329 Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1995. évi címzett- és céltámogatások vizsgálatának tapasztalatairól
TARTALOMJEGYZÉK A VIZSGÁLAT RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSAI 1. A helyi önkormányzatok tevékenységének szabályszerűsége és célszerűsége a címzett- és céltámogatások igénybevétele és felhasználása során ÖSSZEFOGLALÁS, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Melléklet A Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetéséről szóló 1994. évi CIV. tv. a címzett- és céltámogatásokra 33 600 millió forint előirányzatot biztosított. Ezt az összeget növeli az 1994. év végéig fel nem használt 9 272 millió forint maradvány. Az évközi lemondásokkal korrigálva 1995. évben összesen 40 648 millió forint állt rendelkezésre. Ezen felül a saját forrás egy részének kiváltására 400 millió forint összegű Céltámogatási Kiegészítő Keretet (a továbbiakban: CKK-et) különítettek el, melyet a társadalmi és gazdasági szempontból elmaradott - külön jogszabályban felsorolt települések pályázhattak meg. Az ellenőrzés célja: annak megállapítása, hogy ˇ a támogatások igénybevételénél és felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség; ˇ a támogatásokkal megvalósított beruházásoknál és rekonstrukcióknál a pénzeszközöket takarékosan és hatékonyan használták-e fel; ˇ célszerű volt-e a támogatás segítségével az adott kapacitások létrehozása, figyelemmel azok működési vonzataira is; ˇ biztosított-e és milyen módon a megvalósult létesítmények üzemeltetése. Az ÁSZ az ellenőrzést a vonatkozó törvényi felhatalmazások alapján végezte. Az önkormányzati törvény szerint a helyi önkormányzatok egyes nagy költségigényű beruházási feladatai megvalósításához az Országgyűlés (a továbbiakban: OGY) címzett támogatást nyújthat, míg az önkormányzatok a társadalmilag kiemelt célok teljesítéséhez a meghatározott mértékben és feltételek
mellett céltámogatásra jogosultak. Az ÁSZ 1993. évi ez irányú vizsgálata során áttekintette és összefoglalóan értékelte a támogatási rendszer hároméves időszakát, teljes folyamatát. Az 1994. évi vizsgálatunkban az 1994. évi céltámogatási rendszer feltételeit érintő változtatásokat, ezeknek a döntési és működési mechanizmusra gyakorolt hatását, továbbá a helyi önkormányzatok fejlesztés előkészítő, beruházást megvalósító tevékenységét ellenőriztük. Időközben a céltámogatási rendszer lényegét tekintve nem változott. Ezért erre és az előzőekre is figyelemmel, az ÁSZ jelen vizsgálatában elsősorban a helyi önkormányzatok fejlesztést előkészítő pénzügyi-műszaki tevékenységét, beruházást megvalósító és támogatást felhasználó munkáját ellenőrizte, valamint törekedett feltárni a hiányosságokat kiváltó okokat, azokat a további szabályozási hézagokat és pontatlanságokat, amelyek megszüntetésével a címzett- és céltámogatási rendszer finomítható és továbbfejleszthető, az előírások egyértelműbbé, célszerűbbé tehetők. A címzett támogatások vizsgálata teljeskörű volt. Összesen 80 db, együttesen 12 460,8 millió Ft előirányzatú címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházást ellenőriztünk. A céltámogatások vizsgálata valamennyi megyére és a fővárosra kiterjedt, összesen 154 helyi önkormányzatra irányult. A rendelkezésre álló céltámogatások 27,8%-át,7 827,4 millió Ft felhasználását ellenőriztük, mely 276 feladatot érintett. E reprezentációban az ágazati szempontok mellett meghatározó volt a támogatott feladatok nagyobb volumene és korábbi jelentősebb előirányzat maradványa.
A VIZSGÁLAT RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSAI
1. A helyi önkormányzatok tevékenységének szabályszerűsége és célszerűsége a címzett- és céltámogatások igénybevétele és felhasználása során 1.1 A pályázati feltételeknek való megfelelés, a beruházások pénzügyi és műszaki előkészítése A helyi önkormányzatok céltámogatási igényeinek kialakításánál, benyújtásánál és elfogadásánál meghatározóak voltak, egyrészt az adott évben támogatott célok és a támogatás igénybevételének szigorodó feltételei, másrészt a helyi igények és a várhatóan előteremthetőnek ítélt saját források.
Nógrád megye: egészséges ivóvízellátás, szennyvíztisztítás-, és elvezetés; Egyházasdengeleg: ivóvíz- hálózat; Bátonyterenye: szennyvíztisztító; Karancslapujtő, Sióagárd, Decs: szennyvíztisztító telep vagy szennyvízcsatorna-hálózat. (1. sz. Függelék továbbiakban 1.F. - 1.) A helyi önkormányzatok céltámogatási igénybejelentései döntő többségben (88,4%-ban) maradéktalanul megfeleltek az előírt tartalmi és formai követelményeknek, a pályázati feltételeknek. Ebben a TÁKISZ-ok segítséget nyújtottak, előzetes felülvizsgálatuk alapján több önkormányzat pontosította pályázatát és pótolta a hiányzó dokumentumokat. A követelményeknek történő megfelelést szolgálta az 1993. évi tornatermi igénybejelentéseknél az építési engedélyek Köztársasági Megbízotti Hivatalok részéről történt felülvizsgálata is. A céltámogatási igénybejelentések kisebb hányada nem felelt meg teljeskörűen a jogszabályi rendelkezéseknek. Ezen hibák jellemzője volt: a "Beruházási Adatlap" létesítmény jegyzékének hiányos, nem kellő részletezettségű kitöltése, ami megnehezíti a fejlesztés költségtartalmának meghatározását; a költségek között az ÁFA szerepeltetése, amikor egyértelmű volt, hogy az visszaigényelhető; a valótlan, megtévesztő adatszolgáltatás; a támogatott és nem támogatott műszaki tartalom különféle, nem helyes értelmezése. Tiszakécske, szennyvízcsatorna, Újsolt, víztermelőmű, Győr-Moson-Sopron megye, szennyvíztisztítók és csatornák, Szemely, közkifolyós ivóvízellátás, Zalalövő, Türje, Újudvar, szennyvízcsatorna, Zala megye, egészségügyi gép- műszer, Tata, tornaterem, Mohora, egészségügyi gép- műszer (1. sz. Függeléktovábbiakban 1.F. - 1.) A címzett támogatás segítségével megvalósuló feladatoknál 3 olyan esettel találkoztunk, hogy az érintett önkormányzat az előírt pályázati feltételeknek csak részben tett eleget. A hatósági engedélyek hiányoztak, a saját források vállalása dokumentáltan nem történt meg. Bánk, Szlovák nemzetiségi kulturális centrum építése, (2.sz. Függelék - továbbiakban 2.F.- 2.) Ócsa, Bólyai gimnázium, Kereskedelmi Szakközépiskola, 5 tanterem építése, (2.F.3.) Bucsúszentlászló, Általános iskola átalakítása, bővítése 3 tanteremmel, könyvtárral, tornaszobával, (2.F.4.) Az önkormányzatok költségvetése általában tartalmazza a beruházáshoz szükséges - az igénybejelentésben előzetesen, korábban vállalt - saját forrást, de viszonylag gyakran fedezet hiányában ezt nem, vagy nem teljeskörűen tudták
megteremteni. A vizsgált céltámogatott feladatok kétharmadának volt megfelelő a pénzügyi előkészítése, megalapozottsága. Az ezirányú előkészítés 12,4%-ban nem, 21,8%ban pedig csak részben volt elfogadható.A saját források vállalására vonatkozó önkormányzati nyilatkozat - főként a kistelepüléseken - több esetben csak formális. Egyrészt az önkormányzat pénzügyi teljesítőképességét túlbecsülik, másrészt a külső körülmények megváltozása nehezíti meg a vállalt kötelezettség teljesítését. A döntéshez szolgáló Beruházási Adatlapon évente nem számszerűsíthető közös beruházás esetén az önkormányzati arányos saját forrás összege. A nagy önkormányzatok (megyei jogú városok, megyei önkormányzatok) is esetenként olyan kedvezőtlen pénzügyi helyzetbe kerültek napjainkra, hogy a címzett és céltámogatási rendszer által is preferált szükséges rekonstrukcióhoz és fejlesztésekhez a saját forrást nem, vagy nem teljes egészében tudják biztosítani. Az egyébként rendelkezésre álló elkülönített állami pénzalapok a saját források kiegészítéseként nehezen voltak tervezhetők, mert ezek pályázati és elbírálási rendje - időben és tartalmában - nem illeszkedett