambulante zorg), het stimuleren van efficiency en ontbureaucratisering en de inzet op zo-zo-zo zorg (zo licht mogelijk, zo kort mogelijk en zo dicht bij huis mogelijk). Hoeveel winst is nu te verwachten van het totaalpakket aan maatregelen? Hoe waarschijnlijk is het dat de genoemde maatregelen er toe zullen leiden dat in 2006 de wachtlijst residentiële zorg met 75% is verminderd, zoals de provincie beoogt? De provincie zet niet in op uitbreiding van de capaciteit van plaatsen residentiële zorg, althans niet door meer plaatsen residentiële zorg beschikbaar te maken. Het is de bedoeling deze wachtlijsten aan te pakken door maatregelen die erop gericht zijn: 1) cliënten sneller te laten doorstromen naar deeltijd en ambulante zorg; 2) intensief ambulante zorg te bieden in plaats van 24-uurs zorg (middelen hiervoor zijn nog niet vastgesteld); 3) uit huis plaatsingen te voorkomen door bijvoorbeeld Eigen-kracht conferenties; 4) te investeren in mogelijkheden voor uitstroom in de vorm van long stay voorzieningen of begeleid wonen (middelen hiervoor zijn nog niet vastgesteld). Hoewel van deze maatregelen winst verwacht kan worden zijn er ook kanttekeningen bij te plaatsen. De effectiviteit van het pakket aan maatregelen wordt bepaald door de grootte van de groep cliënten bij wie vanwege de aard van de problematiek een (langdurige) opname noodzakelijk is. Dit geldt volgens de zorgaanbieders toch zeker voor een aanzienlijk deel van de cliënten met een indicatie voor 24-uurs zorg, omdat die indicatie niet voor niets wordt gesteld. De provincie moet daarom ook streven naar voldoende beschikbaarheid van residentiële plaatsen. Er zal namelijk een aanzienlijk percentage cliënten blijven dat zware zorg, en een huis plaatsing nodig heeft, ondanks het streven naar lichte zorg en korte doorlooptijden. Te verwachten is wel dat inzet van intensief ambulante zorg en Eigen-kracht conferenties uit huis plaatsingen kan voorkomen bij een bepaalde doelgroep cliënten, mits de zorg tijdig wordt ingezet. Niet vergeten moet worden dat er een doelgroep cliënten bestaat die niet geholpen is met nazorg in de vorm van deeltijd- of ambulante zorg, maar moet doorstromen naar een long stay voorziening of begeleid wonen. De provincie wil wel investeren in dergelijke voorzieningen maar de hiervoor aangevraagde middelen zijn nog niet vastgesteld. Een belangrijk aandachtspunt hierbij is dat er een verantwoordelijkheid ligt bij het zorgkantoor voor het (mede) financieren van deze voorzieningen. Omdat de doelgroep vaak voor een belangrijk deel bestaat uit cliënten met psychiatrische of LVG-problematiek, dient de AWBZ hieraan mee te financieren. Overige wachtlijsten Indien de door de provincie aangevraagde middelen voor hulp aan huis daadwerkelijk beschikbaar komen zal dit een positieve invloed hebben op de wachtlijsten voor ambulante zorg, omdat de beschikbaarheid hiervan flink zal toenemen. Er is echter ook een aanzuigende werking, dus een toenemende vraag naar ambulante zorg te verwachten als gevolg van uitbreiding van het aanbod. Bovendien zal een groter beroep op de capaciteit van de ambulante zorg worden gedaan indien deze zorg steeds meer ingezet gaat worden bij cliënten 24-uurs zorg, zoals de bedoeling is. Het is in dit stadium te vroeg om te voorspellen of de wachtlijsten ambulante zorg zullen verdwijnen.
