2015 09/04 18:14 FAX 0102246526 LOYENS LOEFF
Quo_
********************** *** TX RAPPORT *** **********************
VERZENDING OK TX/RX NR 0995 TEL. AANSLUITING 00302233498 ID AANSLUITING ST. TIJD 09/04 18:06 GEBR. T. 07'45 VERZONDEN PAGINA'S 35 RESULTAAT OK
LOYENSLLOEFF
POSTADRES
KANTOORADRES
TELEFOON FAX
AANTEKENEN (19534422-VEGA-70104241) ALSMEDE PER TELEFAX: 030 223 3498 Rechtbank Midden-Nederland Afdeling bestuursrecht t.a.v. de heer C. Vleugels Postbus 16005 3500 DA UTRECHT
VAN DATUM
INTERNET
mrs. R.J.G. Backer en A.J.G. Vegt - advocaten 4 september 2015
zaaknummers UW REFERENTIE
BETF1EFT
E-MAIL
Postbus 2888 3000 CW ROTTERDAM Blaak 31 3011 GA ROTTERDAM +31 (0)10 224 66 17 +31 (0)10 224 65 26
[email protected] www.loyensloeff.com
UTR 15 / 1976 GEMWT V37 en UTR 15 / 2334 BESLU
B&W Utrecht/KNAC en SSLU - verweerschrift
Edelachtbaar College, Namens client het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht ("B&W"), die in daze zaak woonplaats kiest to Rotterdam, aan de Blaak 31 (Postbus 2888, 3000 CW Rotterdam) bij Loyens & Loeff N.V., advocaten, belastingadviseurs en notarissen, van welk kantoor mrs. R.J.G. Backer en A.J.G. Vegt als advocaat-gemachtigden zullen optreden, bericht ik u als volgt. Bij besluit van 25 maart 2015, verzonden op 26 maart 2015 (het "Bestreden besluit"), hebben B&W beslist op de bezwaarschriften van Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ("SSLU"), Land Cruiser Club en Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club ("KNAC"). In het Bestreden besluit hebben B&W de bezwaren van SSLU, Land Cruiser Club en KNAC tegen hun verkeersbesluit van 11 november 2014 (het "Verkeersbesluit") ongegrond verklaard. In het Verkeersbesluit hebben B&W besloten tot een geslotenverkiaring van een aantal straten in de gemeente Utrecht voor personen- en bestelauto's met dieselmotoren van voor 2001. Het Verkeersbesluit is overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid Algemene wet bestuursrecht ("Awb") jo. artikel 26 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) op 14 november 2014 gepubliceerd in de Staatscourant.
LOYENSi LOEFF
POSTADRES
KANTOORADRES
TELEFOON FAX
AANTEKENEN (19534422-VEGA-70104241) ALSMEDE PER TELEFAX: 030 223 3498 Rechtbank Midden-Nederland Afdeling bestuursrecht t.a.v. de heer C. Vleugels Postbus 16005 3500 DA UTRECHT
VAN DATUM
E-MAIL INTERNET
Postbus 2888 3000 CW ROTTERDAM Blaak 31 3011 GA ROTTERDAM +31 (0)10 224 66 17 +31 (0)10 224 65 26
[email protected] www.loyensloeff.com
mrs. R.J.G. Backer en A.J.G. Vegt - advocaten 4 september 2015
UW REFERENTIE
zaaknummers UTR 15 / 1976 GEMWT V37 en UTR 15 / 2334 BESLU
BETREFT
B&W Utrecht/KNAC en SSLU - verweerschrift
Edelachtbaar College, Namens client het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht ("B&W"), die in deze zaak woonplaats kiest te Rotterdam, aan de Blaak 31 (Postbus 2888, 3000 CW Rotterdam) bij Loyens & Loeff N.V., advocaten, belastingadviseurs en notarissen, van welk kantoor mrs. R.J.G. Backer en A.J.G. Vegt als advocaat-gemachtigden zullen optreden, bericht ik u als volgt. Bij besluit van 25 maart 2015, verzonden op 26 maart 2015 (het "Bestreden besluit"), hebben B&W beslist op de bezwaarschriften van Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht ("SSLU"), Land Cruiser Club en Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club ("KNAC"). In het Bestreden besluit hebben B&W de bezwaren van SSLU, Land Cruiser Club en KNAC tegen hun verkeersbesluit van 11 november 2014 (het "Verkeersbesluit") ongegrond verklaard. In het Verkeersbesluit hebben B&W besloten tot een geslotenverklaring van een aantal straten in de gemeente Utrecht voor personen- en bestelauto's met dieselmotoren van voor 2001. Het Verkeersbesluit is overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid Algemene wet bestuursrecht ("Awb") jo. artikel 26 Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) op 14 november 2014 gepubliceerd in de Staatscourant. Bij afzonderlijke brieven van 9 en 30 april 2015 hebben SSLU en KNAC (gezamenlijk: "Appellanten") beroep ingesteld tegen het Bestreden besluit. Daarnaast hebben zij bij brieven van 29 en 30 april 2015 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen op de voet van artikel 8:81 van de Awb.
Loyens & Loeff N.V. is gevestigd te Rotterdam en staat ingeschreven in het handelsregister bij de Kamer van Koophandel onder nr. 24370566. Uitsluitend Loyens & Loeff N.V. geldt als opdrachtnemer. Op haar dienslverlening zijn haar Algemene Voorwaarden van toepassing, waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid en een aanwijzing van de bevoegde rechter is opgenomen. Deze Algemene Voorwaarden zijn te raadplegen via www.loyensloeff.com. Deze voorwaarden zijn op 1 jut 2009 gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nr. 43/2009. AMSTERDAM HONG KONG
ARNHEM BRUSSEL • LUXEMBURG • ROTTERDAM LONDEN • NEW YORK • PARIJS • SINGAPORE • TOKIO
DUBAI ZURICH 1/29
LOYENSLLOEFF
Bij uitspraak van 11 juni 2015 heeft de Voorzieningenrechter van uw Rechtbank deze verzoeken afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang aan de zijde van Appellanten. De Voorzieningenrechter heeft zich daarbij, gelet op de complexiteit van de zaak, onthouden van het geven van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel van het Verkeersbesluit. Namens B&W zal ik in het navolgende reageren op de beroepschriften van Appellanten.
I INLEIDING 1 De gemeente Utrecht werkt sinds een aantal jaren aan het verbeteren van de luchtkwaliteit en de bereikbaarheid van haar stad. In dit verband heeft zij het Actieplan Luchtkwaliteit Utrecht 2009 ("ALU")1 opgesteld. In het ALU is ter zake het beleidskader opgenomen. Daarnaast bevat het een samenhangend pakket aan maatregelen dat momenteel wordt uitgevoerd. Het belangrijkste doel van het ALU is het verbeteren van de luchtkwaliteit en het daarmee voldoen aan de Europese normen voor fijnstof (PM10) en stikstofdioxide (NO2). 2 De gemeente Utrecht heeft in 2011 op basis van de monitoringsrapportage luchtkwaliteit 2011 geconstateerd dat in 2015 ondanks aIle genomen en voorgenomen luchtkwaliteitmaatregelen, binnen Utrecht nog drie potentiele knelpuntlocaties zouden zijn. Daarnaast hebben de Rekenkamers van de G4-gemeenten in 2011 een rapport uitgebracht ("Geen vuiltje aan de lucht12 waarin werd geconcludeerd dat, gelet op de onzekerheidsmarges rond de grenswaarden, niet zeker was dat in 2015 aan de gestelde grenswaarden voor NO2 zou worden voldaan. De (organen van de) gemeente Utrecht heeft (c.q. hebben) daarom besloten een aanvullend pakket luchtkwaliteitmaatregelen te formuleren om enerzijds overal binnen de gemeente aan de norm te voldoen en anderzijds waar mogelijk marge onder de uit de Wm voortvloeiende NO2-grenswaarde te realiseren, om daarmee eventuele tegenvallers op te vangen. 3 De gemeente Utrecht heeft de combinatie Royal HaskoningDHV/TNO (hierna tezamen: "TNO") gevraagd advies uit te brengen over mogelijke aanvullende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht. De maatregelen in dit onderzoek zijn gericht op de vermindering van emissies van het wegverkeer, als meest dominante en naar verwachting meest schadelijke bron ten aanzien van de gezondheid in relatie tot de luchtkwaliteit. In de eerste plaats zijn bronmaatregelen beschouwd, gericht op het verschonen van het wagenpark. Daarnaast zijn ook volumemaatregelen beschouwd, gericht op het terugdringen van het aantal motorvoertuigen op wegvakniveau. Aanvullend zijn voor locaties waar na aanvullende bron- en volumemaatregelen nog sprake is van (bijna) knelpunten, locatiespecifieke verkeerskundige maatregelen kwantitatief beschouwd.