teljesen a céltámogatások igénybejelentéséhez, ezek nem "egységes" központi forrásként viselkedtek. A pályázatok elbírálása, a támogatási szerződések megkötése változatlanul hosszadalmas eljárás. Az elkülönített állami pénzalapokra benyújtott pályázatok alapján e remélt forrásokhoz az önkormányzatok számottevő része nem, vagy az elgondoltnál lényegesen alacsonyabb összegben jutott hozzá. A vizsgált céltámogatással megvalósuló feladatok közül 61 részesült az alapok támogatásából. Néhány megyében, e térségek gazdasági, társadalmi helyzetének javítását elősegítő Korm. határozat alapján, az érintett önkormányzatok a céltámogatott beruházásokhoz szükséges saját forrás egy részét a TEFA támogatásából teremthették meg. Az odaítélt Vízügyi Alap, Központi Környezetvédelmi Alap támogatást a számlák alapján meg kellett előlegezni. Győr-Moson-Sopron megye, Halászi: szennyvíztisztító- és csatorna; Bánk: szennyvízcsatorna; Nógrádmegyer: ivóvíztávvezeték és ivóvízhálózat; Nemeskisfalud: közkifolyós ivóvízellátás; Zirc: szennyvízcsatorna: Bakonyszentlászló: szennyvíztisztító; Türje, Zalalövő: szennyvíztisztító és csatorna (1.F.4.) Az önkormányzatok egy része a céltámogatással megvalósuló fejlesztéseknél a saját erő megteremtése érdekében további különböző forrásokat vett igénybe (hitel, kivitelezői kölcsön, közműfejlesztési, érdekeltségi hozzájárulás, kommunális adó,
intézményi pénzforrás, CKK). Helyenként a hiányzó saját erőt a jogszabályi "kiskapukat" kihasználva és szabálytalan módon igyekeztek pótolni, megteremteni (pl. önhibáján kívüli támogatás szerzése). Óbánya: ivóvízellátás; Gyula: szennyvíztisztító; Szűcsi: vas-mangántalanító; Cserhátsurány: tornaterem; Sümeg: szennyvíztisztító (1.F.7.) A közműtársulatok a lakosság érdekeltségi hozzájárulása estén jogosultak kedvezményes kamatozású beruházási hitel felvételére. E hitelek kamatának 70%-át a többször módosított 106/1988. (XII. 26.) MT.r. 11. § (4) bekezdése alapján az állami költségvetés fizeti meg a hitelt folyósító pénzintézet számára. A kialakult gyakorlat szerint a céltámogatásos beruházáshoz nem az önkormányzat, hanem a közműtársulat vesz fel hitelt, így a hitel kamatának 70%-a az állami költségvetést terheli. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások döntő többségénél, 62 beruházásnál (77,5%) önkormányzati saját forrás (önkormányzati vagy egyéb pénzeszköz, hitel, átvett pénzeszköz) is szerepelt a források között. A címzett támogatás segítségével megvalósuló feladatok pénzügyi előkészítése 9 beruházásnál részben volt megfelelő, 2 beruházásnál nem volt megfelelő. Szentpéterszeg, Faluház rekonstrukció, (2.F.5.) Káptalantóti, 8 tantermes általános iskola és konyha építés, 30 férőhelyes óvoda építés (2.F.6.) A céltámogatások igénybejelentéseiből 1994. évig kevésbé, illetve nem lehetett megítélni, hogy a támogatások alapját képező beruházási költségelőirányzatok műszakilag-gazdaságilag megalapozottak-e, reálisak-e. Az 1993. évtől induló új tornatermi beruházások támogatásához az alapterületet és a maximált fajlagos költségnormatívákat már meghatározták. Több hasonló - az 1993. évre elfogadott, részben ígérvényes vízgazdálkodási, és - előző intézkedés ellenére - tornatermi beruházás fajlagos költségelőirányzata, s így támogatási előirányzata is jelentős mértékű és részben indokolatlan eltéréseket mutatott. Helyenként - részben megfelelő tájékoztatás hiányában nem tudták kellően értelmezni a fajlagos költségeket, így ezek az önkormányzatok a tornatermi beruházásaikhoz a reálisnál alacsonyabb céltámogatásban részesültek. (Pl.: Pécsvárad, Véménd stb.). A céltámogatási igénybejelentéshez a fejlesztés költségelőirányzatára vonatkozó műszaki-gazdasági számításokat, illetve a fajlagos költségekre irányuló számításokat korábban nem kellett mellékelni, s 1995. évre sem volt ez jogszabályi kötelezettség. Az önkormányzatok 1994. évben a céltámogatási igénybejelentésekben az 1995. évben induló, új beruházások költség- és támogatási igényeinek kimunkálásánál a már irányadó szakminisztériumi maximált fajlagos
költségeket figyelembe vették. Az önkormányzatok az 1995-ben induló, új vízgazdálkodási beruházásokhoz kapcsolódó támogatási igényeket a KHVM 1993. évi tájékoztatójában közölt, 1993. évi árszinten megadott fajlagos költségek és a BM Önkormányzati Gazdasági Főosztály által megadott korrekciós tényezők (129,6% árindex, 6% járulékos költségek, 25% ÁFA) alapján határozták meg. A fajlagos költségek felülvizsgálatára, annak közzétételére a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatási rendszeréről szóló 1992. évi LXXXIX. tv. (továbbiakban: Cct.) alapján a szakminisztérium lett volna jogosult. A vízgazdálkodási ágazatban a fajlagos költség normatívákkal való tervezés a gyakorlatban több problémát hozott felszínre. Egyrészt a műszakilag egybetartozó munkafázisokat nem teljeskörűen tartalmazza, másrészt az új technológiákra nem tér ki. Az új kutak létesítésére kidolgozott fajlagos költség normatíva csupán a kút megfúrásával kapcsolatos költségekre nyújt fedezetet, nem tartalmazza annak technológiai felszerelésére vonatkozó előirányzatot. Az utóbbiak így eleve kikerültek a támogatott körből. Ugyanakkor viszont országos viszonylatban is még újnak számító technológiát valósítottak meg egy esetben (víztorony helyett a vízműgépházban szivattyútelepet helyeztek el). Győr-Moson-Sopron megye: szennyvízcsatornák és szennyvíztisztítók; Csongrád megye: tornatermek; Szentpéterszeg, Újléta: kútfúrás, Nóráp: közkifolyós ivóvízhálózat (1.F.3.) Az önkormányzatok beruházási tevékenységének tervezése, - amely lényegében azonos a címzett és a céltámogatási igények megfogalmazásával - bizonytalan elemeken, alapokon nyugszik. A címzett- és a céltámogatási rendszer feltételezi, hogy a pályázó önkormányzatok közel 2 évre előre lássák saját pénzügyi kondícióikat, ami a jelenlegi pénzügyi szabályozás és pénzügyi folyamatok között illúziónak tűnik. Fokozza ezt a problémát a céltámogatási rendszernek az a hibája, hogy a pályázatokat olyan határidőre kell benyújtani (minden év március 14.), amikor még nem ismert, hogy az előző évi pályázatok közül melyeket fogadták el: (Az 1995. évi új induló céltámogatásokat ismertető Kormányközlemény a Magyar Közlöny 1995. évi 26. számában, március 31-én jelent meg). Némileg enyhíti az anomáliát, hogy az önkormányzatok informális úton tájékozódhatnak pályázataik eredményességéről, viszont ez nem szünteti meg az aktuális évi és a következő évi céltámogatási pályázatok jobb időbeli összehangolásának igényét. Hasonló gond jelentkezik a címzett támogatások vonatkozásában is. A céltámogatásos beruházások döntő többségének (78,5%-ának) műszaki előkészítése megfelelő volt. Az engedélyezési és a kiviteli terveket elkészítették, a
