ARBEIDSMIGRATIE EN ARBEIDSMOBILITEIT IN DE TOEKOMST
5
Arbeidsmigratie en arbeidsmobiliteit in de toekomst Het derde thema in de adviesaanvraag heeft betrekking op de toekomst van de arbeidsmigratie en met name de vraag of in de toekomst arbeidsmigratie een rol kan spelen, c.q. een strategie kan zijn om eventuele kwantitatieve, maar met name ook kwalitatieve tekorten op de arbeidsmarkt te vermijden of te verminderen. Toekomstige behoeftes van de arbeidsmarkt worden veelal gerelateerd aan technologische ontwikkelingen en economische veranderingen: welke kennis en welke vaardigheden zijn in de toekomst nodig. Tekorten op de arbeidsmarkt worden veelal in verband gebracht met vergrijzing en de ontgroening en een terugloop van de (beroeps)bevolking. In het advies Arbeidsmigratiebeleid van 2007 heeft de SER al aangegeven dat arbeidsmigratie in algemene zin niet helpt om de grijze druk substantieel te verminderen en dat de gevolgen van de vergrijzing primair zullen moeten worden opgevangen door een hogere arbeidsdeelname en aanpassing van vergrijzingsgevoelige instituties1. Toekomstige behoeftes van de arbeidsmarkt en daarmee samenhangende tekorten laten zich moeilijk voorspellen. Dat hangt enerzijds samen met het functioneren van de arbeidsmarkt en anderzijds met technologische ontwikkelingen die direct van invloed kunnen zijn op de aard van de beroepen en de hoeveelheid werkenden die daarin nodig zijn, maar die ook toenemende internationale economische specialisatie mogelijk maken. Zo maakt ICT het bijvoorbeeld mogelijk productieprocessen te ‘ontbundelen’, dat wil zeggen in delen op te splitsen en te laten produceren in gespecialiseerde fabrieken in verschillende landen. Hetzelfde geldt voor het opsplitsen van taken (binnen het productieproces), wat offshoring, outsourcing of reshoring tot gevolg kan hebben. Technologie beïnvloedt dus op verschillende manieren hoeveel en welke werknemers nodig zijn. Daarnaast wordt de vraag van arbeid ook bepaald door economische en politieke ontwikkelingen die verhoudingen tussen sectoren en ook tussen landen kunnen veranderen. Ten slotte zijn ook maatschappelijke ontwikkelingen van invloed op de arbeidsmarkt, zowel op vraag als op aanbod.
1
SER (2007) Advies Arbeidsmigratiebeleid, p. 33 e.v.
59
Arbeidsmigratie en tekorten op de arbeidsmarkt De behoefte aan arbeidsmigratie is een reactie op een tekort aan of schaarste van arbeid. Dat tekort kan absoluut zijn (arbeid is niet beschikbaar), maar kan ook relatief zijn (arbeid is niet beschikbaar tegen de geboden voorwaarden – loon, overige arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden)a. In het laatste geval kan immigratie leiden tot lagere of minder snel stijgende kosten van arbeid. Arbeidsmigratie is echter niet de enige mogelijke reactie op tekorten. Schaarste aan arbeid kan ook leiden tot verplaatsing van (onderdelen van) de productie naar andere gebieden of andere landen, tot substitutie van arbeid door kapitaal of tot het importeren van (onderdelen van) de betrokken producten. Ook opleiding en scholing kan in (verwachte) tekorten voorzien, evenals het binden van werknemers aan de sectorb. De mogelijkheden (tijdsdruk; niet alle arbeid kan vervangen worden door import of kapitaal; er kunnen juridische restricties zijn) en de kosten zullen van grote invloed zijn op de uiteindelijke keuze. Mede omdat de arbeidsmarkt gesegmenteerd is, kunnen migratie, offshoring, automatisering en import zich tegelijkertijd voordoen. De inzet van arbeidsmigranten is zo bezien een keuze gelet op beschikbare alternatieven. Daarbij geldt als randvoorwaarde dat er ook een voordeel is voor de migrant, waarbij dit voordeel kan variëren per type migrant en per segment op de arbeidsmarkt. a B. Anderson en M. Ruhs (2012) Reliance on migrant labour: inevitability or policy choice? Journal of Poverty and Social Justice, vol. 20, no. 1, pp. 23-30. b Zie bijv. E. Berkhout, P. Bisschop en M. Volkerink (2013) Technici: mobiel en toch honkvast, SEO. Uit dit onderzoek blijkt o.a. dat slechts de helft van de gediplomeerde technici werkt in een technisch beroep.