2
Gemeente Utrecht, 2009 Rekenmaker Utrecht, 2011
2/29
LOYENSLLOEFF
4 In het rapport van TNO uit februari 20133 (het "TNO-rapport") zijn de resultaten van het onderzoek naar de effecten en kosten van mogelijke extra maatregelen opgenomen. Per maatregel is de kosteneffectiviteit in beeld gebracht op basis van de reductie van de NO2concentratie. Daarnaast zijn de effecten op de PM10-concentraties in beeld gebracht en zijn op kwalitatieve wijze de haalbaarheid, de maatschappelijke kosten en het gezondheidseffect ingeschat. De maatregelen zijn geselecteerd op basis van een trechterend proces, waarin minder effectieve en niet haalbare maatregelen zijn afgevallen. In een tussentijdse rapportage van het onderzoek uit 2012 zijn de als meest kosteneffectief geachte maatregelen uitgewerkt, waarbij een eerste inschatting is gemaakt van de effecten. Op verzoek van de gemeente Utrecht zijn de maatregelen uit de tussentijdse rapportage meer in detail onderzocht en is het totale effect van het complete aanvullende maatregelpakket op wegvakniveau berekend. De resultaten daarvan zijn opgenomen in het TNO-rapport. 5 De belangrijkste conclusies uit het TNO-rapport luiden dat met het aanvullende maatregelpakket binnen de milieuzone op wegvakniveau een forse reductie van de jaargemiddelde NO2-concentraties kan worden bereikt. De hoogste reductie kan worden bereikt op locaties waar veel bussen rijden. Ook buiten de milieuzone kan een forse reductie van de NO2-concentratie worden bereikt. Wanneer wordt gekeken naar de absolute NO2-concentraties (op basis van het landelijke wagenpark en wettelijk vastgestelde emissiefactoren), dan was de verwachting van TNO dat inclusief de aanvullende maatregelen geen NO2- knelpunten meer zouden optreden. 6 Bovenstaande conclusies zijn gebaseerd op de landelijke gemiddelde wagenparksamenstelling. De door TNO ter zake uitgevoerde gevoeligheidsanalyse4 toont aan dat wanneer wordt uitgegaan van het leitelijke' Utrechtse wagenpark in 2015, de NO2-concentraties in 2015 hoger zouden zijn dan wanneer die zijn gebaseerd op het landelijke wagenpark. 7 De gemeenteraad heeft in de raadsvergaderingen van 3 en 31 oktober 2013 mede op basis van het TNO-rapport (van februari 2013) en een memo van TNO van 1 juli 20135 het Uitvoeringsprogramma 2013-2015, `Gezonde lucht voor Utrecht', (geamendeerd) vastgesteld (het "Uitvoeringsprogramma"). Een van de hierin genoemde uitvoeringsmaatregelen betreft het instellen van een milieuzone voor personenvoertuigen en bestelverkeer. Bij de vaststelling van het Uitvoeringsprogramma heeft de gemeenteraad gekozen voor een milieuzone met de variant '012', die kort gezegd inhoudt dat de geslotenverklaring alleen geldt voor Euro 0- tot en met 2-dieselvoertuigen en dat zowel Euro 3-diesel als Euro 0-benzine daarvan worden vrijgesteld. Anders dan Appellanten ten onrechte veronderstellen, wijkt het Verkeersbesluit niet of van de raadsbesluiten ter zake. Het memo van TNO van 1 juli 2013 bevestigt dat het instellen van Versie Eindrapportage van 20 februari 2013. Zie bijlage 10 bij het rapport. 5 Met kenmerk AM-AF20130540.
3 4
3/29
LOYENSLLOEFF
een milieuzone ondanks deze beperking van de geslotenverklaring nog steeds een effectieve maatregel is ter verbetering van de luchtkwaliteit. 8 Bij brief van 4 februari 2014 hebben B&W het hiervOOr beschreven vernieuwde pakket luchtkwaliteit maatregelen aangemeld bij de Minister van Infrastructuur en Milieu (I en M) in het kader van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit ("NSL"), waaronder het instellen van de milieuzone. Bij brief van 8 mei 2014 heeft de Minister onder meer ingestemd met de aanmelding van de milieuzone, waardoor deze thans deel uitmaakt van het NSL. 9 In het kader van het Uitvoeringsprogramma hebben B&W op 8 juli 2014 het Uitvoeringsbesluit `Milieuzone' genomen, met daarin opgenomen het voornemen tot het nemen van het Verkeersbesluit en het voornemen tot het vaststellen van een ontheffingenbeleid. B&W besloten op dat moment het Verkeersbesluit nog niet te nemen aangezien zij op dat moment nog meenden wijziging van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV) te kunnen afwachten. Daarbij komt dat op dat moment nog niet bekend was welke categorieen voertuigen onder het verbod zouden gaan vallen door wijziging van het RVV. 10 Bij brief van 28 oktober 2014 hebben B&W de gemeenteraad laten weten van het Ministerie van I en M te hebben vernomen dat de wijziging van het RVV niet op 1 januari 2015 afgerond zou zijn. Om deze reden hebben B&W te kennen gegeven op een andere wijze uitvoering te geven aan het Uitvoeringsprogramma en daarmee het instellen van een milieuzone in het centrum van Utrecht. 11 B&W hebben daarop op 11 november 2014 het Verkeersbesluit genomen. Appellanten en Land Cruiser Club hebben hiertegen bezwaar gemaakt. B&W hebben, zoals gezegd, bij het Bestreden besluit de bezwaren tegen het Verkeersbesluit ongegrond verklaard. 12 B&W hebben bij het Bestreden besluit geen aanleiding gezien het Verkeersbesluit te herzien. Zoals in het Bestreden besluit en in het voorgaande is verwoord, liggen aan het Verkeersbesluit uitvoerige onderzoeken ten grondslag en heeft de besluitvorming ter zake zorgvuldig en overeenkomstig de procedurele eisen plaatsgevonden. 13 B&W zijn dan ook van mening dat de beroepen van Appellanten - zowel op formele als op materiele gronden - ongegrond dienen te worden verklaard. B&W lichten dit toe als volgt.
II JURIDISCH KADER 14 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot: a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
4/29
LOYENSLLOEFF
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers; c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer. 15 Ingevolge artikel 2, tweede lid WVW kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot: a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm); b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden. 16 Ingevolge artikel 15, tweede lid WVW geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieen weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. 17 Artikel 4, eerste lid BABW bepaalt dat verkeersborden die een gebod, een verbod of een adviessnelheid betreffen zijn vastgesteld in bijlage I, behorende bij het RVV, hoofdstukken A tot en met H. 18 Bijlage I, behorende bij het RVV bevat onder C6 het volgende bord:
5/29
LOYENSLLOEFF
Bord
Omschrijving
C6
Gesloten voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen 19 Ingevolge artikel 8, eerste lid BABW kunnen 'onderborden' worden geplaatst. Artikel 8,
tweede lid BABW bepaalt dat deze onderborden onder meer kunnen inhouden (i) een nadere uitleg van de op de verkeersborden voorkomende aanduiding en/of (ii) bij verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden, een beperking van de werkingssfeer van die verkeersborden. 20 De ministeriele regeling `Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens' bevat
nadere voorschriften met betrekking tot de uitvoering en plaatsing van onder meer onderborden. Hoofdstuk III, onder 2 bepaalt in dat verband het volgende. "a. Op onderborden worden waar mogelijk de afbeeldingen gebruikt zoals die voorkomen op de borden van bijlage 1 van het RVV 1990. b. Om een beperking van de werkingssfeer aan to geven wordt het woord 'uitgezonderd' gebruikt. c. lndien het beoogde verkeersgedrag niet kan worden aangegeven overeenkomstig de in de onderdelen a en b aangegeven wijze, worden teksten of tekens, al dan niet in combinatie met symbolen, gebruikt, waarmee het beoogde verkeersgedrag wordt aangegeven." 21 Ingevolge artikel 9, eerste lid BABW kunnen boven bepaalde verkeersborden (waaronder het door B&W gehanteerde bord C6) het woord "zone" worden aangebracht. Hieraan kan
6/29
LOYENSi LOEFF
een aanduiding van het gebied van de zone worden toegevoegd. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt op in aanmerking komende plaatsen bij de zonegrens een bord geplaatst waarmee het einde van de zone wordt aangeduid, als boven een verkeersbord het woord "zone"is aangebracht zonder aanduiding van het gebied van de zone. 22 Ingevolge artikel 13 BABW kan in het verkeersbesluit tot plaatsing van onder meer borden die geslotenverklaringen betreffen, worden bepaald, dat de door deze borden aangeduide geboden of verboden gelden in een bepaald gebied. 23 Ingevolge artikel 21 BABW vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid WVW genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid WVW genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
III ONTVANKELIJKHEID APPELLANTEN 24 De ontvankelijkheid van een appellant is een aspect van openbare orde. Dit betekent dat in deze procedure allereerst de ontvankelijkheid van Appellanten in de beroepsprocedure dient te worden getoetst. B&W stellen in dit verband voorop dat zij bij nader inzien van oordeel zijn dat Appellanten bij het Bestreden besluit ten onrechte zijn aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb bij het Verkeersbesluit. 25 Ingevolge artikel 1:2, eerste lid Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 1:2, derde lid Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. 26 Ten aanzien van de belanghebbendheid bij verkeersbesluiten hanteert de Afdeling (een variant van) de volgende vaste overweging: "Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200204477/1), is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor een ieder. Bij verkeersbesluiten dient dan ook van geval tot geval te worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken. Voorts heeft de Afdeling reeds eerder overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juli 2009 in de zaken nrs. 200807642/1/H3 en
7/29
LOYENSi LOEFF
200807644/1/H3), dat een persoon slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit is indien hij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.'6 27 Naar B&W thans inzien, hadden zij Appellanten in hun bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren. B&W lichten dit per appellant als volgt toe. 111.1 Belanghebbendheid SSLU 28 De statuten van SSLU bevatten de volgende doelomschrijving: "2.1 De doelstelling van de stichting is: bestrijding van luchtverontreiniging in Utrecht en de regio Utrecht en het tegengaan van blootstelling aan verontreinigde lucht, die schadelijk is voor de gezondheid en het milieu. 2.2 De stichting tracht haar doel te bereiken door:
(.-) Rechtsmiddelen in te stellen (zowel bestuursrechtelijk als civielrechtelijk) tegen besluiten, plannen en situaties in de stad en de regio Utrecht, die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu in verband met verontreiniging van de lucht, waarbij onder meer het verkeer een belangrijke rol speelt. 29 B&W zijn van mening dat het statutaire doel van SSLU zowel in functioneel als in territoriaal opzicht zo veelomvattend is dat het onvoldoende onderscheidend werkt om op grond daarvan te kunnen aannemen dat het belang van SSLU rechtstreeks zou zijn betrokken bij het in het geding zijnde Verkeersbesluit. B&W vinden hiervoor steun in vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de "Afdeling").8 30 Daarnaast wijzen B&W - onder verwijzing naar een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van uw rechtbank van 13 mei 20159 in een vergelijkbare zaak - erop dat het instellen van rechtsmiddelen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling19 in de
Vgl. o.m. AbRvS 28 mei 2014, nr. 201306649/1 en AbRvS 25 juli 2012, nr. 201107659/1. Akte van statutenwijziging van 19 december 2008. 8 Vgl. o.m. AbRvS 12 december 2012, 201206403/1. 9 Rb. Midden-Nederland 13 mei 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:3339. 10 Vgl. AbRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2647. 6
8/29
LOYENSLLOEFF
regel niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid Awb. 31 Tot slot wijzen B&W erop dat het Verkeersbesluit geen besluit is dat "schadeliik [is] voor de gezondheid en het milieu in verband met verontreiniging van de lucht". Integendeel, het Verkeersbesluit zal de luchtkwaliteit in het centrum van Utrecht juist bevorderen. Hoe veelomvattend en algemeen de doelomschrijving van SSLU ook is geformuleerd, het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten die de luchtkwaliteit beogen te bevorderen, zoals het onderhavige Verkeersbesluit, valt daar niet onder. 111.2 Belanghebbendheid KNAC 32 De statuten van KNAC bevatten de volgende doelomschrijving: "A rtikel 2 1. De vereniging heeft ten doel: a. het behartigen van de belangen van het wegverkeer in het algemeen en het personenautoverkeer in het bijzonder; b. het behartigen van de belangen van het autotoerisme in het algemeen, zowel nationaal als internationaal; c. het behartigen van de belangen van haar leden op de onder a. en b. genoemde gebieden; d. het bevorderen van de veiligheid van het wegverkeer in het algemeen en in het bijzonder van die van haar leden, en e. het bevorderen van de interesse voor de auto (historie) in de meest brede zin, onder meer door het (laten) organiseren van evenementen met al dan niet historische auto's. 2. De vereniging tracht haar doelstelling te bereiken door aIle wettige middelen en activiteiten, welke daaraan dienstig kunnen zijn."11 33 Het voorgaande over de veelomvattendheid van de doelomschrijving van SSLU geldt in nog sterkere mate voor KNAC. Blijkens haar doelomschrijving ontbreekt een territoriale begrenzing immers in het geheel (KNAC behartigt kennelijk zowel nationale als internationale belangen). Daarnaast is de doelomschrijving ook in functioneel opzicht zo veelomvattend dat het onvoldoende onderscheidend werkt om op grond daarvan te
11
Akte van statutenwijziging van 23 oktober 2002.
