5904 WET G232

Rechtbank Amsterdam zitting d.d. 7 maart 2007 om 15.45 uur procedurenummer: 05/5904 WET G232

PLEITNOTITIES mr. A.H.J. van den Biesen advocaat te Amsterdam, gemachtigde van Vereniging Milieudefensie

inzake: Vereniging Milieudefensie / Ministerie van Verkeer en Waterstaat

INLEIDING

1. Hoe lang kan men blijven roepen dat het vijf voor twaalf is? De Europese Raad gaf die

boodschap al af in 1999, toen de richtlijn die in onze zaak een belangrijke rol speelt werd afgekondigd. Vervolgens is die roep vele malen herhaald, maar tot echte actie van de zijde van verweerder heeft dat niet geleid. In 1999 was het misschien nog vijf voor twaalf, maar toen al was bekend dat op 1 januari 2005 het uur U voor de fijnstofproblematiek zou slaan. Een wetenshap die door verweerder compleet is genegeerd, of in elk geval volstrekt onvoldoende in effectieve beleidsdaden is omgezet. 2. Milieudefensie is de onderhavige procedure twee jaar geleden begonnen en nog altijd zijn

wij met deze problematiek geen stap verder gekomen. Daarmee is deze procedure in elk geval geen reclame voor de potentieel oplossende kracht van het bestuursrecht en evenmin vormt deze procedure tot nu toe reclame voor de aard en omvang van de rechtsbescherming die het bestuursrecht beoogt te bieden. De procedure is al helemaal geen reclame voor verweerder, die de afgelopen jaren samen met de toenmalige Staatssecretaris voor Milieu, vooral veel energie blijkt te hebben gestoken in pogingen de geldende wettelijke regelingen op te rekken (pogingen die gelukkig vrijwel volledig zijn

Pleitnota Milieudefensie / Ministerie van Verkeer &Waterstaat inzake 80 km zones

Pagina 2 van 14 7 maart 2007

mislukt) en in pogingen om het roetfilter-beleid tot speerpunt van het Nederlandse luchtkwaliteitbeleid te maken, welke pogingen – eveneens voorspelbaar – zijn mislukt. 3. In deze procedure gaat het om bescherming van de kwaliteit van het leefmilieu, welke

kwaliteit door de luchtverontreiniging ernstig gehavend is. Wat Milieudefensie betreft, is de tijd voor het stapelen van de ene beleidsnota op de andere voorbij en dient, letterlijk, recht te worden gedaan in deze kwestie. Ook de ruimte voor juridische spitsvondigheden van de zijde van verweerder is zo langzamerhand wel uitgeput, zodat het nu tijd is om vast te stellen dat het een “gewone” beslissing op bezwaar is die in deze zaak centraal staat, in het bijzonder een beslissing die aan de gebruikelijke bestuursrechtelijke toets niet ontkomt en die deze toets ook niet kan doorstaan.

RELEVANTE FEITEN

4. Het staat vast dat luchtverontreiniging, en dan gaat het alleen nog maar over

luchtverontreiniging door fijn stof en stikstofdioxide, ernstige gezondheidsschade oplevert zoals astmatische klachten, longinfecties, en hart- en vaatziekten. Langdurige blootsstelling aan luchtverontreiniging zorgt voor een aanzienlijke vermindering van de levensverwachting. Uit cijfers van het Milieu- en Natuur Planbureau (MNP) blijkt dat ieder jaar ongeveer achttienduizend mensen vroeger dan “normaal” doodgaan, ten gevolge van de slechte luchtkwaliteit. Op Europees niveau zorgt de slechte luchtkwaliteit voor 370.000 voortijdige sterfgevallen per jaar. Uit cijfers van de Europese Commissie blijkt dat de levensverwachting in Europa ten gevolge van een slechte luchtkwaliteit met gemiddeld negen maanden wordt bekort. In de meest vervuilde gebieden is dit zelfs twee jaar. Dit zijn harde gegevens. Verweerder zou zich eens voor een enkel moment moeten verplaatsen in de positie van die burgers die in de 2-jaar-categorie vallen. 5. Er zijn in de afgelopen tien jaar onderzoeken gedaan naar de effecten van fijn stof op de

menselijke gezondheid. Uit deze onderzoeken blijkt dat een verbetering van de luchtkwaliteit direct zorgt voor een verbetering van aan luchtverontreiniging gerelateerde gezondheidsproblemen.1In het rapport ‘Fijn stof Nader Bekeken’ uit augustus 2005 van het MNP staat dat in stedelijke gebieden fijn stof dat direct wordt uitgestoten bij 1