67
Voor wachtlijsten pleegzorg geldt, volgens de aanbieders, dat dit vooral een capaciteitsvraagstuk is. Er is gewoon meer vraag naar pleegzorg dan dat er plaatsen beschikbaar zijn. Daarom is het positief dat de provincie heeft besloten met de wachtlijstaanpak in te zetten op het vergroten van de capaciteit van de pleegzorg (met 287.000 Euro), echter de vraag is of dit voldoende is om de wachtlijsten geheel weg te werken. Een aanbieder van JHV schat in dat om de wachtlijsten pleegzorg weg te werken er 175 plaatsen extra nodig zijn. De kosten van pleegzorg zijn zo’n 9.000 euro per plaats, er zou dus volgens deze aanbieder zo’n 1,6 miljoen Euro nodig zijn om de wachtlijsten voor pleegzorg weg te werken. Het beleid van de provincie richt zich niet in het bijzonder op de aanpak van wachtlijsten voor dagbehandeling, met uitzondering van het voorstel extra middelen vrij te maken voor plaatsen observatiediagnostiek. Er is daarom geen afname van wachtlijsten voor dagbehandeling op korte termijn te verwachten. Verwachtingen over ontwikkeling van wachtlijsten geïndiceerde zorg Met het voorgestelde pakket aan maatregelen worden de wachtlijsten voor 24-uurs zorg de komende tijd flink aangepakt. De verwachting is dan ook, indien alle maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd worden (dus ook de 1 miljoen voor hulp aan huis, het financieren van long stay voorzieningen en de projecten begeleid wonen), dat de wachtlijsten residentiële zorg flink teruggedrongen zullen worden. Een vermindering van de wachtlijsten residentiele zorg met 75% per medio 2006 lijkt daarom haalbaar, bij adequate uitvoering van alle maatregelen in combinatie met elkaar. Ook is een afname van wachtlijsten voor pleegzorg te verwachten als gevolg van de voorgenomen uitbreiding van capaciteit. Nog niet te voorspellen is echter hoe substantieel en op welke termijn deze afname zal zijn. Verder is het te vroeg om te voorspellen hoe de wachtlijst voor ambulante zorg zich in de nabije toekomst zal ontwikkelen, hoewel een afname in de verwachting ligt vanwege de geplande uitbreiding van hulp aan huis. Tot slot is er geen reden om aan te nemen dat de wachtlijst voor dagbehandeling zal afnemen, omdat hier geen specifiek beleid op is gericht. Conclusies en aanbevelingen aanpak wachtlijsten geïndiceerde zorg Te concluderen is dat de provincie zich vooral richt op het wegwerken van de wachtlijsten voor residentiële zorg. De provincie doet dit onder andere door meer in te zetten op ambulante zorg, waarmee tevens wordt beoogd de wachtlijsten ambulante zorg aan te pakken. Over de aanpak van wachtlijsten voor residentiele zorg is te concluderen dat deze aanpak zich richt op de belangrijkste mechanismen. Daarom is te verwachten dat wachtlijsten voor 24-uurs zorg zullen afnemen. Of deze ook daadwerkelijk met 75% gereduceerd worden is vooral afhankelijk van het adequaat, in goede samenwerking met veldpartijen, uitvoeren van alle voorgenomen maatregelen. Over de overige wachtlijsten valt te concluderen dat voor pleegzorg meer middelen nodig zijn om de wachtlijst weg te werken. Voor de wachtlijst ambulante zorg geldt dat de voorgenomen capaciteitsuitbreiding wachtlijstverminderend zal werken, maar dat hier ook een aanzuigende werking op de zorgvraag van te verwachten is. Naar aanleiding van de evaluatie van de aanpak van wachtlijsten geïndiceerde zorg zijn de volgende aanbevelingen voor een effectieve en doelmatige wachtlijstaanpak te formuleren: · Verlies bij de aanpak wachtlijsten 24-uurs zorg niet uit het oog dat er een aanzienlijke doelgroep zal blijven die toch 24-uurs zorg nodig heeft. De voorgenomen screening van cliënten 24-uurs zorg kan hier inzicht in verschaffen. · Zorg dat alleen cliënten die daadwerkelijk geholpen zijn met een bepaalde zorgvorm hier ge-