9/29
LOYENSLLOEFF
kunnen aannemen dat het belang van KNAC rechtstreeks zou zijn betrokken bij het in het geding zijnde Verkeersbesluit. 34 In aanvulling op het voorgaande benadrukken B&W dat het Verkeersbesluit een verbod in het leven roept voor alle verkeersdeelnemers. KNAC heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij enig belang zou hebben dan wel zou behartigen dat rechtstreeks is betrokken bij het Verkeersbesluit en waarin zij zich onderscheidt van (alle) andere weggebruikers. In lijn met eerdergenoemde vaste jurisprudentie van de Afdeling ter zake van verkeersbesluiten kwalificeert KNAC ook hierom niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb.12 111.3 Uitspraak Voorzieningenrechter 11 juni 2015 35 Bij haar uitspraak van 11 juni 2015 heeft de Voorzieningenrechter - in weerwil van de hiervOOr aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling - overwogen dat zowel SSLU als KNAC naar haar voorlopig oordeel kwalificeren als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid Awb. 36 Ten aanzien van de belanghebbendheid van SSLU overwoog de Voorzieningenrechter als volgt. "6. Ter zitting heeft verzoekster 1 toegelicht welke feitelijke werkzaamheden zij verricht. Deze werkzaamheden zien alle op het bestrijden van luchtverontreiniging in de stad en de regio Utrecht en omvatten, naast het geven van voorlichting, advisering en het doen van onderzoek, onder meer, het instellen van beroep tegen besluiten die in haar optiek de luchtverontreiniging negatief beInvloeden, zoals, als door haar betoogd, het onderhavige verkeersbesluit. Daarmee is haar doelstelling niet to algemeen geformuleerd, en naast functioneel ook geografisch beperkt. 7. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet er voorlopig dan ook voor worden gehouden dat verzoekster 1, gelet op haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt."13 37 Met deze overweging heeft de Voorzieningenrechter echter ten onrechte miskend dat het Verkeersbesluit geen schadelijk besluit is in de zin van de doelomschrijving van SSLU. Zoals volgt uit de uitvoerige onderzoeksrapporten die aan het Verkeersbesluit ten grondslag zijn gelegd, leidt de invoering van de milieuzone op de meeste wegen tot een verbetering van de luchtkwaliteit in Utrecht. Daarmee is het Verkeersbesluit (en het
12 13
Zie hiervoor randnummer 26. Rb. Midden-Nederland 11 juni 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:4174, r.o. 6-7.
10/29
LOYENSLLOEFF
daarop volgende Bestreden besluit) een besluit dat bevorderlijk is voor het milieu. De op geen enkele deugdelijke wijze onderbouwde stelling van SSLU dat het Verkeersbesluit niettemin schadelijk zou zijn, maakt het voorgaande niet anders en kan er niet toe leiden dat SSLU vanwege die enkele stelling zou kwalificeren als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid Awb. 38 Ten aanzien van de belanghebbendheid van KNAC overwoog de Voorzieningenrechter als volgt. "10. Nu het bestreden besluit in algemene zin gevolgen heeft voor automobilisten die al dan niet om toeristische redenen de stad Utrecht bezoeken en voor bezitters van klassieke auto's in het bijzonder, moet het er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voorlopig voor worden gehouden dat verzoekster 2, gelet op haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt."14 39 Met deze overweging miskent de Voorzieningenrechter in de eerste plaats de hiervOOr verwoorde veelomvattendheid van de doelomschrijving van KNAC. In dit verband benadrukken B&W dat de zeer algemene doelomschrijving van KNAC onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het belang van KNAC rechtstreeks bij het verkeersbesluit is betrokken. Daarvoor is de doelomschrijving onvoldoende concreet en staat het in een te ver verwijderd verband met de door het Verkeersbesluit te dienen belangen: te weten het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer. B&W verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 15 september 2000 waarin de Afdeling aldus oordeelde in een vergelijkbare zaak.15 40 Daarnaast gaat de Voorzieningenrechter voorbij aan de in dit verband gewezen '1 -oktoberjurisprudentie' van de Afdeling. Volgens deze jurisprudentie dient een appellant als KNAC aan te tonen dat hij werkzaamheden verricht die kunnen worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, waaruit blijkt dat hij het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in het bijzonder behartigt.16 41 KNAC heeft hieraan niet voldaan. Gelet op de werkzaamheden die zij verricht, zal zij dat overigens ook niet kunnen aantonen. Volgens haar website omschrijft KNAC zichzelf namelijk als volgt.
Rb. Midden-Nederland 11 juni 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:4174, r.o. 10. AbRvS 15 september 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AN6536. 16 Vgl. o.m. AbRvS 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF3912. 14 15
11/29
LOYENSLLOEFF
De Koninklijke Nederlandsche Automobiel Club (KNAC) — de club voor liefhebbers van nieuwe auto's, klassiekers, oldtimers, youngtimers, autonieuws, rijden en reizen — biedt zijn leder ook verzekeringen, pechhulp, riivaardigheidtrainingen en auto advies. Lid worden? 111.4 Tussenconclusie 42 Gelet op het voorgaande zijn B&W van mening dat zowel SSLU als KNAC niet kwalificeren als belanghebbenden bij het Verkeersbesluit in de zin van artikel 1:2 Awb. Dit betekent dat de bestuursrechter in de hoofdzaak, doende hetgeen B&W hadden behoren te doen, de bezwaren van SSLU en KNAC alsnog niet-ontvankelijk zal moeten verklaren. Reeds om die reden zijn B&W van oordeel dat het verzoek van SSLU en KNAC dient te worden afgewezen. IV TOETSINGSKADER VERKEERSBESLUITEN 43 In een reeks recente uitspraken heeft de Afdeling een helder toetsingskader geformuleerd ter zake van verkeersbesluiten. De vaste overweging die de Afdeling in dit verband hanteert is (een variant van) het volgende: "Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201105657/1/A3), komt een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. De bestuursrechter moet zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend opstellen en toetsen of de uitleg die het bestuursorgaan aan voormelde begrippen heeft gegeven de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenredig is dat het college niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. "17 44 Daarnaast heeft de Afdeling meerdere malen overwogen dat de absolute noodzaak voor het instellen van een verkeersbesluit niet behoeft te worden aangetoond: "Bovendien behoeft het college, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 18 december 2013 in zaak nr. 201211839/1/A3, de absolute noodzaak om een verkeersbesluit te nemen niet aan te tonen. Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste lid en tweede lid, van de Wvw 1994,
17
Vgl. o.m. AbRvS 13 mei 2015, nr. 201406858/1; AbRvS 24 december 2012, nr. 201404417/1 en AbRvS 12 november 2014, nr. 201309719/1.
12/29
LOYENSi LOEFF
worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen."18 45 Tot slot heeft de Afdeling ten aanzien van luchtkwaliteitsonderzoeken als volgt overwogen: "Niet is vereist dat het college een onderzoek verricht naar de gevolgen van een verkeersbesluit voor de luchtkwaliteit. [appellant] heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de opheffing van het parkeerverbod zodanig zijn, dat het college dat besluit niet had mogen nemen zonder een dergelijk onderzoek. "19 46 Aan het onderhavige Verkeersbesluit hebben B&W ten grondslag gelegd het belang bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a WVW: "het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer." V BESPREKING EN WEERLEGGING BEROEPSGRONDEN V.1 Beroepsgronden SSLU 47 Uit het beroepschrift van SSLU zijn de volgende beroepsgronden of to leiden. (a)
De bekendmaking van het Verkeersbesluit zou een gebrek bevatten. In het verlengde hiervan zou het Bestreden besluit aanzienlijk zijn gewijzigd ten opzichte van het Verkeersbesluit;
(b)
Knelpunten buiten de milieuzone zouden toenemen door omrijbewegingen en de milieuzone zou leiden tot de gedwongen aanschaf van nieuwere auto's en extra autogebruik;
(c)
Het (door TNO berekende) milieueffect van de milieuzone zou onjuist worden voorgesteld;
(d)
B&W zouden ten onrechte niet zijn ingegaan op de berekeningen van de door SSLU ingeschakelde deskundige Stratus Lucht & Geluid ("Stratus") en de door Appellanten aangehaalde Duitse studies over direct ingespoten benzine;
Vgl. o.m. AbRvS 24 december 2014, nr. 201404417/1; AbRvS 9 april 2014, nr. 201306113/1; AbRvS 18 december 2013, nr. 201211839/1 en AbRvS 12 december 2012, nr. 201110918/1. 19 AbRvS 15 februari 2012, nr. 201109418/1. 18
13/29
LOYENSLLOEFF
(e)
De milieuzone zou zeer marginale milieueffecten hebben die niet opwegen tegen de financiele gevolgen van de milieuzone;
(f)
Er zouden alternatieven beschikbaar zijn;
(g)
Het ontheffingsstelsel waarin het Verkeersbesluit voorziet, zou arbitrair zijn en duiden op een onzorgvuldige voorbereiding van het Bestreden besluit;
(h)
Het RVV zou niet voorzien in het verkeersbord dat in het onderhavige geval is gehanteerd.
