23)

HET RECHT EN DE WITTE ILLEGAAL

De uitvoering van de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen van Staatssecretaris Cohen (TBV 1999/23)

Maaike Kaan Hogeschool van Utrecht Faculteit Sociaal Agogische Opleidingen Sociaal Juridische Dienstverlening Utrecht 22 augustus 2001

HET RECHT EN DE WITTE ILLEGAAL: M. Kaan

1

Inhoudsopgave Inleiding

p. 3

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Het ontstaan van de witte illegaal Inleiding Het Nederlandse vreemdelingenbeleid Wat is een witte illegaal Het ontstaan van het illegalenprobleem De opmaat tot heden van het (witte) illegalen-beleid Samenvatting

p. 5 p. 5 p. 5 p. 6 p. 6 p. 6 p. 9

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Het politiek en maatschappelijk debat over de regeling van Cohen Inleiding De politieke standpunten voorafgaand aan en over de regeling De maatschappelijke standpunten voorafgaand aan en over de regeling Het rendement van de regeling Samenvatting

p. 11 p. 11 p. 11 p. 12 p. 12 p. 13

3 3.1 3.2 3.3 3.4

De Tijdelijke Regeling Witte Illegalen Inleiding De procedure van de TBV 1999/23 Alleenstaande vrouwen Het verschil tussen het oude en het nieuwe beleid Samenvatting

p. 14 p. 14 p. 14 p. 15 p. 15 p. 16

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

De precisering van de acht voorwaarden Inleiding De acht voorwaarden van Cohen Tijdstip indiening verzoek Aantoonbaar ononderbroken verblijf Bezit sofi-nummer Bezit geldig paspoort Uitzetting Onjuiste gegevens Valse documenten Criminele antecedenten Samenvatting

p. 17 p. 17 p. 17 p. 17 p. 17 p. 17 p. 18 p. 18 p. 18 p. 18 p. 18 p. 18

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10

De opstelling van de IND en die van de rechtshulpverleners Inleiding Tijdstip indiening verzoek Aantoonbaar ononderbroken verblijf Bezit sofi-nummer Bezit geldig paspoort Uitzetting Onjuiste gegevens Valse documenten Criminele antecedenten Alleenstaande vrouwen Samenvatting

p. 20 p. 20 p. 20 p. 20 p. 22 p. 22 p. 23 p. 23 p. 24 p. 24 p. 24 p. 25

6 6.1

Het advies van de Burgemeesterscommissie Inleiding

p. 26 p. 26


2

6.2 6.3 6.4

Het ontstaan van de Burgemeesterscommissie Wat doet de Burgemeesterscommissie? Het resultaat van de Burgemeesterscommissie Samenvatting

p. 26 p. 26 p. 27 p. 27

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9

De opstelling van de rechter Inleiding Tijdstip indiening verzoek Aantoonbaar ononderbroken verblijf Bezit sofi-nummer Bezit geldig paspoort Uitzetting Onjuiste gegevens Valse documenten Criminele antecedenten Samenvatting

p. 28 p. 28 p. 28 p. 28 p. 28 p. 29 p. 29 p. 29 p. 29 p. 29 p. 30

8 8.1 8.2

Casus volgens fasenmodel van de rechtstoepassing Inleiding Casus

p. 31 p. 31 p. 31

Samenvatting

p. 34

Conclusie

p. 36

Aanbeveling

p. 38

Verantwoording

p. 39

Afkortingenlijst

p. 40

Literatuurlijst

p. 41

Kamerstukken

p. 42

Andere bronnen

p. 43


3

Inleiding De Tijdelijke Regeling Witte Illegalen van 3 september 1999 (Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire, TBV 1999/23) van de Staatssecretaris van Justitie Job Cohen kan gezien worden als een nieuw hoofdstuk in de legalisatierondes van illegaal hier te lande verblijven vreemdelingen, die al vanaf 1979 spelen. Reeds in de jaren ‘70 was er sprake van een ‘illegalenprobleem’. Het werd grotendeels door de overheid zelf gecreëerd, want tot 1991 konden illegalen zonder geldig verblijfsdocument een sofi-nummer krijgen van de Belastingdienst en konden zij zich moeiteloos inschrijven in het bevolkingsregister. Zo konden illegalen in Nederland wonen, ‘wit’ werken en een bestaan opbouwen. Vandaar de naam ‘witte’ illegalen. Daar zou de Koppelingswet die in juni 1998 in werking trad, verandering in brengen. Met name zou de bijwerking van deze wet zijn dat het illegalen zou verhinderen deel te nemen aan de Nederlandse samenleving, zoals ze dat tot dan toe gewend waren. Op dit maatschappelijk probleem ontstond een uitgebreide politieke discussie, die de Staatssecretaris van Justitie Cohen deed besluiten in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen te presenteren. De regeling beoogt een oplossing te bieden voor vreemdelingen die reeds lang in Nederland met een schijn van legaliteit wonen en werken. Bij alle voorgaande regelingen is gebleken dat telkens de schrijnende gevallen buiten de boot vallen. Cohen zou zich nu laten adviseren over de inburgering van deze illegalen in de Nederlandse samenleving door Burgemeesterscommissies van vier grote steden. Deze mate van inburgering zou een grote rol gaan spelen bij de beoordeling van het verzoek ingediend op grond van deze regeling. Zette deze nieuwe regeling een punt achter het probleem van de witte illegalen? Hoe werkt deze regeling in praktijk? Heeft de tijdelijke regeling witte illegalen een einde gemaakt aan de schrijnende gevallen? Deze vraagstelling is relevant voor de sociaal juridische dienstverlening omdat op deze manier zal worden bezien of het beoogde doel van de regeling is gerealiseerd. Het monitoren van de uitwerking van de regeling is van groot belang voor de rechtshulpverleners en hun cliënten. Middels het verzamelen van beslissingen van de IND door werkgroepen en deze te bestuderen, ontstaat er zo een database aan informatie waar rechtshulpverleners zich op kunnen beroepen. Het in deze scriptie gepresenteerde feitenmateriaal is verkregen doordat ik een schakel ben geweest in deze verzameling. Deze scriptie is een verzameling van alle feiten en conclusies over de regeling. De zo ontstane data base is uitzonderlijk. Dit is van groot belang voor alle rechtshulpverleners die zich zo beter kunnen inzetten voor hun cliënten. Mijn persoonlijke interesse komt voort uit mijn (vreemdelingrechterlijke) praktijk. Ik ben zelf een van de rechtshulpverleners die zich inzet voor de witte illegalen. De schrijnende gevallen die telkens buiten de boot vallen bij voorgaande regelingen zijn voor mij waar het mij uiteindelijk allemaal om te doen is. Doordat ik er midden inzit is het voor mij ook makkelijk om aan materiaal te komen. Ik heb mezelf aangeboden bij de werkgroep Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam (VSAA) om als verzamelpunt te fungeren voor alle positieve beslissingen van de IND, deze te bestuderen en als data base te fungeren. In de uitoefening van mijn werk en functie als verzamelpunt heb ik veel contact gehad met anderen die zich met deze regeling bezig hielden. Het was voor mij dan ook mogelijk om de hand te leggen op veel informatie die binnen dit kleine circuit rondgaat. Deze scriptie is opgebouwd uit de volgende hoofdstukken: 1 Het ontstaan van de witte illegaal; in dit hoofdstuk wordt het Nederlandse vreemdelingenbeleid bekeken met betrekking tot verblijf en illegaliteit. Uitgelegd zal worden wat illegalen zijn en welke groep vormt de witte illegaal. Hoe het illegalenprobleem is ontstaan en wat voor ontstaansgeschiedenis het witte illegalenbeleid heeft.


2 3 4 5

6 7 8

4

Het politiek en maatschappelijk debat over de regeling van Cohen; hierin zal naar voren komen wat voor standpunten de politiek en de maatschappij innemen wat betreft het witte illegalenbeleid. De Tijdelijke Regeling Witte Illegalen; hier zal de procedure van de regeling worden besproken alsmede het beleidsmatige verschil tussen het ouden en nieuwe beleid. De precisering van de acht voorwaarden; in dit hoofdstuk zal een toelichting worden gegeven op de acht voorwaarden zoals Cohen die in de regeling heeft aangebracht. De opstelling van de Immigratie- en Naturalisatiedienst en die van de rechtshulpverleners; in dit hoofdstuk wordt op basis van verzamelde beslissingen van de IND de werkwijze van de IND bestudeerd. Er wordt duidelijk hoe de IND de acht voorwaarden hanteert en wat de kritiek van de rechtshulpververs is. Het advies van de Burgemeesterscommissie ; er wordt bekeken hoe deze commissie is ontstaan, wat zij precies doet en hoe haar rol is binnen de regeling. De opstelling van de rechter; hier wordt de tendens weergegeven van het oordeel van de rechter tot nu toe over de werkwijze van de IND. Casus volgens het fasenmodel van de rechtstoepassing; middels het beschrijven van een casus en mijn rol als SJD-er in dezen, komt naar voren wat voor belang deze scriptie heeft voor het SJD werkveld.

Op de gepresenteerde feiten en de in de praktijk opgedane ervaring heb ik tevens een aanbeveling geformuleerd.


1

5

Het ontstaan van de witte illegaal

1.1 Inleiding Voor de beantwoording van de vraagstelling of de tijdelijke regeling van Cohen een einde maakt aan de schrijnende gevallen, is het noodzakelijk om te kijken naar het Nederlandse vreemdelingenbeleid met betrekking tot toelating en illegaliteit. Wat zegt de Vreemdelingenwet over rechtmatig in Nederland verblijven en over illegaal verblijf. Hoe behandelt de Vreemdelingenwet het illegalenprobleem en wat zijn nu precies de ‘witte’ illegalen binnen de groep illegalen, hoe zijn deze ontstaan? Door de beschrijving van de geschiedenis van het illegalenprobleem komen we tot de ontwikkeling van het Nederlandse illegalen-beleid, in het bijzonder wat betreft de witte illegalen. Door de verschillende voorlopers van deze laatste regeling te illustreren zien we de achtergrond van het ontstaan van de regeling van Cohen. 1.2 Het Nederlandse vreemdelingenbeleid Om in Nederland te kunnen verblijven moeten vreemdelingen een geldige verblijfstitel hebben. Het Nederlandse toelatingsbeleid is gelegen in artikel 11 lid 5 van de Vreemdelingenwet. Ingevolge dit artikel kan het verlenen van een vergunning tot verblijf of de verlenging daarvan worden geweigerd op gronden van het algemeen belang. Het geeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (de IND, het bestuursorgaan) een zeer ruime marge bij het nemen van beslissingen omtrent de toelating van vreemdelingen tot Nederland. In de praktijk betekent dit dat Nederland een zeer restrictief (beperkt) toelatingsbeleid voert, ofschoon vreemdelingen in principe voor toelating in aanmerking komen indien: • • •

Hun toelating voortvloeit uit internationale overeenkomsten; of Met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend; of Er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard.

Deze uitgangspunten geven in abstracto het toelatingsbeleid van de Nederlandse overheid weer. In concreto betekent het echter dat vreemdelingen op grond van deze uitgangspunten niet direct geweigerd worden maar dat een bepaalde vreemdeling pas in concreto voor toelating in aanmerking komt na toetsing aan vijf vragen: 1. 2. 3. 4. 5.

Is de aangevoerde verblijfsgrond reëel? Zijn er voldoende bestaansmiddelen? Is er voldoende huisvesting? Is er gevaar voor de openbare orde? Wordt voldaan aan de vreemdelingenvoorschriften?

Indien een vreemdeling niet in aanmerking komt voor toelating op grond van dit restrictieve toelatingsbeleid, heeft de IND de plicht om na te gaan of er redenen zijn om af te wijken van het huidige beleid. Zij moet dan gebruik maken van haar discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat de wet zelf gehandhaafd blijft maar dat -gelet op individuele omstandigheden- een afwijking geboden is. Deze afwijking is alleen mogelijk indien de toepassing van de wet in het individuele geval getuigt van een onbedoelde bijzondere hardheid. Nu komt het wel meer voor dat vreemdelingen hier te lande lange tijd verblijven zonder geldige verblijfstitel, ofschoon het uitgangspunt van het Nederlandse vreemdelingenbeleid is en blijft dat illegale vreemdelingen het land dienen te verlaten. Als illegaal moet worden aangemerkt een vreemdeling die niet bekend is bij de Vreemdelingendienst en om die reden niet beschikt over een geldige verblijfstitel en uit dien hoofde voor uitzetting in aanmerking komt. Hoewel langdurig verblijf in Nederland zonder verblijfstitel geen aanspraak op verblijf kan creëren kan er sprake zijn van individuele gevallen met dermate bijzondere omstandigheden dat gebruik dient gemaakt te worden van de discretionaire bevoegdheid.


6

De vraag is dus of er sprake is van bijzondere omstandigheden om in het individuele geval af te wijken van het bestaande beleid ten aanzien van illegalen. Bij de beoordeling van deze vraag dient gekeken te worden naar de band die de betrokken vreemdeling met Nederland heeft opgebouwd tijdens zijn illegaal verblijf hier te lande. Tevens wordt afgewogen welke banden de vreemdeling nog heeft met het land van herkomst. Meestal hebben deze illegalen in de loop der jaren nauwe banden met Nederland ontwikkeld. Van tijd tot tijd wordt om ‘klemmende redenen van humanitaire aard’ beleidscriteria vastgesteld om de positie van deze langdurige illegalen te regulariseren. Een bestuursorgaan heeft de bevoegdheid om beleidsregels vaststellen volgens 4:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Doorgaans worden deze beleidregels vastgelegd in een Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire (TBV). Op grond van deze klemmende redenen wordt dan een vergunning tot verblijf verleend. Deze regelingen worden veelal in het leven geroepen omdat de Nederlandse autoriteiten al jaren op de hoogte zijn van deze in Nederland langdurig verblijvende illegalen, maar ze al die tijd ongemoeid heeft gelaten. 1.3 Wat is een witte illegaal? In de groep langdurig in Nederland verblijven illegalen nemen ‘witte’ illegalen een bijzondere plaats in. Witte illegalen zijn vreemdelingen zonder verblijfstitel, die jaren in Nederland wonen en werken. Doordat de Belastingdienst tot 1991 ongeacht hun verblijfstitel wèl sofi-nummers aan hen verstrekte, zij zich konden inschrijven in het bevolkingsregister (GBA) en de overheid ze jarenlang premies en belastingen liet afdragen, werd het probleem van de ‘witte’ illegaal door de overheid zelf gecreëerd en in stand gehouden. Zo ontstond de ‘witte’ illegaal een ‘contradictio in terminus’ die de wankele juridische positie van deze mensen zeer adequaat beschrijft. De kern van de witte illegaliteit is dan ook dat mensen gedurende een aantal jaren in Nederland gefunctioneerd hebben als waren zij Nederlanders en dat de overheid dat gedoogd heeft. Gedwongen verwijdering van deze langdurig ‘wit’ werkende illegale vreemdelingen zou onrechtvaardig zijn te meer nu het zo duidelijk is dat de overheid zelf tegenstrijdige signalen heeft afgegeven. Zij mochten niet werken maar op hun inkomen werden wel premies en belastingen ingehouden; met medeweten van de overheid verbleven zij illegaal in ons land maar werden niet uitgezet. 1.4 Het ontstaan van het illegalenprobleem Kort nadat de eerste gastarbeiders naar Nederland toe waren gekomen ontstonden al de eerste illegalenproblemen. Vanaf de jaren ’60 wierven West Europese bedrijven op grote schaal arbeiders in vooral Marokko en Turkije. Als gevolg van de heersende hoogconjunctuur was er een tekort aan ongeschoolde werknemers voor de industrie. Het werd in eerste instantie door beide partijen gezien als een tijdelijk verschijnsel. Maar na verloop van tijd raakten de gastarbeiders steeds meer gewend aan hun gastland met zijn sociale zekerheid en uitstekende voorzieningen, zoals de gezondheidszorg. De verblijfsduur nam steeds meer toe. Steeds meer gastarbeiders gingen over tot gezinshereniging. Volgens de Nederlandse Vreemdelingenwet konden zij na een ononderbroken legaal verblijf van vijf jaar aanspraak maken op een vestigingsvergunning. Op deze wijze zijn de gastarbeiders uit de jaren ’60 tot immigranten in Nederland geworden. Vanaf het moment dat de werkloosheid begon te stijgen zagen echter veel Nederlanders de vreemdelingen liever gaan dan komen. Begin jaren ’60 was het hebben van een baan genoeg reden tot het verkrijgen van een verblijfsvergunning. Na 1974 werden verblijfsvergunningen merendeels alleen nog maar afgegeven om redenen van gezinshereniging, huwelijk of studie. Toch bleven na 1974 veel vreemdelingen naar Nederland komen, op andere gronden en dus zonder uitzicht op een verblijfsvergunning. Zij meldden zich dan ook niet bij de Vreemdelingendienst, zoals wettelijk verplicht. Daarmee werden zij volgens de Nederlandse wetgeving illegaal. 1.5 De opmaat tot heden van het (witte) illegalen-beleid Het ontstane illegalenprobleem leidde in 1979-1980 zelfs al tot een eerste grote regularisatie van illegale vreemdelingen. Deze Regularisatieregeling pakte echter niet voor iedereen goed uit. Door het restrictieve karakter bleef het probleem als een veenbrand doorsmeulen. Er bleven illegale buitenlanders.


7

Door het ontbreken van een feitelijk illegalen-beleid werden de gemoederen steeds meer in beweging gebracht. In 1991 besloot het Nederlands Centrum Buitenlanders (NCB) tot een onderzoek naar de omvang en positie van langdurige ‘wit’ werkende illegalen in Nederland. De aanleiding voor dit onderzoek vormde een groep buitenlandse werknemers die wegens de zeer restrictieve uitleg van de Regularisatieregeling 1979 niet voor legalisatie in aanmerking kwamen. Als reactie op dit onderzoek deed het Ministerie van Justitie de toezegging dat een vreemdeling in beginsel in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf op grond van klemmende redenen van humanitaire aard als deze aan de navolgende voorwaarden voldoet: • • •

de vreemdeling dient langer dan zes jaar in Nederland te zijn en heeft in deze periode voor een langere tijd ‘wit’ gewerkt of van een sociale uitkering genoten; geen strafbare feiten gepleegd; en hij is niet uitgezet naar het land van herkomst.

