A LAKÁSHITELESEKET SEGÍTŐ, TERVEZETT INTÉZKEDÉSEK ALKOTMÁNYOSSÁGÁRÓL
2010. szeptember 15.
2
Bevezetés 1. Az elmúlt napokban kormánypárti parlamenti képviselők által tett bejelentés szerint olyan törvényjavaslat készül, amely a természetes személyek tulajdonában álló, általuk lakott egy darab lakással összefüggő hitelszerződések vonatkozásában a) megtiltaná az ügyfélnek hátrányos egyoldalú szerződésmódosítást, b) megtiltaná az önkényes kamatemelést, c) megtiltaná a fizetési késedelemmel összefüggő büntetőkamatokat és más díjakat, d) előírná a középárfolyam alkalmazását a törlesztő részlethez szükséges deviza megvásárlása során, e) előírná az előtörlesztés ingyenességét, f) lehetővé tenné, hogy az ügyfél egyoldalú nyilatkozatával öt évvel automatikusan meghosszabbodjon a futamidő, g) kizárná az ingatlan aktuális piaci értékét meghaladó követelés érvényesítését. Az intézkedések a jövőben kötendő szerződéseket, valamint a már megkötött szerződéseket, illetve az azokkal összefüggő jogosultságokat is érintik. Részletes alkotmányossági véleményt akkor lehet adni, ha a tervezett normaszöveg ismertté válik, az esetleges aggályok irányát ugyanakkor már az ismertetett intézkedési javaslatok alapján is fel lehet vázolni.
Jogszabályi háttér 2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban. Ptk.) 226. § (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy jogszabály meghatározza a szerződés egyes tartalmi elemeit. Az Alkotmánynak a piacgazdaságot tételező 9. § (1) bekezdéséből, és a gazdasági verseny szabadságát elismerő 9. § (2) bekezdéséből következik, hogy a szerződési szabadság alkotmányos jogként védelmet élvez,1 vagyis főszabályként a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A szerződési szabadság ugyanakkor csak alkotmányos jognak, de nem alapjognak tekintendő, ezért nem vonatkozik rá az alapjogok korlátozására irányadó szükségességi-arányossági teszt.2 A szerződési szabadság korlátozása akkor alkotmányellenes, ha annak nincs ésszerű oka.3 3. A tulajdonjog és egyéb dologi jogi jogosultságok, továbbá a már fennálló kötelmi jogi jogosultságok az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében meghatározott, a tulajdonhoz való jog védelme alatt állnak.4
1
43/1991. (VII. 12.) AB határozat. 32/1991. (VI. 6.) AB határozat. 3 66/1995. (XI. 24.) AB határozat. 4 64/1993. (XII. 22.) AB határozat. 2
3
Az alkotmányos tulajdonvédelem a szerzéskori magánjogi és közjogi korlátozásokkal terhelten5 illeti meg az egyes jogosultságokat, vagyis a jövőben megszerzendő tulajdonra vagy más dologi jogi jogosultságra vonatkozó jogszabályi korlátozások – amíg a piacgazdasági felszámolását nem eredményezik – nem tekinthetőek alkotmányellenesnek. A már fennálló tulajdonjog, más dologi jog vagy kötelmi jogosultság korlátozása – a 4. pontban kifejtettek figyelembevételével – a tulajdonvédelem alkotmánybírósági gyakorlata szerint bírálható el. Ennek megfelelően a korlátozásra csak közérdekből, az elérni kívánt közérdekkel arányos hátrányt okozva, a közérdek elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választva kerülhet sor.6 A közérdek meghatározása alapvetően a jogalkotó felelőssége,7 így a tulajdonvédelem hangsúlya az arányossági mérlegelésre helyeződik át.8 Ennek során a közérdek súlyosságát, az okozott hátrány nagyságát, elkerülhetetlenségét, illetve a hátrányt enyhítő egyéb körülményeket (pl. teljes vagy részleges kártalanítás) veszi figyelembe az Alkotmánybíróság. 4. A Ptk. 226. § (2) bekezdése szerint jogszabály a múltban kötött szerződések tartalmát csak kivételesen változtathatja meg.