48 In het navolgende zullen B&W deze beroepsgronden puntsgewijs bespreken en weerleggen. V.1.1 Ad (a): bekendmaking Verkeersbesluit zou een gebrek bevatten 49 SSLU stelt dat het Verkeersbesluit (het primaire besluit) bij het Bestreden besluit (de beslissing op bezwaar) in vergaande mate zou zijn aangepast, in die zin dat eerst uit het Bestreden besluit zou blijken dat het inrijverbod van toepassing is op dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001. SSLU stelt in dit verband dat dit toepassingsbereik van de milieuzone niet zou volgen uit de bekendmaking van het Verkeersbesluit. 50 De omstandigheid dat uit de bekendmaking van het Verkeersbesluit niet met zoveel woorden volgt dat het inrijverbod geldt voor dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001, tast de rechtmatigheid van het Verkeersbesluit niet aan. Daar komt bij dat een eventuele onvolledigheid in de bekendmaking van het Verkeersbesluit is aangevuld bij en door bekendmaking van het Bestreden besluit. Wellicht ten overvloede wijzen B&W erop dat thans uitsluitend het Bestreden besluit ter beoordeling staat en niet tevens (de bekendmaking van) het Verkeersbesluit. Reeds gelet hierop kan deze beroepsgrond niet slagen. 51 Niettemin wijzen B&W erop dat Appellanten niet zijn geschaad door het niet vermelden van de categorie voertuigen waarvoor het inrijverbod geldt. Appellanten hebben immers al dan niet op grond van de inhoud van de bekendmaking van het Verkeersbesluit aanleiding gezien op to komen tegen het Verkeersbesluit. Daar komt bij dat niet aannemelijk is dat eventuele belanghebbenden hierdoor zouden zijn geschaad. In de uitgebreide berichtgeving in de media voorafgaand aan het Verkeersbesluit is immers telkens duidelijk gecommuniceerd dat de milieuzone van toepassing zou zijn op dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001. Tot slot ziet SSLU over het hoofd dat, voor zover dit at zou kwalificeren als een gebrek, dit bij het Bestreden besluit heeft hersteld. 52 Indien en voor zover uw Rechtbank het niet noemen van dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001 als voertuigen waarop de milieuzone betrekking heeft, zou kwalificeren als
14/29
LOYENSi LOEFF
gebrek, dan zijn B&W van oordeel dat dit gebrek zou moeten worden gepasseerd op de voet van artikel 6:22 Awb. Zoals gezegd, is immers niet aannemelijk dat enige belanghebbende daardoor zou zijn geschaad. Overigens wijzen B&W daarnaast erop dat ook artikel 8:69a Awb in de weg staat aan een eventuele vernietiging van het Bestreden besluit vanwege het door SSLU beweerde gebrek. SSLU kan, getuige de door haar ingestelde onderhavige beroepsprocedure, namelijk niet in de belangen zijn geschaad die de beweerdelijk geschonden rechtsregel beoogt te beschermen. V.1.2 Ad (b): knelpunten buiten milieuzone zouden toenemen 53 SSLU stelt zich op het standpunt dat het aantal knelpunten buiten de milieuzone zal toenemen doordat dieselvoertuigen, waarvoor een inrijdverbod geldt, moeten omrijden. 54 Waarop SSLU haar aanname baseert, laat zij na te vermelden. B&W stellen voorop dat niet nader gemotiveerd giswerk, zoals dat van SSLU, geen grond kan bieden voor de vernietiging van een besluit. Reeds hierom zijn B&W van oordeel dat deze beroepsgrond ongegrond dient te worden verklaard. 55 Daarnaast ziet SSLU kennelijk over het hoofd dat B&W het effect van omrijbewegingen wel degelijk hebben laten onderzoeken door TNO. TNO overweegt in dit verband als volgt. "Het effect van omrijbewegingen van geweerde voertuigen, is in het kader van deze analyse met behulp van het verkeersmodel VRU2.0 Utr2.2 gekwantificeerd. Voor de fractie van het verkeer dat omrijdt zijn voor deze analyse aparte schalingsfactoren afgeleid. Voor de omrijbewegingen zijn aparte berekeningen uitgevoerd. De resultaten zijn vervolgens gecumuleerd op wegvakniveau. "20 56 In datzelfde rapport overweegt TNO het volgende. "We kunnen stellen dat het effect op luchtkwaliteit voorzichtig is ingeschat, doordat de omrijbewegingen in de eerdere fase van het onderzoek reeds generiek is gecompenseerd en er nu aanvullend op wegvakniveau is gecompenseerd. "21 57 Uit het voorgaande volgt dat TNO het effect van omrijbewegingen wel degelijk heeft onderzocht en heeft meegenomen in de conclusies ter zake van de milieueffecten van de milieuzone.
20
Rapport TNO, 'Analyse gezondheidseffect en kosteneffectiviteit - varianten pakket personen en pakket bestel', 2 september 2013, p. 6. 21 Idem.
15/29
LOYENSi LOEFF
58 In aanvulling op het voorgaande stelt SSLU zich op het standpunt dat personen die zich door de instelling van de milieuzone gedwongen voelen hun verouderde auto naar de sloop te brengen en veel geld uitgeven voor een nieuwe, met die nieuwe auto meer zouden gaan rijden dan ze met hun oude auto deden. Hoewel SSLU voorts "zonder enige twijfel" stelt dat het extra autogebruik het effect van de milieuzone "volledig teniet" zou doen, zodat per saldo sprake zou zijn van een negatief effect, laat SSLU na deze stellige en naar de mening van B&W vergezochte - aanname door middel van ook maar enig verifieerbaar onderzoek te onderbouwen. 59 Volledigheidshalve merken B&W op dat de eventuele aanschaf van een nieuwe auto geen omstandigheid is die een rechtstreeks gevolg is van het Verkeersbesluit. Zoals de Voorzieningenrechter in de voorlopige voorzieningenprocedure in dat verband terecht overwoog, ligt aan het aan- of verkopen van een voertuig een zelfstandige rechtshandeling ten grondslag en is dat geen direct rechtsgevolg van het Verkeers- c.q. Bestreden besluit. V.1.3 Ad (c)-(e): milieueffecten zouden niet deugdelijk zijn onderzocht en weergegeven 60 De door SSLU aangevoerde gronden onder (c) tot en met (e) lenen zich voor een gezamenlijke behandeling aangezien zij aIle betrekking hebben op de effecten van de milieuzone op het milieu en de ter zake uitgevoerde onderzoeken. 61 Kort gezegd stelt SSLU zich op het standpunt dat de milieuzone slechts marginale positieve en zelfs negatieve milieueffecten zou hebben. B&W zouden deze milieueffecten niet juist in kaart hebben gebracht c.q. hebben laten brengen.
Bestreden besluit bevat kennelijke verschrijving 62 Ter zake van het niet juist in kaart brengen van de milieueffecten stelt SSLU dat B&W het door TNO berekende effect "zeer onjuist"en "zwaar overdreven"zouden voorstellen. 63 SSLU wijst in dit verband op de volgende tabel uit het Bestreden besluit. Effect PM7 0 (pg/m3) Maatregel Pakket personenauto's 1,01 Pakket bestelverkeer 0,35 Milieuzone (solitalrinclusief 0,96 compensatiesubsidie)
Effect NO2 (pg/m3) 0,23 0,1 0,23
64 Worts wijst SSLU op de volgende tabel uit het Uitvoeringsprogramma.
16/29
LOYENSi LOEFF
No.. Maatregel
Effect Iuchtkwaiiteit
NO2 12Mui (ig/ma) Personenverkeer Pakket bedrijfsauto's 0,24 2 Pakket taxi's
0,31 0
3 Pakket personenau
1,01 0,23
4 Pakket verschonen
0,04
gemeentelijk wagenpark2 5 Actiepian 5choon Vervoee 0" 0
65 SSLU concludeert hieruit dat B&W ten onrechte een "enorm effect" proberen weer te geven voor PM10. B&W erkennen dat zij een kennelijke verschrijving hebben gemaakt in de motivering van het Bestreden besluit. Zij hebben namelijk per abuis het effect van PK() voor het pakket personenauto's verwisseld met dat van NO2. 66 Deze kennelijke verschrijving laat onverlet dat B&W aan het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit de ter zake uitgevoerde onderzoeken ten grondslag hebben gelegd. Anders dan SSLU kennelijk probeert te betogen, doet deze kennelijke verschrijving dan ook niet of aan de rechtmatigheid van het Bestreden besluit.
Terughoudende toetsingskader bestuursrechter 67 B&W stellen in dit verband voorop dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Afdeling niet
de absolute noodzaak van een verkeersbesluit behoeft te worden aangetoond.22 Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. 68 Zoals gezegd, hebben B&W het volgende belang ten grondslag gelegd aan het Verkeersbesluit: het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer. Dit is het belang bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a WVW. In het Bestreden besluit is onder het kopje "Belangenafweging" voorts inzichtelijk gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Deze belangenafweging heeft erin geresulteerd dat B&W - op goede gronden - meer belang hebben toegekend aan het invoeren van de milieuzone dan aan de belangen van de automobilisten die daardoor worden geraakt.
