Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva
Diplomová práce
Azylové právo v ČR
Jana Filipová 2007/2008
P r o h l á š e n í:
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Azylové právo v ČR zpracovala samostatně za použití pramenů uvedených v seznamu literatury.
P o d ě k o v á n í:
Děkuji JUDr. Janě Jurníkové, Ph.D. za konzultace, užitečné rady a pomoc při vedení této diplomové práce. Dále mé poděkování patří JUDr. Zuzaně Bystřické ze správního úseku Krajského soudu v Brně za cenné připomínky z oblasti řízení o mezinárodní ochraně.
1
Obsah: Úvod ..................................................................................................................................... 4 Mezinárodní ochrana ....................................................................................................... 6 Pojem uprchlictví, uprchlík .............................................................................................. 6 Pojem, druhy azylu a jeho historický vývoj..................................................................... 8 Definice pojmu uprchlík a jeho historický vývoj .......................................................... 10 Definice uprchlíka v mezinárodním pojetí ................................................................ 10 Definice uprchlíka v evropském pojetí ...................................................................... 17 Definice uprchlíka v českém právním řádu ............................................................... 17 Pojem pronásledování .................................................................................................... 17 České azylové právo .......................................................................................................... 20 Prameny uprchlického a azylového práva ......................................................................... 22 Mezinárodní právo ......................................................................................................... 22 Komunitární právo ......................................................................................................... 23 Vnitrostátní právo .......................................................................................................... 25 Ústavněprávní základy mezinárodněprávní ochrany ................................................. 25 Zákonné předpisy azylového práva ........................................................................... 26 Další zákonné azylové právní předpisy ..................................................................... 27 Podzákonné a jiné azylové právní předpisy ............................................................... 28 Řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany ............... 29 Působnost a příslušnost v rámci řízení o mezinárodní ochraně ..................................... 30 Účastníci řízení a zastupování v řízení o mezinárodní ochraně ..................................... 32 Jednací jazyk během řízení ............................................................................................ 33 Doručování žadateli rozhodnutí a jiných písemností ..................................................... 35 Pobytové statuty cizince během správního a soudního řízení ....................................... 38 Obsah mezinárodní ochrany podle ZoA ........................................................................ 39 Azyl a důvody pro jeho udělení - § 12 ZoA .............................................................. 39 Azyl za účelem sloučení rodiny – §13 ZoA............................................................... 40 Humanitární azyl - § 14 ZoA ..................................................................................... 41 Doplňková ochrana - § 14a ZoA ................................................................................ 41 Doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny ......................................................... 42 Důvody pro nemožnost udělení mezinárodní ochrany .............................................. 42 Shrnutí problematiky ................................................................................................. 42 Prohlášení o mezinárodní ochraně ................................................................................. 42 Žádost o udělení mezinárodní ochrany .......................................................................... 44 Průběh řízení, zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany ............................. 46 Rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany .................................................................. 51 Specifika řízení v přijímacím středisku na mezinárodním letišti - § 73 ZoA ................ 52 Dobrovolná repatriace – §54a ZoA................................................................................ 54
2
Řízení o odnětí mezinárodní ochrany ............................................................................ 54 Soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu .............................................................. 55 Soudní přezkum správního uvážení ........................................................................... 57 Kasační stížnost ............................................................................................................. 61 Azylová zařízení a právní postavení cizinců v nich pobývajících ..................................... 63 Přijímací střediska.......................................................................................................... 64 Pobytová střediska ......................................................................................................... 64 Integrační azylové středisko .......................................................................................... 66 Status azylanta a osoby požívající doplňkové ochrany - jeho práva a povinnosti ......... 66 Právní postavení strpitele ............................................................................................... 68 Státní integrační program ............................................................................................... 68 UNHCR a nevládní neziskové organizace zabývající se žadateli o mezinárodní ochranu 70 Role a postavení UNHCR během řízení ........................................................................ 70 Nevládní neziskové organizace...................................................................................... 71 Společný evropský azylový systém - CEAS ...................................................................... 74 Právní zakotvení azylu v EU.......................................................................................... 75 Dublinský systém ........................................................................................................... 75 Evropský uprchlický fond – EUF .................................................................................. 76 Azylová politika vybraných členských zemí Evropské unie ......................................... 77 Slovenská republika ................................................................................................... 77 Švédské království ..................................................................................................... 77 Spolková republika Německo .................................................................................... 78 Shrnutí ........................................................................................................................ 79 Závěr .................................................................................................................................. 80 Resume ............................................................................................................................... 83 Seznam použitých zkratek ................................................................................................. 85 Seznam příloh .................................................................................................................... 86 Příloha č. 1 ..................................................................................................................... 87 Příloha č. 2 ..................................................................................................................... 88 Příloha č. 3 ..................................................................................................................... 89 Příloha č. 4 ..................................................................................................................... 90 Příloha č. 5 ..................................................................................................................... 91 Použité prameny a literatura .............................................................................................. 92 Zákony a jiné právní předpisy........................................................................................ 92 Monografie, příručky ..................................................................................................... 93 Články ............................................................................................................................ 95 Judikatura ....................................................................................................................... 96 Použité webové stránky ................................................................................................ 97 Použité webové stránky ................................................................................................ 97 Ostatní prameny ............................................................................................................. 98
3
Úvod Uprchlictví, příliv cizinců ze zemí třetího světa a migrace obecně je fenomén, se kterým se již po staletí setkávají všechny země světa, zvláště pak ty demokratické a ekonomicky vyspělé (tzv. welfare countries). 20. století, které se stalo svědkem dvou světových válek a bezpočetného množství regionálních konfliktů je právem nazýváno stoletím uprchlíků. Situace se ve 21. století nijak nemění, protože na světě nadále existuje mnoho zemí, kde jsou porušována lidská práva a z různých důvodů je ohrožována integrita jedince. Uprchlictví se stává problémem nejen států, ze kterých tito lidé prchají, ale zejména zemí, ve kterých hledají ochranu. Většina států světa se zavázala poskytnout potřebnou ochranu a pomoc pronásledovaným osobám. V Evropské unii, a taktéž v České republice, rapidně narůstá počet ekonomicky motivovaných migrantů z chudších zemí Asie a Afriky. Část z nich se snaží legalizovat pobyt na našem území formou žádosti o mezinárodní ochranu. Tento jev způsobuje negativní vnímání uprchlíků jak českou společností, tak i samotnými státními orgány, které se žadateli o mezinárodní ochranu zabývají a autoritativně rozhodují o jejich statutu. Na to bohužel doplácejí tzv. žadatelé bona fide, kteří jsou ve své vlasti pronásledování a skutečně potřebují ochranu cizího státu. Zneužívání mezinárodní ochrany k legalizaci pobytu a vyhnutí se správnímu vyhoštění se stalo dominantním jevem celé azylové problematiky. Česká republika byla do r. 1989 zemí uprchlíky produkující. Postupem času se stala nejenom zemí tranzitní pro cestu do zemí západní Evropy, ale taktéž i zemí cílovou pro cizince, kteří se v zemi svého původu stali oběťmi pronásledování. Česká republika převzala závazky pro ni plynoucí z mezinárodního práva a zavázala se poskytnout ochranu všem perzekuovaným osobám. Cílem této diplomové práce je popsat a charakterizovat české azylové právo. Tématika uprchlíků a celé mezinárodní ochrany je značně široká, a proto není možné zde popsat dostatečně všechny instituty azylového práva. Svou práci jsem se proto rozhodla úžeji zaměřit především na platnou právní úpravu řízení o mezinárodní ochraně, jež je trojfázové. První etapou je řízení před správním orgánem - Ministerstvem vnitra, které se řídí zákonem o azylu a subsidiárně správním řádem. Zbylé dvě fáze probíhají před soudem, nejdříve krajským a posléze Nejvyšším správním. V těchto fázích se postupuje podle soudního řádu správního. Z aplikovaných předpisů vyplývá zařazení azylového práva, nejenom po procedurální stránce, do práva správního. V práci se zabývám
4
obecnými instituty správního řízení, jako je např. doručování, účastenství v řízení, zastupovaní, aplikované na řízení o mezinárodní ochraně. Nejdříve je ale třeba nastínit základní pojmy azylového a uprchlického práva a jejich stručný historický vývoj. Abychom mohli charakterizovat azylové právo a řízení, musíme nejdříve vymezit, koho lze považovat za uprchlíka a koho za azylanta, jaké jsou jejich kategorie, co je to mezinárodní ochrana a jaké jsou její formy. Následně se zabývám zařazením mezinárodní ochrany do systému práva a jejími prameny. Pro celkovou ucelenost se samozřejmě věnuji i hmotněprávní stránce věci, tzn. právy a povinnostmi žadatele o mezinárodní ochranu a následně i azylantů a držitelů doplňkové ochrany. K tomuto tématu patří i azylová zařízení, ve kterých mohou pobývat žadatelé během řízení a poté azylanti, a dále státní integrační program, který má za cíl začlenit cizince do české společnosti pomocí absolvování kurzů češtiny a pomoci při shánění vlastního bydlení. Považuji se správné se také věnovat nevládním neziskovým organizacím, jelikož mají pro cizince neznalého právního i sociálního prostředí nezastupitelnou roli. Tyto organizace nezištně poskytují psychologickou a právní pomoc během celého řízení. Nebýt jich, cizinec by jen stěží mohl před správním a posléze soudními orgány uplatňovat všechna svá práva a respektovat zákonné povinnosti. Na problematiku mezinárodní ochrany nelze pohlížet izolovaně pouze z pohledu domácího vnitrostátního práva. Musím také zmínit postavení azylového a uprchlického práva v právu mezinárodním a evropském. Na závěr nastíním azylovou právní úpravu ve třech zemích: na Slovensku, v zemi nám po právní i historické stránce velmi blízké, v Německu, které má s azylovou politikou mnohaleté zkušenosti a které je cílovou zemí pro velkou část cizinců žádajících v Evropské unii o mezinárodní ochranu, a nakonec ve Švédsku, které by podle mého názoru mělo být vzorem pro azylovou politiku našeho státu. Při zpracování této práce používám především metodu analýzy legislativy a různých odborných textů a také metodu komparativní, kdy v práci srovnávám naše právo s cizími právními systémy. Komparace s jinými právními systémy je důležitá pro poznání vlastního právního řádu a rozpoznání jeho pozitiv i negativ. Využívám rovněž zkušeností, které jsem načerpala v rámci své praxe u Krajského soudu v Brně a v rámci praktické části předmětu Klinika uprchlického a cizineckého práva. Tato práce byla zpracována podle právního stavu platného ke dni 13. března 2008.
5
1. Vymezení základních pojmů
1.1. Mezinárodní ochrana Pojem mezinárodní ochrany (international protection) je zastřešujícím pojmem pro azyl podle § 12 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen ZoA), humanitární azyl podle §14 ZoA, azyl za účelem sloučení rodiny podle § 13 ZoA a také pro doplňkovou ochranu (subsidiary protection) podle § 14a ZoA a pro doplňkovou ochranu za účelem sloučení rodiny podle § 14b ZoA. Zatímco s institutem azylu se v českém právu setkáváme již od počátku 90. let, doplňková ochrana je institut zavedený až od 1. 9. 2006. Do našeho právního řádu byla doplňková ochrana zavedena článkem 15 kvalifikační směrnice a nahradila do té doby platný institut strpění podle § 91 ZoA.
1.2. Pojem uprchlictví, uprchlík Rozlišujeme dva základní druhy uprchlictví, a to uprchlictví vnější a vnitřní. Rozdíl spočívá v tom, zda uprchlíci překračují státní hranice. U vnitřního uprchlictví se nesetkáváme s pojmem uprchlík, ale s termínem interně přesídlená osoba (anglická zkratka IDPs – Internally Displaced Persons). Na tyto osoby se nevztahuje Úmluva o právním postavení uprchlíků ani Protokol týkající se právního postavení uprchlíků (dále jen Ženevská úmluva) a ani žádná z rozšířených definic uprchlíka. Tito lidé čelí stejným potížím jako uprchlíci, opouští své domovy ze stejných důvodů, avšak nemohou nebo nechtějí opustit svou vlast. Tyto osoby spadají do kategorie mandátových uprchlíků a tvoří větší část osob chráněných Úřadem vysokého komisaře Organizace spojených národů pro uprchlíky (dále jen UNHCR). Většina úmluv o uprchlících se zabývá pouze uprchlictvím vnějším (výjimku tvoří např. Úmluva o specifických aspektech problémů uprchlíků v Africe z r. 1969). Historický vývoj a mezinárodněprávní teorie praxe vedli k tomu, že se začalo rozlišovat i mezi uprchlíky. Ve velkém množství různých uprchlických vln bylo nutné pro lepší orientaci vymezit několik kategorií uprchlíků. Zejména je možné se setkat s těmito kategoriemi1: •
statutární uprchlík - uprchlík, který splňuje kritéria Ženevské úmluvy (1951) a Newyorského protokolu (1967) podle čl. 1 části A odst. 1. Podle něj to jsou
1
Jelínková, R.: Právní postavení uprchlíků v České republice. Ekologický právní servis [citováno 27.12.2001]. Dostupné z: http://www.eps.cz.
6
osoby, které spadají pod definice mezinárodních smluv přijatých před Ženevskou úmluvou2. Toto ustanovení mělo zajistit kontinuitu mezinárodněprávní ochrany uprchlíků; •
uprchlík de facto - uprchlík, který nemůže nebo nechce získat postavení statutárního uprchlíka;
•
uprchlík in orbit - uprchlík, kterému je stále odmítán azyl, nebo který nemůže nalézt zemi ochotnou posoudit jeho žádost3, přestože nebyl vrácen přímo do země, kde mu hrozí pronásledování;
•
uprchlíci prima facie - uprchlíci, o jejichž uprchlickém statutu bylo rozhodnuto v situaci rozsáhlého přílivu uprchlíků, aniž by byly žádosti o azyl posuzovány jednotlivě;
•
mandátový (nebo mandatorní) uprchlík – uprchlík spadající do kompetence UNHCR podle mezinárodního uprchlického práva, podle Stanov UNHCR a rezolucí Valného shromáždění OSN. Definice uprchlíka podle Stanov je podobná definici z Ženevské úmluvy, neobsahuje však datové ani regionální omezení. Spadají sem také osoby, které se nacházejí v zemi, která není smluvní stranou Ženevské úmluvy nebo Protokolu;
•
uprchlík sur place - osoba, která v okamžiku odchodu ze země nebyla uprchlíkem, stala se jím však později v důsledku okolností nastalých v době jeho nepřítomnosti. Nejčastěji se do tohoto postavení mohou dostat diplomaté, zahraniční studenti pobývající dlouhodobě mimo zemi svého původu, ale také i obyčejní obchodníci nebo turisté. Ačkoliv je nesporné, že přiznání statutu uprchlíka a udělení územního azylu jsou
instituty úzce související (často jsou upraveny vnitrostátními právními řády stejným způsobem a stejným právním předpisem), je nutné mezi pojmy azyl/azylant a uprchlictví/uprchlík rozlišovat. V případě uprchlického práva jde o institut smluvněprávní, reprezentovaný především již několikrát zmiňovanou Ženevskou úmluvou a nebo africkými či americkými regionálními úmluvami. Územní azyl je naopak institutem pocházejícím z mezinárodního obyčejového práva, přičemž konkrétní práva a povinnosti upravují vnitrostátní právní řády. Uprchlíkem se osoba stává poté, co naplní 2
Ženevská úmluva konkrétně zmiňuje dohody z 12. května 1926 a 30. června 1928, nebo podle úmluv z 28. října 1933 a 10. února 1938 a podle protokolu ze 14. září 1939 nebo též podle ustanovení Stanov Mezinárodní organizace pro uprchlíky. 3 Tento nežádoucí jev se na území EU vyřešil vydáním Dublinského nařízení, který tvoří základ společného evropského azylového systému.
7
podmínky stanovené čl. 1 části A odst. 2 Ženevské úmluvy. To znamená, že se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám či zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti (bezdomovce, apolity) nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit. Získání azylu, tedy přiznání statutu azylanta, je vázáno na vnitrostátní akt. V azylovém právu se setkáváme i s pojmem strpitel. Tento pojem je odvozen od víza za účelem strpění pobytu nad 90 dnů, které je udělováno neúspěšným žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří podali kasační stížnost k NSS. Právní postavení strpitele je již méně výhodné než postavení žadatele. Dále je nutné rozlišovat mezi uprchlíkem a přesídlencem. Rozdíl mezi nimi spočívá v dobrovolnosti opuštění země původu. Nejčastěji přesídlenci opouští svou zemi z ekonomických důvodů. Ekonomičtí migranti, pocházející především ze zemí bývalého Sovětského svazu, u nás tvoří největší podíl žadatelů o azyl, a proto jsou jejich žádosti jako nedůvodné zamítány. Někdy však mohou být cizinci uznáni za pronásledované, a to tehdy, pokud ekonomická opatření země původu směřují proti určité skupině obyvatelstva, např. ve formě neúměrné daňové zátěže, odnětí jejich obchodních práv apod.4 Evropa a ani Česká republika nezažila v minulém desetiletí žádnou hromadnou uprchlickou vlnu, větší počet uprchlíků přinesl naposledy balkánský konflikt v polovině 90. let. U nás jsme se v poslední době setkali s vlnou žadatelů pocházejících ze středního východu, nejčastěji z Kazachstánu, jejichž počet se však pohyboval jen v řádu stovek.
1.3. Pojem, druhy azylu a jeho historický vývoj Azyl lze charakterizovat jako pobyt, který poskytuje stát na svém území osobě jiné, než je jeho občan (tedy cizímu státnímu příslušníku nebo osobě bez státní příslušnosti), z důvodu jeho ochrany před státem jeho příslušnosti. Poskytnout azyl je právo každého státu vyplývající z jeho územní výsosti. Nejčastěji se rozlišují tři druhy azylu, a to azyl územní, diplomatický a náboženský. Pojem azyl je řeckého původu a znamená útočiště, místo, na němž pronásledovaný nachází ochranu. Nejprve byl azyl chápán jako určité místo nebo budova, kde prchající nalézá buď ochranu před násilím nebo před pomstou 4
Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany. UNHCR, 2006, čl. 62-64.
8
pronásledovatelů a teprve později začal být azyl spojován s územím celého státu. Nejstarší formou azylu je azyl náboženský. Azyl byl tedy původně vázán např. na chrámy či kostely, které byly společně s osobami, jež je spravovaly zcela nezávislé na světské moci. Každý, jenž se na posvátné místo z jakýchkoliv - politických nebo nepolitických důvodů uchýlil, byl chráněn před světským násilím a celou lidskou společností a podléhal jen boží spravedlnosti. Ve starověkém Řecku byl azyl poskytován věřícím obyvatelstvem nebo panovníkem, kteří takto zprostředkovávali boží pomoc. Ve starověkém Římě byla ale již posvátnost azylu potlačena a porušiteli zákonů nesmělo být útočiště přiznáno. Ve středověku vzniká církevní územní azyl. Zprostředkovateli ochrany byli katoličtí kněží. Porušení tohoto azylu bylo trestáno vyloučením z církve5. Tento azyl byl postupně omezován světskou mocí a tak dochází ke zesvětštění územního azylu. Ten se také nazývá vnější azyl. Azyl poskytovali jen feudálové na svém panství. Ochrana z politických důvodů byla udělována jen tehdy, pokud na ni měl ochraňující feudál osobní zájem. K dalším změnám dochází od 14. století. Ve snaze potlačit kriminalitu je azyl poskytován pouze jako ochrana před politickou perzekucí. Od 15. století dochází ke vzniku diplomatického azylu (vnitřní azyl, zvláštní forma azylu územního)6. Tento azyl je poskytován na území státu, kde je osoba stíhána, a která se uchýlila do budovy cizí diplomatické mise a nebo do domu vyslance z cizího státu. Diplomatický azyl (obdobně jako azyl územní) sloužil nejprve k ochraně pachatelů běžných – nepolitických - trestných činů. Až od doby reformace (16. století) byl pojímán jako útočiště pro politické uprchlíky. Dnes je diplomatický azyl praktikován a uznáván pouze na území států Latinské Ameriky.7 Od 18. století, kdy výrazně roste moc buržoazie (a tudíž upadá moc feudální), začíná diplomatický azyl ztrácet své opodstatnění a je nahrazen azylem územním. Navíc dochází ke sjednocení názoru, že ochranu lze poskytnout jen osobám, které nespáchaly běžný trestní čin. Mezníkem ve stabilizaci územního politického azylu se stala revoluční léta 1848 až 1849, od kterých se právo azylu vyhrazuje jen pro uprchlíky z politických důvodů. Právo azylu se stává nedotknutelným právem územního suveréna, který má volnost rozhodovat se, v jakém případě politický azyl udělí a v jakém ne. Právo 5
Šturma, P., Housková, V., Čepelka, Č. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Univerzita Karlova v Praze, 2006, s. 11-12. 6 Čepelka Č., Jílek, D., Šturma P. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno, 1997,s. 18-20. 7 Ačkoliv zůstal diplomatický azyl zachován pouze ve formě regionálního obyčejového mezinárodního práva -pouze v Latinské Americe, lze se s ním setkat i na území Evropy, kdy byla maďarskému kardinálovi Józsefovi Mindszentymu poskytnuta ochrana americkým velvyslanectvím v Budapešti před maďarskou komunistickou mocí.
