Publicatie business plan GRB
Business plan GRB Krachtlijnen
26-9-2001 10:23
1/44
Woord vooraf Deze publieke versie van het business plan schetst de krachtlijnen opgenomen in het uitgebreide business plan GRB ten behoeve van de Vlaamse regering. Het operationeel plan en het financieel plan werden tot hun essentie herleid. De opmaak van het business plan werd gestart in september 2000. Sindsdien zijn enkele omgevingsfactoren wel geëvolueerd, maar niet in die mate dat er fundamentele wijzigingen of invloeden van uit gaan. In deze versie van september 2001 werden de originele onderdelen ongewijzigd overgenomen.
2/44
A Inhoud B C D D
Lijst van de Figuren ...........................................................................................................5 Lijst van de Tabellen .........................................................................................................5 Samenvatting.....................................................................................................................6 Samenvatting.....................................................................................................................6 D.1 Inleiding .......................................................................................................................6 D.2 Wat is GRB?................................................................................................................6 D.3 Waarom dit initiatief? ...................................................................................................7 D.4 GRB-missie en visie ....................................................................................................7 D.5 GRB is een overheidsinitiatief in samenwerking met de private sector .....................8 D.6 Het financieel plan.......................................................................................................8 D.7 Wettelijk kader .............................................................................................................9 1. Waarom dit GRB-initiatief? ..............................................................................................10 1.1. Doel van het GRB-initiatief........................................................................................10 1.2. Strategische visie ......................................................................................................10 2. Omgevingsfactoren..........................................................................................................11 2.1. De aanloop voor het Vlaams Gewest.......................................................................11 2.2. De andere Gewesten van België ..............................................................................12 2.3. De Buurlanden ..........................................................................................................12 2.4. Samenvatting ............................................................................................................13 3. De heersende behoeften .................................................................................................13 3.1. Continuïteit ................................................................................................................13 3.2. Een breed draagvlak voor de referentiegegevens ...................................................14 3.3. Een algemene toepassing van de referentiegegevens ............................................16 3.4. Hoogdringendheid .....................................................................................................18 4. Visie..................................................................................................................................19 4.1. Missie van het GRB-initiatief.....................................................................................19 4.2. Strategie ....................................................................................................................19 4.3. Fasering ....................................................................................................................20 5. Focus................................................................................................................................21 5.1. Specifieke gemaakte keuzes ....................................................................................21 5.2. Nog te maken keuzes ...............................................................................................22 6. Objectieven ......................................................................................................................23 6.1. Korte termijn objectieven ..........................................................................................23 6.2. Objectieven op middellange termijn .........................................................................24 6.3. Objectieven op lange termijn ....................................................................................24 6.4. Stand van zaken .......................................................................................................24 7. Sterkten - Zwakten - Kansen - Bedreigingen ..................................................................26 7.1. Sterkten .....................................................................................................................26 7.2. Zwakten .....................................................................................................................26 7.3. Kansen ......................................................................................................................27 7.4. Bedreigingen .............................................................................................................27 8. Aanbod .............................................................................................................................27 8.1. Dienstenaanbod ........................................................................................................27 8.2. Productaanbod ..........................................................................................................29
3/44
8.3. Juridische aspecten ..................................................................................................29 9. Doelgroep.........................................................................................................................30 9.1. Eindgebruikers ..........................................................................................................30 9.2. Grootte van gebruikersgemeenschap ......................................................................32 9.3. De evenwichten rond het GRB .................................................................................32 9.4. Meerwaarden ............................................................................................................33 9.5. Positionering..............................................................................................................34 10. Technologie....................................................................................................................34 10.1. Technische modules ...............................................................................................34 10.2. De huidige technologie ...........................................................................................35 10.3. Verwachte ontwikkelingen ......................................................................................35 11. Bijhouding ......................................................................................................................36 11.1. Het belang van de bijhouding .................................................................................36 11.2. De componenten van de bijhouding.......................................................................36 12. Fasering .........................................................................................................................37 13. Financieel Plan ..............................................................................................................38 13.1. Inhoud .....................................................................................................................38 13.2. Financiering.............................................................................................................38 13.3. Huidige prijzen ........................................................................................................38 13.4. Aanmaak .................................................................................................................38 13.5. Marktbestel voor GRB-productie ............................................................................39 13.6. Bijhoudingskosten ...................................................................................................39 13.7. Beheerskosten ........................................................................................................40 13.8. Skeletmeting ...........................................................................................................40 13.9. Wat na CARDIB? ....................................................................................................41 13.10. RTK-GPS ..............................................................................................................41 13.11. KADSCAN.............................................................................................................41 13.12. Financiering...........................................................................................................41 13.13. Kostenverrekening binnen de nutssector.............................................................42 14. Wetgevend kader...........................................................................................................42 14.1. Situering ..................................................................................................................42 14.2. Aandachtspunten ....................................................................................................42 14.3. Kostenverdeling binnen de nutssector ...................................................................42 Bijlagen.................................................................................................................................44
4/44
B Lijst van de Figuren Figuur 1: Basiskaarten voor leidingregistratie: overzicht gerealiseerde CARDIB- en Interelectra-bestanden. Naast de getoonde gebieden zijn er nog een aantal gebieden in eigen beheer gerealiseerd (niet weergegeven). ......................................................11 Figuur 2: GRB: een grootschalige inventaris van het terrein. .............................................16 Figuur 3: Verschillende gebruiksvormen van grootschalige informatie. .............................17 Figuur 4: De GRB-databank en het GRB-kader..................................................................20 Figuur 5: Ingescande kadasterkaart met toegevoegde labelpunten (•): het KADSCANproject biedt op korte termijn een antwoord op de dringende behoefte van de gebruikers naar digitale kadastrale gegevens voor hun geautomatiseerde toepassingen.................................................................................................................24 Figuur 6: De activiteiten van het OC GIS-Vlaanderen binnen het GRB-kader...................25 Figuur 7: Overzicht van de verhouding van de evolutie in de verhouding tussen de kostprijs voor de aanmaak van een GRB-databank, voor de verzameling en coördinatie van skeletmetingen en voor de bijhouding van KADSCAN. .....................26 Figuur 8: Huidige situatie: iedere meetploeg heeft een eigen referentie- en meetontvanger. De verwerking (plaatsbepaling) gebeurt achteraf..............................28 Figuur 9: Situatie via RTK-GPS: de meetploeg gebruikt een eigen meetontvanger en de gemeenschappelijke, vast verankerde, referentie. Er is onmiddellijke plaatsbepaling. ......................................................................................................................................28
C Lijst van de Tabellen Tabel 1: De centrale GRB databank bevat enkel die gegevens die duidelijk specificeerbaar zijn en waarvoor de referentiewaarde ontegensprekelijk vaststaat. De bovenstaande tabel biedt een overzicht van de entiteiten die begin 1999 in het ontwerp opgenomen zijn. .............................................................................................15 Tabel 2: De centrale GRB databank bevat enkel die gegevens die duidelijk specificeerbaar zijn en waarvoor de referentiewaarde ontegensprekelijk vaststaat. De bovenstaande tabel biedt een overzicht van de entiteiten die in het ontwerp opgenomen zijn. ...........................................................................................................33 Tabel 3: Fasering van de realisatie van een gebiedsdekkend GRB voor Vlaanderen.......37
5/44
D Samenvatting D.1 Inleiding GIS-Vlaanderen is het samenwerkingsverband voor de uitbouw van een gestructureerd communicatie- en beheerssysteem van geografische informatie (decreet houdende het Geografisch Informatie Systeem Vlaanderen - 17 juli 2000). Het optimaliseren van de aanmaak, het gebruik, de uitwisseling en het beheer van geografische informatie in Vlaanderen is de eerste doelstelling. Om dit te realiseren zijn er op de verschillende schaalniveaus geografische referentiebestanden vereist. Het Ondersteunend Centrum (OC) GIS-Vlaanderen, afdeling van de Vlaamse Landmaatschappij, is belast met de coördinatie, de organisatie en de dienstverlening van GISVlaanderen en heeft als kerntaak om de noodzakelijke geografische referentiebestanden op te bouwen en te beheren. Sinds de oprichting van het samenwerkingsverband GIS-Vlaanderen is er een gestage vraag naar grootschalig kaartmateriaal. Om tegemoet te komen aan deze reële behoefte vanuit zowel overheid als nutssector heeft GIS-Vlaanderen in 1998 het initiatief genomen om via een ruim samenwerkingsverband (openbare en private sector), op uniforme wijze tot de aanmaak van een Grootschalig Referentie Bestand (GRB) over te gaan. Het OC GIS-Vlaanderen heeft de noodzakelijke technische voorbereidingen getroffen om vanaf 2002 te starten met de operationele aanmaak van het GRB. Het GRB vormt een duurzame en structurele oplossing voor de nood aan grootschalig kaartmateriaal. Kostendelend en kostenbesparend inzetten van Geografische informatiesystemen (GIS) is hiermee nauw verbonden. Het businessplan GRB beschrijft hoe de benadering van de grootschalige gegevens in Vlaanderen kan worden aangepakt.
D.2 Wat is GRB? GRB staat voor het Grootschalig Referentie Bestand, een duurzaam en operationeel geografisch informatiesysteem dat dient als multifunctioneel grootschalig topografisch referentiekader voor Vlaanderen en waaraan andere gegevensbanken worden gekoppeld. Dit betekent: GRB wil een gemeenschappelijke, geografische basis vormen waarop alle gebruikers hun eigen gegevens kunnen enten. Dat enten kan zowel geografisch, waarbij GRB als kaart wordt gebruikt, als thematische zijn, waarbij de respectievelijke databanken van die gebruikers de GRB-gegevens verrijken en aanvullen. De referentie inhoud van de GRB-databank bevat enkel geografische en kenmerkende informatie van gebouwen, kavels, de weg en haar inrichting en de waterlopen. Het aantal opgenomen elementen is bewust beperkt tot goed definieerbare, conventioneel aanvaarde referentiegegevens omwille van de kostprijs voor aanmaak van het bestand enerzijds en het engagement tot bijhouding anderzijds. GRB situeert zich cartografisch tussen de schaalniveaus 1/250 en 1/5.000. De term ‘grootschalige gegevens’ slaat overwegend op gebouwen, openbare wegen, waterlopen en kavels. De eigenlijke databanken van de GRB-gebruikers zoals een kadastrale legger, een vergunningenregister, een leidingenbestand, … zullen geen deel van GRB uitmaken; deze gegevens kunnen wel bovenop de gestandaardiseerde grootschalige gegevens geent worden. De primaire doelgroep van GRB-gebruikers omvat de openbare besturen (gewest, provincies, gemeenten) en de nutsbedrijven (energie, water, telecommunicatie). Omwille van het belang van de overheid in deze materies, met haar regulerende en controlerende taak, en de algemene nood voor een termijnengagement zien alle partijen in dat een prominente rol van die overheid hierbij noodzakelijk is.
6/44
D.3 Waarom dit initiatief? Overal wordt gestreefd naar een steeds sterkere informatisering van de dienstverlening, gekoppeld aan een diepere integratie en een vlottere uitwisselbaarheid van de nodige gegevens. Men denkt hierbij aan eenheidsloketten, interbestuurlijke samenwerking, subsidiariteit en dergelijke meer. Dergelijke samenwerking en uitwisseling kunnen maar ten volle functioneren indien alle betrokken organisaties binnen vastgelegde conventies werken. Zonder duidelijke afspraken en referenties, zowel inhoudelijk als vormelijk, is samenwerking en gegevensuitwisseling niet mogelijk. Voor het grootschalig kaartgebeuren dient de Vlaamse overheid op korte termijn een structurele en kostenbesparende oplossing aan te reiken. Deze oplossing biedt het GRB. Bij ontstentenis van het uitzicht op de realisatie van een gebiedsdekkend referentiebestand zal iedere organisatie individueel voor de verdere automatisering en informatisering van haar dienstverlening een verschillend spoor inslaan waarvan de gegevens achteraf niet integreerbaar zullen blijken. Het GRB-initiatief roept een halt toe aan deze wildgroei van plaatselijke en ongecoördineerde initiatieven inzake de aanmaak van grootschalige topografische basiskaarten die bijgevolg onderling niet compatibel zijn. Voor de overheidssector biedt het GRB-initiatief daarnaast de technische hefboom voor een optimale interbestuurlijke geografische gegevensuitwisseling en een modern Vlaams Vastgoed Informatiesysteem. De nutswereld is voor haar leidingregistratie vragende partij voor één standaardbenadering inzake de grootschalige basiskaart op initiatief van de overheid. Dit is een essentiële voorwaarde om te komen tot een zogenaamd “kadaster van de ondergrond”. Het GRB-initiatief zoekt tenslotte maximaal aansluiting met de historische ontwikkelingen zoals CARDIB en Kadaster. Evenzeer houdt dit business plan rekening met tijdelijke initiatieven, onder meer op de domeinen van het vastgoed en van de geïsoleerde opmetingen door landmeetbureaus, die nodig blijken om de periode van twaalf jaar nodig voor de realisatie van een gebiedsdekkend GRB te overbruggen.
D.4 GRB-missie en visie Het GRB-initiatief heeft als missie de aanmaak, het beheer en de verdeling van grootschalige referentiegegevens in Vlaanderen te organiseren alsook de uitwisseling, het efficiënt gebruik en de communicatie van die gegevens te bevorderen. De betrokken partijen van de doelgroep zijn te vinden in zowel de openbare als in de private sector. Daartoe wordt enerzijds een centrale databank met grootschalige referentiegegevens opgebouwd en beheerd, en wordt anderzijds een GRB-kader ontwikkeld via coördinatie, standaarden, normen en conventies. Dat kader waarborgt dat alle betrokken organisaties kunnen aansluiten op de referentiedatabank. De levensloop van de centrale GRB-databank kent drie fasen : 1. de pilootfase stelt de technische specificaties vast en start de organisatie van de bijhouding op; 2. de aanmaakfase omvat de projectmatige kartering van Vlaanderen; 3. de operationele fase valt terug op beheer, bijhouding en exploitatie van de gegevens. Het OC GIS-Vlaanderen heeft in de periode 1998 -1999 het conceptueel model van het GRB ontwikkeld. Gedurende de pilootfase (1999 - begin 2002) worden alle aspecten van de centrale GRB-databank ontwikkeld en getoetst. Vanaf 2002 kan op basis van definitieve specificaties de gebiedsdekkende aanmaak van het GRB aangevat worden. Omdat de feitelijke realisatie van de structurele oplossing 12 jaar in beslag zal nemen, werden gelijktijdig verschillende korte termijn oplossingen ontwikkeld. Deze initiatieven
7/44
richten zich op overbruggingsoplossingen die op termijn zullen uitdoven. KADSCAN biedt vanaf eind 2000 een antwoord op de dringende behoefte van de gebruikers naar digitale kadastrale gegevens voor hun geautomatiseerde toepassingen. Gelijktijdig worden inspanningen gedaan om de opmetingen van landmeters te standaardiseren en om ze recupereerbaar te maken voor het GRB via het bestek skeletmetingen.