22
Zie de hiervoOr onder randnummer 44 aangehaalde jurisprudentie.
17/29
LOYENSi LOEFF
69 Reeds gelet op het (terughoudende) toetsingskader dat de Afdeling heeft geformuleerd met betrekking tot verkeersbesluiten kunnen de onder (c) tot en met (e) genoemde beroepsgronden niet slagen. Niettemin zullen B&W hieronder toelichten waarom deze gronden ook om andere redenen niet juist zijn. Verkeersbesluit berust op gedegen onderzoeken 70 Tussen partijen is niet in geschil dat de luchtkwaliteit binnen de gemeente Utrecht (nog) niet voldoet aan de daaraan gestelde streef- en grenswaarden. De eerder overeengekomen en vastgestelde maatregelen (in het ALU) zijn niet toereikend gebleken om daaraan te voldoen. Dit betekent dat aanvullende maatregelen dienden te worden genomen. De bij het Verkeersbesluit ingestelde milieuzone maakt deel uit van het in dat verband aangenomen aanvullende maatregelen pakket: "Gezonde lucht voor Utrecht, Uitvoeringsprogramma 2013-2015". Hiermee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de uitstoot van PMio en NO2. 71 Dat het instellen van de onderhavige milieuzone in combinatie met onder meer de sloopen subsidieregeling daartoe een effectief middel is, volgt onder meer uit de luchtkwaliteitsonderzoeken die in opdracht van de gemeente Utrecht zijn uitgevoerd door TNO in het kader van de herprogrammering van de Utrechtse luchtkwaliteitmaatregelen. Zoals gezegd, heeft TNO bevestigd dat de ten opzichte van de oorspronkelijk beoogde milieuzone gewijzigde (thans ingestelde) milieuzone nog steeds effectief is. De heer prof. dr. ir. B. Brunekreef, hoogleraar milieu-epidemiologie aan de Universiteit Utrecht, heeft deze conclusie van TNO onderschreven (zie zijn als Productie 1 overgelegde brief van 1 september 2015). 72 In aanvulling daarop wijzen B&W op de als Productie 2 overgelegde brief van TNO. In deze brief bevestigt TNO op basis van de kennis van nu dat de bij het Verkeersbesluit ingestelde milieuzone voor personen- en bestelwagens een positief effect heeft op de luchtkwaliteit in het centrum van Utrecht. Zoals uit deze brief volgt, heeft de ingestelde milieuzone niet alleen een positief effect op het terugdringen van de uitstoot van PMic, en NO2, maar leidt het ook tot een significante vermindering van de uitstoot van de schadelijke stof elementair koolstof (EC, beter bekend als `roet'). De uitstoot van EC van het lichte wegverkeer vermindert door de ingestelde milieuzone namelijk met circa 30%. 73 B&W hebben zich in het kader van de voorbereiding van het Verkeersbesluit gebaseerd op de naar aanleiding van deze onderzoeken opgestelde rapporten. Deze rapporten ondersteunen het standpunt van B&W dat de bij het Verkeersbesluit ingestelde milieuzone leidt tot een afname van schadelijke stoffen in de lucht (met name NO2 en PM10). B&W hebben deze rapporten mede ten grondslag gelegd aan het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit. Dit is in lijn met vaste jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat een bestuursorgaan mag afgaan op een advies dat is uitgebracht door een als
18/29
LOYENSi LOEFF
onafhankelijk te beschouwen deskundige op een bepaald gebied. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het desbetreffende advies onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.23 74 SSLU heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat - laat staan waarom - de onderzoeksrapporten onzorgvuldig tot stand zouden zijn gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken zouden kleven. De omstandigheid dat de door SSLU ingeschakelde deskundige Stratus een enigszins andere mening lijkt te zijn toegedaan dan TNO is daartoe onvoldoende. Daaruit kan immers niet de conclusie worden getrokken dat het rapport van TNO onjuist of onzorgvuldig zou zijn. B&W wijzen in dit verband op een uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015.24 Aan memo Stratus komt geen waarde toe 75 Ten aanzien van het memo van Stratus25 merken B&W daarnaast het volgende op. Het memo van Stratus komt kort gezegd erop neer dat TNO onjuiste invoergegevens zou hebben gehanteerd voor haar berekeningen. Volgens Stratus zou TNO voor wat betreft diesel personenwagens van 15 jaar en ouder namelijk zijn uitgegaan van te hoge aantallen. Stratus stelt hiertoe dat TNO geen rekening zou hebben gehouden met een landelijke afname van 42% in verband met fiscale maatregelen van de rijksoverheid ter zake van dergelijke personenwagens. Stratus wijst in dit verband met name op de afschaffing van de MRB (motorrijtuigenbelasting) voor oldtimers en de verhoging van de dieselaccijns. Volgens Stratus zouden deze fiscale maatregelen tot gevolg hebben gehad dat tussen 1 januari 2011 tot 1 januari 2014 het totaal aantal diesel personenwagens in Nederland ouder dan 15 jaar is afgenomen met 42%. Dit zou vervolgens ertoe moeten leiden dat de conclusies van TNO met betrekking tot de effecten van het Verkeersbesluit eveneens met 42% naar beneden zouden moeten worden bijgesteld. Hiermee zou TNO bij haar berekeningen geen rekening hebben gehouden, aldus Stratus. 76 In het Bestreden besluit hebben B&W ten aanzien van het memo van Stratus opgemerkt dat het naar hun mening is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten aangezien: (a)
in het memo niet wordt gekeken naar het Utrechtse wagenpark, maar naar het Nederlandse wagenpark op het gebied van dieselauto's, terwijl Utrecht zich juist kenmerkt door een bovengemiddeld aandeel Euro 3 diesel en ouder (Euro 2 tot en met 0);
(b)
in het memo alleen is gekeken naar de effecten van de milieuzone op de uitstoot van stikstof (NO2); en
Vgl. o.m. AbRvS 31 mei 2006, nr. 200507219/1. AbRvS 8 april 2015, nr. 201401583/1. 25 Getiteld 'Memo Effecten milieuzone personenwagens Utrecht herberekend met MT2014' van 13 januari 2015. 23
24
19/29
LOYENSi LOEFF
(c) uit het memo niet de conclusie volgt dat de luchtkwaliteit zal verslechteren, maar hooguit dat de luchtkwaliteit in mindere mate verbetert. In dit verband merkten B&W op dat dit laatste hooguit zou kunnen betekenen dat aanvullende maatregelen dienen te worden genomen, maar niet dat de invoering van de milieuzone zou moeten worden herroepen. 77 In aanvulling hierop wijzen B&W erop dat TNO, anders dan Stratus veronderstelt, wel degelijk rekening heeft gehouden met genoemde fiscale maatregelen. In bijlage 10 van het rapport van februari 2013 merkt TNO hierover uitdrukkelijk het volgende op: "In de inschattingen ten aanzien van de verdere import is er vanuit gegaan dat het overheidsbeleid de verdere import van vieze auto's zal afremmen. Mogelijke maatregelen zijn daarbij de afschaffing van de vrijstelling van motorriftuigenbelasting voor oldtimers en de lokale parkeermaatregel "stop uitgifte parkeervergunningen voor youngtimers". De effecten van de huidige en nog voorziene import tot 2015 zijn meegenomen in de berekeningen van de Utrechtse wagenparksamenstelling voor 2015."26 78 Reeds gelet hierop zagen en zien B&W geen aanleiding de (niet nader onderbouwde) aannames van Stratus te volgen. De in het memo van Stratus opgenomen tabel `Geregistreerde aantallen diesel personenwagens met bouwjaar 1970 tot en met 2000' maakt dit niet anders. Uit deze tabel volgt immers evenmin dat TNO met deze ontwikkeling geen rekening zou hebben gehouden. 79 Kort en goed hebben Appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de onderzoeksrapporten van TNO onzorgvuldig tot stand zouden zijn gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken zouden kleven. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat B&W zich bij het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit niet zouden hebben kunnen baseren op de onderzoeksrapporten van TNO. Daar komt bij dat volgens jurisprudentie in dit verband van belang is dat ten behoeve van het onderhavige Verkeersbesluit geen wettelijke verplichting bestond tot het verrichten van een luchtkwaliteitsonderzoek. 80 In het verlengde hiervan bestaat evenmin aanleiding Stratus te volgen in haar voor B&W onnavolgbare conclusie dat een eventuele afname van het aantal dieselvoertuigen van 15 jaar of ouder met 42%, zou betekenen dat de door TNO berekende directe gevolgen van de milieuzone eveneens met 42% naar beneden zouden moeten worden bijgesteld. Van een instantie als Stratus27 mag overigens wel worden verwacht dat zij weet dat een
26 27
Herprogrammering maatregelen luchtkwaliteit Utrecht, Onderzoek aanvullende maatregelen 2015, bijlage 10, p. 1. Die zich volgens haar eigen website heeft gespecialiseerd in het beoordelen van ruimtelijke plannen op het gebied van luchtkwaliteit, geluid en eventuele andere (milieu)aspecten van ruimtelijke plannen (http://stratus.bazorn.n1/).