lebonyolító és a műszaki ellenőr megbízása megtörtént. A szakmai, műszaki megalapozottság a korábbi évek tapasztalataihoz viszonyítva javult, alapvetően az igénybejelentési feltételek 1993. évtől szigorodó szabályozása következtében. Az előírt igénybejelentési dokumentumok megkövetelése főként a hatósági engedélyekhez kötött építési beruházások műszaki előkészítésére hatott kedvezően. Előfordultak azonban a szakmai, műszaki előkészítésnél hibák, fogyatékosságok. A beruházások 6,9%-ánál nem, 14,5%-ánál pedig csak részben volt megfelelő a műszaki előkészítés. Ezek egy része veszélyezteti a szakmai elképzelések, feladatok és pénzügyi feltételeik összhangját, megvalósíthatóságát, továbbá a beruházások elhúzódásához, többletköltségek felmerüléséhez vezet. Pécs: egészségügyi gép-műszer; Szentkirály: tornaterem; Adony: szennyvízcsatorna; Főváros: idősek otthona; Főváros IX. kerület: tornaterem; egészségügyi gép-műszer. (1.F.8.) A címzett támogatásos beruházások műszaki előkészítése 7 önkormányzatnál csak részben volt megfelelő. Ez utóbbi önkormányzatok és feladatok a következők: Szentpéterszeg, Faluház rekonstrukció, (2.F.5.) Esztergom, Fogyatékos általános iskola, speciális szakiskola létesítése, épületvásárlás, (2.F.7.) Ráckeve, Gimnázium bővítés 2 tanteremmel, (2.F.8.) Káptalantóti, 8 tantermes általános iskola és konyha építés, 30 férőhelyes óvoda építés (2.F.6.) 1.2 A versenyszabályok betartása, a pénzügyi bonyolítás jogszerűsége, a megvalósítás tervszerűsége A törvények fokozatosan bővítették a versenytárgyalás kiírási kötelezettség alá tartozó beruházási tevékenységeket, módosították az értékhatárt azzal, hogy a 2 millió forint ÁFA-val, vagy anélkül értendő. Teljeskörűen az 1994. évi CIV. tv. határozta meg a versenytárgyalások kiírási kötelezettség alá eső tevékenységek körét (tervezés, kivitelezés, egyéb szolgáltatás, gép-műszer beszerzés). Az önkormányzatok a céltámogatásos beruházások 68,8%-ának tervezésénél és kivitelezésénél betartották a versenyszabályokat. Többségében az előírásoknak megfelelően e feladatokra nyilvános versenytárgyalást írtak ki. A fejlesztések egy részénél azonban a jogszabályokkal ellentétben nyilvános versenytárgyalás helyett zártkörűt hirdettek meg, vagy nem tartottak versenytárgyalást. Ezáltal korlátozták a beruházások ésszerű versenyeztetését, s egyben a gazdaságosabb és hatékonyabb megoldási lehetőségek, szerződéses árak feltárását is. Több helyen az egészségügyi intézményi gép-műszer beszerzéseknél csak árajánlatokat kérnek és ennek alapján döntik el, hogy mely szerv lesz a szállító. A szabályok megsértésének a céltámogatások szempontjából nincs semmi következménye. Több esetben a versenytárgyalásra beérkezett pályázatok felbontására nem hívták meg a finanszírozó OTP Rt. képviselőjét. A pénzintézet képviselői a pályázat
borítékbontásán - a meghívás ellenére - gyakran nem vettek részt. A győztes pályázat kiválasztásánál általában az ajánlati ár, a műszaki tartalom, a vállalkozás referenciái és pénzügyi helyzete, a kivitelezési idő, a beruházónak ajánlott kedvezmények és a helyi munkaerő (munkanélküliek) foglalkoztatása játszott szerepet. A gazdasági és a szakmai szempontok néhány esetben nem indokolták meggyőzően a nyertes pályázat kiválasztását. Közülük helyenként a pályáztatás és a versenytárgyalás korrektsége is megkérdőjelezhető. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházásoknál a tervezés és a kivitelezés vonatkozásában a versenyszabályokat 3 esetben csak részben tartották be. Az ellenőrzés 9 olyan esettel találkozott, ahol a versenyszabályokat nem tartották be. Debrecen; szennyvíztisztító telep, iszapkezelés, (2.F.9.). Fővárosi Önkormányzat; Nyírő Gyula kórház, kazánház, pathológiai osztály, elmepavilon építése, (2.F.10.). Fővárosi Önkormányzat; Művész Színház rekonstrukció tervezése, (2.F.1.). Fővárosi Önkormányzat; Bajcsy Zsilinszky Kórház energiaközpont, közlekedési- és közműrendszer, élelmezési üzem építése, (2.F.11.). Bánk; Szlovák nemzetiségi kulturális centrum építése, (2.F.2.). Budakalász; Vásárolt iskola bővítése 3 tanteremmel, szociális helyiséggel, (2.F.13.). Gyenesdiás; Általános iskola bővítése 6 tanteremmel, felszerelés, (2.F.14.). Ajka; Magyar Imre Kórház rekonstrukciója (2.F.15.) A beruházások finanszírozására, a címzett- és a céltámogatás igénybevételére az önkormányzatok a pénzintézetekkel (OTP Rt., ÁFI Rt.) megkötötték a szerződéseket. A fejlesztésekhez a támogatások igénybevétele lényegében a finanszírozási szerződéseknek megfelelően történt. E szerződések létrejöttének időpontjai alapvetően a reálfolyamatokhoz (a vállalkozási szerződés megkötéséhez, az első számla benyújtásához) és kevésbé a 46/1993. (III. 17.) Korm. r. 12. § (2) bekezdése szerint korábbra előírt - a támogatás kihirdetését követő egy hónapon belüli - határidőhöz igazodtak. Ezen előírást betartani - az 1987. évi 19. sz. tvr.-ben biztosított legalább 30, illetve 60 napos ajánlattételi határidő mellett - eddig sem lehetett, a jövőben pedig megtartásának törvényi akadálya van. Ugyanis a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. tv. szerint ajánlati felhívást a fedezet rendelkezésre állását követően lehet közzétenni, és az ajánlattételi időtartam negyven napnál nem lehet rövidebb. A céltámogatásos beruházások finanszírozására 1993. évtől az OTP Rt. egységes finanszírozási szerződés tervezetének "biankó" 8. pontja választási lehetőséget
biztosított az önkormányzatoknak a finanszírozási feladatellátás három módja és az ezt meghatározó kezelési költség vonatkozásában. Az önkormányzatok választásainál mindhárom módszer előfordult. Az OTP Rt. 1995. év nyarán burkolt módon kezdeményezte a c/ finanszírozási mód szerint - nagy számban - szerződött önkormányzatok számára a finanszírozási szerződés módosítását. A módosítást önkormányzati nyilatkozat formájában valósította meg. Eleve a c/ finanszírozási mód volt a legdrágább, itt a kezelési költség mértéke 7,5 ezrelék volt, de ez a módszer jelentette egyúttal a kivitelező és az önkormányzat számára is a legnagyobb biztonságot, mivel ez esetben a céltámogatást a pénzintézet előlegezte meg. E finanszírozási mód szerinti kezelési költséget az OTP Rt. drasztikusan 7,5 ezrelékről 2,8%-ra növelte, amely 3,73-szoros díjnövelést jelent. Az igaz, hogy a pénzintézet megadta a lehetőséget az érintett önkormányzatoknak a finanszírozási szerződés módosítására és a jóval kisebb mértékű kezelési költséggel (4,5 ezrelék) járó a/ vagy b/ finanszírozási mód választására, azonban a tényleges pénzügyi szolgáltatást jelentő változathoz kapcsolódó drasztikus díjnöveléssel - az ellenőrzés megítélése szerint - az OTP Rt. visszaélt az önkormányzatok számlavezetésében betöltött monopolhelyzetével. Az egyoldalú szerződésmódosítást kezdeményező OTP ügyirat a díjnövekedést a céltámogatás AFI-tól történő lehívásának elhúzódásával indokolta. A központilag vezérelt díjnövelés a megemelt kezelési költségeken keresztül tovább csökkentette az önkormányzatok fejlesztési forrásait. Az aránytalanul magas kezelési költség kivédése érdekében több érintett önkormányzat kénytelen volt a szerényebb kezelési költséggel járó a/ vagy b/ finanszírozási módra áttérni. Ugyanakkor az önkormányzatok egy része megmaradt a dráguló "c" módszer mellett, vélhetően kerülendő a pénzintézeti kapcsolatuk rontását. Az OTP Rt., az ÁFI Rt., illetve az önkormányzatok mulasztása következtében helyenként előfordultak olyan hibák, amelyeknek egy része a támogatási arányok be nem tartásával történő céltámogatás lehívást idézett elő. Mindez felveti a pénzintézet fokozottabb ellenőrzési tevékenységének szükségességét. Pécs: egészségügyi gép-műszer; Lovasberény: tornaterem; Egyházasgerge; ált. isk. tanterem, Dejtár; szennyvíztisztító- és csatorna; Németkér: víztermelő mű, Sióagárd; szennyvízcsatorna, Vámoscsaládi; ált. isk. tanterem, Bük; tornaterem, Ajka; szennyvíztisztító, Türje; szennyvíztisztító- és csatorna, Gellénháza; víztermelő, vízhálózat, (1.F.11.). Az érintett önkormányzatoknak, de az ellenőrzésnek is gondot okoz az az előírás, hogy a Cct. 17. § (3) bek. szerint a pénzintézet a központi támogatást a támogatási cél teljesítését igazoló számla alapján hívja le, melyet a 46/1993. (III. 17.) Korm. rendelet 13. §-a részletesen is szabályoz. Előfordulnak ugyanis olyan kiadások, melyekről számla nem, - de egyéb dokumentum - készült,