Az Alkotmánybíróság egyik korai határozata szerint az állam jogszabállyal a fennálló szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén módosíthatja, változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállását a bírósági úton való szerződésmódosítás megkövetel.9 Vagyis a tartós jogviszonyokat jogszabállyal akkor lehet átalakítani, ha a szerződéskötést követően beállott valamely körülmény folytán a szerződés változatlan tartalommal történő fenntartása valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, továbbá, ha az túlmegy a normális változás kockázatán. A jogszabályi beavatkozásnak további feltétele, hogy a lényeges körülményváltozás társadalmi méretű legyen, vagyis a szerződések nagy tömegét érintse. A későbbiekben ugyanezt a tesztet alkalmazva az Alkotmánybíróság a piacgazdaságban megszokott kamatingadozást nem tekintette olyan körülménynek, amely megalapozná a jogszabályi szerződésmódosítást.10 Az elmúlt évtizedben ugyanakkor – a korábbi döntést kifejezetten felül nem írva – eltért e mérce alkalmazásától a testület, amikor lényegében arányossági mérlegelés elvégzésével a jogalkotó mérlegelésére bízta a jogszabályi szerződésmódosítást.11 9
32/1991. (VI. 6.) AB határozat. 66/1995. (XI. 24.) AB határozat. 11 A 852/B/1995. AB határozat szerint „a szerződéses viszonyokba való beavatkozás eszközének és módszerének megválasztásánál a törvényhozó feladata annak eldöntése, mikor kerül sor jogalkotásra és mikor elegendő egyes esetekben bírósági határozattal való rendezés (...) 10
5
143/D/2004. AB határozat. 42/2006. (X. 5.) AB határozat. 7 21/1996. (V. 17.) AB határozat. 8 64/1993. (XII. 22.) AB határozat. 6
4
Ennek megfelelően az tűnik valószínűbbnek, hogy a tervezett intézkedések alkotmányossága nem a szigorú tesztet tartalmazó, 1991-es döntés, hanem a későbbi, a mérlegelésnek teret engedő gyakorlat alapján bírálható el. Elemzés 5. Általánosságban elmondható, hogy a természetes személy adós és a hitelező között aránytalan a szerződési pozíció, ezért ennek kiegyenlítése lehet ésszerű indoknak minősülő közérdek.12 Ez az ésszerű indok a jövőben kötendő szerződéseknél alkotmányosan megalapozza a szerződési szabadság korlátozását, márcsak azért is, mert ezekben az esetekben a hitelezőnek lehetősége van az így felmerülő kockázatok mérlegelésére, kezelésére. Ahol a már megkötött szerződésekben szereplő, a hitelezőt megillető jogosultságot korlátoz a tervezett intézkedés, ott a tulajdonvédelem kapcsán hivatkozott arányossági mérlegelést kell elvégezni: az elérni kívánt közérdekhez, vagyis a hitelező és az adós közötti szerződési pozíció A jogalkotó gazdaságpolitikai, jogpolitikai megfontolásától függ az is, hogyan határozza meg a jogalkotás útján történő beavatkozás esetén a jogkövetkezmény beálltának feltételeit.” Mind az 1/1998. (II. 4.) AB határozat, mind pedig a 34/B/1998. AB határozat lehetővé tette a jogalkotó számára, hogy a múltban kötött szerződések tartalmát – nyomós közérdekre hivatkozva, az eset összes körülményének vizsgálatával – a jövőre nézve módosítsa. 12 Lásd például a 423/B/1996. AB határozatot, amely szerint „az adósok gyengébb helyzetben vannak a piaci viszonyokban, mint a hitelezők.”
kiegyenlítéséhez képest nem aránytalan-e a hitelezőnek okozott sérelem. a) Az ügyfélnek hátrányos egyoldalú szerződésmódosítás tilalma a jövőben megkötendő szerződések vonatkozásában csak a szerződési szabadságot, míg a már fennálló szerződések esetében a hitelezőnek azt a tulajdonvédelmet élvező kötelmi jogi jogosultságát korlátozza, hogy a szerződést egyoldalúan módosítsa. A jövőben kötendő szerződések esetében ez az intézkedés belül van a hitelező és az adós közötti pozíció kiegyenlítését célzó ésszerű indokon, ezért alkotmányosan nem kifogásolható. A már megkötött szerződések esetében csak a forrásköltségek emelkedése tekinthető olyan oknak, amely esetében az elérni kívánt közérdekkel aránytalan az a hátrány, amit a hitelnyújtó elszenved, ha nem módosíthatja egyoldalúan a kölcsönszerződést. A forrásköltség objektíven igazolható emelkedésének áthárítására a szerződés megkötésekor a hitelező a fennálló jogszabályokban bízva alappal számíthatott, ezért az ennek elmaradásából eredő kockázatot nem láthatta előre, azt nem árazhatta be. Ezen túl a forrásköltség emelkedése nem is a hitelező érdekkörében felmerülő körülmény, továbbá annak elhárítására egy mértéken túl – a piaci működés kockázataira is figyelemmel – nem is képes. A szabályozási környezet egyéb megváltozása nem keletkeztet alkotmányosan védett jogot az abból fakadó terhek továbbhárítására. Az adózási szabályok esetében az
5
az időtartam, amire alappal bízhatnak a szabályozás változatlanságában az adóalanyok, mindössze a 13 hatálybalépéshez előírt 45 napos határidő. Ennek megfelelően ha a szabályozás biztosítja az érdemben és objektíven igazolható módon emelkedő forrásköltségek továbbhárításának lehetőségét, a javasolt intézkedés a már megkötött szerződések vonatkozásában sem tekinthető aránytalannak, ezért az nem alkotmányellenes. b) Az „önkényes” kamatemelés megtiltásának alkotmányellenessége a megfogalmazás ilyen absztrakciós szintje mellett sem nem erősíthető meg, sem nem cáfolható. Ha a forrásköltségek igazolt emelkedését a hitelező érvényesítheti a szerződésben, akkor mindenesetre nehezen képzelhető el az intézkedés alkotmányellenessége. c) A fizetési késedelemmel összefüggő „büntetőkamatok” és más díjak tilalma a jövőben megkötendő szerződések esetében szerződési szabadságot korlátozza, míg a már megkötött szerződések vonatkozásában az ilyen kamatra és díjakra való, tulajdonvédelmet élvező hitelezői jogosultságot. A büntetőkamatok elsődleges célja a fizetési fegyelem erősítése, míg a díj rendeltetése elsősorban a késedelmes teljesítéssel okozott hitelezői költségek (felszólító levél, hátralék-ügyintézés stb.) megtérítése.