WHO Health Aspects of pollution (2004): p.7, WHO factsheet over fijn stof, 14 april 2005, http://www.euro.who.int/mediacentre/PR/2005/20050414_1?PrinterFriendly=1&



verbrandingsprocessen van verkeer, gezondheidskundig van enorme betekenis is. Het MNP suggereert dan ook het beleid juist op die stedelijke gebieden te richten. 6. Hoewel verweerder dat in de onderhavige procedure niet echt laat merken is de

Nederlandse regering het volledig eens met de analyse die o.a. door Milieudefensie in o.a. deze zaak wordt gegeven. Verweerder heeft echter alle kaarten op roetfilters gezet en heeft de Europese Unie gevraagd die in Nederland, eerder dan de rest van de Unie, verplicht te mogen stellen. De Europese Unie is daarmee niet akkoord gegaan. Dat is op zich niet opmerkelijk. Wèl opmerkelijk voor onze zaak is het standpunt dat verweerder terzake tegenover de Commissie innam, welk standpunt blijkt uit de beslissing van de Commissie: “Volgens de door Nederland ingediende onderzoeken zijn de gezondheidseffecten van de blootstelling van korte duur al niet gering, maar zijn de effecten van langdurige blootstelling aan zwevende deeltjes groter. Effecten van de blootstelling van korte duur aan zwevende deeltjes zijn onder meer: ontstekingsreacties in de longen, verminderde longfunctie, verstorende invloed op het hart- en vaatstelsel, een toename in medicijngebruik en in aantal acute ziekenhuisopnames, en vervroegde sterfte. Effecten van de blootstelling van lange duur zijn onder meer: een vergrote kans op ademhalingsproblemen en chronisch obstructieve longziekten, verminderde longfunctie bij kinderen en volwassenen en vervroegde sterfte als gevolg van hart- en vaatziekten en waarschijnlijk longkanker. De Nederlandse autoriteiten hebben documenten ingediend waaruit blijkt dat hoewel de gezondheidseffecten van de verschillende deeltjes en de verschillende bronnen van deeltjes niet geheel duidelijk zijn, in epidemiologisch en toxicologisch onderzoek aanwijzingen zijn gevonden dat met name deeltjes afkomstig van verbrandingsprocessen — zoals dieselroet — belangrijk zijn voor de effecten op de gezondheid. Deeltjes afkomstig van primaire verbrandingsprocessen hebben bijzonder schadelijke gevolgen voor de gezondheid door hun samenstelling (de aanwezigheid van overgangsmetalen en reactieve organische verbindingen) en hun zeer geringe grootte. Door deze geringe grootte kunnen zij de afweermechanismen in het menselijk lichaam omzeilen en doordringen tot in de bloedbaan en verschillende weefsels. De Nederlandse autoriteiten wijzen erop dat bij grootschalig epidemiologisch onderzoek geen drempelconcentratie kon worden vastgesteld waaronder zwevende deeltjes geen gevolgen voor sterfte-



en ziektecijfers hebben. Hoewel de effecten van zwevende deeltjes op de gezondheid nog onvoldoende kunnen worden gekwantificeerd, achten de Nederlandse autoriteiten het met het oog op de gezondheid van de Nederlandse bevolking en op basis van het voorzorgbeginsel noodzakelijk zo spoedig mogelijk de blootstelling aan roetdeeltjes afkomstig van het verkeer zo vergaand mogelijk terug te dringen. (…) Aangezien in Nederland een groot deel van de bevolking in een stedelijke omgeving en bij drukke wegen woont, achten de Nederlandse autoriteiten het gezondheidsrisico in verband met zwevende deeltjes voor de bevolking aanzienlijk. (…) Volgens de Nederlandse autoriteiten is van de totale binnenlandse deeltjesemissies ongeveer een derde deel afkomstig van het verkeer, een derde van de industrie en bijna een kwart van de landbouw. Deeltjes afkomstig van uitlaatgassen behoren tot de schadelijkste zwevende deeltjes en het verkeer leidt door zijn directe nabijheid tot woningen en andere gevoelige bestemmingen tot aanzienlijke blootstelling van mensen.” (Beschikking van de Commissie van 3

mei 2006, Pb 2006, L142, p. 19, 20, cursivering toegevoegd) 7. De Europese Commissie moet beoordelen of het invoeren van de gevraagde maatregel