Ondanks het ontbreken van officieel beleid, waren er eind 1994 ongeveer 2000 verblijfsvergunningen verleend op grond van de bovengenoemde NCB-regeling. Dit had tot gevolg dat er steeds meer aanspraak werd gemaakt op het gelijkheidsbeginsel op grond van het gevoerde informele beleid met betrekking tot langdurige illegalen door de rechtshulpverleners. De toenmalige Staatssecretaris van Justitie mevrouw Schmitz werd op 11 oktober 1994 verzocht door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State om nader inzicht te verschaffen in de mate van consistentie bij de afhandeling van zaken betreffende langdurig wit werkende illegalen. Dit ter voorkoming dat het bestuursorgaan naar willekeur te werk zou kunnen gaan. Er diende beleid opgesteld en gepubliceerd te worden. Bij brief van 17 november 1994 zette Schmitz haar beleid uiteen in een TBV (Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire). Het witte illegalenbeleid werd vastgelegd in de TBV 1994/14. Eigenlijk legaliseerde Schmitz op deze manier de NCB-regeling. Zij nam in deze TBV nagenoeg de criteria over die de NCB hanteerde. Toch moet deze TBV 1994/14 worden beschouwd als de eerste officiële neerlegging en publicatie van het beleid voor de witte illegalen. Echter, nu werd in de uitvoering van dit beleid des te duidelijker dat de criteria verre van duidelijk en voor meerdere uitleg vatbaar waren. Het legaliseringsbeleid voor witte illegalen dat Schmitz op schrift stelde, de TBV 1994/14, werd nooit voorgelegd aan de Tweede Kamer. De Kamer voelde zich dan ook gepasseerd en legde er nu des te meer druk op dat de TBV 1994/14 weer zou worden ingetrokken, hetgeen op 4 januari 1995 geschiedde. Op 20 januari 1995 geeft de Staatssecretaris in een brief weer dat de regeling in beginsel geen toepassing meer zou kunnen hebben na 1997 omdat er na 1991 geen sofi-nummers meer zouden zijn verstrekt aan vreemdelingen waarmee ze ‘wit’ konden werken. Verder verwachtte ze dat de Koppelingswet illegaal verblijf in Nederland zou ontmoedigen en op deze manier witte illegalen als probleem van zelf zouden verdwijnen. Per 1 juli 1998 zou de Koppelingswet in werking treden. De Koppelingswet koppelt het verstrekken van sociale voorzieningen en verzekeringen aan controle van verblijfspapieren. Uitvoering van deze wet zou onder andere tot gevolg hebben dat de kinderen van witte illegalen niet meer op school toegelaten worden en dat witte illegalen ook niet meer in aanmerking zouden komen voor een woning. Hetgeen een verblijf in Nederland in principe onmogelijk maakt. Op 7 maart 1995 zond Schmitz na uitvoerig overleg met de Tweede Kamer een TBV (TBV 1995/1, die zou moeten gelden tot 31 december 1997) naar de korpschefs waarin het witte illegalenbeleid ten aanzien van een aantal punten werd bijgesteld. De belangrijkste wijziging was dat de vreemdeling reeds op het moment van indiening van zijn aanvraag moet kunnen aantonen dat hij aan de zes-jaren eis voldoet, de zogenaamde peildatum. Onder het oude beleid werd de aanvraag ook ingewilligd als de vreemdeling gedurende de behandeling van de aanvraag alsnog aan de zes-jaren eis ging voldoen. Maar in mei 1996 wordt TBV 1995/1 alweer vervangen door TBV 1996/4. In deze TBV wordt het beleid door Schmitz wederom op punten nader uitgewerkt of gewijzigd. De belangrijkste wijziging is


8

dat de periode van legaal verblijf in Nederland niet mee mag tellen voor de duur van het onafgebroken verblijf van de vreemdeling. Om deze regel ten volle te kunnen appreciëren, de volgende uitleg: stel je bent in 1990 tot Nederland toegelaten op grond van een verblijfsvergunning die je na een jaar moet verlengen. Dit heb je nagelaten en zo is je verblijfsvergunning komen te vervallen. Je bent gewoon in Nederland gebleven maar dan verder als illegaal zonder een verblijfsvergunning. Dan telt het jaar van 1990 tot en met 1991 niet mee voor de zes jaar dat je in Nederland moet zijn geweest. Dit betekent dat volgens deze regel er niet in 1996 sprake kan zijn van zes jaar onafgebroken verblijf maar pas in 1997. In de ogen van Schmitz is een vreemdeling die geruime tijd met een verblijfstitel hier te lande heeft verbleven in ieder geval gedurende deze periode niet illegaal. In de uitvoeringspraktijk blijkt zelfs dat er naast de gepubliceerde eisen in de TBV’s ook nog een aantal nadere criteria werden gesteld door de IND. Deze criteria waren slechts neergelegd in interne instructies aan de ambtenaren van de IND. Een van de belangrijkste voorwaarden was de zogenaamde 200-dagen eis. Deze hield in dat de vreemdeling minimaal 200 dagen ‘wit’ per jaar moet hebben gewerkt om voor dit beleid in aanmerking te komen. In de IND-werkinstructie 86 was te lezen: “de ondergrens van 200 verzekerde dagen per jaar dient strikt te worden gehanteerd. Een volledig werkjaar telt overigens 260 verzekerde dagen. Gaten in het arbeidsverleden (dat wil zeggen indien in enig jaar het aantal verzekerde dagen beneden de 260 ligt) duiden doorgaans op onbetaald verlof dan wel het tijdelijk geheel ontbreken van een dienstverband. Uiteraard wordt dit slechts tegengeworpen indien het aantal verzekerde dagen in enig jaar beneden de 200 ligt. Het middelen van verzekerde dagen is niet toegestaan”. Indien een aanvraag niet op grond van het specifieke witte illegalenbeleid ingewilligd wordt moet er altijd nog aan het restcriterium ‘om klemmende redenen van humanitaire aard’ getoetst worden. De factoren waarbij rekening mee wordt gehouden bij de beoordeling van klemmende redenen van humanitaire aard zijn onder andere de banden die de vreemdeling heeft met Nederland ten opzichte van zijn land van herkomst, de gezinssituatie, kennis van de Nederlandse taal, schoolgaande kinderen hier te lande, medische omstandigheden, leeftijd. Na 1 januari 1998 werd geen nieuw beleid met schriftelijke vastgelegde objectieve criteria geproduceerd. De Tweede Kamer was nog wel voor een eventuele verruiming van de afgelopen regeling maar elke einddatum zou nieuwe schrijnende gevallen1 met zich meebrengen. Na intensief lobbyen van hulpinstanties voor versoepeling van de regeling voor slachtoffers van deze laatste witwasregeling, gingen uiteindelijk 132 illegalen in hongerstaking in de Haagse Agneskerk eind 1998. De hongerstakers eisten recht op een verblijfsvergunning voor iedereen die zes jaar ‘wit’ had gewerkt en verlenging van de zes jaarsregeling. De Staatssecretaris van Justitie Cohen liet weten bereid te zijn om de dossiers te bekijken maar het beleid zou hij niet wijzigen. Hij zou bij de beoordeling van de dossiers wel het arbeidsverleden zwaar laten meewegen, eventueel afwijken van de peildatum en eventueel 200-dagen eis soepeler toepassen en een (eerdere) uitzetting hoefde niet te leiden tot afwijzing van een verblijfsvergunning. Met deze laatste bepaling doelt Cohen op illegalen die gedurende de zes jaar verblijf in Nederland zijn uitgezet en weer zijn teruggekeerd. Ook zij komen voor de beoordeling van hun dossier in aanmerking. Dit terwijl in principe geldt dat als je ooit bent uitgezet dat de overheid actief is overgegaan tot uitzetting 1

De zaak Gümüs is een voorbeeld van een schrijnend grensgeval. In juli 1997 kreeg het gezin Gümüs te horen dat zij Nederland moeten verlaten. De heer Z. Gümüs voldoet niet aan de criteria van de zes-jaar regeling. Gümüs heeft zeker een sterke band met Nederland. Het gezin woont sinds 1989 in Nederland, zijn twee zonen zitten op Amsterdamse scholen, zijn vrouw volgt Nederlandse les en hij zelf heeft een kleermakerszaak. In 1994 vroeg de heer Gümüs een verblijfsvergunning aan maar hij voldeed niet aan het belangrijkste criterium van de regeling, namelijk zes jaar wit werken. Hij zou weliswaar langer dan zes jaar wit hebben gewerkt maar kan dat slecht over een periode van vijf jaar aantonen. Papieren zouden zijn zoekgeraakt. Dat laat de leden van het gezin twee mogelijkheden: terugkeren naar Turkije of onderduiken in de Nederlandse illegaliteit. Maar dat laatste wordt steeds moeilijker gemaakt. Uiteindelijk heeft Gümüs er voor gekozen om vrijwillig terug te keren naar Turkije.


9

en je dus niet ongemoeid heeft gelaten. Het kernpunt van de witte illegaliteit is immers het ongemoeid laten door de overheid van witte illegalen. Uiteindelijk kregen slechts 13 hongerstakers een verblijfsvergunning. In een brief aan de Tweede Kamer van 1 februari 1999 vermeldt Cohen dat de aanvragen van een vergunning tot verblijf door langdurige illegalen die na 1 januari 1998 ingediend werden, worden getoetst op dermate bijzondere omstandigheden dat er sprake is van klemmende redenen op grond waarvan toelating tot Nederland wordt verleend. Uit deze brief valt dus te concluderen dat Cohen in ieder geval heeft willen vasthouden aan de criteria van het op 1 januari 1998 afgelopen witte illegalenbeleid. Tijdens het politiek overleg dat daarna volgde, zowel op gemeentelijk als op landelijk niveau, zijn in overleg en onder aanvoering van de burgemeesters van de vier grote steden, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht, de zogenaamde Burgemeesterscommissies in het leven geroepen. Deze commissies moeten de mate van inburgering van de desbetreffende vreemdeling toetsen. Op 8 maart 1999 stemde Cohen in met het voorstel van de burgemeesters om deze commissies een advies te laten uitbrengen over de gezinsomstandigheden en de mate van inburgering van langdurig in Nederland verblijvende illegalen die naar hun oordeel een rol dienen te spelen bij het gebruik van de discretionaire bevoegdheid. Bij brief van 1 juli 1999 lichtte deze Burgemeesterscommissies de Staatssecretaris van Justitie in over de bevindingen tot dan toe. Deze bevindingen alsmede een drietal uitspraken van de arrondissementsrechtbank Den Haag, sector bestuursrecht, Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (REK) op 10 juni 1999 inzake het witte illegalenbeleid (AWB 99/1485 VRWET, AWB 99/1481 VRWET en AWB 99/1484 VRWET) leidden ertoe dat Cohen in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid besloot tot een tijdelijke regeling, de TBV 1999/23. Deze REK uitspraken behelzen het volgende over het witte illegalenbeleid: AWB 99/1485 – het algemene middelen vereiste (neergelegd in A4/4.2 Vreemdelingencirculaire) geldt niet in het langdurig illegalen beleid. Dit staat ook niet als zodanig opgenomen inde TBV 1995/1 en 1996/4. AWB 99/1484 – een eerder onder het oude beleid ingediende (en eventueel afgewezen) aanvraag kan niet aan de vreemdeling worden tegengeworpen die opnieuw een aanvraag heeft ingediend. AWB 99/1481 – hetzelfde als de uitspraak van de REK 99/1484. Samenvatting Om rechtmatig in Nederland te kunnen verblijven heb je dus een geldige verblijfstitel nodig. De IND beslist aan de hand van bepaalde criteria of je als vreemdeling voor toelating tot Nederland in aanmerking komt. Verblijf je hier te lande zonder geldige verblijfstitel dan ben je hier illegaal. De hoofdregel luidt dat illegale vreemdelingen het land dienen te verlaten. Kort nadat de eerste gastarbeiders door de Nederlandse staat waren geworven om hier te komen werken ontstond het eerste illegalenprobleem. De economische crisis in 1974 leidde tot stopzetting van het verlenen van verblijfsvergunningen, zij werden nog maar beperkt afgegeven. Desondanks bleven veel vreemdelingen zich hier (illegaal) te lande vestigen. Dit leidde tot de eerste grote regularisatie in 19791980, de Regularisatieregeling. Door zijn zeer restrictieve uitleg bleef er echter een groot aantal illegalen bestaan. Tot 1991 verstrekte de Belastingdienst ongeacht hun verblijfstitel sofi-nummers aan vreemdelingen. Zo onstonden de ‘witte’ illegalen. Zij werkten ‘wit’ onder afdracht van premies en belastingen. Omdat de overheid hier zelf tegenstrijdige signalen heeft afgegeven –zij mochten niet werken maar op hun inkomen werden wel premies en belastingen ingehouden, met medeweten van de overheid verbleven zij illegaal in ons land maar werden niet uitgezet- zou het onrechtvaardig zijn deze langdurig in Nederland verblijvende witte illegalen gedwongen te verwijderen. Tot 1994 was er geen officieel legaliseringsbeleid voor de witte illegalen. De Staatssecretaris van Justitie Schmitz heeft hier een aanvang mee gemaakt door de TBV 1994/14 te presenteren. In eerste instantie is men van mening dat dit beleid geen toepassing meer heeft na 1997 omdat er na 1991 geen sofi-nummers meer zouden zijn verstrekt. Tevens zou per 1 juli 1998 de Koppelingswet in werking treden. Toch werd het beleid keer op keer vervangen. Na 1 januari 1998 werd er inderdaad geen beleid meer vastgelegd, maar blijven er wel schrijnende gevallen bestaan. In eerste instantie zou de Staatssecretaris van Justitie


10

Cohen het beleid niet willen wijzigen, maar na politiek overleg op landelijk en gemeentelijk niveau werd er de zogenaamde Burgemeesterscommissie in het leven geroepen door de vier grote steden. Deze commissie moet de mate van inburgering van de illegalen toetsen en deze afweging een grote rol laten meespelen in de beoordeling van het gebruik van de discretionaire bevoegdheid van de Staatssecretaris van Justitie. De bevindingen van de Burgemeesterscommissie alsmede drie uitspraken van de REK deden Cohen besluiten om toch nog in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid te komen tot de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen. Deze zou dan een einde moeten maken aan de laatste schrijnende gevallen. Laten we bekijken hoe het politieke en maatschappelijke debat voorafgaand aan de totstandkoming van de regeling precies is verlopen.


2

11

Het politiek en maatschappelijk debat over de regeling van Cohen

2.1 Inleiding De factoren die een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de regeling van Cohen zijn van politieke en maatschappelijke aard. Wat waren de politieke en maatschappelijke standpunten op het gebied van de problematiek omtrent de witte illegalen? Deze maatschappelijke en politieke overwegingen hebben een rol gespeeld bij het ontstaan van de regeling van Cohen. Wat was het hoogst haalbare rendement? Door het politieke en maatschappelijke schouwspel te illustreren kom je tot het oorspronkelijke doel van de regeling. 2.2 De politiek standpunten voorafgaand aan en over de regeling Per 1 januari 1998 hield het huidige witte illegalenbeleid op te bestaan. Deze laatste regeling had echter geen einde gemaakt aan het witte illegalenprobleem, er bleven schrijnende gevallen bestaan. In het kader van de behandeling van de Koppelingswet in juni 1998 is door leden van de Tweede Kamer aandacht gevraagd voor vreemdelingen die geen beroep meer konden doen op het op 1 januari 1998 beëindigde illegalenbeleid. Hierbij is uitdrukkelijk niet gekozen voor een nieuwe regeling aangezien iedere nieuwe regeling met daarbij behorende einddatum voor het beleid nieuwe schrijnende grensgevallen zou opleveren. Tijdens het plenair debat van 25 juni 1998 is er een motie aangenomen van de leden Dittrich (D66) en Albayrak (PvdA) om in de voorkomende schrijnende gevallen verstandig gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid. Ondanks de overweldigende steun uit de samenleving, een kamermeerderheid die in principe voor een oplossing was en de motie die hem de ruimte moest geven, liet Cohen weten dat hij niet van plan was iets voor de witte illegalen te doen. Daarvoor was zijn discretionaire bevoegdheid niet bedoeld, “de humaniteit van het beleid moet in de regels zitten, niet in de uitzonderingen” vond hij. Hier geeft hij impliciet mee aan dat hij niet graag gebruik maakt van zijn discretionaire bevoegdheid. In december 1998 werd opnieuw een motie van D66 en PvdA aangenomen, waarin aangedrongen werd op een verstandig gebruik van de discretionaire bevoegdheid door de Staatssecretaris in deze schrijnende gevallen. Ook ten tijde van de hongerstakingen in de Haagse Agnes Kerk werd er door de politiek op aangedrongen dat Cohen van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik moet maken. Hij stemde hier mee in, maar het beleid zou niet gewijzigd worden. Na de beoordeling van de dossiers van de hongerstakers heeft Cohen in ieder geval willen vasthouden aan de criteria van het op 1 januari 1998 afgelopen witte illegalenbeleid, er zou geen versoepeling van het zogeheten witte illegalenbeleid aan de orde zijn. Hij heeft gezwicht en zijn discretionaire bevoegdheid ingezet. Na de herbeoordeling zijn er 13 hongerstakers in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning. Deze resultaten waren teleurstellend te noemen. Te meer aangezien Cohen ten tijde van de hongerstaking toch te kennen heeft gegeven dat hij vindt dat “er iets schort aan het witte illegalenbeleid. Er schuurt iets aan die regeling, dat is duidelijk. Het is niet voor niks dat zoveel groeperingen en mensen er problemen mee hebben” (gezegd door Cohen in Buitenhof op televisie). Denkbaar is dat Cohen graag een publieke discussie over de regels zou zien en die zeker niet uit de weg zou gaan, maar dat hij die discussie in zijn positie liever niet zelf wil beginnen en al helemaal niet onder de druk van een hongerstaking. De Tweede Kamer heeft na de 13 dossiers het er bijgelaten in de veronderstelling dat Cohen alles had gedaan in zijn vermogen. Voor de Kamer was het nu afgedaan. In de lijn van de moties van Albayrak (PvdA) en Dittrich (D66) stemde Cohen uiteindelijk in met de Burgemeesterscommissie. Er is gebleken dat de discretionaire bevoegdheid te weinig soelaas biedt in een aantal gevallen. Cohen wil zich laten adviseren door de Burgemeesterscommissie die meer zicht hebben op de inburgering. De ratio van de regeling volgens Cohen is dat het “beoogt een oplossing te bieden voor een groep vreemdelingen die reeds langdurig in Nederland met de schijn van legaliteit maar desalniettemin illegaal, woont en werkt en die na de inwerkingtreding van de Koppelingswet in een zeer kwetsbare positie zijn komen te verkeren” .


