5. FEJEZET Tar Gábor: Az Európai Unió jogforrásai és dokumentumai Az Európai Uniót vizsgáló, illetve valamilyen formában érintő szakdolgozatok esetében elengedhetetlen az elsődleges források, azaz az Európai Unió saját dokumentumainak magabiztos használata. Az Európai Unió viszonylag bonyolult működése miatt ugyanakkor nagyon széles az uniós dokumentumok palettája, és nem egyszerű azok közötti eligazodni, a sokszor hasonlónak tűnő dokumentumok között különbséget tenni. Gyakori hiba például szakdolgozatok készítésénél, hogy az Unió egyes intézményei dokumentumainak súlyát, jelentőségét nem megfelelően interpretálják, esetleg félreértik, így esetleg a Bizottság által előterjesztett kezdeményezéseket, tervezeteket az Unió döntéseiként mutatják be. Az ilyen és ehhez hasonló problémák elkerülése érdekében veszi számba ez az anyag az Unió jogforrásait és dokumentumait, és ad tájékoztatást azok jellemzőiről és elérhetőségeiről.
1. Az EU elsődleges joganyaga: a Szerződések 1.1. Szerződések [Treaties]1 A Szerződések a három Közösség [Európai Szén- és Acélközösség, Európai Közösség, Európai Atomenergia-közösség] létrehozásáról szóló szerződések, illetve az Európai Unióról szóló szerződés, valamint azok módosításai. A Szerződések egyben a közösségi jog elsődleges forrásai. 1.1.1. Az alapító szerződések2 (zárójelben a szerződés rövid megnevezése – ha van –, az aláírás és a hatályba lépés időpontjai, illetve bizonyos szerződéseknél a szövegek elérhetősége az Európai Unió Hivatalos Lapjában – röviden HL): Szerződés az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról (Római Szerződés; 1957. március 25., hatálybalépés: 1958. január 1.)3; Szerződés az Európai Atomenergia-közösség hatálybalépés: 1958. január 1.);
létrehozásáról
(1957.
március
25.,
Szerződés az Európai Unióról (Maastrichti Szerződés; Maastricht 1992. február 7., hatálybalépés: 1993. november 1.).4
1
E tanulmányban az egyes jogforrás- és dokumentum-típusok neveit szögletes zárójelben angolul is megjelenítjük. 2 Az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK) létrehozó szerződés nem szerepel a felsorolásban, mivel az 1951. április 18-án aláírt, 1952. július 23-án hatályba lépett szerződést ötven évre kötötték, így 2002. július 23-án hatályát vesztette. 3 A Közösség nevét a Maastrichti Szerződés Európai Közösségre módosította, így a szerződés címe is módosult: Szerződés az Európai Közösség létrehozásáról. 4 E szerződés egyben a korábbi alapító szerződéseket is módosítja (G., H., és I. cikk, az Amszterdami Szerződés által bevezetett újraszámozás után 8., 9., 10. cikk).
90
Az EU-Szerződés és az EK-Szerződés egységes szerkezetű (konszolidált) változatait, amelyek nem tekinthetők hiteles forrásnak, a Hivatalos Lap C-sorozatában tájékoztató jelleggel többször közzétették. A legutóbbi módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatok megjelenésének helye: HL C 321E, 2006. 12. 29. 1.1.2. Módosító, kiegészítő szerződések (az alapító szerződések valamelyikét vagy mindegyikét módosító, kiegészítő szerződések): Szerződés az Európai Közösségek egységes Tanácsának és egységes Bizottságának létrehozásáról (Egyesítési Szerződés; Brüsszel, 1965. április 8., hatálybalépés: 1967. július 1.)5 (HL 152., 1967. 7. 13.); Szerződés az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, valamint az Európai Közösségek egységes Tanácsának és egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés egyes költségvetési rendelkezéseinek módosításáról (Luxembourg, 1970. április 20., hatálybalépés: 1971. január 1.) (HL L 2., 1971. 1. 2.); Szerződés az Európai Közösségeket létrehozó szerződések, valamint az Európai Közösségek egységes Tanácsának és egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés egyes pénzügyi rendelkezéseinek módosításáról (Brüsszel, 1975. július 22., hatálybalépés: 1977. június 1.) (HL L 359., 1977. 12. 31.); Szerződés az Európai Beruházási Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról (Brüsszel, 1975. július 10., hatálybalépés: 1977. október 1.) (HL L 91., 1978. 4. 6.); A Közgyűlés [az Európai Parlament] képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány (Brüsszel, 1976. szeptember 20., hatálybalépés: 1978. július 1.); Szerződés az Európai Közösségek létrehozásáról szóló szerződések Grönland vonatkozásában történő módosításáról (Brüsszel, 1984. március 13., hatálybalépés: 1985. február 1.) (HL L 29., 1985. 2. 1.); Egységes Európai Okmány (Luxembourg, 1986. február 17., hatálybalépés: 1987. július 1.) (HL L 169., 1987. 6. 29.); A Kormányzótanácsnak az Európai Beruházási Alap létrehozására való felhatalmazása céljából az Európai Beruházási Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv módosításáról szóló okmány (Brüsszel, 1993. március 25. hatálybalépés: 1994. május 1.); Amszterdami Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról (Amszterdami Szerződés; Amszterdam, 1997. október 2., hatálybalépés: 1999. május 1.) (HL C 340., 1997. 11. 10.); 5
Ezt a szerződést – az Európai Közösségek kiváltságairól és mentességeiről szóló jegyzőkönyv kivételével – az Amszterdami Szerződés hatályon kívül helyezte.
91
Nizzai Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról (Nizzai Szerződés; Nizza, 2001. február 27., hatálybalépés: 2003. február 1.) (HL C 80., 2001. 3. 10.). Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról (Lisszaboni Szerződés; Lisszabon, 2007. december 13., hatálybalépés időpontja: bizonytalan) HL C 306., 2007.12. 17.) 1.1.3. A bővítésekkel kapcsolatos dokumentumok (a csatlakozási szerződések és hozzájuk kapcsolódó egyéb dokumentumok): A Dán Királyságnak, Írországnak, a Norvég Királyságnak,6 valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának az Európai Közösségekhez történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Brüsszel, 1972. január 22., hatálybalépés: 1973. január 1.) (HL L 73., 1972. 3. 27.); A Görög Köztársaságnak az Európai Közösségekhez történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Athén, 1979. május 28., hatálybalépés: 1981. január 1.) (HL L 291., 1979. 11. 19.); A Spanyol Királyságnak és a Portugál Köztársaságnak az Európai Közösségekhez történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Madrid, 1985. június 12., illetve Lisszabon, 1985. június 12., hatálybalépés: 1986. január 1.) (HL L 302., 1985. 11. 15.); Az Osztrák Köztársaságnak, a Svéd Királyságnak, a Finn Köztársaságnak és a Norvég Királyságnak7 az Európai Unióhoz történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Korfu, 1994. június 24., hatálybalépés: 1995. január 1.) (HL C 241., 1994. 8. 29.); A Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Athén, 2003. április 16., hatálybalépés: 2004. május 1.) (HL L 236., 2003. 9. 23.). A Bolgár Köztársaságnak és Romániának az Európai Unióhoz történő csatlakozásával összefüggő dokumentumok (Luxembourg, 2005. április 25., hatálybalépés: 2007. január 1.) (HL L 157., 2005. június 21.)
6
Norvégia lakossága az 1972 szeptemberében megrendezett népszavazáson végül elutasította a csatlakozást. Norvégia lakossága az 1994 novemberében megrendezett népszavazáson másodszor is elutasította a csatlakozást. 7
92
1.1.4. A Szerződések elérhetősége magyarul Az alapító és módosító, valamint a csatlakozási szerződések legtöbbjének hivatalos szövege elérhető magyarul az EUR-Lex adatbázisban. Emellett az Európai Unió Alapjogi Chartája, valamint az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata (konszolidált változat) is megtalálható magyarul az EUR-Lex honlapján. A különböző szerződések magyar nyelvű változatai az Igazságügyi Minisztérium honlapján (Az uniós jog magyarul című aloldalon) is megtalálhatók: http://www.im.hu/?katid=95&id=124&lang=hu. Internetes elérhetőség a Szerződésekhez: EUR-Lex adatbázis: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/index.htm 1.2. A Szerződés [Treaty] A „Szerződés” kifejezés a közösségeket létrehozó szerződések – az ESZAK-Szerződés, EKSzerződés (korábban EGK-Szerződés), Euratom-Szerződés – egyikét jelöli; az adott szövegkörnyezet dönti el, hogy éppen melyik szerződést jelenti. Eltérő konkrét utalás hiányában főszabályként az Európai Közösséget létrehozó Római Szerződés (EK-Szerződés) megjelölésére használatos. Az ESZAK-, az Euratom-, illetve az EU-Szerződésre a szakirodalom általában konkrét megjelöléssel utal. A módosító szerződések nem önálló szerződések, hanem az alapító szerződésekkel kapcsolatos módosításokat tartalmazó szerződések. Ebből adódóan például a Nizzai Szerződés nem az alapító szerződések mellett párhuzamosan érvényben lévő szerződés, hanem egy módosító szerződés, amelynek változtatásai beépülnek az EK- és az EUSzerződésbe. Így a mindenkor hatályos szerződés szövegét az adott alapító szerződés eredeti szövege és az azt követő módosító szerződések szövege együttesen adja ki. Az Európai Unióról szóló szerződés ugyanakkor egyszerre tekinthető alapító, illetve módosító szerződésnek, ugyanis a Maastrichtban aláírt szerződés egyrészt létrehozta az Európai Uniót, másrészt módosította a három Közösség alapító szerződéseit. 1.3. A Szerződések rendszere a Lisszaboni Szerződés után Az EU működését új alapra helyező Lisszaboni Szerződés módosító szerződésként hajtja végre azoknak a reformoknak a nagy részét, amelyeket eredetileg, az elvetett Alkotmányszerződés tartalmazott. A 2004. október 29-én aláírt Alkotmányszerződés teljesen új alapra kívánta helyezni a Szerződések szerkezetét. Egyetlen szerződésbe vonta volna össze az EK-Szerződést és az EU-Szerződést, úgyhogy közben jogi személyiséggel ruházta volna fel az Európai Unió egészét és felszámolta volna a hárompilléres struktúrát, azaz egyetlen intézményi és jogi keretbe kívánta helyezni az Európai Uniót. Miután az Alkotmányszerződést nem ratifikálta valamennyi tagállam, a 2007. június 21-22-i EU-csúcs elvetette az „alkotmányozás” célkitűzését. Ehelyett úgy döntöttek, hogy inkább a hatályos EU- és EK-Szerződést módosító „reformszerződéssel” helyezik új alapra az EU működését. Az így elfogadott Lisszaboni Szerződés ennek megfelelően klasszikus módosító szerződésnek tekinthető, ami által jellegében sem változnak a Szerződések, marad a hagyományos keretstruktúra.