viszont e költségek a számviteli törvény és a Cct. szerint beruházási ráfordítások. Következetesen értelmezve a Cct.-t és a vonatkozó Korm. rendelet előírásait, ezen összegek után címzett, illetve céltámogatás nem vehető igénybe. A céltámogatással megvalósuló fejlesztések pénzügyi lebonyolításának, finanszírozásának döntő többsége (80,3%-a) jogszerű, szabályszerű volt. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházások közül a pénzügyi bonyolítás 9-nél csak részben volt jogszerű, 3-nál pedig jogszerűtlennek minősíthető. Ez utóbbiak: Nógrád megyei önkormányzat; Dunai vízátvezetés, vízfogadási feltételek kialakítása, Nyugat-nógrádi távvezeték, (2.F.16.). Nógrád megyei önkormányzat; Megyei Kórház (Salgótarján) telephelyi rekonstrukció II. ütem, (2.F.17.). Szekszárd, Liszt Ferenc Zeneiskola rekonstrukciója, tetőtér beépítése (2.F.18.). A céltámogatásos fejlesztések mindössze 57,9%-ának megvalósítása tekinthető tervszerűnek, melyet a céltámogatási előirányzatok maradványának számottevő összege, aránya is jelez. Az önkormányzatok a vállalkozási szerződésekben általában olyan ütemben határozták meg a megvalósítást, ahogyan a saját forrásuk rendelkezésre állt. Gyakori, hogy az eredeti műszaki tartalmat, terveket módosítani, pontosítani kellett. Ezek részben a műszaki tartalom növelését, más esetekben azok csökkentését jelentették. A saját források hiánya és ütemtelensége a műszaki változtatások (helyenként költségmegtaka-rítási célzatuk ellenére), a nem kellő előkészítés, továbbá az önkormányzatokon kívül álló körülmények (pl. műszaki technológia módosulása, kivitelező késedelme, felszámolása és csődbe jutása, a kivitelezés hiányosságai, az 1993. évi céltámogatások késői és ígérvényes jóváhagyása, a forint leértékelése) hatással voltak a fejlesztések megvalósítási határidejének meghosszabbodására és többletköltségeinek felmerülésére. Alapvetően műszaki koncepció megváltoztatása nélkül is gyakori a megkötött vállalkozási szerződések módosítása, előre nem látható, vagy fel nem mért többletés pótmunkák elrendelése. A címzett támogatás segítségével megvalósuló beruházásoknál a műszaki bonyolítás tervszerűségét vizsgálva azt tapasztaltuk, hogy 5 esetben csak részben, 22 esetben pedig egyáltalán nem lehetett tervszerűnek minősíteni a megvalósítást. Összességében a beruházások 34%-ánál kellett módosítani az eredeti műszaki terveket, határidőket. Az önkormányzatok a szerződésekben a késedelmi és minőségi kötbért általában kikötötték. Az önkormányzatok egy része élt kötbérezési lehetőségével. Helyenként az önkormányzatok a beruházás késedelmes megvalósításakor nem érvényesítették kötbérigényüket a kivitelezőkkel szemben fizetésképtelenségük miatt.
Abaliget; általános iskolai tanterem, Pécsvárad; tornaterem, Sátoraljaújhely; kollégium felújítása, Lovasberény; tornaterem, Rajka; szennyvíztisztító- és csatorna, Nagybörzsöny; általános iskola és tornaterem, Ordacsehi; oktatási intézmény rekonstrukció, Bonyhád; nemzetiségi tanterem, Csákánydoroszló, Türje, Újudvar; szennyvíztisztító- és csatorna, Főváros IX. kerület; tornaterem, eü-i gép-műszer, XV. kerület; szennyvízcsatorna, (1.F.10.) Az önkormányzatok számára kedvezőtlen, hogy a BH 1995/659-es jogeset előre vetíti annak lehetőségét, hogy a prognosztizált átalányáras kiviteli szerződéseket a bíróság a kivitelező egyoldalú kérésére is módosíthatja. Ezáltal egyes nagyösszegű és több évre szóló beruházások pénzügyi ütemezése bizonytalanná, értékvesztetté válik, amely a beruházások meghiúsulásához vezethet. E probléma központi kezelésére nincs szabályozott megoldás. A tervszerűtlenség következtében a beruházások egy részét ütemcsúszással valósítják meg, más részét pedig el sem tudják kezdeni, illetve nem tudják folytatni, befejezni. Így az önkormányzatok a jóváhagyott céltámogatásokat több esetben feleslegesen kötötték le, és hozzájárultak a számottevő támogatási előirányzat maradvány képződéséhez, helyenként növekedéséhez. Pécs; tornaterem, eü-i gép-műszer, Hajós; szennyvízcsatorna, Hódmezővásárhely; eü-i gépműszer, Csoma; általános iskola, Somogyfajsz; szociális otthon, Főváros; eü-i gép-műszer, (1.F.5.). 1.3 A pénzügyi teljesítés helyzete, a pénzfelhasználás törvényessége Az önkormányzatok az 1995. évi 30 411,7 millió forint céltámogatási előirányzat döntő részét 19 174,1 millió forintot felhasználták (63,1%), 2 224,6 millió forintot lemondtak (7,3%), míg 9 013,0 millió forint összegű maradványt (29,6%) 1996. évre áthoztak. E maradványból 4 899 millió forint a szennyvízkezelésnél, 1 248 millió forint az ivóvízellátásnál, 1 968 millió forint az egészségügyi és szociális ellátásnál, 846 millió forint az oktatásnál, 52 millió forint pedig a szilárd és folyékony hulladék telepek építésénél jelentkezik. A vizsgált céltámogatások közül a jelentősebb pénzmaradványok a következő beruházásoknál merültek fel. Pécs; tornaterem, egészségügyi-i gép-műszer (1.F.5.,8.), Kalocsa; szennyvízcsatorna, egészségügyi-i gép-műszer, Hajós; szennyvízcsatorna (1.F.13.), Gyula; szennyvíztisztító (1.F.7.), Csongrád Megye; szociális otthon (1.F.6.), Jász-Nagykun- Szolnok Megye; vízkezelés, kórház rekonstrukció, egészségügyi gépműszer, Cserhátsurány, Nógrádmegyer; ivóvízhálózat,
Hugyag; tornaterem, Egyházasdengeleg; ivóvízhálózat; (1.F.13.), Főváros; egészségügyi gép-műszer (1.F.5.). Az ellenőrzött folyamatban lévő és az új induló beruházásokra 1995. év végéig igénybe vehető összesen 7 827,4 millió forint céltámogatásból 5 212,6 millió forintot hívtak le, 297,0 millió forintról lemondtak, így a maradvány 2 317,8 millió forintot tesz ki, részaránya 29,6% (6.sz. melléklet). A számottevő maradvány kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosulásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás is, s egyben mutatja a céltámogatási finanszírozási rendszer rugalmatlanságát is. A címzett támogatások 1995. évi 12 460,8 millió forintos keretéből az érintett önkormányzatok 10 925,0 millió forintot (87,7%) felhasználtak, 0,4 millió forintról lemondtak, 1 535,4 millió forint (12,3%) az év végi maradvány, ami elég jelentős és a céltámogatási maradványhoz hasonlóan értékelhető. Néhány jelentősebb támogatási maradványt kimutató beruházás: Fővárosi Önkormányzat, Nyírő Gy. Kórház 329 888 E Ft (2.F.10.), Bajcsy Zs. Kórház 225 700 E Ft (2.F.11.), Fejér Megyei Önkorm., Szt. György Kórház 150 572 E Ft (2.F.20.), Berettyóújfalu, Területi Kórház 115 988 E Ft (2.F.21.), Miskolc, Nemzeti Színház 89 261 E Ft (2.F.22.), Debrecen, Szennyvíztisztító telep 77 849 E Ft (2.F.9.), Szentendre, Regionális szennyvíztiszt. telep 67 174 E Ft (2.F.19.) A támogatási keretmaradványok oka részben a címzett támogatásokra vonatkozó késői országgyűlési döntés, részben pedig a beruházások nem megfelelő műszakipénzügyi előkészítése. Emellett a maradványok keletkezésében jelentős súlya van a közműberuházások költségelőirányzatában az ÁFA szerepeltetésének, mivel annak visszaigénylésére lehetőség nyílott. Az 1995. évi címzett- és céltámogatások előirányzatait, felhasználását és ezek maradványait az 3., 4., és 5. sz. mellékletek tartalmazzák. Helyenként ezen önkormányzatok a pályázatok benyújtásánál túlbiztosításra törekedtek, azaz eleve több, illetve nagyobb összegű céltámogatást igényeltek, mint amennyi megvalósításához a saját forrást biztosítani tudják. Ebből következik, hogy az elnyert céltámogatási kereteket az önkormányzat nem tudta igénybe venni. A céltámogatási keretek indokolatlan lekötése a szükséges saját forrással rendelkező helyi önkormányzatok támogatási lehetőségeit csökkenti és ezen keresztül hátrányosan érinti a céltámogatási rendszer működésének hatékonyságát. A fel nem használt támogatási keretmaradványokról, az indokolatlanul lekötött