20/29
LOYENSi LOEFF
dergelijke kort-door-de-bocht redenering niet opgaat. Die redenering houdt namelijk geen rekening met het feit dat een dieselvoertuig van 25 jaar of ouder over het algemeen vervuilender is dan een dieselvoertuig van tussen de 25 en 15 jaar oud. In plaats daarvan gaat Stratus bij haar conclusie uit van een categorie dieselvoertuigen (namelijk van 15 jaar en ouder). Daardoor wordt niet gekeken naar de pro rata afname van zwaarder respectievelijk minder zwaar belastende dieselvoertuigen. Zonder enig nader onderzoek dat ontbreekt - kan derhalve niets geloofwaardigs worden gezegd over een eventuele onjuiste weergave van de onderzoeksresultaten van TNO. Ook hierom zijn B&W van mening dat aan het memo van Stratus in het onderhavige geval geen waarde toekomt. V.1.4 Ad (f): er zouden alternatieven bestaan 81 SSLU stelt in haar beroepschrift dat alternatieven zouden bestaan die - zo begrijpen B&W het betoog - beter zouden zijn dan de invoering van de milieuzone. 82 Het alternatief dat SSLU aandraagt, is de regulering van het stoken van hout. Hiermee zou waarschijnlijk een aanzienlijk milieueffect kunnen worden verkregen, aldus SSLU. In dit verband overweegt SSLU dat het voor de beoordeling van een maatregel en de afweging van belangen die daarbij dient te worden gemaakt, belangrijk is om de vraag te stellen of hetzelfde doel niet veel effectiever en goedkoper kan worden bereikt met andere maatregelen. SSLU stelt zich in dat verband op het standpunt dat het aandeel PM2,5 van uitlaatgassen van personenauto's slechts een `fractie' (te weten 20%) zou zijn van het aandeel daarin van open haarden en houtkachels. 83 B&W waarderen dat SSLU met hen meedenkt over hoe de luchtverontreiniging in Utrecht kan worden teruggedrongen. Zij zijn echter van oordeel dat de ene maatregel de andere niet uitsluit. Feit is en blijft (in ieder geval voorlopig) dat luchtverontreiniging een reeel probleem is. In delen van Nederland, maar zeker ook in de gemeente Utrecht. Het al dan niet bestaan van alternatieven waardoor de luchtverontreiniging eveneens/verder kan worden teruggedrongen, laat dan ook onverlet dat B&W in redelijkheid de onderhavige milieuzone hebben kunnen instellen. V.1.5 Ad (g): ontheffingsstelsel zou niet deugen 84 SSLU stelt zich op het standpunt dat het ontheffingsstelsel waarin het Verkeersbesluit voorziet, arbitrair zou zijn en zou duiden op een onzorgvuldige voorbereiding van het Bestreden besluit. 85 B&W kunnen deze stelling niet volgen. De bevoegdheid van B&W tot het verlenen van ontheffingen van het onderhavige inrijverbod vloeit immers rechtstreeks voort uit artikel 87 van het RVV. Deze bepaling luidt als volgt.
21/29
LOYENSi LOEFF
"Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen 3, eerste lid, 4, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste, tweede en derde lid, 8, 10, 23, eerste lid, 24, 25, 26, 42, 43, 46, 53, 61b, aismede artikel 62 voor zover het betreft de verkeerstekens Cl, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, D2, D4 tot en met D7, El tot en met E3, F7 en de verkeerstekens genoemd in de artikelen 73, 76, 77, 78, 81 en 98." 86 De stelling van SSLU dat de ontheffingsmogelijkheden arbitrair zouden zijn, delen B&W niet. B&W wijzen erop dat zij zorgvuldig hebben afgewogen welke specifieke, bijzondere omstandigheden in aanmerking komen voor een ontheffing. In het verlengde hiervan geldt dat besluiten tot ontheffingverlening - evenals het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit - op zorgvuldige wijze tot stand zullen komen. Er bestaat geen enkele aanleiding om aan to nemen dat in dergelijk gevallen sprake zou zijn van enige willekeur. V.1.6 Ad (h): grondslag voor Verkeersbesluit in het RVV zou ontbreken 87 SSLU stelt zich tot slot op het standpunt dat het RVV niet zou voorzien in het verkeersbord dat in het onderhavige geval is gehanteerd. Hierdoor zou het RVV geen grondslag bieden voor het Verkeersbesluit. Ook dit standpunt is onjuist. 88 Ter aanduiding van de milieuzone die B&W hebben ingesteld bij het Verkeersbesluit is bij de toegangswegen van de milieuzone het hieronder afgebeelde bord geplaatst.
22/29
LOYENSLLOEFF
milieuzone
voor dieselauto's van voor 01.01.2001
89 Het inrijverbod is aangeduid met het bord C6 uit Bijlage I, behorende bij het RVV. Dit bord houdt een geslotenverklaring in voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen. 90 Boven het bord C6 staat het woord "zone". Zoals hiervOOr onder randnummer 21 aan bod kwam, vloeit de bevoegdheid voor het plaatsen van een dergelijke aanduiding voort uit artikel 9, eerste lid BABW. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt op in aanmerking komende plaatsen bij de zonegrens een bord geplaatst waarmee het einde van de zone wordt aangeduid, als boven een verkeersbord het woord "zone" is aangebracht zonder aanduiding van het gebied van de zone. In het onderhavige geval zijn deze borden geplaatst bij de toegangswegen van de milieuzone. Bij de uitgangswegen van de zone staan deze borden met een diagonale streep erdoorheen, die het einde van de milieuzone aanduiden. Dit is in overeenstemming met artikel 9, tweede lid BABW. 91 Onder het bord C6 is een onderbord geplaatst met daarop de tekst: "voor dieselauto's van voor 01.01.2001" 92 Zoals hiervoor onder randnummer 19 aan bod kwam, vloeit de bevoegdheid voor plaatsen van onderborden voort uit artikel 8, eerste lid BABW. Artikel 8, tweede lid, onder b BABW bepaalt uitdrukkelijk dat onderborden "bit verkeersborden die een gebod of verbod aanduiden (zoals het onderhavige bord C6), een beperking van de werkingssfeer van die
23/29
LOYENSLLOEFF
verkeersborden kunnen inhouden". Het BABW, de WVW noch het RVV noch enige andere wet bevat enige (verdere) beperking ter zake van de toegestane inhoud van de tekst op onderborden. Het RVV bevat overigens ook geen opsomming van toegestane teksten op onderborden. 93 Het onderhavige onderbord geeft een beperking van de werkingssfeer van het verbod: het geeft namelijk een nadere aanduiding van de motorvoertuigen waarvoor de geslotenverklaring geldt ("dieselauto's van voor 01.01.2001'). Deze nadere aanduiding past binnen de grondslag die artikel 8, tweede lid BABW blijkens de daarin genoemde voorbeelden biedt. In het verlengde hiervan wijzen B&W op Hoofdstuk III, onder 2, sub c van de hiervoor onder randnummer 20 aangehaalde Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens. Volgens deze bepaling worden teksten of tekens, al dan niet in combinatie met symbolen, gebruikt, waarmee het beoogde verkeersgedrag wordt aangegeven indien het beoogde verkeersgedrag niet kan worden aangegeven door middel van de afbeeldingen zoals die voorkomen op de borden van bijlage 1 van het RVV 1990 dan wel het woord `uitgezonderd'. 94 B&W wijzen in dit verband op een arrest van het Hof Leeuwarden van 3 maart 2010 waarin het Hof ten aanzien van een onderbord waarop een pijl naar links respectievelijk rechts met daar tussenin een cijfer (4) met daarachter een x 4 x 4) eveneens overwoog dat dat onderbord in lijn met de wet was.28 Dat het RVV, evenals in het onderhavige geval, geen verkeersbord bevat waarop deze tekst is afgebeeld, is daartoe niet relevant. 95 Anders dan Appellanten veronderstellen, waren B&W derhalve wel degelijk bevoegd het bord C6 met het onderbord, dat een beperking van de werkingssfeer van het bord C6 inhoudt, te plaatsen. 96 Niet valt in te zien dat de omstandigheid dat het RVV voor personen- en bestelauto's (vooralsnog) geen bord bevat gelijk aan het bord C22a, dat een geslotenverklaring inhoudt voor vrachtauto's die niet voldoen aan de eisen genoemd in artikel 86d RVV, het voorgaande anders zou maken. 97 Evenals het bord dat wordt gehanteerd voor de Utrechtse milieuzone, is ook het bord C22a toegespitst op een bepaalde categorie motorvoertuigen. Deze categorie is nader omschreven in artikel 86d, eerste lid RVV. Ingevolge deze bepaling geldt de geslotenverklaring van het bord C22a voor de categorie vrachtauto's die worden aangedreven door een dieselmotor en niet ten minste voldoen aan Euronorm IV. Ingevolge het tweede lid worden vrachtauto's waarvan ten aanzien van de emissienorm geen aantekening in het kentekenregister of op het kentekenbewijs aanwezig is, voor de
28
Hof Leeuwarden 3 maart 2010, ECLI:NL:GHLEE:2010:BM0730.