9
(územního) azylu je tedy právem státu a nikoliv jednotlivce8. Právo poskytování azylu proto spadá do sféry práva vnitrostátního, a nikoliv mezinárodního. Z pohledu mezinárodního práva je poskytnutí azylu důsledkem toho, že stát je nositelem svrchovanosti na svém území, a proto sám rozhoduje, komu azyl udělí. V souladu s mezinárodním právem nesmí být poskytnutí azylu považováno za nepřátelský akt vůči státu, odkud osoba pochází. Tento právní institut byl zakotven do 14. článku Všeobecné deklarace lidských práv (1948). V tomto článku je uvedeno, že každý má právo vyhledat si v jiných zemích před pronásledováním útočiště a požívat tam azylu. Tohoto práva se nelze dovolávat v případě stíhání vznikajícího na základě nepolitických trestných činů nebo jednání, které odporují cílům a zásadám OSN.
1.4. Definice pojmu uprchlík a jeho historický vývoj Ačkoliv se s uprchlictvím setkáváme již od starověku (viz biblí9 zmiňovaný židovský exodus, dohody o vzájemném vyměňování uprchlíků mezi egyptskou a chetitskou říší), až do 19. stol., kdy byly zavedeny kontroly přistěhovalectví mnoha evropskými a severoamerickými státy, neexistoval žádný důvod k právně závaznému definování pojmu uprchlík. Až do této doby bylo mnohými státy přistěhovalectví, včetně uprchlíků, nejenom povoleno, ale dokonce i vítáno. Na rozdíl od dnešního, spíše negativního postoje nebyli uprchlíci bráni jako problém, ba právě naopak byli považováni za důležitý zdroj pro ekonomický rozvoj země a za její hodnotný kulturní a intelektuální pramen10.
1.4.1. Definice uprchlíka v mezinárodním pojetí Pojem uprchlík se jako pojem mezinárodního práva začíná plně rozvíjet až po 1. světové válce. Tedy poté, co vstupuje do mezinárodních záležitostí. Nejranější mezinárodní právní opatření týkající se uprchlíků se datují od 20. let 20. století. Tato opatření přidělují status uprchlíka specifickým národnostním skupinám (Rusům po r. 1917, Arménům po turecké genocidě od r. 1915, později také Němcům a Židům po nástupu A. Hitlera). Tyto skupiny osob byly brány jako postrádající ochranu země svého původu, a proto potřebující mezinárodní ochranu. Prvním mezinárodním dokumentem, který se týká přímo uprchlíků je Ujednání ohledně vydání průkazů totožnosti ruským 8
Jednotlivec má právo azyl hledat a stát má právo azyl poskytnout. Za první uprchlíky lze podle Bible považovat i první lidi, tedy Adama a Evu poté, co byli vyhnáni Bohem z ráje. 10 Tento postoj zastávaly především tzv. přistěhovalecké neboli imigrační státy (Jižní a Severní Amerika, Austrálie, severní oblasti severských států) na zajištění chodu hospodářství, zemědělství, zdravotnictví, vědy, techniky. 9
10
uprchlíkům ( z 5. července 1922). Tímto Ujednáním byly vytvořeny právní podmínky pro vydání průkazů, které představovaly ekvivalent cestovního dokladu a zároveň identifikačního dokumentu. Tak vznikl Nansenův pas11 (passeport Nansen), jehož platnost byla nejméně jeden rok. Držitelé Nansenových pasů měli právo na ochranu proti vydání do země původu a mohli volně opustit stát, který jim tento průkaz vydal, a také se tam i vrátit, aniž by byli nuceni opatřit si povolení k odjezdu nebo vízum. Za uprchlíka byla považována osoba ruského/ arménského původu, která nepožívá (de iure) ochrany vlády SSSR/ Turecké republiky a nenabyla jakoukoliv jinou státní příslušnost. Tímto způsobem byli uprchlíci kvalifikováni v Ujednání týkající se průkazů totožnosti ruským a arménským uprchlíkům z 12. května 1928. Takto přijatá mezinárodní ochrana byla v roce 1928 rozšířena o kategorie asyrských tureckých uprchlíků, kteří byli definováni obdobným způsobem jako uprchlíci arménští a ruští. Od poloviny 30. let nastává potřeba řešit situaci osob prchajících před nacismem. Evianská konference (10. 2. 1938), která se věnovala útěkům Židů a dalších osob z nacistického Německa, znamenala první případ mezinárodního uznání uprchlíků jako obětí perzekuce (tedy obětí pronásledování). Za uprchlíka zde byla označena „osoba, která má nebo měla německou příslušnost, a nikoli jakoukoli jinou příslušnost, a zjevně nepožívá de iure či de facto ochranu německé vlády.“ Osoby, které opustily Německo z důvodu ryze osobní příležitosti, nemohly být do této definice zahrnuty. Tato definice se liší od výše uvedených v tom, že uprchlíky v podstatě ztotožnila s apolity pro neexistenci de iure nebo de facto ochrany a dále uprchlík nemohl opustit svou zemi z osobních (např. ekonomických důvodů)12. Později byl mandát rozšířen i na uprchlíky z Rakouska a Sudet. Až do 2. světové války nebyla potřeba vytvořit univerzální dokument, který by obecně definoval pojem uprchlíka a upravoval jeho postavení. Z výše uvedených definicí vyplývá, že uprchlík byl definován pouze ad hoc, vázán na nastalou faktickou situaci, která způsobila uprchlickou vlnu. Tato mezinárodní ujednání měla mít jen konkrétně určený účinek a navíc chránila jen část osob, které byly donuceny opustit zemi svého původu, což se postupem času začalo jevit jako nedostačující. Druhá světová válka, která poznamenala celý svět, se stala výzvou pro univerzalizaci mezinárodní ochrany lidských 11
Na tomto místě je dobré zmínit osobu polárníka a diplomata dr. Fridtjofa Nansena (10.10. 1861 - 13.5. 1930) stojícího v čele Úřadu vysokého komisaře pro uprchlíky působícího v rámci Společnosti národů. Od roku 1918 se začal věnovat mezinárodním pomocným akcím, kdy řídil repatriaci válečných zajatců Nansen byl za svou činnost na ochranu uprchlíku oceněn Nobelovou cenou za mír za rok 1922. Odhaduje se, že bylo vydáno na 450 000 Nansenových pasů. 12 Jílek, D. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Masarykova univerzita v Brně, 1996, s 33.
11
práv. K tomu cíli přijalo OSN postupně celou řadou významných dokumentů. Z nich bych zmínila již výše uvedenou Všeobecnou deklaraci lidských práv (10.12. 1948), která v čl. 14 zakotvuje právo na azyl. Deklarace má však pouze charakter doporučující. Azylem se dále zabývá také Deklarace o územním azylu z 10. 12. 1948. Současná definice uprchlíka byla zformována na Konferenci OSN o právním postavení uprchlíků, konané v Ženevě v r. 1951. S příchodem studené války došlo k tomu, že USA vymezily uprchlíky jako osoby prchající před komunismem. Od konání této konference definovalo pojem uprchlíka ještě několik regionálních dohod (především Konference o uprchlících Organizace africké jednoty z r. 1969, Cartagenská deklarace o uprchlících z r. 1984). Tato konference charakterizovala uprchlíky v širších termínech a zahrnula sem i osoby prchající před vnější agresí, okupací, cizí nadvládou nebo událostmi vážně narušujícími veřejný pořádek a dále na rozdíl od Ženevské úmluvy se zabývají i interně přesídlenými osobami. V nedávných letech mnoho států, zejména v západní Evropě, vytvořilo další kategorie ochrany: B - status uprchlíka, humanitární status uprchlíka, doplňková ochrana osob. Tyto statusy se snaží pomoci osobám, které prchají ze své vlasti z vynucených důvodů, jiných než je individuální pronásledování. Nositel tohoto statusu má méně výhod než nositel, který získal plný status uprchlíka. Pojďme nyní zpět k Ženevské úmluvě, která byla přijata 106 státy dne 28. 7. 1951 a v platnost vstoupila 21. 4. 1954. Je to nepochybně nejvýznamnější mezinárodní dokument univerzální povahy zabývající se uprchlíky. Ihned na počátku je třeba upozornit, že jeho věcná působnost se dotýká pouze uprchlíků a uprchlictví, především jejich definicí a nezabývá se azylem ani interně přesídlenými osobami. Nahradila předchozí ad hoc dohody, jako např. ujednání řešící situaci ruských a arménských uprchlíků na počátku 20. let 20. století nebo německých uprchlíků před a během 2. světové války. V čl. 1 A (1) potvrzuje, že osoby, na něž se tyto ad hoc dokumenty vztahovaly, jsou nadále považovány za uprchlíky. Úkolem Úmluvy bylo sjednotit předchozí mezinárodní ujednání o právním postavení uprchlíků a rozšířit jejich ochranu. Smluvní státy se v ní zavázaly spolupracovat a usnadňovat práci úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. Úmluva potvrdila, že uprchlický problém lze vyřešit jen mezinárodní spoluprací. Úmluva byla původně na přání vlád časově omezena na události nastavší před 1. 1. 1951 v Evropě (tedy především události týkající se 2. světové války) a zároveň dávala možnost i geografického omezení (viz čl. 108 – 110). V době jejího přijetí (tehdy šest let po skončení 2. světové války) se 12
předpokládalo, že poválečná uprchlická vlna posílená především děním ve střední a východní Evropě opadne během několika málo let. Avšak stále nové uprchlické vlny si vyžádaly doplnění Úmluvy o tzv. Newyorský protokol (otevřen k přístupu 31. ledna 1967 a vstoupil v platnost k 4. říjnu 1967), který toto časové ohraničení ruší. Klíčovým ustanovením Úmluvy je čl. 1, který má tři části: •
čl. 1 A (2): tzv. zahrnující – inklusivní - klauzuli, která definuje pojem uprchlíka. Uprchlík je každá osoba nacházejí mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí, a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.
•
čl. 1 C: tzv. pozastavující – cesační - klauzuli, která stanoví, že status uprchlíka ztrácí ten, kdo znovu přijal ochranu země své státní příslušnosti nebo pokud této příslušnosti pozbyl a znovu ji dobrovolně nabyl nebo ten, kdo nabyl novou státní příslušnost a požívá ochrany země této nové příslušnosti. Dále je to také ten, kdo už dále nemůže odmítat ochranu země své příslušnosti, protože okolnosti, pro něž byl uznán uprchlíkem, zanikly,
•
čl. 1 D, E, F: tzv. vylučovací – exkluzivní- klauzuli, která určuje, kdo nemůže získat status uprchlíka. Je to ten člověk, u něhož jsou vážné důvody se domnívat, že se dopustil zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti. Dále je to ten člověk, který je vinen činy, jež jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN. Tato úmluva se nevztahuje i na osoby, které užívají ochrany jiných orgánů nebo jiných odborných organizací OSN než UNHCR13. A nakonec uprchlíkem nemůže být ani osoba, které hostitelský stát udělil práva a povinnosti spojené s udělením státního občanství. Nyní stručně shrnu obsah dalších článků Ženevské úmluvy. Úmluva stanovuje
vzájemné povinnosti smluvních států a uprchlíků. Uprchlík je povinen se řídit právním řádem hostitelské země a naopak státy se zavazují dodržovat tuto Úmluvu vůči všem uprchlíkům stejně, zajišťovat jim svobodu náboženství a svobodu náboženské výchovy 13
Je to především UNRWA- Agentura OSN pro pomoc a zaměstnanost palestinských uprchlíků na Blízkém východě.
13
jejich dětí. Dodatek Ženevské úmluvy se zabývá vydáváním cestovních dokladů uprchlíkům, jež se nacházejí na území smluvního státu. Pokud uprchlíci nemají platný osobní nebo cestovní doklad, stát jim vystaví nový. Čl. 33 obsahuje princip non-refoulement14, který zabraňuje vydání (ve formě vyhoštění nebo vrácení) uprchlíka do země, kde by byla ohrožena jeho osobní svoboda či život z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení. Tento princip lze porušit jen tehdy, když je uprchlík vážným nebezpečím pro hostitelskou zemi nebo byl právoplatně odsouzen za zvláště nebezpečný trestný čin. Jistě nejvýznamnějším ustanovením je tzv. inkluzivní klauzule definující, kdo má být uznán za uprchlíka. Vodítkem pro interpretaci pojmů v ní uvedených je Příručka UNHCR k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany. Tato Příručka je vydávána pravidelně od r. 1979 s cílem usnadnit vládám jednotlivých zemí práci při formování jejich azylové politiky a obsahuje také praktické návody pro akademické a justiční pracovníky a právníky zabývající se azylovou politikou. Její přínos spočívá především v tom, že obsahuje komentář k Ženevské úmluvě a Protokolu a snaží se interpretovat jednotlivé pojmy z hlavních článků Úmluvy. Jiné příručky vydávané UNHCR se zaměřují na azylovou judikaturu, především Evropského soudu pro lidská práva. Definice pojmu uprchlík není nějak striktně vymezena, což dává prostor pro jeho interpretaci jak na mezinárodní tak i vnitrostátní úrovni. V Příručce se stanoví, že celá úmluva by měla být interpretována v liberálním a humanitárním duchu, v souladu a s cíli Ženevské úmluvy15. Klíčovou formulaci celé definice pojmu uprchlík tvoří „opodstatněné obavy z pronásledování“. Na tento pojem je třeba nahlížet z objektivního i subjektivního hlediska. Subjektivní pociťování strachu jedince z pronásledování musí být podpořeno určitou objektivně sledovatelnou situací, která nastala v zemi jeho původu. Obavy musí být v dané situaci skutečně důvodné a musí dosahovat určité výše intenzity. Příručka upozorňuje na nesprávnost praxe v některých zemích, kdy se odůvodněnost těchto obav posuzuje podle toho, zda stát původu vydal osobě cestovní pas. Pokud osoba pas získala, zažádala si o něj u státního orgánu a ten jí ho vydal, nemůže pociťovat žádné obavy 14
Tento princip byl na mezinárodní úrovni poprvé zakotven Úmluvou o mezinárodním postavení uprchlíků z 28. října 1933. 15 Doporučení v oblasti mezinárodní ochrany z 24.7. 2003: „Alternativa vnitřního útěku nebo přesídlení“ v kontextu článku 1A, odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z r. 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967, čl. 2.
14
z pronásledování. UNHCR se proti tomuto staví s tím, že stát často vydá osobě cestovní doklad z důvodu, že chce, aby osoba ze země odešla, a už ji neumožní návrat do země. Je zde i možnost, že cestovní doklad byl vydán dříve, než nastaly důvody pronásledování. Samotný pojem „pronásledování“ však také činí při interpretaci potíže. I přes mnohé pokusy nebyla doposud přijata žádná mezinárodní definice pronásledování. To, zda byla osoba pronásledována se částečně posuzuje podle zavedené praxe a judikatury státu, který rozhoduje o udělení statutu azylanta. Právní věda se shoduje na tom, že diskriminace sama o sobě nemůže být považována za pronásledování. Ta by musela být závažného charakteru, jako je např. nemožnost si vydělávat na svou obživu, nemoci vyjadřovat svou víru či studovat, pokud je toto umožněno jiným. Aby mohlo být diskriminační jednání považováno za pronásledování, musí být případ posouzen ad hoc. V Závěrečném aktu konference, která přijala Ženevskou úmluvou je zakotvena zásada sjednocení rodiny uprchlíka. To znamená, že choť a nezletilé děti mají právo následovat svého chotě nebo rodiče do země, kde mu byl udělen azyl. Tento příbuzný však nesmí naplňovat podmínky cesační klauzule. Ženevská úmluva vymezuje v prvním článku důvody pronásledování, díky kterým lze cizince uznat za uprchlíka. Pojmy „rasa a národnost“ nečiní při výkladu větší problémy, a proto se jim UNHCR ve svých Doporučeních nevěnuje natolik podrobně jako např. otázkám náboženství, sociálních skupin nebo pohlaví. Interpretace pojmů rasy a národnosti je obsažena v Příručce k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků.16 Rasa je velká skupina lidí s dlouhodobým společným vývojem, kdy se vlivem rozdílného prostředí vytvořily morfologické a fyziologické znaky (barva pleti, barva a tvar vlasů, očí, tvar nosu). Rasy dělíme podle barvy kůže na černou, bílou, žlutou a smíšenou (mulati, mestici, jambové). Národnost je oproti rase specifičtější. Národností se rozumí příslušnost osoby k určitému národu, tedy ke společenství, na jehož utváření mají největší vliv společné dějiny, společná kultura a společné území a někdy se uvádí i společný ekonomický vývoj. UNHCR vidí pod národnostní skupinou, skupinu jazykovou nebo etnickou17. Národnost nelze zaměňovat se státním občanstvím. Např. významný sociolog Anthony Giddens definuje národnost jako „kulturní hodnoty a normy, které odlišují členy určité skupiny od jiných lidí“. Jedním z pojmů definice, který v praxi činí velké potíže 16
Konkrétně v bodech 68-70 (rasa) a 74-79 (národnost). Dále k těmto pojmům též: Aplikace článku 1A odst. 2 Úmluvy z roku 1951 nebo Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků z roku 1967 na oběti obchodování s lidmi a osoby takto ohrožené v bodech 34 a 36, podle kterých se mohou tyto pojmy překrývat. 17 Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků. Doplněné vydání, Ženeva, leden 1992, body 74 a 75.
15
a ukazuje rozdíly ve vnímání azylového práva v jednotlivých zemích je „příslušnost k určité sociální skupině“. Výklad tohoto ustanovení podává podrobně doporučení UNHCR/GIP/02/02 ze dne 7. 5. 2002. České pojetí příslušnosti k sociální skupině je vykládáno úžeji než v angloamerických zemích. Ty za sociální skupinu považují ženu (podle pohlaví, genderu), ženy určitého kmene odmítající obřízku, rodinu, příbuzenský klan, homosexuály a nebo zaměstnance (což je u nás docela nepředstavitelné). Teorie rozlišuje dva přístupy pro charakteristiku sociální skupiny- tzv. „chráněná charakteristika“ a tzv. „výklad sociální percepce. Tyto přístupy jsou vesměs podobné. Obdobně podal výklad i UNHCR. Podle něj to je „skupina osob sdílející společnou charakteristiku (jinou než riziko pronásledování) a nebo taková skupina, která je společností jako skupina vnímána. Tato charakteristika je vrozená, nezměnitelná a nebo jinak zásadní pro lidskou identitu nebo svědomí, že nelze požadovat, aby se jej osoba vzdala“18. Pod náboženstvím uprchlické právo nevidí pouze aktivní projev víry. Podle UNHCR19 je náboženstvím víra (i „nevíra“-ateismus, odpadlíci), identita (příslušnost k určité náboženské komunitě) nebo způsob života (nošení zvláštního oděvu, šátku, zvláštní stravovací návyky atd.). V různých zemích s rozdílnými právními kulturami bývá také různě interpretován „politický názor“. Politický názor vykládá UNHCR jako „názory, které nejsou tolerovány ze strany úřadů a které kritizují jejich politiku a metody.“20 Osoba pronásledovaná pro svůj politický názor musí mít tedy názor odlišný od názorů vlády a pro něj se stala předmětem pozornosti státních orgánů. Např. země anglo-americké právní kultury uznávají za politický názor i vyznávání západních hodnot, zvláště pak otázky ohledně rovnocenného postavení žen ve společnosti. U nás je tento pojem vykládán restriktivněji. Významnou otázkou je, kdo musí být původcem pronásledování – zda to je pouze stát a jeho aparát a nebo to mohou být i „nestátní činitelé“. Praxe se ustálila na názoru, že pronásledovateli mohou být i soukromé osoby, avšak toto pronásledování musí být tolerováno nebo přímo podporováno státem. Stačí tedy, když úřady nechtějí nebo odmítnou poskytnout pomoc.
18
HCR/GIP/02/02: Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany: „Příslušnost k určité sociální skupině“ v kontextu článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967. 19 HCR/GIP/04/06:Doporučení UNHCR v oblasti mezinárodní ochrany: „ Azylové žádosti založené na tvrzení o pronásledování z náboženských důvodů“ podle článku 1A odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a/nebo jejího Protokolu z r. 1967. 20 Příručka k postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků. Doplněné vydání, Ženeva, leden 1992, body 80-86.
16
1.4.2. Definice uprchlíka v evropském pojetí Pro Českou republiku, jakožto člena Evropské unie (dále jen EU) a Evropského společenství (dále jen ES) je také důležité komunitární právo, které je součástí našeho právního řádu. Azylová a přistěhovalecká politika je součástí 1. pilíře Evropských společenství. Azylem, uprchlíky a migrací se zabývá velké množství směrnic a nařízení. Definici uprchlíka podává čl. 2 písm. C Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“). Podle něj je uprchlíkem státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit.