Dat de arbeidsmarkt, conform de economische theorie, op lange termijn in evenwicht is, wil niet zeggen dat er op korte en middellange termijn geen tekorten kunnen ontstaan. Aanpassen vergt tijd en kan tot spanningen en tekorten op de arbeidsmarkt leiden, maar ook tot overschotten. Het is echter niet goed mogelijk om nu aan te geven waar over vijf of tien jaar of over een nog langere periode tekorten zullen optreden en welke rol immigratie rol migratie kan spelen bij het oplossen van die tekorten. Dat komt voor een deel omdat sectoren, de samenstelling van sectoren en de beroepen binnen die sectoren in de loop van de tijd veranderen en soms ook snel veranderen. Wat het snel veranderen van omstandigheden betreft kan gewezen worden op bijvoorbeeld Duitsland, dat rond 2000 economisch slecht functioneerde en op Finland dat een aantal jaren geleden met Nokia als voorbeeld gold voor veel landen.
60
ARBEIDSMIGRATIE EN ARBEIDSMOBILITEIT IN DE TOEKOMST
Ook het feit dat de babyboom-generatie nu en in de komende jaren met pensioen zal gaan, betekent niet dat degenen die met pensioen gaan ook zonder meer vervangen zullen worden. In Europa was in de periode 2000-2010 de instroom van alleen al de jongeren in sterk groeiende beroepen bijna drie maal zo groot als de uitstroom van gepensioneerden. Ook was de uitstroom van gepensioneerden uit sterk teruglopende beroepen bijna anderhalf keer zo groot als de instroom van jongeren en immigranten samen. In sommige beroepen worden werknemers die met pensioen gaan dus niet vervangen, maar komt hun baan te vervallen. In andere beroepen valt er niets te vervangen aangezien het nieuwe banen betreft die veelal eerder niet bestonden 2. Daarbij is wat de toekomst van de arbeidsmigratie betreft van belang welke ontwikkelingen men verwacht voor de arbeidsmarkt (behoefte aan arbeid) en natuurlijk ook of de gewenste immigranten beschikbaar zijn. Aanbod van arbeidsmigranten
Wat de toekomstige beschikbaarheid van arbeidsmigranten betreft zij erop gewezen dat in grote delen van Europa (nu al) sprake is van een (sterk) teruglopende (beroeps)bevolking en van vergrijzing. Een kleinere en oudere beroepsbevolking verkleint het potentieel aan EU-migranten. Dit geldt bijvoorbeeld voor landen waar thans veel migranten vandaan komen, zoals Polen en Roemenië. Maar ook Duitsland, een land dat veel migranten opneemt, krijgt te maken met een sterk teruglopende beroepsbevolking (en een sterke behoefte aan migranten)3. Voor Nederland geldt dat nog niet. De meest recente bevolkingsprognose van het CBS voorziet een stijging van de potentiële beroepsbevolking tot midden jaren 20 met 200.000, gevolgd door een afname4. In 2040 zou de potentiële beroepsbevolking dan dezelfde omvang hebben als begin 2012. Dit komt vooral omdat meer mensen langer en boven de 65 jaar blijven werken. Gelet op wereldwijde demografische ontwikkelingen, bezien naar continenten en grote landen, groeit de bevolking en daarmee het potentieel aan arbeidsmigranten alleen nog in Afrika. Deze groeiende, jonge bevolking en de povere economische vooruitzichten in de regio leiden tot een economisch gemotiveerde migratie vanuit
2 3 4
G. Lemaître (2012) Het vervullen van arbeidsbehoeften in een vergrijzende samenleving, in: J.W. Holtslag, M. Kremer en E. Schrijvers (red.) (2012) In betere banen, WRR. European Commission (2012) The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060). Zie ook: R.P.W. Jennissen (red.) (2011) De Nederlandse migratiekaart, WODC; CBS, pp. 98-106. Zie C. van Duin en L. Stoeldraijer (2012) Bevolkingsprognoses 2012-2060: Langer leven, langer werken, CBS, p. 17.