93
A Lisszaboni Szerződés így nem váltja fel, csupán – a korábbi módosító szerződésekhez hasonlóan, mint például a Nizzai Szerződés – módosítja az EU- és EK-Szerződést, azokba illeszti be az Alkotmányszerződés elfogadása során kidolgozott reformok nagy részét. Mindazonáltal az Alkotmányszerződés céljához hasonlóan a Lisszaboni Szerződés is biztosítja a hárompilléres megosztottság felszámolását és az Európai Unió jogi személyiséggel való felruházását. A Lisszaboni Szerződés ugyanis az EK-Szerződést átnevezi az Európai Unió működéséről szóló szerződéssé (rövidítve: EUM-Szerződés). Ezáltal az Európai Unió gyakorlatilag az Európai Közösség helyébe is lép, annak jogutódjává válik, és átveszi annak szerepét és jogi személyiségét. Az Európai Unió működéséről szóló szerződésben az Európai Közösséget létrehozó szerződésben használt Közösség elnevezés így mindenhol Unióra változik. Ezzel oldható meg egyrészt a hárompilléres rendszer felszámolása, valamint az Európai Unió jogi személyiséggel való felruházása. Az EU-Szerződés és az EUM-Szerződés közötti fő különbség, hogy míg az EU-Szerződés inkább az elveket, célkitűzéseket, addig az EUM-Szerződés az Unió működésére (a hatáskörökre, politikákra) vonatkozó szabályokat tartalmazza.8 A Lisszaboni Szerződést követően tehát két integrációs szervezet működik tovább, az Európai Unió és az Európai Atomenergia-közösség, amelyek a korábbiakhoz hasonlóan három szerződésen alapulnak: az EU-Szerződésen, az EUM-Szerződésen és az EuratomSzerződésen. Az Alkotmányszerződéshez hasonlóan a Lisszaboni Szerződés sem integrálja ugyanis az Euratomot az EU-ba, és meghagyja az Euratom-Szerződést is jelenlegi különálló formájában.
2. Az EU másodlagos joganyaga: Az Unió intézményei által elfogadott jogi aktusok A Szerződésekben lefektetett alapelvek, célok megvalósulását elősegítő, azok végrehajtását szolgáló jogi aktusok alkotják az Európai Unió másodlagos jogforrásait. Az Európai Unió pilléres felépítéséből adódóan az EU egyes pilléreiben eltérő jogforrási rend érvényesül. Az első pillérben (Európai Közösségek) elfogadott közösségi jogi aktusok (rendelet, irányelv, határozat, ajánlás, vélemény) mindegyikét kibocsáthatja a Tanács, a Tanács és a Parlament közösen (az együttdöntési eljárásban), illetve a Bizottság. Rajtuk kívül még az Európai Központi Bank adhat ki jogi aktusokat. A második pillér (közös kül- és biztonságpolitika), valamint a harmadik pillér (rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben) jogi aktusait a kormányközi döntéshozatalnak megfelelően csak a Tanács, illetve kizárólag a második pillérben az Európai Tanács fogadhatja el.
8
Az egyetlen kivétel ez alól, hogy a korábban is eltérő szabályrendszer alapján működő kül- és biztonságpolitika, amely az Unió eddigi második pilléreként is az EU-Szerződésben kapott helyet, továbbra is teljes egészében itt szerepel. A kül- és biztonságpolitika ugyanis a hárompilléres rendszer felszámolása ellenére továbbra is speciális szabályrendszer szerint működő – alapvetően kormányközi jellegű – együttműködés marad, és a korábbi harmadik pillértől eltérően nem olvad bele a hagyományos „közösségi” működés keretei közé, ahol egyébként a többi „külső” politika (pl. külkereskedelem, fejlesztési együttműködés) is szerepel.
94
2.1. Az Európai Közösségek jogi aktusai9 2.1.1.Rendelet [regulation] A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban, így külön nemzeti jogszabály kibocsátása nélkül a tagállamok jogrendszerének részévé válik. A rendeleteket tilos kihirdetni a nemzeti jogban vagy a nemzeti jogba átültetni. Egyes rendeletek azonban tagállami végrehajtási intézkedések meghozatalát rendelhetik el. A rendeleteket általában egy adott kérdés részletesebb szabályozására használják. A rendeletek kötelező jellege annak általános hatálya miatt a tagállamok mellett, a természetes és jogi személyekre, valamint a Közösség intézményeire is vonatkozik. 2.1.2. Irányelv [directive] Közösségi jogi aktus, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. A rendeletekkel ellentétben a tagállamok az irányelvekben foglaltak teljesítésére az irányelvben meghatározott átültetési határidőn belül kötelesek tagállami aktust kibocsátani. Az irányelvek a rendeletekhez viszonyítva kevésbé részletezettek, inkább általános elveket határoznak meg egy terület szabályozására. Címzettjei a tagállamok. A Szerződésben foglalt kötelezettség megsértését jelenti, ha egy tagállam elmulasztja az irányelvben foglaltakat nemzeti intézkedéssel átültetni. A mulasztás a tagállam elleni eljárás megindítását vonhatja maga után. 2.1.3. Határozat [decision]10 Meghatározott címzettekhez szóló konkrét ügyekre vonatkozó, a címzettet teljes egészében kötelező közösségi jogi aktus. Címzettjei tagállamok, illetve természetes és jogi személyek lehetnek. A határozatok lehetnek adminisztratív jellegűek, illetve egy adott közösségi jogszabály végrehajtására vonatkozóak. 2.1.4. Ajánlás [recommendation] A címzettekhez cselekvési és magatartási elvárásokat megfogalmazó nem kötelező közösségi jogi aktus. A nemzeti bíróságoknak azonban figyelembe kell venniük, ha közösségi joggal kapcsolatos kérdésben járnak el, és az adott ajánlás egy kötelező erejű közösségi jogszabály kiegészítését szolgálja, vagy ha az adott tagállam saját mérlegelése alapján az ajánlást nemzeti jogába átültette. 2.1.5. Vélemény [opinion]11 Nem kötelező jogi aktus, amely egy álláspontot közöl, gyakran valakinek a felkérésére. Az ajánlásokhoz hasonlóan a nemzeti bíróságoknak tekintetbe kell venniük, ha közösségi joggal kapcsolatos kérdésben járnak el, és az adott vélemény egy kötelező erejű közösségi jogszabály kiegészítését szolgálja, vagy ha az adott tagállam saját mérlegelése alapján a véleményt nemzeti jogába átültette. 9
A fejezetben ismertetett jogi aktusok az Európai Közösségre és az Euratomra vonatkoznak. A 2002-ig működő ESZAK jogforrási rendje ettől valamelyest eltért. 10 A közösségi jogi határozat nem azonos az EU második, illetve harmadik pillérében használt határozattal, amelynek jogi hatása teljesen más. Az utóbbi jogi aktusokat a 2.3.4., illetve a 2.5.4. fejezetpont mutatja be. Tovább bonyolítja a képet, hogy szintén határozatnak nevezzük a Parlament által különböző – a saját működésére vonatkozó vagy a jogalkotási eljárások során születő – döntések meghozatalakor elfogadott aktusokat, amit a 3.2.2.2. fejezetpont tárgyal. 11 A közösségi jogi aktusok közé tartozó véleménnyel szemben meg kell különböztetni a különböző eljárások során elfogadott, egy adott intézmény vagy szerv álláspontját kifejező véleményeket. (Például: a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottsága véleményei. Ezeket a 3.6. fejezetpont mutatja be.)
95
2.2. A közösségi jogi aktusok számozása A közösségi jogi aktusok számozásánál az elfogadás éve, illetve az adott évben elfogadott aktusok sorrendjére utaló szám, valamint az adott Közösségre utaló rövidítés van feltüntetve. Amíg az irányelvek és a határozatok esetén az évszám elöl áll, addig a rendeleteknél a rendelet sorszáma után áll az évszám. A magyar nyelvű szövegekben egyik esetben sem használunk „sz.” vagy „No” rövidítést, és a szerződésekre utaló betűjel minden esetben „/” jellel csatlakozik a számhoz. 907/73/EGK tanácsi rendelet Regulation (EEC) No 907/73 of the Council 1793/73/EGK bizottsági rendelet Regulation (EEC) No 1793/73 of the Commission 2001/29/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv Directive 2001/29/EC of the European Parliament and of the Council Internetes elérhetőség a közösségi jogi aktusokhoz EUR-Lex adatbázis: http://europa.eu/eur-lex/lex/RECH_legislation.do 2.3. A második pillér jogi aktusai12 2.3.1. Közös álláspont [common position] A közös kül- és biztonságpolitika kötelező, a Maastrichti Szerződés által bevezetett jogi aktusa, amely az EU tagállamainak egy adott külpolitikai témakörre vonatkozó közös álláspontját tartalmazza. A tagállamok kötelesek a közös álláspont elveit betartani, és az abban foglaltaknak megfelelően folytatni politikájukat. Az álláspont a Tanács elnöksége által kiadott nyilatkozatban jelenik meg. A közös álláspontokat a Hivatalos Lap L-sorozata közli. 2.3.2. Együttes fellépés [joint action] A közös kül- és biztonságpolitika kötelező, a Maastrichti Szerződés által bevezetett jogi aktusa, amely az EU tagállamainak egy adott külpolitikai témakörre vonatkozó közös fellépését, cselekvését határozza meg. Az együttes fellépésben foglaltak végrehajtása kötelező a tagállamok számára. Az együttes fellépéséket a Hivatalos Lap L-sorozata közli. 2.3.3. Közös stratégia [common strategy] A közös kül- és biztonságpolitika Amszterdami Szerződés által bevezetett kötelező jogi aktusa, amely egy adott külpolitikai témában a követendő politikai irányvonalakat határozza meg. Az Európai Tanács által elfogadott közös stratégiák megvalósítását az Európai Unió Tanácsa az együttes fellépés és a közös álláspont elfogadásával segíti elő. A közös stratégiákat a Hivatalos Lap L-sorozata közli. 12
Nem tartozik a második pillér jogi eszközei közé, azonban a közös kül- és biztonságpolitika keretében gyakran használják a nyilatkozatot [declaration], mint hagyományos diplomáciai eszközt, amely egy adott külpolitikai kérdésben igen rövid határidőn belül fejezi ki az EU álláspontját, véleményét. A nem kötelező erejű nyilatkozatot már a közös kül- és biztonságpolitika elődjében, az 1970-ben elindult Európai Politikai Együttműködés keretében is használták. A konszenzussal elfogadott nyilatkozatokat a Hivatalos Lap C-sorozata közli.