68
· · · ·
·
bruik van maken. Het voorgenomen onderzoek naar de effectiviteit van de zorg is daarom een goed initiatief. Een belangrijk punt van aandacht bij een doelmatige wachtlijstaanpak zijn de uitstroommogelijkheden naar long stay voorzieningen of begeleid wonen. Maak concrete afspraken met het zorgkantoor over een bijdrage vanuit de AWBZ aan zorg voor doelgroepen die onder de verantwoordelijkheid van de AWBZ vallen. Aanbieders zouden de vrijheid moeten kunnen hebben om in drukkere perioden tijdelijk de capaciteit te verhogen, om hiermee in te springen op fluctuaties in de vraag. De provincie kan ervoor zorgen dat deze flexibiliteit financieel haalbaar en aantrekkelijk is. Praat met instellingen over de mogelijkheden om ongewenste en ondoelmatige vormen van bureaucratie tegen te gaan. Het bieden van meer vrijheid en eigen verantwoordelijkheid bij besteding van middelen in tegenstelling tot gedetailleerde verantwoording is hierbij een aandachtspunt. De provincie moet zich niet blindstaren op wachtlijsten 24-uurs zorg, de aanpak van wachtlijsten voor lichtere zorgvormen (pleegzorg, dagbehandeling en ambulante zorg) is net zo belangrijk, aangezien die zorg, indien tijdig beschikbaar, kan voorkomen dat de situatie verergert en een uit huis plaatsing nodig is.
5.4
Gewenste wachtlijstaanpak vanuit het cliëntenperspectief
Tijdens twee gesprekken met ouders van cliënten die gebruik maken van geïndiceerde jeugdhulpverlening, is een beeld gekregen van de visie van deze ouders op de wachtlijstproblematiek en –aanpak. Enkele aandachtspunten die in deze gesprekken naar voren kwamen worden hieronder genoemd. Mening over wachtlijstaanpak De ouders blijken het niet altijd eens te zijn met de wachtlijstaanpak die de provincie voorstelt. Een ouder geeft aan het ombouwen van voltijd- naar deeltijd plaatsen een slecht idee te vinden omdat er juist meer behoefte is aan 24-uurs plaatsen, vooral in Twente. Door het afbouwen van deze plaatsen zullen de wachtlijsten dan alleen maar langer worden. Ook is het inkrimpen van behandelplaatsen van vijf naar drie dagen per week minder positief vanuit het perspectief van ouders. Het is een zeer zware belasting voor het gezin indien kinderen met ernstige gedragsproblemen ook doordeweeks twee dagen thuis zijn. Benadrukt wordt dat een voorwaarde voor het inkrimpen van de behandelplaatsen is dat er meer logeeropvang beschikbaar komt. De ouders laten zich positief uit over de second-best zorg die zij hebben ontvangen tijdens de periode dat het kind op de wachtlijst stond. Deze opvang bestond uit naschoolse opvang en logeeropvang. Benadrukt wordt de ernst van sommige wachtlijsten en het effect hiervan op een kind. Een moeder meldt dat de wachttijd voor de meest geschikte behandelplaats voor haar kind, met een autistische stoornis, twee tot drie jaar bedraagt. De wetenschap dat voor sommige stoornissen geldt dat hoe later het kind met een behandeling begint, hoe minder effect er nog van de behandeling wordt verwacht, geeft aan hoe ernstig deze wachttijden zijn voor ouder en kind. Daarom zijn voor sommige vormen van problematiek wachttijden onacceptabel. Een aanbeveling voor de provincie die hieruit volgt is dat de wachtlijstaanpak zich in het bijzonder zou moeten richten op wachtlijsten voor specifieke zorgvormen die zo lang zijn dat er zeer schadelijke gevolgen voor het kind te ver-