61
veel landen in Afrika en het Midden-Oosten. Dit resulteert op dit moment in een continue migratiedruk op de EU, een druk die ook in de nabije toekomst zal blijven bestaan. Tot 2050 is er nog sprake van een kleine groei in India (maar gezien de omvang van de Indiase bevolking gaat het in absolute zin om enorme aantallen)5. Daar komt bij dat met de veranderde economische positie van bijvoorbeeld China, India en andere Aziatische landen er in deze landen meer behoefte aan arbeid ontstaat. Daardoor zullen die landen wellicht meer immigranten gaan vragen dan dat ze emigranten leveren. Ook nu al trekken deze landen hoger opgeleiden uit heel de wereld aan. Vooralsnog is er in met name de Aziatische landen nog voldoende arbeidscapaciteit om immigranten te leveren. Sterker nog, veel landen (zoals de Filippijnen) hebben zelfs quota voor emigratie. Toekomstige behoefte aan arbeid
Voor de (nabije) toekomst wordt in het verlengde van de huidige situatie in Nederland maar ook in de EU een tekort aan (jonge) hoger opgeleiden verwacht en daarmee, naast een behoefte aan onderwijsinvesteringen en een leven lang leren tijdens de loopbaan, ook een behoefte aan kennismigranten6. Daarnaast zal als gevolg van een voortgaande globalisering in toenemende mate behoefte zijn aan internationale contacten en uitwisseling. Het is echter de vraag of hieraan zal worden voldaan via migratie (gaan wonen in een ander land) of via kortdurend verblijf. Bij internationale bedrijven is nu al een ontwikkeling gaande om vaker te werken met kortdurende uitzendingen. Voor lager opgeleiden wordt een terugloop verwacht in de vraag. Maar het is zeer wel mogelijk dat ook in de toekomst behoefte blijft aan eenvoudig werk en dat, net als nu, daarvoor het grootste deel van de arbeidsmigranten zal worden ingezet. Onzekerheid bestaat er over het middensegment en met name over de vraag in hoeverre hier automatisering een rol zal spelen7. Ook de toekomstige migratie lijkt vooral een zaak van de boven- en de onderkant van de arbeidsmarkt.
5 6 7
62
European Commission (2012) The 2012 Ageing Report, p. 61, 62. Zie ook: UN (2013) International Migration Report 2013, p. 13 e.v. Zie G. Coomans (2012) The EU workforce and future international migration, in: OECD (2012) Free movement of Workers and Labour Market Adjustment: Recent experience from OECD countries and the European Union. WRR (2013) Naar een lerende economie: Investeren in het verdienvermogen van Nederland, p. 146 e.v. Zie ook M. Kremer (2013) Vreemden in de verzorgingsstaat, h. 5.1.
ARBEIDSMIGRATIE EN ARBEIDSMOBILITEIT IN DE TOEKOMST
Radicale veranderingen op de arbeidsmarkt
De bovenstaande verwachtingen en de studies waarnaar wordt verwezen, gaan er (impliciet) van uit dat de arbeidsmarkt zoals wij die nu kennen en de bijbehorende beroepenstructuur en behoefte aan arbeid, in de (nabije) toekomst niet sterk verschilt van de huidige situatie. Er zijn echter signalen dat de toekomstige arbeidsmarkt juist wel sterk zal verschillen van de huidige. De oorzaken daarvan zijn de toegenomen mogelijkheden van ICT en de afgenomen kosten van de verschillende componenten van de ICT-technieken (waaronder geheugen- en rekencapaciteit). Kort gezegd zal de combinatie van big data en smart machines sommige beroepen overbodig maken en de mogelijkheid om meer te doen met minder mensen vergroten. In het verleden leidden technologische revoluties na verloop van tijd altijd tot meer werkgelegenheid. Bij de huidige technologische verwachting wordt echter de vraag gesteld of er wel genoeg nieuwe banen zullen ontstaan. Gesteld wordt dat het zeer wel mogelijk is dat er ‘technological unemployment’ zal ontstaan omdat, zoals Keynes dat al verwachtte, de besparing op arbeid sneller gaat dan het creëren van nieuwe werkgelegenheid8. Naast een toenemende werkloosheid wordt daarbij ook gewezen op een verdergaande tweedeling op de arbeidsmarkt met, enerzijds, degenen met een hoge opleiding en kennis en vaardigheden die complementair zijn aan de ‘machine intelligence’ (een relatief kleine groep) en, anderzijds, de anderen die genoegen moeten nemen met eenvoudige arbeid en lage lonen9 . Deze verwachting zou een versterking betekenen van de huidige ontwikkeling in de meeste westerse landen waarbij de werkgelegenheid (en het inkomen) in het midden van de arbeidsmarkt daalt10.