12

De PvdA is tevreden met de regeling. De VVD maakt deel uit van een coalitiekabinet en zo moet zij de regeling wel accepteren. De VVD is echter wel van mening dat illegalen het land uitgezet moeten worden en dat de Staatssecretaris er dan wel voor moet zorgdragen dat degenen die niet voldoen aan deze tijdelijke regeling Nederland ook daadwerkelijk verlaten. De VVD fractie ziet de regeling als het einde van de zoektocht. Het CDA beschouwt de regeling als een vorm van een generaal pardon, omdat ook zwartwerkers als witte illegaal kunnen worden toegelaten. D66 vindt de regeling niet te streng, maar vindt wel dat hij op een aantal punten schuurt. D66 zou de voorwaarden wat royaler ingevuld zien worden. De SP ziet ook grote voordelen in de regeling. Groen Links is zeer verheugd met de regeling. De meeste Nederlanders zouden, gebleken na een enquête, een generaal pardon steunen. De vraag van Groen Links is daarom echter; Waarom kiest de Staatssecretaris van Justitie daar dan ook niet voor? De Staatssecretaris van Justitie heeft gezegd over het generaal pardon “dat moeilijk vast te stellen is voor wie dat zou moeten gelden”. Hij vindt dat het kabinet met de in de nieuwe regeling gestelde criteria een aantal mensen een redelijk en aanvaarbare mogelijkheid biedt om alsnog in het bezit te komen van een verblijfsvergunning. Hij was het niet eens met de uitspraak dat het zou gaan om een gekunstelde constructie. Het gaat hier om een consistente aanpak van het probleem van de witte illegalen. De PvdA is tevreden met de uitkomst van de regeling. De VVD wijst op het gevaar dat door het ontbreken van een actief uitzettingsbeleid een nieuwe groep witte illegalen zal ontstaan. Groen Links zegt het te betreuren dat er aanvragen zijn afgewezen die naar de geest van de regeling wel hadden moeten worden gehonoreerd. De PvdA zegt dat de wil om nog meer te doen voor de witte illegalen klein is in Den Haag. Alleen Groen Links pleit nu nog voor een generaal pardon. Volgens het parlement is de kwestie van de witte illegalen nu afgesloten. Dit beweert de kamer niet voor het eerst. 2.3 De maatschappelijke standpunten voorafgaand aan en over de regeling Het landelijk comité Geen Mens Is Illegaal is opgericht op 5 januari 1999. Het is een breed verband van allerlei zelf- en solidariteitsorganisaties die al jaren apart strijden voor de witte illegalen. Het comité zet zich in voor illegalen die kunnen aantonen dat zij voor de invoering van de Koppelingswet in Nederland een bestaan had opgebouwd. Een georganiseerd congres door Geen Mens Is Illegaal over de witte illegalen en de Koppelingswet brengt vele vertegenwoordigers uit diverse hoeken van de samenleving bijeen om de samenleving te wijzen op de consequenties van de invoering van de Koppelingswet. Het congres vindt bij consensus dat een generaal pardon voor de slachtoffers van deze Koppelingswet de beste oplossing is. Op 17 maart 1999 werd door de vakcentrales FNV, CNV en MHP en tal van maatschappelijke organisaties waaronder de Raad van Kerken en FORUM in een advertentie in de landelijke dagbladen gepleit voor een generaal pardon. De hongerstaking en de acties erom heen hebben veel solidariteit losgemaakt in de samenleving. De zelf- en solidariteitsorganisaties zien in de voorwaarden van de regeling weinig hoop op een einde van de problematiek van de witte illegalen. Het comité Geen Mens Is Illegaal was diep teleurgesteld met deze regeling. Op basis van strikte interpretatie zou slechts een klein deel van de bekende groep illegalen voor legalisatie in aanmerking komen volgens haar. De regering moet schoon schip maken en een generaal pardon geven. Een kreet van de maatschappelijke, zelf-, solidariteitsorganisaties en de rechtshulpverleners om de regeling soepeler toe te passen is kansloos. De CDA en VVD waren al tegen de huidige regeling, laat staan dat ze nu nog de regels willen oprekken 2.4 Het rendement van de regeling De regeling bleek uit politiek oogpunt beschouwd echter het hoogst haalbare. Er was geen meerderheid in de kamer te verkrijgen voor een generaal pardon. De voorgestelde regeling staat zelfs ver af van een generaal pardon.


13

Op de vraag van een kamerlid of deze tijdelijke regeling het einde van de zoektocht is, antwoordde de Staatssecretaris van Justitie bevestigend. “Wanneer men niet voldoet aan deze criteria, zal men Nederland moeten verlaten”. Hij meende dat op deze wijze tot een redelijke en aanvaardbare oplossing gekomen kan worden van het witte illegalenvraagstuk. De Staatssecretaris van Justitie erkent echter wel dat ook de huidige witte illegalen regeling schrijnende gevallen zal kennen. Hij wijst er tegelijkertijd op dat dit onvermijdelijk is omdat een regeling op dit terrein zonder schrijnende gevallen nu eenmaal ondenkbaar is. Samenvatting Het oude beleid had geen einde gemaakt aan het witte illegalen probleem, er bleven schrijnende gevallen bestaan. In eerste instantie heeft de politiek niet voor een nieuwe reling gekozen. Wel werd er bij de Staatssecretaris op aangedrongen dat hij verstandig gebruik diende te maken van zijn discretionaire bevoegdheid. Cohen stemde hier uiteindelijk mee in, maar gaf tegelijk aan niet bereid te zijn het oude beleid te wijzigen. Deze discretionaire bevoegdheid had hij ingezet bij de beoordeling van de dossiers van de hongerstakers in de Haagse Agnes kerk. De uitkomst was teleurstellend maar de Tweede Kamer liet het er bij in de veronderstelling dat Cohen alles binnen zijn vermogen had gedaan. Vanuit maatschappelijk oogpunt werd er op een generaal pardon aangedrongen voor alle slachtoffers van de Koppelingswet. Uiteindelijk heeft Cohen dus toch besloten om met een laatste tijdelijke regeling te komen voor witte illegalen. De PvdA was zeer tevreden over de regeling, de VVD neemt het op de koop toe als zijnde onderdeel van de coalitie, de CDA beschouwd het als een generaal pardon, D66 vindt hem niet te streng maar nog wel op enige punten schurend. De SP ziet grote voordelen in de regeling als ook Groen Links. De maatschappelijke organisaties zien weinig heil in de regeling en blijven aandringen op een generaal pardon. Politiek gezien echter bleek deze regeling van Cohen het hoogst haalbare. Maar wat houdt deze tijdelijke regeling nu precies in?


3

14

De Tijdelijke Regeling Witte Illegalen

3.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken is naar voren gekomen wat voor turbulente voorgeschiedenis qua beleid de regeling van Cohen heeft gehad. In principe was er een einde gekomen aan het witte illegalenbeleid, wat heeft Cohen uiteindelijk doen besluiten om toch nog met een regeling te komen? Wat was zijn beoogde doel? Om de intentie van Cohen met zijn regeling duidelijk te krijgen is het van belang om de procedure van de regeling te bekijken. Zo wordt ook duidelijk of er een beleidsmatig verschil is tussen het oude beleid en de nieuwe regeling. Zo kunnen we bezien of deze regeling een einde zal maken aan de schrijnende gevallen. De opzet van de regeling geeft aan of en hoe er einde gemaakt wordt aan de schrijnende gevallen die telkens buiten de boot vallen. 3.2 De procedure van de TBV 1999/23 Bij brief van 3 september 1999 stuurde de Staatssecretaris van Justitie Cohen een concept TBV aan de Tweede Kamer waarin een eenmalige regeling voor witte illegalen kenbaar werd gemaakt. Volgens hem schortte er iets aan het toen geldende witte illegalenbeleid. “Er schuurt iets aan die regeling”. Cohen geeft wel expliciet aan dat het een eenmalige regeling betreft die “beoogt een oplossing te bieden voor een groep vreemdelingen die reeds langdurig in Nederland met de schijn van legaliteit maar desalniettemin illegaal, woont en werkt en die na de inwerkingtreding van de zogenoemde Koppelingswet in een zeer kwetsbare positie zijn komen te verkeren”. De Tijdelijke Regeling voor Witte Illegalen werd vervolgens, na overleg in de Tweede Kamer op 28 september 1999, definitief ingesteld van 1 oktober 1999 tot 1 december 1999 (de TBV 1999/23). Deze regeling stelde voorwaarden vast om in aanmerking te kunnen komen voor een advisering door de Burgemeesterscommissie alsmede de criteria die een rol spelen bij de vaststelling van de mate van inburgering. Van 1 oktober tot en met 1 december 1999 konden vreemdelingen een verzoek indienen op grond van deze regeling. Naar aanleiding van het advies van de Burgemeesterscommissie wordt dan beoordeeld of in het verblijf hier te lande moest worden berust en derhalve gebruik dient te worden gemaakt van de discretionaire bevoegdheid. De regeling komt op het volgende neer: Vreemdelingen die in aanmerking denken te komen voor een advies door de Burgemeesterscommissie over de mate van inburgering kunnen gedurende twee maanden een verzoek indienen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. De behandeling van de verzoeken zullen door de IND projectmatig worden aangepakt. Dat betekent dat er aparte teams worden samengesteld voor de uitvoering van de regeling. Deze dienst zal beoordelen aan de hand van de volgende voorwaarden of het verzoek ter advisering zal worden doorgeleid naar de Burgemeesterscommissie. 1. Het verzoek moet tussen 1 oktober 1999 en 1 december 1999 worden ingediend en ontvangen zijn bij: de Immigratie- en Naturalisatiedienst, Postbus 3022, 2280 GA Rijswijk. 2. De vreemdeling dient aan te tonen dat hij vanaf 1 januari 1992 ononderbroken woonplaats heeft gehad in Nederland. 3. De vreemdeling dient in ieder geval vanaf 1 januari 1992 tot en met 1 juli 1998 (rechtmatig) in het bezit te zijn geweest van een Sofi-nummer. 4. De vreemdeling dient in het bezit te zijn van een geldig paspoort. 5. De vreemdeling mag gedurende de onder 2 genoemde periode niet Nederland zijn uitgezet. 6. De vreemdeling mag niet in het bezit zijn geweest dan wel gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten. 7. De vreemdeling mag geen onjuiste gegevens hebben verstrekt.


15

8. Er mag geen sprake zijn van criminele antecedenten. Voldoet een vreemdeling volgens de IND aan al deze voorwaarden dan wordt zijn dossier doorgeleid aan de Burgemeesterscommissie. Deze commissie zal het verzoek toetsen aan een aantal criteria om zo te onderzoeken de mate van inburgering van de vreemdeling die langdurig in Nederland heeft verbleven. Hierbij zal worden meegewogen de mate waarin de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Nederland in zijn eigen onderhoud heeft voorzien. Bij de beoordeling van de mate van inburgering kan gedacht worden aan het laten meewegen van kenmerken als voldoende beheersing van de Nederlandse taal en het deelnemen aan verenigingsleven of het onderhouden van contacten binnen de Nederlandse gemeenschap. Aan de hand van deze criteria zal een advies uitgebracht worden over de mate van inburgering in de Nederlandse samenleving. Naar aanleiding van het advies van de Burgemeesterscommissie zal worden beoordeeld door de Staatssecretaris van Justitie of in het verblijf hier te lande moet worden berust en derhalve gebruik zal moeten worden gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid. In zijn brief van 1 februari 1999 aan de Tweede Kamer heeft Cohen al aangegeven dat het gebruiken van de discretionaire bevoegdheid gebeurt “daar waar het gaat om een samenstel c.q. combinatie van bijzondere factoren, die erin hun onderlinge samenhang bezien, toe leiden dat de toepassing van het beleid in het concrete individuele geval getuigt van een onbedoelde bijzondere hardheid”. De factoren die een rol spelen bij de beoordeling zijn een zeer lange verblijfsduur in Nederland, medische factoren, gezinsomstandigheden en overige klemmende redenen van humanitaire aard. Indien deze afweging van factoren door de Staatssecretaris van Justitie tot de conclusie leidt dat tot verblijfsaanvaarding dient te worden besloten, zal hij op de aanvraag om toelating positief beslissen en aan de vreemdeling een vergunning tot verblijf zonder beperkingen verlenen. Cohen merkt op dat er beroep mogelijk is tegen de beschikking. Dit kan in verschillende stadia gebeuren. Als de ontvankelijkheid leidt tot negatieve besluitvorming, leidt dat tot een beschikking waartegen beroep mogelijk is. Leidt die ontvankelijkheid tot een positieve beoordeling, dan komt er nog geen beschikking, maar dan wordt er eerst een advies gevraagd aan de burgemeesters en dat leidt vervolgens tot een positieve dan wel tot een negatieve beschikking. 3.3 Alleenstaande vrouwen Cohen deelde in het overleg met de vaste Commissie voor Justitie op 28 september 1999 ook mee dat vrouwen van witte illegalen ook in aanmerking zullen komen voor een verblijfsvergunning als hun echtgenoot op grond van de regeling hiervoor in aanmerking komt. Hetzelfde geldt voor hun kinderen. In de gevallen waarin het gaat om de positie van vrouwen na de verbreking van het huwelijk, gelden de criteria die in het algemeen gelden. Men kan dan in aanmerking komen voor een vergunning op grond van klemmende redenen van humanitaire aard wanneer men banden heeft met Nederland en/of in Nederland verblijvende personen en/of wanneer terugkeer naar het land van herkomst redelijkerwijs niet verlangd kan worden. In het algemeen kan worden gesteld dat naarmate de vreemdelinge langer in Nederland heeft verbleven, het waarschijnlijker is dat voortgezet verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard wordt toegestaan. In het geval van vrouwen wordt in het kader van die toets aan klemmende reden overigens nog getoetst aan de volgende punten: • • • • • 3.4

ten eerste de situatie van alleenstaande vrouwen in het land van herkomst, ten tweede de maatschappelijke positie van vrouwen in het land van herkomst, ten derde de vraag of in het land van herkomst naar de maatstaven van dat land aanvaardbaar te achten opvang aanwezig is, ten vierde de zorg die de vrouwen hebben voor de kinderen die hier te lande zijn geboren en/of opleiding volgen, ten vijfde seksueel misbruik van vrouwen binnen het verbroken huwelijk of de verbroken relatie. Het verschil tussen het oude en het nieuwe beleid


16

Volgens Cohen zijn de “schurende” elementen van het huidige witte illegalenbeleid nu uit de nieuwe regeling gehaald. In deze nieuwe Tijdelijke Regeling voor Witte Illegalen heeft Cohen de 200-dagen eis laten vervallen. Dit houdt in dat hij niet meer zal toetsen of de vreemdeling minimaal 200 dagen ‘wit’ per jaar heeft gewerkt. De vreemdeling hoeft niet meer langdurig wit te hebben gewerkt. Sterker nog, hij hoeft helemaal niet wit te hebben gewerkt, het bezit van een sofi-nummer is voldoende. Tevens heeft de Staatssecretaris de zes-jaren eis versoepeld door als voorwaarde te stellen dat de vreemdeling in ieder geval vanaf 1 januari 1992 tot het moment van indiening van het verzoek onafgebroken verblijf in Nederland heeft gehad. Ook wordt bij de beoordeling van de verzoeken de periodes van eerder legaal verblijf in Nederland niet meer tegengeworpen. In deze regeling wordt tevens de mate van inburgering van de betrokken vreemdeling meegewogen in de beoordeling van zijn dossier. In zekere zin is er dus sprake van beleidsmatige versoepeling. Hoe de IND de rest van de gestelde voorwaarden verder zal hanteren blijft natuurlijk nog maar de vraag. Samenvatting Cohen heeft dus toch uiteindelijk besloten voor een laatste tijdelijke regeling voor de witte illegalen in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid. Het beoogde doel van de regeling volgens Cohen is een oplossing te bieden aan langdurige in Nederland verblijvende en werkende illegalen die leven met de schijn van legaliteit, die door de inwerkingtreding van Koppelingswet in een zeer kwetsbare positie zijn komen te verkeren. De regeling werd geformuleerd in de TBV 1999/23. Volgens de opgestelde TBV 1999/23 kun je als vreemdeling een verzoek tot verblijf indienen bij de IND. Deze zal beoordelen of het verzoek aan al de acht gestelde criteria van de regeling voldoet en zal als dit het geval is het verzoek doorgeleiden aan de Burgemeestercommissie voor een advies. De commissie zal een advies uitbrengen over de mate van inburgering van de vreemdeling. Naar aanleiding van dit advies zal de Staatssecretaris van Justitie beoordelen of er een verblijfsvergunning afgegeven zal worden. Zoals de regeling is opgesteld lijkt er sprake te zijn van een beleidsmatige versoepeling. Er zijn een aantal knellende punten van het oude beleid uit de nieuwe regeling gelaten. Dat de mate van inburgering een rol speelt, door middel van een advies van de Burgemeesterscommissie, in de beoordeling van het verzoek door de Staatssecretaris van Justitie is uitzonderlijk te noemen. Wat echter de vraag blijft, is hoe de IND die acht voorwaarden zal hanteren en wanneer een verzoek voor advisering van de Burgemeesterscommissie in aanmerking komt.