D.5 GRB is een overheidsinitiatief in samenwerking met de private sector Gelet op het cruciale belang van het GRB voor het functioneren van de overheid, zowel voor intern gebruik als naar externen toe, wordt de verstrekking van GRB-gegevens beschouwd als een vorm van openbare dienstverlening. Om die openbare dienst te verzekeren is het noodzakelijk dat de eigendomsrechten van het GRB bij de overheid, met name het Vlaamse Gewest berusten. Alle andere gebruikersgroepen beschikken over een gewaarborgd gebruiksrecht. De private sector (nutsbedrijven) is overtuigd dat enkel een overheidsinitiatief kan leiden tot de realisatie en de gewaarborgde bijhouding van een gebiedsdekkend standaard GRB. De sector wenst van die overheid centrale sturing, coördinatie, kwaliteitsbewaking en een passend medefinancieringsmodel. Voor de realisatie van het GRB wordt maximaal beroep gedaan op de productiecapaciteit en de dienstverlening van de private sector. Op die wijze kan de aanmaak van het GRB doelmatig en kostenbesparend gebeuren. De overheid behoudt als initiatiefnemer steeds twee kerntaken, namelijk de coördinatie en de controle van de activiteiten. De vereiste technologieën om het GRB aan te maken en te exploiteren zijn heden als standaard marktproducten beschikbaar. Er dienen geen nieuwe specifieke technologieën ontwikkeld. Het gebruik van de diverse technologieën dient evenwel telkens aan de operationele omstandigheden en de concrete noden van het GRB aangepast. Zo wordt er in 2001 een RTK-GPS netwerk voor Vlaanderen uitgebouwd hetgeen een voorwaarde is voor een nauwkeurige plaatsbepaling en integreerbaarheid van de diverse metingen in het GRB en dit aan een betaalbare kost.
D.6 Het financieel plan Het voorliggend financieel plan behandelt enkel de financiële aspecten van de aanmaak, de bijhouding en het beheer van een gebiedsdekkend GRB. De aspecten gekoppeld aan dienstverlening en korte termijn initiatieven maken geen deel uit van dit plan. Voor de integratie van de korte termijn initiatieven KADSCAN en skeletmeting dient onder meer op de eind 2001 verwachte resultaten van de respectievelijke testprojecten gewacht. Het financieel plan gaat verder uit van de vaststelling dat de doelgroep twee ‘sectoren’ omvat: de overheid en de nutsector. Aan de sector van de nutsvoorzieningen wordt een gepast medefinancieringsmodel voorgesteld. Die financiële rol van beide sectoren wordt in het plan uitgewerkt. Gelet op de openbare dienst die van de GRB-gegevens wordt verwacht is het aangewezen dat de prefinanciering evenwel door de overheid gebeurt. De duur van de aanmaakfase voor een gebiedsdekkend GRB wordt geraamd op 12 jaar (2002-2014). In totaal dienen ongeveer 350 projectzones gekarteerd voor een totale kostprijs van 3,1 miljard BEF. Dit is een niet onaanzienlijk bedrag maar gelet op de aanwezigheid in Vlaanderen van 2 miljoen gebouwen en 62.000 km openbare weg, verrekent deze som zich naar een kostprijs van amper 1.000 BEF per gebouw en 20 BEF per meter weg. Verder wordt uiteengezet hoe verschillende sectoren ieder hun deel aan deze totale kost kunnen bijdragen. Vanaf het eigenste ogenblik dat een individueel inventarisatieproject is beëindigd wordt gestart met de bijhouding ervan. Die jaarlijkse bijhoudingskost wordt geraamd op 15% van de oorspronkelijke aanmaakkost van alle reeds afgewerkte GRB-projectzones. In de operationele fase (vanaf 2014) culmineert de totale jaarlijkse bijhoudingskost op 465,5 miljoen
8/44
BEF. Het OC GIS-Vlaanderen staat in voor het beheer van het GRB. Het beheer bestaat uit de algemene coördinatie, de kwaliteitscontrole van de bestanden bij aanmaak en bijhouding, de dataverwerking, het projectbeheer, het databankbeheer en de distributie van bestanden. De kosten voor beheer worden geraamd op 20% van de kosten voor aanmaak en bijhouding van het GRB. De totale jaarlijkse kost in de operationele fase wordt gevormd door de som van de bijhoudingskost en de beheerskost in die fase, vermeerderd met de onderhoudskost van het RTK-GPS netwerk, en bedraagt 573,6 miljoen BEF. Er worden enkele mogelijkheden inzake de regeling van de co-financiering van het GRB binnen de nutsector zelf behandeld. De optie om nutsbedrijven te laten bijdragen op basis van hun aanwezige leidinginfrastructuur, eerder dan op basis van de rechtspersoonlijkheid, geniet hierbij de voorkeur. Dit model laat immers een transparante en billijke verrekening voor alle nutsectoren toe.
D.7 Wettelijk kader Stilaan groeit de overtuiging dat er een wettelijk kader is vereist om tot de effectieve gebiedsdekkende realisatie en financiering van een uniform GRB te komen waarbij het gebruik en de bijhouding gewaarborgd zijn. Randvoorwaarde is dat deze regelgeving niet concurrentievervalsend werkt, dat alle partijen participeren en dat er een billijk cofinancieringsmodel gehanteerd wordt. Door het decreet houdende GIS-Vlaanderen beschikt de overheid over een wettelijk kader waarin het GRB-initiatief kan verankerd worden. Zo’n regeling is één van de voorwaarden om tot een geïntegreerd loket te komen inzake leidingregistratie, "kadaster van de ondergrond", en om de interbestuurlijke uitwisseling van grootschalige registraties binnen de overheid te harmoniseren.Inleiding
9/44
1. Waarom dit GRB-initiatief? 1.1. Doel van het GRB-initiatief GRB staat voor het Grootschalig Referentie Bestand, een operationeel geografisch informatiesysteem dat dient als grootschalig topografisch referentiekader voor Vlaanderen en waaraan andere gegevensbanken worden gekoppeld. Het initiatief ontwikkeld in dit ontwerp van business plan beoogt een duurzame en werkbare oplossing voor de problematiek met betrekking op grootschalige ruimtelijke gegevens in Vlaanderen. Het initiatief streeft drie objectieven na: 1. een passend algemeen kader voor het gebruik en de uitwisseling van alle grootschalige geografische gegevens; 2. een gewestelijke databank van hoge kwaliteit met een beperkte set referentiegegevens; 3. de dienstverlening noodzakelijk voor het goede functioneren en het voortbestaan van zowel kader als databank verzekeren. De primaire doelgroep is heterogeen en omvat de openbare besturen via gemeenten, provincies, gewest en hun diensten samen met de brede sector van nutsvoorzieningen met energie-, waterdistributie- en telecommunicatiebedrijven. Naast deze primaire doelgroep is het initiatief relevant voor de dienstenleveranciers zoals studiebureaus, landmeterbureaus en zelfstandige landmeters als ook voor nationale instellingen zoals het Kadaster, het Notariaat en het Nationaal Geografisch Instituut.
1.2. Strategische visie Het GRB-initiatief is in eerste instantie gestart als reactie op expliciete en dringende vraag gesteld vanuit de primaire doelgroep. Deze willen een halt toeroepen aan de wildgroei van lokale ongecoördineerde initiatieven inzake de aanmaak van grootschalige topografische basiskaarten, die onderling nauwelijks integreerbaar zijn tot een gebiedsdekkend mozaïek in Vlaanderen. Tevens wil de doelgroep een bruikbaar alternatief voor de huidige karteringsactiviteiten. De handschoen werd in de schoot van het samenwerkingsverband GIS Vlaanderen geworpen omwille van de complexiteit en het volume van de grootschalige gegevens, de benodigde financiering, de problematiek van de bijhouding en het bredere draagvlak dat overheid en private instellingen omvat. Geen enkele individuele instelling of organisatie kan een dergelijke uitdaging autonoom tot een goede einde brengen. Voor de overheidssector biedt het GRB-initiatief de technische hefboom die een aantal gekende bestuursproblemen mee kan helpen oplossen. Zo is het de voorwaarde om te komen tot een Vlaams Vastgoed Informatiesysteem en een Kadaster van de ondergrond en creëert het mogelijkheden voor nieuwe beleidsinitiatieven (zoals de herziening van de 'Atlas van de buurtwegen', de operationalisering van grondbank, het instellen van een grondboek, fiscaliteit, …). Omdat geen enkele afzonderlijk initiatief een redelijke slaagkans heeft en omdat de referentiedatabank op termijn voor de overheid zelf een absolute voorwaarde vormt voor een effectieve en efficiënte uitvoering van haar opdrachten, is het initiatief vanuit en de inbreng door diezelfde overheid de enige haalbare optie. De concrete effecten van het GRB-initiatief zullen zichtbaar worden via de gebruikerstoepassingen met grootschalige gegevens, via een Vlaams Vastgoed Informatiesysteem, via een effectieve integratie binnen de diverse regelgevingen en via een gefundeerde bijdrage aan wetgevende initiatieven.
10/44
2. Omgevingsfactoren 2.1. De aanloop voor het Vlaams Gewest 2.1.1. Grootschalige topografie voor 1990 Diverse nutsbedrijven en intercommunales hebben in de laatste decennia grootschalig kaartmateriaal laten aanmaken. Voor de doorbraak van de informatica betrof het papieren documenten. In een aantal gevallen werd dat kaartmateriaal achteraf gedigitaliseerd. Vrijwel de volledige provincie Antwerpen is op die wijze geïnventariseerd. De resulterende IGAO-kaart, is inmiddels echter zowel vormelijk als inhoudelijk verouderd. 2.1.2. De Grootschalige Basiskaart Vlaanderen (GBKV) De GBKV of Grootschalige Basiskaart Vlaanderen, beter bekend als het CARDIB-initiatief beoogde een digitale, kaartgerichte inventaris van het Vlaamse grondgebied. Dit initiatief kwam er vooral onder impuls van de nutsbedrijven, die ook 90 percent van de kosten financierden. Er dient opgemerkt dat slechts enkele nutsbedrijven actief geparticipeerd hebben in CARDIB. Zowat dertig percent van Vlaanderen werd volgens die specificaties gekarteerd. Het typebestek werd en wordt in diverse varianten (o.a. Interelectra) door veel nutsbedrijven en lokale besturen als een de facto standaard gehanteerd. CARDIB strandde echter op die 30 % omdat het beperkt aantal actief participerende nutsbedrijven de kartering niet langer alleen kon dragen terwijl zij kaartproductie niet langer tot haar kernactiviteit rekende.
Figuur 1: Basiskaarten voor leidingregistratie: overzicht gerealiseerde CARDIB- en Interelectrabestanden. Naast de getoonde gebieden zijn er nog een aantal gebieden in eigen beheer gerealiseerd (niet weergegeven).
2.1.3. De basiskaart van HAVI-TV Een recent lokaal initiatief is dat van het intercommunale kabelbedrijf HAVI-TV dat een grootschalige basiskaart voor gemeenten rond het arrondissement Halle-Vilvoorde opmaakt en exploiteert en inmiddels aan een tweede versie toe is. 2.1.4. De Administratie van het Kadaster De Kadastrale perceelsplans van de Administratie van het Kadaster en Registratie der Domeinen (AKRED) kennen een zeer algemeen gebruik in de overheid maar zij kampen met drie grote problemen: 1. De geometrische kwaliteit is zeer heterogeen en gekoppeld aan de historiek van het bronmateriaal; 2. Het gros van de gegevens wordt op papier bewaard zonder digitaal equivalent; 3. De kaarten bedekken het Vlaams territorium slechts ten dele, het belangrijke openbaar domein wordt niet geregistreerd.
11/44
AKRED werkt al geruime tijd aan de verbetering van de geometrische kwaliteit van haar perceelplans maar die verbetering gebeurt te langzaam volgens de meeste besturen. Gezien het belang van dit Kadastraal gegeven voor de overheid lanceerde GISVlaanderen in 1999 het KADSCAN-initiatief, als tijdelijke aanloop naar GRB, waarbij alle Vlaamse Kadastrale perceelsplannen werden gedigitaliseerd (ingescand). Het KADSCANproject betreft in wezen een formaatconversie van het Kadastraal gegeven maar men voegt geen wezenlijke of fundamentele informatie aan de Kadastrale Documentatie toe. Inmiddels is het KADSCAN-project gebiedsdekkend distributieklaar gemaakt, waarbij de volgende stappen doorlopen werden: inscannen, georefereren, perceelidentificatie, klaarmaken voor distributie. Alle openbare besturen kunnen op heden beschikken over deze bestanden.
2.2. De andere Gewesten van België Beide overige Belgische gewesten ervaren uiteraard dezelfde problematiek jegens de Kadastrale Documentatie. 2.2.1. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Het Brussels Hoofdstedelijke Gewest is sinds een tiental jaar initiatiefnemer voor een topografische databank, URBIS genaamd. Deze databank werd ontworpen, aangemaakt en beheerd door het Centrum voor Informatica van het Brussels Gewest (CIBG). CIBG verzorgt tevens de klantentoepassingen en technische ondersteuning. De eerste versie (URBIS 1) was gebaseerd op een combinatie van het Vlaamse CARDIB bestek voor topografische gegevens met gedigitaliseerde kadastrale perceelsplannen. Inmiddels heeft CIBG de tweede generatie databank ontwikkeld (UrBIS2), een objectgerichte databank waarbij het Kadastraal perceel als zelfstandig gegeven, los van de perceelsplannen werd geïntegreerd. Deze UrBIS2 vertoont grote gelijkenissen met de referentiedatabank die in de doelstellingen van dit GRB-initiatief is opgenomen. 2.2.2. Wallonië In Wallonië wordt door het MET (Ministère Wallon de l'Equipement et des Transports) een gedetailleerde grootschalige basiskaart PICC (Projet Informatique de Cartographie Continue) geproduceerd. Deze kaart op schaal 1:1000 wordt aangemaakt op basis van luchtfoto's en zowat 40 percent van het Waals Gewest werd sinds 1992 gekarteerd. Eind 2000 heeft het Waals gewest een procedure gelanceerd om de Kadastrale documentatie te digitaliseren.