De rol van machines Over de mogelijkheid dat bestaande beroepen worden vervangen door ‘computers’ is onderzoek gedaan door (onder andere) Frey en Osbornea. Zij hebben voor 702 beroepen bekeken in hoeverre deze de kans lopen gecomputeriseerd te worden, dat wil zeggen naar verwachting in de komende 10 tot 20 jaar geautomatiseerd kunnen worden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt naar hoog, midden en laag risico. De uitkomst van hun studie is dat 47 procent van de totale Amerikaanse werkgelegenheid een
8
Zie bijv. Coming to an office near to you: Technology and Jobs, The Economist, 18-1-2014 en The future of jobs: The onrushing wave, The Economist, 18-1-2014, pp. 7-8 en 18-21. 9 Zie T. Cowen (2013) Average is Over: Powering America Beyond the Age of the Great Stagnation, zoals genoemd in The Economist, 18-1-2014. 10 G. Michaels, A. Natraj en J. van Reenen (2010) Has ICT Polarized Skill Demand? Evidence from Eleven Countries over 25 Years, CEP Discussion Paper No 987. Zie ook: M. Boehm (2014) Job polarisation and the decline of middle-class workers’ wages, www.voxeu.org
63
hoog risico loopt op automatisering. Dat geldt niet alleen voor productiewerk, maar ook voor grote delen van de werkgelegenheid in de dienstensector. Zo is het risico voor accountants en auditors berekend op 94 procent en voor makelaars op 97 procent. Lage risico’s gelden voor beroepen die vragen om creativiteit en sociale vaardigheden. Verder blijkt uit hun studie dat er een sterke negatieve relatie is tussen loon en opleidingsniveau en de kans op computerisering. In Nederland heeft Eric Bartelsman onderzoek gedaan naar de effecten van ICT op productiviteit, groei en werkgelegenheid voor een aantal Europese landen, waaronder Nederlandb. Zijn vertrekpunt is het aantal uren dat nu aan taken wordt besteed en dat in de komende 25 jaar weg gesubstitueerd kan worden op basis van technologie die nu al bekend is. Hij kijkt daarbij naar drie technologieën: driverless cars, universal multijointed robots en data-driven expert systems. Hij verwacht dat in de toekomst de huidige output met behulp van deze technologieën in de helft van de tijd geproduceerd kan worden. a C.B. Frey en M.A. Osborne (2013) The future of employment: How susceptible are jobs to computerisations?, University of Oxford. b E.J. Bartelsman (2013) ICT, Reallocation and Productivity, EU Economic Papers 486.
Kiest men voor de toekomst een optiek waarin de status quo in belangrijke mate in stand blijft c.q. slechts gradueel verandert, dan zal de behoefte aan arbeidsmigratie in grote lijnen vergelijkbaar zijn met de huidige behoefte. De vraag is dan wel of er, gelet op de vergrijzing, voldoende aanbod is vanuit de EU. Veronderstelt men daarentegen dat er in de komende periode (tien tot twintig jaar) sprake zal zijn van een revolutie op de arbeidsmarkt met grote verschuivingen en veranderingen in vraag en (daarmee ook) aanbod, dan is het duidelijk dat dit grote consequenties zal hebben voor de arbeidsmarkt en daarmee ook voor de arbeidsmigratie, zowel binnen de EU als mondiaal. Welke consequenties dat zullen zijn, laat zich echter niet voorspellen.
64