állami támogatásokról - a törvényi szabályozás szerint - az önkormányzatoknak le kell mondania. A szabályozás azonban nem teljes körű. Nincs meghatározva, hogy az ÁFA összegére jutó céltámogatásról az önkormányzatnak lemondási kötelezettsége van, ha a beruházás tervezett költsége között az ÁFA szerepelt, de azt az önkormányzat különböző lehetőségek alapján visszaigényelhette. A vonatkozó jogszabályok alapján az önkormányzat egy része a céltámogatási előirányzatokról történő lemondási kötelezettségének nem, illetve késedelmesen tett eleget, ezáltal feleslegesen kötöttek le nagy összegű céltámogatási előirányzatokat a központi költségvetésben. A céltámogatási előirányzatokról történő lemondási, illetve haladéktalan lemondási kötelezettség időbeni teljesítésének kikényszerítésére nincs szankcionáló rendelkezés. (Pl. Mulasztás, késedelem esetére egyszeri összegű bírság megfizettetésének előírása jogszabályban). Gondot okoz a Cct. hatálya alá nem tartozó támogatások előirányzat maradványának kezelése, lemondása, lemondatása. E jogforrás a korábban engedélyezett támogatásokra nem rendelkezik, így az ÁFI az elmúlt év végéig is, több olyan keretet tartott nyilván, melyet az önkormányzatok nem kívánnak felhasználni, és jogszerűen nem is tehetik azt. A helyszíni ellenőrzések jelentései, javaslatai alapján a vizsgálat - különböző okok miatt - 485 343 ezer forint céltámogatási előirányzatokról történő lemondási kötelezettséget tárt fel, melyről a helyi önkormányzatok a helyszíni ellenőrzésig nem mondtak le. Az önkormányzatok az ellenőrzés javaslatait figyelembe véve, utólag, 1996. VI. 04-ig 290 934 ezer forint ilyen előirányzatról lemondtak. Az önkormányzatok által nem vitatott, vagy jogtalanságban meg nem cáfolt különbözet, a még le nem mondott 194 409 ezer forint céltámogatási előirányzat csökkentése indokolt, melyre ( szabályozás hiányában ) javaslatot teszünk az Országgyűlésnek. Ezeket részleteiben a 7. sz. melléklet tartalmazza. A be nem fejezett, de az állami támogatást igénybe vett céltámogatott beruházások helyzete rendezetlen. Nincs jogi kötelezés, követelmény arra, hogy az igénybejelentésben megjelölt befejezési időn túlmenően mennyi idő áll az önkormányzat rendelkezésére, hogy az eredeti célt megvalósítsa. Jogi szabályozás feladata lenne méltányos határidőt szabni, hogy az önkormányzat adjon számot az eredménytelenül végződött beruházásról. A Cct. hatályba lépése előtt, tehát az 1991-92. évre céltámogatásban részesített beruházásoknál nincs meghatározva, hogy a támogatást az önkormányzatok milyen időpontig használhatják fel. A céltámogatást elnyert önkormányzatok a fejlesztések döntő hányadában (94,7%-ában) a pályázatban megjelölt célt valósítják meg. A céltól eltérő megvalósítás esetén az önkormányzatok nem tettek eleget támogatás
visszafizetési és kamatfizetési kötelezettségüknek. Ezekben az esetekben az ellenőrzés kezdeményezte a támogatások arányos visszafizettetését. Kevésbé minősíthető az egészségügyi gép-műszer beszerzések esetében a pályázatban megjelölt célok teljesítése, illetve az azoktól való eltérések indokoltsága, mivel az esetek egy részében speciális szakmai kérdések merülnek fel. Ordacsehi; oktatási-nevelési centrum rekonstrukciója, ált. isk. tanterem, tornaterem (1.F.14.) A címzett támogatást elnyert önkormányzatok - 3 kivételével - a pályázatban megjelölt célt valósítják meg. Részben valósítja meg a pályázatban megjelölt célt 3 önkormányzat az alábbi feladatok tekintetében: Kisvárda; kórházrekonstrukció (2.F.23.). Zala Megyei Önkormányzat; Megyei Kórház-rendelőintézet rekonstrukciója (2.F.24.) Ordacsehi; 200 m2-es óvodai konyha és kiszolgáló helyiség (2.F.25.) Helyenként előfordult, hogy a támogatott műszaki tartalom terhére nem támogatott műszaki tartalmat finanszíroztak. Ilyenkor az ellenőrzés javasolta a céltámogatások arányos visszafizettetését. A vizsgált fejlesztéseknél az ellenőrzés összesen 163 943 ezer forint jogtalanul igénybe vett céltámogatást tárt fel, ezért a jogtalan támogatás visszafizettetését kezdeményezi a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben. Az önkormányzatok 17 321 ezer forint támogatást időközben visszafizettek. ( 8. sz. melléklet ) A visszafizetésre javasolt címzett támogatás összege 14 745 ezer forint. Ez két feladattal összefüggésben jelentkezik ( 9. sz. melléklet). Kisvárdai önkormányzat; (kórházrekonstrukció). Bajai önkormányzat; (75 férőhelyes német nemzetiségi óvoda) Az ellenőrzés ezért a jogtalan támogatás visszafizettetését kezdeményezi a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényben. A támogatott és a nem támogatott műszaki tartalom elhatárolása az egyidejű megvalósítás, kivitelezés következtében körülményes. (Pl.: a tornaterem és általános iskola építésénél). Rendkívül nehéz annak a megítélése, hogy a céltámogatás valóban a támogatott műszaki tartalomhoz kapcsolódik. Nyilvánvaló, hogy szervezési, műszaki és pénzügyi szempontból is ésszerűbb a támogatott és a nem támogatott műszaki tartalom egyidejű megvalósítása. Ez azonban műszaki-pénzügyi szakaszolás,
elkülönítés hiányában lehetőséget ad a támogatás jogtalan felhasználására. A jogosulatlan támogatás lehívás fontosabb típusaira az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 64. §-a és az éves költségvetésekről szóló törvények a céltámogatás visszafizetése mellett előírják az éves átlagos jegybanki alapkamatnak, illetve annak kétszeres mértékének megfelelő kamatfizetést.A jogtalan támogatás igénybevétellel összefüggő visszafizetéshez kapcsolódó büntető kamat kiszámításának módját a jogszabályok - minden részletre kiterjedően - az 1995. évig továbbra sem szabályozták. Az említett költségvetési törvényekben, vagy a 140/1993. (X. 12.) Korm. r. 36. §-a alapján a 3/1993. (PK. 16.) PM tájékoztatóban előre nem hirdették meg egyértelműen azt, hogy a kamat mikortól, milyen időpontig esedékes. Az adott időponttól, tehát naptári napokra (töredék év(ek)-re) kiszámítható időszakra igénybe vett támogatásoknál az "éves átlagos jegybanki alapkamat" előírása helytelen. A kamat számítás teljes körű, megnyugtató szabályozását a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló 1995. évi CIV. tv. 5. §-a utólag sem rendezte. A Magyar Köztársaság 1996. évi költségvetéséről szóló 1995. évi CXXI. tv. 22. § (6) bekezdésének szabályozásában a kamat-fizetési kötelezettség keletkezése napjának meghatározása előre lépésnek számít, de továbbra sem egyértelmű, hogy az "igénybevétel évében" időtartam a jogtalan lehívás első évére, vagy e támogatás használatának teljes időtartamára, adott esetben akár több évre vonatkoztatható-e? A vonatkozó törvényekben, kormányrendeletekben nincs egyértelműen szabályozva, hogy a célnak meg nem felelő vagy megtévesztő, valótlan adatokat tartalmazó, de kedvezően elbírált pályázat esetén milyen szankciókat kell alkalmazni. Az önkormányzatok a céltámogatási igénybejelentésben jelzett fejlesztési céltól általában nem térnek el, de több esetben az abban megjelölt megvalósítandó feladattól igen. (Pl.: a megvalósítandó utcai csatorna és vízvezeték volumenénél ténylegesen nagyobbat végeznek el, mint amit az igénybejelentésben jeleztek). A beruházás versenyeztetése során az eredeti műszaki tartalom alapján jelentős költségmegtakarítást érnek el, amelyet később, hogy a céltámogatást kihasználják, különböző szerződésmódosításokkal, plusz igényekkel kiegészítenek). A többlet költség céltámogatásának elszámolhatósága és a cél szerinti felhasználás nincs pontosan definiálva. Ezeket a jogszabályok nem szabályozzák. 1.4 A takarékossági és hatékonysági követelmények érvényesülése a beruházásoknál Az önkormányzatok egy része célszerűen élt az ésszerű, közös (társulásos) beruházásokban rejlő előnyök, preferenciák kihasználásával. Az önkormányzatok másik része azonban a lehetségesnél és a szükségesnél kisebb mértékben használta, illetve nem használta ki az e területen rendelkezésre álló valós helyi, térségi adottságokat.