(het verplicht stellen van roetfilters in Nederland) gevolgen kan hebben voor de werking van de interne markt. Blijkens de beslissing heeft de Europese Commissie de argumenten van Nederland waarom zonder roetfilters niet aan de grenswaarde voor fijn stof kan worden voldaan, van de hand gewezen. Volgens de Europese Commissie onderscheidt Nederland zich bij deze problematiek niet van de andere Lid-Staten. Sterker nog, de totale uitstoot van fijn stof per vierkante meter is volgens de Europese Commissie in Nederland de helft kleiner dan in België 8. Bij de beoordeling of de maatregel evenredig is heeft de Europese Commissie verder

onderzocht of er geen maatregelen denkbaar zijn die niet een verstoring van de interne markt tot gevolg hebben (zoals een verplicht roetfilter) maar wel dezelfde of een betere werking hebben voor de luchtkwaliteit. De Commissie merkt op dat de effecten van het verplicht stellen van roetfilters door Nederland aanmerkelijk worden overschat, het effect daarvan is, zo oordeelt de Commissie, tien keer kleiner dan door Nederland wordt



aangenomen. Dit hangt voornamelijk samen met het feit dat niet is meegerekend dat nieuwe auto’s sowieso al een roetfilter hebben. Met betrekking tot andere mogelijke maatregelen heeft de Europese Commissie overwogen dat uit de beoordeling van het Prinsjesdagpakket 2005 door het MNP blijkt dat er alternatieve, kosteneffectievere maatregelen zijn om de grenswaarden te halen die bovendien niet in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. De Europese Commissie vindt het onbegrijpelijk dat andere maatregelen uit het Prinsjesdagpakket, zoals bijvoorbeeld het invoeren van rekeningrijden, uiteindelijk niet aan bod zijn gekomen. 9. De Europese Commissie gelooft er dus niets van dat Nederland, inclusief haar

bestuursorganen, zich tot het uiterste zou hebben ingespannen om de grenswaarden te halen en dat het niet halen van de grenswaarden eigenlijk haar schuld niet is. Milieudefensie gelooft dat ook niet. 10. Het staat vast dat met de maatregelen die door de rijksoverheid zijn voorgesteld de grenswaarden voor fijn stof (die al meer dan twee jaar geleden moesten worden gehaald) op korte termijn niet zullen worden gehaald. Voor wat betreft stikstofdioxide geldt eveneens dat nu al bekend is dat de grenswaarde in 2010 niet zal worden gehaald met de maatregelen die tot nu toe zijn voorgesteld. Het nemen van extra maatregelen op korte termijn is dan ook geboden. 11. Met het uitvoeren van de voorgestelde maatregelen en het nemen van extra maatregelen is echter geen haast gemaakt. Aan verweerder is al in 2005 door Milieudefensie ‘kant en klaar’ een maatregel aangedragen die meehelpt te bewerkstelligen dat de luchtkwaliteit verbetert, die ervoor zorgt dat de uitstoot van juist die schadelijke stoffen die er voor de gezondheid toe doen wordt verminderd en die ervoor zorgt dat de luchtkwaliteit op de knelpunten in Nederland waar niet aan de grenswaarden wordt voldaan en waarlangs veel mensen wonen, direct aanzienlijk verbetert. Het effect van het invoeren van 80 km/uur zone op de gevraagde 213 kilometer is beoordeeld door het MNP die heeft vastgesteld dat het invoeren van 80 km/uur een even groot effect heeft als het hele Prinsjesdagpakket aan maatregelen bij elkaar. 12. Overigens blijkt ook uit de gegevens van verweerder dat de 80 km/u maatregel daar waar deze wél is ingevoerd een positief effect heeft op de luchtkwaliteit (zie bijlage 13 bij het beroepschrift, evaluatie 80 km/u zones). Deze maatregel heeft, zo blijkt uit de evaluatie van verweerder bovendien een positieve invloed op de verkeersveiligheid. Er zijn verder