2.3. De Buurlanden 2.3.1. Nederland Nederland maakte reeds enige jaren komaf met de erfenis van het Napoleontische Kadaster. Door een moderne wetgeving werd het Kadaster omgevormd van een fiscale instelling tot organisatie met als doel ‘de rechtszekerheid bevorderen bij het maatschappelijk verkeer inzake vastgoed’. Tot dat ‘vastgoed’ behoren niet alleen onroerende zaken, maar ook schepen en luchtvaartuigen. Rechtszekerheid wil in dit geval zeggen, dat duidelijk is aan wie een bepaald vastgoedobject toebehoort en wat er de kenmerken van zijn. Daartoe verzamelt het Nederlands Kadaster gegevens over vastgoed in Nederland, houdt deze nauwkeurig bij in openbare registers en op Kadastrale kaarten en geeft informatie aan bedrijven, particulieren en andere belanghebbenden. Analoog aan maar onafhankelijk van het CARDIB-initiatief ontstond in Nederland de GBKN (Grootschalige Basiskaart Nederland) deze werd aangemaakt door regionale samenwerkingsverbanden en 'zelfregistrerende gemeenten' en werd dit jaar (2000) voltooid. De GBKN ondervindt hinder van de heterogeniteit in de gegevens als gevolg van verschillende aanmaakspecificaties die in de diverse regio's werden gebruikt. Het Nederlands Ka-
12/44
daster speelde een zeer belangrijke financiële en organisatorische rol in het GBKNverhaal. 2.3.2. Frankrijk De vastgoedproblematiek in Frankrijk is vergelijkbaar met de Belgische, niet verwonderlijk, gezien de historische verbondenheid. Het DGI (Direction Générale des Impôts) startte in 1991 met het opzetten van lokale samenwerkingsverbanden met ondernemingen, nutsbedrijven en de lokale overheid voor de vectorisering en bijhouding van de Kadastrale plans. Het DGI verzorgt de technische voorwaarden en eindcontrole, de uitvoering wordt meestal in handen gegeven van de private sector. Deze vectorisering blijkt geen succesverhaal: in de afgelopen 9 jaar is slechts ongeveer 10% van het territorium verwerkt. Mede door een wet die de plans voor het publiek toegankelijk stelt (ook via internet) gooit het DGI nu het roer om en wil in 2 jaar tijd alle Kadastrale plans scannen. De vectorisering gaat door, maar met minder middelen. DGI voert besprekingen met IGN France om de gescande Kadasterplans te combineren met de BDTOPO 25 (een stafkaart met 1 meter precisie) en eventueel orthofoto’s. Grootschalige opmetingen worden voornamelijk verricht in het Kader van grote werken (SNCF, la Générale des Eaux, la Lyonnaise des Eaux, EDF, France Telecom). 2.3.3. Duitsland In Duitsland vormt de Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen der Länder der Bundesrepublik Deutschland (AdV) de koepel voor cartografische instellingen van de verschillende Länder. Het Liegenschaftskataster verzorgt een Grondboek waarin de ligging van de eigendommen (percelen en gebouwen) wordt beschreven en gekarteerd. De Liegenschaftskarten zijn digitaal opvraagbaar bij de verschillende Länder. Het betreft ofwel gescande ofwel vectoriële versies van de kaarten. Bij de verschillende Länder worden de gescande versies geleidelijk omgezet naar vectoriële bestanden. Als topografisch bestand valt men in Duitsland terug op ATKIS (Amtliches TopografischKartografisches Information System), dat echter een middenschalig bestand is (DTK10, schaal 1:10.000 en DTK25, schaal 1:25.000). 2.3.4. Engeland en Wales De Ordnance Survey, vergelijkbaar van het NGI, beheert en exploiteert voor Engeland en Wales een uitgebreide nationale topografische databank van digitale kaarten (Superplan). De originele karteringsschaal van deze gegevens varieert van 1:1250 in stedelijke gebieden over 1:2500 in landelijke gebieden tot 1:10 000 in ruigtes. Voor de eigendomstitels is de 'Land Registry' verantwoordelijk, terwijl de identificatie van de percelen en de afbakening van landbouwpercelen de taak is van het Ministerie van Landbouw (Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (MAFF)).
2.4. Samenvatting In de andere gewesten en in vrijwel alle buurlanden worden grootschalige activiteiten georganiseerd. Het beheer van de resulterende gegevensbanken is er steeds een zaak van de overheid. Vlaanderen hinkt op dat vlak evenwel achterop. Uit deze voorbeelden blijkt ook dat op diverse plaatsen de synergie wordt onderkend tussen de topografische gegevens op grote schaal enerzijds en de vastgoedgegevens anderzijds.
3. De heersende behoeften 3.1. Continuïteit GIS-Vlaanderen dient met de beide historische ontwikkelingen, CARDIB enerzijds en het Kadaster anderzijds, rekening te houden. Zo wordt de aansluiting gewaarborgd bij respec-
13/44
tievelijk de vroegere investeringen van nutsbedrijven en gemeenten en bij de geldende regelgeving binnen de overheid. 3.1.1. De GBKV Wat betreft de GBKV heeft het Ondersteunend Centrum GIS-Vlaanderen (OC GISVlaanderen) inmiddels de rechten van CARDIB overgenomen en verdeelt het de bestaande gegevens. Bovendien onderzoekt het OC GIS-Vlaanderen of de gegevens in het moderne GRB-kader kunnen worden ingepast en of waardevolle elementen voor recuperatie in aanmerking komen. 3.1.2. De Kadastrale documentatie Voor de vastgoedinformatie werd een tweeledige benadering gekozen: De Administratie voor het Kadaster en de Registratie der Domeinen (AKRED) beheert momenteel de vastgoedinformatie. Deze Kadastrale documentatie, bestaande uit de Kadastrale perceelsplannen en de digitale legger, werd via het KADSCAN-project met minimale informatiewijzigingen omgezet in een digitale, gebruikersvriendelijke vorm. Deze ruimtelijke variant van de AKRED-databank is sedert eind 2000 voor gans Vlaanderen beschikbaar en wordt daarna via een samenwerking tussen het Kadaster en GISVlaanderen bijgehouden. Omdat de Kadastrale documentatie reeds vanaf de bron een aantal kwaliteitsproblemen kent, zijn de toepassingsmogelijkheden van de KADSCAN bestanden buiten de vastgoedsector beperkt. Op lange termijn moet het Kadastraal gegeven, in het bijzonder het perceel, een correcte inpassing vinden in de topografie van het terrein en deze lange termijnoplossing wordt, samen met AKRED en de andere Gewesten onderzocht. Dit is een sleutelaspect van het GRB-initiatief.
3.2. Een breed draagvlak voor de referentiegegevens 3.2.1. De GBKV-ervaringen De GBKV-kartering werd uitgevoerd onder impuls van de nutsbedrijven en richtte zich voornamelijk tot het ‘schijnbaar’ openbaar domein. De gebruikte gegevensspecificatie is uitermate geschikt voor gebruik in toepassingen zoals leidingregistratie en als topografische basiskaart. Omwille van deze gebruiksvormen neemt de geometrische nauwkeurigheid en de detaillering van de kartering een belangrijke plaats in bij de specificatie. De invloed van de producent (landmeters, topografen en fotorestituteurs) domineert op de werkelijke behoefte van de gebruikers-financiers. Om enigszins aan de behoeften van de openbare besturen te kunnen tegemoet komen biedt het bestek naast een basisspecificatie de mogelijkheid om hieraan projectmatig een aantal opties toe te voegen. Deze optionele objecten, indien gekarteerd, maken de kaarten wel geschikt voor meer algemeen gebruik, maar bij de meeste projecten ontbreken ze omdat individuele partners niet aanvaardden om een meerkost te dragen voor een deelgegeven of detaillering waarvoor ze zelf geen onmiddellijke toepassing zagen. De Interelectra specificatie die werd gehanteerd voor Limburg is gelijkaardig aan die van het CARDIB-bestand maar stelt minder strenge nauwkeurigheidseisen in het bijzonder op het niveau van de gevel. Lokale besturen, die bij de bijhouding van de GBKV noodzakelijk waren, bleken in veel gevallen niet bereid tot de CARDIB toe te treden. Daardoor werd in Vlaanderen de problematiek van de bijhouding van de gegevens onderschat en de facto verwaarloosd. Bij de betrokken organisaties groeide het besef dat het nieuwe initiatief uit deze historische ervaringen de nodige lessen moest trekken. 3.2.2. Het streven naar één uniforme standaardbenadering Daar het systeem met opties in de praktijk leidde tot een heterogene verzameling van
14/44
kaarten en deze situatie de bruikbaarheid voor de hogere overheden, zoals provincie en gewest, beperkte, wil GIS-Vlaanderen de inhoud van de bestanden éénmalig en gewaarborgd vastleggen. Zodoende ontwierp men een echt referentiebestand. Vuistregels voor de opname in dit referentiebestand zijn de gegevens die: 1. eenduidig definieerbaar zijn en conventioneel worden aanvaard; 2. voor minstens twee organisaties relevant zijn; 3. door meerdere processen of toepassingen worden geraadpleegd; 4. minstens één referentie bieden naar externe of thematische bestanden, ofwel via positie ofwel via attributen. 1.
Meetkundige referentie
7.
Planimetrisch geodetisch punt Verdichtingspunt 2.
3.
Weginrichting
Wegverbinding
Longitudinale inrichting
Wegknoop
Transversale inrichting
Inrichtingselementen
Puntvormige inrichting
Gebouw aan de grond
Spoorrails
Aanhorigheid van een gebouw
Wegaanhorigheid 9.
Wegbaan
Kadastrale indeling Kadastrale indeling
10.
Oppervlaktewater As van de waterloop/waterweg
6.
8.
Zichtbare riooldeksels
Wegbaan 5.
Terrein
Wegennet
Kunstwerk 4.
Terrein
Spoorbaan Spoorbaan
11.
GRB-ondersteuning
Gracht
Voorgevel
Watergang
Adres
Wegopdeling
Probleemzone
Grens onverharde zone
Skeletzone
Grens circulatiezone zwakke weggebruikers
GRB-organisme
Tabel 1: De centrale GRB databank bevat enkel die gegevens die duidelijk specificeerbaar zijn en waarvoor de referentiewaarde ontegensprekelijk vaststaat. De bovenstaande tabel biedt een overzicht van de entiteiten die begin 1999 in het ontwerp opgenomen zijn.
15/44
Figuur 2: GRB: een grootschalige inventaris van het terrein.
3.2.3. De verbreding van het draagvlak Om een breder samenwerkingsverband te realiseren werden de specificaties van de vernieuwde benadering voor grootschalige gegevens dermate opgesteld dat deze voldoen aan de basisvereisten van een ruime groep institutionele en andere gebruikers. De belangrijkste beoogde gebruikersgroepen zijn: 3.2.3.1. De gemeenten Als directe gemeentelijke toepassingen kunnen geciteerd worden: de Kadastrale verplichtingen, de toekenning en lokalisatie van straatnamen en huisnummers, het bouw- en woningtoezicht en de milieuvergunningen. Indirecte toepassingen vinden we bij: bestemmingsplannen (APA, BPA), patrimoniumbeheer, landbouwbeleid, brandweer en politie. 3.2.3.2. Het provinciaal beleidsniveau De provinciale overheid werkt met toepassingen voor onder meer patrimoniale boekhouding, landschapsparken en regionale landschappen, rampenplannen, provinciale structuurplannen, polders en wateringen, milieudatabank, fietspadenatlas, atlas van de buurtwegen. 3.2.3.3. Het Vlaamse Gewest Het gewestelijk beleidsniveau gebruikt een brede waaier aan grootschalige applicaties. Hier speelt het Departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN) een belangrijke rol, ondermeer bij de volgende diensten: AMINAL (milieuvergunningen en -inspectie), AROHM (stedenbouwkundige vergunningen en inventarisatie), AWV (beheer van gewestwegen) en AWZ (beheer van bevaarbare waterlopen). Bovendien zijn een aantal Vlaamse openbare instellingen vragende partij om grootschalige informatie in hun activiteiten te integreren: GOM’s (beheer van industrieterreinen), OVAM (bodemdecreet), VLM (ruilverkavelingen, MAP, natuurbehoud), VMM (meetdatabank). 3.2.3.4. De nutswereld De nutsbedrijven vormen de belangrijkste gebruikersgroep buiten de overheid. In functie van leidingregistratie en beheer van aansluitingspunten ervaren zij de behoefte aan nauwkeurige grootschalige kaarten met accent op het openbaar domein. 3.2.3.5. De burger Iedereen heeft baat bij een consulteerbaar grootschalig bestand, bijvoorbeeld via internet. Denk hierbij voornamelijk aan de problematiek van bouwaanvragen, milieuvergunningen, of melding van problemen ter hoogte van het openbaar domein die een ingreep van de bevoegde overheid noodzakelijk maken. Het GRB-bestand is een noodzakelijk basisgegeven voor de opmaak van die specifieke geoloketten.
3.3. Een algemene toepassing van de referentiegegevens 3.3.1. De GBKV-ervaring Bij de bespreking van het GBKV draagvlak werd het overwicht van de nutssector in de GBKV reeds vermeld. Dit overwicht heeft de specificaties en datastructuur van de GBKV ook sterk gericht naar die toepassing die voor de nutssector zo belangrijk is, met name leidingregistratie ten behoeve van de uitwisseling van de ondergrondse of bovengrondse infrastructuur. Administratieve toepassingen en koppelingen naar externe gegevensbanken bleken met het standaard GBKV niet eenvoudig te realiseren. 3.3.2. Een multifunctioneel bestand Er bleek een duidelijke nood aan een benadering waarbij leidingregistratie wel een belangrijke, maar niet de enige toepassing van het gekarteerde materiaal moet zijn.
16/44
Figuur 3: Verschillende gebruiksvormen van grootschalige informatie.
Vijf gebruikerstoepassingen zijn bij het databankontwerp in rekening gebracht: 3.3.2.1. De ‘klassieke’ cartografie Het GRB moet in staat zijn een getrouwe en leesbare grootschalige voorstelling van het grondgebied te produceren. 3.3.2.2. De vastgoedtoepassingen De vastgoedsector opereert rond een register van onroerend goed en belanghebbenden. Om een zinvolle grootschalige kaart te hebben dient deze het onroerend goed te beschrijven. De meest duidelijke elementen van het onroerend goed zijn het Kadastraal perceel en de opgetrokken bebouwing en uitrusting. 3.3.2.3. De leidingregistratie De hoogste dichtheid van leidingen komt voor in de smalle zone langs de rand van de openbare weg; meestal tussen het privaat domein en de rand van de rijbaan. Voor de meeste opmetingen en maatvoering worden de voorgevels gebruikt. Bij verkavelingen is dit de rand van de rijbaan. 3.3.2.4. Opmaak van planningsdocumenten Het opmaken van planningsdocumenten vergt vaak een evaluatie van verschillende alternatieven of scenario's. Daarom maakt men bij deze activiteiten niet zozeer gebruik van een tekenomgeving maar verkiest men een GIS-omgeving. 3.3.2.5. De bijhouding Het terrein ondergaat voortdurend veranderingen. De bijhouding is in feite de intrinsieke toepassing die de kwaliteit en gebruiksmogelijkheden van het bestand moet waarborgen door de anachronismen in de databank dermate te beperken dat er geen problemen bij het praktijkgebruik ontstaan.
17/44
3.4. Hoogdringendheid 3.4.1. Het dilemma van de Vlaamse gebruikers Door de stagnatie van de GBKV-kartering en de immobiliteit van het Kadaster zagen niet weinig gebruikers van ruimtelijke informatie zich voor een dilemma geplaatst: • Aan de ene kant wees de verdere automatisering en informatisering van de gemeentelijke dienstverlening steeds meer de noodzaak van een GIS en bijbehorende grootschalige gegevens aan. Leveranciers van informaticatoepassingen en dataproducenten schenen een oplossing te bieden en een aanzienlijk deel van het geïnspireerde en gemotiveerde gemeentepersoneel werd het lange wachten beu. Zij konden op die manier op eigen houtje de grootschalige weg inslaan. • Aan de andere zijde kon men een meer voorzichtige positie aannemen. Dan wachtte men tot de ontwikkeling binnen GIS-Vlaanderen een structurele oplossing bood. Dat kwam bij lokale achterban wel over alsof men ‘op de rem’ ging staan en niet wou inspelen op de onmiddellijke noden van iedere individuele eindgebruiker. 3.4.2. De korte termijn initiatieven van GIS-Vlaanderen Omdat de feitelijke realisatie van de structurele oplossing heel wat tijd in beslag zal nemen, werden verschillende korte termijn initiatieven gelanceerd. Deze initiatieven richten zich specifiek op overbruggingsoplossingen en verwacht wordt dat zij op langere termijn uitdoven. • Het project 'scanning van de Kadastrale perceelplans en perceelidentificatie' of KADSCAN biedt op korte termijn een antwoord op de dringende behoefte van de gebruikers naar digitale Kadastrale gegevens voor hun geautomatiseerde toepassingen. Deze KADSCAN-bestanden worden echter wel bijgehouden in samenwerking met AKRED. • Naast de distributie van de beschikbare GBKV-bestanden wordt tevens een inspanning gedaan om de terrestrische metingen van grootschalige gegevens te standaardiseren. Dit gebeurt via het bestek skeletmetingen waarbij compatibele en recupereerbare opmetingen kunnen worden uitgevoerd.