1.4.3. Definice uprchlíka v českém právním řádu Prvním zákonem zabývajícím se uprchlíky byl zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. Postavení uprchlíka se podle § 2 odst. 1 přiznalo cizinci, který má ve státě, jehož státní občanství má, odůvodněný strach z pronásledování z důvodů rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení. Definice uprchlíka byla přejata z Ženevské úmluvy. Postavení uprchlíka bylo možno podle § 3 přiznat též manželu a nezletilým dětem cizince, kterému bylo postavení uprchlíka přiznáno podle § 2 odst. 1, i když nesplňují podmínky v něm stanovené. Současný zákon č. 325/1999 Sb., o azylu pojem uprchlíka neobsahuje, zabývá se pouze žadateli
o mezinárodní ochranu a následně osobami, jimž bylo toto
postavení uděleno. ZoA pouze několikrát odkazuje na udělení postavení uprchlíka podle Ženevské úmluvy (ne podle vnitrostátního předpisu).
1.5. Pojem pronásledování Pronásledování je klíčovým pojmem uprchlického práva, a to jak na mezinárodní tak i komunitární i vnitrostátní úrovni, avšak není definován základním dokumentem 17
uprchlického práva, tedy Ženevskou úmluvou. Pro výklad tohoto pojmu na mezinárodní úrovni musí být použita Vídeňské úmluva o smluvním právu z r. 1969, která obsahuje interpretační pravidla pro výklady mezinárodních smluv. V souladu s čl. 31 odst. 1 Vídeňské úmluvy musí být pojem pronásledování vykládán v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který se dává výrazům ve smlouvě, v jejich souvislosti a s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy. Z tohoto důvodu je dán prostor pro vymezení pronásledování domácím právním úpravám jednotlivých států. V českém právním řádu je pojem pronásledování vymezen dosti široce článkem 2 odst. 7 ZoA. Předchozí zákon o uprchlících (z. č. 498/1990 Sb.) tento pojem nedefinoval, pouze v § 2 stanovil, komu se postavení uprchlíka přizná. Až současný zákon o azylu konkrétně stanovil, jaké jednání lze považovat za pronásledování. Ustanovení čl. 2 odst. 7 ZoA neprošlo žádnou novelizací a zůstává tak v nezměněné podobě od r. 1999. Článek říká, že se za pronásledování považuje závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna státními orgány, stranami nebo organizacemi ovládajícími stát nebo podstatnou část jeho území ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo státu posledního trvalého bydliště v případě osoby bez státního občanství. Za pronásledování se považuje i jednání soukromých osob, pokud lze prokázat, že stát, strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovým jednáním. České právo zastává ohledně původců pronásledování lidskoprávní teorii (stejně jako USA, Kanada), která za původce pronásledování uznává i nestátní činitele, na rozdíl od teorie přičitatelnosti (částečně aplikované např. Německem21), podle které musí být pronásledování přičitatelné pouze státu. Pronásledováním tedy může být jednání státních orgánů, nestátních původců, které je ale státními orgány podporováno nebo trpěno (aktivní i pasivní jednání státních orgánů) a nebo situace, kdy stát není schopen z jakýchkoliv důvodů poskytnout pronásledované osobě ochranu. Česká definice obsažená v ZoA je ve shodě s čl. 9 kvalifikační směrnice, která je v tomto směru ještě podrobnější, avšak tyto normy se vzájemně nevylučují. Kvalifikační směrnice spatřuje pod aktem pronásledování takové jednání, které je svou povahou nebo opakováním dostatečně závažné, aby představovalo vážné porušení základních lidských práv nebo které je souběhem různých opatření, včetně porušování lidských práv, který je 21
Viz. Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci T.I. proti Spojenému království, ze dne 7. března 2000, stížnost č. 43844/98.
18
dostatečně závažný jako první případ. Za pronásledování mohou být mimo jiné považována tato jednání: použití fyzického nebo psychického násilí, včetně násilí sexuálního; právní, správní, policejní nebo soudní opatření, která jsou sama o sobě diskriminační nebo jsou prováděna diskriminačním způsobem; nepřiměřené nebo diskriminační trestní stíhání nebo trestání; odepření soudní ochrany, které vede k nepřiměřenému nebo diskriminačnímu trestu; trestní stíhání nebo trest za odepření výkonu vojenské služby za konfliktu, jestliže by výkon vojenské služby zahrnoval zločiny; jednání namířená proti osobám určitého pohlaví nebo proti dětem. Pojem pronásledování je stěžejním bodem celého azylového řízení, jelikož prokázání, že žadatel o mezinárodní ochranu byl ve své zemi původu pronásledován je důvodem pro získání azylu podle § 12.
19
2. Azylové právo v České republice
Jedním z globálních jevů a současně i právních, sociálních a politických problémů 20. a 21. století je rostoucí migrace obyvatelstva a různě intenzivní počet uprchlických vln. S uprchlictvím a migrací se setkáváme po mnoho století, a proto nemohlo zůstat bez právní odezvy. Byl vytvořen institut azylu a azylové právo, které je tématem mé diplomové práce. Institut azylu je ústředním pojmem azylového práva. Pojem azyl byl nedávno díky komunitárnímu právu nahrazen pojmem „mezinárodní ochrana“, která v sobě zahrnuje vícero druhů ochrany poskytované státem. V nejzákladnější formě je to azyl podle § 12 ZoA, který bychom mohli nazvat klasickým azylem. Dále je to azyl za účelem sloučení rodiny a humanitární azyl. Ač několikrát novelizovány, setkáváme se s těmito formami ochrany již od počátku platnosti ZoA. Nově je díky našemu členství v EU do českého azylového práva zaveden k 1. 9. 2006 institut doplňkové ochrany a doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny. Doplňkovou ochranou byl zrušen obdobný institut „překážek vycestování“, se kterým se nadále setkáváme v § 120a zákona č. 326/1999Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Na azylové právo se můžeme dívat ze tří hlavních rovin. Je to mezinárodní azylové, či spíše uprchlické právo, jak na univerzální, tak na regionální úrovni. Dále je pak azylové právo součástí práva komunitárního (v prvním pilíři) a nakonec i práva vnitrostátního, tedy domácího. Všechny tři roviny se určitým způsobem ovlivňují a prolínají, obzvláště je pak vnitrostátní právo silně ovlivňováno nařízeními a směrnicemi komunitárního práva. Co se týče vnitrostátního azylového práva, to není součástí pouze jedné právní vědní disciplíny, ale můžeme říct, že je právem mezioborovým. Normy českého azylového práva, jakožto součástí práva cizineckého, nacházíme především v právu správním (zákon o azylu, zákon o pobytu cizinců, správní řád, soudní řád správní) a dále také v právu ústavním, jakožto součást práva lidských práv (Listina základních práv a svobod). S pojmem azylant pracuje rovněž právo sociálního zabezpečení a nebo právo pracovní. Pokud bychom chtěli azylové právo vnitřně rozčlenit, mohli bychom tak učinit stejným způsobem jako u jiných právních odvětví. Základním členěním je rozdělení azylového práva na azylové právo hmotné (definující základní azylové pojmy, práva a povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu, azylanta, strpitele a držitele doplňkové 20
ochrany, azylová zařízení), procesní (zabývající se řízením o udělení a odejmutí mezinárodní ochrany). Dále lze hovořit i o azylovém právu organizačním, které se zabývá institucionálním zabezpečením agendy mezinárodní ochrany, vztahy mezi jednotlivými orgány veřejné správy, jejich vzájemnými právy a povinnostmi, které vyplývají z jejich pravomocí a působnosti22. ZoA v § 93, § 93a, §93b obsahuje výčet přestupků cizince a správních deliktů právnické osoby, kterých se lze dopustit v rámci azylového práva. Lze tedy hovořit i o azylovém právu trestním. Sankcí bývá uložení pokuty, která je příjmem do státního rozpočtu. Jiným možným způsobem dělením azylového práva by mohlo být jeho rozlišení na dvě části podle postavení subjektu azylového práva. Nejprve je tedy cizinec žadatelem o mezinárodní ochranu a poté osobou, jíž byla udělena jedna z forem mezinárodní ochrany. V těchto fázích mají cizinci odlišná práva a povinnosti, jak v rámci jejich sociálního zabezpečení, možnosti pracovat, svobody pohybu, zvláště pak možnosti vycestování do zahraničí. Specifické postavení má pak strpitel, tedy žadatel ve fázi vyřizování jeho kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (dále jen NSS).
22
Obdobně viz: Průcha P. Správní právo. Obecná část. 4. doplněné a opravené vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2001, s. 105.
21
3. Prameny uprchlického a azylového práva
České azylové právo nelze omezovat jen na zákon o azylu. Azylové právo tvoří normy práva mezinárodního a práva komunitárního, které jsou taktéž součástí našeho právního pořádku. Normy azylového práva obsahují i další vnitrostátních předpisů vydané českými zákonodárnými orgány.
3.1. Mezinárodní právo Pramenem mezinárodního práva je především mezinárodní obyčej (nepsaný) a mezinárodní smlouva, která je nejčastěji ve psané formě. Jelikož je tématem mé práce azylové právo z hlediska práva vnitrostátního a nejvíce pak z pohledu práva správního, uvedu jen ty nejdůležitější mezinárodní úmluvy, mnohé dokumenty již navíc byly zmíněny v rámci výkladu o vývoji definice uprchlíka. •
Všeobecná deklarace lidských práv dne 10. 12. 1948. Deklarace mají povahu pouze doporučující a její závaznost je spíše morální než
právní. Tato deklarace obsahuje nejzákladnější katalog lidských práv, zahrnuje práva politická, občanská, částečně i práva sociální (právo na práci) a kulturní. Pro azylové právo je nejdůležitější výše zmíněný čl. 14 zakotvující právo azylu. •
Mezinárodní Pakt o občanských a politických právech a Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech z 19. 12. 1966. Do českého právního řádu recipováno vyhláškou ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb.
Oba dokumenty obsahují závazky členských státu k dodržování základních lidských práv a svobod. Pakty byly vypracovány na základě a v souladu se Všeobecnou deklarací lidských práv. •
Deklarace o územním azylu z 14. 12. 1967 Tento, opět právně nezávazný, dokument potvrdil liberální a humanitární postoj
vzhledem k žadatelům o azyl. Poskytnutí azylu nelze vykládat jako nepřátelské gesto vůči státu původu uprchlíka, ale jako gesto humánní a také je nutné respektovat udělení azylu ostatními státy. Státy zde vyjádřily názor, že azyl je právo a nikoliv povinnost státu poskytnout útočiště osobě mající odůvodněný strach z pronásledování. •
Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. 7. 1951 a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. 1. 1967. Do českého právního řádu
22
recipováno Sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., o přijetí Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícím se právního postavení uprchlíků. Nejvýznamnější části Úmluvy byly již probrány výše. • Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. 11. 1950. U nás přijato Sdělením Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů Tato úmluva je nejvýznamnější regionální lidskoprávní smlouvou a byla přijata v rámci Rady Evropy. K projednávání porušení jednotlivých článků Úmluvy byl r. 1959 zřízen Evropský soud pro lidská práva (European Court of Human Rights) se sídlem v Štrasburku. Ve vztahu k azylu bývá nejčastěji namítáno porušení čl. 3 (zákaz mučení nebo podrobování nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu), čl. 5 (právo na svobodu a osobní bezpečnost), čl. 8 (právo na respektování rodinného života).
3.2. Komunitární právo Komunitární právo je nezávislým právním systémem, který je, jak se často uvádí, na pomezí práva vnitrostátního a práva mezinárodního. Jelikož je Česká republika členskou zemí EU, je i komunitární právo součástí našeho právního řádu. Pro oblast azylového práva a jeho pramenů je důležité především právo sekundární, jehož hlavními prameny jsou nařízení a směrnice, které se od sebe odlišují ve způsobu jejich aplikovatelnosti. Nařízení jsou obecně závazné a v každém členském státě bezprostředně použitelné i na jednotlivé fyzické a právnické osoby, aniž je třeba vydání prováděcího předpisu, zatímco směrnice zavazují pouze členské země stanovením určitých cílů, kterých je třeba dosáhnout během určené doby. Stát, který dosud neprovedl obsah směrnice se jí nemůže dovolávat vůči fyzickým nebo právnickým osobám. Existuje velké množství norem, které více či méně podrobně upravují otázky mezinárodní ochrany a osob o něj žádajících. Zmíním především tři nejdůležitější, kterými jsou kvalifikační, procedurální směrnice a Dublinské nařízení. •
Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (kvalifikační směrnice)
23
Tato směrnice stanovuje minimální standardy pro získání statutu uprchlíka nebo další z forem mezinárodní ochrany v rámci EU. „Tato směrnice je zamýšlena jako základní kámen vznikajícího společného evropského azylového systému. Jejím cílem je vytvoření jednotného náhledu na to, kdo má na ochranu nárok. Toho je skutečně velmi zapotřebí, neboť i když každá žádost o azyl musí být věcně přezkoumána, šance na získání ochrany v rámci EU se pro příslušníky některých národností pohybuje od 0 až po 80 % - v závislosti na tom, kde žádost podávají.“
23
Podle definice v této směrnici je
uprchlíkem osoba, která splňuje podmínky Ženevské úmluvy. Její velký význam spočívá především v zavedení podpůrné ochrany podle čl. 15. Důvodem pro její udělení není odůvodněná obava z pronásledování, ale vážná újma, kterou se rozumí: uložení nebo vykonání trestu smrti, mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu. Český azylový zákon přidal i důvod čtvrtý (§14a/2d) ZoA), podle nějž nastane vážná újma, pokud by vycestování cizince bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. •
Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (procedurální směrnice) Zatímco kvalifikační směrnice stanovuje minimální hmotněprávní standarty,
procedurální směrnice pak stanovuje minimum procesních požadavků pro řízení o mezinárodní ochraně. Tato směrnice je silně kritizována mnoha nevládními neziskovými organizacemi pro „ještě větší zpřísnění podmínek pro získání ochrany a kvůli zakotvení řady možných výjimek a významných odchylek od zaváděných minimálních standardů, které ve svém důsledku mohou vést ke zvýšení rizika tzv. refoulement.“24 •
Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (Dublinské nařízení, Dublin II)
23
Kourula, P.: Směrnice EU o azylové politice vstupuje v platnost, UNHCR vyzývá k dodržování co nejvyšších standardů [citováno dne 13.2. 2008]. Dostupné z: http://www.unhcr.cz/news/?cid=275. 24 Burdová Hradečná, P., Brož, V. Vyhoďme je z kola ven (chystaná novela azylového zákona) [citováno dne 13.2. 2008]. Dostupné z: http://www.uprchlici.cz/cs/aktualne/clanky/pripominky-kzakonum/vyhodmeje-z-kola-ven-chystana-novela-azyloveho-zakona_0061.html.
24
Dublin II navazuje na Dublinskou úmluvu z roku 1990. „Provádění Dublinského nařízení směřuje k naplnění cíle EU směřujícího k vytvoření společného evropského azylového systému, který by měl být založen na solidaritě mezi členskými státy, společné sdílení břemene a nastavení kritérií pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl solidárně ve vztahu k členským státům, přistupuje ČR aktivně k samotné administraci a realizaci transferu žadatelů o azyl do jiného členského státu. Tyto by měly být částečně hrazeny z Evropského uprchlického fondu.“25 Dublinské nařízení tvoří jeden z hlavních pilířů společného evropského azylového systému. Spočívá na odstranění nežádoucích hromadných žádostí o statut uprchlíka ve více členských zemích a zároveň žadateli zajišťuje, že jeho podání bude posouzeno jediným státem26, který je určen procesně právními kritérii obsaženými v Nařízení (např. kritéria rodinných svazků, udělení povolení k pobytu, místo předložení první žádosti). Příslušný stát poté prošetří žádost v souladu se svými vnitrostátními předpisy a mezinárodními závazky.
3.3. Vnitrostátní právo 3.3.1. Ústavněprávní základy mezinárodněprávní ochrany Institut azylu je zakotven v našem ústavním pořádku v čl. 43 Listiny základních práv a svobod (dále jen LZPS). Podle tohoto článku Česká a Slovenská Federativní Republika poskytuje azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Azyl může být odepřen tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami. LZPS se zabývá pouze (politickým) azylem27, doplňková ochrana existuje jen na zákonné úrovni v ZoA. Listina váže poskytnutí azylu na pronásledování z důvodu uplatňování politických práv a svobod, které jsou vyjmenovány v hlavě třetí LZPS. Nesmí být opomenuta ani práva přirozená v hlavě druhé LZPS, které jsou nadřazena ostatním právům uvedených v katalogu práv a svobod. LZPS umožňuje, stejně jako další azylové dokumenty, odmítnout udělení azylu z důvodu určitého nežádoucího jednání. Ústava v čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 10a zakotvuje závaznost norem mezinárodního a komunitárního práva pro Českou republiku. 25
Roční program Evropského uprchlického fondu (EUF) pro rok 2006 [citováno 13.2. 2008]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/azyl/erf/program06.pdf. 26 Cílem Nařízení je odstranění nežádoucího jevu uprchlictví in orbit. 27 K politickému azylu např. viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27.8. 1993, č.j. 6 A 513/1993: „Pouhá nespokojenost se společenským systémem, jeho ekonomickými a, sociálními nebo politickými složkami, byť i vyjádřená účastí na masových demonstracích, může být sice důsledkem politického přesvědčení a jeho jevovou stránkou, sama však politické přesvědčení netvoří. Nelze mít bez dalšího zato, že pouhá účast na manifestacích je výrazem politického přesvědčení a že jen z tohoto důvodu se lze obávat pronásledování.“
25
3.3.2. Zákony upravující azylové právo Jedním z prvních zákonů o uprchlících byl zákon o ochraně válečných uprchlíků, a který byl zrušen v roce 1936. Československá republika přistoupila k Úmluvě č. 179/1935 Sb., o mezinárodním postavení uprchlíků. Vládním nařízením č. 292/1938 Sb. byl zřízen Ústav pro péči o uprchlíky, který řídil ministr sociální péče. •
Zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů
Zákon o uprchlících představuje první plnohodnotný předpis zabývající se uprchlíky, jejich právy a povinnostmi. Rozsahem byl o mnoho stručnější než současný zákon o azylu. Podkladem pro něj byla Ženevská úmluva. Komu mohlo být přiznáno postavení uprchlíka bylo popsáno výše. Významným byl např. § 19, podle kterého měl uprchlík stejné postavení jako státní občan, s výjimkou volebního práva, nepodléhal branné povinnosti a ve věci výkonu výdělečné činnosti a nabývání movitého majetku na něj bylo pohlíženo jako na cizince. V řízení o postavení uprchlíka se používaly obecné předpisy o správním řízení (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení). •
Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ze dne 11. listopadu 1999, ve znění pozdějších předpisů Východiskem pro současné řízení o mezinárodní ochraně a celé azylové právo je ZoA. Tento zákon byl od svého vydání již šestnáctkrát novelizován. Důvodem pro takto velký počet novel je částečně jeho nedostatečná kvalita, ale také nutnost reflektovat změny společenskopolitických potřeb a vstup naší republiky do EU, který si vyžádal harmonizaci našich předpisů s komunitární právem. Zákon o azylu se člení na 12 hlav a obsahuje 2 přílohy, z nichž je pro řízení o mezinárodní ochraně důležitá ta první, protože obsahuje vzor žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Základní strukturu azylového zákona vymezuje § 1. Ten říká, že předmětem úpravy tohoto zákona jsou: a) podmínky vstupu a pobytu cizince, který projeví úmysl požádat ČR o mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkové ochrany na území ČR a pobyt azylanta nebo osoby požívající doplňkové ochrany na území ČR, b) řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany a řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany, c) práva a povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany, azylanta a osoby požívající doplňkové ochrany na území, d) působnost Ministerstva vnitra, Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a Policie České republiky v této oblasti státní správy, 26
e) státní integrační program, f) azylová zařízení. Konkrétní obsah významných ustanovení bude rozebrán dále.
3.3.3. Další zákony vztahující se k azylové problematice •
Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů
Tento zákon je obecnou právní normou pro otázky pobytu, jeho ukončení a podmínky vstupu cizinců na území naší republiky. O azylu se tento zákon zmiňuje např. v ustanovení § 42a v rámci povolení k dlouhodobému pobytu cizince za účelem společného soužití rodiny, v § 62 u zániku platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu při nabytí právní moci rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany, v § 119, podle nějž lze vyhostit cizince po odnětí mezinárodní ochrany anebo v § 127, kdy musí být bez zbytečného odkladu ukončeno zajištění cizince, kterému byla udělena mezinárodní ochrana. •
Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů
Institut dočasné ochrany cizinců byl zaveden do našeho právního řádu díky Směrnici Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími. Podle tohoto zákona se postupuje v případě, že dočasná ochrana cizinců byla vyhlášena rozhodnutím Rady Evropské unie (např. v případě ozbrojeného konfliktu, občanské války, živelné pohromy, soustavného nebo hromadného porušování lidských práv). Dočasná ochrana se poskytuje při hromadném přílivu osob ze zahraničí. Cizincům, jimž byla tato forma ochrany poskytnuta, je pak umožněn pobyt v humanitárním středisku. Směrnice umožňuje souběh s řízením o mezinárodní ochraně, ale neumožňuje žádat o dočasnou ochranu, pokud právě probíhá azylové řízení. •
Zákon č. 500/2004 Sb., o správním řádu a zákon č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, ve znění pozdějších předpisů
Tyto procesní předpisy upravují postup při řízení o udělení a odnětí mezinárodní ochrany. Správní řád (dále jen s.ř.) upravuje společně se ZoA procedurální postup řízení o mezinárodní ochraně před správním orgánem - Odborem azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (dále jen MV). Soudní řád správní (dále jen s.ř.s.) se použije na soudní 27
přezkum rozhodnutí vydaného MV na správním úseku krajského soudu a poté na řízení o kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu. •
Problematiku sociálního postavení žadatelů a nositelů mezinárodní ochrany nacházíme v mnoha předpisech práva sociálního zabezpečení (zákon o státní sociální podpoře, zákon o veřejném zdravotním pojištění, zákon o sociálních službách, zákon o pomoci v hmotné nouzi).