96
2.3.4. Határozat [Decision]13 A közös kül- és biztonságpolitika végrehajtási jellegű célokra használatos jogi aktusa, amit a Tanács az Európai Tanács iránymutatásai alapján a közös kül- és biztonságpolitika meghatározásához és végrehajtásához fogad el. 2.4. A második pillér jogi aktusainak számozása A közös kül- és biztonságpolitika jogi aktusainak számozásánál az elfogadás éve, illetve az adott évben elfogadott aktusok sorrendjére utaló szám, valamint a közös kül- és biztonságpolitikára utaló rövidítés (KKBP) van feltüntetve. Példa: A Tanács 2005/355/KKBP együttes fellépése Council Joint Action 2005/355/CFSP Internetes elérhetőség a második pillér jogi aktusaihoz: http://www.consilium.europa.eu/cms3_applications/showPage.asp?lang=HU&id=549&mode =g&name= 2.5. A harmadik pillér jogi aktusai 2.5.1. Közös álláspont [joint position] A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés kötelező, a Maastrichti Szerződés által bevezetett jogi aktusa. A Tanács által egyhangú döntéssel elfogadott közös álláspontok az Unió viszonyulását határozzák meg egy adott kérdéshez. 2.5.2. Egyezmény [convention] A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés kötelező, a Maastrichti Szerződés által bevezetett jogi aktusa. A Tanács által egyhangú döntéssel elfogadott egyezmények akkor lépnek hatályba, ha a tagállamok legalább fele ratifikálta azokat. 2.5.3. Kerethatározat [framework decision] A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés, Amszterdami Szerződés által bevezetett kötelező jogi aktusa, amely a tagállamok jogszabályainak közelítését szolgálja. A jogharmonizációs célú kerethatározatokat a Tanács egyhangúlag fogadja el. A kerethatározatok meghatározzák az elérendő célt, de a nemzeti jogba történő ültetés formáját és módját a tagállamokra bízzák. 2.5.4. Határozat [decision] A büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés, Amszterdami Szerződés által bevezetett kötelező jogi aktusa, amely bármely, a harmadik pillér területével kapcsolatos, nem jogharmonizációs célú döntés meghozatalára alkalmazható. A Tanács egyhangú döntéssel fogadja el a határozatokat. Ellentétben az első pillérben alkalmazott közösségi jogi határozattal nincs közvetlen hatálya.
13
A közös kül- és biztonságpolitika keretében használatos határozat nem egyezik meg az első pillérben használatos közösségi jogi határozattal.
97
2.5.5. Együttes fellépés [joint action] A harmadik pillérben 1993-1999 között használt jogi eszköz, amit az Amszterdami Szerződés megszüntetett. Helyettesítésére a határozatok és a kerethatározatok kerültek bevezetésre. 2.6. A harmadik pillér jogi aktusainak számozása A rendőrségi és igazságügyi együttműködés jogi aktusainak számozásánál az elfogadás éve, illetve az adott évben elfogadott aktusok sorrendjére utaló szám, valamint a rendőrségi és igazságügyi együttműködésre – a korábbi bel- és igazságügyi együttműködésre – utaló rövidítés (IB) van feltüntetve. Példa: A Tanács 2003/577/IB kerethatározata - Council Framework Decision 2003/577/JHA Internetes elérhetőség a harmadik pillér jogi aktusaihoz: http://www.consilium.europa.eu/cms3_applications/showPage.asp?lang=HU&id=549&mode =g&name= 2.7. Az Európai Unió jogi aktusainak elérhetősége magyarul Az Európai Unió jogi aktusait minden nyelven kihirdetik a Hivatalos Lapban. A csatlakozás időpontja (2004. május 1.) után elfogadott jogi aktusok így a többi hivatalos nyelv mellett magyarul is megjelennek a Hivatalos Lapban, illetve elérhetők az Eur-Lex (http://europa.eu /eur-lex) adatbázisban. A csatlakozás előtt elfogadott jogi aktusok a Hivatalos Lap 2004. évi különkiadásában olvashatók magyarul. A 2004. május 1-je előtt elfogadott jogi aktusok szövegét összesen 217 kötetbe sorolták. A joganyagot témacsoportok szerint 20 fejezetre (ún. Directory-fejezetek) osztották. Internetes elérhetőség a Hivatalos Lap 2004. évi különkiadásához: http://europa.eu/eur-lex/lex/JOEdSpecRep.do?year=2004&ihmlang=hu A csatlakozás előtt elfogadott jogi aktusok magyar nyelvű verziói az Igazságügyi Minisztérium honlapján keresztül is elérhetők: http://www.im.hu/?katid=96&id=125&lang=hu 2.8. A jogi aktusok a Lisszaboni Szerződés alapján A Lisszaboni Szerződés révén megvalósítandó szerződéses reform egyik kiemelt feladata az Unió jogi eszközrendszerének egyszerűsítése volt. Az egyszerűsítés igénye két okból merült fel: egyrészt a korábbi Szerződésekben túl sok jogi eszközt határoztak meg, amely így nehezítette az áttekinthetőséget; másrészt jobb elkülönítést, áttekinthetőbb hierarchiát kívántak alkalmazni a zavaróan összemosódó eredeti jogalkotási, valamint a delegált, illetve a végrehajtási jellegű aktusok között is. Az Alkotmányszerződés egyszerűsítési szándékának megfelelően eredetileg négy kötelező és két nem kötelező jogi aktust határozott meg, amelyek a következők voltak: az európai törvény, az európai kerettörvény, az európai rendelet, az európai határozat, illetve az ajánlás és a vélemény.
98
Az Alkotmányszerződés kudarca után azonban a tagállamok a Lisszaboni Szerződés szövegéből száműzni kívántak minden az alkotmányra, illetve az állami jellegre vonatkozó megfogalmazást, mint például a törvény vagy a kerettörvény. Ennek következtében a tagországok úgy határoztak, hogy a Lisszaboni Szerződést követően is az EU jogi aktusainak meghatározására az EK-Szerződésben alkalmazott elnevezéseket használják. Azaz a Lisszaboni Szerződés szerint is az Unió kötelező jogi aktusai továbbra is a rendelet, az irányelv és a határozat, míg a nem kötelező jogi aktusok az ajánlás és a vélemény. A harmadik pillérben korábban rendelkezésre álló jogi aktusok alkalmazási lehetősége pedig megszűnik, jelentősen csökkentve a jogforrások típusainak számát. Ez utóbbi változás oka, hogy a Lisszaboni Szerződés által eszközölt hárompilléres rendszer megszűnésével a harmadik pillér (büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés) beolvad a hagyományos „közösségi” működési keretbe. A korábbi második pillér területén ugyanakkor továbbra is eltérő jogforrási rend marad fenn. A kül- és biztonságpolitika ugyanis a hárompilléres rendszer felszámolása ellenére továbbra is speciális szabályrendszer szerint működő – alapvetően kormányközi jellegű – együttműködés marad, és a harmadik pillértől eltérően nem olvad bele a „közösségi” működés keretei közé. Kisebb egyszerűsítés azonban a kül- és biztonságpolitika jogforrási rendjében is történik a Lisszaboni Szerződés alapján. Eszerint az új szerződés hatálybalépése után a korábbi négy helyett már csak két jogi aktus használható: az általános iránymutatás és a határozat. Általános iránymutatás [General guideline] Alapvetően az Európai Tanács fogadja el az Unió stratégiai érdekei, valamint a közös kül- és biztonságpolitika célkitűzései alapján. Határozat [Decision] Főként a Tanács fogadja el a közös kül- és biztonságpolitika meghatározása és végrehajtása érdekében. A Lisszaboni Szerződés értelmében hierarchia is kialakul a jogi aktusok között. A szerződés külön kategóriaként különbözteti meg a „jogalkotási” és a „nem jogalkotási” jogi aktusokat. A nem jogalkotási aktusok körében a Lisszaboni Szerződés külön definiálja a „felhatalmazáson alapuló” jogi aktusokat és a „végrehajtási” jogi aktusokat. Jogalkotási aktusok [legislative acts] A jogalkotási eljárás keretében elfogadott kötelező jogi aktusok (rendelet, irányelv, határozat). Jogalkotási aktust csak az Unió két jogalkotó intézménye, a Tanács és a Parlament, együtt vagy külön fogadhat el. A közös kül- és biztonságpolitika területén jogalkotási aktusok elfogadása kizárt. Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok [delegated acts] A jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek kiegészítésére és módosítására fogadja el a Bizottság. A felhatalmazást a Bizottság részére a jogalkotó intézmények, a Tanács és a Parlament adhatják valamilyen jogalkotási aktus keretében. Végrehajtási aktusok [implementing acts] Egyes kötelező erejű uniós jogi aktusok esetében a végrehajtásnak egységes feltételek szerint kell történnie a tagállamokban. Ennek érdekében az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges és kellően indokolt esetekben a Tanácsra.
99
3. Az Európai Unió intézményeinek dokumentumai 3.1. Az Európai Bizottság dokumentumai Az Európai Bizottság az EU döntés-előkészítő, javaslattevő szerve, amely bizonyos esetekben döntéshozó, illetve végrehajtó feladatokat is ellát. A közösségi kompetenciába tartozó területeken a döntések kezdeményezése szinte teljes egészében a Bizottság hatáskörébe tartozik, illetve kizárólagos feladata a jogalkotási javaslatok elkészítése és beterjesztése az EU jogalkotó intézményei, a Tanács és a Parlament számára.14 Továbbá néhány, a Tanács vagy a Szerződés által meghatározott területen (pl. versenypolitika) a Bizottság származékos jogalkotóként végrehajtó jellegű döntéseket hoz. A testület az összes közösségi jogi aktus (rendelet, irányelv, határozat, ajánlás, vélemény) kibocsátására jogosult.15 3.1.1. COM-dokumentumok [COM documents] Az Európai Bizottság jogszabályjavaslatai, jelentései, közleményei, illetve a jogalkotást előkészítő vitadokumentumai, jogalkotási programtervezetei tartoznak az úgynevezett COMdokumentumok közé. A COM-dokumentumok hat csoportba oszthatók: 1. jogalkotási javaslatok, 2. zöld könyvek, 3. fehér könyvek, 4. jelentések, 4.1. egyes szakpolitikák alkalmazásáról, végrehajtásáról szóló jelentések, 4.2. éves jelentések, 4.3. szakértői jelentések. 5. közlemények 6. vélemények 3.1.1.1. Jogalkotási javaslatok [proposals for legislation] Az Európai Bizottság által készített jogalkotási javaslatok általában két részből állnak. – Az első rész [indoklás – explanatory memorandum] a javasolt jogalkotási aktus megalkotásának szükségességét indokolja, hivatkozva a javaslat jogalapjára a Szerződésben. Egyes esetekben ebben az első részben olvashatunk arról, milyen korábbi konzultációkra került sor az adott kérdés szabályozására, illetve ha módosító javaslatról van szó, akkor a módosítás okait írja le. – A második rész a javaslat szövegét közli. A módosító rendelkezések külön normatív formában is megjelennek, illetve ez a rész általában tartalmazza a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatot is. 3.1.1.2. Zöld könyvek [Green Paper] A zöld könyv a Bizottság által készített vitaindító dokumentum egy adott szakpolitikai terület közösségi szabályozásáról. A Bizottság a dokumentumban összefoglalja álláspontját a kérdésről, illetve párbeszédre ösztönzi az adott területen érdekelt szereplőket, így pl. a tagállamokat, civil szervezeteket, lobbicsoportokat. Összeállítását megelőzően széles körű társadalmi egyeztetést folytat a Bizottság, ennek megfelelően gyakran a zöld könyvek tervezetét is közzéteszik. Számos esetben a zöld könyv egy jogszabály megalkotásának folyamatát indítja el, ösztönzi a vitára az adott jogterületen érintett feleket. 14
A Bizottság az EU második és harmadik pillérében is rendelkezik javaslattételi joggal, azonban a tagállamokkal együtt osztozik ezen a jogon. 15 A közösségi jogi aktusokat a 2.1. fejezetpont ismerteti.