ook geen contra-indicaties om de maatregel niet in te voeren, in het bijzonder blijkt uit deze rapportage niet – op zichzelf ook logisch – dat de 80km-regel elders tot vergroting van luchtverontreiniging zou leiden. 13. Niet alleen Milieudefensie dringt er bij verweerder op aan om de 80 km/u zones in te voeren. Ook nogal wat gemeenten, waaronder de gemeente Amsterdam, Dordrecht, Zaanstad en Nijmegen drongen in 2005 al aan op het invoeren van de 80 km/u zone rond de ringwegen van hun steden. Ondanks dat de maatregel helpt en ondanks dat gemeenten aandringen op invoeren van de maatregel en verweerder het enige bestuursorgaan is dat de bevoegdheid heeft om de maatregel in te voren, weigert verweerder dit te doen. 14. In Amsterdam is het effect van de 80 km/uurmaatregel in opdracht van het gemeentebestuur een jaar lang gemeten.. Uit de meting in Amsterdam blijkt dat de 80 km/u maatregel een zeer positief effect heeft op de uitstoot van fijn stof (waaronder PM10, PM1 en roet) en de luchtkwaliteit. De effecten op fijn stof zijn groter dan uit de berekeningen van verweerder blijkt. De heer F. Woudenberg, hoofd medische milieukunde van de GGD Amsterdam, is hier aanwezig om het onderzoek en de resultaten toe te lichten.

JURIDISCHE BEOORDELING

15. In deze zaak is inmiddels een groot aantal tamelijk gekunstelde verweren gevoerd,waarvan het grootste deel inmiddels gesneuveld is. “De richtlijn richt zich tegen de Staat der Nederlanden, dus niet tot de Minister van Verkeer en Waterstaat” was het eerste dieptepunt, “het besluit is geen besluit, maar een brief” het volgende, “Milieudefensie is niet ontvankelijk” kwam daarna en nu hebben wij nog te maken met het argument “niet-handelen van de Minister verandert niets aan de luchtkwaliteit, dus dit niet-handelen kan niet aan het Besluit c.q. de Richtlijn worden getoetst” en “de richtlijn bevat weliswaar een resultaatsverplichting, maar vanaf het moment dat het resultaat bereikt had moeten zijn én desondanks niet bereikt is, verandert deze resultaatverplichting in een inspanningsverplichting”. De Engelsen zouden het hanteren van dit soort argumenten met groot gemak onder de noemer contempt of Court brengen. Wij doen dat niet en ook deze verweren zullen in het navolgende worden weerlegd.



Niet-nemen besluit onaantastbaar? 16. Tussen partijen staat vast dat verweerder destijds bij het ‘experiment-Overschie’ en vervolgens bij het instellen van het 80km-regime op vier wegvakken in Nederland, gebruik maakte van haar bevoegdheid krachtens de Wegenverkeerswet teneinde een bijdrage te leveren aan, kort gezegd, het voldoen aan de geldende luchtkwaliteitsnormen. Ook uit het verweerschrift blijkt dat de Minister snelheidsverlaging ziet als én hanteert als een middel om verbetering van de luchtkwaliteit te bereiken. Zie bijvoorbeeld onderdeel 6.32 van het verweerschrift: “De inzet van het middel snelheidsverlaging is betrekkelijk nieuw.” 17. Tussen partijen staat dus vast dat de hier bedoelde bevoegdheid krachtens de Wegenver keerswet inderdaad kan en mag worden aangewend ter verbetering van de luchtkwaliteit. Verder kan er evenmin twijfel over bestaan dat de Europese luchtkwaliteits-regelgeving effect moet kunnen sorteren en dat dat effect, zo nodig, ook rechtens afdwingbaar hoort te zijn. In de woorden van het Hof van Justitie: “(…) de verplichting die artikel 2 van de richtlijn aan de lidstaten oplegt om grenswaarden vast te stellen die gedurende bepaalde periodes en onder bepaalde voorwaarden niet mogen worden overschreden, is ingevoerd ‘ter bescherming van met name de gezondheid van de mens’. Dit betekent, dat de betrokkenen zich in alle gevallen waarin de overschrijding van de grenswaarden de gezondheid van de mens kan bedreigen, op dwingende bepalingen moeten kunnen beroepen om hun rechten te kunnen doen gelden.” (HvJ EG 30 mei 1991, C-361/88) Het feit dat deze uitspraak werd gedaan onder het regime van een voorloper van de richtlijnen die nu aan de orde zijn, is niet relevant, mede gelet op de Overwegingen die ook aan de onderhavige Richtlijnen voorafgaan. Verweerder reageert op deze uitspraak met de mededeling dat het Besluit Luchtkwaliteit 2005 wèl dwingende kracht heeft. Dat klopt alleen maar gelet op de formele status er van, maar in deze zaak blijkt het dus niet zo te zijn. De visie van verweerder moet dan ook berusten op een onjuiste lezing van het arrest want daarin wordt de dwingendheid gedefinieerd aan de eis dat belanghebbenden daadwerkelijk de rechten die de Richtlijn creëert moet kunnen doen gelden. Toepassing van het besluit zoals door verweerder gewenst, blokkeert dat; de door Milieudefensie voorgestane uitleg maakt precies mogelijk wat volgens het Hof geboden is.