•
Další správní předpisy zabývající se právním postavení žadatelů a nositelů mezinárodní ochrany: zákon o zaměstnanosti (podmínky pro zaměstnávání cizinců), zákon o živnostenském podnikání, školský zákon, zákon o vysokých školách, trestní zákon (nelze uložit trest vyhoštění).
3.3.4. Podzákonná úprava azylového práva a jiné akty K ZoA byly vydány 2 prováděcí předpisy: •
Vyhláška č. 376/2005 Sb., kterou se stanoví výše úhrady za stravu a ubytování poskytnuté v azylovém zařízení, výše kapesného a termíny jeho výplaty. Vyhláška byla změněna vyhláškou č. 174/2006 Sb.28
•
Vyhláška č. 415/2006 Sb., kterou se stanoví technické podmínky a postup při pořizování a dalším zpracovávání biometrických údajů obsažených v nosiči dat cestovního dokladu
•
Dále je dobré zmínit i Vyhlášku č. 446/2005 Sb., kterou se stanoví okruh cizinců, kteří mohou pobývat v tranzitním prostoru mezinárodního letiště na území České republiky pouze na základě uděleného letištního víza, ve znění pozdějších předpisů.
•
Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 105/2001 Sb.m.s., o Protokolu mezi Ministerstvem vnitra České republiky a Mezinárodní organizací pro migraci o provádění programu asistence dobrovolných návratů neúspěšných žadatelů o azyl v České republice a cizinců, kteří jsou povinni vycestovat z území České republiky.
28
Pojem azyl byl pozměněn na mezinárodní ochranu.
28
4. Řízení o udělení mezinárodní ochrany formou azylu nebo doplňkové ochrany
Ženevská úmluva upravuje jen hmotněprávní stránku uprchlictví. Procesní úprava azylového řízení je tak zcela v dispozici a potřebách každého státu a jeho vnitrostátního práva bez povinnosti respektovat konkrétní mezinárodní dokument. Tak je tomu i u nás, kdy je řízení o mezinárodní ochraně upraveno jednak částečně ZoA a jednak správním řádem, tedy obecným právním předpisem pro většinu správních řízení. Řízení o udělení mezinárodní ochrany je upraveno hlavou III. ZoA a soudní přezkum vydaného rozhodnutí pak hlavou IV. Základním ustanovením je § 9 ZoA, který stanovuje, že na řízení o udělení mezinárodní ochrany a na řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany se použije s.ř. jakožto lex generalis. ZoA v § 9 dále stanovuje výjimky, kdy se s.ř. nepoužije, protože azylový zákon obsahuje vlastní právní úpravu nebo se daný institut v řízení nepoužívá. ZoA se použije na: doručování na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu sdělenou účastníkem, ustanovení o doručování písemností určených do vlastních rukou a doručovaných na požádání jiným způsobem, ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině, dále ustanovení o úřední desce, o ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu a osobám, které se zdržují v cizině, pokud se jim nedaří doručovat a o ustanovení zástupce pro doručování a dále na ustanovení o umožnění nahlížení do spisu jiným osobám než účastníkům a jejich zástupcům, o ústním jednání, o vydání stejnopisu výroku rozhodnutí na požádání účastníka, o lhůtách pro vydání rozhodnutí a ustanovení o odvolacím řízení a řízení o rozkladu. ZoA je pro řízení o mezinárodní ochraně lex specialis. Řízení o mezinárodní ochraně se z větší části řídí správním řádem, tzn., že se na něj vztahují i zásady správního řízení podle dílu II. s.ř.. Nejproblematičtější a ve svém výsledku také nejkritizovanější je zásada procesní ekonomie. Jen o části řízení lze říct, že probíhá pružně a bez průtahů. Na vině jsou jak státní orgány (správní i ty soudní) tak i samotní žadatelé. Řízení o mezinárodní ochraně bývá ve většině případů zahájeno na žádost žadatele o mezinárodní ochranu. Druhým a méně častým případem je řízení o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany (§ 11, §17, § 17a ZoA), kdy je zahajováno z podmětu Ministerstva vnitra.
29
4.1. Působnost a příslušnost v rámci řízení o mezinárodní ochraně Řízení o mezinárodní ochraně v sobě zahrnuje několik druhů správních řízení: řízení o udělení azylu, o udělení doplňkové ochrany, řízení o odnětí azylu a odnětí doplňkové ochrany. Obecně se správním řízením rozumí „řízení, jehož účelem je tvoření konkrétních rozhodnutí a opatření. Řízení správní v pravém smyslu neobejde se bez stran. Toto řízení jest součinnost správních úřadů a stran k vytvoření správního aktu pro strany závazného.“29 Toto vymezení staré 70 let je stále v souladu s dnešním zákonným vymezením. Podle § 9 s.ř. je správním řízením postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá. Rozhodnutí o přiznání mezinárodní ochrany je povahy deklaratorní. Správní orgán svým rozhodnutím potvrzuje, že zde jsou důvody pro přiznání dané formy mezinárodní ochrany. Na druhou stranu má ale „úředně potvrzený statut“ zčásti i povahu konstitutivní, jelikož jeho přiznáním azylant např. nově vstupuje do systému sociálního zabezpečení. Jelikož se na řízení o mezinárodní ochraně použije jak správní řád, tak i zákon o azylu, je toto řízení kombinací obecného a zvláštního správního řízení. Postup podle ZoA i s.ř. se přirozeně použije na celém území republiky30. Detašovaná pracoviště MV se nachází v jednotlivých azylových střediscích. Řízení o mezinárodní ochraně se koná podle místa pobytu žadatele. Obdobně se postupuje i při soudním přezkumu rozhodnutí správního orgánu, kdy se příslušnost krajského správního soudu stanoví podle pobytu žadatele v době podání žaloby. Řízení o mezinárodní ochraně (do 31. 8. 2006 jen řízení o udělení azylu) je od 1. února 2002 jednoinstanční, tzn., že proti rozhodnutí MV nelze podat opravný prostředek k nadřízenému orgánu. Předchozí úprava umožňovala podat do 15 nebo 7 dnů rozklad k ministrovi vnitra31 a následně žalobu k Vrchnímu soudu v Praze, který postupoval podle občanského soudního řádu. Cílem této rapidní změny, kdy byl přezkum přenesen z orgánu moci výkonné na orgán moci soudní32, byla snaha o urychlení přezkumu rozhodnutí. Výrok nesprávného rozhodnutí lze nyní změnit nebo zrušit jen rozsudkem správního soudu. 29
Hoetzel, J. Československé správní právo – část všeobecná. Praha: Melantrich, 1937, s. 317-318. ZoA se použije i na řízení v tranzitním prostotu mezinárodního letiště, které zákon ale nepovažuje za „vlastní“ území republiky. 31 Viz zrušené § 29 až 31. 32 Se soudním přezkumem se setkáváme ve většině evropských zemí. 30
30
§ 1 písm. d) ZoA vymezuje příslušnost jednotlivých orgánů v rámci řízení o mezinárodní ochraně. Ministerstvo vnitra (§ 8 a § 19 ZoA) je „hlavním orgánem a představitelem“ azylové politiky. Je příslušné k řízení o udělení mezinárodní ochrany a k určení členského státu EU příslušného k posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany, není-li podle Dublinského nařízení příslušná ČR. Řízení probíhá před Odborem azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (dále jen OAMP). MV je ústředním orgánem veřejné správy a není nijak územně dekoncentrováno na samostatné správní orgány. V azylových zařízeních však působí OAMP jako detašovaná pracoviště MV33. OAMP se člení na 12 oddělení, např. na oddělení azylového řízení, oddělení integrace cizinců a azylantů, oddělení koncepcí, zahraničních vztahů a informací o zemích původu nebo oddělení azylového řízení. „Odbor vykonává zákonem vymezenou působnost v oblasti mezinárodní migrace, azylu a ochrany cizinců či osob bez státní příslušnosti. Do kompetence odboru dále spadá problematika ochrany státních hranic, vstupu a pobytu cizinců na území České republiky a koordinace schengenské spolupráce. Odbor je gestorem za oblast integrace azylantů a aktivně se podílí na integraci cizinců. Odbor azylové a migrační politiky je útvarem ministerstva pro řízení organizační složky státu s názvem Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra (dále jen SUZ) v oblasti správy azylu, integrace azylantů a dočasné ochrany“34. Cizinec, který je hospitalizován ve zdravotnickém zařízení nebo vykonává vazbu či trest odnětí svobody činí prohlášení o mezinárodní ochraně Ministerstvu vnitra. MV je oprávněno zjišťovat s ohledem na ochranu žadatele a jeho rodiny v zemi původu veškeré údaje potřebné pro vydání rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. ZoA zakazuje jakýmkoliv způsobem sdělit údajným původcům pronásledování (nebo vážné újmy) informace o žádosti o udělení ochrany a zároveň brání získání informací o žadateli od údajných původců pronásledování nebo vážné újmy. MV vede evidenci všech žadatelů o mezinárodní ochranu s těmito údaji: jméno, kód (každému žadateli je přiděleno evidenční číslo-např. V 056366, L 006637), pohlaví, datum narození, státní příslušnost, zda vlastní cestovní doklad, pobytové středisko, příchod, odchod (a kam), případně adresa privátu. Dále vede registr cizinců, kteří učinili prohlášení o mezinárodní ochraně, evidenci azylantů a držitelů doplňkové ochrany. 33
Detašované pracoviště: Balková, Bělá-Jezová, Červený Újezd, Havířov, Kostelec nad Orlicí, Vyšní Lhoty a Zastávka u Brna. 34 Prezentace Ministerstva vnitra: Odbor azylové a migrační politiky [Citováno 19.2. 2008]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/ministerstvo/oamp.html.
31
Dalším kompetentním orgánem je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (§ 70, § 80, § 86 ZoA), které realizuje státní integrační program v oblasti získání znalostí českého jazyka, a to formou bezplatného jazykového kurzu. MV informuje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy o osobách, kterým byla udělena některá z forem mezinárodní ochrany do 3 dnů ode dne právní moci rozhodnutí. Stát prostřednictvím tohoto ministerstva zajišťuje podmínky pro úspěšnou integraci žadatelů o udělení mezinárodní ochrany (pro něž je podle zákonů ČR povinná školní docházka) do systému vzdělávání na základní škole. V rámci řízení o mezinárodní ochraně hraje významnou a podstatnou roli Policie ČR. Cizinec činí prohlášení o mezinárodní ochraně policii (na hraničním přechodu, v přijímacím středisku, na oblastním ředitelství služby cizinecké policie za podmínky, že se dostavil dobrovolně, nebo v zařízení pro zajištění cizinců). Policie uděluje vstupní vízum (a vede evidenci vydaných víz na 30 dní cizinci, který učinil prohlášení o azylu a může mu na žádost vydat cestovní doklad, který je veřejnou listinou. § 81 ZoA vymezuje spolupráci mezi policií a ministerstvem.
4.2. Účastníci řízení a zastupování v řízení o mezinárodní ochraně Za účastníka řízení považuje § 20 ZoA: •
žadatele o udělení mezinárodní ochrany,
•
azylanta, s nímž bylo zahájeno řízení o odnětí azylu,
•
osobu požívající doplňkové ochrany nebo s níž bylo zahájeno řízení o odnětí doplňkové ochrany Účastník řízení má právo se po celou dobu řízení nechat zastupovat na základě
plné moci jím zvoleným zástupcem. Ve všech případech, s výjimkou udělení plné moci advokátovi, musí být podpis žadatele na plné moci úředně ověřen. Plnou moc však nelze udělit k převzetí rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany. Účastník řízení má právo být po celou dobu řízení ve styku s UNHCR a jinými organizacemi, které se zabývají ochranou práv uprchlíků. Na základě § 21 může (není to povinnost) účastník požádat o pomoc právnickou nebo fyzickou osobu zabývající se poskytováním právní pomoci uprchlíkům. MV přispívá na úhradu nákladů spojených s poskytováním bezplatné právní pomoci osobě, která má s ministerstvem uzavřenu písemnou smlouvu o poskytování právní pomoci. Pomoc nevládních neziskových organizací (OPU, SOZE) je pro žadatele nenahraditelná, jelikož tyto organizace představují pro žadatele většinou jediný kontakt s českým právním prostředím a umožňují mu uplatnění všech jeho práv 32
a ochranných prostředků během řízení. Tyto organizace pomáhají žadateli nejenom po právní stránce, ale poskytují i pomoc sociální-integrační a psychologickou. Samostatně jednat a vystupovat v řízení může jen osoba způsobilá k právním úkonům, a to od dosažení věku 18 let. Nemůže-li žadatel jednat samostatně, je mu ustanoven opatrovník. Tak je tomu v případě nezletilé osoby bez doprovodu (dále jen NBD), kterou se rozumí osoba mladší 18 let35, jenž přicestovala na území ČR bez doprovodu zletilé osoby odpovídající za ni podle právního řádu platného na území státu, jehož občanství nezletilý má anebo osoba, která byla ponechána bez doprovodu poté, co přicestovala na naše území. Funkci opatrovníka zpravidla vykonává zletilý příbuzný NBD zdržující se na území; není-li takové osoby nebo nelze-li funkcí opatrovníka takovou osobu pověřit, vykonává funkci opatrovníka jiná vhodná fyzická nebo právnická osoba anebo obecní úřad obce s rozšířenou působností podle místa, kde je nezletilá osoba bez doprovodu hlášena k pobytu. Za účastníka se v souladu s dikcí správního řádu nepovažuje MV, tedy správní orgán, který v dané věci rozhoduje. Až v etapě soudního přezkumu se MV dostává do rovného postavení, se stejnými procesními právy a povinnostmi, s druhou stranou. Nejčastěji s neúspěšným žadatelem v pozici žalobce a MV v postavení žalovaného.
4.3. Jednací jazyk během řízení ZoA obsahuje v § 22 oproti obecnému správnímu řádu vlastní úpravu jednacího jazyka během řízení. Účastník má právo jednat (tzn. především vypovídat a být vyrozuměn o všech relevantních úkonech) v mateřském jazyce a nebo v jazyce, ve kterém je schopen se domluvit. Účastník může využít bezplatných služeb tlumočníka, kterého pro tento účel zajišťuje MV36 (MV často uzavírá dlouhodobější smlouvy s překladatelskými agenturami) anebo si může na své náklady zajistit tlumočníka vlastního. Bezplatnost obstarání tlumočnické služba pro žadatele odlišuje ZoA od správního řádu, který v § 16 odst. 3 říká, že v řízení o žádosti si žadatel, který není občanem ČR, obstará tlumočníka na své náklady sám, nestanoví-li zákon jinak. Řízení o mezinárodní ochraně je tedy výjimkou z povinnosti nést si sám náklady na tlumočení. Zákonodárce zcela správně umožnil jednat i v jazyce nemateřském, protože si uvědomoval velké potíže, které by 35
Zatímco u nás, na Slovensku nebo ve Velké Británii je věkový limit 18 let, například v Německu to je už 16 let. 36 Odměna za výkon tlumočnické činnosti a úhrada nákladů spojených s výkonem této činnosti se stanoví dohodou mezi ministerstvem vnitra a tlumočníkem. Výše odměny a úhrada nákladů nesmí překročit výši stanovenou podle zákona o znalcích a tlumočnících.