4

17

De precisering van de acht voorwaarden

4.1 Inleiding Hoe de IND precies te werk zal gaan, hangt in eerste instantie af van de instructies van de Staatssecretaris van Justitie. Cohen geeft zijn instructies in de vorm van een toelichting per voorwaarde. De manier waarop de voorwaarden zijn geformuleerd en toegelicht geeft inzicht in de aard van de regeling. Dit kan dan op zijn beurt weer aangeven of er een einde gemaakt kan worden aan de schrijnende gevallen. Ook voor de rechtshulpverleners is het noodzaak te weten waar ze zich op kunnen beroepen. 4.2 De acht voorwaarden van Cohen Om in aanmerking te kunnen komen voor advisering door de Burgemeesterscommissie over de mate van inburgering dient de vreemdeling zoals gezegd volgens de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen (TBV 1999/23) aan acht voorwaarden te voldoen. Weliswaar werden deze acht voorwaarden door de Staatssecretaris in de regeling zelf van een toelichting voorzien, maar omdat die nog veel onduidelijkheden bevatten, werden deze door Cohen ook nog eens verder gepreciseerd in een overleg met de Vaste Commissie voor Justitie op 28 september 1999. Hieronder volgt van deze twee rondes voor elke voorwaarde de samenvattende toelichting. 4.3

Het verzoek moet tussen 1 oktober 1999 en 1 december 1999 worden ingediend en ontvangen zijn bij: de Immigratie- en Naturalisatiedienst, Postbus 3022, 2280 GA Rijswijk Cohen heeft ervoor gekozen het tijdelijke karakter van de regeling vast te leggen door een periode te geven waarin het verzoek tot verblijf moet worden ingediend. Verzoeken die later dan de gestelde datum worden ingediend zullen niet ontvankelijk worden verklaard. Een verzoek dient te voldoen aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In ieder geval dient het verzoek te worden onderbouwd met een bewijs waaruit blijkt dat verzoeker vanaf 1 januari 1992 tot het moment van indiening van het verzoek ononderbroken woonplaats heeft gehad in Nederland. Tevens dient er een kopie van een geldig paspoort gesteld op naam van de verzoeker te worden overgelegd. Indien deze stukken niet bij het verzoek worden aangeleverd zal het verzoek buiten behandeling worden gesteld. 4.4

De vreemdeling dient aan te tonen dat hij vanaf 1 januari 1992 ononderbroken woonplaats heeft gehad in Nederland De vreemdeling dient aan te tonen dat hij vanaf 1 januari 1992 tot en met het moment van indiening van het verzoek woon- of verblijfplaats in Nederland heeft gehad. Volgens Cohen wordt onder dit vereiste verstaan dat de vreemdeling feitelijk hoofdverblijf hier te lande heeft gehad. Een korte tijdelijke onderbreking door bijvoorbeeld een vakantie wordt niet aangemerkt als een verplaatsing van het hoofdverblijf. Verzoeker kan dit aantonen door een uittreksel uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) van de gemeente van zijn woon- of verblijfplaats te overleggen. Ingevolge uitspraken van de Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken kan de vreemdeling zijn feitelijk verblijf hier te lande ook aantonen door andere bescheiden te overleggen, zoals bijvoorbeeld een verklaring van de werkgever. Het enkele feit dat men zich heeft uitgeschreven uit de GBA is onvoldoende bewijs voor de conclusie dat er geen sprake was van voortgezet verblijf in Nederland of ononderbroken verblijf in Nederland (REK 10 juni 1999). Wanneer verzoeker verzuimt deze bescheiden bij te voegen, zal op grond van artikel 4:15 Awb alsnog een termijn van twee weken de tijd worden gegeven om de ontbrekende stukken te overleggen. 4.5

De vreemdeling dient in ieder geval vanaf 1 januari 1992 tot en met 1 juli 1998 (rechtmatig) in het bezit te zijn geweest van een sofi-nummer Bij indiening van het verzoek dient de vreemdeling zijn sofi-nummer te overleggen. De IND zal vervolgens bij de Belastingdienst verifiëren of het overgelegde sofi-nummer voor 1 januari 1992 aan verzoeker is toegekend. Het sofi-nummer is een criterium om de schijn van legaliteit aan te tonen volgens Cohen “omdat het verstrekken van een sofi-nummer in het kader van het toenmalige overheidsbeleid ertoe leidde dat bij illegale vreemdelingen de schijn van legaliteit kon worden


18

gewekt”. Bij niet overlegging van het sofi-nummer zal het verzoek niet in behandeling worden genomen. 4.6 De vreemdeling dient in het bezit te zijn van een geldig paspoort Het is een wettelijk voorschrift om in het bezit te zijn van een geldig paspoort om voor toelating in Nederland in aanmerking te komen. De vreemdeling dient conform artikel 42 van het Vreemdelingenbesluit en artikel 28, zesde lid van het Voorschrift Vreemdelingen in het bezit te zijn van een geldig paspoort. Op grond van artikel 28, zevende lid van het Voorschrift Vreemdelingen kan in voorkomende gevallen ontheffing worden verleend voor dit vereiste. Als de vreemdeling kan aantonen dat hij door de regering van het land waarvan hij onderdaan is niet in het bezit kan worden gesteld van een geldig document voor grensoverschrijding, kan aan hem op grond van voorgenoemd artikel ontheffing worden verleend. Paspoorten van vreemdelingen die bij de Vreemdelingendienst liggen welke zijn ingenomen om de vreemdelingen vervolgens te kunnen uitzetten, kan verzoeker een kopie bij de Vreemdelingendienst komen ophalen. Ook kan hij het bewijs dat het paspoort is ingenomen van de Vreemdelingendienst overleggen bij het verzoek. De IND zal dan bij de Vreemdelingendienst nagaan of het paspoort zich daar bevindt. Wanneer verzoeker verzuimt een van deze bescheiden bij te voegen, zal op grond van artikel 4:15 Awb alsnog een termijn van twee weken de tijd worden gegeven om de ontbrekende stukken te overleggen. 4.7

De vreemdeling mag gedurende de onder 2 genoemde periode niet Nederland zijn uitgezet De vreemdeling mag fysiek niet Nederland zijn uitgezet in de periode van 1 januari 1992 tot het moment van indiening van het verzoek. Het betreft hier dus niet slechts een last tot uitzetting, de vreemdeling moet fysiek Nederland zijn uitgezet in bovengenoemde periode. Volgens Cohen is dit de kern van de witte illegaliteit, het gaat om degenen die met schijn van legaliteit in Nederland verbleven. Die schijn kun je niet volhouden als je daadwerkelijk door de Nederlandse overheid bent uitgezet. 4.8

De vreemdeling mag niet in het bezit zijn geweest dan wel gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten De vreemdeling mag in eerdere procedures niet in bezit zijn geweest en/of gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten. Omdat vreemdelingen door dit valse document in beginsel in een gunstigere positie bij het continueren van zijn verblijf en/of het vinden van wit werk heeft kunnen komen. Het gaat hierbij om vreemdelingen van wie is geconstateerd dat zij gebruik hebben gemaakt van valse c.q. vervalste documenten die relevant zijn voor de procedure. Daarvan moet door het bevoegd gezag proces-verbaal zijn opgemaakt. Pas in die gevallen zullen deze valse c.q. vervalste documenten als contra-indicatie aan de verzoeker worden tegengeworpen en zal het verzoek buiten behandeling worden gesteld. 4.9 De vreemdeling mag geen onjuiste gegevens hebben verstrekt Hier geldt hetzelfde als bij het zesde criterium. De vreemdeling mag geen onjuiste gegevens hebben verstrekt. Het gaat hier om het wekken van de schijn van legaliteit. Waar de bevoegdheid bestaat tot intrekking kan ook verlening worden geweigerd (artikel 12 sub a Vreemdelingenwet). Het verstrekken van onjuiste gegevens leidt tot het buiten behandeling stellen van het verzoek. 4.10 Er mag geen sprake zijn van criminele antecedenten Op dit criterium is het hoofdstuk A4/4.3.2.1 van de Vreemdelingencirculaire van toepassing, de algemene openbare orde bepalingen bij een eerste toelating. Toelating kan slechts geweigerd worden indien er sprake is van veroordeling wegens een misdrijf. Geheel voorwaardelijke veroordelingen wegens een misdrijf of onvoorwaardelijke veroordelingen wegens overtredingen zouden derhalve een beroep op het witte illegalenbeleid niet in de weg staan. Samenvatting Blijkbaar was de oorspronkelijke toelichting in de regeling van Cohen bij de voorwaarden niet eenduidig. In de Tweede Kamer heeft hij deze dan ook moeten preciseren. Al deze voorwaarden lijken slechts één achterliggende gedachte te hebben, namelijk dat de illegale vreemdeling op den duur het


19

recht op een verblijfsvergunning kan verwerven in weerspraak met de vreemdelingenwetgeving. Door zijn langdurig verblijf in Nederland heeft de illegale vreemdeling immers banden met Nederland opgebouwd en versterkt en zijn die banden met het land van herkomst verzwakt. Daarbij speelt een rol dat de Nederlandse overheid de vreemdeling gedurende zijn verblijf zonder titel ongemoeid heeft gelaten en door afgifte van een sofi-nummer in staat heeft gesteld om ‘wit’ te werken en daarnaast de vreemdeling aan allerlei verplichtingen jegens de overheid heeft voldaan. De overheid dient dan ook op haar beurt in toenemende mate bereid te zijn om verplichtingen tegenover de vreemdeling te erkennen en aan deze een verblijfsvergunning toe te kennen. Vraag blijft, hoe toets de IND deze voorwaarden in de praktijk.


5

20

De opstelling van de Immigratie- en Naturalisatiedienst en die van de rechtshulpverleners

5.1 Inleiding Op papier ziet de regeling er op het eerste gezicht zeer werkbaar uit, maar wat gebeurt er nu feitelijk in de praktijk? Voor een groot deel is het van de werkwijze van de IND afhankelijk hoe de regeling zal uitpakken, met name voor de grensgevallen. Waar lopen de rechtshulpverleners tegenaan bij deze werkwijze van de IND in hun praktijk en hoe staan zij tegenover de voorwaarden van deze regeling? Om te kunnen constateren of er een einde wordt gemaakt aan de schrijnende gevallen moet er dus gekeken worden naar hoe de regeling in de praktijk daadwerkelijk wordt toegepast. Uiteindelijk zijn er op grond van deze nieuwe regeling 7938 (TK 2000-2001 aanhangsel 274) verzoeken bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst ingediend. We kunnen bekijken hoe de IND met deze verzoeken te werk is gegaan en hoe zij de voorwaarden van de regeling heeft toegepast middels de volgende bronnen: • • •

stukken ingebracht en besproken door de zelfstandige werkgroep vreemdelingenrecht VSAA (Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam); gepubliceerde stukken in Migrantenrecht welke naar aanleiding van de bestudeerde beslissingen door mij tezamen met FORUM (Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling) en het Bureau voor Rechtshulp Amsterdam tot stand zijn gekomen; verslagen van Dossierbesprekingen die regelmatig worden gehouden op initiatief van Geen Mens Is Illegaal.

Uit de behandeling per voorwaarde wordt duidelijk hoe het in de praktijk vergaat. Hoe de IND met verscheidene problemen omgaat en hoe zij de aanvragen behandelt, komt naar aanleiding van de in de praktijk genomen verzamelde beslissingen aan bod. Waar mogelijk worden voorbeelden uit de praktijk aangehaald. Tevens wordt duidelijk wat de kritiek van de rechtshulpverleners is op deze werkwijze en wat de knelpunten van de acht voorwaarden zijn. 5.2 Tijdstip indiening verzoek Het belang bij het hanteren van een termijn voor de indiening van het verzoek weegt niet op tegen het belang van de witte illegaal, die weliswaar wat te laat zijn verzoek indiende, maar verder geheel naadloos aan de voorwaarden van de regeling voldoen (Vermeij, A.A. 2000). Het is echter mogelijk gebleken nog na 1 december 1999 aanvragen bij de IND in te dienen mits die goed gemotiveerd zijn, bijv. fysieke onmogelijkheid om op tijd de aanvraag te doen. Er zijn ook zaken bekend van witte illegalen die zijn afgewezen vanwege een te late aanvraag. 5.3 Aantoonbaar ononderbroken verblijf Het is niet altijd even gemakkelijk voor een illegale vreemdeling om aan te tonen dat hij in de genoemde periode, vanaf 1 januari 1992 tot heden, ononderbroken woonplaats heeft gehad in Nederland. Velen hebben zich kunnen inschrijven bij het bevolkingsregister (GBA) anderen hebben dat om verschillende redenen niet gedaan, bijvoorbeeld om niet traceerbaar te zijn. Daarnaast merkt advocaat F. van Haren op dat sommige gemeenten al enige jaren illegalen weigeren in te schrijven of worden zij zonder dat zij daarover zelf bericht ontvangen ‘ambtshalve’ uitgeschreven. Het enkele feit dat een vreemdeling niet steeds ingeschreven is geweest in het bevolkingsregister is derhalve onvoldoende om aan te nemen dat hij niet hier te lande heeft verbleven. Een inschrijving in de GBA staat niet als zodanig als voorwaarde in de regeling vermeld. Het kan de illegale vreemdeling dan ook niet worden tegengeworpen. Bovendien geeft het ingeschreven staan bij de GBA geen uitsluitsel over een hoofdverblijf in Nederland. Het is mogelijk om langdurig in het buitenland te verblijven en toch al die tijd ingeschreven te hebben gestaan bij de GBA. Advocaat A.A. Vermeij concludeert op basis hiervan dat de inschrijving dus een zwak bewijs vormt. Het verstrekken van een uittreksel uit de GBA is niet het enige bewijsmiddel dat mag worden aangevoerd. Volgens de REK uitspraak d.d. 10 juni 1999 (inzake het oude witte illegalenbeleid) kan


21

de vreemdeling ook andere bescheiden (bewijsmiddelen) overleggen waaruit blijkt dat hij in Nederland zijn hoofdverblijf heeft gehad. Hier geldt een vrije bewijsvoering. Wat de Staatssecretaris van Justitie onder bewijsmiddelen verstaat blijkt uit een overzicht van de IND die in een officiële brief aan een rechtshulpverlener is verstuurd: ‘objectieve en verifieerbare bewijzen waaruit ononderbroken woonplaats blijkt; men denke met name aan bankafschriften, op naam gestelde lidmaatschapsbewijzen of openbaar vervoersabonnementen, rekeningen van het energiebedrijf, belastingaanslagen, telefoonrekeningen, salarisspecificaties en jaaropgaven, op naam gestelde uitdraaien van de bedrijfsvereniging, werkgeversverklaringen, diploma, verklaringen van daartoe bevoegden over ondergane medische behandelingen etc.’. In de uitvoeringspraktijk blijkt dat als je een gat hebt in je inschrijving bij de GBA er een te hoge bewijslast wordt opgelegd aan de vreemdeling. In de praktijk blijkt dat ook de navolgende middelen als bewijs kunnen dienen: inkomensgegevens (loonstroken, statusoverzichten van uitvoerende instanties van Sociale Verzekeringen), inschrijvingsbewijzen (van bijvoorbeeld onderwijsinstellingen, schoolverklaringen, diploma’s en getuigschriften), verzekeringsbewijzen (zoals de WA verzekering, auto- of bromfietsverzekering), huurovereenkomsten en huursubsidie- of hypotheekafschriften. In de praktijk wordt verder het monsterboekje gesignaleerd omtrent afmonstering als matroos in een haven, verklaring van de directeur waar de vreemdeling in loondienst is, het bemiddelingsplan van het Arbeidsbureau en een RIAGG rapportage dat is geaccepteerd als alternatief bewijs. Getuigenbewijzen kunnen alleen dienen ter meerdere zekerheid zo stelt de IND in haar verweer (uitspraak Rb, AWB 00/3958, r.o. 4). De IND bedoelt hier aanvullend bewijs. In veel van de gevallen wordt bij deze verklaringen van derden in ieder geval een kopie van het identiteitsbewijs of paspoort van de getuige verlangd, ter ondersteuning van het bewijsmateriaal. Hier wijkt de IND af van de wettelijke bewijsregels, waarin getuigenbewijs zelfstandige bewijskracht heeft. Er doemen ook problemen op als verzoeker een periode zwart heeft gewerkt. In die perioden zijn zij onzichtbaar voor de overheid geweest. Ze kunnen dan aan de IND geen officiële bewijzen overleggen, zoals salarisspecificaties, ziekenfondsinschrijving etc. Het wordt dan erg lastig om aan onafgebroken verblijf in Nederland aan te tonen (E. de Waard, 2000). Er is gebleken dat de IND de grens hanteert van drie maanden per kalenderjaar, dit verblijfsgat zal niet worden tegengeworpen zolang het gat zich niet aan het begin van de referteperiode bevindt. Ook het vervullen van de dienstplicht in het land van herkomst wordt niet tegengeworpen, mits de vreemdeling binnen zes maanden terug is in Nederland. Om deze problemen verder duidelijk te maken volgen hier twee praktijkvoorbeelden: Een verzoeker bezat een werkgeversverklaring over een periode zwart werk vanaf 1992. Daarnaast was er en brief van de tandarts waaruit regelmatig bezoek bleek sinds 1991. Verblijf was daarmee voldoende aangetoond, inschrijving bij de GBA ontbrak. Aanvraag toegewezen. Een Marokkaanse verzoeker die in 1990 Nederland was binnengekomen stond niet ingeschreven in de GBA van augustus 1993 tot 13 maart 1997 en na juni 1999 stond hij ook niet meer ingeschreven. Een lesverklaring en betalingsbewijs Wijkeducatie Den Haag over de periode 1992 tot juli 1997 werden afgewezen door de IND zonder motivering. Aanvraag afgewezen. Uit de praktijk blijkt dat in het begin niet zo streng naar de bewijsvoering werd gekeken dan later. In een flink aantal gevallen is soepel omgegaan met het bewijs van verblijf maar in andere gevallen werd de lat zo hoog gelegd dat de witte illegaal het bewijs niet kon leveren. De IND is inconsequent bij haar beoordeling. Er is sprake van willekeur bij de beoordeling van het bewijs van het verblijf in de uitvoeringspraktijk.