18/44
4. Visie 4.1. Missie van het GRB-initiatief De missie van GIS-Vlaanderen luidt:
"bevorderen van het efficiënt gebruik, de aanmaak, het beheer, de uitwisseling en de communicatie van geografische informatie binnen de overheid in Vlaanderen." Toegepast op de grootschalige gegevens kan de missie van het GRB-iniatief worden verwoord als:
"het organiseren van de aanmaak, het beheer en de verdeling van grootschalige referentiegegevens in Vlaanderen en het bevorderen van de uitwisseling, van het efficiënt gebruik en van de communicatie van die grootschalige gegevens bij alle betrokken actoren." Met de term 'grootschalige' wordt verwezen naar die geografische en topografische informatie die traditioneel op kaarten met schaalniveau van 1:250 tot 1:1250 wordt voorgesteld. Concreet gaat het in de meeste gevallen om individuele gebouwen, percelen, wegen met hun inrichting, vrijstaande installaties en diverse infrastructuur. De term 'referentiegegeven' verwijst naar informatie over een terreinfenomeen dat éénduidig en conventioneel definieerbaar is, dat door meerdere gebruikers of applicaties wordt aangesproken en dat dient als referentie waaraan bijzondere informatie wordt toegevoegd. Het GRB biedt aan alle betrokken partijen het nodige en voldoende instrument om een brede waaier aan toepassingen voor het beheer van hun patrimonium uit te bouwen.
4.2. Strategie De missie van het GRB-initiatief zoals hierboven geformuleerd, duidt aan dat er minstens twee niveaus aanwezig zijn. Enerzijds is er de fysieke opbouw en het daadwerkelijke beheer van een databank met referentiegegevens. Op dit niveau worden intensieve inspanningen van GIS-Vlaanderen verwacht, zowel op het financiële als op technische en methodologische vlak want de overheid is hier initiatiefnemer en drijvende kracht. In dit plan wordt de term 'centrale databank' gebruikt om dit niveau te omschrijven. Anderzijds zijn er de activiteiten die moeten waarborgen dat alle betrokken organisaties kunnen aansluiten aan de referentiedatabank en hun specifieke gegevens onderling kunnen overdragen. De activiteiten op dit niveau zijn veelal rechtstreeks gestuurd door de directe noden van de diverse instellingen, organisaties en bedrijven. Het betreft dan ook vooral ondersteunende activiteiten zoals coördinatie, standaardisatie en normering van gegevens waarbij er steeds naar gestreefd wordt de operaties van traditioneel geïsoleerde actoren (nutsvoorzieningen, vastgoed, openbaar beleid, landmeetkundigen) rond de centrale databank te verzamelen. Alle aspecten die hieraan verbonden zijn worden het 'GRB-kader' genoemd. Omwille van de flexibiliteit en de betrokkenheid van meerdere actoren is de uitbouw van dit essentiële kader heel wat moeilijker te beschrijven. De korte termijn initiatieven van GIS-Vlaanderen zoals KADSCAN en de overname van de GBKV passen volledig in dit GRB-kader.
19/44
Figuur 4: De GRB-databank en het GRB-kader.
4.3. Fasering De aanmaak van de centrale databank kent drie fasen: 4.3.1. De pilootfase Gedurende de pilootfase worden alle fundamentele aspecten van de centrale GRBdatabank ontwikkeld. Op de eerste plaats staan hierbij de referentie-inhoud en de bijbehorende technische specificaties voorop, maar ook de organisatie van de datastromen en de aanpassingen aan de directe behoeften van de participanten krijgen aandacht. De pilootfase eindigt als aan twee voorwaarden is voldaan: 1. de technische specificaties in bestekvorm zijn voldoende stabiel en begrepen zodanig dat ze zonder bijzondere methodologische begeleiding kunnen worden uitgevoerd. Er kan van dan af een marktgerichte productie plaatsvinden; 2. de organisatie van de bijhouding kan gewaarborgd worden onder impuls van de gewestelijke en lokale overheden. Daartoe dienen de nodige organisatie en procedures op poten gezet. 4.3.2. De aanmaakfase Na de pilootfase komt een periode waarbij de meeste inspanningen aan de kartering van steeds nieuwe gebieden worden besteed. Gelijklopend met het areaal dat in GRB is ingebracht wordt de bijhouding uitgebouwd. De toenemende beschikbaarheid van GRBgegevens zal de ontwikkeling van applicaties en toepassingen bij de eindgebruikers in de hand werken. De ervaring uit het buitenland leert dat de vordering van het gekarteerde areaal exponentieel groeit, met een relatief langzame start en een hoge productie bij de voltooiing. De aanmaakfase eindigt wanneer het volledig territorium in de GRB databank is ingebracht, twaalf jaar is hiervoor een minimumtermijn. 4.3.3. De operationele fase In de operationele fase staat het beheer en de exploitatie van de databank centraal. De
20/44
meeste mutaties zullen hierbij via de meldingsplicht en andere regelgeving worden gedetecteerd. Bepaalde zones zullen echter, wanneer kwaliteitsproblemen worden vastgesteld, volledig opnieuw worden ingebracht, wanneer de problemen van die aard zijn dat het resultaat van een bepaald gebied beter vervangen kan worden dan bijgewerkt. De operationele fase duurt zolang de huidige technische, administratieve en financiële voorwaarden geldig blijven. 4.3.4. Voortdurende begeleiding Over de duur van de pilootfase en aanmaakfase samen lopen diverse begeleidings- en coördinatieactiviteiten die de gebruikers in staat stellen aan te sluiten bij de centrale databank. Hierbij behoren ook de 'korte termijn' pistes die GIS-Vlaanderen ontwikkelt. Al deze inspanningen helpen immers mee de uiteindelijke convergentie van de verschillende gebruikersgroepen en sectoren te bewerkstelligen. Tegen de aanvang van de operationele fase moeten de meeste "korte termijn" initiatieven uitgedoofd zijn.
5. Focus 5.1. Specifieke gemaakte keuzes Uit de bovenstaande missieverklaring blijkt dat reeds een aantal strategische keuzes werden gemaakt, zowel inhoudelijk als organisatorisch. 5.1.1. Inhoudelijke en vormelijke keuzes Ieder onderdeel van de uitdrukking 'Grootschalig Referentiebestand' verwijst reeds naar een inhoudelijke keuze maar daarnaast zijn er nog andere inhoudelijke randvoorwaarden: 5.1.1.1. Grootschaligheid Enkel terreingegevens relevant en aangepast voor gebruik binnen de schaalgrenzen 1:250 tot 1:1250 worden beschouwd. Deze keuze impliceert dat traditioneel kleinschalige informatie zoals routesystemen of landgebruik geen deel uitmaken van GRB, evenmin als de meer gedetailleerde informatie zoals die bijvoorbeeld in bouwtekeningen wordt aangetroffen. 5.1.1.2. Referentiegegevens Alle informatie die niet beantwoordt aan de referentiecriteria wordt uit GRB geweerd en verwezen naar een sectoriële of thematische omgeving. Als voorbeelden van thema’s kunnen toepassingen leidingregistratie of groenbeheer worden vermeld. Het niet opnemen van die informatie in de GRB-databank betekent echter niet dat er geen coördinatie inspanningen in het GRB-kader kunnen worden ontwikkeld. Immers zowel de aansluiting met de GRB-databank als de onderlinge uitwisselbaarheid van de gegevens dienen steeds gewaarborgd. 5.1.1.3. Bestand In tegenstelling tot vorige initiatieven waar men vrijwel steeds een (al dan niet digitale) kaart realiseerde, stelt GRB een digitale en objectgerichte databank centraal. De voordelen van deze databank zijn tweeërlei: uit een generische databank kunnen meerdere toepassingsgerichte 'basisproducten' worden afgeleid en een databank is intrinsiek de beste omgeving om de bijhouding te organiseren. 5.1.1.4. Vlakke gegevens De GRB-databank bevat een tweedimensionale of vlakke gegevensverzameling. Zo wordt een gebouw bijvoorbeeld voorgesteld via zijn grondvlak en niet via de werkelijke ruimte die de constructie inneemt. Er zijn wel een aantal voorzieningen die hoogtewaarden bevatten maar het gros van de hoogtegegevens voor Vlaanderen zal worden geleverd door een compatibel doch onafhankelijk digitaal hoogte model (DHM).
21/44
5.1.2. Organisatie 5.1.2.1. Overheidsinitiatief Daar de volledige gebruikersgemeenschap wordt aangesproken, wordt de verstrekking van GRB-gegevens als een dienst van openbaar belang en dus als een taak van de overheid beschouwd. De overheid, vertegenwoordigd door het Ondersteunend Centrum GISVlaanderen, neemt dus het voortouw. 5.1.2.2. Particuliere uitvoering Voor de realisatie van het GRB wordt in principe maximaal beroep gedaan op de productiecapaciteit en de dienstverlening die zich op de markt bevinden. Er dient bijgevolg een atmosfeer geschapen waarin de markt op eigen initiatief de benodigde capaciteit kan ontwikkelen. De overheid behoudt echter steeds twee kerntaken namelijk de coördinatie van het initiatief en de controle op de activiteiten. De overheid dient daarvoor over voldoende technische knowhow en capaciteit te beschikken, anders riskeert men een dominante positie van de dataproducenten. 5.1.2.3. Centrale versus decentrale organisatie Alhoewel een aantal uitvoerende taken zeker op lokale of provinciale basis kan worden georganiseerd, is een decentralisatie van het gegevensbeheer technisch niet haalbaar. De verzekering van de data integriteit vereist immers steeds een centraal beheerd gegevenssysteem. De combinatie van de verspreide eindgebruikers met volumineuze GRBdatasets dringt een bedrijfszeker en performant netwerk op. 5.1.2.4. Juridische aspecten Om de openbare dienst te verzekeren mag het GRB zich nooit in een staat van onmacht bevinden. Daarom is het noodzakelijk dat eigendomsrechten van de gegevens onverdeeld bij de overheid berusten. Daar het Gewest het hoogste overheidsniveau is dat bij GRB is betrokken lijkt het aangewezen dat de eigendomsrechten zich daar bevinden. Alle andere gebruikersgroepen beschikken over een gewaarborgd gebruiksrecht, m.a.w. het Gewest heeft publicatieplicht.
5.2. Nog te maken keuzes 5.2.1. Samenwerkingsvorm Verwijzend naar de basisprincipes van Publiek Private Samenwerking kan men de aanmaak van het GRB als een bijzonder PPS-pilootproject beschouwen, waarbij maatschappelijke meerwaarde gecreëerd kan worden door kostenbesparing en doelmatigheidsverbetering. Een aantal factoren zorgen ervoor dat er een specifieke samenwerkingsvorm zal moeten vastgesteld worden voor de realisatie van het GRB voor Vlaanderen : - de private sector (vnl. nutsbedrijven) heeft dringend nood aan een uniforme GRB voor Vlaanderen en is bereid om de opbouw mee te financieren. De private sector ziet zichzelf als belangrijke gebruiker van het GRB. De sector wenst dat de overheid het initiatief neemt en de eindverantwoordelijkheid draagt (garantie voor de realisatie en de bijhouding van een standaardproduct); - de private sector wenst dat de overheid instaat voor de centrale sturing, de coördinatie, de kwaliteitsbewaking en de bijhouding; - het bij de PPS-projecten vooropgestelde outputgerichte basiscriterium kan bij het GRB-project moeilijk gehanteerd worden: niet alleen het resultaat, maar ook de vorm is wel degelijk belangrijk. Het OC GIS-Vlaanderen heeft een standaardbestek opgesteld dat door alle partijen gevolgd wordt om eenvormigheid en standaardisatie van de opmetingen te garanderen, wat vereist is voor een gebiedsdekkend grootschalig referentiebestand;
22/44
-
er is de (politieke) complexiteit van het project, dat zich uitstrekt over alle bestuursniveaus (308 gemeenten, 5 provincies, VOI’s, MVG, nutsbedrijven,…); de grote transactieomvang van het GRB: een project met een dergelijke schaalgrootte en een dergelijk strategisch belang voor de overheid verhoogt de risico’s en complexiteit verbonden aan een PPS (dit gegeven wordt versterkt door de steeds wijzigende context en het opengaan van de energie- en nutsmarkt).
5.2.2. Samenwerking met de federale instellingen Een aantal federale instellingen ontwikkelen in min- of meerdere mate activiteiten die verband houden met het GRB. Op de eerste plaats staat uiteraard de Administratie van het Kadaster, Registratie en Domeinen (AKRED) maar ook het NGI heeft te maken met aspecten van het GRB. De interactie met deze federale instellingen dient uitgeklaard te worden. 5.2.3. Inspraakorganen Daar de doelgroep van het GRB ruimer werd gedefinieerd dan deze die door het decreet houdende OC GIS-Vlaanderen gevat zijn dienen de nodige kanalen ontworpen waarlangs de inspraak van die groepen in de structuren van het GRB kan worden geleid. Hierbij dient erover gewaakt dat er geen toestand van 'onbestuurbaarheid' bij de operaties kan ontstaan terwijl toch het belang van alle gebruikers wordt gewaarborgd.
6. Objectieven 6.1. Korte termijn objectieven De objectieven te realiseren tegen begin 2002 zijn tweevoudig: 1. De pilootfase is definitief afgerond: de technische specificaties van de GRB-databank zijn vastgelegd en de bijhoudingsprocessen voor de pilootprojecten zijn opgestart. 2. De zogenaamde "korte termijn" initiatieven van GIS-Vlaanderen zijn stevig ingebed in het GRB-kader: • Wat betreft de KADSCAN gegevens is de bijhouding operationeel en wordt de migratie van KADSCAN ingezet naar een vectorieel kadastraal perceelsbestand; • wat betreft de activiteiten van de landmeter en topografen zijn de specificaties van het "bestek skeletmeting" voor de basistopografie ingeburgerd en toegepast. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is een uniform en nauwkeurig coördinatenstelsel dat via een RTK-GPS netwerk wordt geïmplementeerd. RTK-GPS staat voor de Real Time Kinematic Global Positioning System, satelliet technologie die toelaat rechtstreekse plaatsbepalingen uit te voeren met centimeter nauwkeurigheid; • voor andere bronnen van basismateriaal dienen richtlijnen en methodes van kracht die een maximale recuperatie van de desbetreffende overheidsinvesteringen. Concreet gebeuren momenteel inspanningen in verband met de aanmaak en archivering van digitale luchtfoto's en van een digitaal hoogtemodel Vlaanderen (DHM); • de middenschalige referentiebestanden van geregistreerde gegevens zoals wegen, straten en adressen, waterlopen en kanalen dienen gekoppeld aan het GRBkader.