A már megkötött szerződések esetében a büntetőkamat kizárása nem tekinthető aránytalan korlátozásnak, mivel az nem vagy csak csekély mértékben fedez máshonnan meg nem térülő költséget a hitelezőnél, illetve az az egyedi hitelszerződések szintjén az eredményvárakozásba se épülhetett be, hiszen jóhiszeműen nem számíthatott a hitelező arra, hogy az adós nemteljesítéséből külön bevétele származna. A késedelembe esett adósokat terhelő díjak kizárása a már megkötött szerződések esetében akkor minősíthető arányos korlátozásnak, ha a késedelembe eséssel összefüggésben a hitelező oldalán felmerülő költségek mértéke csekély. d) A középárfolyam alkalmazása lényegében ’beszerzési ár alatti értékesítésre’ kényszeríti a hitelnyújtót. Ez a jövőben megkötendő hitelszerződések esetében nem okoz tulajdoni sérelmet, mivel a hitelezőnek lehetősége van a devizavásárlás költségeit egyéb úton, külön díj keretében az adósra áthárítani, így nem éri a hitelezőt veszteség. A már megkötött szerződések esetében sem merül fel tulajdoni sérelem, ha a hitelező a hitelszerződés alapján egyébként a devizavásárlással kapcsolatos költségeit egyéb módon érvényesítheti. A jelenleg hatályos banki magatartáskódex erre lehetőséget ad,14 ugyanakkor az ügyfélre nézve hátrányos egyoldalú szerződésmódosítás tervezett tilalma ezt a lehetőséget kizárja. 14
13
Ez alól a hosszú távra szóló adókedvezmények jelentenek kivételt, lásd a 16/1996. (V. 3.) AB határozatot.
Magatartási kódex a lakosság részére hitelt nyújtó pénzügyi szervezetek ügyfelekkel szembeni tisztességes magatartásáról. III. 1. 1. a). [http://www.pszaf.hu/data/cms2043084/magatartasi_kodex.pdf]
6
Ha a hitelező a devizaeladási árfolyam meghatározása során eddig egyéb, nem a devizavásárlással összefüggő költségeit is érvényesítette, a tényleges költség és az alkalmazott felár közötti különbözet kizárása nem tekinthető aránytalan korlátozásnak. A devizavásárlással összefüggésben felmerülő, tényleges (vagy a piaci magatartás absztrahálása alapján jellemzően tényleges) költség érvényesítésének utólagos kizárása esetén azt kell mérlegelni, hogy a hitelszerződésen elért teljes nyereség mekkora hányadát veszíti el így a hitelező. Ha ez az arány jelentős, például az egynegyedet-egyharmadot meghaladja, akkor alappal vethető fel, hogy aránytalan a korlátozás, ezért az intézkedés ebben a vonatkozásban és ennyiben sérti az Alkotmánynak a tulajdonvédelmet garantáló 13. § (1) bekezdését. e) és f) Az ingyenes előtörlesztés, illetve az öt évvel automatikusan meghosszabbítható futamidő a hitelező oldalán a hitelnyújtás mögött álló források költségeit növelheti meg, hiszen az egyik esetben az eredetileg tervezettnél rövidebb, míg a másik esetben hosszabb időre kell a hitelnyújtás forrásait biztosítani. Az ingyenes előtörlesztés, illetve az automatikus meghosszabbítás lehetősége a jövőre nézve csak a szerződési szabadság korlátozását jelenti, így egy ésszerű indok, a fogyasztók előnyösebb helyzetbe hozása érdekében alkotmányosan igazolható. A már megkötött szerződések esetében a tulajdonvédelem keretein belül arányossági mérlegelés elvégzésére van szükség. Általánosságban az jelenthető ki, hogy az