A társulásos beruházások helyett az önálló fejlesztések szorgalmazása a megépülő létesítmények üzemeltetésének gazdaságosságát is rontják, többletfenntartási költséget okoznak. Több szennyvíztisztító telep nem közös beruházásként történő építése, sokféle típusának kialakulása összefügg az ez irányú céltámogatási feltételek liberális szabályozásával - melyek 1995-re és 1996-ra már szigorodtak -, továbbá az önkormányzatok önállósodási törekvéseivel, de a térségi és a szakmai koordináció megoldatlanságával is. E tekintetben előrelépést jelent a közműberuházások terén a népességszámhoz igazított pályázati feltétel-rendszer kialakítása. Ugyanakkor ez egyben korlátot is szab a közműolló szűkítésének. Abaliget; életveszélyes ált. isk. tanterem, Hajós; szennyvízcsatorna, Györgytarló, Kenézlő, Viss; ivóvízellátás, Bogács, Bükkzsérc, Cserépfalu; szennyvízelvezetés-, és tisztítás, Dejtár; szennyvíztisztító, Ajka; egészségügyi gép-műszer (1.F.12.). A nyilvános versenytárgyalásokon a beruházók, helyi önkormányzatok pozícióját rontja, a kivitelezőkét viszont javítja a beruházási összköltségnek és az állami támogatásnak, illetve a saját forrásnak a Magyar Közlönyben való közzététele. A kivitelezésre pályázó vállalkozók számára a címzett támogatásoknak törvényben, a céltámogatásoknak pedig a kormányközleményben történő kihirdetése nyílttá teszi a feladat megvalósításának pénzügyi kondícióit. A pályázatok gyakran e körül a maximális lehetőség körül szóródnak, így a nyertes pályázat kiválasztásánál nem igazán az állami és az önkormányzati pénzek megtakarítására vonatkozó törekvések dominálnak, hanem inkább az, hogy a feladat megvalósítása mellett a kivitelező milyen előnyöket tud biztosítani az önkormányzatnak (más feladatok megvalósítása, pénz visszajuttatása bérleti vagy egyéb szerződés alapján). A pénzeszközök nem elég hatékony és takarékos felhasználása fokozottan jelentkezik a magas támogatottsági mértékű céloknál. Ilyen a 90%-os céltámogatási mértékkel rendelkező közkifolyós ivóvízellátás. A közös beruházást ösztönző preferenciával (+ 10, illetve 1000 fő alatti állandó lakosú települések esetén + 20%), illetve Vízügyi Alapból elnyert támogatással a közkifolyós ivóvízellátásnál 100%-os támogatottságú is lehet a beruházás. A saját forrás megtakarítására vonatkozó érdekeltség ez esetben túl kicsi, illetve nem működik, így az önkormányzatok egy részénél a pénzeszközök felhasználáskor nem érvényesültek a takarékossági és hatékonysági követelmények. Szemely, Bürüs, Várad: közkifolyós ivóvízellátás (1.F.9.) A befejezett fejlesztés céltámogatás felhasználásáról az önkormányzatnak "csak" számszaki elszámolást kell készíteni. Ilyen mértékű támogatás mellett az állam megkövetelhetné, hogy a beruházás hatékonysági, eredményességi szöveges
elemzése is legyen része az elszámolásnak, illetve elszámoltatásnak. A költségvetés nem elhanyagolható összegű bevételtől esik el, mert nem határozták meg, hogy a befolyó bevételekből (pl.: a kötbérből, a kártérítésből, a vállalkozó felszámolásakor a kielégített hitelezői igényből, a közműrácsatlakozási díjból, a koncessziós díjból) a céltámogatás arányának megfelelő összeg valamilyen feltételrendszertől függően megilleti-e az államot, vagy sem. 1.5 A beruházások számviteli nyilvántartása, üzembehelyezése, a megvalósított beruházások megfelelése az eredetileg tervezett műszaki-gazdasági paramétereknek és a létesítmények folyamatos működtetési gondjai A céltámogatással megvalósult és aktivált ingatlanok és egészségügyi gépműszerek analitikus (részletező) szabvány nyomtatványaiban az önkormányzatok nem jegyzik fel, hogy e tárgyi eszközöket milyen összegű támogatással finanszírozták. Erre a nyilvántartások megjegyzés része kínálna lehetőséget. Az igénybe vett céltámogatás összegének ezen nyilvántartásban történő szerepeltetése az állam érdekének védelmét szolgálná, az esetleges tíz éven belül meg nem engedett elidegenítés könnyebb feltárásához, illetve ilyenkor a céltámogatás visszafizetési kötelezettségről értékes információt nyújtana a külső ellenőrzés, ezen belül elsősorban az ÁSZ vizsgálat számára. Az önkormányzatok általában gondoskodtak az elkészült beruházások műszaki átvételéről, üzembehelyezéséről, számviteli rendezéséről (aktiválásáról). Az aktiválás előfeltétele a támogatással történő elszámolásnak. Amennyiben a beruházás 1995. évben be is fejeződött az önkormányzatnak az elszámolást az 1995. évi beszámolóval egyidejűleg kell elkészítenie. Ezen elszámolás a vizsgálat időszakában még több helyen nem történt meg, illetve folyamatban volt. Az elszámolás és a támogatás felhasználhatósága szempontjaiból gondot jelent, hogy nem határozták meg a beruházások befejezésének fogalmát. Nagyharsány, Véménd; tornaterem, Bogács; szennyvíztisztító, Királyhegyes; eü-i gép-műszer, Vas megye, Kistelek, Szálka; közműberuházás (1.F.16.) Helyenként az elkészült szennyvíztisztítókat nem lehetett üzembehelyezni, mert az ehhez szükséges csatornahálózatot céltámogatottság hiányában nem tudták megépíteni. A nem megfelelően kihasznált szennyvíztisztítók magas fajlagos költsége számottevő központosított támogatási igényt idézett elő. A céltámogatás segítségével megvalósított beruházások 23,6% csak részben felel meg az eredetileg tervezett műszaki-gazdasági paramétereknek, sem naturális adataiban, sem kihasználtságában nem érik el a tervezett szintet. Előfordul a teljes kihasználatlanság, vagy a nem a jóváhagyott célra történő hasznosítás is. Vámoscsalád; 1-4. osztály helyben oktatásához isk. tanterem, Csákánydoroszló; szennyvízcsatorna, Vas
megye; szociális otthon (1.F.17.). Gyód; nemzetiségi ált. iskola, Csongrád megye; kórházrekonstrukció, Szálka, Ajka, Újudvar, Türje; szennyvíztisztító (1.F.18.). A címzett támogatások segítségével megvalósuló fejlesztések közül 7 csak részben felel meg az eredetileg tervezett műszaki- gazdasági paramétereknek. Békés Megyei Önkormányzat; Dél-alföldi ivóvízminőség javítóprogram (2.F.26.), Debrecen; szennyvíztisztító telep, iszapkezelés (2.F.9.), Fővárosi Önkormányzat; Erzsébet Kórház utókezelő osztályának rekonstrukciója (2.F.27.), Fővárosi Önkormányzat; Bajcsy Zsilinszky Kórház energiaközpont közlekedésiés közműrendszer, élelmezési üzem építése (2.F.11.), Balassagyarmat; dr. Kenessey Albert Kórház és Rendelőintézet I. ütem, szemészeti pavilon felújítása (2.F.28.), Kisvárda; kórházrekonstrukció (2.F.23.), Sarkad; 2. sz. általános iskola bővítése 1 tanteremmel, 1 műhelyteremmel és szertárral (2.F.29.). A Cct. az ilyen esetekre nézve gyakorlatilag nem tartalmaz szankcionálási lehetőséget. A feleslegesen létrehozott értékek, illetőleg a cél teljes megvalósulása nélkül kimerített támogatási keretek miatt az önkormányzatoknak ma visszafizetési kötelezettséget nem lehető előírni, törvény nem kötelezi őket arra sem, hogy a létrehozott, de eredetileg megjelölt célra nem használt épület mobilizálásából az államot elégítsék ki, és arra sem, hogy a részlegesen megvalósított beruházást záros határidőn belül saját eszközei terhére tegyék teljessé. E kérdésekben tehát az állami költségvetési pénzeszközök minden egyébnél "puhább" forrásokként szerepelnek. Az önkormányzatok a beruházások előkészítése, illetve a kötelezettségvállalás során gyakran nem vagy csak felületesen számoltak a működtetés költségeivel. A címzett támogatás segítségével megvalósuló létesítmény folyamatos működtetése gondokat okoz a következő esetekben: Bács-Kiskun megyei önkormányzat; Katona József megyei könyvtár (2.F.30.). Ajka; Magyar Imre Kórház (2.F.15.), Káptalantóti; 8 tantermes iskola és konyha 30 férőhelyes óvoda (2.F.6.). A céltámogatás segítségével megvalósított a közműfejlesztések (vízhálózat építés, szennyvízelvezetés és tisztítás) várható üzemeltetési költségeivel az önkormányzatok általában nem számoltak, mivel abban gondolkodtak, hogy ezeket a létesítményeket üzemeltetésre e feladatra szakosodott vállalkozóknak adják át, s a lakossági díjakat - a meghatározott díjhatáron felül - a központosított támogatással kiegészítik. Egyes intézmények működtetését a térítési díjakból (megváltási