100
Internetes elérhetőség: http://europa.eu/documents/comm/green_papers/index_hu.htm 3.1.1.3. Fehér könyvek [White Paper] A fehér könyv annyiban különbözik az általánosabb, vitadokumentum jellegű zöld könyvtől, hogy abban a Bizottság már konkrétabb jogalkotási programtervet javasol egy bizonyos szakpolitikai terület közösségi szabályozására. A fehér könyvek általában egy átfogóbb szabályozási csomag elindításának kereteként szolgálnak. Internetes elérhetőség: http://europa.eu/documents/comm/white_papers/index_hu.htm 3.1.1.4. Jelentések [reports] A Bizottság az Európai Közösség tevékenységéről, a közösségi szakpolitikák, adott közösségi jogszabályok végrehajtásáról rendszeres időközönként jelentéseket készít. A jelentések elkészítését a Szerződés vagy másodlagos jogforrás írja elő a Bizottság számára, vagy más közösségi intézmény is felkérheti a testületet annak megalkotására. A Bizottság saját elhatározás alapján is készíthet jelenést, tekintettel arra, hogy a „Szerződések őreként” feladatai közé tartozik a Szerződésekben foglalt kötelezettségek tagállamok általi teljesítésének ellenőrzése. A jelentéseket általában megküldik a közösségi döntéshozatal másik két fő szereplőjének – a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek –, illetve a témától függően a két tanácsadó szervnek, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak vagy a Régiók Bizottságának. 3.1.1.4.1. Szakpolitikák végrehajtásáról szóló jelentések Rendszeres időközönként a Bizottság egy adott közösségi szakpolitika vagy jogszabály, esetlegesen a jogszabály egy meghatározott rendelkezésének alkalmazásáról, működéséről összefoglaló jelentéseket közöl. 3.1.1.4.2. Éves jelentések [annual reports] A Bizottság a különböző közösségi szakpolitikák (pl. foglalkoztatottság helyzete, szociális helyzet) végrehajtásának eredményeiről éves jelentéseket állít össze. A Közösség tevékenységéről külön általános éves jelentést készít a Bizottság, amiről a Parlament vitát tart. Az éves jelentések mellett háromévente készített jelentéseket is közöl a Bizottság (pl. a gazdasági és a társadalmi kohézióról). 3.1.1.4.3. Szakértői jelentések [expert reports] A Bizottság által felkért független szakértői csoportok jelentései. 3.1.1.5. Közlemények [communications] A Bizottság számos esetben fogad el közleményeket. Egyrészt a Tanács, a Parlament vagy egyéb uniós intézmény számára közleményekben határozza meg álláspontját egyes szakpolitikai kérdésekről. Emellett néhány esetben a jelentéseket is közleményként adja ki a Bizottság. Továbbá az együttdöntési eljárás során is közleményt ad ki a testület, amelyben tájékoztatja a Parlamentet arról, hogy a jogalkotási javaslat tárgyalása során milyen közös álláspontot fogad el a Tanács.
101
3.1.1.6. Vélemények [opinions] A Bizottság az együttdöntési eljárás során véleményt nyilvánít a Parlament által a második olvasat során javasolt módosításokról. (A parlamenti módosítások a Tanács közös álláspontjára vonatkoznak.) Amennyiben a Bizottság véleménye elutasító a Parlament módosításáról, akkor a Tanács csak egyhangú szavazással fogadhatja el a Parlament módosításait. Pozitív vélemény esetén a minősített többség is elegendő a Tanácsban a Parlament módosításainak elfogadásához. 3.1.1.7. A COM-dokumentumok számozása A zárójelben lévő szám a kiadás évét, a második szám (sorszám) az adott évben kiadott dokumentumok kronológiai sorrendjét jelöli. COM (2002) 314/1 A Bizottság 2002-ben kiadott 314. számú COM-dokumentumának első változata. A végső verziót általában a „final” vagy „/F” kitétel jelöli. COM (2002) 314/F A Bizottság 2002-ben kiadott 314. számú COM-dokuentumának végleges változata. Internetes elérhetőség a COM-dokumentumokhoz: http://eur-lex.europa.eu/COMIndex.do?ihmlang=hu 3.1.2. Általános jelentés az Európai Unió tevékenységéről [General Report on the Activities of the European Union] Az Európai Bizottság Főtitkársága által évente készített jelentés az Európai Unió egy adott évben elvégzett tevékenységéről számol be. A kiadvány elkészítését az EK-Szerződés 212. cikke írja elő a Bizottság számára. Az adott évről szóló jelentés a következő év első hónapjaiban készül el, és februárban mutatják be a Parlamentnek. Internetes elérhetőség: http://www.europa.eu/abc/doc/off/rg/hu/welcome.htm 3.1.3. Az Európai Unió Értesítője [Bulletin of the European Union] Az Európai Bizottság és a többi közösségi intézmény tevékenységéről beszámoló havi kiadvány. A Bizottság Főtitkársága által készített, évente tíz alkalommal megjelenő értesítő két részből áll: az első rész témánként, szakterületeként foglalja össze az adott hónap eseményeit, a második rész hivatalos dokumentumok hivatkozását közli. Internetes elérhetőség: http://www.europa.eu/abc/doc/off/bull/hu/welcome.htm 3.1.4. Eredménytábla [scoreboard] Az Európai Bizottság egyes közösségi rendelkezések alkalmazásának ellenőrzése körében ún. eredménytáblákat [scoreboard] ad ki, amelynek célja, hogy a tagállamok jogalkalmazásának és a jogérvényesítés szintjének eredményeit az Unió egész területét figyelembe véve bemutassa, és egyben összehasonlítási alapot jelentsen a tagállamok között. Ilyen eredménytáblát készített a Bizottság a belső piaci feladatok végrehajtásáról, a pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó közösségi szabályok alkalmazásáról, vagy például a tagállamok által nyújtott állami támogatásokról. Internetes elérhetőség: http://ec.europa.eu/internal_market/score/index_en.htm (belső piac) http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/studies_reports.cfm (állami támogatások)
102
3.1.5. A jogsértési eljárás során elfogadott dokumentumok 3.1.5.1. Hivatalos figyelmeztető levél [Letter of Formal Notice] Amennyiben az Európai Bizottság úgy véli, hogy egy adott tagállam megsérti a közösségi jogszabályokat, akkor az EK-Szerződés 226. cikke alapján jogsértési eljárást indíthat a tagország ellen. Ennek első lépéseként ún. hivatalos figyelmeztető levelet (első írásbeli figyelmeztetést) küld az érintett tagállamnak, amelyben felkéri, hogy meghatározott határidőn – általában két hónapon – belül tegye meg észrevételeit a Bizottság által kifogásolt ügyben. Internetes elérhetőség: http://ec.europa.eu/community_law/infringements/infringements_decisions_en.htm 3.1.5.2. Indokolással ellátott vélemény [Reasoned Opinion] Az érintett tagállamnak a hivatalos figyelmeztető levélre adott nem megfelelő válasza vagy annak elmaradása alapján a Bizottság dönthet úgy, hogy indokolással ellátott véleményt (második és egyben utolsó írásbeli figyelmeztetést) küld a tagországnak. Ebben a Bizottság kifejti, hogy szerinte miként sértette meg a közösségi jogot az adott tagország, és felszólítja, hogy meghatározott határidőn – általában két hónapon – belül orvosolja a jogsértést. Ha a tagállam ezek után sem tesz eleget a Bizottság felszólításának, akkor a brüsszeli testület az Európai Bíróság elé utalhatja az ügyet. Amennyiben a Bíróság megállapítja a közösségi jog megsértését, akkor a tagállam köteles végrehajtani a szükséges intézkedéseket. Az EK-Szerződés 228. cikke felhatalmazza a Bizottságot, hogy az Európai Bíróság ítéletének eleget nem tévő tagállammal szemben fellépjen, és először ismét hivatalos figyelmeztető levelet, illetve, ha szükséges indokolással ellátott véleményt adjon ki. Végső esetben a Bizottság felkérheti a Bíróságot pénzbüntetés kiszabására az érintett tagállammal szemben. Internetes elérhetőség: http://ec.europa.eu/community_law/infringements/infringements_decisions_en.htm 3.1.6. Kifogásközlés [Statement of Objections] Az antitröszt eljárás keretében az Európai Bizottság kifogásközlést küld az érintett cégnek, amelyben értesíti azt a vele kapcsolatos versenyjogi aggályairól. A címzett fél írásban válaszolhat a Bizottságnak a felmerült kérdések tisztázása érdekében, illetve szóbeli meghallgatást is kérhet álláspontjának bemutatása céljából. Internetes elérhetőség: http://ec.europa.eu/comm/competition/antitrust/cases/index.html 3.1.7. Az Európai Bizottság dokumentumainak elérhetősége magyarul Az Európai Bizottság által elfogadott jogi aktusok természetesen az EU minden hivatalos nyelvén olvashatók, azonban a COM-dokumentumok esetében nem minden egyes szöveg olvasható az összes hivatalos nyelven. A COM-dokumentumokat az EUR-Lex adatbázisa külön részben teszi kereshetővé (http://eurlex.europa.eu/COMIndex.do?ihmlang=hu). Az Európai Bizottság előkészítő dokumentumai, jogszabályjavaslatai, közleményei nem jelennek meg az EU Hivatalos Lapjának nyomtatott verziójában, csak a Hivatalos Lap C sorozatának elektronikus verziójában (CE sorozat) on-line érhetők el. A Hivatalos Lap nyomtatott verziójában csak a COM-dokumentumok felsorolása található meg, azok teljes szövege on-line található meg a CE sorozatban az EUR-Lex adatbázisában (http://eurlex.europa.eu/JOIndex.do?ihmlang=hu).