22

5.4 Bezit van een sofi-nummer Ondanks het negatieve advies van de Belastingdienst- die erkent regelmatig hetzelfde sofi-nummer aan (meestal) naamgenoten te hebben verstrekt- en van het Ministerie van Financiën- die stelt dat het sofi-nummer geen andere betekenis heeft dan een administratief hulpmiddel om gegevens uit te wisselen, een nummer waaraan geen enkel recht kan worden ontleend- is het rechtmatig bezitten van een sofi-nummer toch een strikte voorwaarde van de regeling. (Brief d.d. 21-01-2000 van de directeur van de Belastingdienst, W.V. de Haan). Uit de toelichting op de TBV 1999/23 blijkt dat van belang is het moment waarop het nummer is toegekend en niet het moment waarop het nummer feitelijk bij de vreemdeling bekend is. Het is erg moeilijk om te traceren vanaf wanneer sofi-nummers aan de vreemdeling zijn toegekend. Vaak is er aan vreemdelingen een sofi-nummer toegekend door de Belastingdienst maar nooit als zodanig aan hen kenbaar gemaakt. Vroeger werd automatisch door de Belastingdienst een sofi-nummer toegekend op het moment van inschrijving in de GBA. Het is voor illegale vreemdelingen nu niet mogelijk om alsnog hun sofi-nummer te achterhalen bij de Belastingdienst omdat je dan eerst je verblijfsdocument moet overleggen. Ook gebeurde het dat het sofi-nummer mondeling werd toegezegd maar de schriftelijke bewijzen volgden op een later tijdstip. Dit rechtvaardigt de vraag of deze voorwaarde dan wel terecht gesteld is door de Staatssecretaris. Het is niet waar dat sedert 1 januari 1992 geen sofi-nummers aan illegalen meer worden verstrekt, volgens advocaat A.A. Vermeij. Een illegaal kan ook vandaag de dag nog aan een sofi-nummer komen. De illegaal kan een BTW-nummer aanvragen bij de Belastingdienst of aangifte voor de motorrijtuigenbelasting te doen. Het sofi-nummer verschijnt dan in het BTW-nummer of het aanslagnummer. De IND checkt via de Belastingdienst de juistheid van het verstrekte sofi-nummer en controleert zo de gegevens omtrent de afdracht van loonbelasting. Voor vreemdelingen die op of voor 1 januari 1992 waren ingeschreven in de GBA moet het in beginsel dus geen probleem zijn om te kunnen aantonen dat zij sinds het begin van de referteperiode beschikten over een sofi-nummer. Als bewijs kunnen zij een uittreksel van de GBA aanvoeren. Dit kan worden aangevuld tot de gehele periode (juli 1998) middels jaaropgaven van bijvoorbeeld de Sociale Dienst of Uitzendbureau, salarisstroken, werkgeversverklaring, of een ieder ander stuk waaruit het sofi-nummer blijkt, zo blijkt uit de praktijk. Voor vreemdelingen die zich pas na 1992 of helemaal niet hebben ingeschreven in het bevolkingsregister en vrouwen die over het algemeen niet in aanmerking kwamen om te werken aangezien zij traditioneel thuis zaten, wordt het problematischer. Deze problematiek wordt verder geïllustreerd aan de hand van de volgende praktijkvoorbeelden: Een verzoeker die sinds 1991 in Nederland woont, heeft een gezin en studeert als longarts in opleiding. Geen sofi-nummer van of vóór 1 januari 1992 maar vanaf 9 januari 1992. Aanvraag afgewezen. Een verzoeker, Marokkaans, verblijft sinds 1991 in Nederland. Hij werkt vanaf juli 1991 bij een slachtbedrijf in Almere. Zijn loonstroken over 8 jaren staan op sofi-nummer XYZ. Volgens de IND is dit sofi-nummer niet van hem en zou hij gebruik hebben gemaakt van twee andere sofi-nummers. De werkgever heeft altijd aangifte belasting en premies op sofi-nummer XYZ gedaan, zonder problemen. Het is vrijwel zeker dat sofi-nummer XYZ wel aan de man werd toegekend, maar nu niet meer wordt gevonden door de Belastingdienst. Aanvraag afgewezen. Er zijn nog geen zaken bekend waarin de IND is voorbijgegaan aan het ontbreken van deze voorwaarde, bezit sofi-nummer. Dit duidt erop dat dit criterium zonder meer doorslaggevend is. 5.5

Bezit geldig paspoort


23

Gevolg van een jarenlang illegaal bestaan kan betekenen dat de geldigheidsduur van het paspoort is beëindigd en de vreemdeling niet in de gelegenheid was om verlenging aan te vragen. Dit kan een probleem vormen om te voldoen aan de voorwaarde. Zoals eerder vermeld kan een vreemdeling aanspraak maken op een vrijstelling van het paspoortvereiste conform het Voorschrift Vreemdelingen, indien hij ‘heeft aangetoond dat hij door de regering van het land waarvan hij onderdaan is niet in het bezit kan worden gesteld van een geldig document voor grensoverschrijding’. De praktijk leert dat de IND niet ruimhartig omgaat met het verlenen van ontheffing. De toezegging die de Staatssecretaris van Justitie in het Algemeen Overleg van 18 oktober 1999 heeft gedaan, wordt dus niet consistent nagekomen. Een voorbeeld hiervan is dat een Turks Koerdische dienstweigeraar ontheffing kreeg van dit vereiste, omdat hij als staatloze geen paspoort kon bemachtigen. Echter een andere staatloze Turkse Koerd kreeg geen ontheffing op grond van het staatloos zijn. Een vreemdeling die aan alle voorwaarden voldoet behalve het paspoortvereiste, moet door de IND in de gelegenheid worden gesteld zijn paspoort door de vertegenwoordiging van zijn land in Nederland te laten verlengen, dit wordt tot uitdrukking gebracht middels een brief van de IND. In andersoortige zaken verschaft de IND verklaringen aan vreemdelingen, bestemd voor het consulaat van hun land van herkomst, waarin staat dat zij een verblijfsvergunning zullen krijgen op voorwaarde dat hun paspoort wordt verlengd. Ter illustratie het volgende praktijkvoorbeeld: Een verzoeker, Chinees, is afgewezen met als enige reden het ontbreken van een paspoort. Als hij een vergunning krijgt, krijgt hij van de ambassade een paspoort. Als hij een paspoort krijgt, krijgt hij van de IND een vergunning. De kip of het ei. 5.6 Uitzetting Het gaat hier om fysieke uitzetting en dus niet om een last tot uitzetting die nooit is geëffectueerd. Bij een last tot uitzetting gaat het om situaties waarin de vreemdeling enige mededeling heeft ontvangen dat hem of haar geen verblijf is toegestaan, maar waarbij deze mededeling vervolgens niet is gevolgd door enige actief op de uitzetting gericht optreden van de overheid. Het uitzettingsbeleid is niet altijd effectief. De vreemdeling kan volharden en na uitzetting terugkeren en dan wederom weer wit aan het werk komen. De staat verhindert de vreemdeling gedurende het nieuwe verblijf opnieuw niet om wit te werken en om in dat kader weer aan allerlei verplichtingen jegens andere onderdelen van diezelfde overheid te voldoen. Dit wekt de indruk dat dit vereiste een zekere mate van willekeur in zich heeft. De illegale vreemdeling die het geluk heeft gehad nooit met de vreemdelingendienst in aanraking te zijn geweest, kan alsnog een verzoek om toelating doen, terwijl degene die zich niet aan het vreemdelingentoezicht heeft kunnen onttrekken, maar spoedig na zijn uitzetting naar Nederland is teruggekeerd, zich niet op de eenmalige regeling kan beroepen. Dit leidt tot de schrijdende gevallen: Een verzoeker die in april 1987 naar Nederland is gekomen is op 6 januari 1993 door de Vreemdelingenpolitie uitgezet. Dat hij maart 1993 alweer in Nederland was vindt de IND niet relevant. De politie kwam voor iemand anders naar het huis, verzoeker deed open en liet de politie binnen. Hij werd uiteindelijk zelf meegenomen door de politie. Een Turkse verzoeker is vanaf 1989 in Nederland. Hij staat sinds 27 september 1989 ingeschreven bij de GBA en heeft sindsdien ook een sofi-nummer. Zijn vrouw en drie kinderen zijn op 19 augustus 1992 naar Nederland gekomen. Twee zonen volgen nu HBO-onderwijs. Verzoeker is in 1994 het land uitgezet, het gezin is niet uitgezet. Aanvraag afgewezen. 5.7 Onjuiste gegevens Vanuit de praktijk is gebleken dat bij de interpretatie van het begrip onjuiste gegevens moet worden aangesloten bij het beleid en de rechtspraak onder artikel 12, sub a Vreemdelingenwet (Vw). Immers


24

waar de bevoegdheid tot intrekking bestaat, kan ook verlening geweigerd worden. Derhalve kan worden aangenomen, dat niet beslissend zal zijn of de vreemdeling wist dat de door hem verstrekte gegevens onjuist waren. Doorslaggevend is eerder of bij het bekend zijn van deze informatie niet tot vergunningverlening zou zijn overgegaan. De verschafte onjuiste informatie moet derhalve relevant zijn in het kader van de beoordeling van de aanvraag ingevolge het witte illegalenbeleid. Zo niet, dan zal het feit dat mogelijk over een niet relevant onderdeel onjuiste informatie is verschaft, op zichzelf onvoldoende reden zijn de aanvraag van een vreemdeling onder dit beleid af te wijzen. Ook hier bestaat toch nog onduidelijkheid, de IND gaat zelfs zo ver om als op een enkele jaaropgave door een werkgever per abuis een verkeerd sofi-nummer is vermeld, het verstrekken van onjuiste gegevens tegen te werpen. 5.8 Valse documenten De illegale vreemdelingen worden hier gestraft voor de noodsprongen die ze veelal moesten maken om te kunnen voorzien in hun eigen levensonderhoud. Ze gebruikten bewust of onbewust vervalste papieren om wit werk te vinden. Ook werden er door werkgevers valse werkvergunningen voor hun illegale werknemers in omloop gebracht. Dit gebeurt vaak buiten medeweten van de illegalen. In de regel gaat het hier om vervalste verblijfs- en vestigingsvergunningen. De regeling spreekt van bezit van valse documenten in de procedure (of eerdere procedures), deze moet dan ook geconstateerd zijn door bevoegd gezag en proces- verbaal van zijn opgemaakt. En er moet daadwerkelijk gebruik van de valse documenten gemaakt zijn. De toelichting van deze voorwaarde is zo onduidelijk dat er in de praktijk niet mee kan worden gewerkt. In de praktijk is gebleken dat de IND elk bezit van een vals document tegenwerpt ongeacht of het document is gebruikt. Het volgende praktijkvoorbeeld: Een verzoeker die vanaf 1982 in Nederland (de helft van zijn leven) verblijft. Hij werkte aantoonbaar vele jaren aaneengesloten. In 1995 is in het personeeldossier van de werkgever een valse vergunning tot vestiging en valse werkvergunning aangetroffen. Verzoeker stelt daarvan niet op de hoogte te zijn geweest. Aanvraag afgewezen. 5.9 Criminele antecedenten In de toelichting op de TBV 1999/23 verwijst men naar de algemene openbare ordebepalingen bij een eerste toelating. Deze zijn uitgewerkt in de Vreemdelingencirculaire A4/4.3.2.1. Hier wordt geen rekening gehouden met de aard en de ernst van het misdrijf, noch met de strafmaat of de omstandigheden van het geval. Dit brengt bizarre situaties te weeg. Iemand die is beboet voor het te vroeg buiten zetten van zijn vuilniszakken, wordt hetzelfde behandeld als iemand die een moord heeft gepleegd. Ter illustratie de volgende praktijkvoorbeelden: Een verzoeker bijna 20 jaar onafgebroken in Nederland. In 1996 is zijn relatie met een Nederlandse vriendin verbroken. Hij wilde met haar praten en sloeg het ruitje van de voordeur van haar huis, waar hij tot dan toe inwoonde, kapot. Voor het misdrijf van vernieling kreeg hij van de rechter ƒ 350,- boete opgelegd. Hierop is de aanvraag afgewezen. Een verzoeker die langdurig illegaal in Nederland verbleven heeft en geen strafbare feiten heeft gepleegd behoudens één enkel klein delict dat als misdrijf wordt gekwalificeerd in het Wetboek van Strafrecht, het gebruiken van een vuil mes in een slagerij, werd zonder pardon afgewezen. 5.10 Alleenstaande vrouwen Ten aanzien van alleenstaande vrouwen met kinderen die niet voldeden aan (alle) voorwaarden van de regeling is extra gebruik gemaakt van de discretionaire bevoegdheid. Een aantal is buiten de regeling en dus ook buiten de Burgemeesterscommissie om inmiddels toegelaten op grond van klemmende redenen van humanitaire aard (geconstateerd bij dossierbesprekingen door Geen Mens Is Illegaal).


25

Samenvatting De voorwaarden blijken niet zo vanzelfsprekend als ze eruit zien. Wat betreft het tijdstip van indiening geeft de praktijk weer dat het in sommige gevallen oneerlijk strak wordt vastgehouden aan het tijdstip van indiening, er is sprake van onevenredig belang. Het aantonen van ononderbroken verblijf blijkt voor een illegaal niet altijd gemakkelijk. In de praktijk is gebleken dat de IND bij een gat van inschrijving bij de GBA een te hoge bewijslast oplegt bij de vreemdeling. Uit de bestudeerde beslissingen kunnen we de conclusie trekken dat verscheidene bewijsmiddelen op een ongestructureerde wijze al dan niet worden aanvaard. Het willekeurig wel en niet meetellen van bewijsstukken leidt tot rechtsongelijkheid. Een gat van drie maanden per kalenderjaar wordt als grens gehanteerd. Dit gat mag echter niet aan het begin van de referteperiode vallen. De IND gaat voorbij aan de zelfstandige bewijskracht van het getuigenbewijs. Getuigenbewijzen kunnen, volgens de IND, alleen dienen ter meerdere zekerheid. Het bezit van een sofi-nummer blijkt, ondanks een negatief advies van de Belastingdienst, een zeer stringente voorwaarde. Het moment van toekenning en niet het moment waarop het sofi-nummer feitelijk bij de vreemdeling bekend is, is van doorslaggevende betekenis. Dit leidt tot schrijnende gevallen waarin de vreemdeling niet kan aantonen dat de Belastingdienst het nummer al eerder bijvoorbeeld mondeling heeft toegezegd. Voor een vreemdeling is het feitelijk niet mogelijk om dit nummer alsnog te achterhalen. Ook blijkt het mogelijk om nog na 1 januari 1992 een sofi-nummer te bemachtigen. Bij de voorwaarde bezit van een geldig paspoort wordt door de IND niet ruimhartig gebruik gemaakt van de toezeggingen van de Staatssecretaris tijdens het Algemeen Overleg van 18 oktober 1999 om ontheffing te verlenen. De voorwaarde dat je niet fysiek mag zijn uitgezet leidt tot een zekere mate van willekeur. De vreemdeling die geluk heeft gehad nooit in aanraking te zijn geweest met het vreemdelingentoezicht tegenover die ene die wel ooit is uitgezet, maar na korte tijd weer terugkeerde naar Nederland om wederom wit te gaan werken. Omtrent de voorwaarde verstrekken van onjuiste gegevens bestaat nog onduidelijkheid. De IND werpt onjuiste gegevens tegen die niet als zodanig dienen te worden geïnterpreteerd. Bij de voorwaarde valse documenten spreekt de regeling van het bezitten van deze documenten die door een bevoegd gezag moeten zijn geconstateerd. Er moet daadwerkelijk gebruik zijn gemaakt van de valse papieren. De IND blijkt elk bezit van een vals document tegen te werpen. De voorwaarde criminele antecedenten brengt bizarre situaties te weeg. Er wordt hier door de IND geen rekening gehouden met de aard en de ernst van het misdrijf noch met de opgelegde strafmaat. Uit de praktijk bleek dat ten aanzien van alleenstaande vrouwen extra gebruik is gemaakt van de discretionaire bevoegdheid. Buiten de regeling om zijn hier verblijfsvergunningen verstrekt. Maar wat gebeurt er nu als de IND wel alle acht voorwaarden positief beoordeeld heeft? Dan wordt het dossier doorgeleid naar de Burgemeesterscommissie. In het volgende hoofdstuk zullen we zien wat de Burgemeesterscommissie voor een rol heeft in dezen.