díjakból) és a normatív állami hozzájárulásból kívánják finanszírozni. A nem megfelelően átgondolt fejlesztések esetén a nehéz gazdasági körülmények között fennáll annak a veszélye, hogy az önkormányzatok a megvalósult létesítményt - normatív háttér nélkül - nem tudják működtetni, vagy gondot okoz az üzemeltetéshez szükséges forrás megteremtése. Véménd, Nagyharsány, Pécsvárad; tornaterem, Baja; nemzetiségi tanterem, Somogyfajsz; szociális otthon (1.F.19.). Az önkormányzatok a központi támogatással létrehozott vagyont - a törvényi előírással összhangban - nem idegenítették el. Az új szabályozás viszont ellentmondásos, mert a támogatás segítségével megvalósult létesítmények elidegenítési tilalma, illetve tíz éven belül e vagyon nem helyi önkormányzat részére történő elidegenítésekor a támogatás visszafizetési kötelezettsége fennmaradt, míg a jelzálogjog bejegyzésének kötelezettsége megszűnt. A jelzálogjog bejegyzése olyan eszköz, amely a központi forrással létrehozott vagyon védelmét szolgálná, ugyanis ez biztosabb garanciát nyújt az elidegenítés ellen, illetve a támogatás visszafizetési kötelezettség teljesülésére.
ÖSSZEFOGLALÁS, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A támogatások elnyerését célzó igények benyújtásánál és ezen állami pénzeszközök felhasználásánál az önkormányzatok többsége megtartotta a jogszabályi előírásokat. A helyi fejlesztési döntések előkészítettsége - különösen a pénzügyi megalapozottság tekintetében - gyakran ellentmondásos, nem megfelelő volt. Az önkormányzatok céltámogatási igénybejelentését a befogadási szándék erőteljes érvényesítése jellemezte. Gyakori, hogy a beruházáshoz szükséges saját erő részt nem teljeskörűen, vagy egyáltalán nem tudják biztosítani. Az önkormányzatok fenti magatartását részben az motiválja, hogy a céltámogatott fejlesztések támogatási aránya összességében csökkenő tendenciájú, részben pedig az, hogy a saját forrás rész biztosításához az elkülönített állami pénzalapokból igényelhető támogatásokra is számítanak, ugyanakkor ezek elbírálása a céltámogatástól időben és rendszerében is eltérően történik. Az igénybejelentéskor a saját forrásra vonatkozó képviselő- testületi kötelezettségvállalás (határozat) sokszor csak formális, az önkormányzatok a megítélt céltámogatás után keresik a kiegészítő saját erő - elkülönített állami pénzalapok, vagyoneladás, alvállalkozói és bérleti szerződések útján történő igénybevételének lehetőségét.
A saját források hiánya, elégtelensége részben a feladatok elhagyásához, vagy csökkentett mértékű megvalósításához és az elnyert céltámogatási előirányzatról való lemondáshoz vezetett, részben pedig a beruházások megvalósításának elhúzódását idézte elő. Erre vezethető vissza továbbá a felhasználás során elkövetett szabálytalanságok számottevő része is. A céltámogatásokhoz a saját forrást több önkormányzat csak hitelfelvétel segítségével tudta biztosítani. A helyi önkormányzatok a közműberuházásoknál a kedvezményes kamatozású társulati hitelfelvételi lehetőséget ki tudják játszani, s a hitelek terheit a központi költségvetés viseli. A nehéz pénzügyi helyzetben lévő önkormányzatok egy része az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatása és a céltámogatás együttes megszerzésére törekszik. A saját erő megteremtésének fontos feltétele volna a stabil pénzügyi szabályozás, a több évre előre látható megbízható forrásképződés. A műszaki-pénzügyi folyamatban a teljesítés banki tartalmi ellenőrzése nem megoldott, a céltól eltérő és pazarló felhasználás kiszűrését a szabályozás és gyakorlat - a viszonylag magas, illetve a céltámogatás megelőlegezésének módszerénél 1995-ben többszörösére felemelt kezelési költség ellenére - nem kezeli. Általános tapasztalat, hogy minél nagyobb a központi támogatottsági arány, annál kevésbé átgondoltak és racionálisak az önkormányzatok pénzügyi döntései. Ez elsősorban az elrendelt pótmunkák, illetőleg időközben felmerült és elfogadott többletköltségeknek a teljesítésében nyilvánul meg. Az önkormányzatoknál - az előző korlátok mellett - érzékelhető volt az a szándék is, hogy a rendelkezésre álló pénzeszközökből az adott fejlesztéseket takarékosan, a lehető legkorszerűbb műszaki színvonalon oldják meg. A fejlesztések jelentős hányadának megvalósítása nem tekinthető tervszerűnek. Ezt a céltámogatási előirányzatok 1994-95. évi maradványainak növekvő összege, s emelkedő aránya is jelzi. A címzett- és céltámogatási rendszer jellegéből, működési hiányosságaiból, illetve az önkormányzatoknál - döntően - a megvalósítás hibáiból következően 1995. év végén összesen 10 548,4 millió forint (26,0%) állami pénzeszköz maradt felhasználatlanul. A támogatások felhasználásának aránya kedvezőtlennek minősíthető, mivel a központi költségvetésben korlátozottan rendelkezésre álló pénzeszközök hasznosításának, felhasználásának jelentős mértékű lemaradását mutatja. Ez egyidejűleg ellentmondás és pazarlás, s egyben mutatja a címzett és céltámogatási rendszer rugalmatlanságát is. Az 1993-1995. években többszörösére növekedett a céltámogatási
előirányzatokról történő lemondás összege és aránya, amely szintén a költségvetési pénzeszközök fölösleges lekötéséről tanúskodik. Az önkormányzatoknál továbbra is jelentős a jogtalanul igénybe vett, ezért a központi költségvetésbe visszafizetendő címzett- és céltámogatások összege. A beruházások, a létesítmények döntő többségének létrehozása célszerű volt. Egyes beruházások azonban nagyobb körültekintéssel, a tényleges igények ismeretében kisebb költségráfordítással, jobb kapacitáskihasználással valósulhattak volna meg. A szennyvíztisztítók és a tornatermek, tornacsarnokok egy részének kihasználtsága alacsony, illetve a közeljövőben nem is lesz megfelelő. A valós szükségleteket, az alapfunkciót meghaladó méretek és megoldások magasabb központi költségvetési kiadást, az önkormányzatoktól pedig nagyobb összegű saját forrást, többlet üzemeltetési terhet igényelnek. Ebből következően a fejlesztések gazdaságosságában és hatékonyságában lényeges eltérések tapasztalhatók. A helyi önkormányzatok jelenlegi pénzügyi szabályozásának szerves része a címzett és céltámogatási rendszer. E támogatások nélkül - figyelemmel a korlátozott saját forrásokra - az önkormányzatok nem lettek volna képesek ezeket a fejlesztéseket megvalósítani. A támogatásokkal létrehozott beruházások nagymértékben elősegítették a