18. Terzijde moet worden opgemerkt dat – het is van algemene bekendheid – artikel 10 van het EG-Verdrag de lidstaten verplicht om ,kort gezegd, alles te doen wat nodig is teneinde naleving van verplichtingen die uit het Verdrag voortvloeien of voortvloeien uit handelingen van de daartoe aangewezen lichamen van de Gemeenschap te verzekeren. Het is eveneens van algemene bekendheid, dat die verplichting zich uitstrekt tot alle organen van de Lid- Staten inclusief de rechterlijke macht. Met andere woorden, niet alleen het Hof van Justitie geeft toepassing aan het Europees recht, maar ook de nationale rechter is gehouden dat te doen. Voor de onderhavige zaak betekent dat, dat de rechter gehouden is effectieve rechtsbescherming te realiseren (zie in dit verband ook HvJ EG, 13 november 1990, C-106/89). 19. In de visie van Milieudefensie kan één en ander niets anders betekenen, dan dat de Nederlandse regelgeving die in deze zaak aan de orde is (de Wegenverkeerswet en daarop gebaseerde regelingen en het Besluit Luchtkwaliteit) in het licht van deze uitgangspunten dienen te worden toegepast. 20. Dat “effectiviteit” ook echt de bedoeling was van de hier bedoelde richtlijnen volgt ondermeer uit artikel 11 van de dochterrichtlijn (1999/30/EG) waarin is bepaald: “De lidstaten stellen sancties vast op inbreuken op de krachtens deze richtlijnen vastgestelde nationale bepalingen. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn”. Nu heeft Nederland gekozen voor een implementatie van de twee betrokken richtlijnen, die eigenlijk geen sancties bevatten, maar uit bedoeld artikel 11 volgt wel dat naleving van de in die richtlijn gegeven grenswaarde daadwerkelijk afdwingbaar moest zijn. 21. Het betoog van verweerder komt er steeds op neer, dat de bescherming die de Europese regelgeving met de onderhavige richtlijnen aan mens en milieu beoogt te geven voor diegenen die op die bescherming een beroep willen doen een dode letter dient te blijven. In het algemeen is een dergelijke benadering al onaannemelijk, in deze zaak is in elk geval in de desbetreffende regelgeving geen enkel aanknopingspunt voor die benadering te vinden. Integendeel, die regelgeving beoogt daadwerkelijke bescherming en beoogt daadwerkelijk resultaat. 22. Maar ook de gewone Nederlandse rechtspraktijk staat ver af van de hier door de Minister aangehangen visie. Op elk gebied waar het openbaar bestuur bekleed is met bevoegdheden ter bescherming van bepaalde belangen dan wel gericht op het bereiken van bepaalde doelen kan een ieder – meestal geldt: elke belanghebbende – vragen aan het



bevoegde gezag om ter bescherming van zijn/haar belangen gebruik te maken van de desbetreffende bevoegdheden. Het belanghebbende vereiste is daarbij in het algemeen voorwaarde, terwijl in het algemeen ook aannemelijk zal moeten worden gemaakt dat de regelgeving waarop de burger zich beroept (mede) ter bescherming zijn/haar belangen tot stand is gebracht. Het bevoegde gezag zal op een dergelijke verzoek steeds hebben te beslissen, waarbij de omvang van de beoordelingsmarge mede wordt bepaald door aard en strekking van de regelgeving die in het geding is. 23. Meer toegespitst op de onderhavige zaak: indien in een straat in een willekeurige gemeente gedurende de afgelopen drie jaren onder buurtbewoners tien verkeersslachtoffers zijn gevallen, dan kunnen die buurtbewoners het bevoegde gezag vragen wat aan de verkeersveiligheid ter plekke te doen, welk verzoek in formele zin de vorm zal moeten krijgen van een verzoek om Verkeersbesluiten te nemen (bijvoorbeeld instellen éénrichtingsverkeer, maximale snelheid naar 30 kilometer per uur verlagen, stoplichten etc.). Het bevoegd gezag zal bij het beslissen op dat verzoek alle belangen die de Wegenverkeerswet beoogt te dienen c.q. te beschermen in de eerste plaats moeten laten meewegen. Als het bevoegd gezag besluit het verzoek af te wijzen, kunnen de buurtbewoners daartegen de gebruikelijke bestuursrechtelijke (rechts)middelen aanwenden. 24. Zouden er, in het voorbeeld, geen verkeersslachtoffers zijn gevallen, maar zou er wel al jaren lang sprake zijn van aanzienlijke geluidsoverlast, dan zouden diezelfde buurtbewoners bij dat zelfde bevoegd gezag een verzoek om dáár iets aan te doen kunnen neerleggen, welk verzoek eveneens de vorm van een verzoek tot het nemen van verkeersbesluiten zou kunnen aannemen. Ook voor een dergelijk verzoek geldt hetzelfde als zojuist met betrekking tot het verkeersslachtoffers-voorbeeld is betoogd. 25. Voor de onderhavige zaak is dit alles niet anders. Verweerder dient gewoon inhoudelijk op het verzoek in te gaan en daar inhoudelijk op te beslissen. Daarbij dient verweerder toepassing te geven aan de terzake geldende regelgeving, waaronder in deze zaak het Besluit Luchtkwaliteit valt en ook, voor zover nodig, de terzake relevante Europese richtlijnen. 26. Die regelgeving, die zonder meer op deze zaak van toepassing is en die bovendien, zo oordeelt het Hof van Justitie voor de burger afdwingbaar moet zijn, biedt verweerder, het is niet anders, weinig beoordelingsvrijheid.