24/29
LOYENSi LOEFF
toepassing van het eerste lid geacht ten minste te voldoen aan Euronorm IV, wanneer blijkens de aantekening in het kentekenregister of op het kentekenbewijs de datum van de eerste toelating tot het verkeer na 30 september 2005 ligt. 98 Nergens in de WVW, het BABW en/of het RVV volt enige bepaling te lezen op grond waarvan het niet mogelijk zou zijn of te wijken van de categorie als omschreven in artikel 86d RVV (bijvoorbeeld door een milieuzone in te stellen voor vrachtauto's die `schoner zijn dan Euronorm IV-vrachtauto's). Indien het bevoegd gezag daartoe zou willen overgaan, zou het alleen geen gebruik kunnen maken van het bord C22a, maar zou het zijn aangewezen op een equivalent van het bord dat B&W hebben gehanteerd voor de Utrechtse milieuzone. Ter zijde merken B&W op dat zij in 2007, dus voor de invoering van het bord C22a, reeds een milieuzone voor bepaalde vrachtwagens hadden ingevoerd. Hiertoe hanteerde B&W het bord C7 (dat een algemeen inrijverbod inhoudt voor vrachtwagens). De vrachtwagens die B&W beoogden buiten het inrijverbod te laten, konden daartoe een ontheffing aanvragen. 99 Overigens merken B&W in dit verband nog op dat zij niet inzien wat de relevantie zou zijn voor de onderhavige procedure van hetgeen in de toekomst mogelijk wel of niet wordt besloten ten aanzien van een nieuw in te voeren `milieuzone-bord' in het RVV. Ter beoordeling ligt thans uitsluitend de vraag voor of B&W in redelijkheid het Verkeersbesluit en het daaropvolgende Bestreden besluit hebben kunnen nemen. Daarbij geldt het hiervOOr in paragraaf IV beschreven (terughoudende) toetsingskader dat de bestuursrechter dient te hanteren. Mogelijk toekomstige ontwikkelingen zijn - gelet op de ex tunc toetsing - niet relevant. 100 In het verlengde hiervan merken B&W op dat artikel 8:69a Awb ook met betrekking tot dit aspect in de weg staat aan vernietiging van het Bestreden besluit. De belangen die de door SSLU beweerdelijk geschonden norm uit het RVV beoogt te beschermen, betreft namelijk de belangen van weggebruikers. De norm sterkt kennelijk niet tot bescherming van de belangen die SSLU beoogt te beschermen, namelijk die van de luchtkwaliteit. V.2 Beroepsgronden KNAC 101 Uit het beroepschrift van KNAC zijn de volgende beroepsgronden of te leiden. (a)
De bekendmaking van het Verkeersbesluit (het primaire besluit) zou tekortschieten nu daaruit niet duidelijk zou blijken op welk type voertuig de milieuzone van toepassing is;
(b)
Het Bestreden besluit zou onvoldoende zijn gemotiveerd en het zou onzorgvuldige verwijzingen bevatten naar documenten;
25/29
LOYENSi LOEFF
(c)
Het zou niet duidelijk zijn of het inrijverbod voor dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001 correspondeert met EURO-categorieen 0 tot en met 2. De relevantie van het bouwjaar of de EURO-klasse zou sterk worden overdreven en daarom onbruikbaar zijn als criterium voor de milieuzone;
(d)
De door B&W gehanteerde wagenparkscan uit 2011 zou niet representatief zijn aangezien door een aanpassing van fiscale regelgeving ter zake veel oldtimers van de hand zouden zijn gedaan;
(e)
B&W hadden kennis behoren to nemen van Duitse onderzoeken en literatuur ter zake van milieueffecten van in Duitsland ingevoerde milieuzones;
(f)
B&W zouden niet hebben aangetoond dat de milieuzone een noemenswaardig positief effect heeft. Daarnaast zou Been sprake zijn van een zorgvuldige belangenafweging;
(g)
Door de ontheffingsmogelijkheden zou het effect van de milieuzone waarschijnlijk minder worden. Daarnaast zou dit de deur open zetten naar willekeur;
(h)
Er zouden alternatieven beschikbaar zijn;
(i)
Het RVV zou niet voorzien in het verkeersbord dat in het onderhavige geval is gehanteerd.
102 Ook deze beroepsgronden zullen B&W in het navolgende puntsgewijs bespreken en weerleggen. Waar de gronden (nagenoeg) een herhaling bevatten van de door SSLU aangevoerde gronden, zullen B&W verwijzen naar de bespreking en weerlegging van die desbetreffende grond(en). V.2.1 Ad (a): bekendmaking Verkeersbesluit zou een gebrek bevatten 103 Net als SSLU stelt ook KNAC zich op het standpunt dat de kennisgeving van het Verkeersbesluit (het primaire besluit) gebrekkig zou zijn. 104 B&W verwijzen in dit verband naar hetgeen zij hiervoor hebben verwoord in paragraaf V.1.1. V.2.2 Ad (b): Bestreden besluit zou onvoldoende zijn onderbouwd 105 KNAC stelt zich op het standpunt dat het Bestreden besluit onvoldoende zou zijn onderbouwd. Hiertoe stelt KNAC het volgende. "Op de 3e pagina van de Motivering Beslissing op Bezwaar wordt in de 3e alinea verwezen naar 'onderliggende documenten' die in die alinea niet
26/29
LOYENSi LOEFF
met name worden genoemd. Twee alinea's verder worden een aantal documenten genoemd. In hoeverre hetgeen door de gemeente in het besluit op bezwaar wordt aangevoerd steunt op die onderliggende documenten valt bij gebrek aan zorgvuldige verwijzing niet vast te stellen." 106 De verwijzing naar het Bestreden besluit hebben B&W niet kunnen vinden. Bij gebrek aan een zorgvuldige verwijzing naar de desbetreffende passage uit het Bestreden besluit kunnen B&W de stelling van KNAC dan ook niet verifieren. In meer algemene zin stellen B&W voorop dat uit het Bestreden besluit (en de daarbij behorende bijlagen) duidelijk volgt welke onderzoeken zij ten grondslag hebben gelegd aan het Verkeersbesluit. V.2.3 Ad (c)-(f): milieueffecten zouden niet deugdelijk zijn onderzocht en weergegeven 107 De door KNAC aangevoerde gronden onder (c) tot en met (f) lenen zich voor een gezamenlijke behandeling aangezien zij aIle betrekking hebben op de effecten van de milieuzone op het milieu en de ter zake uitgevoerde onderzoeken. 108 Kort gezegd stelt KNAC zich op het standpunt dat de milieuzone slechts marginale positieve en zelfs negatieve milieueffecten zou hebben. B&W zouden deze milieueffecten niet juist in kaart hebben gebracht c.q. hebben laten brengen. In dit verband verwijst KNAC naar Duitse onderzoeken en literatuur ter zake van milieueffecten van in Duitsland ingevoerde milieuzones. 109 B&W verwijzen in dit verband naar hetgeen zij hiervOOr hebben verwoord in paragraaf V.1.3. 110 In aanvulling daarop wijzen B&W erop dat aan het Verkeersbesluit uitvoerige onderzoeksrapporten ten grondslag liggen. Hieruit blijkt dat de invoering van de milieuzone voor dieselvoertuigen van voor 1 januari 2001 wel degelijk positieve milieueffecten heeft. De enkele, op geen enkele wijze aan de hand van verifieerbare onderzoeken nader onderbouwde stelling van KNAC dat de relevantie van het bouwjaar of de EURO-klasse sterk zou worden overdreven en daarom onbruikbaar zou zijn als criterium voor de milieuzone, maakt het voorgaande niet anders. Voor aIle duidelijkheid merken B&W op dat de keuze voor de Datum Eerste Toelating (DET) van 1 januari 2001 samenhangt met de vaststelling door de EU van emissieklassen voor nieuwe voertuigen. 111 De stelling van KNAC dat B&W kennis zouden hebben moeten nemen van de Duitse onderzoeken en literatuur waaraan KNAC refereert, maakt het voorgaande evenmin anders. Zoals hiervOOr onder randnummers 73 en 74 aan bod kwam, geldt in lijn met vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een bestuursorgaan mag afgaan op een advies dat is uitgebracht door een als onafhankelijk te beschouwen deskundige op een bepaald gebied. Dit is slechts anders indien moet worden geoordeeld dat het desbetreffende
27/29
LOYENSi LOEFF
advies onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken kleven.29 112 KNAC heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat - laat staan waarom - uit de door hem aangehaalde Duitse onderzoeken en literatuur zou volgen dat de door B&W aan het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit ten grondslag gelegde onderzoeksrapporten onzorgvuldig tot stand zouden zijn gekomen of dat daaraan anderszins ernstige gebreken zouden kleven. Reeds gelet hierop bestaat geen reden KNAC to volgen in zijn stelling dat B&W zich mede hadden moeten baseren op de Duitse onderzoeken en literatuur waaraan KNAC refereert. Daar komt bij dat die onderzoeken en literatuur - anders dan de door B&W wel gehanteerde onderzoeken - geen betrekking hebben op de specifieke Utrechtse situatie. V.2.4 Ad (g): ontheffingsstelsel zou niet deugen en milieueffecten verminderen 113 KNAC stelt zich op het standpunt dat het effect van de milieuzone door de ontheffingsmogelijkheden waarschijnlijk minder zou worden en de deur naar willekeur zou worden opengezet. 114 Ten aanzien van de eerste vrees van KNAC geldt dat de ontheffingsmogelijkheden waarin het Verkeersbesluit voorziet slechts kunnen worden toegepast in uitzonderlijke omstandigheden. 115 De onderstaande tabel laat het aantal verleende ontheffingen zien voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 augustus 2015. Grondslag voor ontheffing
Aantal verleende ontheffingen
art. 2 dagontheffingen kampeer- en bestelauto's 212 art. 3 gehandicapten 12 art. 4 oldtimers 21 art. 5 bedrijfseconomische omstandigheden 28 art. 6 hardheidsclausule 8
116 Zoals volgt uit dit schema, bestaat het merendeel van de verleende ontheffingen uit dagontheffingen voor kampeer- en bestelauto's. De voertuigen waarvoor een dergelijke dagontheffing was verleend, konden op basis daarvan - zoals de naam reeds doet vermoeden - een dag de milieuzone inrijden. De milieueffecten hiervan zullen verwaarloosbaar zijn en het (lange-termijn)effect van de milieuzone niet onevenredig aantasten.
29
Vgl. o.m. AbRvS 31 mei 2006, nr. 200507219/1.