6

26

Het advies van de Burgemeesterscommissie

6.1 Inleiding Nadat het verzoek is getoetst aan alle acht voorwaarden door de IND wordt deze doorgeleid naar de Burgemeesterscommissie ter advisering over de mate van inburgering. Hoe is deze commissie nu tot stand gekomen, wat is haar doel en hoe gaat zij te werk? Deze vragen zijn van belang voor het gegeven dat deze adviezen over de mate van inburgering gelden als een belangrijke doorbraak voor de schrijnende gevallen. Wat voor resultaat levert de Burgemeesterscommissie nu voor deze groep mensen op? 6.2 Het ontstaan van de Burgemeesterscommissie Door de invoering van de Koppelingswet per 1 juli 1998 zouden de grote steden in problemen geraken met de groep witte illegalen. De gevolgen van de Koppelingswet zouden voor de lokale gemeenschap tot ongewenste situaties kunnen leiden. Na politiek overleg op zowel gemeentelijk als landelijk niveau zijn in overleg met en door de vier burgemeesters van Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht de zogenaamde Burgemeesterscommissies in het leven geroepen. Deze commissies zouden de mate van inburgering van de desbetreffende vreemdeling moeten gaan toetsen en een advies uitbrengen aan de IND. De Burgemeesterscommissies benadrukken dat zij een zorgplicht hebben ten aanzien van hun burgers, dus ook de witte illegalen die in Nederland een bestaan hebben opgebouwd. Het is te beschouwen als een positief signaal naar de multiculturele samenleving om medeburgers die relevante banden met de Nederlandse samenleving hebben opgebouwd toe te laten, en hen uit hun onzekere positie te halen. Met het ontstaan van de Burgemeesterscommissie zou de nadruk komen te liggen op de inburgering bij de beoordeling van een verzoek om een vergunning tot verblijf in het kader van het witte illegalenbeleid. Het gaat hier om de schrijnende gevallen die in sterke zijn geïntegreerd maar door het stringent naleven van de rechtsregels door de IND telkens buiten de boot vallen. Op 8 maart 1999 stemde Cohen in met het voorstel van de burgemeesters om deze commissies een advies te laten uitbrengen over de gezinsomstandigheden en de mate van inburgering die naar het oordeel van de burgemeesters een rol dienen te spelen bij de toepassing van de discretionaire bevoegdheid van de Staatssecretaris op langdurig in Nederland verblijvende illegalen. Door de toepassing van de discretionaire bevoegdheid op deze wijze willen de burgemeesters de onbedoelde bijzondere hardheid tegengaan die het gevolg kan zijn van het blind toepassen van de gegeven regels. Echter, voordat een dossier wordt doorgeleid ter advisering door de Burgemeestercommissie dient de vreemdeling te voldoen aan alle acht formele criteria van de IND. 6.3 Wat doet de Burgemeesterscommissie? Als het verzoek wel bij de Burgemeesterscommissie ter advisering is komen te liggen, zal de commissie vervolgens het verzoek toetsen aan een aantal criteria om zo de mate van inburgering te onderzoeken. Hierbij zal worden meegewogen de mate waarin de vreemdeling tijdens zijn verblijf in Nederland in zijn eigen onderhoud heeft voorzien. Bij de beoordeling van de mate van inburgering kan gedacht worden aan het laten meewegen van kenmerken als voldoende beheersing van de Nederlandse taal en het deelnemen aan verenigingsleven of het onderhouden van contacten binnen de Nederlandse gemeenschap. Ook wordt er aandacht besteed aan de positie van de gezinsleden die hier te lande verblijven. Het gaat hier bijvoorbeeld om minderjarige kinderen die gedurende het illegale verblijf van hun ouders hier onderwijs hebben gevolgd en daarmee bijzondere banden met Nederland hebben opgebouwd. Aan de hand van deze criteria zal een advies uitgebracht worden over de mate van inburgering in de Nederlandse samenleving. Uit de adviezen van de Burgemeesterscommissie van de vier groten steden blijkt dat de Burgemeesterscommissie verschillend te werk gaan. In Amsterdam en Den Haag wordt er altijd van de verzoeker verwacht dat er een vragenlijst wordt ingevuld. De vragenlijst heeft betrekking op de gezinssituatie, het arbeidsverleden/inkomsten, de huisvestingssituatie, eventuele verzekeringen en de mate van inburgering. Soms worden de verzoekers na inlevering van deze lijst nog opgeroepen voor een gesprek, meestal wordt een en ander schriftelijk afgehandeld. In het begin werden de vreemdelingen nauwelijks uitgenodigd. Later werden de betrokkenen steeds meer uitgenodigd om


27

naar de Burgemeesterscommissies toe te komen. Er worden dan veel praktische vragen gesteld, zoals: Hoe ga je naar je werk? Wat doe je als je naar de huisarts gaat? De gesprekken worden steeds lastiger en moeilijker. In het begin waren deze gesprekken eenvoudiger. In Rotterdam en Utrecht daarentegen wordt een vrij informeel gesprek met de vreemdelingen gevoerd. Men wil weten hoe de illegaal in zijn levensonderhoud heeft voorzien, hoe goed hij Nederlands spreekt en of hij hier familie of een sociaal netwerk heeft. 6.4 Het resultaat van de Burgemeesterscommissie In de praktijk is gebleken dat de Burgemeesterscommissies over het algemeen zeer coulant waren. Er zijn gevallen bekend van verzoekers die nauwelijks Nederlands spraken en toch een positief advies hebben gekregen, zolang zij maar enigszins waren opgenomen in de samenleving en het potentieel en de motivatie aanwezig waren om zich de Nederlandse taal zo spoedig mogelijk eigen te maken. De adviezen blijken verbazingwekkend soepel. Er wordt geen hoge mate van de inburgering vereist door de commissies. Dit wordt duidelijk uit het feit dat de meeste dossiers die bij de Burgemeesterscommissie zijn beoordeeld een positief advies hebben gekregen. De Staatssecretaris heeft in alle gevallen de adviezen van de commissie gevolgd en zijn discretionaire bevoegdheid gebruikt om een verblijfsvergunning te verlenen. Samenvatting De Burgemeesterscommissie is een initiatief van de vier grote steden geweest naar aanleiding van de invoering van de Koppelingswet. Deze wet zou vooral de groep witte illegalen buitengewoon hard treffen. De Burgemeesterscommissie heeft als doel het toetsen van de mate van inburgering van deze groep en hiervan advies uit te brengen aan de IND. Deze mate van inburgering moet een grote rol spelen bij de beoordeling van de Staatssecretaris van Justitie of een vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. Zo wilde de commissie de onbedoelde hardheid van het blind toepassen van de rechtsregels tegengaan. Uit de praktijk is gebleken dat de Burgemeesterscommissie zeer coulant zijn geweest. En de Staatssecretaris van Justitie heeft bij alle positieve adviezen een verblijfsvergunning verleend. Echter in eerste instantie bepaalt de IND welke zaken door de Burgemeesterscommissie worden beoordeeld en welke niet. En aangezien de IND de voorwaarden strikt hanteert komen de meeste (schrijnende) zaken niet bij de Burgemeesterscommissie. Inmiddels heeft ook de rechter bij verzoeken om voorlopige voorzieningen de kans gehad om zich uit te spreken over de werkwijze van de IND. In het volgende hoofdstuk zullen we bekijken hoe de rechter oordeelt.


7

28

De opstelling van de rechter

7.1 Inleiding In verschillende zaken zijn bij beslissingen in eerste aanleg namens de Staatssecretaris van Justitie door de IND, aanzeggingen aan verzoekers gedaan om Nederland binnen twee weken te verlaten. Tegen deze dreigende uitzetting kan namens de verzoeker door een gemachtigde een verzoek om voorlopige voorziening worden aangevraagd bij de rechter. Dit is in veel gevallen gebeurd en de rechter zal zich dan uitspreken over het feit of het bezwaarschrift van verzoeker kans van slagen heeft en hij deze in Nederland mag afwachten. De rechter zal dus niet inhoudelijk oordelen, maar alleen oordelen of het bezwaarschrift een redelijke kans van slagen maakt met als enig resultaat dat de verzoeker dan niet mag worden uitgezet. Hij zal in zijn beoordeling natuurlijk wel de houding van de IND ten aanzien van de acht voorwaarden beoordelen. Ook deze toegewezen voorlopige voorzieningen zijn verzameld om zo een database op te bouwen voor rechtshulpverleners die zich dan weer op deze uitspraken kunnen beroepen hangende de bezwaar- en beroepfase. Het zijn veelal de schrijnende gevallen die bij de rechter terechtkomen. Het is dus van belang om hier te bezien wat de houding van de rechter ten opzichte van de acht voorwaarden zal zijn. We zullen nu zien wat per voorwaarde de tendens is binnen de rechtspraak. 7.2 Tijdstip indiening verzoek De rechtspraak houdt zich net als de IND, tot nu, strak vast aan de voorwaarde van het tijdstip van indiening. Behoudens enkele uitzonderingen wijst de rechter de verzoeken om voorlopige voorzieningen toe. Bijvoorbeeld achtte een rechter te Amsterdam een te late aanvraag verschoonbaar. Daarbij achtte hij van belang dat verzoeker eerst op 28 april 2000 kon aantonen met ingang van november 1994 volledig arbeidsongeschikt te zijn nadat de uitkeringsinstantie veel eerder dienaangaande een onjuiste beslissing had genomen. Het verzoek om voorlopige voorziening is toegewezen (AWB 00/3035). Tevens werd een verzoek om voorlopige voorziening toegewezen bij een te late indiening van het verzoek vanwege een verblijf in het buitenland, verzoeker was tussen 1 oktober en 1 december 1999 in Turkije bij familie om die uit de nood te helpen na de aardbeving (AWB 00/5748). 7.3 Aantoonbaar ononderbroken verblijf Voor wat betreft de eisen die door de Staatssecretaris van Justitie aan het bewijs van ononderbroken verblijf kunnen worden gesteld, is de rechter kritisch tot zeer kritisch. De rechter is van mening dat de GBA-inschrijving zwak bewijs is en dat de IND ten onrechte heeft nagelaten invulling te geven aan de manier waarop de witte illegaal, die onderbrekingen in zijn inschrijving heeft, zijn verblijf moet aantonen (AWB 00/2988). In de uitspraak AWB 00/5634 oordeelde de rechter dat de Staatssecretaris van Justitie ten onrechte een achteraf opgemaakt overzicht van de behandeling door een tandarts buiten beschouwing had gelaten. In nog een andere uitspraak, AWB 00/7411 zei de rechter dat de ontvangst van Kinderbijslag kon bijdragen aan het bewijs van ononderbroken verblijf hier te lande. Het standpunt van de IND ten aanzien van getuigenverklaringen (alleen als aanvullend bewijs) wordt ook door de rechter niet geaccepteerd. De rechter oordeelde dat gezien de vrije bewijsleer in het bestuursrecht deze stelling van de IND van de hand gewezen moet worden (AWB 00/3958). Dit betekent dat naar het oordeel van de rechter elke getuigenverklaring op de eigen betrouwbaarheid moet worden beoordeeld en niet zonder meer terzijde gelegd kan worden, omdat onderliggend ander bewijs ontbreekt. 7.4 Bezit van een sofi-nummer In verschillende zaken is de redelijkheid van de eis van bezit sofi-nummer tevergeefs ter discussie gesteld. Deze voorwaarde is volgens de uitspraken van de rechter niet onredelijk. Bijvoorbeeld in de uitspraak AWB 00/5548 oordeelt de rechter “dat hij geen aanleiding ziet om verweerder niet te volgen in diens verklaring dat door afgifte van een sofi-nummer aan een hier te lande verblijvende vreemdeling een schijn van legaliteit wordt gewekt ten aanzien van het verblijf van de desbetreffende vreemdeling. In dit licht acht de president de in TBV 1999/23 opgenomen


29

voorwaarde (……) in het bezit moet zijn geweest van een sofi-nummer, niet onredelijk”. De voorlopige voorziening is afgewezen. In de volgende uitspraak AWB 00/3126 oordeelt de rechter dat in een situatie waarin de vreemdeling zonder resultaat geprobeerd heeft bewijs van een toegekend sofi-nummer te verkrijgen, de IND de plicht heeft terzake onderzoek te doen, dat wil zeggen inlichtingen aan de Belastingdienst te vragen. 7.5 Bezit geldig paspoort Er is verzuimd aan te geven in de tijdelijke regeling welke nadere voorwaarden er gelden voor het krijgen van ontheffing bij het paspoortvereiste. De rechtbank heeft een verzoek om voorlopige voorziening toegewezen aan een witte illegaal die sinds 1995 staatloos is als gevolg van dienstplichtontduiking en dus geen paspoort meer kan krijgen. De rechter vond dat de IND onvoldoende kon uitleggen waarom in casu geen ontheffing is verleend (AWB 00/4878). 7.6 Uitzetting Over het algemeen hanteert de rechter de voorwaarde van uitzetting ook net zo strikt als de IND. De rechter oordeelde wel dat uitzettingen die volgens de Roosendaal methode (de Vreemdelingendienst die de illegale vreemdelingen net over grens uitzetten, meestal bij Roosendaal) hebben plaatsgehad na de uitspraak van de Hoge Raad niet meer mogen worden tegengeworpen in het kader van de TBV 1999/23 (AWB 00/5471). In onderstaande uitspraak oordeelde de rechter dat de IND de hoorplicht in bezwaar (artikel 7:2 Awb) ten onrechte niet heeft nageleefd. Weliswaar is deze aanvrager in 1994 het land uitgezet, zodat hij niet aan deze voorwaarde voldoet, maar de IND had hem moeten horen in verband met medische klachten na een bromfietsongeval om na te gaan of er in deze zaak wegens klemmende redenen van humanitaire aard reden is gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid (AWB 00/8037). In een andere zaak gaat het om een gezin met oudere schoolgaande kinderen. De man voldeed niet omdat hij in 1994 het land uitgezet is, de vrouw en kinderen niet omdat ze pas eind 1992 naar Nederland kwamen. De rechter oordeelt dat de IND een hoorzitting zal moeten houden omdat de bijkomende omstandigheden (geïntegreerd gezin, schoolgaande kinderen die op een voor hen essentiële leeftijd naar Nederland kwamen, twee werkende ouders) kunnen meebrengen dat van schrijnende omstandigheden sprake is (AWB 99/7144). 7.7 Onjuiste gegevens Uitspraken over dergelijke zaken zijn nog niet bekend. 7.8 Valse documenten De rechter is het eens met de rechtshulpverleners dat de toelichting op de voorwaarde van valse documenten zeer onduidelijk is. In een aantal zaken heeft de rechter dan ook een verbod op uitzetting gegeven, het beleid is te onduidelijk. Een Amsterdamse rechter liet de uitleg die de Staatssecretaris tijdens het Algemeen overleg van 28 september 1999 in de Kamer gaf prevaleren boven de schriftelijke toelichting van het TBV zelf. Onduidelijk is, volgens de rechter, of de woorden ‘de procedure’ niet enkel verwijzen naar de aanvraag op basis van TBV 1999/23 (AWB 00/3058). Een rechter in Dordrecht overwoog dat de IND onvoldoende duidelijk heeft kunnen maken dat het enkele bezit van een vals document als contra-indicatie kan worden tegengeworpen. Deze rechter constateerde dat er sprake is van een discrepantie tussen het TBV en de door Staatssecretaris gegeven uitleg (AWB 00/6935). 7.9 Criminele antecedenten De IND houdt zich hier star vast aan het TBV en wijkt er niet van af. Er is dus ook geen beroep mogelijk op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de rechter “wordt er niet stelselmatig afgeweken van het in het TBV neergelegde beleid door verweerder dat verzoeker op grond van het verbod op willekeur dan wel het gelijkheidsbeginsel rechtens aanspraak zou kunnen maken op een zelfde van verweerders schriftelijk vastgelegde beleid afwijkende behandeling ” (AWB 99/5322 en AWB 99/7879). Al deze soortgelijke verzoeken zijn afgewezen. Wel is er in een uitspraak sprake van discretionaire bevoegdheid die de IND had moeten toepassen volgens de rechter (AWB 00/6608).


30

De enkele verdenking van een misdrijf maakt de aanvraag niet kansloos aldus de uitspraak AWB 00/4130. Samenvatting In een aantal gevallen zijn verzoeken om voorlopige voorzieningen ingediend bij de rechter. De rechter heeft zich hier kunnen uitspreken over de werkwijze van de IND. Waar volgt de rechter wel en waar niet de IND in haar verweer? Bij zaken waar het tijdstip van indiening een rol speelde is de rechter uiterst negatief, zij volgt hierin de IND, behoudens een enkele hoge uitzondering. Zaken waar het ononderbroken verblijf ter discussie staat is de rechter zeer kritisch ten nadele van de vreemdeling. De rechter is echter wel van mening dat het GBA-bewijs zwak is en dat de IND een betere invulling had moeten geven aan andere bewijsmiddelen. Ook wordt het standpunt van de IND wat betreft getuigenverklaringen niet geaccepteerd door de rechter. Het bezit van het sofi-nummer is tevergeefs door rechtshulpverleners bij de rechter ter discussie gesteld. De rechter stelt dat deze voorwaarde niet onredelijk is. Bij de voorwaarde dat je in het bezit moet zijn van een geldig paspoort oordeelt de rechter dat de IND verzuimd heeft aan te geven welke nadere voorwaarden er gelden voor het krijgen van ontheffing. De voorwaarde dat je nimmer mag zijn uitgezet wordt net zo strikt gehanteerd door de rechter als door de IND. De Roosendaal methode telt volgens de rechter echter niet mee voor fysieke uitzetting. Uitspraken over het verstrekken van onjuiste gegevens zijn nog niet bekend. Bij de contra indicatie valse voorwaarden is de rechter het eens met de rechtshulpverleners. De voorwaarde is zeer onduidelijk. Bij de contra indicatie criminele antecedenten biedt de rechter ook weinig soelaas. Zij volgt de IND.