23/44
Figuur 5: Ingescande kadasterkaart met toegevoegde labelpunten (•): het KADSCAN-project biedt op korte termijn een antwoord op de dringende behoefte van de gebruikers naar digitale kadastrale gegevens voor hun geautomatiseerde toepassingen.
6.2. Objectieven op middellange termijn Vanaf 2002 is de aanmaakfase volop aan de gang: 1. De GRB-organisatie en het productieapparaat in Vlaanderen zijn voldoende ontwikkeld zodat aanmaak binnen de gestelde termijnen kan worden gerealiseerd. 2. De gebruikstoepassingen en informatica-applicaties van de diverse eindgebruikers zijn voldoende ontwikkeld opdat de oplevering van een gebied of gemeente voor geen enkele gebruiker noemenswaardige startproblemen met zich meebrengt. 3. Het GRB kan zijn plaats in de regelgeving opnemen en mogelijkheden creëren voor wetgevende initiatieven zoals hervorming van de Atlas der Buurtwegen of de technische verbetering van de Kadastrale documentatie.
6.3. Objectieven op lange termijn Tegen 2014 dient de aanmaakfase afgerond: 1. Voor gans Vlaanderen is steeds een actueel en betrouwbaar referentiebestand beschikbaar; 2. alle betrokken sectoren hebben hun informatiesystemen aangepast: • allen benaderen de GRB-objecten (bijvoorbeeld een gebouw) op eenzelfde wijze zodat communicatie over de sectoren heen vanzelfsprekend wordt; • allen melden de door hun activiteiten veroorzaakte terreinmutaties en stellen de bijbehorende opmetingen beschikbaar voor de bijhouding.
6.4. Stand van zaken Via een pilootbestek wordt de centrale databank aangemaakt, momenteel voor 4 gebieden in Vlaanderen: gemeenten Laakdal en Brasschaat, de stad Sint-Truiden en een gedeelte van de stad Gent. Deze databanken worden definitief opgeleverd begin 2002 en het pilootbestek vraagt naast de databank ook een digitaal hoogtemodel en een orthofotobedekking. De Kadastrale percelen van de pilootgebieden worden door het OC GISVlaanderen, in samenwerking met AKRED, verwerkt. Waar bijzondere omstandigheden optreden, zoals in enkele gebieden van Vlaams- Brabant en West-Vlaanderen, worden voor 2001 nog enkele bijkomende specifieke pilootprojecten voorzien.
24/44
Voor de harmonisatie van de terrestrische opmetingen is met de klassieke gebruikers een brede werkgroep opgericht die de gemeenschappelijke aspecten en specificaties voor iedere meting heeft vastgelegd. In oktober 2000 wordt dit bestek in enkele West-Vlaamse gemeenten uitgetest. Dit gebeurt in samenwerking met Electrabel waarbij GIS-Vlaanderen de methodologische begeleiding en de kwaliteitscontrole op zich neemt. In overleg met het NGI en de diverse wetenschappelijke instellingen wordt een afzonderlijk plan voor de uitbouw van het RTK-GPS-netwerk uitgewerkt. De afdeling fotogrammetrie van de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) werkt samen met AMINAL-water en AWZ aan een typespecificatie voor een gedetailleerd hoogtemodel voor Vlaanderen. Gelijktijdig werd gestart met de uitbouw van een digitaal archief van luchtfoto's over Vlaanderen, gebruik makend van de opdrachten die de VLM in het verleden liet uitvoeren. Eind 2000 werd het volledige grondgebied van Vlaanderen via KADSCAN digitaal beschikbaar. Het OC GIS-Vlaanderen heeft richtlijnen voor de uitwisseling van Kadastrale gegevens en de verdere verwerking, zoals digitalisering, ontwikkeld en verspreid. In samenwerking met AKRED wordt onderzocht hoe de bijhoudingsprocessen binnen AKRED, de zogenaamde "ommegangen", op KADSCAN kunnen worden aangesloten. Het OC GIS-Vlaanderen heeft de voorbije twee jaar de basis voor de overlegkanalen gelegd en de expertise geïdentificeerd of verzameld zodat geen hypotheek op de verdere ontwikkelingen rust. De Vlaamse regering heeft in de begroting de middelen voorzien die toelaten de pilootfase succesvol af te sluiten.
Figuur 6: De activiteiten van het OC GIS-Vlaanderen binnen het GRB-kader.
25/44
Figuur 7: Overzicht van de verhouding van de evolutie in de verhouding tussen de kostprijs voor de aanmaak van een GRB-databank, voor de verzameling en coördinatie van skeletmetingen en voor de bijhouding van KADSCAN.
7. Sterkten - Zwakten - Kansen - Bedreigingen 7.1. Sterkten In vergelijking met de buurlanden komt dit Vlaamse initiatief vrij laat. Daardoor hoeft Vlaanderen geen pioniersrol te vervullen en kan het rekening houden met de ervaring die anderen voordien hebben opgedaan. Zo kon de centrale databank zeer bewust en doelgericht worden ontworpen en zorgen de steeds voortschrijdende technologieën van gegevensverwerving en dataverwerking ervoor dat de technische doelstellingen veel beter in bereik gekomen zijn. Daarbij blijkt de historische erfenis niet beperkend. Het initiatief is er op vraag gekomen: zowel overheid als nutsbedrijven hebben bij GISVlaanderen aangeklopt om deze problematiek aan te snijden. Tot op heden hebben zij steeds de hierboven geschetste strategie onderschreven. Door het decreet op GIS-Vlaanderen beschikt de overheid over een wettelijk kader waarin het initiatief in goede banen kan worden geleid.
7.2. Zwakten Het GIS-gebruik in Vlaanderen, opnieuw in vergelijking met de buurlanden, staat nog steeds in de kinderschoenen. Het aantal mensen met relevante ervaring is op iedere echelon beperkt. Het GRB-initiatief richt zich op een ruime gebruikersgroep maar heeft niet de mogelijkheden of de slagkracht om iedere groep daadwerkelijk en op de eigen werkvloer te ondersteunen. Het OC GIS-Vlaanderen kan wel zorgen voor de nodige impulsen en begeleidende programma’s en initiatieven (coördinatie en controle). Dit plan gaat er desondanks van uit dat alle actoren op eigen initiatief en gelijktijdig mee kunnen groeien. Een cruciaal aspect van ieder informatiesysteem is de bijhouding. De technologie en organisatie van de bijhouding staat helemaal nog niet op punt en zal pas aan het eind van de pilootfase zijn definitief beslag krijgen.
26/44
Door de ruimtelijke complexiteit van het Vlaamse terrein en de grote hoeveelheid grootschalige gegevens dient het financieel aspect steeds goed onder controle gehouden worden. In de praktijk werd steeds zeer restrictief gehandeld en de pilootprojecten bieden hoopgevende prijsindicaties.
7.3. Kansen In het kader van staatshervorming en de steeds toenemende bevoegdheden en taken van de Vlaamse overheid dient deze overheid over de nodige instrumenten te beschikken. Het GRB is een dergelijk polyvalent instrument dat perfect past bij de huidige taken zoals patrimoniumbeheer, controle van vergunningen of communicatie naar de provinciale en gemeentelijke overheid. Het GRB zal het Gewest echter ook in staat stellen oplossingen uit te werken voor een aantal geblokkeerde dossiers zoals die van het Vastgoed en de Buurtwegen. In de nutssector zijn fundamentele wijzigingen aan de gang. De traditionele staatsbedrijven worden steeds meer geprivatiseerd en door de vrije markt verschijnen talrijke nieuwe operatoren die allen voorzieningen en leidingen op het openbaar domein plaatsen. Allen zijn ze gehouden aan meldingsplicht en het GRB-kader is een noodzakelijke randvoorwaarde opdat deze meldingen op een ordelijke en tijdige manier kunnen plaatsvinden. Zonder GRB ontstaat een chaos waarbij iedere exploitant volgens eigen goeddunken en behoeften registreert en meldt.
7.4. Bedreigingen De meest prominente bedreiging is dat het draagvlak onder GRB wegvalt. Indien bijvoorbeeld de nutsbedrijven oordelen dat GRB hen te duur valt of niet aan hun behoefte beantwoordt, dan zullen zich spontaan nieuwe initiatieven ontwikkelen. De technologie staat immers niet stil, denken we maar aan ontwikkelingen zoals zelfidentificerende kabels. Ook gemeenten zien soms meer heil in een geïsoleerd initiatief dat aan hun eigen dringende en directe behoeften beantwoordt. Hierdoor worden plaatselijk alternatieven gecreeerd die de integratie in GRB bemoeilijken. De provinciale overheid zou hierin een rol van behoeder kunnen spelen. Beide risico’s zijn te vermijden door een voortdurende kostprijsbeheersing en een aangepaste en efficiënte regelgeving met betrekking tot grootschalige gegevens.
8. Aanbod Het GRB-initiatief moet uitmonden in het volgende pakket van diensten en producten:
8.1. Dienstenaanbod 8.1.1. RTK-GPS dienst Deze dienst waarborgt een nauwkeurige plaatsbepaling via de exploitatie van een RTKGPS netwerk. Dit netwerk, tot op een zekere hoogte vergelijkbaar met de radiobakens voor scheep- en luchtvaart, is de basis voor de geografische component van het grootschalig initiatief. Zonder de door RTK-GPS gewaarborgde grondslag kunnen de huidige GRB-specificaties, met name op het vlak van de nauwkeurigheid en integreerbaarheid, niet in het voorgestelde financieel plan worden gehandhaafd.
27/44
GPS (Global Positioning System) is een veelgebruikt satelliet gebaseerd wereldwijd plaats bepalingsysteem. Met één enkele GPS-ontvanger kan een positiebepaling uitgevoerd worden met een nauwkeurigheid tussen 10 en 100 meter. Indien die meting nu gebeurt t.o.v. een nauwkeurig gekende referentie-ontvanger, levert ze een nauwkeurigheid op van enkele centimeters. Steeds worden de nodige berekeningen achteraf, na meetsessie, uitgevoerd wat wel eens voor verrassingen zorgt. Soms blijken metingen van een ganse meetdag onbruikbaar.
Figuur 8: Huidige situatie: iedere meetploeg heeft een eigen referentie- en meetontvanger. De verwerking (plaatsbepaling) gebeurt achteraf.
RTK-GPS (Real Time Kinematic) is een aanvullende techniek die de nauwkeurige plaatsbepaling onmiddellijk biedt met een aanzienlijke tijdswinst en een hogere bedrijfszekerheid. Waar vroeger iedere meetploeg nog zowel een referentie- als een meetontvanger moest bezitten, is het via die techniek mogelijk dat verschillende metingen simultaan en kostendelend hetzelfde referentiestation benutten. De uitbouw van een dergelijk netwerk van vast verankerde permanent gebruiksklare referentiestations is het voorwerp van een initiatief van GIS-Vlaanderen.
Figuur 9: Situatie via RTK-GPS: de meetploeg gebruikt een eigen meetontvanger en de gemeenschappelijke, vast verankerde, referentie. Er is onmiddellijke plaatsbepaling.
8.1.2. Projectorganisatie en beheer Het OC GIS-Vlaanderen neemt de rol van projectleider op in drie situaties: 1. bij de initiatie en het beheer van projecten ten behoeve van de organisatie en aanmaak van de GRB-databank; 2. bij de diverse korte termijn initiatieven en coördinatieactiviteiten; 3. bij alle activiteiten rond de voortdurende bijhouding van de GRB-databank. 8.1.3. Controle Het OC GIS-Vlaanderen, in het bijzonder de GRB-organisatie, zal instaan voor de voortdurende bewaking van de GRB-databank: 1. de controles van leveringen in het kader van de aanmaak en bijhouding van de databank; 2. het opzetten van een controleorganisatie ten behoeve van de activiteiten die door derden worden ontwikkeld. 8.1.4. Coördinatie Het OC GIS-Vlaanderen verzorgt als kenniscentrum de coördinatie van een waaier van GRB-toepassingen die zich bij de diverse gebruikersgroepen ontwikkelen. Mogelijke domeinen zijn onder meer: 1. bijdrage tot de begeleiding van gemeentelijk GIS-implementatie; 2. medewerking aan de uitbouw van nauw verwante databanken (wegendatabank, VHA); 3. bijdrage tot andere sectoriële initiatieven (Kadaster van de ondergrond, DHM Vlaanderen);
28/44
4.
bijdrage tot de wetgevende initiatieven, hervorming van de vastgoedinformatie, atlas der buurtwegen.
8.1.5. Methodologische ontwikkelingen Het OC GIS-Vlaanderen moet voor grootschalige gegevens en op vraag van de doelgroepen het nodige onderzoek initiëren en de gebeurlijke technische ontwikkelingen begeleiden opdat concrete oplossingen voor de problemen bij de gebruiker kunnen worden opgesteld. 8.1.6. Voorlichting Alle gebruikers moeten op de hoogte zijn van de aanwezigheid, de mogelijkheid en de opportuniteit van GRB. Dit kan slechts via een intensieve voorlichtingscampagne en via een doorgedreven aanwezigheidspolitiek bij de diverse onderwijs- en voorlichtingsprogramma's.
8.2. Productaanbod De GRB-databank leidt tot de verstrekking van aangepaste eindproducten voor de diverse toepassingen. 8.2.1. Datasets Iedere dataset is een verzameling bijgehouden referentiegegevens, objectgericht en topologisch gestructureerd en wordt per deelgebied klaargemaakt. Deze dataset is bindend voor de overheid en is de basis waarop zij hun toepassingen enten (bijvoorbeeld patrimonium beheer, vergunningen, bestemmingplans, … ). Daar het om streng geselecteerde referentiegegevens gaat volstaat inhoudelijk één enkel standaardproduct dat via verschillende formaten en op verschillende dragers kan worden verspreid. 8.2.2. Basiskaarten Een actuele basiskaart, plangericht en volgens een vaste legende wordt semiautomatisch afgeleid. Dit materiaal is geschikt als topografische basiskaart voor de klassieke grafische toepassingen zoals leidingregistratie maar ook als basis voor bijvoorbeeld de bijhouding van het GRB. 8.2.3. Archieven Een archief van bronmateriaal, bijvoorbeeld de originele luchtfoto's, gedetailleerde scans en gedetailleerde orthofoto's beschikbaar voor het Gewest. 8.2.4. Publicaties Tenslotte is er een scala van technische publicaties en voorlichtingsdocumentatie als gevolg van de coördinatieactiviteiten en de methodologische ontwikkeling.