települések, illetve az egyes térségek kommunális, egészségügyi, oktatási és közművelődési ellátási színvonalának emelését, az életkörülmények javítását és a környezeti ártalom csökkenését. Az önkormányzatok és a lakosság jelentős hányadát érintő vízmű beruházások eddig ellátatlan területeken biztosítják a polgárok egészséges ivóvízzel való ellátását. A támogatások segítségével megvalósuló fejlesztések lehetőséget adnak az önkormányzatoknak feladataik magasabb színvonalon való ellátására, javítva a településeken élő lakosság közérzetét. Az önkormányzati beruházások 1995-ben is keresletet támasztottak az építőanyagiparral, a feldolgozóiparral és a kivitelező építőiparral szemben. A támogatások segítségével megvalósuló önkormányzati közmű (és más) beruházásoknak munkaerő-foglalkoztatás szempontjából is nagy jelentősége van, amit több helyen jól ismert fel az önkormányzat vezetése, hozzájárulva a településen a munkanélküliség kezeléséhez. A korábbi években a sok támogatott cél és viszonylag magas céltámogatási arány alapján elindított fejlesztések nagy determináló hatására az 1994-95. évekre a költségvetési törvényekben az új induló beruházásoknál lényegesen szűkítették és rangsorolták a támogatható célokat. A megszorító intézkedések bizonytalanságot és többletköltséget idéztek elő az
önkormányzati fejlesztések feltételrendszerében, a beruházások helyi döntéselőkészítésében. Az 1993-94. évi céltámogatási igények elfogadását, s az 1995. évi igények benyújtását követően az 1994. év végén módosították az ÁFA törvényt, mely szerint az előzetesen felszámított ÁFA visszaigénylésének szempontjából 1992. év végén folyamatban lévő vízgazdálkodási beruházásoknál az ÁFA az 1994. év vége helyett az 1996. év végéig visszaigényelhető, így minden ilyen fejlesztésnél megtervezett és jóváhagyott ÁFA rész feleslegesen terhelte, terheli az 1995-96. évi költség- és céltámogatási előirányzatokat. A címzett- és céltámogatási rendszer hibájaként róható fel, hogy a célok kijelölése nem minden esetben a valós helyi szükségleteket tükrözte vissza és kényszerpályára terelte a helyi fejlesztési tevékenységet. Nem ösztönzött - főleg a magas támogatási mértékű céloknál - az állami pénzeszközök takarékos és hatékony felhasználására. A területi koordináció, a szakmai irányítás és ellenőrzés hiányosságai következtében az esetenként "pazarló" pénzfelhasználással létrejövő elaprózott vagy túlméretezett kapacitások működtetése gondot okoz. A címzett és céltámogatási rendszer fejlesztése és a törvényesség érvényesítése érdekében az Állami Számvevőszék az alábbiakat javasolja: A Belügyminisztérium részére ˇ Az ellenőrzés megállapításaira figyelemmel a támogatási rendszer feltételeit, eljárási követelményeit jogi szabályozással pontosítani szükséges a hatékonyabb működtetés és ellenőrizhetőség érdekében. ˇ Ki kellene alakítani a megalapozatlan saját forrás vállalások szankcióját a támogatási rendszer működése hatékonyságának javítása érdekében. Jogszabályban kellene rögzíteni, hogy amennyiben a saját forrást az önkormányzat rendeletében (módosításában) nem biztosítja, akkor nem támogatás lemondási kötelezettsége keletkezne, hanem automatikusan megszűnne a jogosultsága a jóváhagyott keret fölött. ˇ A megyei területfejlesztési tanácsok kapjanak hatáskört a címzett- és céltámogatások, valamint a céltámogatási kiegészítő keret odaítélésének döntéselőkészítésében és ezek felhasználásának értékelésében, erősítve a térségi szemlélet és a területi koordináció (társulásos fejlesztések) érvényesülését. ˇ Az 1996. évi költségvetési beszámoló keretében fel kellene mérni az önkormányzatoknál azon 1993- 96. évi támogatási előirányzatokat, előirányzat maradványokat, amelyek az önkormányzatokat azért nem illetik meg, mert a beruházás összköltségében és támogatásában a vissza nem igényelhető ÁFA-t tervezték, jóváhagyták, de azt mégis visszaigényelhették. Egyidejűleg kezdeményezzék ezek lemondatását. ˇ Teljeskörűen fel kellene mérni az 1991. és 1992. évben jóváhagyott támogatások maradványának felhasználhatóságát, illetve az önkormányzatok
ezzel kapcsolatos szándékait, s a felhasználhatatlan keretmaradványokat töröljék az indokolatlan finanszírozási költségek megszüntetése és a tisztánlátás érdekében. A Pénzügyminisztérium részére ˇ Az ellenőrzés által feltárt és jogtalanul igénybe vett címzett- és céltámogatások utáni büntető kamatot számítsák ki és központi költségvetésbe történő befizettetéséről gondoskodjanak az 1995. évi zárszámadási törvényben. A Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium részére ˇ A vizsgálat által feltárt jogtalanul igénybe vett 163 943 ezer forint céltámogatás és 14 745 ezer forint címzett támogatás visszafizettetéséről (8. 9. sz. melléklet szerint) és büntető kamatainak megfizetéséről intézkedjenek a Magyar Köztársaság 1995. évi költségvetésének végrehajtásáról szóló törvényjavaslatban, illetve törvényben. ˇ Az ellenőrzések által feltárt, 1996. június 04-ig a képviselő-testületek által le nem mondott 194 409 ezer forint céltámogatási előirányzat visszavonásáról (7. sz. melléklet szerint) intézkedjenek az OGY-nek benyújtandó előbbi törvényjavaslatban, illetve törvényben. ˇ Az 1994. évi cél- címzett állami támogatások vizsgálata során feltárt és a képviselő-testületek által le nem mondott 2 000 937 ezer forint cél- címzett támogatási elő-irányzat 1994. évet érintő lemondatásáról (1O. 11. sz. melléklet szerint) intézkedjenek. A lemondások végleges összegét a Belügyminisztérium nyilvántartása, az időközben történt lemondások és a műszaki teljesítés alapján kell korrigálni. A zárszámadási törvényben a lemondások jogi érvényesítésével kapcsolatosan aggályok merültek fel az Igazságügy Minisztérium és a Pénzügyminisztérium részéről. ˇ A beruházások jobb pénzügyi megalapozása azt igényelné, hogy az elkülönített állami pénzalapok elosztását időbelileg és tartalmilag hangolják össze a céltámogatásokkal, a pályázatokat esetleg egy eljárásban bírálják el. Az elkülönített állami pénzalapok mértékét célszerű lenne jobban a szükségletekhez igazítani, a lakossági hozzájárulás figyelembevételével preferálni. Ebbe a rendszerbe e támogatást igénylők részére - meghatározott feltételek alapján - építsenek be garanciális elemeket, kiszámíthatóbbá téve az elkülönített állami pénzalapok önkormányzati tervezését. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium részére ˇ A lecsökkent tényleges ivóvízfogyasztáshoz, illetve a várható tényleges szükségletekhez fokozottabban igazodó szennyvíztisztító kapacitások létrehozásának befolyásolása céljából vizsgálják felül és szükség szerint módosítsák a vízfogyasztásra vonatkozó tervezési előírásokat. ˇ Tekintsék át a vízgazdálkodási céltámogatások fajlagos költségéről kiadott tájékoztatóban a műszaki tartalom (technológia) teljeskörűségét és a fajlagos költségnormatívákat, hogy azok megfelelőbb információt és fedezetet
nyújtsanak ezen beruházásokhoz. ˇ A túlméretezett szennyvíztisztító kapacitások létrehozásának elkerülése érdekében a jövőben alaposabb vizsgálat előzze meg ezen új létesítmények támogatásának befogadását. A kihasználtság növelése érdekében a közeli településeknél a rácsatlakoztatási lehetőségek szempontjait szem előtt kell tartani.
Melléklet