8

31

Casus volgens fasenmodel van de rechtstoepassing

8.1 Inleiding Ik ben juridisch medewerker op een advocatenkantoor en hou mij bezig met het vreemdelingenrecht. In mijn praktijk heb ik ook cliënten die een aanvraag hebben ingediend op grond van de Tijdelijk Regeling voor Witte Illegalen van Cohen. Ik zal aan de hand van een praktijkvoorbeeld mijn handelen weergeven volgens het fasenmodel voor de rechtstoepassing. Het fasenmodel voor de rechtstoepassing geeft vorm aan het handelen van een SJD-er. Het model is een hulpmiddel om systematisch via een analyse en planning tot probleemoplossing te komen. Het leert de SJD-er systematisch en doelgericht te handelen in zijn beroepspraktijk. Ik zal tevens aangeven wat mijn rol als SJD-er is. Wat hier tevens duidelijk wordt is het belang van deze scriptie voor de schrijnende gevallen als mijn cliënt. Door het opzetten van een data base aan informatie over deze regeling ben ik beter in staat om mijn cliënt bij te staan. 8.2 De casus Nadat de heer O. telefonisch een afspraak heeft gemaakt voor een vreemdelingenrecht-vraag komt hij langs op kantoor. Ik ontmoet hem bij de receptie en stel mezelf voor. Ik ontvang hem op een spreekkamer van kantoor en leg hem uit dat dit een oriënterend gesprek zal zijn waarin hij zijn vraag aan mij kan voorleggen en ik vervolgens zal bekijken of ik hem daadwerkelijk kan helpen. Hij legt me uit dat hij hier illegaal verblijft en dat hij gehoord heeft dat er nieuwe regeling is gepubliceerd waar hij in aanmerking voor zou kunnen komen en of ik hem bij zijn aanvraag kan bijstaan. Ik heb me als juridisch medewerker op het gebied van vreemdelingenrecht voorgesteld en uitgelegd wat de bedoeling is van dit eerste (kennismakings) gesprek is. Ik vind het belangrijk om op voorhand duidelijk te maken wat er in mijn vermogen ligt om te doen zodat er achteraf geen misverstanden kunnen ontstaan. Ik vind het zeer van belang om in dit stadium reeds de goede sfeer te bepalen Het is de bedoeling om mijn cliënt zich op zijn gemak te laten voelen. Dit bereik ik door goed aan te geven waar mijn professionele grenzen liggen en hem geen valse hoop te geven. Dit wordt de oriëntatiefase genoemd. De heer O. vertelt dat hij sinds 1990 in Nederland is en altijd gewerkt heeft. Hij is voor een eerdere aanvraag om een vergunning tot verblijf afgewezen omdat hij gebruik zou hebben gemaakt van valse papieren. Mijn gesprek verloopt niet soepel omdat deze cliënt niet goed Nederlands spreekt. Ik vraag hem of hij een vriend heeft die beter Nederlands spreekt en morgen terug kan komen met deze vriend. Dat vindt hij goed en we spreken voor de volgende dag af. Tevens geef ik hem een lijstje mee met de bescheiden die hij dient mee te nemen, die nodig zijn voor de aanvraag; jaaropgaven, paspoort, sofinummer, pasjes van verenigingen etc. Ik zeg hem tevens toe dat ik zijn aanvraag zal indienen en hem zal bijstaan. Na een korte inleiding van zijn hulpvraag kan ik al naar gelang mijn mogelijkheden mijn diensten op hem afstemmen. Het lijkt mij op dit punt verstandiger, voor dat we verder op de inhoud in zullen gaan, dat hij iemand meeneemt die beter Nederlands spreekt, zodat wij elkaar beter begrijpen. Voor het bespreken van de verdere inhoud van de zaak dient hij een aantal bescheiden mee te nemen zodat ik kan bezien of het zinvol is om de aanvraag in te dienen. Dit is nog steeds de oriëntatiefase. De volgende dag komt de heer O. weer langs op kantoor samen met een vriend en een tas vol spullen. Ik had van tevoren al de regeling opgevraagd bij de IND om zo van de juiste positie uit te kunnen gaan. Uit dit tweede gesprek en de vele papieren wordt duidelijk dat hij op 19 januari 1996 zich heeft aangemeld bij de korpschef van Amsterdam en aldaar een aanvraag om een vergunning tot verblijf heeft ingediend op grond van de oude witte illegalenregeling, de zes-jaarsregeling. Deze aanvraag is niet ingewilligd omdat hij niet voldeed aan drie criteria van die regeling. Hij heeft niet kunnen aantonen vanaf 1990 zijn verblijf te hebben gehad in Nederland en dat hij gedurende deze periode inkomen heeft verkregen uit arbeid waarover premies en belastingen zijn betaald. Tevens is geconstateerd dat hij gebruik heeft gemaakt van een valse vergunning tot vestiging. Het bezwaarschrift wat naar aanleiding van deze beslissing is ingediend (door een andere rechtshulpverlener), is niet


32

ontvankelijk verklaard. Nu wil hij graag op grond van de nieuwe regeling voor witte illegalen opnieuw een aanvraag indienen. Om een helder beeld te kunnen krijgen van de cliënt die tegenover je zit vind ik het goed om te weten wat de voorgeschiedenis is. Dit wordt aan de hand van een oude beslissing met zijn eigen toelichting duidelijk. Alvorens verder te kunnen met de huidige hulpvraag is het ook noodzakelijk om dit soort informatie te verifiëren. Je krijgt zo een goed beeld van de uitgangssituatie, ik vat samen wat tot nu toe besproken is. Dit is de analysefase. Doordat ik de regeling bij de IND had opgevraagd heb ik me ook al bezig gehouden met een stukje planning. Ik ben van mening dat mijn dienstverlening zo veel efficiënter kan werken. Om de aanvraag naar behoren in te kunnen dienen heb ik verschillende bewijsstukken nodig. Bij het vorige gesprek had ik al gevraagd of hij deze mee wilde nemen. Samen met hem heb ik aan de hand van de paparassen die hij bij zich had vast kunnen stellen dat hij nagenoeg aan alle voorwaarden van de regeling voldeed. Het enige hekele punt zou zijn het gebruik van valse papieren. Het is voor mij dan ook zaak om hier duidelijkheid over te krijgen. Ik vroeg hem op welke naam die valse vestigingsvergunning stond en hoe vaak hij deze had gebruikt om aan het werk te komen. De heer O. vertelde dat hij het document had laten maken door iemand en dat het op zijn eigen naam en geboortedatum was komen te staan. Hij vertelde dat hij drie werkgevers van 1990 tot nu had gehad waarvan hij alleen bij de laatste in 1994 gebruik had gemaakt van de valse vestigingsvergunning. Deze werkgever weet van niets. Ik vroeg hem of er ooit een proces-verbaal was opgemaakt van het feit dat hij deze valse vestigingsvergunning had gebruikt. Dit was niet het geval. Ik orden de feiten en gebeurtenissen. Zo krijg ik de uitgangspositie helder voor de hulpvraag. Zo kan ik aan de hand van de rechtsregels zoals die zijn opgenomen in de tijdelijke regeling een goed beeld krijgen of deze aanvraag zinvol is. Tegelijkertijd leg ik mijn cliënt uit hoe deze regeling in zijn werk gaat. De informatie over het valse document is van groot belang voor de procedure dus daar moet ik tot het kleinste detail op doorvragen. De feiten zijn me duidelijk en ik kan dus nu overgaan tot het beslissen over de wijze van aanpak. Ik vind het zeer zeker noodzakelijk om van alle details op de hoogte te zijn zodat je later niet voor verrassingen komt te staan. Ik ga over tot het samenvatten van het geheel om te kijken of ik de feiten en gebeurtenissen goed op een rij heb en of we samen nog steeds dezelfde uitgangspositie hebben. Dit is nog steeds de analysefase en een deel uitvoering omdat ik me al had voorbereid om de regeling met hem te bespreken. Tijdens de besprekingen over het valse document kreeg ik het gevoel dat mijn cliënt met zijn tolk (vriend) zat te overleggen welke informatie hij mij wel en niet zou geven. Mijn instinct zei mij dat hij dingen achterhield. Ik confronteerde hem hiermee en zei dat het weinig zin had om mij verkeerde informatie te geven. Het zou uiteindelijk alleen maar in zijn eigen nadeel werken. Mijn vermoede werd bevestigd toen vervolgens de tolk mij zei dat hij dat ook net tegen de heer O. had gezegd. Dat hij mij het beste alles kon vertellen want dat ik zijn rechtshulpverlener ben. Toen kwam boven water dat hij reeds in 1990 bij zijn eerste werkgever ook gebruik had gemaakt van dit valse document, maar dat zijn werkgever er nooit iets over heeft gezegd. Ik was blij dat dit misverstand nu uit de lucht was. In eerste instantie vond ik het moeilijk om er iets over te zeggen maar nadat ik het had gezegd en erover gesproken was, was ik toch erg blij. Ik kan zo op een betere manier mijn cliënt bijstaan en daar ging het mij om. Als dit soort informatie later in de procedure naar boven was gekomen had het vervelende gevolgen kunnen hebben. Ik ben hier nog steeds bezig met het verzamelen van de relevante feiten. Dit is nog steeds de analysefase. Wat verder nog van belang is voor het kunnen aanspraak maken op deze regeling is de integratie in de Nederlandse samenleving. Ik had dan ook wat vragen voorbereid en hem deze voorgelegd. Bijvoorbeeld of hij ooit Nederlandse les had gevolgd en daar een certificaat van had, of er hier familie van hem woont, of hij zich had aangesloten bij verenigingen en of hij in zijn eigen onderhoud had voorzien al die jaren. Het klonk allemaal niet erg veelbelovend zeker omdat zijn Nederlands onvoldoende was. Ik heb nog verder uitgediept wat voor de regeling noodzakelijke bijkomstige aanvullende informatie is en dat samen met hem besproken. Dit is nog steeds de analysefase.


33

Ik heb toegezegd de aanvraag in te dienen en hem schriftelijk van het verloop van de procedure op de hoogte te zullen houden. Gelijk gaf ik aan dat het heel goed mogelijk was dat de aanvraag niet zou worden ingewilligd omdat er sprake was van een contra indicatie, het valse document. Maar dat we dat maar moesten afwachten en dat we ook maar moesten bezien hoe de regeling uiteindelijk uitgevoerd zou worden. Ik heb aan hem gevraagd of hij me begreep en of hij het met me eens was. Mijn cliënt zei me dat hij het goed begreep maar dat hij het niet eerlijk vindt. Dat was ik met hem eens maar ik kon daar niets aan veranderen. Ik heb alle papieren ingenomen en afscheid van hem genomen. Ik heb hem gewaarschuwd voor de belemmerende factor, de contra indicatie. Maar dat ik daar nog geen uitsluitsel over kon geven en dat het maar gewoon afwachten is. Einde analysefase. Samen hebben we het plan van aanpak besproken. Dit is de planningsfase. Na afloop van het gesprek heb ik een brief geschreven aan mijn cliënt om de inhoud van ons gevoerde gesprek te bevestigen zodat daar later geen misverstanden over kunnen ontstaan. Tevens heb ik in deze brief aangegeven wat ik voor hem zou kunnen betekenen. Nu ben ik overgegaan tot het plannen van de gemaakte afspraken. Ik heb toegezegd hem bij te staan bij de indiening van zijn aanvraag en aangegeven wanneer ik zijn aanvraag zal indienen. Tevens heb ik duidelijk aangegeven dat het goed mogelijk was dat zijn aanvraag zou worden afgewezen vanwege het valse document. Dit is de planningsfase. Ik heb de aanvraag op tijd ingediend met de juiste bescheiden. Op 21 april 2000 kreeg de cliënt een negatieve beslissing. De aanvraag werd niet ingewilligd wegens de contra indicatie. Om mijn cliënt op de hoogte te houden van de stand van zaken heb ik hem de negatieve beslissing toegestuurd en gezegd dat ik bezwaar namens hem zou maken. Ik deelde hem ook mede dat ik inmiddels wat meer beslissingen van de IND in had kunnen zien en meer informatie had over deze contra indicatie en zo een goede kans van slagen zag. Hier is mijn dienstverlening van toepassing, ik heb de aanvraag ingediend. Hier is de uitvoering van toepassing. Tevens ben ik aanvullende informatie gaan verzamelen via het internet en via de vreemdelingenrecht werkgroep VSAA ben ik achter een hoop nuttige informatie gekomen. Dit is weer de planningsfase. Ik heb mijn cliënt bericht en toegelicht wat de volgende stappen zullen zijn. De evaluatiefase. Ik heb het bezwaarschrift ingediend bij de IND en later ook de gronden daarvan aangevuld. Door de verzameling van belangrijke informatie op het gebied van deze tijdelijke regeling door de vreemdelingenrecht werkgroep en verschillende organisaties kan ik mijn cliënt goed bijstaan. Bijvoorbeeld heb ik bij mijn gronden aangevoerd dat er geen proces verbaal door bevoegd gezag was opgemaakt van het gebruik van de valse vestigingsvergunning. Ik heb me erg verdiept in dit onderwerp en ben zo in een goede positie mijn cliënt bij te staan. Ik heb mijn cliënt ingelicht over mijn ondernomen stappen en kopieën gestuurd van wat ik had ingediend. Dit is nog steeds de uitvoeringsfase die zich steeds verder zal voortzetten naarmate de procedure vordert, alsmede de evaluatiefase. Het bezwaar is ook ongegrond verklaard en ik heb beroep bij de rechtbank ingediend. We zijn nu in afwachting van een zittingsdatum.


34

Samenvatting Om rechtmatig in Nederland te kunnen verblijven heb je een geldige verblijfstitel nodig. De IND beslist aan de hand van bepaalde criteria of je als vreemdeling voor toelating tot Nederland in aanmerking komt. De hoofdregel luidt dat alle illegalen het land dienen te verlaten. De economische crisis in 1974 leidde tot stopzetting van het verlenen van verblijfsvergunningen. Desondanks bleven veel vreemdelingen zich hier (illegaal) te lande vestigen. Het illegalenprobleem was een feit. Tot 1991 verstrekte de Belastingdienst ongeacht hun verblijfstitel sofi-nummers aan vreemdelingen. Zo onstonden de ‘witte’ illegalen binnen de groep illegalen. Zij konden wit werken maar waren hier illegaal. tot 1994 was er geen officieel legaliseringsbeleid. Staatssecretaris Schmitz heeft hier een aanvang mee gemaakt. Het beleid gold tot 1 januari 1998. De Koppelingswet zou per 1 juli 1998 in werking treden en deze zou een einde moeten maken aan het witte illegalenprobleem. Echter bleven er wel schrijnende gevallen bestaan. Het oude beleid had geen einde gemaakt aan het witte illegalen probleem, er bleven schrijnende gevallen bestaan. De motie van Albayrak en Dittrich drong er op aan dat de Staatssecretaris meer gebruik moest maken van zijn discretionaire bevoegdheid. Deze discretionaire bevoegdheid had hij vervolgens ingezet bij de beoordeling van de dossiers van de hongerstakers in de Haagse Agnes kerk. De uitkomst was teleurstellend maar de Tweede Kamer liet het er bij in de veronderstelling dat Cohen alles binnen zijn vermogen had gedaan. Vanuit maatschappelijk oogpunt werd er meerder malen op een generaal pardon aangedrongen voor alle slachtoffers van de Koppelingswet. In eerste instantie zou de Staatssecretaris van Justitie Cohen het oude beleid niet willen wijzigen, maar na politiek overleg op landelijk en gemeentelijk niveau werd er de zogenaamde Burgemeesterscommissie in het leven geroepen door de vier grote steden. Deze commissie moet de mate van inburgering van de illegalen toetsen en deze afweging een grote rol laten meespelen in de beoordeling van het gebruik van de discretionaire bevoegdheid van de Staatssecretaris. op grond van de bevindingen van de Burgemeesterscommissie heeft Cohen uiteindelijk toch besloten om met een laatste tijdelijke regeling te komen voor witte illegalen. De Tijdelijke Regeling Witte Illegalen werd geformuleerd in de TBV 1999/23. Deze zou dan een einde moeten maken aan de laatste schrijnende gevallen. Het beoogde doel van de regeling volgens Cohen is een oplossing te bieden aan langdurige in Nederland verblijvende en werkende illegalen die leven met de schijn van legaliteit, die door de inwerkingtreding van Koppelingswet in een zeer kwetsbare positie zijn komen te verkeren. Als vreemdeling kun je op grond van deze regeling een verzoek tot verblijf indienen. De IND gaat na of het verzoek aan al de acht gestelde criteria van de regeling voldoet en zal als dit het geval is het verzoek doorgeleiden aan de Burgemeestercommissie voor een advies. De commissie zal een advies uitbrengen over de mate van inburgering van de vreemdeling. Er zijn een aantal knellende punten van het oude beleid uit de nieuwe regeling gelaten. Al acht voorwaarden van de regeling lijken slechts één achterliggende gedachte te hebben, namelijk dat de illegale vreemdeling op den duur het recht op een verblijfsvergunning kan verwerven in weerspraak met de vreemdelingenwetgeving. Door zijn langdurig verblijf in Nederland heeft de illegale vreemdeling immers banden met Nederland opgebouwd en versterkt. De overheid dient op haar beurt in toenemende mate bereid te zijn om verplichtingen tegenover de vreemdeling te erkennen en aan deze een verblijfsvergunning toe te kennen. De voorwaarden blijken echter niet zo vanzelfsprekend als ze eruit zien. Hoe de IND de voorwaarden hanteert blijkt uit de praktijk. Uit de bestudeerde beslissingen kunnen we de conclusie trekken dat verscheidene bewijsmiddelen bij de voorwaarde aantonen van ononderbroken verblijf op een ongestructureerde wijze al dan niet worden aanvaard. Een gat van drie maanden per kalenderjaar wordt als grens gehanteerd. Getuigenbewijzen kunnen, volgens de IND, alleen dienen ter meerdere zekerheid. Het bezit van een sofi-nummer blijkt, ondanks een negatief advies van de Belastingdienst, een zeer stringente voorwaarde. Het moment van


35

toekenning en niet het moment waarop het sofi-nummer feitelijk bij de vreemdeling bekend is, is van doorslaggevende betekenis. Bij de voorwaarde bezit van een geldig paspoort wordt door de IND niet ruimhartig gebruik gemaakt van de toezeggingen van de Staatssecretaris tijdens het Algemeen Overleg van 18 oktober 1999 om ontheffing te verlenen. De voorwaarde dat je niet fysiek mag zijn uitgezet leidt tot een zekere mate van willekeur. Omtrent de voorwaarde verstrekken van onjuiste gegevens bestaat nog onduidelijkheid. De IND werpt onjuiste gegevens tegen die niet als zodanig dienen te worden geïnterpreteerd. Bij de voorwaarde valse documenten moet er daadwerkelijk gebruik zijn gemaakt van deze valse papieren. De IND blijkt elk bezit van een vals document tegen te werpen. Bij de voorwaarde criminele antecedenten wordt er door de IND geen rekening gehouden met de aard en de ernst van het misdrijf noch met de opgelegde strafmaat. Als de vreemdeling volgens de IND aan alle acht voorwaarden voldoet leidt zij het verzoek door naar de Burgemeesterscommissie. De Burgemeesterscommissie heeft als doel het toetsen van de mate van inburgering van deze groep en hiervan advies uit te brengen aan de Staatssecretaris. Deze mate van inburgering moet een grote rol spelen bij de beoordeling van de Staatssecretaris van Justitie of een vreemdeling in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning. Zo wilde de commissie de onbedoelde hardheid van het blind toepassen van de rechtsregels tegengaan. Uit de praktijk is gebleken dat de Burgemeesterscommissie zeer coulant zijn geweest. En de Staatssecretaris van Justitie heeft bij alle positieve adviezen een verblijfsvergunning verleend. Echter in eerste instantie bepaalt de IND welke zaken door de Burgemeesterscommissie worden beoordeeld en welke niet. En aangezien de IND de voorwaarden strikt hanteert komen de meeste (schrijnende) zaken niet bij de Burgemeesterscommissie. In een aantal gevallen zijn verzoeken om voorlopige voorzieningen ingediend bij de rechter. De rechter heeft zich hier kunnen uitspreken over de werkwijze van de IND. Bij zaken waar het tijdstip van indiening een rol speelde is de rechter uiterst negatief, zij volgt hierin de IND, behoudens een enkele hoge uitzondering. Zaken waar het ononderbroken verblijf ter discussie staat is de rechter zeer kritisch ten nadele van de vreemdeling. De rechter is echter wel van mening dat het GBA-bewijs zwak is en dat de IND een betere invulling had moeten geven aan andere bewijsmiddelen. Ook wordt het standpunt van de IND wat betreft getuigenverklaringen niet geaccepteerd door de rechter. De rechter stelt dat de voorwaarde bezit sofi-nummer niet onredelijk is. Bij de voorwaarde dat je in het bezit moet zijn van een geldig paspoort oordeelt de rechter dat de IND verzuimd heeft aan te geven welke nadere voorwaarden er gelden voor het krijgen van ontheffing. De voorwaarde dat je nimmer mag zijn uitgezet wordt net zo strikt gehanteerd door de rechter als door de IND. Uitspraken over het verstrekken van onjuiste gegevens zijn nog niet bekend. Bij de contra indicatie valse voorwaarden is de rechter het eens met de rechtshulpverleners. De voorwaarde is zeer onduidelijk. Bij de contra indicatie criminele antecedenten biedt de rechter ook weinig soelaas. Zij volgt de IND.