33
mohly vzniknout při zajišťování tlumočníků z různých „kmenových, domorodých“ jazyků. Přesto i tak dochází k průtahům v řízení pro nedostatek kvalifikovaných tlumočníků z exotických řečí, především z jazyků jihovýchodní Asie a Afriky (čínština, bengálština, hindština, somálština kurdština). Větší část afrických žadatelů mimo svůj mateřský jazyk ovládá i oficiální (kolonizátorský a tedy světový) jazyk, čímž umožňují rychlejší průběh řízení. Tlumočník by měl být obeznámen s kulturou a jazykem žadatele, ale jeho role by měla být zároveň pasivní a naprosto neutrální. Měl by pouze přesně zprostředkovat obsah žadatelových tvrzení, byť jsou třeba nelogická a nesouvislá a neměl by se během řízení s žadatelem jakkoliv radit nebo domlouvat. ZoA upravuje jednací jazyk pouze během správního řízení, a proto se na soudní přezkum daného rozhodnutí použije soudní řád správní (resp. občanský soudní řád podle § 64 s.ř.s.). Cizinec má právo jednat před soudem ve své mateřštině, i když ovládá jiný jazyk. Účastníkovi, jehož mateřštinou je jiný než český jazyk, soud ustanoví tlumočníka, jakmile taková potřeba vyjde v řízení najevo. Pro zajištění rovného postavení obou stran před soudem je soud povinen zajistit tlumočníka bezplatně. Soud zajišťuje tlumočníka pro ústní jednání, přičemž písemná komunikace probíhá v jazyce českém. Ne všichni žadatelé využívají pomoci nevládních neziskových organizací nebo ovládají český jazyk natolik, aby byli schopni porozumět obsahu a smyslu těchto písemností. Praxe krajských soudů se v dané věci liší, neboť jim je zákonem dána možnost posoudit, zda již nastala taková situace, ve které je tlumočník nezbytný. Postup jednotlivých krajských soudů se také podstatně liší při přijímání písemností žadatelů v mateřském jazyce. Jsou případy, kdy je určité podání v mateřštině žadatele odmítnuto s tím, že pokud jej ve stanovené lhůtě nepřeloží do českého jazyka, nebude k němu přihlíženo. Jiné soudy naopak tlumočníka ustanovují bezproblémově vždy, případně kdy si sám žadatel již na počátku soudního řízení zažádá o jeho ustanovení. Problémy mohou také nastat při předkládání důkazů žadatelem (respektive jemu pomáhající neziskovou nevládní organizací), např. ve formě novinových článků nebo zpráv různých organizací monitorujících stav lidských práv v zemi původu, které jsou často v jazyce anglickém, který v tomto případě není jazykem ani mateřským a ani jazykem, ve kterém je žadatel schopen se dorozumět. Žadatelé požadují v rámci soudního přezkumu úhradu nákladů spojených s překladem písemností do českého jazyka, čemuž soudy nevyhovují dle § 59 s.ř.s., podle něhož si každý z účastníků a osob zúčastněných na řízení platí náklady, které vzniknou jemu nebo jeho zástupci. Stát platí pouze ty náklady, které jsou spojeny s tlumočným a s tím, že účastník
34
jedná ve své mateřštině. Pokud byly tedy důkazy předloženy v jiném než mateřském jazyce žalobce, je na něm, aby si na své náklady obstaral jejich české znění. K otázce jednacího jazyka během řízení se vyjádřil NSS např. v rozhodnutí ze dne 28.8.2003, č.j. 2 Azs 3/2003-44, podle kterého „není porušením práva žadatele o azyl na úplné vyjádření podle § 22 odst. 1 ZoA pokud byl pohovor na jeho žádost veden v ruském jazyce, jestliže důvody žádosti o azyl uvedené při pohovoru odpovídaly jeho vlastnímu vyjádření v mateřském arménském jazyce.“ Pohovor se stěžovatelem, arménským občanem, byl veden v ruském jazyce, ačkoliv mu stěžovatel nerozuměl natolik dobře, aby se v něm mohl dostatečně vyjadřovat. Protokol o pohovoru si nemohl stěžovatel přečíst, neboť neuměl dostatečně česky a tlumočník z arménštiny nebyl přítomen, v důsledku čehož si stěžovatel nemohl ověřit, zda protokol obsahoval všechna jeho tvrzení. NSS konstatoval, že v daném případě stěžovatel v průběhu správního řízení opakovaně uvedl, že ovládá ruský jazyk a požádal, aby řízení bylo v tomto jazyce vedeno. Správní orgán tak nemohl porušit citované zákonné ustanovení, pokud nezajistil k pohovoru tlumočníka z arménského jazyka. Dále se tímto zabýval rozsudek NSS ze dne 16.6.2004, č.j. 4 Azs 112/2004-50: „Jestliže stěžovatelka sepsala část podání, jímž doplňovala žalobu, v jazyce mongolském, a na výzvu soudu o přeložení této části podání do českého jazyka reagovala sdělením, v němž poukazovala na nutnost přibrání tlumočníka za účelem realizace zásady rovnosti účastníků řízení před soudem, jde o situaci, v níž vyšla v řízení před krajským soudem najevo potřeba ustanovit tlumočníka účastníku, jehož mateřštinou je jiný než český jazyk. Krajský soud proto pochybil, pokud v dané věci neustanovil v řízení tlumočníka a návrh stěžovatelky odmítl pro neodstranění vad podání podle § 37 odst. 5 s. ř. s.“
4.4. Doručování žadateli rozhodnutí a jiných písemností Doručování činí často potíže nejenom v řízení o mezinárodní ochraně, ale i v dalších správních a soudních řízeních. Největší nesnáze jsou způsobeny tím, že se písemnosti doručují do vlastních rukou žadatele o udělení mezinárodní ochrany a to do místa jeho hlášeného pobytu nebo na adresu pro doručování (§ 24 ZoA). Místem hlášeného pobytu je azylové zařízení. Pokud žadatel pobývá přímo v azylovém zařízení a zrovna jej neopustil na možnou dobu 10 dnů v kalendářním měsíci, je doručování snadnou záležitostí, protože si žadatel může písemnost osobně převzít (na pracovišti MV v azylovém zařízení). Převzetí písemnosti potvrzuje žadatel svým podpisem s uvedením data převzetí. Jinak se písemnosti v řízení o mezinárodní ochraně doručují (v obálce s modrým pruhem) do 35
vlastních rukou adresáta a zasílané doporučeně, důkazem o doručení bývá dodejka. Jestliže cizinec využil možnosti bydlení v soukromí, je místem hlášeného pobytu tato adresa. Jinou, avšak také častou situací je svévolné opuštění azylového zařízení bez ohlášení a tím tak žadatel způsobí nemožnost doručení do vlastních rukou a následné prodloužení celého řízení. Adresou pro doručování se rozumí adresa azylového zařízení, na kterém se žadatel o udělení mezinárodní ochrany a ministerstvo písemně dohodnou. Takto lze postupovat až po jednom roce od zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Pokud se žadatel zdržuje v místě svého hlášeného pobytu nebo si písemnosti vyzvedává v azylovém zařízení, nevznikají zpravidla žádné obtíže. Problém nastává v okamžiku, kdy se žadatel o udělení mezinárodní ochrany nezdržuje tam, kde má a nelze mu tak doručit do vlastních rukou. Zákonodárci na tuto situaci pamatovali a stanovili možnost náhradního způsobu doručování s následujícím postupem: pokud nebyl žadatel v místě doručení zastižen, doručovatel písemnost uloží v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence, u obecního úřadu nebo v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde je žadatel hlášen k pobytu a žadatele o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do 3 dnů od uložení, poslední den této lhůty je dnem doručení a nastává tak fikce doručení. Zákon však umožňuje namítnout překážku v doručování do 15 dnů ode dne, kdy pominula, a to pokud žadatel nemohl buď pro dočasnou nepřítomnost, nebo z jiného vážného důvodu bez svého zavinění uloženou písemnost ve stanovené lhůtě vyzvednout. Ve lhůtě těchto 15 dnů musí žadatel písemnost také převzít. Překážku v doručování lze namítnout do 1 roku ode dne uložení písemnosti. Odlišný postup se použije při doručování žadateli, jehož pobyt není vůbec znám: písemnost se uloží po dobu 10 dnů v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde je žadatel o udělení mezinárodní ochrany hlášen k pobytu, nebo, je-li hlášen k pobytu mimo azylové zařízení, v ministerstvem určeném azylovém zařízení, které je nejblíže místu jeho hlášeného pobytu. Oznámení o uložení písemnosti se vyvěsí v přijímacím nebo pobytovém středisku na úřední desce. Poslední den této lhůty je dnem doručení. ZoA obsahuje speciální ustanovení (§ 24a) pro doručování rozhodnutí jako nejdůležitějšího aktu během celého řízení, které je více formální. Stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí se účastníku řízení doručí v místě a čase stanoveném v písemné výzvě k převzetí rozhodnutí. Nedostaví-li se žadatel o udělení mezinárodní ochrany k převzetí rozhodnutí v den ve výzvě uvedený, ač mu výzva byla doručena, je den
36
k převzetí rozhodnutí ve výzvě uvedený považován za den, kdy je rozhodnutí žadateli o udělení mezinárodní ochrany doručeno. Žadatel o mezinárodní ochranu se může dát během řízení zastoupit na základě plné moci advokátem a to jak během řízení před správním orgánem tak i v rámci soudního přezkumu (v souladu s § 20 odst. 2 ZoA). Tento postup není nějak běžný, jelikož většina žadatelů si nemůže právní služby advokáta finančně dovolit a nebo raději využijí bezplatné pomoci neziskové organizace. ZoA neupravuje otázku doručování při zastupování advokátem, a proto se užijí ustanovení správního řádu (viz § 33 a § 34 odst. 2 s.ř.), podle kterého, s výjimkou případů, kdy má zastoupený něco v řízení osobně vykonat, se doručují písemnosti pouze zástupci. Doručení zastoupenému nemá účinky pro běh lhůt, nestanoví-li zákon jinak. Lze tedy doručovat oběma, avšak význam má pouze doba doručení právnímu zástupci a z důvodu procesní ekonomie je žádoucí doručení jen zástupci. Žadatel musí správnímu orgánu a poté krajskému soudu oznámit jeho zastoupení zástupcem (prokázáním plné moci - písemně nebo ústně do protokolu). Obdobně se postupuje i při doručování zákonným zástupcům a opatrovníkům. Otázka ne/doručení se často stává důvodem pro podání žaloby k soudu a následné kasační stížnosti k NSS. Neúspěšní žadatelé se často snaží dosáhnout zrušení negativního rozhodnutí z důvodu, že jim písemnost nebyla doručena, což je situace odporující zákonu. Vydané rozhodnutí nebo jiný akt je z tohoto důvodu nezákonné či spíše nicotné. NSS ve svém rozhodnutí ze dne 31.1. 2006, č.j. 4 Azs 104/2005-52 konstatoval, že „opustí-li žadatel o udělení mezinárodní ochrany azylové zařízení, v němž je evidován k pobytu, a správnímu orgánu není známo místo jeho skutečného pobytu, není porušením zákona, doručuje-li správní orgán předvolání k pohovoru uložením předvolání u pověřené osoby v pobytovém středisku a vyvěšením oznámení o tomto uložení. Je-li takto opakovaně a bezvýsledně doručeno předvolání k pohovoru, a na podkladě do té doby shromážděných skutečností rozhodnout nelze, správní orgán řízení zastaví.“ Rozsudek Vrchního soudu v Praze 6 A 720/2001-18 ze dne 27.9 2001 ze zabýval otázkou, kdy je žadatel zastoupen advokátem. Říká, že „pokud je žadatel o azyl ve správním řízení zastoupen advokátem, nutno rozhodnutí o rozkladu doručit advokátovi účastníka ve smyslu § 25 odst. 3 spr.ř..37, protože zákon o azylu, nemá zvláštní úpravu pro doručování pro případ, že účastník je zastoupen advokátem. Pokud bylo rozhodnutí
37
§ 34 odst. 2 ve znění aktuální platné úpravy.
37
správního orgánu žalobou napadené doručeno pouze účastníkovi řízení, nemohlo nabýt právní moci pro nedostatek v oznámení.“ Fikci doručení rozhodnutí řešil NSS např. ve svých rozhodnutích ze dne 7.12. 2005, č.j. 3 Azs 423/2004-63 („Bylo-li rozhodnutí žalobci doručeno fikcí podle § 24a odst. 2 zákona o azylu, tedy dnem, kdy se žalobce jako žadatel o udělení azylu nedostavil k převzetí rozhodnutí, ač výzva k převzetí byla doručena řádně, počíná se běh lhůty pro podání žaloby dnem následujícím po tomto dni. Tvrzení žalobce, že rozhodnutí fyzicky získal až později, je pro posouzení včasnosti nerozhodné.“) a nebo v obdobném rozhodnutí ze dne 19.11. 2003, č.j. 3 Azs 1/2003-53.
4.5. Pobytové statuty cizince během správního a soudního řízení Žadatel během doby řízení pobývá na území ČR na základě víza za účelem řízení o udělení azylu (§ 72 ZoA), které žadateli udělí policie38. Vízum za účelem řízení o udělení azylu opravňuje cizince pobývat na našem území až na dobu 90 dnů, tedy na dobu, během které je MV povinno vydat rozhodnutí. Doba pobytu může být policií na žádost cizince prodloužena až o dalších 90 dnů. Platnost víza ovšem vždy zaniká nabytím právní moci rozhodnutí ve věci azylu. Cizinec u nás pobývá na základě tohoto víza i během soudního přezkumu rozhodnutí. Azylant získává trvalý pobyt na území po celou dobu platnosti rozhodnutí o udělení azylu. Později může získat i statut státního občana, který je nejsilnějším titulem pobytu na území a zabraňuje jeho vyhoštění. Neúspěch žadatele jako žalobce v rámci soudního přezkumu rozhodnutí ještě neznamená povinnost opustit území. Pokud žadatel podá kasační stížnost k NSS, dostává se do pozice strpitele a je mu policií uděleno vízum k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu na území (§ 78b ZoA). Časovou platnost víza za účelem strpění pobytu stanoví policie na dobu nezbytně nutnou, nejdéle však na dobu 1 roku. Na žádost cizince, není-li řízení o kasační stížnosti ukončeno, může být doba platnosti víza za účelem strpění pobytu prodloužena, a to i opakovaně. Platnost tohoto víza zaniká dnem nabytí právní moci rozhodnutí soudu o kasační stížnosti nebo vycestováním z území. Po vyčerpání všech dostupných právních prostředků a definitivnímu zamítnutí žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany má cizinec povinnost vycestovat z území na základě § 54 ZoA. Cizinec je povinen z území vycestovat ve lhůtě stanovené ve
38
Výjimkou jsou případy, kdy cizinec pobývá na území na základě povolení k pobytu uděleného podle zákona o pobytu cizinců, je umístěn v zařízení pro zajištění cizinců nebo pokud podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku na mezinárodním letišti.
38
výjezdním příkazu podle § 50 zákona o pobytu cizinců. Nebyl-li mu však výjezdní příkaz udělen, je povinen opustit území naší republiky do 30 dnů ode dne pravomocného ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Výjezdní příkaz opětovně vydává policie. Policie v příkazu stanoví takovou dobu, která je nezbytná k provedení neodkladných úkonů a k následnému vycestování z území. Pokud cizinec nepodal žádost o udělení mezinárodní ochrany, ačkoliv byl k tomu ministerstvem řádně vyzván, bude policií zajištěn a přepraven do zařízení pro zajištění cizinců (dále jen ZZC) za účelem jeho vycestování z území.
4.6. Obsah mezinárodní ochrany podle ZoA § 28 ZoA obsahuje základní vodítko pro postup při udělování jednotlivých forem mezinárodní ochrany. Tu lze udělit buď ve formě azylu a nebo doplňkové ochrany, azyl se uděluje přednostně. Neshledá-li ministerstvo důvody k udělení ani jedné z forem mezinárodní ochrany, odůvodní své rozhodnutí ve vztahu k oběma formám mezinárodní ochrany. 4.6.1. Azyl a důvody pro jeho udělení - § 12 ZoA Azyl je základní a nejplnohodnotnější formou mezinárodní ochrany, která se udělí cizinci, bude-li během řízení zjištěno, že cizinec je pronásledován39 za uplatňování politických práv a svobod (vnitrostátní azyl, viz LZPS) a nebo má odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, pohlaví (gender)40, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště (status uprchlíka, viz Ženevská úmluva). Judikatura ve věci azylu podle §12 je velmi rozsáhlá, proto zmíním jen pár rozhodnutí zabývajících se hmotněprávní stránkou věci. Podle rozsudku NSS ze dne 20.4.2004, čj. 3 Azs 64/2004-58 „skutečnost, že žadatel o azyl byl ve své domovské zemi z důvodu účasti na protivládní demonstraci přizván na místní národní výbor za účelem podání vysvětlení, není bez dalšího důvodem pro udělení azylu podle ustanovení § 12 zákona o azylu.“ Podle rozsudku Vrchního soudu v Praze ze 14.3. 2002, čj. 7 A716/200122 „není „pronásledováním“ ve smyslu § 12 zákona o azylu samo o sobě, stane-li se žadatelka (původně muž) pro svou odlišnou sexuální orientaci v zemi svého původu
39
Pojem pronásledování viz § 2 odst. 7 ZoA a výklad výše. Důvod pronásledování pro pohlaví byl zařazen do ZoA až v roce 2006, výklad pojmu je v kvalifikační směrnici. 40
39
terčem slovního fyzického napadání, ústrků a posměšků. Takovým pronásledováním není ani fakt, že lékaři v zemi původu odmítli provést chirurgický zákrok ke změně pohlaví.“ Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 12. 2001, č.j. 5 A 516/99-54 ohledně pronásledování z náboženských důvodů: “Tvrdí-li žadatel, že emigroval pro odůvodněný strach z pronásledování z náboženských důvodů, je přinejmenším zapotřebí, aby byl schopen vysvětlit jaké náboženské přesvědčení má, a uvést jak je projevoval a stal se proto ve své domovské zemi vládním úřadům, nebo jiným vlivným místům, nepohodlným, je proto pronásledován a nebo lze takové pronásledování důvodně očekávat. Tato tvrzení musí být alespoň v rámcovém souladu s poznatky o situaci v zemi původu.“ Obdobně se NSS staví i k problematice pronásledování z politických důvodů v rozsudku NSS ze dne 30.11.2005, čj. 7 Azs 90/2005-91: “Žadatel o udělení mezinárodní ochrany formou azylu, který tvrdí, že byl v zemi původu pronásledován z politických důvodů má být schopen ověřitelně doložit, že vůbec nějaké politické přesvědčení a názory má, je schopen je formulovat a prezentovat, a proto se stal nepohodlným vládním úřadům nebo jiným vlivným místům.“ Poměrně velké množství rozsudků se zabývá tím, co lze a co nelze považovat za sociální skupinu. V souladu s judikaturou NSS a Vrchního soudu v Praze to nejsou „nečlenové zločineckých struktur“ nebo podnikatelé, naopak „sexuální orientace žadatele o azyl může být podle okolností a s ohledem na poměry v zemi původu považována za znak jeho příslušnosti k určité sociální skupině ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu“ (viz rozsudek NSS ze dne 5. 10. 2006, č.j. 2 Azs 66/2006-52). 4.6.2. Azyl za účelem sloučení rodiny – §13 ZoA Druhou formou mezinárodní ochrany je azyl za účelem sloučení rodiny, která je poskytována v případě hodném zvláštního zřetele rodinnému příslušníkovi cizince, kterému byla udělena ochrana podle § 12 nebo § 14. Chráněna je přitom pouze nukleární rodina- manžel nebo partner azylanta, svobodné dítě azylanta mladší 18 let, rodič azylanta mladšího 18 let nebo zletilá osoba odpovídající za nezletilou osobu bez doprovodu. Azylant podle § 13 nemusí prokazovat žádné důvody pro udělení ochrany, pouze rodinné pouto
k azylantovi.
Předpokladem
udělení
azylu
za
účelem
sloučení
rodiny
manželu/partnerovi azylanta je trvání manželství nebo partnerství už před udělením azylu azylantovi. Tento azyl lze v případě polygamního manželství udělit jen jednomu manželovi. Správní orgán nemusí udělit tento statut každému takovému příbuznému, sám musí posoudit, zda nastal důvod hodný zvláštního zřetele. Zákon neobsahuje interpretaci pojmu důvod hodný zvláštního zřetele, obdobně jako v rámci humanitárního azylu.
40
Z judikatury je možné zmínit rozsudek NSS ze dne 17.9.2003, č.j.4 Azs 6/2003-55, podle něhož „manželství s občanem ČR pojmově vylučuje udělení azylu za účelem sloučení rodiny podle § 13 zákona o azylu, neboť občanu České republiky nemůže být v České republice azyl udělen“.
4.6.3. Humanitární azyl - § 14 ZoA Azyl z humanitárního důvodu lze udělit tehdy, pokud v řízení nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12 a jedná se zde o případ hodný zvláštního zřetele. Již z názvu toho institutu vyplývají situace, kdy jej lze udělit. To je tehdy, kdy se žadatel ocitnul ve složité životní situaci (např. vysoký věk, špatný zdravotní stav žadatele nebo jeho blízkého, rodinné důvody, opuštěné nezletilé osoby, sourozenci azylantů a jiné důvody) a neudělení by pro něj bylo nepřiměřenou tvrdostí. Na stanovení důvodů hodných zvláštního zřetele má vliv judikatura NSS. Určuje (společně s důvodovou zprávou k azylovému zákonu, která důvody vymezuje pozitivně), co může a častěji, co nemůže být oním důvodem hodným zvláštního zřetele. Např. v rozsudku NSS ze dne 17.9. 2003, č.j. 4 Azs 6/2003-55 je stanoveno, že „manželství s českým občanem samo o sobě nepředstavuje případ hodný zvláštního zřetele, pro nějž by bylo možno udělit humanitární azyl“. Podle rozsudku NSS ze dne 19. 7. 2004, č.j. 5 Azs 105/2004-72 tím nejsou ani ekonomické potíže žadatele. Podle rozsudku krajského soudu v Plzni ze dne 14. 1. 2004, č. j. 59 Az 719/2003 jím není ani legalizace pobytu a není jím ani obava ze soukromých osob, patřících do zločineckých kruhů (podle rozsudku NSS ze dne 2. 3. 2006, č. j. 2 Azs 132/2005-63).
4.6.4. Doplňková ochrana - § 14a ZoA Doplňková ochrana je od 1.9. 2006 novým institutem azylového práva, který byl zaveden díky komunitárnímu právu. Obsahuje v sobě pravidlo non-refoulement. Doplňková ochrana se udělí cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu (stejně jako u dvou předchozích forem) bude-li v řízení zjištěno, že v jeho případě jsou „důvodné obavy“, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem (nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště) by mu hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy, kterou je uložení nebo vykonání trestu smrti, mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání, vážné ohrožení života nebo lidské důstojnosti z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu a nebo pokud by vycestování cizince bylo v rozporu 41
s mezinárodními závazky České republiky (např. vydání cizince, na kterého byl vydán mezinárodní zatykač, do země, kde mu hrozí trest smrti).
4.6.5. Doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny - § 14b ZoA Tento typ ochrany je koncipován obdobně jako azyl za účelem sloučení rodiny.
4.6.6. Důvody pro nemožnost udělení mezinárodní ochrany Mezinárodní ochranu nelze udělit, i když budou zjištěny důvody pro udělení, je-li u cizince „důvodné podezření“ (stačí vyšší míra pravděpodobnosti), že se dopustil určitého nežádoucího chování nebo k takovému jednání podněcuje41.
4.6.7. Shrnutí problematiky Ačkoliv je udělení mezinárodní ochrany třeba vnímat především jako humanitární akt, je nutné mít na paměti, že azylová politika je též ekonomickou záležitostí, která zatěžuje státní rozpočet. Ze zákona nelze požádat jen o doplňkovou ochranu. Správní orgán musí nejdříve zkoumat, zda v žadatelově případě existují důvody pro udělení azylu podle § 12 ZoA, dále pak azylu podle § 13, § 14 a nakonec pro udělení doplňkové ochrany podle § 14a a §14b. Je otázkou, zda by nebylo pro řízení o mezinárodní ochraně efektivnější z hlediska času i z hlediska ekonomického, aby mohl žadatel požádat přímo jen o doplňkovou ochranu. Na takovou osobu by se mohlo pak pohlížet s větší důvěrou, jelikož je tento typ ochrany časově omezený a představuje menší zatížení pro sociální systém. MV se ve svých rozhodnutích primárně soustředí na odůvodnění neudělení azylu podle § 12 a odůvodnění dalších institutů spadajících pod mezinárodní ochranu (humanitární azyl a doplňková ochrana) je omezeno na několik stručných vět, z nichž vyplývá, že MV zvažovalo udělení humanitárního azylu/doplňkové ochrany pouze okrajově a ne příliš svědomitě bez ohledu na individuální povahu každého případu. Takovýto postup by byl v dnešní době neustále klesajícího počtu žádostí možný a z mého pohledu i žádoucí.
4.7. Prohlášení o mezinárodní ochraně Prvotním (správně)právním úkonem v rámci řízení o mezinárodní ochraně je
41
) Např. trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti, vážného nepolitického (hrdelního) trestného činu mimo území nebo se dopustil činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN. Obdobné vymezení se nachází v Ženevské úmluvě a čl. 12 kvalifikační směrnice.
42
prohlášení o mezinárodní ochraně, které vymezuje § 3 ZoA. Toto lze také nazývat prohlášením o azylu, protože zákon neumožňuje požádat jen o doplňkovou ochranu. Prohlášením o mezinárodní ochraně (dále jen prohlášení) se rozumí projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že cizinec hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou. Tím také dává najevo svou vůli přejít pod ochranu České republiky a vzdát se ochrany (pokud vůbec byla) země svého původu. Projev vůle musí být svobodný, skutečný, vážný a prostý omylu. Cizinec si musí uvědomovat, k čemu tento projev vůle směřuje a jaké má právní následky (především nemožnost opustit území republiky po dobu řízení, nemožnost pracovat po dobu jednoho roku od zahájení řízení). Prohlášení lze učinit písemně nebo ústně do protokolu. Prohlášení nelze učinit konkludentně. V souladu se správním řízením převažuje obsah prohlášení nad konkrétní formou projevu vůle. „Prohlášení lze učinit na místě, kde se cizinec poprvé dostává do kontaktu se státními orgány České republiky. Cizinec může prohlášení učinit i následně, pokud již na území ČR pobývá (může být tzv. uprchlíkem sur place).“42 Prohlášení o mezinárodní ochraně lze učinit: •
policii - na hraničním přechodu, v přijímacím středisku, na oblastním ředitelství služby cizinecké policie (za podmínky, že se dostavil dobrovolně) nebo v zařízení pro zajištění cizinců- ZZC (do 7 dnů ode dne, kdy byl cizinec o této možnosti a jejich důsledků informován, s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo Dublinského nařízení).