28/29
LOYENSLLOEFF
117 De vrees van KNAC dat de ontheffingsmogelijkheden de deur naar willekeur zouden openzetten, delen B&W niet. Evenals het Verkeersbesluit en het Bestreden besluit zullen besluiten tot ontheffingverlening op zorgvuldige wijze tot stand komen. Er bestaat geen enkele aanleiding om aan te nemen dat in dergelijk gevallen sprake zou zijn van enige willekeu r. V.2.5 Ad (h): er zouden alternatieven bestaan 118 Net als SSLU stelt ook KNAC zich op het standpunt dat alternatieven voor de milieuzone zouden bestaan. 119 B&W verwijzen in dit verband naar hetgeen zij hiervoor hebben verwoord in paragraaf V.1.4. V.2.6 Ad (i): grondslag voor Verkeersbesluit in het RVV zou ontbreken 120 Net als SSLU stelt ook KNAC zich op het standpunt dat het RVV niet zou voorzien in het verkeersbord dat in het onderhavige geval is gehanteerd. 121 B&W verwijzen in dit verband naar hetgeen zij hiervOor hebben verwoord in paragraaf V.1.6. VI CONC USI 122 t op het voi rgaande verzoeken B&W uw Rechtbank de beroepen van Appellanten O ntv nkelijk clan wel ongegrond te verklaren. tend, Loeff
c er
29/29
LOYENSi LOEFF
Productie 1
41% it*
Universiteit Utrecht Institute for Risk Assessment Sciences
IRAS - EEPI, Postbus 80178, 3508 TD Utrecht
Divisie Environmental Epidemiology
Gemeente Utrecht Milieu en Mobiliteit Expertise Milieu
Yalelaan 2, Utrecht
Postbus 16.200 3500 CE Utrecht
Telefoon
(030) 253 94 90 Datum
E-mail
1 september 2015
[email protected]
Onderwerp
Blad
Milieuzone
Blad 1 van 1
L.S., Op uw verzoek laat ik u weten de analyse, uitgevoerd door RHDHV/TNO (kenmerk AM-AF20131433 Datum : 2 september 2013) van de mogelijke gezondheidswinst van een in te stellen milieuzone te onderschrijven. De in genoemd rapport uitgevoerde berekeningen zijn gebaseerd op een wetenschappelijke publicatie over roet ('Black Carbon') waaraan mijn onderzoeksgroep intensief meewerkte (Janssen NA, Hoek G, Simic-Lawson M, Fischer P, van Bree L, ten Brink H, et al. Black carbon as an additional indicator of the adverse health effects of airborne particles compared with PM10 and PM2.5. Environ Health Perspect. 2011 Dec;119(12):1691-9). Dit artikel is eind 2011 gepubliceerd, en het heeft sindsdien brede erkenning gekregen in de wetenschappelijke en beleidswereld. Sindsdien is eveneens duidelijk geworden dat ook langdurige blootstelling aan stikstofdioxide (NO2) onafhankelijk van fijn stof (PM10) met gezondheidschade in verband staat. Berekeningen die onlangs voor Londen zijn uitgevoerd geven aan dat de omvang van deze effecten mogelijk niet onderdoet voor die van fijn stof http://tinyurl.com/owao2z3 . In de analyses van de effecten van een Utrechtse milieuzone op de gezondheid is NO2 niet meegenomen. Hierbij moet worden aangetekend dat de overlap tussen roet en NO2 mogelijk groter is dan die tussen fijn stof en NO2. Desalniettemin kan worden verwacht dat de winst van de milieuzone groter is dan oorspronkelijk berekend. Graag ben ik bereid e. e. a., indien gewenst, nader toe te lichten. Met vriendelijke groet,
Prof. dr. ir. B. Brunekreef Hoogleraar Milieu-Epidemiologie Universiteit Utrecht
if .), The Institute for Risk Assessment Sciences (IRAS) is an interfaculty institute of the Faculties of Medicine and Veterinary Medicine. /6,414 N r*V` )an
\IPt‘ 17 V IRAS is a World Health Organization Collaborating Centre for Research on Environmental Health Risk Assessment. :t.w1..., ---,,•\---
LOYENSLLOEFF
Productie 2
The
innovation for life ammomma
Retouradres: Postbus 49, 2600 M Delft
Gemeente Utrecht Milieu en Mobiliteit Postbus 16200 3500 CE UTRECHT
Earth, Life & Social Sciences Van Mourik Broekmanweg 6 2628 XE Delft Postbus 49 2600 AA Delft www.tno.n1 T +31 88 866 30 00
Datum 4 september 2015
Onderwerp
Berekening effect milieuzone personen- en bestelwagen op luchtkwaliteit
Onze referentie 2015-TL-LTR-0100288872 E-mail
[email protected] Doorkiesnummer +31 88 866 84 14
L.S., U hebt ons verzocht een bondige toelichting te geven op het berekende positieve effect van het instellen van een milieuzone voor personen- en bestelwagen op de luchtkwaliteit in het centrum van Utrecht. Eind 2011 hebben wij een wagenparkscan [1] in de gemeente Utrecht uitgevoerd. Deze scan heeft gedetailleerd inzicht in de samenstelling van het wagenpark dat in Utrecht rijdt opgeleverd. Vervolgens heeft TNO samen met Royal HaskoningDHV diverse maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit op kosten en effectiviteit beoordeeld. De milieuzone voor personen- en bestelverkeer kwam als een potentieel effectieve maatregel naar voren [2, 3]. Het wagenpark valt onder te verdelen in voertuigklassen met vergelijkbare emissie karakteristieken/patronen, waarbij onderscheid wordt gemaakt in brandstofsoort, Euroklasse, personen-, bestel- en vrachtwagen etc. Op basis van de wagenparkscan is het aandeel van iedere voertuigklasse in het verkeer bepaald. Door het aandeel van iedere kiasse in het wagenpark met de typische bijbehorende emissiefactoren (uitgestoten emissie per afstand) te vermenigvuldigen ontstaat een beeld hoeveel het wagenpark totaal uitstoot. Een maatregel, zoals het Pakket Personenauto's (inhoudende het instellen van een milieuzone, een compensatieregeling voor inwoners van de milieuzone, een sloop- en stimuleringsregeling, de stop van de uitgifte van parkeervergunningen voor sterk vervuilende auto's) beInvloedt de samenstelling van het wagenpark en daarmee de uitstoot van het gehele wagenpark. De hoeveelheid hangt of van: • de samenstelling van het wagenpark in de uitgangssituatie; • het aantal vervuilende auto's dat verdwijnt door de maatregel; • hoeveel iedere categorie voertuigen uitstoot.
Doorkiesfax +31 15 269 21 11 Projectnummer 060.18078
Op opdrachten aan TNO zijn de Algemene Voorwaarden voor opdrachten aan TNO, zoals gedeponeerd bij de Griffie van de Rechtbank Den Haag en de Kamer van Koophandel Den Haag van toepassing. Daze algemene voorwaarden kunt u tevens vinden op www.tno.nl. Op verzoek zenden wij u daze toe. Handelsregistemummer 27376655.
innovation TINIO for life
Datum 4 september 2015
In 2012 (en nadien aanvullend in 2013) is het effect van een in te stellen milieuzone in 2015 doorgerekend. 1) Daarvoor is allereerst de samenstelling van het park in 2015 bepaald. Deze samenstelling is bepaald door de samenstelling zoals gemeten eind 2011 te verschuiven naar 2015. Daarbij blijft de verdeling van de voertuigen over de bouwjaren gelijk, alleen worden de bouwjaren vier jaar opgeschoven. In 2012 was nog sprake van een stevige import van voertuigen van 25 jaar en ouder, dit in verband met de vrijstelling van wegenbelasting die toen nog geldig was. Deze import zorgde voor een toename van voertuigen van 1986 en ouder, in pleats van een afname zoals bij voertuigen van bijvoorbeeld 16 tot 20 jaar. Wel was toen bekend dat de vrijstelling van wegenbelasting zou worden afgeschaft of aangepast. TNO heeft daarom destijds rekening gehouden met een zeer geringe toename van voertuigen uit 1984-1986. Recente studies [4] tonen aan dat deze aanname destijds goed was. Tot midden 2013 was sprake van een flinke import, daarna sloeg de import om in een export waardoor eind 2014 het aandeel "25 jaar en ouder" voertuigen weer ongeveer gelijk was aan de situatie in 2011. 2) Vervolgens is aangenomen dat door de milieuzone 80% van de "ongewenste" voertuigklassen zal verdwijnen. 20% Blijft rijden ten gevolge van ontheffingen, overtreders etc. Het aandeel personenvoertuigen dat verdwijnt wordt vervolgens vervangen door voertuigen die wel de zone in mogen. 3) De verplaatsing van de voertuigen die niet langer welkom zijn in de milieuzone naar nieuwere voertuigen !evert een verschoning op die kan worden berekend. 4) De verandering in de totale uitstoot is te gebruiken om de verandering in concentraties van stoffen in de Utrechtse lucht te berekenen. De berekeningen van de effecten van de milieuzone personen- en bestelverkeer zijn in 2012/2013 voor de concentraties van NO2 en PM10 uitgevoerd. Het was altijd al duidelijk dat met name het weren van oudere dieselvoertuigen gunstig is om de uitstoot van (ultra)fijnstof en EC terug te dringen. Helaas waren de emissiefactoren voor EC en ook voor ultrafijnstof destijds nog in ontwikkeling en daarom destijds nog niet meegenomen in de rapportage. Indien de maatregel milieuzone personen- en bestelverkeer met de laatste inzichten opnieuw wordt doorgerekend, zal het effect van deze maatregel op de NO2 concentratie iets lager maar nog steeds positief uitvallen. Voor (ultra)fijnstof en EC geldt dit niet, de effectiviteit zal ook volgens nieuwe berekeningen voor fijnstof en EC vergelijkbaar zijn met de berekeningen c.q. verwachtingen uit 2012. Hoewel de milieuzone voor personen- en bestelverkeer dus nog steeds de NO2 concentratie verlaagt, is de zone en met name effectief voor de reductie van (ultra)fijnstof. In de wetenschap is al langer bekend dat fijnstof, vooral uit dieselmotoren, gezondheidsschade veroorzaakt. Ook komt steeds meer bewijs
Onze referentie 2015-TL-LTR-0100288872 Blad 2/3
mo
innovation for life ®®me
Datum 4 september 2015
dat de NO2 concentratie niet alleen een indicatorstof is voor de mate van luchtverontreiniging, maar zelf ook schadelijk is voor de gezondheid. Ten aanzien van de reductie van EC hebben wij berekend dat de ingestelde milieuzone voor personen- en bestelverkeer de EC uitstoot van het lichte wegverkeer met ca. 30% vermindert. Dit vloeit voort uit de omstandigheid dat de EC bijdrage van het wagenpark met name is gerelateerd aan de uitstoot van oudere dieselvoertuigen.
Hoogachtend,
Ir. A.R.A. Eijk Projectleider
[1]: A.Eijk, Samenstelling van het wagenpark op zes locaties in de gemeente Utrecht, maart 2012, TNO-060-DTM-2012-00825, [2] Royal HaskoningDHV & TNO, April 2013, rapport "Herprogrammering maatregelen luchtkwaliteit Utrecht", februari 2013 [3] Royal HaskoningDHV & TNO , april 2013, memo "Beantwoording vragen middels een indicatief onderzoek" [4] Dr. Ligterink, TNO, memo "recente veranderingen in het Nederlandse Oldtimer wagenpark", maart 2015
Onze referentie 2015-TL-LTR-0100288872 Blad 3/3