69
wachten zijn. Behoeften op het gebied van zorgaanbod De ouders geven de volgende behoeften aan op het gebied van zorgaanbod: · In Twente zijn te weinig voorzieningen, daarom zou de wachtlijstaanpak zich juist op die regio moeten richten. · Er is een grote behoefte aan logeeropvang om de druk op gezinnen te ontlasten, en te weinig aanbod. Zeker als er meer deeltijd in plaats van voltijd plaatsen komen moet de logeeropvang worden uitgebreid, anders wordt de belasting voor het gezin te hoog. · Voor autistische kinderen geldt dat bekendheid en veiligheid zeer belangrijk zijn. Aangezien de duur van een behandelplaats meestal zo’n twee jaar is, zou het wenselijk zijn als bij afloop van de behandeling het kind wel op dezelfde locatie kan blijven maar niet gebruik maakt van een behandeling. Dit ‘creatief omgaan met plaatsen’ zou beter zijn voor het kind dan dat het naar een andere locatie wordt overgeplaatst. · Ook is behoefte aan creativiteit van zorgaanbieders als het gaat om het delen van plaatsen. Een ouder wilde haar twee kinderen het behandelaanbod laten delen (beide twee of drie dagen per week in plaats van vijf), zodat één van de twee niet zo lang hoefde te wachten op zorg. Het bleek niet mogelijk te zijn een plaats door twee kinderen te laten delen.
70
Literatuur Advies- en Meldpunt Kindermishandeling, intern document. Voorkoming wachtlijst AMK in 2005. Maart 2004. Advies- en Meldpunt Kindermishandeling, intern document. Kindermishandeling en de keerzijde van succes. Mei 2004. Bestuur & Management Consultants. Verbeterplan doelmatigheid primair proces Bureau Jeugdzorg Overijssel. Leusden 2004. Bestuur & Management Consultants.Verbeterplan doelmatigheid primair proces jeugdhulpverlening in Overijssel. Leusden 2004. Bureau Jeugdzorg Overijssel, intern document. Rapportage wachtlijstbegeleidingsproject. April 2003. Bureau Jeugdzorg Overijssel, intern document. Vijfde meting kernindicatoren per 1 januari Bureau Jeugdzorg Overijssel. Januari 2004. Bureau Jeugdzorg Overijssel, intern document. Voostellen voor wachtlijstbegeleiding en crisiscoördinatie. 2004. Bureau Jeugdzorg Overijssel, intern document. Zorgtoewijzing, Jaarverslag 2002. Bureau Jeugdzorg Overijssel, intern document. ZC-voorstel voor Actiefonds Overijssel. Project ‘weg met de wachtlijsten in de jeugdzorg’. 2004. Capgemini, beleidsnotitie. Van afstemmen naar samenwerken. Aanzet tot een convenant tussen de gemeenten en de provincie Overijssel voor de periode 2005-2008. Utrecht, april 2004. Co ACT Consult. Aanvalsplan Wachtlijsten Jeugdhulpverlening Limburg. Woerden, 2002. Commissie Wachtlijsten Jeugdzorg. Het zal je kind maar wezen. Amsterdam, 2001. Commujon, intern document. Voorstellen voor de bestrijding van de wachtlijsten. Maart, 2004. Hermanns, Prof. Dr. J. Geen nummertjes trekken voor Jeugdhulpverlening. Op weg naar aanvaardbare wachttijden in de jeugdhulpverlening in Limburg. Woerden, 2001. Jansen, P. Wachtlijsten terugdringen. Nederlands tijdschrift voor jeugdzorg, nummer 6, 2003. Jarabee, jeugdzorg in Twente, intern document. Aanval op de wachtlijsten in de jeugdzorg. Maart, 2004. Landelijk Platform Jeugdzorg. Advies LPJ over bestrijding wachtlijsten. 2001.