8.3. Juridische aspecten 8.3.1. Eigendom De centrale databank is eigendom van het Vlaamse Gewest. Alle andere gebruikers beschikken over een gewaarborgd gebruiksrecht. De modaliteiten hiervan dienen nog verder uitgeklaard. 8.3.2. Registratie Het decreet houdende GIS-Vlaanderen machtigt het OC GIS-Vlaanderen als enige instelling tot de toekenning van identificatiecodes van de GRB gegevens. Op deze manier wordt de uniciteit en de levensloop van een individueel gegeven gecontroleerd en is de
29/44
mogelijkheid geschapen om GRB als openbaar register uit te bouwen. 8.3.3. Bescherming Bescherming van de term GRB en aanverwante begrippen is op dit ogenblik onbestaande. Nochtans lijkt het zinvol om de bescherming van het GRB initiatief op twee domeinen uit te werken: 1. de verankering van de GRB-begrippen in de geldende regelgeving, in de eerste plaats op gewestelijk vlak, maar in de mate van het mogelijke, ook op het federale vlak; 2. de organisatie van een GRB-keurmerk dat compatibiliteit van een product, dienst of applicatie waarborgt.
9. Doelgroep 9.1. Eindgebruikers 9.1.1. Overheid 9.1.1.1. Lokale overheid Vlaanderen telt 308 steden en gemeenten. Binnen dit bestuur zijn meerdere diensten belanghebbend, bijvoorbeeld voor technische exploitatie, planning en vergunningen. Grotere steden hebben vaak stadsmaatschappijen voor bepaalde welafgelijnde activiteiten zoals het havenbedrijf of de watermaatschappij. 9.1.1.2. Provinciale overheid De vijf provincies zijn naast hun coördinerende opdracht ook bevoegd voor een aantal specifieke beheerstaken en bijbehorende databanken onder hun bevoegdheid zoals de provinciale wegen, de waterlopen en de atlas der buurtwegen. 9.1.1.3. Gewestelijke overheid De gewestelijke overheid beheert een uitgebreid patrimonium. Naast het Ministerie voor het Vlaamse Gewest met zijn talrijke afdelingen zijn er een kleine 70 Vlaamse openbare, wetenschappelijke en andere instellingen (met inbegrip van gemengde bedrijven en fondsen). De volgende instellingen zijn direct bij grootschalige gegevens betrokken: • Aquafin NV • Gewestelijke ontwikkelingsmaatschappijen (één per provincie) • Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer (IBW) • Instituut voor Natuurbehoud (IN) • Instituut voor het Archeologisch Patrimonium (IAP) • Maatschappij van de Brugse Zeevaartinrichtingen nv (MBZ) • Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest (OVAM) • Vlaamse Huisvestingsmaatschappij (VHM) • Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO) • Vlaamse Landmaatschappij (VLM) • Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening (VMW) • Vlaamse Milieuholding NV (VMH) • Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) • Vlaamse Vervoermaatschappij (De Lijn) • Zeekanaal en Watergebonden Grondbeheer Vlaanderen, nv (NVZ) 9.1.1.4. Federale overheid Om fiscale redenen wordt de Kadastrale legger, het register van eigenaars en eigendommen nog steeds beheerd door het federale Ministerie van Financiën, Administratie van het Kadaster, Registratie en Domeinen. Over Vlaanderen verspreid heeft deze administratie
30/44
een gewestelijke directie per provincie, 18 inspecties en 103 controles in de buitendiensten. Ook met het NGI kan een duidelijke samenwerking tot stand komen. Enerzijds kan het NGI haar nationale methodologische, normstellende taak opnemen om een onafhankelijke controle uit te oefenen op de procedures, protocollen en afspraken in verband met de observatie en correctie en geodetische elementen van het RTK-GPS netwerk. Anderzijds kan het NGI ook afnemer worden van de datasets uit het GRB. Het NGI is nu reeds geïnteresseerd in de GRB mutaties ten behoeve van de bijhouding van haar topografische kaart. Kleine lokale bijhoudingen verantwoorden geen nieuwe fotovlucht of individuele terreininterventies. Als parastatale organisaties kunnen de NMBS en De Post worden aangestipt. 9.1.2. Sector van de nutsvoorzieningen Hier betreft het voornamelijk nutsbedrijven die infrastructuur onder de openbare weg aanbrengen. Een deel van de nutsbedrijven bestaat uit zuivere en gemengde intercommunales maar steeds meer wordt de dienstverlening hier als een zuiver marktgegeven beschouwd. Behalve voor de telecomsector bestaan er op dit ogenblik de facto monopolieposities zodat er op een gegeven plaats slechts één operator per sector actief is. In het totaal zijn zowat 60 maatschappijen als leidingbeheerder geregistreerd. De Europese Eenmaking en globalisering doen echter vermoeden dat ook andere sectoren binnenkort voor mededinging zullen worden opengesteld. 9.1.2.1. Water Deze bestaat uit een beperkte groep met gewestelijke, intercommunale en stedelijke maatschappijen zoals TMVW, PIDPA en Antwerpse Waterwerken. 9.1.2.2. Energie Deze groep bestaat op dit ogenblik nog voornamelijk uit enkele grotere maatschappijen zoals Electrabel, Distrigas en de intercommunales Interelectra en Pligas. Electrabel alleen al heeft enkele honderden operatoren die grootschalige gegevens dagdagelijks behandelen. 9.1.2.3. Telecom Nadat het monopolie van Belgacom door Telenet werd gebroken zijn er talrijke internationale telecombedrijven in Vlaanderen neergestreken: BT, Colt, KPNQuest, Versatel, Codenet en enkele anderen. 9.1.2.4. Kabeltelevisie Het netwerk aangelegd voor de kabeldistributie van radio- en televisiesignalen zal in de toekomst hoogstwaarschijnlijk ook voor andere diensten worden opengesteld. Op dit ogenblik is deze dienst verzorgd door intercommunales zoals HAVI TV of Teveoost. 9.1.2.5. Transportleidingen Behalve de distributiebedrijven die voornamelijk op het openbaar domein geïnteresseerd zijn, bestaan nog een aantal organisaties die voor de toevoerlijnen van gas, olie, elektriciteit en water exploiteren. Deze toevoerlijnen beperken zich niet tot de openbare weg maar doorsnijden het binnengebied tussen de wegen. 9.1.3. Derden De overheid en de nutssector vormen de hoofddoelgroep maar deze vallen voor veel activiteiten terug op de diensten van derden: studiebureaus, aannemers en zelfstandig landmeters. In Vlaanderen zijn zowat 2700 aannemers als leiding- en kabellegger geregistreerd. Daarvan zijn er zowat 1600 éénmanszaken en zijn er 1100 grotere ondernemingen.
31/44
In Vlaanderen zijn 1500 beëdigde landmeters actief waarvan 600 onder statuut van zelfstandige. De Vlaamse hogescholen en Universiteiten leveren jaarlijks zowat 100 gediplomeerden ‘topografie’ of ‘landmeter’ af.
9.2. Grootte van gebruikersgemeenschap De gebruikersgemeenschap bevat enkele tienduizenden beroepsactieve personen, verspreid over de bovenstaande instellingen, maatschappijen en bedrijven die direct met GRB zullen worden geconfronteerd. Dit aantal zal in de toekomst zwak toenemen in functie van de economische groei in het algemeen en de toename in telecommunicatievoorzieningen in het bijzonder.
9.3. De evenwichten rond het GRB Het is niet mogelijk een éénduidig of kwantitatief aandeel van iedere partner in het GRBontwerp toe te kennen. Immers samenwerking en kostendeling rond de gemeenschappelijke referentiegegevens is hét uitgangspunt van dit initiatief. Gegevens die specifiek voor één partij belangrijk waren werden naar de thematische hoek verwezen, zoals groenvoorzieningen. GRB is dus ook het minimaal grootschalig referentiekader om toepassingen van de overheid op te enten. Het is wel doenbaar de prioritaire gebruikstoepassingen voor de verschillende doelgroepen onderling te vergelijken. De tabel toont de hoofdtoepassingen van enkele doelgroepen voor ieder soort gegeven. Daarbij worden volgende toepassingen onderscheiden: patrimoniaal
het gegeven behoort tot het te beheren patrimonium van de partner
administratief het gegeven is voornamelijk gekoppeld aan een intern beheerde databank heffing
administratief waarbij de partij een belasting heft op het gegeven
vergunning
de partner beheert vergunningen over of via dit gegeven
toezicht
de partner oefent toezicht uit op dit gegeven
registratie
de partner ent de registratie van eigen gegevens bovenop dit gegeven
De onderstaande tabel bevat een vereenvoudigde weergave van de in de GRB-databank opgenomen gegevens zoals deze in tabel 1 op p. 15 beschreven werden. De kolom prijsindicatie van de onderstaande tabel toont nog het verwachte gewicht van de bijdrage van die specificatie aan de totale kostprijs, van licht (*) over doorsnee (**) tot zwaar (***). In de tabel wordt de toepassing die voor het gegeven de hoogste financiële impact betekent onderlijnd. Tenslotte dient erop gewezen dat het gewest een belangrijke invloed uitoefent op de werking en noden van de lagere besturen.
32/44
inhoud GRB
prijsindicatie
gewest
provincie
lokaal bestuur
nutsbedrijf
kunstwerken
**
patrimoniaal
patrimoniaal
patrimoniaal
patrimoniaal
gebouwen
**
heffing
heffing
administratief
gevels
***
-
registratie
registratie
adres
*
administratief
heffing
administratief
administratief
kadastraal perceel
***
heffing
administratief
vergunningen
-
spoorbaan
**
toezicht
toezicht
wegbaan
**
patrimoniaal
patrimoniaal
patrimoniaal
wegcodering
*
patrimoniaal
patrimoniaal
patrimoniaal
weginrichting
***
registratie
patrimoniaal
registratie
waterpartijen
**
patrimoniaal
patrimoniaal
orthofoto’s
**
diverse
diverse
(patrimonium )
registratie
diverse
Tabel 2: De centrale GRB databank bevat enkel die gegevens die duidelijk specificeerbaar zijn en waarvoor de referentiewaarde ontegensprekelijk vaststaat. De bovenstaande tabel biedt een overzicht van de entiteiten die in het ontwerp opgenomen zijn.
9.4. Meerwaarden De meerwaarden van een instrument als GRB worden op een zeer breed domein verwacht. Voor alle partijen biedt GRB een solide en stabiele basis voor interbestuurlijke uitwisseling van gegevens. Het directe gevolg, een vlottere uitwisseling van gegevens, hoeft geen verder betoog. Wie ooit data van diverse bronnen heeft moeten integreren onderkent de noodzaak van goede voorafgaandelijke afspraken. Zelfs de indirecte gevolgen van dit fundament kunnen ook moeilijk overschat worden: Enerzijds stuwt GRB de verdere automatisering van dienstverlening: • specifieke en thematische applicaties die voor één bestuur ontwikkeld worden zijn, worden vlot naar andere instellingen overdragen; • opleiding van de betrokken personeelsleden kan duidelijk omlijnd worden en dus effectiever worden aangepakt; • de centrale GRB-databank vormt een belangrijk bestanddeel voor de uitbouw van een éénheidsloket. Anderzijds oefent GRB ook invloed uit op vele onderliggende processen • er kan synergie ontstaan tussen de toepassingsdomeinen die voorheen onafhankelijk van elkaar werkten; • het gebruik van GRB-basiskaarten of skeletmetingen maakt vaak de diverse en geïsoleerde opmetingen overbodig; • landmeetbureaus, adviseurs en applicatieontwikkelaars zijn bij gestandaardiseerde opdrachten beter in staat eventuele risico’s in te schatten, zodat de marktprijzen voor metingen zullen dalen. Specifiek voor de overheidssector laat GRB een gecoördineerde en doelgerichte ondersteuning op alle bestuursniveaus toe. Deze actieve begeleiding hoeft niet alleen op het technisch vlak gesitueerd, maar zij kan ook en vooral op het domein van de regelgeving bij grondgebonden materies toegepast. Gelet op haar taak als beheerder van het patrimonium, kan de overheid, zelfs indien ze alleen in zou staan voor de financiering van dit GRB, deze diverse voordelen niet negeren. Maar ze staat niet alleen. Voor de partijen die op het terrein daadwerkelijk actief zijn
33/44
biedt GRB het gemeenschappelijk topografisch referentiekader. Nutsbedrijven bekomen er, naast het beheer van hun infrastructuur, hun grootste meerwaarde bij de contacten met de toezichthoudende overheid en met de aannemers die exploitatiewerken uitvoeren. Die betere werking kan hen op termijn meer voordelige verzekeringspolissen opleveren. Voor de Vlaamse burger biedt het GRB fundament dé opening naar de ontwikkeling van een modern Vlaams vastgoedinformatiesysteem. Al deze elementen samen maken dat de meerwaarde van het GRB instrument, alhoewel diffuus en moeilijk kwantificeerbaar, ongetwijfeld positief en zeer aanzienlijk zal zijn.
9.5. Positionering In Vlaanderen is er op dit ogenblik geen andere organisatie die een vergelijkbaar producten dienstengamma verstrekt. Wat GRB in de praktijk kan betekenen is zichtbaar in het Brussels Hoofdstedelijk gewest waar het CIBG met UrBIS2 zowel een databank als de ondersteunende dienstverlening ontwikkelt. De aard van deze dienstverlening is sterker doorgedreven dan wat het GRB betracht: het UrBIS2 gamma bevat immers ook viewers, toepassingen en softwareontwikkelingen die GRB niet zal aanvatten. GRB wil vooral de onderlinge uitwisselbaarheid van de gegevens bewerkstelligen.
10. Technologie De opgegeven diensten en producten kunnen met behulp van een beperkt aantal technische modules worden gerealiseerd. Het betreft steeds bestaande technologie die aan de operationele omstandigheden van het GRB dient worden aangepast. Voor de aanmaak van de centrale databank, de eigenlijke kartering dus, wordt steeds beroep gedaan op het marktaanbod in Vlaanderen of Europa. Het bronmateriaal wordt via luchtfotogrammetrie of landmeetkunde aangemaakt.
10.1. Technische modules 10.1.1. Het RTK-GPS Netwerk De basisconfiguratie van het RTK-GPS netwerk omvat de volgende componenten: • vast verankerde, passieve referentieantennes, ieder met een 'bereik' van 25 km; • permanente ontvangers aan de referentie antennes verbonden; • een centrale dataverwerkingseenheid; • klassieke communicatielijnen tussen de ontvangers en dataverwerkingseenheid; • GSM-communicatiecapaciteit tussen de centrale eenheid en de mobiele gebruikersgemeenschap; • de software voor de beheer van deze componenten en het net in zijn geheel. 10.1.2. De GRB-controle De uitvoering van de controle van de toeleveringen, aanmaak of bijhouding, vereist dat een controlecapaciteit wordt voorzien. Deze bestaat uit een sturingseenheid, een fotogrammetrische eenheid en een landmeetkundige eenheid. De sturingseenheid gebruikt: • werkstations met GIS-software en formaatconversieprogramma's; • uitgebreide communicatiemogelijkheden. De fotogrammetrische eenheid is uitgerust met: • digitale fotorestitutiestations; • semi-automatische digitale beeldverwerkingsoftware; • een hoogkwalitatieve scanner.