103
3.2. Az Európai Parlament dokumentumai Az Európai Parlament az EU – Tanács melletti – társdöntéshozó, társjogalkotó intézménye, amely a Bizottság kinevezésének jóváhagyását, ellenőrzését is ellátja, illetve a Tanáccsal együtt felelős a közösségi költségvetés elfogadásáért. Az együttdöntési eljárás keretében a Parlament a Tanáccsal együttesen az összes közösségi jogi aktus (rendelet, irányelv, határozat, ajánlás, vélemény) kibocsátására jogosult.16 A parlamenti dokumentumtermés nagysága szoros összefüggésben áll a testület döntéshozatali eljárásokban betöltött szerepével. A hetvenes évek közepe óta a Tanács szinte minden jogalkotási kérdésben köteles konzultálni a Parlamenttel17, továbbá az Amszterdami Szerződés hatálybalépése óta már a Tanács által elfogadásra kerülő közösségi aktusok felének megalkotásában a Parlament az együttdöntési eljárás révén társjogalkotóként léphet fel.18 3.2.1. A parlamenti bizottságok dokumentumai 3.2.1.1. Jelentés [report] Az Európai Bizottság által benyújtott jogalkotási javaslatokról (COM-dokumentumok) a Parlament adott területért felelős szakbizottságai jelentésekben fejtik ki álláspontjukat. A bizottságok saját kezdeményezés alapján is kidolgozhatnak jelentéseket [own-initiative reports], de ezek nem részei a jogalkotási folyamatnak. A bizottságokban elfogadott jelentéseket a plenáris ülés elé terjesztik, amely azok alapján állásfoglalásokat fogad el. A bizottságok által elfogadott jelentések több részből állnak. A jogalkotási jelentések általában három részre oszthatók: (1) a jogalkotási tervezethez benyújtott parlamenti módosító javaslatok, (2) a jogalkotási állásfoglalás-tervezet [draft legislative resolution], (3 - adott esetben) indoklás [explanatory statement]. A nem jogalkotási jelentések két részből állnak: (1) állásfoglalási indítvány [motion for a resolution], illetve (2) indoklás [explanatory statement]. A bizottságok által még nem jóváhagyott jelentéstervezetek [draft reports] is elérhetők a Parlament honlapján. 3.2.1.2. Vélemény [opinion] Egy adott kérdésben véleményadásra felkért bizottság véleménye, amit az adott kérdésért felelős, jelentést kidolgozó bizottságnak nyújtanak be. A véleményeket vagy a felelős bizottság jelentésében, vagy külön dokumentumként adják ki. 3.2.1.3. Ajánlás [recommendation] Az együttdöntési vagy az együttműködési eljárás keretében a második olvasat során készített bizottsági jelentés a Tanács közös álláspontjáról. Az ajánlást a plenáris ülés megtárgyalja, és ez alapján határoz a közös álláspontról, miszerint elfogadja, elutasítja vagy módosítja azt. 3.2.2. A plenáris ülések dokumentumai 3.2.2.1. Állásfoglalás [resolution] A plenáris ülések által elfogadott állásfoglalások a különböző döntéshozatali eljárásokban a Parlament álláspontját tartalmazzák, illetve szándéknyilatkozatok kifejezésére is szolgálnak. Az adott kérdéstől függően megkülönböztetünk jogalkotási állásfoglalást [legislative 16
A közösségi jogi aktusokat a 2.1. fejezetpont ismerteti. A konzultációs eljárás során elfogadott dokumentumtípusokat a 4.1. fejezetpont ismerteti. 18 Az együttdöntési eljárás során elfogadott dokumentumtípusokat a 4.2. fejezetpont ismerteti. 17
104
resolution], saját kezdeményezésű állásfoglalást [own-initiative resolution], illetve költségvetési állásfoglalást [budgetary resolution]. A Parlament állásfoglalást ad ki az együttdöntési eljárás második olvasata lezárásakor, arról, hogy jóváhagyja, elutasítja vagy módosítja-e a Tanács közös álláspontját. 3.2.2.2. Határozat [decision]19 A Parlament plenáris ülése határozatokat hoz különböző kérdésekben: – képviselők mentelmi jogának megszüntetéséről, – együttműködési eljárásban a Tanács közös álláspontjáról, – új bizottságok, illetve delegációk felállításakor, – az eljárási szabályzat módosításakor. 3.2.2.3. A Tanácsnak szóló ajánlás [recomendation to the Council] A Parlament az EU kormányközi alapon működő második, illetve harmadik pillére (közös kül- és biztonságpolitika, illetve rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben) hatálya alá tartozó kérdésekben ajánlást terjeszthet be az Európai Tanácsnak, valamint a Tanácsnak. Az ajánlási javaslatokat egy politikai csoport vagy legalább 40 képviselő terjesztheti elő. A javaslatokat az illetékes parlamenti bizottság vizsgálja meg, és dönt arról, hogy jelentést készítsen a kérdésben, amiről a plenáris ülés szavaz. 3.2.2.4. Közös szövegtervezet [joint text] Az együttdöntési eljárás egyeztetési szakaszában az Európai Parlament képviselőiből és a Tanács tagjaiból álló egyeztetőbizottság által elfogadott jogalkotási tervezet.20 Amennyiben a tervezetet a Parlament plenáris ülése egyszerű többséggel, a Tanács pedig (általában) minősített többséggel jóváhagyja, a jogi aktus elfogadásra kerül. Internetes elérhetőség az EP dokumentumaihoz: http://www.europarl.eu/guide/search/docsearch_hu.htm 3.2.3. Az Európai Parlament dokumentumainak elérhetősége magyarul Az Európai Parlament eljárási szabályzata kimondja, hogy a testület valamennyi dokumentumát le kell fordítani az összes hivatalos nyelvre, így az EP által elfogadott jogalkotási aktusokon kívül a Parlament egyéb dokumentumai is olvashatók magyarul. A Parlament munkanyelveinek száma megegyezik a hivatalos nyelvek számával, ugyanis az EU képviseleti intézményében alapelvnek számít, hogy minden képviselő anyanyelvén szólalhasson fel, illetve, hogy az európai választópolgárok saját nyelvükön olvashassák az EP dokumentumait. 3.3. Az Európai Unió Tanácsának dokumentumai Az Európai Unió Tanácsa – más néven Miniszterek Tanácsa – az EU fő döntéshozó szerve, a jogalkotás elsődleges, de nem kizárólagos felelőse. A Tanács vagy egyedül, vagy az Európai Parlamenttel közösen (az együttdöntési eljárásban) fogadja el az Európai Közösség jogi aktusait (rendelet, irányelv, határozat, ajánlás, vélemény). A Tanács a közösségi első pilléren kívül az EU második pillérében (közös kül- és biztonságpolitika), valamint az EU harmadik 19
Ezeket az igazgatási típusú sui generis határozatokat fontos megkülönböztetni a közösségi jogi aktusok közé tartozó határozatoktól, illetve az EU második, illetve harmadik pillérében használatos határozatoktól. Ez utóbbi típusú határozatokat a 2.1.3., a 2.3.4., illetve a 2.5.4. fejezetpont ismerteti. 20 Az együttdöntési eljárás menetét a 4.2. fejezetpont ismerteti.
105
pillérében (rendőrségi és igazságügyi együttműködés büntetőügyekben) is számos jogi aktust alkot.21 3.3.1. Közös álláspont [common position] (az együttdöntési és az együttműködési eljárásban22) A Tanács álláspontját kifejező dokumentum az együttdöntési vagy az együttműködési eljárás során. A Tanács akkor fogad el közös álláspontot, ha nem ért egyet a bizottsági javaslat első olvasatban történő összes parlamenti módosításával. A közös álláspontban a Tanács saját, első olvasatban megtárgyalt álláspontját adja közre, amit eljuttat a Parlament részére. A Parlament a közös álláspontot a második olvasatban vitatja meg. 3.3.2. Állásfoglalás [resolution] A Tanács álláspontjának kifejezésére szolgáló, nem kötelező aktus. A nemzeti bíróságoknak azonban figyelembe kell venniük, amikor közösségi joggal kapcsolatos ügyekben járnak el. 3.3.3. Éves jelentés [annual report] A Tanács különböző kérdésekben – pl. közösségi politikák alkalmazása, végrehajtása során – éves jelentéseket ad közre. 3.3.4. Közös szövegtervezet [joint text] Az együttdöntési eljárás egyeztetési szakaszában az Európai Parlament képviselőiből és a Tanács tagjaiból álló egyeztetőbizottság által elfogadott jogalkotási tervezet.23 Amennyiben a tervezetet a Parlament plenáris ülése egyszerű többséggel, a Tanács pedig (általában) minősített többséggel jóváhagyja, a jogi aktus elfogadásra kerül. 3.3.5. A Tanács dokumentumainak számozása A tanácsi dokumentumok kódszáma kettő vagy három számból áll. Két szám esetén a dokumentum sorszámát és a kiadás évének számát tüntetik fel (pl: 12345/99). Három szám esetén a sorszám és az évszám közé ékelődik a dokumentum módosított változatának száma (pl: 7500/1/00). A dokumentumok számát különböző kódok követhetik, utalva a dokumentum különböző változataira. A kódok jelentései: TRA: munkaváltozat, ADD: kiegészített változat, COR: javított változat, REV: felülvizsgált változat, EXT: kivonatolt változat (A teljes szöveg elkészülte előtt kiadott tömörített változat.), AMD: módosított változat. A kódok kombinálhatók egymással, pl. a második felülvizsgált verzió első javított változatának kódja: REV 2 COR 1.