36

Conclusie In de aanloop tot de regeling van Cohen is steeds het grote belang van Burgemeesterscommissies benadrukt. Zij zouden anders dan de starre IND veel beter in staat zijn om de omstandigheden en de mate van inburgering van de illegalen te kunnen beoordelen. Echter alvorens voor een Burgemeestersadvies in aanmerking te kunnen komen moet de illegale vreemdeling voldoen aan acht criteria van de IND. Uit de praktijk blijkt dat deze criteria voor de IND niet duidelijk genoeg zijn toegelicht door de Staatssecretaris. De regeling geeft zelf te weinig aanwijzingen hoe aan de voorwaarden voldaan dient te worden en uit de praktijk blijkt dat er teveel ruimte tot interpretatie resteert. De kritiek van rechtshulpverleners is dan ook groot doordat de voorwaarden hen op een oneigenlijke wijze hinderen hun cliënten rechtvaardig te verdedigen. De IND vraagt bijvoorbeeld veel overbodige bewijzen waardoor de behandeling enorme vertraging oploopt. Bovendien worden er belachelijke eisen gesteld aan het bewijs door de IND. Zij lijkt er op deze manier geen rekening te houden met de realiteit van het overleven in de semi-legaliteit. Het blijkt dat de IND inconsequent en willekeurig te werk gaat aan de hand van deze voorwaarden. Volgens de bestudeerde afwijzende beslissingen blijkt de IND zonder meer af te vinken op de acht toelatingcriteria, zonder verdere weging van factoren. De IND laat op belangrijke punten na, gebruik te maken van haar discretionaire bevoegdheid (het laten meewegen van bijzondere factoren) bij de beoordeling. Deze bevoegdheid is vastgelegd in het artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met betrekking tot beleidsregels. Artikel 4:84 Awb verplicht de Staatssecretaris om af te wijken van de regel als toepassing van die regel de burger wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zwaar treft, in verhouding tot het belang bij het handhaven van de regel. De Staatssecretaris van Justitie is dus verplicht om in de individuele gevallen die daar aanleiding toe geven de resttoets toe te passen. Er is gebleken dat de regeling geen inhoud gegeven heeft aan die discretionaire bevoegdheid c.q. resttoets c.q. inherente afwijkingsbevoegdheid c.q. op basis van overige klemmende redenen van humanitaire aard. Ook uit de rechterlijke uitspraken kan telkenmale worden afgelezen dat de IND deze bevoegdheid dan ook niet gebruikt. De IND neemt bij de rechter het standpunt in dat de regeling een vertaling is van de discretionaire bevoegdheid en dat er geen ruimte is witte illegalen, die aan één of meer voorwaarden van de regeling niet voldoen, toch toe te wijzen en door te sturen naar de Burgemeesterscommissie. Nu de IND bepaalt welke zaken wel naar de Burgemeesterscommissie gaan en welke niet wordt de rol van deze commissies zeer beperkt. Zodat het doel van deze commissie –het traceren van schrijnende gevallen waarin sprake is van vergaande inburgering– feitelijk niet gerealiseerd wordt. De regeling bestaat uit een strakke opzet van vooral formele voorwaarden. Het wel of niet voldoen aan de voorwaarden heeft geen direct verband met de mate van inburgering. Deze inburgering, getoetst door de Burgemeesterscommissie, zou juist bij deze regeling een grote rol gaan spelen. De Burgemeesterscommissie heeft gewoonweg de mogelijkheid niet gekregen een eigen selectie van schrijnende zaken te maken. Uit de praktijk is dan ook gebleken hoe vergaande ingeburgerde illegalen al vroegtijdig struikelen bij de poort van de IND en zo nooit een kans krijgen om voor de Burgemeesterscommissie te verschijnen. Voor hen ontbreekt wederom de resttoets waarop de discretionaire bevoegdheid in werking kan treden. Op de vraag of de regeling van Cohen een einde heeft gemaakt aan de schrijnende gevallen kan niets anders geconcludeerd worden dan dat deze nieuwe regeling opnieuw schrijnende gevallen met zich mee zal brengen. Uiteindelijk zijn er tot op heden op grond van deze regeling 2200 verblijfsvergunningen verleend. 5000 kregen nul op rekest bij de eerste ronde bij de IND; ze kwamen niet door de acht voorwaarden heen. Deze gaan niet door naar de Burgemeesterscommissies en tekenen voor 70% bezwaar aan, ongeveer 4000. En als dat bezwaar wordt afgewezen gaan ze naar de rechter. De maatschappij en de politiek blijven dus met het witte illegalen probleem zitten. In plaats van naar het geheel te kijken heeft de IND eerst een muur opgeworpen van acht formele eisen en staat de Burgemeesterscommissie buiten spel. Daarmee heeft de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen het tegendeel van het beoogde doel


37

bereikt. Juist de schrijnende gevallen kwamen niet en zullen niet beoordeeld kunnen worden in de speciaal daartoe aangestelde Burgemeesterscommissies.


38

Aanbeveling Om te voorkomen dat in de Tijdelijke Regeling Witte Illegalen nu weer de meest schrijnde gevallen buiten de boot vallen, is een even simpele als doeltreffende maatregel haalbaar: laat de IND niet als filter functioneren, maar leidt ook de negatief beoordeelde dossiers door naar Burgemeesterscommissies. Op die manier kunnen de Burgemeesterscommissies de IND attent maken op gevallen, die in aanmerking komen voor een discretionaire beslissing van de dienst. Zo zullen de schrijnende gevallen niet alleen rechtvaardiger beoordeeld worden, het zal ook het grote aantal beroepszaken voorkomen, die in feite niet noodzakelijk waren.


39

Verantwoording In de krant wordt de rol van de politiek bij de totstandkoming van wetgeving veelal breed uitgemeten als het om zo’n controversieel onderwerp gaat als het vreemdelingenbeleid. Minder duidelijk belicht blijft de rol van pressiegroepen en het werk van juristen die zich inzetten voor de rechtvaardige behandeling van mensen die niet altijd kunnen rekenen op gevoelens van solidariteit bij de rest van de Nederlandse bevolking. In ieder geval vormde de Tijdelijke Regeling van Staatsecretaris van Justitie voor solidariteitsorganisaties en diverse rechtshulpverleners en de werkgroep vreemdelingenrecht VSAA, aanleiding om de beslissingen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de adviezen van de Burgemeesterscommissie nauwkeurig te bestuderen. Zeker in het verleden is gebleken dat bij de uitvoering van het vorige witte illegalenbeleid de Staatssecretaris van Justitie niet consistent heeft gehandeld en ook toen door de rechtshulpverleners veelvuldig beroep werd gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Voor de afgewezen witte illegaal is het beroep op het gelijkheidsbeginsel het laatste wapen in de strijd. Daarom is het van belang vooral beslissingen te kunnen aangrijpen die de mogelijkheden voor cliënten verder verruimen. Daarin spelen beslissingen waaraan iets schort, een belangrijke rol. Door beslissingen te verzamelen en onderling te vergelijken beoogt men een feitelijk beeld te krijgen van de uitvoering van de regeling. Als daarin een zekere lijn te ontdekken valt, kunnen de rechtshulpverleners zich beroepen op gelijkheid voor de wet en zo hun cliënten beter bijstaan. Zowel positieve als negatieve beslissingen worden door de betrokken werkgroepen centraal verzameld op basis van hun afwijkende elementen. Het is duidelijk dat positieve beslissingen waar de verzoeker niet geheel aan alle voorwaarden voldoet maar waar toch positief beslist is en een verblijfstatus is verleend, de verdedigers van de verzoekers van pas kunnen komen. Maar ook de negatieve beslissingen, waar verzoekers bijna geheel voldoen aan de voorwaarden en toch worden afgewezen kunnen behulpzaam zijn, want waarom heeft de Staatssecretaris van Justitie daar dan geen gebruik gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid? Doordat mij de verzameling en ordening van alle positieve beslissingen in ons land werd opgedragen, kreeg ik een unieke kijk op de uitwerking in de praktijk van een complexe regelgeving als deze. Ik categoriseer de beslissingen naar de verschillende voorwaarden van de regeling. Ik bestudeer de dossiers en haal daaruit de gegevens die aangeven hoe de regels in de praktijk worden toegepast, of hoe daar van afgeweken wordt, zodat een database ontstaan is als een gedetailleerde gegevensbron, voor mijn collega’s en mij, die deze zaken behandelen. Door deze werkzaamheden en de verscheidene dossierbesprekingen, die regelmatig worden gehouden op initiatief van Geen Mens is Illegaal (solidariteitsorganisatie) en van vreemdelingenrecht werkgroep VSAA, heb ik mij terdege kunnen verdiepen in deze materie. In mijn praktijk heb ik er veel nut van in het werk voor witte illegalen die een aanvraag in het kader van deze tijdelijke regeling hebben ingediend.


Afkortingenlijst Awb GBA IND NCB REK TBV VRWET VSAA

-

Algemene wet bestuursrecht Gemeentelijke Basis Administratie / Bevolkingsregister Immigratie- en Naturalisatiedienst Nederlands Centrum Buitenlanders Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire Vreemdelingen Wet Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam

40


41

Literatuurlijst Beleidszaken. Onderzoek naar reeds lang ‘wit’ in Nederland werkende illegale werknemers. Migrantenrecht 1991 6, nr. 8, pp. 178-179. Beleidszaken. Nieuwe circulaire langdurig illegalen. Migrantenrecht 1995 10, nr. 5, pag. 114. Beleidszaken. Witte illegalen regeling. Migrantenrecht 1999 14, nr. 8, pp. 220-221. Berg-Eldering, L. van den (1986). Van gastarbeider tot immigrant. Marokkanen en Turken in Nederland 1965-1985. Alphen aan den Rijn/Brussel: Samsom Uitgeverij. Breton, T. (2000). Stand van Zaken Tijdelijke Regeling Witte Illegalen. Migrantenrecht 2000 15, nr. 9, pp. 21-23. Engbersen, G., Leun, J. van der, Staring, R. & Khela, J. (1999). De ongekende stad 2. Inbedding en uitsluiting van illegale vreemdelingen. Amsterdam: Boom. Fonville, F. (2001). Stand van Zaken Witte Illegalen. Migrantenrecht 2001 16, nr. 2, pp. 58-59. Goeman, H.J.M. (1999). Het witte illegalenbeleid tegen het licht van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Migrantenrecht 1999 14, nr. 3, pp. 74-81. Kuijer, A. (1996). Ongeregelde regularisatie (I). Migrantenrecht 1996 11, nr. 9, pp. 183-188. Kuijer, A. (1996). Ongeregelde regularisatie (II). Migrantenrecht 1996 11, nr. 10, pp. 210-217. Kuijer, A. & Steenbergen, J.D.M. (1999, 4e herziene druk). Nederlands Vreemdelingenrecht. Utrecht: Nederlands Centrum Buitenlanders. Lange, Y. Witte illegalen, ze zijn er nog. NRC, 15 november 2000. Schreuder-Vlasblom, M. (1996). De Algemene Wet Bestuursrecht, studie pockets staats- en bestuursrecht 21. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink. Schultz, P. (1999). Oproep tot coördinatie zaken witte illegalen. Migrantenrecht 1999 14, nr. 5, pp. 39-40. Vermeij, A.A. (2000). Stand van Zaken Tijdelijke Regeling Witte Illegalen (deel 2). Migrantenrecht 2000 15, nr. 10, pp. 277-281. Wijk, H.D. van & Konijnenbelt, W. (1997). Hoofdstukken van administratief recht. ’s Gravenhage: Vuga. Zaak Gümüs draait om ‘zoekgeraakt’ jaar. NRC, 9 juli 1997.


42

Kamerstukken Dittrich (kamerlid D66) en Albayrak (kamerlid PvdA). Motie (juni 1998). Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 19637, nr. 351. Wit, de (kamerlid SP). Motie (15 december 1998). Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 25453, nr. 10. Halsema (kamerlid Groen Links). Motie (15 december 1998). Tweede Kamer, vergaderjaar 19981999, 25453, nr. 11. Cohen, M.J. (1 februari 1999). Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 25 453, nr.12. Wijn en Verhagen (kamerleden CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 11 maart 1999). Beantwoord 20 april 1999. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, aanhangsel 1228. Wit, de (kamerlid SP). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 20 augustus 1999). Beantwoord 29 september 1999. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, aanhangsel 37. Cohen, M.J. (3 september 1999). Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 19 637, nr. 457. Tijdelijke Regeling Witte Illegalen. Staatscourant 1 oktober 1999, nr. 188, pag. 5. Verslag van een algemeen overleg (vastgesteld 18 oktober 1999). Regeling witte illegalen. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 19 637, nr. 482. Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 28 oktober 1999). Beantwoord 3 december 1999. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, aanhangsel 398. Halsema (kamerlid Groen Links). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 2 december 1999). Beantwoord 30 december 1999 door minister Korthals. Tweede Kamer, vergaderjaar 19992000, aanhangsel 533. Cohen, M.J. (15 december 1999). Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 19 637, nr. 489. Verslag van een algemeen overleg (vastgesteld 4 april 2000). Evaluatie Koppelingswet. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 19 637, nr. 521. Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 1 september 2000). Beantwoord 2 november 2000. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, aanhangsel 190. Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 3 oktober 2000). Beantwoord 31 oktober 2000. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, aanhangsel 180. Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 4 oktober 2000). Beantwoord 31 oktober. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, aanhangsel 184. Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 6 november 2000). Beantwoord 15 november 2000. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, aanhangsel 274.


43

Wijn (kamerlid CDA). Vragen aan Staatssecretaris van Justitie (ingezonden 6 november 2000). Beantwoord 28 november 2000. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, aanhangsel 324. Verslag van een algemeen overleg (vastgesteld 12 december 2000). Inzake witte illegalen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 19 637 en 26 646, nr. 551.

Andere bronnen Aboutaleb, A. Directeur van Forum (2000). Brief van Forum aan de Staatssecretaris van Justitie Cohen; inzake de regeling witte illegalen. 27 september 1999. Actie comité plus 6 min 6, Geschiedenis zesjaarsregeling. http://www.plus6min6.nl/beleid/middenonder.html (24 oktober 2000). Comité geen mens is illegaal. (1999). Verslag van het congres 2-10-1999, De witte illegalen en de Koppelingswet. http://www.xs4all.nl/~nbk/verslag.html (februari 2000). Haan, W.V. de, Directeur Belastingdienst (2000). Brief van Belastingdienst aan de IND; over verificatie van het sofi-nummer. 21 januari 2000. Hendriks, A.W.B.M. (2000). Brief van Ministerie van Financiën aan Advocaten Kollectief Centrum te Den Haag; over het sofi-nummer. 24 augustus 2000. Iedereen wil een oplossing niemand doet iets. http://www.euronet.nl/~stil/utrecht.html (september 2000). Redactie Politiek (1999). Eenmalige regeling voor witte http://www.reformatorischdagblad.nl/bin/990904bin01.html (4 september 1999).

illegalen.

Thunnissen, J., Directeur Planning Financiën en Control (1999). Brief van Ministerie van Financiën aan de Minister van Justitie, Directie Vreemdelingenbeleid; over verificatie van het sofi-nummer. 20 oktober 1999. Waard, E. de (1999). Landelijk Comité “Geen mens is illegaal” opgericht. http://www.gebladerte.nl/10549f33.htm (De Fabel van de illegaal 33, februari/maart 1999). Waard, E. de (2000). IND maakt het de witte illegalen http://www.gebladerte.nl/10639f38.htm (De Fabel van de illegaal 38/39, april 2000).

moeilijk.

Waard, E. de (2000). Generaal pardon blijft doel van witte illegalen. http://www.gebladerte.nl/10691f42.htm (De Fabel van de illegaal 42, november/december 2000). Waard, E. de (2001). Witte illegalen laten zich niet door de Kamer ontmoedigen. http://www.gebladerte.nl/10718f43.htm (De Fabel van de illegaal 43, januari/februari 2001).

23)

Recommend Documents