34/44
De terrestrische eenheid beschikken over: • transportmiddelen; • mobiele RTK-GPS ontvangers voor plaatsbepaling; • totaalstations voor de uitvoering van detailmetingen; • veldcomputers voor onmiddellijke verwerking ter plaatse. 10.1.3. De exploitatie van de centrale databank De centrale databank zal de volgende componenten omvatten: • krachtige databank server voor de operationele databank; • databank server voor de opslag van bronmateriaal en de archivering; • objectgeoriënteerde databank (ODBMS) en 'middleware' toepassingen; • werkstations voor de inbreng van gegevens en extractie van eindproduct; • randapparatuur voor de aanmaak en verzending van de eindproducten. 1.1.1 Secretariaat, coördinatie en publicatie Voor deze activiteiten volstaan gewone kantooruitrusting en de individuele werkpost met de standaard bureautica toepassingen.
10.2. De huidige technologie Binnen het OC GIS-Vlaanderen worden momenteel de volgende technologieën gebruikt in het kader van de vier actieve GRB-pilootprojecten (tussen haakjes wordt het aantal eenheden, of voor software het aantal licenties, vermeld): Huidige uitrusting fotogrammetrie: • Intergraph digitale restitutiestations (2) ; • MatchAT blokvereffeningstoepassing, (1); • beeldverwerkingsoftware IRAS-C (1); • scanner Zeiss-Intergraph ZI 1 met randapparatuur (1). Huidige uitrusting landmeetploegen: • totaalstations : LEICA TCR 1103 (2); • RTK-GPS ontvangers : LEICA GPS SYSTEM SR 530 (4); • veldcomputer: Huskey FC-PX5 (2); • walkie talkie : PHILIPS (6); • dataverwerking: AutoCAD R14 met dgDialog (2). Huidige voorzieningen voor gegevensbeheer: • databank-servers: Dell Poweredge 6300 NT (2) en SUN Sparcserver 4500 (1); • werkposten Dell met ESRI ArcView 3.2 op Windows NT/9x (12); • DBMS: ORACLE 8i Enterprise Edition op Windows NT (1); • middleware: ESRI Spacial Database Engine (SDE) v. 8.02 (1); • GIS-software Arc/Info Workstation Rev 7.2.1 en ESRI Arc/Info 8.02 Workstation (15); • dataconversie: SAFE SOFTWARE Feature Manipulation Engine (FME) 2000 (1); • KADSCAN-verwerking Autocad R 2000 i met beeldverwerking Autoimage (15).
10.3. Verwachte ontwikkelingen Deze technologieën zijn gebaseerd op standaard marktproducten die aan de normale ontwikkeling onderhevig zijn. Specifiek voor de realisatie van de GRB-initiatief worden de volgende aanpassingen verwacht:
35/44
1. groei van de capaciteit van verwerking naargelang de werkvolumes toenemen. Dit zowel wat betreft de infrastructuur als wat betreft het aantal competente medewerkers; 2. ontwikkeling van specifieke automatisatieprocedures om de specifieke GRB-werken vlot en harmonieus te laten verlopen.
11. Bijhouding Onmiddellijk aansluitend op de productie van de GRB databank dient de bijhouding (actualisering) gestart, dus ook van de GRB projecten die in de pilootfase werden gerealiseerd. De inspanning voor bijhouding zal bijgevolg evenredig toenemen naarmate er meer projecten gerealiseerd zijn.
11.1. Het belang van de bijhouding Bijhouding is zo belangrijk omdat de situatie op het (grootschalige) terrein voortdurend verandert. Nieuwbouw, afbraak en verbouwing van gebouwen en aanleg of herinrichting van de straten maken dat een éénmalig aangemaakte inventaris snel veroudert. De gebruikswaarde van dit verouderd bestand neemt evenwel sneller af dan het gehalte verouderde elementen laat vermoeden. Immers, stel dat slechts 10 percent van de gebouwen op een kaart niet meer correct wordt voorgesteld, dan wordt het gebruik van die kaart onevenredig gehypothekeerd omdat een gebruiker niet weet welke gebouwen onjuist zijn. Deze gebruiker met bijgevolg bij ieder gebouw extra voorzorgen nemen en controles uitvoeren. Daar de meeste toepassingen van GRB precies gekoppeld zijn aan feitelijke activiteiten op het terrein, bijvoorbeeld bouwvergunningen en bouwwerven of het leggen van leidingen in een verkaveling, is een tijdige aanpassing van het referentiebestand van primordiaal belang. De bezorgdheid voor de bijhouding was de hoofdreden om de 'Basiskaart' om te ruilen voor een 'Referentiebestand'.
11.2. De componenten van de bijhouding In een zeer vereenvoudigde vorm kan men vier stappen in het bijhoudingsproces onderscheiden: 1. de detectie van wijzigingen op het terrein; 2. het opmeten van de gewijzigde toestand; 3. het verwerken van de wijzigingen in de GRB pilootbestanden; 4. de implementatie van de bijgewerkte bestanden. Wat betreft de detectie van wijzigingen op het terrein zijn er twee 'zintuigen': Enerzijds is een koppeling nodig naar de 'officiële' wijzigingen die gekend zijn via een vergunningen, overheidsopdrachten en processen-verbaal. Deze koppeling dient geïmplementeerd op de diverse overheidsniveaus. Anderzijds dient een onafhankelijke en systematische kwaliteitsinspectie na te gaan in welke mate mutaties aan de officiële detectie ontsnappen. Hoge resolutie satellietopnamen en sporadische luchtfoto's kunnen hierbij een rol spelen. De opmetingen zijn afkomstig uit één van de volgende drie bronnen: • Opmetingen die voortvloeien uit de gangbare overheidsopdrachten brengen in GRB-context principieel geen meerkost mee behalve de inspanningen voor voorlichting, harmonisatie en standaardisatie voor de diverse openbare opdrachtgevers. Binnen het Decreet op GIS-Vlaanderen kan hiervoor een adequate regelgeving worden uitgewerkt. Een bijzonder aandachtspunt zijn de opmetingen van het Kadaster, dat nog steeds onder de federale bevoegdheid ressorteert en niet tot GIS-Vlaanderen toegetreden is. • Bij de recuperatie van opmetingen door particuliere opdrachtgevers zoals nutsbedrijven dient er ofwel een gepaste vergoeding voor hun investeringen te worden
36/44
voorzien ofwel dient er een bijzondere regelgeving opgesteld. Bij deze laatste optie kan gedacht worden aan een "Vlaams Decreet inzake de plaatsregistratie van nutsleidingen". • daarnaast zal het OC GIS-Vlaanderen opmetingen voor correcties en controles uitvoeren in eigen beheer of als opdracht aan commerciële landmeterbureaus uitschrijven. De verwerking dient, conform de centralisatievoorkeur bij databanken, in de schoot van het OC GIS-Vlaanderen georganiseerd. Deze organisatie moet bedrijfszeker de opgemeten gegevens ontvangen, in de databank brengen en die transacties archiveren. Dit impliceert een databanksite met mensen, communicatiemiddelen en gespecialiseerde computer hard- en software. De implementatie behelst in de eerste plaats de verspreiding van de geactualiseerde producten naar de verschillende eindgebruikers. Minimale wachttijden zijn hierbij cruciaal. Daarbij komen informatie- en documentatievoorzieningen zoals o.a. een helpdesk en rapportage. Dit hele bijhoudingsproces dient uiteraard op een adequate manier gestuurd en gecoördineerd door het OC GIS-Vlaanderen dat hiervoor over de nodige middelen dient te beschikken.
12. Fasering Hieronder worden enkel de gegevens opgenomen voor de aanmaak, de bijhouding en het beheer van het GRB, en de exploitatie van het RTK-GPS netwerk. De fasering en planning van KADSCAN en skeletmeting werd hier niet opgenomen. Bij de realisatie van een gebiedsdekkend GRB voor Vlaanderen kan men de volgende fasen onderscheiden: Fase
Periode
Belangrijkste taken
Ontwerpfase
1998- 1999
v technisch ontwerp
1999-2002
v methodologische begeleiding
(incl. interne piloot) Pilootfase
v GRB-organisatie oprichten v uitbouw van het volledige GRB-project, dienstverlening en omkadering Aanmaakfase
2002-2013
v Aanmaak nieuwe bestanden v Bijhouding aangemaakte bestanden
Operationele fase
Vanaf 2014
v bijhouding op basis van mutatiemeldingen
Tabel 3: Fasering van de realisatie van een gebiedsdekkend GRB voor Vlaanderen.
Iedere fase kenmerkt zich door zijn specifieke taken en dus behoeften. Door de projectmatige, op gemeentelijke basis, realisatie zijn de fasen niet strikt te scheiden in de tijd. De totale aanmaak betreft 350 zones, dus 350 projecten. De meeste zones komen overeen met één enkel gemeentegebied, maar voor de handelbaarheid van grotere steden worden deze laatste in meerdere zones opgesplitst. Een doorsnee project zal anderhalf jaar duren, dit tijdsbestek is bepaald door de karteringswerkzaamheden op het terrein. De aanmaakfase vangt aan vanaf 2002, en zal dus beëindigd worden in 2014. Het verloop van de projecten ziet er als volgt uit: Vanaf 2002 zijn er relatief weinig projecten. Dat aantal stijgt met de jaren. De piek van het
37/44
aantal projecten komt er in de tweede helft van de gebiedsdekkende aanmaakperiode. Daar een doorsnee project een looptijd van 18 maanden heeft, worden de laatste projecten aangevat op 18 maanden voor het einde van de gebiedsdekkende aanmaak van het GRB (dus tot in de eerste helft van het elfde jaar). De precisie locatie van de aanmaakprojecten zal bepaald worden door de Vlaamse regering. Evenwel kunnen nu reeds enkele technische prioriteiten vooropgesteld waarop een gedetailleerd plan kan steunen. Hierbij kan men voorrang verlenen aan projecten 1. in zones waarvoor veel skeletgegevens bestaan. Deze niet-bijgehouden meetgegevens verouderen en dienen voor hun bijhouding omgezet naar GRB-data. Gedetailleerde gegevens met betrekking tot skeletmeting zijn beschikbaar op het einde van het jaar, na afloop van de 7 lopende projecten in samenwerking met Electrabel. 2. in gebieden waarvoor het OC GIS-Vlaanderen beschikt over fotovluchten conform de GRB specificaties. Dit bronmateriaal verliest bij veroudering gebruikswaarde en nieuwe vluchtopdrachten hangen af van uitzonderlijke weersomstandigheden. 3. in gemeenten die voldoende GIS-maturiteit bereikt hebben die hen in staat stelt om meteen een adequate bijhouding te waarborgen.
13. Financieel Plan 13.1. Inhoud Het hieronder uitgewerkt Financieel Plan behandelt de financiële aspecten van de aanmaak, de bijhouding en het beheer van een gebiedsdekkend Grootschalig Referentiebestand. Ook de daarvoor noodzakelijke RTK-GPS investering komt aan bod. Voor de korte-termijn initiatieven, KADSCAN en skeletmeting, en hun toekomstige integratie in de zogenaamde GRB-databank worden hierin enkele mogelijke strategieën vermeld, maar deze initiatieven van het GRB-kader worden niet gedetailleerd uitgewerkt, noch in de totalen opgenomen.
13.2. Financiering De tijdsduur van de aanmaak van een gebiedsdekkend Grootschalig Referentiebestand wordt geraamd op 12 jaar. Verschillende vormen van cofinanciering zijn hierbij mogelijk.
13.3. Huidige prijzen Deze rekenoefening werd opgesteld in prijzen van vandaag, zonder rekening te houden met de tijdswaarde van geld.
13.4. Aanmaak Een kostprijsberekening werd uitgevoerd voor alle Vlaamse gemeenten. Dit gebeurde op basis van een vereenvoudigde GIS-analyse. Teneinde op basis van de eenheidsprijzen de totale kostprijs te kunnen berekenen, werd de oppervlakte, het aantal gebouwen, de lengtes wegenis en de lengte aan waterlopen per landschappelijke zone geraamd op basis van middenschalige bestanden, Streetnet-bestanden, de Vlaamse Hydrografische Atlas en KADSCAN (zie bijlage 1). De globale kostprijsraming voor de kartering, inclusief orthofoto’s, in het kader van het GRB over gans Vlaanderen op basis van deze methode is 3,1 miljard BEF, gespreid over de ganse aanmaakfase van het GRB. De nieuwste gegevens verkregen uit de pilootprojecten ondersteunen deze cijfers. Een gedetailleerde berekening voor twee gemeentes, Gent en Bilzen, werd opgenomen in bijlage (2 A en B). De administratieve bepalingen van de bestekken verplichten per land-
38/44
schappelijke zone eenheidsprijzen op te geven1. Teneinde op basis van de eenheidsprijzen de totale kostprijs te berekenen, werd het aantal gebouwen, de lengtes wegenis en de lengte aan aantal waterlopen per landschappelijke zone geraamd. We merken op dat de twee cijfers voor Bilzen uiteenlopend zijn. Dit is te wijten aan twee factoren: ten eerste het feit dat in landelijke gemeenten er meer “duurdere” landelijke gebouwen zijn. De gedetailleerde berekening plaatst die individueel, de vereenvoudigde neemt 15% aan, wat een globale gewestelijke schatting is. Een tweede factor is dat in de gedetailleerde berekening de aanmaak van gebiedsdekkende orthofoto’s reeds inbegrepen is. In beide van de hierboven geschetste gevallen werd nog geen rekening gehouden met de integratie van de kadastergegevens.
13.5. Marktbestel voor GRB-productie De kostenraming van dit business plan werd berekend als een gewogen gemiddelde van eenheidsprijzen en prestaties. De belangrijkste kostendrijver voor iedere eenheidsprijs, tot 60 à 70 %, is de arbeidskost. Eenheidsprijzen werden eerst berekend op basis van een klokoefening in eigen beheer en bleek naderhand iets hoger te liggen dan de marktprijs zoals aangetroffen bij de inschrijvingen op pilootprojecten. Verwacht wordt dat deze eenheidsprijzen stabiel kunnen blijven en enkel mogen zakken naarmate aannemers zich voor bepaalde GRB-activiteiten gaan specialiseren gepaard gaand met de nodige investeringen. Om die stabiliteit en betrouwbaarheid te waarborgen is een duidelijk engagement van de overheid en een realistische planning vereist. Gelet op de technische bijzonderheid is een termijnsamenwerking met de aannemers een belangrijke randvoorwaarde. De huidige situatie in Vlaanderen is als volgt: voor fotovluchten zijn er zowat zes aanbieders, voor kartering gaat het over een twaalftal consortia. Bijhoudingsopdrachten kunnen, al naargelang de terreinsituatie door een groot aantal bureaus worden uitgevoerd. Het OC GIS-Vlaanderen is van mening dat de markt deze vraagstijging die de voorgestelde GRB-planning meebrengt, kan verwerken, omdat dit plan een engagement inhoudt van 350 projecten gespreid over 12 jaar. De markt krijgt tijd zich te richten naar de piek van 44 nieuwe projecten per jaar (en dus 66 lopende projecten, daar de aanmaak anderhalf jaar duurt) vanaf het jaar 2009. De marktspelers kunnen tijdig de vereiste investeringen en capaciteit inplannen zodat het verhoogde aantal projecten geen kostprijsverhogende impact zal hebben op de marktprijzen. Een vlotte organisatie van de opdrachten, bijvoorbeeld door certificatie van aannemers, kan de aannemers een extra motivatie bieden om tot capaciteitsuitbouw over te gaan. Dit marktbestel maakt ook duidelijk dat een kortere realisatietermijn dan twaalf jaar voor het GRB niet realistisch is.