•
Ministerstvu vnitra, je-li cizinec hospitalizován ve zdravotnickém zařízení nebo vykonává vazbu anebo trest odnětí svobody.
Na rozdíl od zákona o uprchlících nemusí být prohlášení učiněno přímo na hraničním přechodu, což by bylo v dnešní době po začlenění do Schengendského prostoru těžko uskutečnitelné. Díky včlenění území České republiky do Schengenského prostoru se ZoA stal v místech, ve kterých se hovoří o hraničním přechodu, obsoletním. Policie cizinci po učinění prohlášení na hraničním přechodu, v přijímacím středisku nebo na útvaru policie a prokázání totožnosti cestovním dokladem nebo čestným prohlášením udělí vstupní vízum, a to na dobu 30 dnů. Cizinci, jenž učinil prohlášení o mezinárodní ochraně na hraničním přechodu nebo na útvaru policie, policie udělí vstupní vízum opravňující k pobytu na území po dobu nezbytnou k dostavení se do přijímacího střediska určeného
42
Šturma, P., Housková, V. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2006, s. 88.
43
ministerstvem. Cizinci, jenž učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku, policie udělí vstupní vízum opravňující k pobytu na území do dne stanoveného ministerstvem pro podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Konkrétní způsob a doba trvání platnosti vstupního víza se odlišuje podle jednotlivých míst prohlášení. Učinění prohlášení ještě nezaručuje zahájení azylového řízení, to nastává až po podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, kdy se cizinec stává účastníkem řízení o udělení mezinárodní ochrany a kdy je mu poskytnuto vízum za účelem řízení o mezinárodní ochraně. Jeho význam spočívá především v umožnění vstupu a možnosti se dopravit do přijímacího střediska. Vstupní vízum nelze udělit, jestliže cizinec je v době učinění prohlášení oprávněn pobývat na území na základě povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území ČR (má tedy už jiný právní titul pro pobyt na našem území) a nebo učinil-li prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště (během tzv. letištního řízení neopouští tranzitní prostor). Cizinec, který učinil prohlášení je povinen strpět následující úkony: sejmutí daktyloskopických otisků prstů (a je zařazen do systému EURODAC) a pořízení obrazového záznamu s cílem zjistit nebo ověřit jeho totožnost, dále osobní prohlídku a prohlídku svých věcí v případě důvodného podezření, že skrývá něco, co lze užít jako podklad pro vydání rozhodnutí (cestovní či jiný doklad, věc ohrožující život či zdraví osob, alkohol nebo jinou návykovou látku a nebo elektronické komunikační zařízení).
4.8. Žádost o udělení mezinárodní ochrany Dalším krokem v řízení o mezinárodní ochraně je sepsání žádosti o udělení mezinárodní ochrany43 (dále jen žádost), kterou se zahajuje samotné řízení o udělení mezinárodní ochrany. Cizinec mohl dříve podat novou žádost až po 2 letech od pravomocného ukončení předchozího řízení. Tato podmínka byla poslední novelou zákona odstraněna44. Žádost je nejčastěji podávána a vyplněna v přijímacím středisku45. Hlavní přijímací středisko se nachází ve Vyšních Lhotách (kapacita 580 míst), 1. 2. 2002 bylo otevřeno další přijímací středisko v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha – Ruzyně (45 míst), které je určeno cizincům, kteří projevili úmysl požádat o udělení mezinárodní ochrany v tomto prostoru. Žádost má formu dotazníku a slouží k zjištění 43
Její vzor tvoří přílohu č. 1 ZoA. Dvouletá lhůta byla odstraněna novelou zákona o azylu č. 379/2007 Sb. 45 Polovina všech žádostí bývá podávána ve Vyšních Lhotách, třetina v Praze- Ruzyni a zbylé žádosti v ZZC Velké Přílepy, Poštorná a Bělá. Jen minimum žádostí bývá podáváno ve věznicích nebo nemocnicích. 44
44
základních údajů o osobě a rodině žadatele a k určení státu příslušného pro posouzení žádosti podle Dublinského nařízení. Na samostatném listu, který je nedílnou součástí žádosti, uvede žadatel důvody, pro které žádá o udělení mezinárodní ochrany v ČR a jiné důležité okolnosti, které mohou osvědčit důvody k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na závěr cizinec potvrdí, že byl poučen o svých právech a povinnostech po dobu pobytu na území ČR (a to včetně práva kdykoliv se obrátit o pomoc na UNHCR a kontaktovat další organizace zabývající se ochranou zájmů uprchlíků). Pobyt cizince v přijímacím středisku bývá zpravidla do 4 týdnů, častěji však dobu kratší. Výjimkou bývají situace, které upravuje nový § 46a ZoA a který znamená ještě větší restrikce pro cizince. Ministerstvo rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany46 setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže nebyla spolehlivě zjištěna jeho totožnost (nebo se žadatel prokázal padělanými či pozměněnými doklady) anebo je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu. Proti tomuto rozhodnutí lze podat ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení rozhodnutí žalobu, která ale nemá odkladný účinek. Podání žádosti je nepřípustné byla-li podána občanem EU (existují výjimky dané komunitární právem), je-li k posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany příslušný jiný členský stát EU (podle Dublinského nařízení), bylo-li cizinci již uděleno postavení uprchlíka podle mezinárodní smlouvy jiným členským státem EU, mohl-li cizinec nalézt účinnou ochranu v první zemi azylu, nebo podal-li cizinec opakovaně žádost o udělení mezinárodní ochrany, aniž by uvedl nové skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení. Po podání žádosti a provedení identifikačních úkonů je žadatel přesunut, s výjimkou situací zmiňovaných § 46a ZoA, do pobytového střediska, kde může pobývat až do doby nabytí právní moci rozhodnutí o udělení či neudělení mezinárodní ochrany. V této fázi řízení je dobré zmínit i problematiku prokazování totožnosti žadatele. Ideálním případem je, že cizinec disponuje nezfalšovaným a nepozměněným cestovním dokladem. Není ale neobvyklé, že žadatel nemůže prokázat ani svou totožnost a ani zemi, ze které pochází (buď přijíždí bez cestovního dokladu, nebo jej musí odevzdat převaděči), natož pak prokázat pravdivost konkrétních potíží v zemi původu. Nadpoloviční většina 46
S výjimkou žadatele, kterým je nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí.
45
cizinců přichází na naše území bez cestovních dokladů a nebo s doklady falešnými. Pohraniční policie a následně MV se v určitých případech musí spokojit s čestným prohlášením žadatele o totožnosti a státní příslušnosti (§23b ZoA), protože ne všechny zastupitelské orgány spolupracují bezproblémově ohledně poskytování informací o svých občanech. I když spolupracují, poskytnutí informací trvá určitou dobu, což znamená další prodloužení azylového řízení, které je v rozporu se zásadou procesní ekonomie. To se děje zvláště u občanů zemí, které na našem území nemají stále zastoupení.47 Otázkou totožnosti cizince se zabýval např. rozsudek NSS ze dne 9. 6. 2005, čj. 7 Azs 71/2005-61, ve kterém soud dospěl k závěru, že „jedním ze základních předpokladů pro posouzení, zda jsou v případě žadatele o azyl splněny podmínky ustanovení § 12 zákona o azylu, je správné zjištění jeho státního občanství.“ Velmi problematickým a nevládními organizacemi kritizovaným je prokazování totožnosti NBD48 podle nových odst. 3 a 4 § 89 ZoA. Nezletilým náleží více výhod a to sebou samozřejmě přináší snahy některých dospělých cizinců tyto výhody získat tím, že uvedou věk nižší. Jsou-li důvodné pochybnosti o udávaném věku, provede se za účelem zjištění věku cizince lékařské vyšetření. Odmítne-li NBD provedení lékařského vyšetření, bude na něj MV pohlížet jako na zletilého- nastane tak fikce dospělosti. Neziskové organizace kritizují provádění způsobu lékařské prohlídky, a to rentgenem zápěstí ruky. Tento postup je totiž nepřesný, s možností odchylky až o dva roky. Neziskové organizace proto navrhují, aby k lékařskému vyšetření přibyla i prohlídka psychologa, který by zhodnotil rozumovou a emoční vyspělost jedince. Podle mě ani tato metoda by dostatečně nemohla určit skutečný věk jedince a navíc by znamenala další prodloužení řízení.
4.9. Průběh řízení, zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany Veškerý kontakt správního orgánu s žadatelem je zaprotokolováván. Všechny protokoly a další materiály (především informace o zemi původu) jsou součástí spisu. MV nepořizuje jeho kopie ani jeho částí. Součástí spisu nejsou utajované informace49 získané např. od zpravodajských služeb. Nahlížení do spisu probíhá za přítomnosti pracovníka MV (např. pracovníkem UNHCR) a je podmíněno předchozím souhlasem účastníka řízení, na soudech lze nahlížet do spisu u vedoucích kanceláří. 47
S cizím velvyslanectvím se v zahraničí dorozumívá naše zastupitelská mise. Viz např. Nováková, P., Kopuletá, G. Nezletilí bez doprovodu. Hostis, 2007, č. 2, s. 15. 49 Podle rozsudku NSS ze dne 20.6.2007, č.j. 6 Azs 142/2006-58 musí mít žadatel možnost seznámit se obsahem tajných dokumentů, které o nich připravila česká Bezpečností informační služba, zvlášť když tyto jsou jediným důvodem zamítnutí žádosti. Úřady nesmí tyto zprávy před azylanty tajit. 48
46
V této fázi řízení je stěžejní pohovor (§ 23 ZoA), který provádí pověřený a kvalifikovaný pracovník MV za přítomnosti tlumočníka. Posuzovatel by měl splňovat určité požadavky na správnost vedení pohovoru, měl by vědět, jak přistupovat k jednotlivým skupinám žadatelů, znát, že pro žadatele (bona fide) představuje pohovor velkou stresovou záležitost a podle toho k pohovoru přistupovat. Posuzovatel si především musí získat důvěru žadatele. ZoA stanoví možnost vést pohovor, a je-li to v jeho možnostech i tlumočení, osobou stejného pohlaví. Významným a respektovaným vodítkem pro techniku pohovoru je Příručka UNHCR o Vedení pohovorů se žadateli o status uprchlíka z r. 1995. Pohovor je ta část azylového - správního- řízení, ve které probíhá dokazování, tzn. zjišťování podkladů pro vydání rozhodnutí. V zájmu žadatele je, aby prokázal jím tvrzené skutečnosti, např. předložením novinových článků, různých (lépe veřejných) listin např. o předvolání na policii, o zatčení a odsouzení nebo lékařské zprávy. O průběhu pohovoru se sepisuje protokol, který musí být na každé straně tiskopisu podepsán pracovníkem MV, tlumočníkem i žadatelem. Svým podpisem na každé straně žadatel potvrzuje, že byl seznámen s obsahem každé strany protokolu a s jejím obsahem souhlasí a nežádá doplnění. Na počátku pohovoru musí být žadatel poučen o povinnosti poskytovat MV po celý průběh řízení nezbytnou součinnost a uvádět pravdivé a úplné informace nezbytné pro spolehlivé zjištění skutečného stavu věci. Žadatel musí poté prohlásit, že je schopen pohovoru, že poučení rozuměl a nežádá bližší vysvětlení. Samotný pohovor je zahájen obecnými a otevřenými otázkami, aby se žadatel mohl co nejvíce vyjádřit. Žadatel také musí uvést, zda nadále souhlasí s údaji uvedenými v žádosti. Otázky směřují k jeho rodině, životu v zemi původu, důvodu a způsobu opuštění země, k tomu zda a jak se snažil řešit své problémy doma. Dále jakým způsobem se dostal na území naší republiky, kde a s kým přebýval (MV se tak také snaží dostat na stopu převaděčů) a případně, proč nepožádal o mezinárodní ochranu hned při vstupu na území, ale až při odhalení policií (často tvrdí, že o této možnosti nevěděli). Řeší se také možnost udělení doplňkové ochrany, tzn., jaké potíže a nebezpečí a od koho mu hrozí při návratu do vlasti. Žadatel je ke konci vyzván, aby své výpovědi nějakým způsobem doložil nebo prokázal. Důkazní břemeno závisí na žadateli (zásada aktivity žadatele). Základní informace uvádí při žádosti o poskytnutí mezinárodní ochrany a ty jsou dále rozváděny a upřesňovány při pohovoru. Ten se koná vždy alespoň jeden, pokud je zde však možnost na získání azylu a potvrzení již uvedených nebo získaných informací, konají se zpravidla 47
pohovory dva a někdy i tři. Žadatel musí při pohovoru dostatečně a věrohodně popsat svůj příběh, svou situaci, která ho odůvodňuje k získání statutu uprchlíka. Osvětlení a vyhodnocení faktů však závisí také i na posuzovateli, který vychází z dostupných informací o zemi původu. Pravdivost některých tvrzení může dokázat totiž jen posuzovatel. Mnoho faktů se dá dohledat – ze zákonů dané země, novinových článků, zpráv ministerstev jednotlivých zemí (používají se nejčastěji zprávy Ministerstev zahraničí USA, Velké Británie a Kanady o jednotlivých zemích původů a nebo směrnice britského Ministerstva vnitra pro posuzování žádostí o azyl50) a výročních zpráv organizací zabývajících se lidskými právy (Amnesty International, Human Rights Watch atd.), z internetových portálů obsahujících informace o zemích původu (nejvýznamnější je evropský www.ecoi.net nebo refworld, který tvoří UNHCR). MV také vychází z vlastních informací51, které mu částečně poskytuje Ministerstvo zahraničních věcí (díky jednotlivým českým zastupitelským misím). Mnohá tvrzení, především soukromého charakteru, nelze potvrdit ani vyvrátit. Tady si bude muset posuzovatel všímat logiky, podrobnosti a přesvědčivosti vyprávění. Obecně se také přihlíží k žadatelově pomoci při prokazování a vyhledávaní faktů. Posuzovatel, tedy pracovník MV, který vede pohovor musí zvážit všechny okolnosti, se kterými se seznámil při vedení pohovoru. Otázkou je, jak postupovat při pochybnostech, asi si lze v české praxi těžko představit, že se použije trestněprávní zásada in dubio pro reo. Příručka UNHCR se k této otázce vyjadřuje v čl. 196, 203 a 204. Podle nich by mělo být učiněno kladné rozhodnutí v případě pochybností jen tehdy, když byly získány a prověřeny veškeré dostupné důkazy a je-li posuzovatel žádosti spokojen s celkovou důvěryhodností žadatele. Vyjádření žadatele musejí být logická a hodnověrná, a nesmějí být v protikladu k obecně známým faktům. Základním krokem pro správné posouzení žádosti by mělo být zjištění, zda je cizinec žadatelem bona fide a nebo pretendentem azylu52. Žadatelů bona fide (autentických uprchlíků), tedy těch, jež mají nárok po právní i po morální stránce na statut azylanta, je bohužel v ČR málo a tím se zhoršuje důvěra společnosti v institut azylu. Je to dáno především velkou přísností azylového zákona a také existencí tzv. Dublinského systému, který v podstatě snížil „atraktivnost“ České republiky pro podání žádosti o mezinárodní ochranu. Jestliže má žadatel tu možnost, zvolí raději ekonomicky 50
Každá směrnice je rozdělena na jednotlivé důvody, pro které může cizinec žádat o azyl a je k nim vždy vysloven závěr, zda je tento důvod dostatečný pro poskytnutí ochrany. 51 Součásti OAMPu je oddělení koncepcí, zahraničních vztahů a informací o zemích původu. 52 Tento termín viz. Čepelka Č., Jílek, D., Šturma P. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno, 1997, s. 262.
48
vyspělejší zemi nebo zemi, kde se nachází jeho národnostní komunita a pokud nepřicestuje letadlem, tak žádost podává v prvním členském státě EU, na jehož území vstoupí (Bulharsko, Slovinsko, Španělsko, Řecko). Dalším důvodem velkého počtu neoprávněných žadatelů je tvrdost cizineckého zákona (zákon č. 326/1999Sb.). Velké množství ekonomických přesídlenců, nejčastěji pocházejících z republik bývalého Sovětského svazu53, přicházejí na území ČR za účelem nalezení práce z důvodu špatné ekonomické situace v zemi jejich původu. Přijíždějí buď na základě krátkodobého (turistického víza) nebo rovnou nelegálně- bez oprávnění vstupu na území. Po jejich odhalení využijí institut azylu, aniž by tušili, co je jeho podstatou54, k oddálení správního vyhoštění a prodloužení pobytu na území ČR. NSS k této situaci konstatuje (např. v rozsudku NSS ze dne 27.6. 2005, sp.zn. 4 Azs 395/2004), že „pokud cizinec po vypršení platnosti víza pobýval nadále na území ČR a o azyl požádal až po udělení správního vyhoštění, je třeba toto jednání považovat za účelové a přihlédnout k němu při rozhodování o udělení mezinárodní ochrany“. Z tohoto důvodu byl do § 16 ZoA přidán 2. odstavec55. Tento stav má za cíl zamítnout velké množství bezdůvodných žádostí hned v jejich počátku. Tito neoprávnění žadatelé často ani nestojí a neznají podstatu mezinárodní ochrany, a proto při pohovoru nejsou schopni uvést jediný relevantní důvod svědčící pro její udělení a uvádějí jen obecné problémy ve své vlasti. Mimo skupinu osob snažící se vyhnout správnímu vyhoštění se setkáváme i s jinou skupinou neoprávněných žadatelů, kteří zemi ale také opouštějí z ekonomických důvodů. Do této skupiny patří obyvatelé afrických zemí a muslimských zemí středního východu (Kazachstán, Kyrgystán). Na území ČR se dostávají buď díky krátkodobému vízu nebo za pomoci převaděčů. Při pohovoru o udělení mezinárodní ochrany uvádějí již detailnější, avšak buď vymyšlené, nebo „přikrášlené“ příběhy o pronásledování, které by jim měly zajistit udělení mezinárodní ochrany. Tyto příběhy jsou si skutkově velmi podobné – žadatelé uvádějí podobné/stejné problémy a často pocházejí i ze stejných regionů země. Ku příkladu občané Ruské federace uvádějí pronásledování policejními nebo jinými státními orgány po účasti na protivládních demonstracích, Afričané pak strach z přísných trestů jím uložených právem šaria nebo opětovně strach z pronásledování kvůli činnosti pro 53
Nejčastěji z Ukrajiny, Běloruska, Gruzie, Arménie nebo Kazachstánu. Tomuto nepříliš pomáhají i nevládní neziskové organice při sepisování žaloby proti negativnímu rozhodnutí OAMPu, jelikož ve snaze pomoci cizincovi, vymýšlejí seberůzné problémy, které jsou vzdálené a odtržené od cizincova života ve vlasti. Realitu si přikrášlují a tak bývají soudy zahlceny zbytečnými žalobami, místo toho, aby se podrobně zabývaly spornějšími případy. 55 Jako zjevně nedůvodná se zamítne i žádost o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak. 54
49
politickou
opozici.
V posledních
letech
značně
vzrostl
počet
muslimských
(wahabistických) žadatelů ze středního východu, zvláště pak z Kazachstánu, kde byl přijat zákon o povinné registraci náboženských organizací. Osoby vyznávající islámskou (wahabistickou) víru jsou bezdůvodně odsuzovány k několikaletým trestům pro nelegální držení zbraní a drog. Pravým důvodem má být ale odmítnutí registrace skupiny vyznávající islám (wahabismus). Pro tyto důvody je již možné udělit mezinárodní ochranu, a proto je zde důležité rozpoznat, jestli je žadatelův příběh reálný a pravdivý. Při zkoumání možností udělit mezinárodní ochranu často chybí důkazy, které by potvrdily konkrétní tvrzení žalobce, a proto musí správní orgán jako důkazní prostředek použít důvěryhodnost tvrzení a osoby žadatele. Největší důkazní hodnotu má jeho vlastnoručně psané prohlášení o důvodech žádosti, dále to je první a poté doplňující pohovor a až nakonec žaloba. Správní orgán musí zvážit důkazní hodnotu ohledně tvrzení, která žalobce uvedl až během pohovoru a zvláště pak během pohovoru doplňujícího. Je tedy na místě přistupovat ke tvrzením, která žadatel uvedl až během doplňujícího pohovoru, s jistou mírou pochybností. Přihlíží se také k tomu, jakým způsobem a zdali vůbec je žadatel schopen vysvětlit a odstranit rozpory ve svých tvrzeních. Posuzování věrohodnosti žadatele je proto stěžejní otázkou pro „uvěření“ jeho příběhu a tedy udělení mezinárodní ochrany. Případů, kdy žadatel nebo správní orgán může posoudit všechny nebo většinu žadatelem tvrzených skutečností, není mnoho. Správní orgán se při pohovoru pomoci kladených otázek snaží zjistit, např. zda osoba opravdu prochází z dané země (často se tak dělo u rusky hovořících občanů tvrdících, že pocházejí z Čečenska a Ingušska, u Iráčanů). Tyto otázky jsou zaměřeny na ústavní zřízení země, kdo v ní vládne, jaká je hymna nebo vlajka, co je hlavním městem nebo jaké má daná země geografické sousedy. Praxe MV je v tomhle ohledu poměrně rozvinutá. Je těžké požadovat velké znalosti od ženy v domácnosti nebo nezletilého (otázky, zde směřují na národní jídla, svátky, školní nebo zdravotnický systém), na rozdíl např. od osoby politicky činné nebo novináře. Na konci pohovoru má uprchlík možnost se s obsahem protokolu seznámit, vyjádřit se k němu a popřípadě jej doplnit. K žadatelům se při posuzování jejich příběhů nepřistupuje, dle mého názoru, subjektivně a hned od počátku je s nimi jednáno s určitou nedůvěrou. V současné době, kdy rapidně klesá počet žadatelů, by bylo mnohem snadnější a pro žadatele příznivější, aby se žadateli věnoval mnohem větší prostor. Správní orgán by neměl vycházet jen z několika kusých zpráv o zemi původu (zvláště když vychází především z oficiálních informací USA), ale měl by jít více do merita věci, tzn., případem by se měl zabývat 50
podrobněji - hledat nejenom důvody pro neudělení mezinárodní ochrany, ale také i argumenty svědčící ve prospěch žadatele.