21
Az Európai Unió jogi aktusait a 2. fejezet ismerteti. Hangsúlyozni kell, hogy a Tanács közös álláspontot csak a több olvasatos eljárásokban (azaz ez együttdöntési és az együttműködési eljárások keretében) fogad el. Az egyolvasatos eljárások (azaz a konzultáció és a hozzájárulási eljárások, valamint a második és harmadik pilléres eljárások) esetén ugyanis a Tanácsban a tagállamok egyszer egyeznek meg elfogadandó szövegben, ami maga az elfogadott jogi aktus szövege (így nincs külön tanácsi dokumentum, csak a jogi aktus szövege – Utóbbiakról lásd a 2. fejezetpontot, amely ismertette a jogi aktusok fajtáit!). A közös álláspontot ugyanakkor a Parlament még megvitatja, és ennek következtében annak szövege még különbözhet a végül elfogadandó jogi aktus szövegétől. 23 Az együttdöntési eljárás menetét a 4.2. fejezetpont ismerteti. 22
106
Internetes elérhetőség a Tanács dokumentumaihoz: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=549&lang=hu&mode=g 3.4. Az Európai Tanács dokumentumai Az Európai Tanács a tagállamok állam- illetve kormányfőinek testülete, amely évente legalább kétszer (de általában négyszer), az ún. uniós csúcsokon ül össze. Az EU legfőbb döntéshozó szerveként elsődleges feladata a stratégiai kérdésekben történő döntés, illetve a követendő politikai irányok meghatározása, ennek megfelelően konkrét jogi aktusokat csak ritkán fogad el. Az EU második pillére, a közös kül- és biztonságpolitika terén alkalmazott jogi aktusok közül azonban a közös stratégiákat mindig az Európai Tanács fogadja el.24 3.4.1. Elnökségi következtetések [Presidency conclusions] Az Európai Tanács ülésein meghozott politikai döntések, nem öltenek határozati formát, hanem az egyes csúcsokról a soros elnökségi tisztet betöltő ország jelentést, egyfajta összegző következtetéseket [conclusions] ad közre, amelynek elvileg nincs kötelező jogi hatása, viszont mivel a legfőbb politikai vezetők egyhangúlag fogadják el, olyan politikai döntéseket tartalmaz, amelyek kijelölik az EU jövőbeni stratégiai prioritásait. Az elnökségi következtetések minden intézmény számára kiindulási alapot jelentenek az adott területen, így megalapozzák a Bizottság kezdeményezéseit és a Tanács (illetve a Tanács és a Parlament) konkrét jogalkotási aktus formáját öltő döntéseit is. A következtetések emellett értékelik az adott elnökségi félévben elért eredményeket az egyes szakpolitikák terén. Emellett előfordul, hogy az Európai Tanács felszólítja a Bizottságot, hogy készítsen számára jelentést a közösségi szakpolitikák egyes területeinek aktuális helyzetéről vagy bizonyos közösségi szabályozások értékelését, felülvizsgálatát hajtsa végre, illetve tegyen javaslatokat adott kérdések szabályozására. Internetes elérhetőség: http://www.europa.eu/european_council/conclusions/index_en.htm 3.5. Az Európai Közösségek Bírósága és az Elsőfokú Bírósága dokumentumai Az Európai Közösségek Bírósága (a Bíróság) az Európai Közösségek legfőbb bírói fóruma, amelynek elsődleges feladata a közösségi jog egységes alkalmazásának biztosítása, illetve a közösségi intézkedések és szervek törvényességi felügyelete. Az Európai Közösségek Bíróságának tehermentesítésére, bizonyos ügyek alacsonyabb szinten való kezelésére, valójában a Bíróság részeként 1989-ben hozták létre az Elsőfokú Bíróságot, amelynek határozatai ellen a Bíróság előtt lehet fellebbezni. Internetes elérhetőség a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság dokumentumaihoz: http://curia.eu/hu/content/juris/index.htm 3.5.1. A Bíróság és az Elsőfokú Bíróság Határozatainak Tára (EBHT) [Reports of Cases before the Court of Justice and the Court of First Instance – European Court Reports (ECR)]25 A Bíróság és az Elsőfokú Bíróság határozatait (ítélet, végzés, vélemény) tartalmazó kiadvány. Az EBHT 1990 óta két részre tagolódik. Az első rész a Bíróság, a második rész az Elsőfokú 24
A közös stratégiát a 2.3.3. fejezetpont ismerteti. Az Elsőfokú Bíróság 1989-ben történt létrehozása előtt a kiadvány hivatalos neve: Reports of Cases before the Court of Justice.
25
107
Bíróság ítélkezési gyakorlatát tartalmazza. 1990 óta a kiadvány két részét külön kötetben adják ki. Az összes hivatalos nyelven megjelenő EBHT fél évvel kihirdetésük után közli az ítéleteket. Csak az EBHT-ban megjelenő szövegek tekinthetők hitelesnek, az interneten és egyéb kiadványokban közölt jogesetek szövegei csak tájékoztatásra szolgálnak. 3.5.1.1. A főtanácsnokok indítványai [opinions of the Advocates General] A Bíróság elé kerülő adott ügyet a főtanácsnokok egyike foglalja össze. Az indítvány tartalmazza a főtanácsnok szerint az adott esetben alkalmazandó jogszabályok felsorolását, emellett arra vonatkozó ajánlását, hogy a Bíróság milyen döntést hozzon. Az esetek jelentős részében a Bíróság a főtanácsnok véleményével azonos döntést hoz, de ez nem szükségszerű, mivel a bírákat semmilyen formában sem köti a főtanácsnoki indítvány. A főtanácsnokok indítványait az ítélettel együtt az EBHT első kötetei közlik. 3.5.2. A bírósági ügyek számozása Konkrét példák alapján a számozások a következő módon nézhetnek ki: 145/83, [1985] EBHT 3539. o. 1983-ban a Bíróság elé került 145. ügy, a határozat megjelent az 1985-ös EBHT 3539. oldalán. (Ez a fajta számozás az Elsőfokú Bíróság 1989-es létrehozásáig volt érvényben. Azóta megkülönböztetik a Bíróság (C) és az Elsőfokú Bíróság (T) elé kerülő ügyeket.) C-182/90, [1992] EBHT I-1937. o. 1990-ben a Bíróság elé kerülő 182. ügy, a határozat megjelent az 1992-es EBHT I. kötet 1937. oldalán. T-37/92, [1994] EBHT II-285. o. 1992-ben az Elsőfokú Bíróság elé kerülő 37. ügy, a határozat megjelent az 1994-es EBHT II. kötet 285. oldalán. T-13/91 R Az esetszámot követő „R” betű ideiglenes intézkedést (Référé) jelöl, a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság is használja. C-275/92 P Az esetszámot követő „P” betű egy európai bírósági fellebbezési ügyre (Pourvoi) utal az Elsőfokú Bíróság ítéletével szemben. 1/91 vélemény A Bíróság 1. számú véleménye 1991-ben. 3.5.3. Az Európai Bíróság határozatainak elérhetősége magyarul A Bíróság 2004. május 1-je után elfogadott határozatai (ítéletek, vélemények) magyar nyelven elérhetőek a Bíróság, illetve az Eur-Lex honlapján. Fontos megjegyezni, hogy nem minden határozatot fordítanak le az összes hivatalos nyelvre. Egyes dokumentumok csak az eljárás nyelvén olvashatók. Internetes elérhetőség: Európai Bíróság honlapja: http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=hu Eur-Lex: http://www.europa.eu/eur-lex/lex/RECH_jurisprudence.do A 2004. május 1-je előtt elfogadott bírósági határozatok közül csak a Bíróság által kijelölt – az ítélkezési gyakorlat, a közösségi jog értelmezése és alkalmazása szempontjából
108
meghatározó jelentőségű – szövegek kerülnek lefordításra. A 2000. december 31-e előtt született határozatok fordítását az Igazságügyi Minisztérium végezte el, míg a 2001. január 1től 2004. május 1-ig terjedő időszakban elfogadott határozatok fordításáért az Európai Bíróság Fordítási Igazgatóságának Magyar Osztálya felelt. Az Igazságügyi Minisztérium a ráeső időszakra vonatkozóan 869 határozatot kapott meg az Európai Bíróságtól. Ezen határozatok magyar verzióit az Igazságügyi Minisztérium honlapján lehet elérni: http://www.irm.gov.hu/?katid=198&id=126&lang=hu. 3.6. A Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottsága dokumentumai A Gazdasági és Szociális Bizottság az EU gazdasági és szociális szervezeteit, a Régiók Bizottsága pedig a tagállamok helyi és regionális szerveit képviselő tanácsadó szerve. A tanácsadó szereppel bíró testületek működésének célja, hogy a gazdasági és szociális érdekcsoportok, illetve az önkormányzatok, tartományok képviselőinek álláspontját az EU döntéshozatali folyamatában figyelembe vegyék. Ennek megfelelően a két testület legfontosabb dokumentumai a vélemények. 3.6.1. Vélemény [opinion] (CES(E)26 – dokumentum, illetve CdR27 – dokumentum) A Tanács és a Bizottság a közösségi döntéshozatali folyamat során bizonyos területeken köteles kikérni, más esetekben pedig kikérheti a Gazdasági és Szociális Bizottság, illetve a Régiók Bizottságának véleményét. A két testülettel az Európai Parlament is konzultálhat. Emellett saját kezdeményezés alapján is alkothatnak véleményt a jogalkotás bármely, számukra releváns kérdésében. A véleményeket az EU döntéshozó intézményei azonban nem kötelesek figyelembe venni. A Gazdasági és Szociális Bizottság véleményeit ún. CES(E)-dokumentumként, a Régiók Bizottsága által készített véleményeket CdR-dokumentumként adják ki. Az EU összes hivatalos nyelvén megjelenő dokumentumokat a Hivatalos Lap C-sorozata közli. Internetes elérhetőség: http://www.eesc.europa.eu/documents/opinions/avis_en.asp?type=en (CES(E)-dokumentumok) http://www.cor.europa.eu/pages/DocumentTemplate.aspx?view=folder&id=f31fdade-9fac4462-a3ea-07fd71019b44&sm=f31fdade-9fac-4462-a3ea-07fd71019b44 (CdR-dokumentumok) A vélemények számozása: CES 12/2000 A Gazdasági és Szociális Bizottság 2000-ben elfogadott 12-es számú véleménye. CdR 54/2001 A Régiók Bizottsága 2001-ben elfogadott 54-es számú véleménye. 3.7. Az Európai Számvevőszék dokumentumai Az Európai Számvevőszék feladata az Európai Közösségek, illetve a közösségi intézmények bevételeire és kiadásaira vonatkozó elszámolások ellenőrzése. A testület munkájáról, vizsgálatainak eredményeiről jelentéseket és véleményeket ad ki. 26
Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményeit eredetileg CES-dokumentumként adták közre, 2003 elejétől pedig CESE-dokumentumként. 27 A Régiók Bizottsága véleményeit CdR-dokumentumként adják közre, azonban néha előfordul, hogy CoRdokumentumként hivatkoznak rá a testület angol elnevezésének rövidítése miatt.