13.6. Bijhoudingskosten Vanaf het ogenblik dat een project beëindigd is, wordt gestart met de bijhouding (actualisatie) van het bestand. De kostprijs van bijhouding bedraagt volgens gangbare ramingen jaarlijks 15% van de kost voor de aangemaakte zones (raming aanmaak inclusief orthofoto's, exclusief opstartkosten). Na voltooiing van het GRB voor gans Vlaanderen bedraagt de bijhouding 465 miljoen BEF per jaar. Gedurende de GRB aanmaakfase bedraagt de bijhouding jaarlijks 15% van de aanmaakkost van de reeds afgewerkte projecten. Een jaarlijkse forfaitaire minimumkost geraamd op 25 miljoen BEF is evenwel vereist daar aan de organisatie van de bijhouding een aantal vaste kosten verbonden zijn, ongeacht het aantal afgewerkte projecten. In de beginfase kunnen deze kosten niet gedragen worden door het louter proportioneel verrekenen van de totale bijhoudingskost naar de kost voor het aantal afgewerkte zones, dus wordt er de minimumkost gehandhaafd.
1
Bestek OC-00/0403: Opdracht voor aanneming van diensten. De aanmaak van een Grootschalig Referentiebestand, artikel 86 en 87, pp. 6-7).
39/44
Momenteel wordt 15% van de totale som van aanmaak voorzien voor bijhouding. Dit cijfer werd gebaseerd op de gebruikelijke ramingen die binnen de informaticasector gelden voor de bijhouding van databanken, die standaard tussen de 10 en de 20 procent liggen. Exacte cijfers kunnen pas verkregen worden na afloop van pilootprojecten die deze bijhouding onderzoeken. Op basis van die concrete cijfers kan het voorziene cijfer van 15% eventueel gecorrigeerd worden. Belangrijk element is dat de vooropgestelde kosten uitgaan van de totale werkelijk kost van de bijhouding. Hierbij dient opgemerkt dat deze totale kosten reeds deel uitmaken van de huidige werking van vele partners. Zo koppelen zij de opmeting van as-built plans nu reeds aan hun opdrachten. GRB kan na een eenvoudige standaardisatie die gegevens eenvoudigweg zonder meerkost aftappen. De vermelde bedragen voor bijhoudingskosten zijn bijgevolg te beschouwen als een ‘worst case’ scenario waarbij de GRB-bijhouding als volledig zelfstandige en bijkomende activiteit in het GRB-kader georganiseerd wordt. Die vooropgestelde kost van 466 miljoen BEF voor de GRB-financiers zal aanzienlijk dalen wanneer de huidige kartering bij de overheden meteen volgens GRB-normen gerealiseerd worden. Hierin speelt de samenwerking met de steden en gemeenten, maar eventueel ook de AKRED, een grote rol. De integratie van deze gedecentraliseerde bijdragen pleit voor de niet restrictieve toegang tot het RTK-GPS netwerk. De 20% beheerskost, die zowel op aanmaak als op bijhouding geldt, blijft evenwel gerelateerd op de totale werkelijke kost van de bijhouding, ongeacht de organisatie. Het feit dat de bijhoudingskosten op verschillende manieren gedrukt kunnen worden doet het aantal mutaties en de daarmee samenhangende beheerskost niet afnemen.
13.7. Beheerskosten De kosten voor personeel, investeringen en werking met betrekking tot kwaliteitscontrole bij de aanmaak en bijhouding van de bestanden, de kosten voor de dataverwerking, het projectbeheer, het databankbeheer, de distributie van bestanden en de coördinatie bij de aanmaak van het GRB worden geraamd op 20% van de kosten voor aanmaak en bijhouding voor dat jaar (exclusief opstartkosten). Om dezelfde redenen als bij de bijhoudingskosten wordt ook hier een minimumkost gehanteerd van 25 miljoen BEF. Daarenboven dient men in de beginfase van het GRBproject rekening te houden met een leerfase, een periode van verminderde efficiëntie doordat de werkmethodes nog niet volledig op punt staan. In zekere zin zijn dit de kosten van het afronden van een aantal activiteiten, andere dan specificatieontwikkeling van de pilootfase. Tijdens deze periode waar het maximaal rendement nog niet is bereikt, dienen extra middelen besteed te worden aan investeringen, opleiding en vorming. De kosten die daaruit voortvloeien noemen we de opstartkosten. Ze verminderen jaarlijks, en doven uit na vijf jaar (of 3 generaties projecten). De opstartkosten bedragen voor de jaren 2002 tot en met 2006 respectievelijk 20, 20, 15, 10 en 5 miljoen BEF.
13.8. Skeletmeting Gedurende de aanmaakperiode dient het OC GIS-Vlaanderen er voor te zorgen dat ook derden hun meting conform de GRB-specificaties uitvoeren. Dit met het oog op de onderlinge uitwisselbaarheid van toegevoegde gegevens en op GRB-compatibiliteit. Het aanbieden van deze meetgegevens, die enkel plaatsvinden buiten de projectzones, kan nadien kostprijsverlagend werken bij de aanmaak van het overeenkomstig GRB. Om dit te realiseren biedt het OC GIS-Vlaanderen een skeletbestek aan en dient het de door conforme meting verkregen bestanden te verwerven. Zowel openbare besturen als nutsbedrijven voeren momenteel skeletmetingen uit. Skeletmetingen worden niet systematisch bijgehouden: het bijhouden van een kaart betekent immers een nieuwe kaart maken en dit is opnieuw een ad-hoc beslissing van een individuele initiatiefnemer.
40/44
13.9. Wat na CARDIB? Het OC GIS-Vlaanderen heeft een methode ontwikkeld om de CARDIB-gegevens om te vormen naar GRB-formaten en onderzoekt of deze overeenkomen met bruikbare skeletgegevens. Het huidige skeletbestek is lichter dan het CARDIB-bestek: er worden minder elementen opgemeten (geen taluds of scheidingen bijvoorbeeld). Grootschalige informatie vereist zowel nauwkeurigheid als detail. De uniforme en hoge nauwkeurigheid wordt aan lagere kost mogelijk gemaakt door het RTK-GPS netwerk. Het detailniveau, dat steunt op conventies met betrekking tot metingen, bepaalt, voor een deel ook psychologisch, de kosten van grootschalige kartering. Het detailniveau in de skeletbepalingen is evenwaardig aan dat van het CARDIB-bestek maar er dient duidelijk gesteld dat skeletmetingen niet langer een gebiedsdekkende ambitie vertonen. Het zijn ad hoc metingen voor een welbepaald doel, bijvoorbeeld een nutsbedrijf dat een straat opmeet om haar terreinactiviteiten te registreren. Bij de aanmaak van het GRB wordt een GRB projectzone volledig gebiedsdekkend opgemeten. Dit detailniveau is eveneens hetzelfde als dat van CARDIB, alleen is het voor het GRB niet vereist om alle objecten, zoals gebouwen, met dit zelfde detailniveau op te meten. Door beide effecten zal er daadwerkelijk minder gemeten worden.
13.10. RTK-GPS Om bij aanvang van de aanmaakfase van het GRB-project te kunnen beschikken over het RTK-GPS netwerk is er in 2001 een initiële investering van 90 miljoen BEF vereist. Dit netwerk is een noodzakelijke voorwaarde voor de aanmaak van het GRB onder de financiële voorwaarden die hier vooropgesteld worden. Na de initiële investering wordt het beheer van het RTK-GPS systeem geraamd op 15 miljoen BEF per jaar. Deze kost is verbonden aan de werking van het GRB, wat betekent dat ze ook na de aanmaak gedragen dient te worden tijdens de bijhouding.
13.11. KADSCAN De bijhouding van KADSCAN is operationeel in 2001 en in de begroting is daarvoor een bedrag van 45,7 miljoen BEF toegekend. Met betrekking tot de integratie van kadastrale perceelplans in het GRB wordt momenteel, in overleg met de AKRED en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, een methodologie uitgewerkt. Pas nadat dit voorbereidend onderzoek afgerond zal zijn en er duidelijkheid komt over de mogelijke samenwerkingsvorm met de AKRED, zal deze problematiek verder kunnen uitgewerkt worden in een operationeel en financieel plan.
13.12. Financiering Hieronder wordt enkel de totale kostprijs weergegeven. Verschillende modellen van financiering zijn hierbij mogelijk. •
Totale kostprijs De totale kostprijs is de prijs die betaald dient te worden voor een gebiedsdekkend GRB, en omvat alle kosten van aanmaak, bijhouding, beheer, en onderhoud van het RTK-GPS netwerk. Deze totale kostprijs wordt, gespreid over 12 jaar, geraamd op 3,1 miljard BEF voor de aanmaak en vanaf de operationele fase jaarlijks 574 miljoen BEF voor bijhouding en beheer.
•
Kostenverdeelsleutel Een eventuele kostenverdeelsleutel streeft een evenwichtige verdeling tussen het Vlaams gewest en de nutssector na, wat ook de betrokkenheid van beide partijen ten goede komt.
41/44
13.13. Kostenverrekening binnen de nutssector Het oogmerk van ieder verrekeningssysteem moet zijn dat elke betrokken partij een billijk deel van de kosten op zich neemt. Om de initiële partners bij de aanmaak van het GRB niet te benadelen dienen ook regelingen uitgewerkt worden voor elke nieuwe exploitant die later toetreedt. Precies deze regelingen vormen het onderwerp van de besprekingen die onder minister Van Grembergen eerstdaags worden opgestart.
14. Wetgevend kader 14.1. Situering De Europese regelgeving dwingt de lidstaten van de Europese Unie de monopolieposities van de traditionele nutsbedrijven op te geven. Daardoor verschijnen steeds meer partijen die transport- en distributienetten uitbouwen maar die onderling en tegenover derde aannemers aan een meldingsplicht omtrent de ligging van hun infrastructuur onderworpen zijn. Het bekomen en integreren van de plangegevens die door de diverse netexploitanten opgesteld worden, blijkt steeds moeilijker. Een eerste struikelblok is het ontbreken van een gemeenschappelijke basiskaart, en dit is precies één aspect waar GRB de oplossing wil voor zijn. Een andere belangrijke hinderpaal is de veelheid van procedures en verwerkingsmethodes waarmee de netexploitanten aan hun meldingsplicht gevolg geven. Een decreet houdende het GRB kan hieraan verhelpen. Het Decreet zou tevens, als overgangsregeling, de modaliteiten vast kunnen leggen voor de manier waarop een grootschalige basiskaart plaatselijk dient worden aangemaakt in afwachting van een gebiedsdekkend GRB, via zogenaamde "skeletmetingen". Het Decreet zou tevens enkele randvoorwaarden kunnen vervullen die gesteld worden aan de opbouw van een zogenaamd 'Kadaster van de ondergrond" (plaatsregistratie van nutsleidingen). Het dwingende karakter van de plaatsregistratie van nutsleidingen is immers vereist.
14.2. Aandachtspunten Na overleg met de diverse partijen, namelijk de nutsbedrijven, de besturen en de aannemers blijken de volgende aspecten belangrijk: 1. er dient een uniforme én verplichte regelgeving te zijn over de manier waarop nutsbedrijven hun leidinggegevens publiceren; 2. deze regelgeving mag niet concurrentievervalsend werken: • directe investeringen in de referentiekaart door één partij dienen door de andere partijen mede gefinancierd via een kostenverrekening; • alle partijen zijn verplicht om nieuw gemaakte referentiekaarten aan te brengen én om een reeds beschikbare referentiekaart te hergebruiken; • de overheid speelt een rol als 'datawarehouse' tussen de diverse en is verantwoordelijk voor de kostenverrekening. 3. Deze regelgeving dient door alle echelons van de overheid toegepast.
14.3. Kostenverdeling binnen de nutssector Wat betreft de onderlinge kostenverrekening kan een voorstel met de volgende krachtlijnen geformuleerd worden. Er dient een onderscheid gemaakt tussen transport- en distributiebedrijven. • In de distributie, waar het huisaansluitingen betreft, zou een partij gedefinieerd kunnen worden als een combinatie van eigenaar en discipline, niet per rechtspersoon. Er zou aldus forfaitair per net kunnen worden gerekend. Stel bijvoorbeeld dat in een stad een intercommunale de dienstverlening verzekert van elektriciteit, televisiesignalen en
42/44
•
• • •
• • •
drinkwater, waarbij zij voor de elektriciteitsverdeling beroep doet op een net van Electrabel maar een eigen kabelnet en waterleidingnet exploiteert, dan vormt die intercommunale twee partijen en Electrabel een derde. Omdat er plaatselijk steeds slechts één combinatie eigenaar met discipline voorkomt kan een praktische verrekening hier per oppervlakte-eenheid geschieden. Bij de transportbedrijven is voornamelijk de aanwezige netinfrastructuur relevant voor de bepaling van partijen. De verrekening kan hier gebeuren op basis van de effectieve lengte van de leiding of lijn. Zo zouden drie telecommunicatiebedrijven met een glasvezel in dezelfde straat, net evenveel bedragen alsof ze er alleen aanwezig waren, namelijk een forfaitaire prijs per meter glasvezel. Het weze onderstreept dat steeds de eigenaar van het net aangesproken wordt, niet de exploitatiemaatschappij die de distributiediensten verleent noch de aannemer die voor de eigenaar opdrachten uitvoert. De betaling dient los te staan van het GIS-gebruik op zich: het lijkt wenselijk dat elke partij die op de markt actief is zou betalen, zelfs al gebruikt ze geen GIS, of besteedt ze de GIS-werkzaamheden volledig uit. Het referentiekaartgebruik dient verplicht gesteld te worden: elke partij is verplicht geinformatiseerde systemen, bijvoorbeeld GIS, te gebruiken voor het aanbrengen van de ligging van de leidingen. Indien men dit intern, voor zichzelf, niet wenst te gebruiken dient dit luik uitbesteed te worden. Het is evident dat de definitie van partijen en een eventuele kostenverdeelsleutel voor dit decreet in het bijzonder en voor GRB meer algemeen, voorafgaandelijk en duidelijk dienen afgesproken. Het verplicht karakter van deze regelgeving laat toe verschillende praktische modaliteiten voor te stellen. Zo kan bijvoorbeeld gedacht worden aan directe compensatoire vergoeding bij de levering van een referentiekaart. Een harmonisatie van de regelgeving met betrekking tot melding kan gerealiseerd worden door bestaande regelgeving over te nemen. Een voorbeeld is de verplichting om gegevens ter beschikking te stellen aan de gemeenten, conform het GRB, die overgenomen kan worden in het nieuwe decreet. Dit is een vereenvoudiging van de regelgeving, maar tevens ook een voorwaarde om tot 1 loket te komen inzake leidinggegevens (het zogenaamde "kadaster van de ondergrond").
43/44
Bijlagen Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5:
Globale kostprijsraming voor alle Vlaamse gemeenten Gedetailleerde kostprijsraming GRB-Project Bilzen en Gent Overzicht van de kerngegevens voor aanmaak, bijhouding en beheer van een gebiedsdekkend GRB Overzicht van de kosten van het GRB Grafiek van de totale kosten van het GRB
44/44