4.10.
Rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany
Rozhodnutí o udělení (či neudělení) jedné z forem mezinárodní ochrany vydá MV do 90 dnů ode dne zahájení řízení, tedy od podání žádosti. Nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout v této lhůtě, může ji ministerstvo přiměřeně prodloužit. O prodloužení lhůty musí být žadatel bez zbytečného odkladu písemně vyrozuměn. V praxi je lhůta prodlužována většinou ze dvou důvodů, buď proto, že MV chce provést druhý (někdy i třetí) - doplňující pohovor a nebo proto, že dosud nestihl vydat písemné vyhotovení rozhodnutí. To, že je nařízen doplňující pohovor má nejčastěji tyto důvody: ve vlastnoručně psaném prohlášení o důvodech žádosti a v následujícím pohovoru a nebo během jednotlivých otázek při pohovoru se vyskytly nesrovnalosti a MV je potřebuje odstranit a současně tak poznat uceleně žadatelův příběh a nebo získat podklad pro zpochybnění žadatelovi věrohodnosti. Druhým, pro žadatele příznivějším, důvodem je získání dalších informací nebo utvrzení se o důvodnosti poskytnutí mezinárodní ochrany. Rozhodnutí se skládá, v souladu s § 68 odst. 1 s.ř., z výrokové části (ne/udělení mezinárodní ochrany), odůvodnění a poučení účastníků o možnosti podat proti tomuto rozhodnutí žalobu. Správní řád v § 68 odst. 4 umožňuje, že při úplném vyhovění žádosti (azyl podle § 12 ZoA) není třeba rozhodnutí odůvodnit56. Důraz se klade především na odůvodnění negativního rozhodnutí. V případě udělení doplňkové ochrany musí ministerstvo určit délku jejího trvání, nejméně to musí být jeden rok. Rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení (klasickým nebo fikcí). Drtivá většina rozhodnutí končí neudělením jakékoliv formy ochrany. Tak se děje ve 2 formách, buď se žádost zamítne jako zjevně nedůvodná podle § 16 ZoA a nebo je vydáno „klasické“ rozhodnutí, v němž jsou zkoumány důvody pro udělení všech forem ochrany. Rozdíl obou řízení spočívá např. ve lhůtě pro vydání rozhodnutí nebo v rozsahu rozhodnutí. V případě zjevně nedůvodné žádosti je rozhodnutí vydáno ve zrychleném řízení do 30 dnů od zahájení řízení. Zákonem jsou taxativně vymezeny důvody, pro něž lze žádost takto zamítnout. Jsou jimi např.: uvádění pouze ekonomických důvodů57, žadatel přichází z třetí bezpečné země nebo bezpečné země původu, žadatel bez vážného důvodu uvádí nesprávné údaje o své totožnosti (tak se postupuje i při zatajení nebo zničení cestovního dokladu) nebo 56 57
Částečně i z důvodu snahy o neprecedentnost příběhů. Pouze ekonomické potíže ve vlasti běžně uvádějí žadatelé z bývalého SSSR.
51
státním občanství nebo tyto údaje odmítá uvést a nebo uvádí skutečnosti zjevně nevěrohodné. Zamítne-li ministerstvo žádost o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodnou z důvodu, že cizinec přicestoval z bezpečné třetí země, vydá současně s rozhodnutím cizinci doklad informující bezpečnou třetí zemi v jejím úředním jazyce, že v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebylo posuzováno splnění důvodů pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany. Praxí ale spíše je, že MV posoudí žádost v klasickém řízení a na původ z bezpečné země odkáže s konstatováním nemožnosti existence uváděných problémů. Z judikatury bych zmínila např. nález Ústavního soudu IV. ÚS 553/06: „Právo azylu nelze považovat za právo nárokové; ani Listina základních práv a svobod, ani mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, nezaručují, že právo azylu musí být žádajícímu cizinci poskytnuto. Rozhodnutí o neudělení politického azylu cizinci nemusí proto být nesouladné s čl. 43 Listiny. Soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí vydaných orgány veřejné správy ve věcech mezinárodní ochrany uprchlíků musí splňovat požadavky spravedlivého procesu dle relevantních ustanovení hlavy páté Listiny základních práv a svobod.“ K otázce tzv. zkráceného azylového řízení se vyjádřil NSS v rozsudku ze dne 26. srpna 2003, č.j. 28 Azs 2/2003-63, podle nějž „naplnění podmínek uvedených v tomto ustanovení (tedy v § 16 ZoA) neznamená automatické vyloučení z řízení o udělení azylu, ale jeho zrychlení. Žadateli tak musí být dána možnost, aby se vyjádřil k obsahu své žádosti, aby mohly být posouzeny konkrétní jednotlivé důvody, které jej vedly k opuštění země původu“.
4.11.
Specifika řízení v přijímacím středisku na mezinárodním letišti - § 73
ZoA Tzv. letištní řízení se dostalo do podvědomí české veřejnosti diky mediálně známému případu Velkých Přílep58, který podstatnou měrou způsobil novelizaci celého letištního řízení. Novela byla koncipována tak, aby se dostala do souladu s čl. 5 odst. 1 písm. f) a odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Specifikem toho řízení je, že probíhá v tranzitním prostoru, který není považován za „vnitrostátní území ČR“ a tento prostor nemůže cizinec během řízení opustit. Cizince, který učinil prohlášení 58
Velké Přílepy byly v tisku (např. http://www.iupax.cz/scripts/detail.php?id=21341) označeny jako české Guantanámo. Po velkém přílivu egyptských žadatelů o azyl přilétajících do Prahy v roce 2006, přestalo přijímací středisko Letiště Ruzyně kapacitně dostačovat. Ti pak byli převezeni do ZZC Velké Přílepy s tím, že toto zařízení tvoří součást tranzitního prostotu letiště. NSS konstatoval, že označení Velkých Přílep za detašované pracoviště by bylo pouze účelové a nerespektoval by smysl a účel zákona. Zákonodárce na tuto situaci reagoval nově v § 73 odst. 2 ZoA.
52
o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, policie předá do přijímacího střediska na mezinárodním letišti. Nově se od r. 2007 považuje za přijímací středisko na mezinárodním letišti i středisko na jiném mezinárodním letišti nebo jiné azylové zařízení určené ministerstvem, nelze-li z důvodů bezpečnostních, hygienických, kapacitních či jiných obdobně závažných důvodů cizince umístit do přijímacího střediska na mezinárodním letišti, v jehož tranzitním prostoru učinil prohlášení o mezinárodní ochraně. MV rozhodne o udělení mezinárodní ochrany nejpozději do 4 týdnů (rychleji než během klasického řízení) ode dne učinění prohlášení. Nerozhodne-li ministerstvo v uvedené lhůtě, umožní cizinci vstup na území bez rozhodnutí a dopraví jej do azylového zařízení na území republiky. Do 5 dnů od učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem ministerstvo rozhodne, zda cizinci povolí vstup na území. Vstup na území ale nelze povolit cizinci, u něhož nebyla spolehlivě zjištěna totožnost nebo se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti. Proti rozhodnutí ministerstva o nepovolení vstupu na území lze podat žalobu do 7/mi dnů ode dne doručení rozhodnutí; podání žaloby však nemá odkladný účinek. U specifických skupin osob tento druh řízení nelze provést. Je tomu tak u NBD, u rodiče nebo rodinu s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi nebo u cizince s vážným zdravotním postižením, o těhotnou ženu, o osobu, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí. Nově je také určena doba pobytu cizince v přijímacím středisku na mezinárodním letišti, ta nesmí být delší než 120 dnů59 ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Nerozhodne-li soud o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v této lhůtě, umožní ministerstvo cizinci vstup na území bez rozhodnutí a dopraví jej do azylového zařízení na území. ZoA zakazuje leteckým společnostem přepravit na naše území cizince, který nemá cestovní doklad. Pokud tak učiní, má ho povinnost na své náklady dopravit z ČR v případě, že je umístěn v přijímacím středisku na mezinárodním letišti. Určitá specifika nacházíme i pro řízení o žádosti cizince, který pobývá v ZZC. Odlišnosti od klasického řízení spočívají především v odlišném stanovení lhůt pro různá podání. 59
Právě tato doba trvání je kritizována mnoha neziskovým organizacím. Doba zadržení se v různých zemích liší a je především značně kratší -Rakousko max. 6 týdnů, Norsko 12 týdnů, Švýcarsko- 60 dnů, Německo19 dnů, Francie-24 dnů. K tomu viz např. Pořízek, P. Napravuje novela nesoulad letištního řízení s Evropskou úmluvou? Hostis, 2007, ročník I, č. 2, s. 1-5.
53
4.12.
Dobrovolná repatriace – §54a ZoA
Možnost vrátit se do své země původu, bezpečně a po svobodném rozhodnutí, je uznávána jako nejlepší trvalé řešení uprchlické politiky. Program dobrovolné repatriace (tzv. „stop azyl“) umožňuje žadateli se kdykoliv v průběhu řízení rozhodnout pro jeho ukončení a pro návrat do vlasti. Tento stav ministerstvo podporuje a v případě nedostatku finančních prostředků, a je-li to ve veřejném zájmu, se podílí na úhradě nákladů (jízdného) spojených s návratem do země původu. Repatriace je hrazena z rozpočtu SUZ. Podmínkou je ručně psaná žádost o úhradu jízdného a tzv. stop azyl, tedy zpětvzetí žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo žaloby proti zápornému rozhodnutí (pak se ještě musí čekat na rozhodnutí soudu). Cizinec může vycestovat až po ukončení azylového řízení a musí mít platný cestovní doklad. To může být u mnoha žadatelů problém, protože na naše území přijíždějí bez dokladů. Mohou si však požádat u svého zastupitelského úřadu a vydání nového, což je většinou déledobá záležitost.
4.13.
Řízení o odnětí mezinárodní ochrany
Řízení o odnětí60 jakékoliv z forem mezinárodní ochrany nebude tak časté61 jako předchozí druh řízení, a proto se o něm zmíním jen stručně. Jak již bylo řečeno výše, zahajuje se toto řízení z podmětu MV je-li zjištěno, že došlo ke změně nebo zániku okolností významné a trvalé povahy. Za ty zákon považuje např.: nabytí nového státního občanství, azylant uvedl během řízení nepravdivé údaje anebo zamlčel skutečnosti podstatné pro zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí, azylant dobrovolně znovu využil ochrany a nebo znovu nabyl občanství státu, v němž měl být pronásledován nebo azylant může užívat ochrany státu, jehož je státním občanem, poněvadž důvody pro udělení azylu pominuly. Dalším důvodem může být existence oprávněných důvodů považovat azylanta za nebezpečí pro bezpečnost státu a nebo azylant byl pravomocně odsouzen za zvlášť závažný trestný čin a představuje tak nebezpečí pro bezpečnost státu. Pokud bude rozhodnuto o odnětí azylu, ministerstvo v rozhodnutí uvede, zda se cizinci udělí alespoň doplňková ochrana. Zákon také stanoví podmínky pro odejmutí doplňkové ochrany
60
Je nutné rozlišovat od zániku mezinárodní ochrany např. z důvodu smrti azylanta nebo mu udělení našeho státního občanství, uplynutím lhůty, na kterou byla poskytnuta doplňková ochrana a nebo písemným vzdáním se mezinárodní ochrany. 61 V době od roku 1990 do ledna 2008 byl azyl udělen celkem 3285 cizincům, z toho byl odejmut jen 214 cizincům [Citováno 11.2. 2007]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/statistiky/2008/uprch01/index.html.
54
(pominutí důvodů pro udělení, uvedení nesprávných údajů během řízení a nebo ztráta postavení rodinného příslušníka podle § 15b).
4.14.
Soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu
Přezkum rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany je další fází řízení o mezinárodní ochraně, tentokrát již fakultativní. Druhou odlišností od řízení před MV je to, že soudní přezkum probíhá v režimu soudního řádu správního a rozhodnutí se přesouvá z orgánu moci výkonné na orgán moci soudní. Přezkum rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany soudem je zakotven do hlavy IV. ZoA. Dříve probíhal přezkum rozhodnutí ohledně čl. 12 ve tříčlenném senátu a podle § 16 (nedůvodné žádosti) pak před samosoudci. Od tříčlenných senátů bylo opuštěno z důvodu větší pružnosti a zkrácení trvání řízení a jistě také proto, že otázky ohledně přezkumu ve věci mezinárodní ochrany nepatří mezi složité, a proto není třeba více soudců. Podle aktuální právní úpravy provádí soudní přezkum specializovaný samosoudce krajského soudu. Výše bylo uvedeno, že jednou z náležitostí rozhodnutí MV je poučení o možnosti podat žalobu. Tu lze podat ke správnímu úseku krajského soudu, místně příslušného podle místa pobytu žadatele v době podání žaloby do 15 dnů od doručení rozhodnutí a nebo do 7 dnů, a to proti rozhodnutí jímž se tato žádost zamítá jako zjevně nedůvodná a nebo je žaloba podaná cizincem pobývajícím v ZZC. Podání žaloby má odkladný účinek - v souladu s § 32 odst. 3 ZoA, a proto může cizinec nadále v pozici žadatele zůstat na území ČR a případně nadále pobývat v pobytovém středisku. Motivací žadatele k podání žaloby ke krajskému soudu a kasační stížnosti k NSS není ani tak přezkum správnosti rozhodnutí MV a posléze krajského soudu, ale spíše snaha si na území ČR co nejdéle prodloužit pobyt. Náležitosti žaloby upravuje soudní řád správní. Těmi jsou: označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení žadateli, označení osob na řízení zúčastněných (Ministerstvo vnitra), označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce navrhuje provést a nakonec návrh výroku rozsudku. Žalobce nemusí napadnout rozhodnutí v celém jeho rozsahu, může si zvolit, že nesouhlasí s výrokem jen ohledně neudělení azylu nebo humanitárního azylu a nebo doplňkové ochrany. Co se týče žalobních bodů, postup je takový, že žalobce zpravidla označí jednotlivá ustanovení
55
správního řádu62 a uvede, v čem podle něj byly tyto během řízení porušeny. Většinou žalobce uvede pouze obecně, v čem vidí poškození svých práv, lepší ale je, když žalobce uvede konkrétní situace, ve kterých správní orgán pochybil. Soud pak přezkoumává napadené výroky rozhodnutí správního orgánu v mezích žalobních bodů a z těch hledisek, které žalobce v podané žalobě uvede, přičemž vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Po podání žaloby soud uloží žalovanému, aby nejdéle do 2 měsíců předložil správní spisy a své vyjádření k žalobě. MV zcela přirozeně trvá na správnosti jím vydaného rozhodnutí a potvrdí neexistenci důvodů pro poskytnutí mezinárodní ochrany. Na toto vyjádření může žalobce podat repliku. Podstatná část soudního přezkumu probíhá bez nařízení ústního jednání. Soud může rozhodnout o věci samé bez jednání, jestliže to účastníci shodně navrhli nebo s tím souhlasí. Má se za to, že souhlas je udělen také tehdy, nevyjádří-li účastník do dvou týdnů od doručení výzvy předsedy senátu svůj nesouhlas s takovým projednáním věci; o tom musí být ve výzvě poučen. MV svůj souhlas vyjadřuje písemně a žalobce svůj souhlas nejčastěji vyjadřuje „nevyjádřením se“. Pokud se po rozhodnutí ministerstva objeví nové důkazy, je třeba nařídit jednání před soudem a provést nové dokazování. Soud během řízení není oprávněn činit vlastní závěry a vyjadřovat se, jestli má cizinec právo na poskytnutí mezinárodní ochrany nebo nemá. Jeho úkolem je pouze přezkoumat rozhodnutí na základě skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Musí posoudit, zda se správní orgán zabýval všemi rozhodnými skutečnostmi, postupoval v souladu se všemi relevantními právními předpisy (hlavně ZoA, s.ř.) a zda své rozhodnutí správně, srozumitelně a dostatečně odůvodnil. Výsledkem soudního přezkumu je vydání rozsudku, ve kterém soud konstatuje, zda a případně v čem byl zákon porušen. Nejčastější je případ, kdy soud nenalezne v rozhodnutí MV žádná pochybení a žalobu zamítne jakou nedůvodnou. Druhou, méně častou možností je, že soud dá za pravdu žadateli a rozhodnutí ministerstva zruší. Soud zruší podle § 78 s.ř.s. napadené rozhodnutí buď pro jeho nezákonnost a nebo pro vady řízení. Za vady řízení považuje § 76 s.ř.s: •
nepřezkoumatelnost rozhodnutí, která spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, tzn., že z odůvodnění rozhodnutí není poznat,
62
Často to bývá např. § 3 odst. 3 a 4, § 46, § 50 odst. 2 a §68 odst. 3 s.ř.
56
z jakých důkazů vycházel, jaký jim kladl význam. Nepřezkoumatelné je i vnitřně rozporuplné rozhodnutí. Nedostatkem důvodů je minimum nebo absence důvodů skutkových. •
to, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění. To se děje např. v případech, kdy si správní orgán skutkový stav domyslel, pouze ho předpokládal a nebo si pro rozhodnutí opatřil jen minimum podkladů, které nestačí pro vydání správného rozhodnutí.
•
podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem. Ne každé pochybení správního orgánu lze podřadit pod toto ustanovení. Je to jen takové závadné jednání, které ovlivňuje meritorního rozhodnutí. Kdyby nebylo ustanovení o správním řízení porušeno, meritorní rozhodnutí by bylo jiné. Patří sem např. otázky podjatosti, neprovedení navrhovaných důkazů, žadatel nebyl řádně předvolán k pohovoru nebo se nemohl na závěr pohovoru k věci vyjádřit.