Resultaatsverbintenis versus inspanningsverplichting? 27. Onder punt 5.17 van het verweerschrift ontwikkelt de Minister een wel zeer bijzondere gedachtegang. Kort gezegd komt deze erop neer dat het bereiken van de grenswaarde op de wettelijk vastgelegde data (1 januari 2005 voor fijnstof en 1 januari 2010 voor stikstofdioxide) weliswaar als een resultaatsverbintenis dient te worden gezien, maar zodra de data waarop het resultaat bereikt moet zijn, zijn verstreken is van een resultaatsverbintenis geen sprake meer, maar uitsluitend van een inspanningsverplichting. Dit – nog steeds in de visie van verweerder – ongeacht of de grenswaarde op de voorgeschreven peildatum daadwerkelijk is gehaald. Met andere woorden: het nietrespecteren van de Europese regelgeving en het niet-bereiken van de grenswaarde op de voorgeschreven datum, wordt beloond met het loslaten van het strenge regime. Dat is wel een extreem onaannemelijke interpretatie van de desbetreffende regelgeving. Anders gezegd: Waar haalt de Minister dit vandaan?? 28. De dochterrichtlijn van 22 april 1999 bevat de volgende definitie van “grenswaarde”: “Een niveau dat op basis van wetenschappelijke kennis is vastgesteld teneinde schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of schadelijke gevolgen voor de gezondheid van de mens en/of voor het milieu in zijn geheel te voorkomen, te verhinderen of te verminderen en dat binnen een bepaalde termijn moet worden bereikt en, als het eenmaal is bereikt, niet meer mag worden overschreden;” Deze definitie, en ook de overige inhoud van de twee desbetreffende richtlijnen, laat geen ruimte voor een andere interpretatie dan dat de grenswaarde op de desbetreffende peildatum bereikt moet zijn. Een gelijkluidende definitie komt overigens voor in Artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer. Is die grenswaarde dan niet bereikt, dan is de lidstaat in gebreke. Verweerder lijkt nu te zeggen dat het maken van regelgeving op zichzelf voldoende is om te kunnen zeggen dat men aan de resultaatsverbintenis heeft voldaan. Die bewering is eenvoudigweg nergens op gebaseerd. 29. Indien Nederland stelselmatig in gebreke is en blijft bij het bereiken van de grenswaarde (voor fijnstof is dat nu al minimaal ruim twee jaar het geval) dan dient letterlijk alles uit de kast te worden gehaald teneinde die grenswaarde alsnog te halen. Dat moet worden aangemerkt als een resultaatsverbintenis avant la lettre. Immers, schending van een wettelijke regeling is hoe dan ook niet geoorloofd. Een gemiddelde ondernemer die