71
Louppen-Laurant, M.J. Voortgang aanpak wachtlijsten jeugdzorg. Tussentijdse rapportage van de Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg. Utrecht, 2003. Ministerie van VWS, brief aan de Tweede Kamer. Onderwerp: voortgangsrapportage jeugdzorg. Den Haag, 2003. Ministerie van VWS. Nieuwsbrief jeugdzorg. Nummers 1, 4, 5 en 6, 2002/2003. Provincie Gelderland, persbericht. Wachtlijsten jeugdzorg teruggelopen. Arnhem, 2003. Provincie Overijssel, intern document. Voorstellen voor Verbeter de keten – wachtlijstbestrijding 2004. Provincie Overijssel, intern document. Uitwerking acties ‘Verbeter de keten jeugdzorg Overijssel’. April 2004. Provincie Overijssel. Beleidskader Jeugdzorg Overijssel 2004-2007. December 2003. Provincie Overijssel, intern document. Ambtelijk concept-bestedingsvoorstel aan de deelnemers Verbeter de keten Wachtlijstbestrijding 2004(/2005). Provincie Overijssel, intern document. Verbeter de keten Wachtlijstbestrijding 2004/2005. Juni 2004. Provincie Overijssel, ambtelijke brief. Onderwerp: informatie over de wachtlijsten in de jeugdzorg. 10 juni 2004. Provincie Overijssel. Perspectiefnota 2005. Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg. Kernindicatoren Wachtlijsten Jeugdzorg. Tweede rapportage. September 2002. Taskforce Wachtlijsten Jeugdzorg. Kernindicatoren Wachtlijsten Jeugdzorg. Vierde rapportage. Oktober 2003. Trias Jeugdhulp, intern document. Ten strijde tegen de wachtlijsten. 2004. Weterings, T. Terug naar Huis. Nederlands tijdschrift voor jeugdzorg, nummer 6, 2003. Yperen, T.van. Verhoging van de effectiviteit van de jeugdzorg. Nederlands tijdschrift voor jeugdzorg, nummer 6, 2003.
72
Bijlage
Figuur B1
Toewijzingen, verzilveringen en wachtlijst per zorgvorm Aantal toewijzingen per zorgvorm in 2002 en 2003
400 350 300 250
2002
200
2003
150 100 50 0 Ambulante hulp
Figuur B2
Daghulp
Residentiele Pleegzorg zorg
Aantal verzilverde toewijzingen per zorgvorm in 2002 en 2003
180 160
Ambulante hulp Daghulp
140 120
Residentiele zorg Pleegzorg
100 80 60 40 20 0 eerste helft 2002
Figuur B3
tweede helft 2002
eerste helft 2003
tweede helft 2003
Aantal toewijzingen > 45 werkdagen op wachtlijst in 2002 en 2003
140 Ambulante hulp Daghulp
120 100
Residentiele zorg Pleegzorg
80 60 40 20 0 eerste helft 2002
tweede helft 2002
eerste helft 2003
tweede helft 2003
73
In de figuren B1 t/m B3 zijn de volgende ontwikkelingen te zien: · Het aantal toewijzingen voor ambulante zorg en pleegzorg nemen het meest toe. Uit figuur 2.7 in hoofdstuk 2 bleek al eerder dat voor deze zorgvormen de wachttijden ook het sterkst toenemen. Het aantal toewijzingen voor daghulp neemt licht af. · In tegenstelling tot ambulante zorg en pleegzorg, blijkt het aantal verzilveringen van daghulp en residentiële zorg in de tweede helft van 2002 sterk toe te nemen. Het aantal verzilveringen in de tweede helft van 2003 is duidelijk lager dan het jaar daarvoor. · Voor alle zorgvormen is grotendeels dezelfde ontwikkeling van de wachtlijst te zien. In de eerste helft van 2003 stijgen de wachtlijsten sterk. Hierna nemen ze weer wat af, behalve de wachtlijst voor ambulante zorg, die blijft toenemen.
74
Research voor Beleid Schipholweg 13 - 15 Postbus 985 2300 AZ Leiden telefoon: (071) 5253737 telefax: (071) 5253702 e-mail:
[email protected] www.researchvoorbeleid.nl
75