109
Internetes elérhetőség a Számvevőszék dokumentumaihoz: http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions 3.7.1. Éves jelentés [annual report] A Számvevőszék minden egyes pénzügyi év lezárását követően jelentést készít az EU költségvetésének végrehajtásáról. A jelentést megkapja a többi közösségi intézmény is, amelyeknek a Számvevőszék megállapításaira adott válaszát csatolják a Számvevőszék jelentéséhez. Az éves jelentések 1996 óta tartalmazzák az úgynevezett megbízhatósági nyilatkozatot [statement of assurance] is, amelyekben a Számvevőszék tanúsítja az elszámolások megbízhatóságát és az azok alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét. A jelentés megállapításai fontos szerepet játszanak a Parlament döntésében, amikor a képviselők a költségvetés Bizottság általi végrehajtásának jóváhagyásáról szavaznak. 3.7.2. Éves külön jelentés [special annual report] A Számvevőszék a közösségi ügynökségekről és szervekről külön éves jelentéseket készít. 3.7.3. Külön jelentés [special report] A Számvevőszék egyes közösségi tevékenységek költségvetési vonzatairól külön jelentéseket készít. 3.7.4. Vélemény [opinion] A Számvevőszék saját kezdeményezésre vagy az uniós intézmények felkérése alapján a költségvetési ügyekkel összefüggésben bármely kérdésben (pl. mezőgazdasági politika, költségvetési gazdálkodás, az EU bevételei, a Közösség pénzügyi érdekeinek védelme stb.) készíthet véleményeket. A Számvevőszék véleményét kötelező kikérni pénzügyi rendeletek, illetve a csalás elleni küzdelemre vonatkozó közösségi jogi aktusok elfogadása előtt. 3.8. Az európai ombudsman dokumentumai Az Európai Parlament által választott európai ombudsman feladata, hogy kivizsgálja a közösségi intézmények vagy szervek – kivéve az igazságszolgáltatási hatáskörben eljáró Bíróságot és Elsőfokú Bíróságot – tevékenysége során felmerülő jogsértéseket, hivatali visszásságokra vonatkozó panaszokat, amelyeket az uniós polgárok, illetve valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyek nyújthatnak be. A hivatali visszásságok körébe a megkülönböztetés, a hatáskörrel való visszaélés, információadás hiánya vagy elutasítása, nem szükségszerű késedelem stb. tartozhat. Az ombudsman vagy benyújtott panasz, vagy saját kezdeményezés alapján kezdhet vizsgálatokat. 3.8.1. Ajánlástervezet [draft recommendation] Amennyiben az ombudsman szabálytalanságot fedez fel, először megegyezéses megoldást keres az érintett intézménnyel. Ha ez nem jár sikerrel, az ombudsman ajánlástervezetet készít az intézmény számára, amelyben az ügy orvoslásához szükséges lépések megtételére szólít fel. Az érintett intézménynek három hónapon belül részletes választ kell adnia a kérdésben. Internetes elérhetőség: http://www.euro-ombudsman.eu.int/recommen/en/default.htm
110
3.8.2. Külön jelentés [special report] Amennyiben a bepanaszolt intézmény nem teljesíti az ajánlástervezetben foglaltakat, az ombudsman az ügyről külön jelentést készít az Európai Parlament számára. Internetes elérhetőség: http://www.euro-ombudsman.eu.int/home/hu/reports.htm 3.8.3. Határozat [decision] A lefolytatott vizsgálat eredményéről az ombudsman határozatban értesíti a panasztevőt. Internetes elérhetőség: http://www.euro-ombudsman.eu.int/decision/en/default.htm 3.8.4. Éves jelentés [annual report] Az ombudsman vizsgálatainak eredményeiről minden évben jelentésben számol be az Európai Parlamentnek. Internetes elérhetőség: http://www.euro-ombudsman.eu.int/home/hu/reports.htm 3.9. Az intézményközi számkódrendszer Az Európai Bizottság 1994-ben intézményközi számkódrendszert hozott létre a jogalkotási folyamat áttekinthetőségének biztosítására. A kódrendszer lényege, hogy minden egyes bizottsági jogalkotási javaslat külön számkódot kap, amit az összes uniós intézmény azon dokumentumain feltüntetnek, amelyet egy adott bizottsági javaslat tárgyalása kapcsán adtak ki. A kódrendszer segítségével egy adott javaslat megszületésétől a jogi aktus elfogadásáig tartó döntéshozatali folyamat könnyebben áttekinthetővé válik. A különböző eljárások kódjai: – COD: együttdöntési eljárás, – CNS: konzultációs eljárás, – AVC: hozzájárulási eljárás, – SYN: együttműködési eljárás, – ACC: harmadik országgal vagy nemzetközi szervezetekkel kötendő megállapodások, – PRT: a Maastrichti Szerződéshez csatolt, a szociálpolitikáról szóló jegyzőkönyv területe alá tartozó eljárások, – CNB: az Európai Központi Bankkal történő konzultáció, – CNC: az Európai Számvevőszékkel történő konzultáció. Példa a számkódok felépítésére: 2001/0245 (COD): 2001 a javaslat benyújtásának éve, 0245 a javaslat sorszáma (az adott év kronológiai sorrendjében), COD az eljárás típusát jelölő kód.
4. A dokumentumok helye a jogalkotási eljárásokban Az Európai Unió különböző intézményei dokumentumainak döntő többségét a közösségi döntéshozatali folyamat során hozzák létre. Az igen bonyolult és összetett közösségi döntéshozatali rendszert leegyszerűsítve úgy lehet összefoglalni, hogy a döntés-előkészítő, kezdeményező szerepet betöltő Bizottság javaslatot nyújt be, aminek alapján a Parlament
111
meghallgatása vagy érdemi bevonása után a Tanács – a Parlamenttel együttesen vagy önállóan – döntést hoz. Az adott kérdés jellegétől függően a döntéshozó szervek meghallgatják az EU két konzultatív szervének, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak, illetve a Régiók Bizottságának nem kötelező erejű véleményét. A közösségi jogalkotás négy különböző eljáráson (konzultációs, együttműködési, hozzájárulási, együttdöntési) keresztül valósulhat meg. Az együttműködési eljárást ma már csupán néhány, a gazdasági és monetáris unióval összefüggő területen használják, míg a hozzájárulási eljárás alkalmazása is kevés, nagyobb jelentőségű ügyre szűkült, így a közösségi jogalkotást alapvetően a konzultációs és az együttdöntési eljárás alkalmazása jellemzi. Az alábbiakban így az utóbbi két eljárás különböző állomásait soroljuk fel az adott szakaszban elfogadott dokumentumtípusok feltüntetésével. A dokumentumok elérhetők az egyes intézmények honlapján, illetve azok szinte mindegyikét meg lehet találni az uniós jogi adatbázisokban (EUR-Lex, CELEX, Pre-Lex28). 4.1. A konzultációs eljárás dokumentumai 1.
A Bizottság benyújtja jogalkotási javaslatát [proposal for legislation] (COMdokumentum) a Tanácsnak.
2.
A bizottsági javaslatban érintett területért felelős parlamenti bizottság megvitatja a javaslatot, és jelentést [report] fogad el arról a plenáris ülés számára.
3.
A Parlament plenáris ülése megvitatja a parlamenti bizottság jelentését, és elfogadja a javaslatról szóló véleményét tartalmazó állásfoglalást [resolution].
4.
Az adott javaslat témájától függően a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottsága véleményt [opinion] alkot a javaslatról.
5.
A Bizottság a Parlament, illetve a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága véleményének, illetve a Tanácsban zajló tárgyalások fényében módosíthatja a benyújtott javaslatot (COM-dokumentum).
6.
A Tanács elfogadja a közösségi jogi aktust.
4.2. Az együttdöntési eljárás dokumentumai 1.
A Bizottság egyidejűleg benyújtja javaslatát [proposal for legislation] (COMdokumentum) a Tanácsnak, illetve a Parlamentnek.
2.
A bizottsági javaslatban érintett területért felelős parlamenti bizottság megvitatja a javaslatot, és jelentést [report] fogad el arról a plenáris ülés számára.
3.
A Parlament plenáris ülése megvitatja a parlamenti bizottság jelentését, és elfogadja a javaslatról szóló véleményét tartalmazó állásfoglalást [resolution].
28
Ezekről lásd bővebben a 6. fejezetet, Szalóki Katalin tanulmányát.
112
4.
Az adott javaslat témájától függően a Gazdasági és Szociális Bizottság vagy a Régiók Bizottsága véleményt [opinion] alkot a javaslatról.
5.
A Bizottság a Parlament, illetve a Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Bizottsága véleményének, illetve a Tanácsban zajló tárgyalások fényében módosíthatja a benyújtott javaslatot (COM-dokumentum).
6.
A Tanács áttekinti az eredeti bizottsági javaslatot, a Parlament módosításait, illetve a Bizottság új javaslatát, és vagy elfogadja a közösségi jogi aktust vagy közös álláspontot [common position] fogad el.
7.
A Parlament megtárgyalja a Tanács közös álláspontját, amit elfogadhat, elutasíthat vagy módosítást kérhet. Ha a Parlament elfogadja a közös álláspontot, a közösségi jogi aktus megszületik.
8.
Ha a Parlament a közös álláspont módosítását kéri a Tanácstól, ezt állásfoglalás [resolution] formájában teheti, amelyet megküld a Tanácsnak, illetve a Bizottságnak.
9.
A Bizottság megvizsgálja a Parlament módosító javaslatait, és véleményt ad ki (COM-dokumentum)
10.
A Tanács elfogadja vagy elutasítja a Parlament módosításait.
11.
Ha a Tanács elfogadja a Parlament módosításait, a közösségi jogi aktust elfogadják. Ha a Tanács elutasítja a Parlament módosításait, akkor a két intézmény delegátusaiból egyeztető bizottságot [conciliation committee] hívnak össze a közös szövegtervezet [joint text] elfogadására.
12.
Ha az egyeztető bizottságban kompromisszum születik, elfogadják a közös szövegtervezetet. A közös szövegtervezet végső elfogadásához, a közösségi jogi aktus megalkotásához a Parlament plenáris ülése, illetve a Tanács jóváhagyása is szükséges. Ha az egyeztető bizottságban nem születik kompromisszum, illetve így közös szövegtervezet sem, akkor az eljárás jogi aktus elfogadása nélkül ér véget.
4.3. A jogalkotási eljárások a Lisszaboni Szerződés alapján A Lisszaboni Szerződéssel megvalósuló reform egyértelmű célja az egyszerűbb, átláthatóbb és hatékonyabb döntéshozatali működés megteremtése. Ennek érdekében a Lisszaboni Szerződés az együttdöntési eljárást ún. rendes jogalkotási eljárásként definiálja, amelytől eltérő eljárásokat csak kivételként, ún. különleges jogalkotási eljárásokként kívánja alkalmazni. Az együttdöntés rendes jogalkotási eljárásként való meghatározásával párhuzamosan az együttdöntés alá tartozó területek száma szinte megduplázódik. A Lisszaboni Szerződés hatályba lépésekor az összes politikai terület mintegy háromnegyedén már ezzel az eljárással lehet csak döntéseket hozni. A Lisszaboni Szerződés egyben változatlanul hagyja az együttdöntési eljárás (a szerződés hatálybalépése után rendes jogalkotási eljárás) procedúra menetét.