grenswaarden uit een milieuvergunning stelselmatig niet in acht neemt, komt niet weg met het verweer “ik doe al een paar jaar reuze mijn best om binnen de normen te blijven”. Dat geldt natuurlijk ook, en misschien wel a fortiori, voor de Staat der Nederlanden zelf. 30. Op zich heeft verweerder wel gelijk dat artikel 7, derde lid van de Kaderrichtlijn geldt voor de situatie ná het verstrijken van de peildatum, waarbij dus de vooronderstelling is dat de grenswaarde inderdaad op die peildatum is gehaald. De conclusie die verweerder daaraan vervolgens verbindt (kort gezegd, het niet-halen van de grenswaarde op de peildatum is vervolgens rechtens niet meer relevant), kan natuurlijk geen stand houden. 31. Toch is het nuttig nog eens te bezien wat dat regime van artikel 7, derde lid dan precies inhoudt, voor de situatie dat de grenswaarde aanvankelijk was gehaald, maar inmiddels toch weer wordt overschreden: “De Lid-Staten stellen actieplannen op, waarin wordt vermeld welke maatregelen bij een dreigende overschrijding van de grenswaarde en/of de alarmdrempels op korte termijn moeten worden genomen om het risico van overschrijding te verkleinen en de duur ervan te beperken. Al naar gelang van het geval behelzen deze plannen controlemaatregelen en, zonodig, schorsing van de activiteiten die bijdragen tot overschrijding van de grenswaarden, met inbegrip van het gemotoriseerde verkeer”. Dat het “Europa” dus ernst is met deze regelgeving, is door middel van deze bepaling wel geïllustreerd. Indien nodig, moet het autoverkeer op ernstig belaste plaatsen zelfs worden stilgelegd teneinde een terugkeer naar de eerder al gerealiseerde grenswaarde te bewerkstelligen. 32. Milieudefensie vraagt niet om het stilleggen van het gemotoriseerde verkeer, hoewel een dergelijk verzoek juridisch bezien in elk geval niet teveel gevraagd zou zijn. Milieudefensie vraagt wel dat de Minister gebruik maakt van zijn bevoegdheid om een Verkeersbesluit te nemen, welke bevoegdheid in de Wegenverkeerswet is gegeven, mede met het oog op de bescherming van het milieu, welk verzoek van Milieudefensie beoogt te bewerkstelligen dat het schenden van de hier in het geding zijnde grenswaarden, voor althans een belangrijk gedeelte, stopt.

Beoordelingsruimte



22. Beoordelingsruimte bij het nemen van maatregelen om aan de grenswaarden te voldoen is alleen aanwezig wanneer er gekozen kan worden uit meerdere maatregelen waarmee de grenswaarden tijdig kunnen worden gehaald. Wanneer bijvoorbeeld honderd verschillende maatregelen mogelijk zijn en met twintig van die maatregelen de grenswaarden tijdig kunnen worden gehaald, bestaat er beoordelingsvrijheid om te kiezen welke twintig maatregelen genomen worden. Op dit moment valt er niets te kiezen. De grenswaarde voor fijn stof wordt al meer dan twee jaar overschreden en nu al staat vast dat met de voorgestelde maatregelen de grenswaarden voor stikstofdioxide evenmin tijdig worden gehaald. Verweerder noch enig ander bestuursorgaan in Nederland heeft een pakket aan maatregelen voorgesteld dat in plaats van het invoeren van de 80 km/u zone zou kunnen worden ingevoerd en waarmee alsnog op de kortst mogelijke termijn de grenswaarden worden gehaald. In deze situatie waarbij sprake is van een langdurige overschrijdingssituatie (PM10) en een dreigende overschrijdingssituatie (NO2) en waarvoor geen oplossing op korte termijn wordt genomen, dienen alle bestuursorganen alle maatregelen te nemen die binnen hun bevoegdheden liggen en die bijdragen aan het bereiken van de grenswaarden. Daarvoor hoeft niet te worden aangetoond dat het halen van de grenswaarden afhankelijk is van die ene maatregel, zoals verweerder beweert. Immers de richtlijnen voorzien er in dat de grenswaarden met meerdere verschillende maatregelen worden bereikt. 23. Verweerder heeft gelet op het vorenstaande dan ook geen vrijheid om de gevraagde verkeersbesluiten niet te nemen. Dit zou alleen anders zij indien er andere belangen zouden bestaan die ertoe nopen dat de maatregel niet wordt ingevoerd. Er zou dan sprake moeten zijn van belangen die zwaarder wegen dan het halen van de grenswaarden. Een andere reden zou kunnen zijn dat, zoals het geval is met de voorgestelde maatregel om roetfilters verplicht te stellen, een gekozen maatregel (mede gelet op andere mogelijke maatregelen) een onevenredige beperking van de interne markt zou opleveren. Van dergelijke contra-indicaties is in dit geval geen sprake. 24. Uiteraard dient verweerder wel van geval tot geval, dus voor elk gevraagd wegvak, onderzoek te doen alvorens te besluiten. Daarmee had verweerder al in april 2005 moeten beginnen zodat de schadelijke situatie op de desbetreffende knelpunten een halt had kunnen zijn toegeroepen.