előtörlesztések, illetve a futamidő-hosszabbítások aligha lesznek olyan szinten tömegesek, amely egy hitelezéssel üzletszerűen foglalkozó bank számára a forrásbevonással összefüggésben érdemi többletköltséget okoz. A bank hitelportfoliója állandó mozgásban van, amit lehetetlenség fillérre vagy centre előre tervezni, így valószínűtlen, hogy egyes szerződések előtörlesztéséből vagy futamidőhosszabbításából a bank egész eszközállományára kiható, jelentős mértékű, piaci eszközökkel nem kezelhető költség keletkezne. Ennek megfelelően nagyobb esélye van annak, hogy ezeket az intézkedést alkotmányosnak minősítse az Alkotmánybíróság. g) Az ingatlan aktuális piaci értékét meghaladó követelés érvényesítésének kizárása a jövőben megkötendő szerződések esetében egyfelől a szerződési szabadság, másfelől a követelést biztosító, dologi jogi jelzálogjog korlátozását jelenti. A szerződési szabadság korlátozására ésszerű indok alapján (egyfajta kockázatmegosztás a hitelező és az adós között) alkotmányosan lehetőség van, illetve a jövőbeli jelzálogjogot már eleve ezzel a teherrel szerzi meg a hitelező, így az a tulajdonhoz való jog sérelmét sem eredményezi. A már megkötött szerződések esetében egyfelől a tulajdonjogi védelmet élvező kötelmi jogi jogosultság, másfelől az ilyen eredeti teherrel nem rendelkező jelzálogjog korlátozása azonosítható. Az érvényesíthető követelés összegének jelentős korlátozása az elérni kívánt célhoz, a hitelező és az adós közötti pozíció
7
kiegyenlítéséhez képest nyilvánvalóan aránytalan, ráadásul nincs is összefüggésben a pozíció asszimetrikusságával, vagyis a kívánt cél elérésére nem alkalmas. Kérdéses ezen túl, hogy a javasolt intézkedés főszabályként, vagy a végrehajtási eljárás során érvényesülő kisegítő rendelkezésként lépne-e hatályba. Az előbbi esetben egyéb alkotmányi rendelkezések sérelme is felvethető, mivel a különböző helyzetben levő adósokat nem e különbözőségek figyelembe vételével kezeli a jogalkotó,15 hiszen ha egy adósnak egyéb vagyona is van, ő nincs összehasonlítható helyzetben a más vagyonnal nem rendelkező adóssal. A korábban kötött szerződéseket biztosító jelzálogjog korlátozása önálló zálogjog esetén nem is képzelhető el,16 hiszen ebben az esetben az alapkövetelés korlátozása nem hathat ki a zálogjogra. A követelést biztosító zálogjog vonatkozásában eleve kérdéses, hogy a szabályozás kihat-e rá, hiszen ha csak a végrehajtási eljárásban érvényesül a javasolt intézkedés, akkor eleve csak a zálogtárgyból való kielégítést követően vetődik fel egyáltalán annak alkalmazása. Amennyiben generálisan fog érvényesülni a tervezett intézkedés, akkor az a zálogjogosult jogosultságának aránytalan korlátozását 15
A 42/2007. (VI. 20.) AB határozat szerint az Alkotmánynak a diszkrimináció-tilalmat rögzítő 70/A. § (1) bekezdését az is sérti, ha egy jogszabály „különböző helyzetben lévőket kezel azonos módon (...) [a] megkülönböztetés indokolatlan hiánya az Alkotmány 70/A. §-ában deklarált alkotmányos egyenlőség sérelméhez vezet.” 16 A Ptk. 269. § (4) bekezdése szerint a követelést biztosító zálogjog a felek megegyezése alapján önálló zálogjoggá alakítható.
jelenti, hiszen az elérni kívánt célhoz, az adós és a hitelező közötti pozíció kiegyenlítéséhez képest az elszenvedett hátrány aránytalan, különösen arra való tekintettel, hogy egyrészt a zálogtárgyból való kielégítésre az adós által lakott lakás aktuális piaci értékét meghaladóan is lehetőség lehet, másrészt hogy a zálogtárgy és a lakott ingatlan nem szükségképpen esik egybe. Összefoglalva – a normaszöveg ismerete nélkül, csak a politikai bejelentésből kiindulva – elmondható, hogy a már megkötött szerződések vonatkozásában a) a forrásköltségek érvényesítésének kizárása, b) a középárfolyam alkalmazásának előírása olyan módon, hogy a ténylegesen felmerülő költségek más módon való érvényesítésére nincs a hitelezőnek lehetősége, c) az ingatlan aktuális piaci értékét meghaladó követelés érvényesítésének kizárása jó eséllyel alkotmányossági aggályokat vet fel.