113
A Lisszaboni Szerződéssel mintegy 20 olyan terület marad, ahol a Tanács megtartja meghatározó jogalkotó szerepét, és ahol a Parlament továbbra is csak konzultatív szerepet játszhat a Tanács mellett, azaz ahol továbbra is a konzultációs eljárás érvényesül. A rendes jogalkotási eljáráson és a konzultációs eljáráson kívül néhány területen még a hozzájárulási eljárás két fajtáját alkalmazzák majd (az egyikben a Tanács kezdeményezéséhez a Parlament, a másiknál a Parlament kezdeményezéséhez a Tanács hozzájárulására van szükség). Az együttműködési eljárást pedig a Lisszaboni Szerződés megszünteti.
5. Az Európai Unió Hivatalos Lapja Az Európai Unió jogi aktusait, az uniós intézmények hivatalos közleményeit kihirdető Hivatalos Lap [Official Journal of the European Union – OJ] a hét összes munkanapján megjelenik az EU hivatalos nyelvein. Már az Európai Közösségek elődszervezete, az Európai Szén- és Acélközösség is saját hivatalos lappal rendelkezett, amely először 1952 decemberében jelent meg. Az Európai Gazdasági Közösség és az Európai Atomenergia-közösség létrehozásával a hivatalos lap címe is megváltozott: 1958-tól évtizedeken át Európai Közösségek Hivatalos Lapja címet viselte a kiadvány. Végül a Nizzai Szerződés változtatta meg az elnevezést, így 2003. február 1-je (a Nizzai Szerződés hatálybalépése) óta viseli jelenlegi nevét az Európai Unió közlönye. A Hivatalos Lapnak két fő sorozata van (L – kötelező jogi aktusok, C – tájékoztatások, közlemények stb.), míg egy a közösségi pályázatokat, versenykiírásokat közlő kiegészítése (S-sorozat), valamint egy melléklete és egy indexe is van. A C-sorozaton belül elkülöníthető az uniós intézményeknél betöltendő állásokra vonatkozó felhívásokat közlő különkiadás (C A-sorozat) is. Az L- és a C-sorozat 1968-ban jött létre, előtte a Hivatalos Lap egy sorozatból állt.29 Az EU joganyaga kizárólag a Hivatalos Lapban kihirdetett nyomtatott változatban tekinthető hitelesnek. Internetes elérhetőség: http://www.europa.eu/eur-lex/lex/JOIndex.do?ihmlang=hu 5.1. A Hivatalos Lap L-sorozata [Official Journal L Series] Az L-sorozat az EU kötelező jogi aktusait tartalmazza.30 Az EK-Szerződés 254. cikke szerint az összes közösségi rendeletet, valamint az összes tagállamot érintő irányelveket (a többségük megfelel ennek), illetve az együttdöntési eljárás keretében elfogadott jogi aktusokat kötelező kihirdetni a Hivatalos Lapban. A gyakorlatban a felsoroltakon kívül más kötelező, illetve nem kötelező aktusokat is közöl az L-sorozat. Az L-sorozat négy fő részből áll: 1. jogi aktusok, amelyek közzététele kötelező; 2. jogi aktusok, amelyek közzététele nem kötelező; 3. az EU második, illetve harmadik pillére keretében elfogadott jogi aktusok; 4. a tagállamok közötti egyezmények.
29
Néhány adatbázis B vagy P betűjellel különbözteti meg az 1968 előtti sorozatot, azonban ezek a jelölések nem részei a hivatalos hivatkozásnak. 30 A sorozat névadó betűje a francia législation szóból ered.
114
Az L-sorozatban szereplő jogi aktusok listája: – rendelet, – irányelv, – határozat, – az Európai Közösség által kötött nemzetközi szerződések, – a közös kül- és biztonságpolitika (EU második pillére) keretében elfogadott kötelező jogi aktusok: közös stratégia, közös álláspont, együttes fellépés, – a rendőrségi és bűnügyi együttműködés (EU harmadik pillére) keretében elfogadott kötelező jogi aktusok: közös álláspont, egyezmény, kerethatározat, határozat. 5.2. A Hivatalos Lap C-sorozata [Official Journal C Series] A C-sorozat31 a jogszabályalkotás folyamata során születő dokumentumokat, valamint nem kötelező jogi aktusokat, bírósági ítéleteket, illetve különböző jelentéseket, közleményeket tartalmazza. A C-sorozat minden egyes száma három részre oszlik: – I. Tájékoztatások – II. Előkészítő jogi aktusok, – III. Közlemények. I. Tájékoztatások [Information] – állásfoglalások, – nyilatkozatok (közös kül- és biztonságpolitika terén), – a Bíróság és az Elsőfokú Bíróság ítéleteinek összefoglalói (nem a teljes szöveg), – a Bírósághoz és az Elsőfokú Bírósághoz benyújtott új keresetek, – a Számvevőszék jelentései, – a Bizottság bejelentései vállalati összevonásokról, – az euró árfolyama. II. Előkészítő jogi aktusok [Preparatory acts]: – a Gazdasági és Szociális Bizottság véleményei, – a Régiók Bizottsága véleményei. III. Közlemények [Notices]: – COM-dokumentumok felsorolása (A közlemények teljes szövegei nem jelennek meg a Hivatalos Lap nyomtatott verziójában, csak on-line érhetők el.) – a Bizottság programjairól szóló értesítések, – az EU intézményeiben, ügynökségeiben megüresedő álláshelyekről szóló értesítések (a C A-sorozatban). A C sorozathoz tartozó dokumentumok egy része kizárólag elektronikus formában jelenik meg az EUR-Lex honlapján (Hivatalos Lap C E-sorozat – Official Journal C E Series). Ezen dokumentumok: – a Bizottság jogszabályjavaslatai, illetve módosító jogszabályjavaslatai, – a Bizottság közleményei, – az Európai Parlament képviselőinek kérdései és válaszai, 31
A sorozat névadó betűje a francia communication szóból ered.
115
– az Európai Parlament plenáris ülésének jegyzőkönyvei (beleértve az elfogadott állásfoglalások szövegét), – a Tanács közös álláspontjai (az együttdöntési és együttműködési eljárásban). 5.2.1. A Hivatalos Lap C A-sorozata [Official Journal C A Series] A C-sorozat alkalomszerűen megjelenő különszáma, amely az uniós intézményekben és ügynökségekben meghirdetett álláslehetőségeket közli hivatalos jelentkezési lappal kiegészítve. 5.3. Kiegészítés az Európai Unió Hivatalos Lapjához (S-sorozat) [Supplement to the Official Journal of the European Union (S Series)] Az EU jogi aktusai szerint meghatározott szerződéses küszöbértékeket meghaladó nyilvános tendereket kötelező megjelentetni a Hivatalos Lap S-sorozatában, amelyet az EU egész területén közzé kell tenni. A HL Kiegészítése közzéteszi az építési beruházásokra, árubeszerzésre és szolgáltatásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó információkat az EU tagállamaiból, illetve közli az EU intézményeinek közbeszerzési szerződéseire vonatkozó információkat is. Az S-sorozatban megtalálni az ajánlati felhívásokat, az előzetes tájékoztatókat, valamint a szerződés odaítéléséről szóló hirdetményeket is. A tendereket kiíró ajánlatkérő központi kormányzati, helyi vagy regionális szintű hatóság vagy közjogi intézmény lehet. A naponta több mint 650 tendert közlő sorozat az interneten keresztül a TED-adatbázisban (TED: tenders electronic daily – napi elektronikus pályázatfigyelő) érhető el. A sorozatot nyomtatott formában 1998 júniusáig adták ki. Internetes elérhetőség: http://ted.europa.eu/ 5.4. A Hivatalos Lap Melléklete – az Európai Parlament vitái [Official Journal – OJ Annex – Debates of the European Parliament] A Hivatalos Lap Melléklete az Európai Parlament plenáris ülései vitáinak teljes szövegét tartalmazza. A melléklet nyomtatott változata 1999 júliusában megszűnt, azonban on-line formában elérhető. A viták teljes szövegét az Európai Parlament honlapja (http://www.europarl.europa.eu/activities/plenary/cre.do?language=HU) is közli. 5.5. A Hivatalos Lap Indexe [Official Journal Index] A havonta és évente megjelenő Index a Hivatalos Lap alfabetikus és tematikus keresését teszi lehetővé. A Hivatalos Lap számozása HL L 253., 1993. 10. 11., 1. o. A Hivatalos Lap L-sorozatának 253. száma, közlés dátuma: 1993. 10. 11., 1. oldal.
116
6. Fontosabb kifejezések angol, francia, német megfelelői32 Magyar ajánlás állásfoglalás egyezmény együttes fellépés eljárási szabályzat fehér könyv határozat Hivatalos Lap irányelv írásos nyilatkozat jegyzőkönyv jelentés jogi aktus kerethatározat következtetés közlemény közös álláspont közös stratégia közös szövegtervezet nyilatkozat petíció rendelet szerződés tájékoztató vélemény zöld könyv
Angol Recommendation Resolution Convention Joint Action Rules of Procedure White Paper Decision Official Journal Directive Written Declaration Protocol Report Act Framework Decision Conclusions Communication Common Position Common Strategy Joint Text Declaration Petition Regulation Treaty Information Opinion Green Paper
Francia recommendation résolution convention action commune reglement interieur livre blanc décision Journal officiel directive déclaration écrite protocole rapport acte décision-cadre conclusions communication position commune stratégie commune projet commun déclaration pétition réglement Traité information avis livre vert
Német Empfehlung Entschließung Übereinkommen gemeinsame Aktion Geschäftsordnung Weißbuch Entscheidung/Beschluß33 Amtsblatt Richtlinie schriftliche Erklärung Protokoll Bericht Rechtsakt Rahmenbeschluß Schlussfolgerungen Mitteilung gemeinsamer Standpunkt gemeinsame Strategie gemeinsamer Entwurf Erklärung Petition Verordnung Vertrag Information Stellungnahme Grünbuch
32
A következő kiadvány alapján: Útmutató az európai uniós joganyag magyar nyelvre történő fordításához, nyelvi, szakmai és jogi lektoráláshoz. Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 2004. május, 40-42. pp. 33 A német általában különbséget tesz az Entscheidung, a közösségi jogi aktusok közé tartozó határozatok és a Beschluß, az egyéb igazgatási típusú, úgynevezett sui generis határozatok között.
117