Rekenarij 25. Tot slot nog een praktische, maar bepaald niet onbelangrijke kwestie. Verweerder hangt ook de stelling aan, dat de door Milieudefensie gevraagde maatregelen nauwelijks de moeite waard zijn, omdat deze slechts betrekking zouden hebben op 1% van het wegennet. Milieudefensie kan die stelling niet volgen en ziet in elk geval niet op welke regel de Minister zich beroept bij deze redenering. 26. Als die redenering valide zou zijn, dan zou verweerder het IJsselmeer ook wel mee mogen wegen bij het bepalen van de mogelijke effecten op de luchtkwaliteit. En dan zou het hele experiment Overschie net zo min zinvol zijn geweest als hetgeen nu door Milieudefensie wordt gevraagd. Hetzelfde geldt dan ook voor de vier wegvlakken waarop verweerder wél de 80km-zone heeft ingesteld. 27. De hier door de Minister gevolgde redenering snijdt dan ook geen hout. Het systeem van de regelgeving, waarover het hier gaat is nu juist mede gericht op het aanpakken van knelpunten. Wègmiddelen is daarbij per definitie niet toegestaan. 28. Indien de Minister meent dat de prognoses die Milieudefensie aan haar verzoek ten grondslag legt (en die overigens op onverdachte bronnen zijn gebaseerd) in een bepaald geval niet deugen, dan zou dat wellicht een weigeringsgrond op kunnen leveren voor het voldoen aan het verzoek met betrekking tot het desbetreffende wegvak. Die weigering dient dan wel behoorlijk te worden gemotiveerd, zodat deze op zijn waarde worden geschat. 29. In dit verband moet nog worden gewezen op de vier stukken die van deze zijde op 23 februari jongstleden naar de Rechtbank zijn gestuurd. Het evaluatierapport van verweerder zelf (bijlage 13) laat zien dat op drie van de vier wegdelen waar op 1 november 2005 een 80km-zone werd ingevoerd een aanzienlijke verbetering van de luchtkwaliteit optrad. Dat was overigens conform de verwachtingen die op basis van het destijds verrichte vooronderzoek waren geformuleerd. De uitzondering wordt gevormd door de A20 bij Rotterdam, maar uit de evaluatie blijkt dat daar specifieke redenen voor zijn. De conclusie is dus, dat op grond van vooronderzoek goed kan worden bepaald of het nagestreefde effect zal worden bereikt. Overigens blijkt uit de evaluatie ook dat nog twee andere belangrijke, positieve effecten werden veroorzaakt



door de snelheidsverlaging: afname van de geluidshinder en substantiële afname van het aantal ongevallen, dat wil zeggen substantiële verhoging van de verkeersveiligheid. Uit het TNO rapport (bijlage 12) blijkt opnieuw – Milieudefensie toonde dat al eerder aan aan de hand van rapporten – dat een 80 km-regime inderdaad leidt tot een belangrijke verlaging van de fijnstof- en stikstofdioxide-uitstoot. Het onderzoek van de gemeente Amsterdam (bijlage 15) is inmiddels al toegelicht. De presentatie van het Milieu – en Natuurplanbureau, tenslotte, laat zien dat bij ongewijzigd beleid tot in het jaar 2020 de overschrijdingen van de grenswaarde voor stikstofdioxide nog zullen plaatsvinden. Pagina twaalf van deze presentatie laat zien dat het hier precies gaat om de wegvakken, waarover ook de onderhavige zaak handelt.

CONCLUSIE

Tegen de achtergrond van al het voorgaande én tegen de achtergrond van al hetgeen eerder in deze procedure door Milieudefensie naar voren is gebracht handhaaft Milieudefensie het in deze zaak gevraagde onverkort. Milieudefensie vraagt bovendien aan de Rechtbank om bij gegrond bevinding van dit beroep verweerder aan een termijn te binden waar binnen opnieuw op het bezwaarschrift moeten worden beslist. Gelet op de hoeveelheid tijd die in dit dossier inmiddels verloren is gegaan, alleen voor het verweerschrift had verweerder al een half jaar nodig, én aangenomen dat verweerder niet geheel onkundig is van de situatie op de desbetreffende wegvakken, lijkt de gebruikelijke termijn van maximaal zes weken in dit geval meer dan voldoende, waarbij Milieudefensie verzoekt die termijn door middel van een dwangsom af te zekeren.

5904 WET G232

Recommend Documents