Nezákonnost rozhodnutí spočívá: •
v nezákonnosti výroku nebo výroků rozhodnutí - výrok není možný nebo zákonem dovolený
•
ve vybočení ze zákonem stanovených mezí správního uvážení
4.14.1. Soudní přezkum správního uvážení Pojďme se nyní blížeji zaměřit na otázku soudního přezkumu správního uvážení ve věcech mezinárodní ochrany. V ZoA je správní uvážení zakotveno v § 13 a § 14. Azyl za účelem sloučení rodiny nebývá během soudního řízení často napadán, a proto se zaměřím na azyl humanitární, jelikož výrok o jeho neudělení je naopak napadán téměř vždy. V § 14 ZoA se setkáváme z hlediska teorie správního práva jak se správním uvážením („lze udělit humanitární azyl“), tak i neurčitým pojmem („důvod hodný zvláštního zřetele“) a jak se k tomu také několikrát vyslovil NSS ve svých rozhodnutích. Správní uvážení stojí na existenci určité volnosti k úvaze správního orgánu a výběru z nejméně dvou variant dalšího postupu (azyl udělit nebo neudělit). Správnímu orgánu zde není dána možnost tzv. absolutní volné úvahy. Diskreční pravomoc správního orgánu je zákonem omezena jednou podmínkou. Správní orgán musí při posuzování každého případu individuálně zkoumat, zda žadatelův případ není právě oním případem hodným zvláštního zřetele. Pojem případu hodného zvláštního zřetele je pojmem neurčitým,
57
a proto jej nelze přesně právně definovat. Obsah a rozsah tohoto pojmu je dostatečně široký a není konečným, mění se v čase, v souvislosti s okolnostmi posuzovaného případu. V jeho poznání napomáhá ustálená praxe rozhodování MV a pak judikatura, zvláště pak ta z NSS. Správní orgán by měl při rozhodování o udělení či neudělení humanitárního azylu postupovat v souladu se zásadami správního řízení (např. zásada účelnosti rozhodnutí, rovnosti a souladu rozhodnutí s veřejným zájmem, zásada rozhodnutí na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu apod.). Soudní orgány by se při přezkumu rozhodnutí měly řídit především zásadou na spravedlivý proces a zásadou svobodného a rovného přístupu k soudům. Dále např. v Doporučení (80) Výboru ministrů Rady Evropy, které se dá vztáhnout i na rozhodování o humanitárním azylu, je stanoveno, že správní orgán musí rozhodnout podle jeho názoru tím nejvhodnějším způsobem, musí zachovat objektivitu a nestrannost a dbát na vyváženost mezi účelem rozhodnutí a nepříznivostí zásahu do práv, svobod a zájmů dotčených osob, které může rozhodnutí vyvolat. Nezákonnost rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s.ř.s. spočívá, ne v neudělení humanitárního azylu, ale v postupu při tvorbě takového rozhodnutí, tedy v překročení mezí nebo zneužití správního uvážení. Úkolem správního soudu není nahradit správní orgán v jeho odborné kompetenci (posouzení existence důvodů pro udělení humanitárního azylu) a ani nahradit správní uvážení uvážením soudním. Jak již bylo výše řečeno, diskreční pravomoc a správní uvážení spočívají v možnosti výběru konečného rozhodnutí a ne v právu volby, zda vůbec bude rozhodnuto. Toto je velký a častý problém rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, jelikož prvotním zájmem každého žadatele je získání mezinárodní ochrany podle § 12 zákona o azylu (tedy „plnohodnotného“ azylu) a pokud je udělena, není již třeba zkoumat, zda existují i důvody pro získání jiné formy mezinárodní ochrany, tedy azylu za účelem sloučení rodiny, humanitárního azylu nebo časově omezené doplňkové ochrany. O humanitární azyl nelze žádat samostatně, bez požádání o mezinárodní ochranu podle § 12 ZoA. V rozhodnutích, ve kterých není udělena mezinárodní ochrana podle § 12 někdy chybí jakákoliv zmínka o důvodech neudělení humanitárního azylu a pokud zde tyto důvody jsou, tak se jimi správní orgán zabývá jen velmi stručně a okrajově. Např. pouze konstatuje, že na základě zjištěných skutečností správní orgán neshledává důvody pro udělení humanitárního azylu podle § 14 ZoA. Tento stav je častým důvodem (žalobním bodem) žalob podaných k soudu a následných kasačních stížností. Udělení humanitárního azylu dle § 14 ZoA v případě shledání zvláštního zřetele hodného důvodu není ,,precedentem“, jímž by byl správní orgán vázán při rozhodování dalších podobných případů žadatelů ze stejné země 58
původu. Vždy musí být naplněna podmínka výjimečnosti a výlučnosti situace konkrétní osoby. Správní soud může v rámci institutu humanitárního azylu správní rozhodnutí zrušit pro jeho nezákonnost podle § 78/1 s.ř.s. a nebo pro jeho nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Rozhodovací praxe krajských správních soudů a judikatura NSS, tedy soudu nejvyššího stupně, je ve věci humanitárního azylu poměrně rozsáhlá a ustálená, ne však komplexní a zabývá se spíše případy ad hoc. Jak žaloby u krajských soudů, tak i kasační stížnosti podávané k NSS bývají ve většině případů zamítnuty. S několika rozhodnutími se setkáváme i v rámci činnosti Ústavního soudu. V nálezu IV. ÚS 532/02 Ústavní soud vylučuje svou působnost při přezkumu správního uvážení ohledně posouzení případu hodného zvláštního zřetele. Zde Ústavní soud dále vyjádřil názor respektovaný a užívaný i správními soudy, a to, že na udělení azylu z humanitárního důvodu není právní nárok. Neúspěšní žadatelé o mezinárodní ochranu nejčastěji brojí proti nedostatečnému odůvodnění části rozhodnutí, proč nebyl humanitární azyl udělen. V tomto případě mají žalobci většinou pravdu, jelikož rozhodnutí MV ohledně důvodů pro neudělení humanitárního azylu jsou omezeny na několik krátkých vět. Krajské správní soudy však k tomuto problému přistupují vesměs obdobně, nejspíše proto, že příběhy žadatelů nejsou často věrohodné a není zde důvod pro udělení jakékoliv formy ochrany. Jinak by tato rozhodnutí ve výroku neudělení humanitárního azylu musela být zrušena pro nepřezkoumatelnost. I když v tomto postupu lze shledat určitou ne(s)právnost, protože soud by si neměl o případu utvářet vlastní představu a měl by pouze přezkoumávat, zda byl případ správním orgánem rozhodnut v souladu s právním řádem a na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu, je tento postup z lidského hlediska ospravedlnitelný, jelikož drtivá většina žalobců nepatří mezi žadatele bona fide (ti získají ochranu většinou již během správního řízení bez nutnosti podání správní žaloby) a žalobou se snaží pouze prodloužit délku pobytu na území ČR. Krajské soudy v této situaci často odkazují na ustálenou judikaturu NSS (např. na rozsudek NSS ze dne 24.11. 2005
6 Azs 304/2004, rozsudek ze dne 7.12. 2005, č.j. 5
Azs 196/2005 a nebo na rozsudek ze dne 30.11. 2005, č.j. 1 Azs 185/2004), podle které je rozhodnutí správního orgánu o udělení či neudělení humanitárního azylu výsledkem správního uvážení a je tedy pouze na správním orgánu zvážit, zda se ve světle konkrétních událostí jedná o „případ hodného zvláštního zřetele“. Není na něj právní nárok, je tedy pouze na správním orgánu, jak daný případ posoudí. Soudy nejsou oprávněny do diskreční pravomoci správního orgánu zasahovat. Úkolem soudu je pouze přezkoumat rozhodnutí z hlediska dodržení procesních předpisů, tzn., zda uvážení správního orgánu je 59
v souladu se správním řádem, nevybočilo z jeho mezí a zda se k výsledku došlo správným procesním postupem a zda rozhodnutí logicky plyne z provedených důkazů. Soud zde pak následně konstatuje, že postup správního orgánu byl řádný a tudíž nebyl § 14 porušen, jelikož správní orgán zvažoval, zda v konkrétním případě existovaly důvody pro udělení humanitárního azylu, avšak žádné důvody hodné zvláštního zřetele zde neshledal. V odůvodnění žalovaného neshledá soud žádná pochybení, jelikož žalovaný (tedy Ministerstvo vnitra) své rozhodnutí, byť jen stručně, odůvodnil, a proto je přezkoumatelné. Z výše uvedeného vyplývá, že činnost soudů, jakožto přezkumných orgánů se nejčastěji vztahuje na konstatování, jaké okolnosti odchodu ze země původu nelze podřadit pod pojem důvodu hodného zvláštního zřetele a dále, že přezkum neudělení humanitárního azylu je omezen jen na procesní stránku, tedy na dodržení postupu podle procesněprávních předpisů. Soudní judikatura zaujímá v oblasti azylového práva významné postavení, protože působí silou přesvědčivosti a je způsobilá posloužit aplikační praxi, zvláště při výkladu neurčitého pojmu ,,důvod hodný zvláštního zřetele“ a zároveň zvyšovat právní jistotu žadatelů (především těch bona fide). V případě, že by rozhodnutí vydal jiný orgán než MV, bylo by toto rozhodnutí nicotné, tzn., pohlíželo by se na něj, jakoby nikdy ani nebylo. Zruší-li soud napadené rozhodnutí, současně zahrne do výroku rozhodnutí, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění zrušujícího rozhodnutí soud musí odůvodnit nesprávnost rozhodnutí správního orgánu a zároveň vysloví právní názor, kterým je správní orgán v dalším řízení vázán. Soud nejčastěji nařídí provedení dalšího dokazování (nejčastěji ve formě doplňujícího pohovoru) a nebo apeluje na lepší kvalitu a celistvost rozhodnutí. Rozsudek musí být písemně vyhotoven a musí obsahovat označení soudu, jméno samosoudce, který ve věci rozhodl, označení účastníků, jejich zástupců, projednávané věci, výrok, odůvodnění, poučení o opravném prostředku a den a místo vyhlášení. Rozsudek musí být podepsán samosoudcem. České soudy bývají kritizovány pro délku řízení. Praxe je většinou taková, že rychleji bývají projednávány případy, ve kterých je nařízeno ústní jednání. Soud je pak povinen vyhotovit rozsudek nejpozději do jednoho měsíce od vyhlášení a učiní potřebná opatření k doručení stejnopisu rozsudku účastníkům do vlastních rukou. Tuto lhůtu může předseda soudu ze závažných důvodů prodloužit, nejvýše však o dva měsíce. Rozsudek, který byl doručen oběma účastníkům, je v právní moci a tímto okamžikem ztrácí cizinec postavení žadatele azyl. Cizinec po neúspěchu na krajském soudě má dvě možnosti, a to uznat oprávněnost neudělení mezinárodní ochrany a vycestovat z ČR a nebo v řízení dále pokračovat a podat kasační stížnost k NSS. 60
4.15.
Kasační stížnost
Řízení o kasační stížnosti je poslední fází (pomineme-li řízení před Ústavním soudem a Evropským soudem pro lidská práva) celého azylového řízení. Podání kasační stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany má podle § 32 odst. 5 ZoA odkladný účinek. Kasační stížnost lze podat ve lhůtě 2 týdnů od doručení rozsudku krajského soudu. Kasační stížnost se podává u soudu, který napadané rozhodnutí vydal, avšak lhůta bude zachována, pokud bude stížnost podána i u NSS. Celý kontakt účastníků v řízení před NSS zprostředkovává krajský soud. NSS je vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti. Kasační stížnost se nemůže opírat o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem (a ani před správním orgánem), ačkoliv tak učinit mohl (§ 104 odst. 4 s.ř.s.). Podle § 109 odst. 4 s.ř.s. NSS nepřihlíží ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil až poté, co bylo vydáno napadené rozhodnutí. Kasační stížnost je možné podat jen z důvodů stanovených v § 103 s.ř.s., kterými jsou: nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem, vážné vady v řízení (skutková podstata nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, byly porušeny procesní předpisy v řízení před správním orgánem, nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost), zmatečnost řízení (chyběly podmínky pro řízení, rozhodoval vyloučený soudce, bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce), nepřezkoumatelnost rozhodnutí (nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů rozhodnutí nebo vnitřní rozpory v rozhodnutí), nebo nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Výsledem řízení před NSS je vydání rozsudku. Význam tohoto rozhodnutí spočívá v jeho quasiprecedentnosti, tzn. rozhodnutí krajského soudu ve stejné věci musí být napříště posuzováno stejně. Dospěje-li NSS k závěru, že je podaná kasační stížnost důvodná, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Není-li kasační stížnost důvodná, NSS ji rozsudkem zamítne. Zruší-li NSS rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Rozsudek NSS doručuje účastníkům řízení opět krajský soud. Ne všechna řízení u NSS jsou vedena před pětičlenným senátem (předseda a čtyři soudci) a jsou ukončena vydáním rozsudku. Část kasačních stížností je totiž na základě § 104a s.ř.s. odmítnuta pro nepřijatelnost, jelikož daná stížnosti svým významem 61
podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. K přijetí usnesení o nepřijatelnosti kasační stížnosti je třeba souhlasu všech členů senátu, ale toto usnesení nemusí být odůvodněno. Tento institut je kritizován mnoha neziskovými organizacemi i Veřejným ochráncem práv s tím, že tak nejsou respektována individuální práva jedince a toto je v rozporu s mezinárodními lidskoprávními úmluvami63. Pojem „svým významem podstatně přesahující vlastní zájmy stěžovatele“ zajišťuje přijatelnost kasační stížnosti pouze ve výjimečných případech.64 Zákonodárce přistoupil k institutu nepřijatelnosti z důvodu zahlcenosti NSS azylovými záležitostmi, přičemž byly azylové žaloby v drtivé většině zamítány. „Inspirací pro institut nepřijatelnosti kasačních stížností byl, s ohledem na dikci § 104a cit. zákona, § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Zde nalezneme specifikaci situace, kdy Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když nejsou splněny procesní podmínky k jejímu podání.“65 Pod přesažením vlastních zájmů žadatele můžeme hledat66 především závažná procesněprávní porušení ze strany krajského soudu a nebo se jedná o otázku NSS dosud neřešenou, a proto si je na ni nutné učinit právní názor a nebo se může jednat o problematikou, u které je nutné sjednotit postup při jejím řešení. Z mého pohledu je nesprávné to, že usnesení o nepřijatelnosti nemusí být, byť stručně, odůvodněno. Takto je podstatně snížena právní jistota stěžovatele, že se jeho žádostí někdo svědomitě zabýval. Stěžovatel zde musí věřit ve vysoký morální kredit soudců NSS, že ke každé žádosti přistupují svědomitě a jeho práva jsou po celou dobu respektována.
63
V původním návrhu byly azylové žaloby vyloučeny úplně. Kučera, V. K institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti. Kancelář veřejného ochránce práv, 2005 [citováno 12.12. 2007]. Dostupné z: http://www.migraceonline.cz. 65 Nedvědický, K. Nepřijatelnost kasačních stížností, ze dne 14.11.2007, Identifikační číslo v ASPI:LIT29015CZ [citováno 12.12. 2007]. 66 Rozsudek NSS ze dne 20.6.2007, č.j. 6 Azs 142/2006-58 shrnul soud tyto důvody následovně: 1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou NSS, 2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Rozdílnost v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího správního soudu. 3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikatorní odklon, tj. Nejvyšší správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně. 4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. 64
62
5. Azylová zařízení a právní postavení cizinců v nich pobývajících Většina cizinců přijíždějících do naší země s úmyslem požádat o mezinárodní ochranu se ocitá v neznámém prostředí a k tomu s minimem prostředků. Těmto osobám v tíživé sociální a ekonomické situaci poskytuje podporu Ministerstvo vnitra, a to poskytováním, byť minimálních, finančních prostředků a také zajištěním ubytování a zabezpečení základních životních potřeb. Ubytování a pobyt cizinců je zajišťován v azylových zařízeních. Jejich existence a právní statut je ukotven v hlavě XI. ZoA, konkrétně v §§ 7984 ZoA. ZoA charakterizuje azylová zařízení jako zařízení sloužící k hromadnému ubytování žadatelů o udělení mezinárodní ochrany a azylantů za podmínek zaručujících zachování lidské důstojnosti. V ČR existují 3 typy azylových zařízení. Cizinec pobývá v tom či onom zařízení na základě jednotlivých fází azylové procedury. V ČR se nachází azylová zařízení na deseti místech. Jejich počet je v poslední době snižován (byla zrušena pobytová střediska ve Zbýšově, Seči, Bruntále, Bělé pod Bezdězem a Červeném Újezdu) pro dlouhodobé nenaplňování ubytovacích kapacit. Azylová zařízení provozuje MV prostřednictvím jeho rozpočtové organizace: Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra (SUZ). Od 1. 1. 2006 má SUZ ve své správě i síť ZZC. Jednotlivá azylová zařízení se člení na odbory67 a integrační azylová střediska spadají organizačně pod vybraná pobytová střediska. Záměr na umístění azylového střediska se většinou setkával s nevolí obyvatel obce. SUZ se snaží různými aktivitami zlepšovat v obcích a u občanů mínění o žadatelích. Každoročně pořádá Dny otevřených dveří. „Pořádány jsou také společné výtvarné aktivity, vystoupení žadatelů o mezinárodní ochranu na regionálních kulturních akcích a oslavách, účast na sportovních utkáních aj. Součástí je také distribuce propagačních materiálů Správy uprchlických zařízení, výstava prací, které vznikají ve výtvarných dílnách a dětských centrech aj. Práce žadatelů o mezinárodní ochranu z výtvarných dílen v azylových zařízeních jsou prezentovány také na pravidelných výstavách, které Správa uprchlických zařízení v jednotlivých regionech pořádá, například ve spolupráci s městskými nebo obecními úřady a školami.“68 Ministerstvo poskytuje obci příspěvek69 na úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s azylovým zařízením na jejím
67
Např. pobytové středisko Zastávka u Brna se člení na oddělení ekonomické, sociální služby, vnitřní skupina aj. 68 Dostupné z: http://www.mvcr.cz/ministerstvo/suz/spoluprace.html [citováno 20.2. 2008]. 69 V roce 2006 stanovila vláda České republiky výši příspěvku na 8 Kč za osobu a den.
63
území. Konkretizace organizačních náležitostí a podmínek pobytu70 v jednotlivých typech azylových zařízení je obsažena v ubytovacích řádech, která vydává ministerstvo a které musí být zveřejněny mimo českého jazyka i v jazycích, kterými mluví převážná část obyvatel zařízení. 5.1. Přijímací střediska Přijímací střediska je prvním typem ubytovacího zařízení, do kterého se cizinec dostane. V současné době se nachází přijímací a hlavní středisko ve Vyšních Lhotách na Frýdeckomístecku a dále na mezinárodním letišti v Praze - Ruzyni. Slouží k ubytování cizince do doby provedení následujících úkonů: provedení identifikačních úkonů (sejmutí daktyloskopických otisků a pořízení obrazového záznamu) a provedení lékařského vyšetření zaměřeného na zjištění, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany netrpí chorobou ohrožující jeho život či zdraví nebo život či zdraví jiných osob. Během této doby nesmí středisko opustit. Pobyt zde trvá okolo 2 až 4 týdnů. V přijímacím středisku je nejčastěji podávána žádost o udělení mezinárodní ochrany. Cizinec v něm musí odevzdat cestovní doklad, má-li nějaký a po podání žádosti obdrží do 3 dnů od MV průkaz žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Do průkazu žadatele se zapisují údaje o jeho totožnosti, jeho státním občanství, místě ubytování a o uděleném vízu. Doba platnosti průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany se stanoví shodně s dobou platnosti víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany, zpravidla do pravomocného rozhodnutí správního soudu. Dobu platnosti průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany lze opakovaně prodlužovat. Cizinec má v přijímacím středisku právo na přístup k základní zdravotní péči, stravu, na bezplatné ubytování a na obdržení kapesného.
5.2. Pobytová střediska Po provedení vstupních procedur se žadatel přemístí71 do jednoho ze 4 pobytových středisek na našem území. Dopravu do pobytového střediska zabezpečuje ministerstvo. Umístění do konkrétního střediska zajišťuje SUZ ve spolupráci s MV. Žadatel si pouze ve vážných případech může zvolit konkrétně středisko, např. pokud má již ve středisku rodinu. Pak mají právo být ubytováni společně. Pobytová střediska se nachází na území obce Zastávka u Brna (okr. Brno-venkov), Havířov (okr. Karviná), Stráž pod Ralskem (okr. Česká Lípa) a Kostelec nad Orlicí (okr. Rychnov nad Kněžnou). Cizinec má právo 70 71
Časový rozvrh výplaty kapesného, poskytování stravy a zdravotní péče a režim návštěv. V případě letištního řízení zůstává po celou dobu v tranzitním prostotu letiště Praha-Ruzyně.
64
na pobyt, stravu72 a základní hygienické potřeby ve středisku. Na kapesné a finanční příspěvek ale nemá právo od počátku lhůty k podání žaloby. Kapesné73 lze poskytovat žadateli, jen po dobu přítomnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany v azylovém zařízení. Kapesné se vyplácí k 15. dnu v měsíci, pokud se žadatel pro kapesné bez závažného důvodu nedostaví, jeho nárok na něj zaniká. Každý žadatel musí mít zajištěn ubytovací standart ve formě vlastního lůžka a skříňky na osobní věci. Častým problémem je svévolné dlouhodobější opuštění střediska. MV dohlíží na výskyt pobytu ubytovaných cizinců. V souladu se zákonem lze opustit středisko na tzv. propustku. Žadatel hlášený k pobytu v pobytovém středisku může toto středisko opouštět na dobu nejdéle 10 dnů74 v kalendářním měsíci. Žadatel musí MV písemně oznámit také opuštění střediska na dobu delší než 24 hodin. V oznámení je nutné uvést adresu, kde se bude zdržovat a délku absence ve středisku. Opuštění pobytového střediska na dobu delší než 3 dny je žadatel o udělení mezinárodní ochrany povinen písemně oznámit ministerstvu nejméně 24 hodin před odchodem z pobytového střediska. V těchto případech odchodu se nadále písemnosti doručují do střediska. Od odchodu na propustku musíme odlišovat odchod na privát (změna hlášeného pobytu), který lze povolit na základě žádosti75. Žadatelé, kteří u nás mají příbuzné nebo známé, často využívají možnosti odchodu na soukromí - „na privát“ v souladu s § 77 ZoA. O změnu hlášeného pobytu se žádá písemně místně příslušný útvar policie podle nového místa pobytu. K žádosti se připojí písemné potvrzení obsahující souhlas vlastníka objektu určeného k bydlení nebo ubytování s ohlášením změny místa pobytu. Policie do 15 dnů postoupí žádost spolu se svým vyjádřením ministerstvu, které se změnou vyjádří souhlas. Ten nelze udělit, pokud jsou zde pochybnosti o následné nedosažitelnosti žadatele pro účely řízení, především tedy pro doručování. Žadatel, který je hlášen k pobytu mimo pobytové středisko si hradí náklady spojené s pobytem na našem území z vlastních prostředků, avšak s ohledem na jeho prokázané majetkové a finanční poměry a na jeho žádost mu lze poskytnout finanční příspěvek až do výše 1,6 násobku částky životního minima žadatele. Z důvodu snahy o zabránění zneužívání institutu mezinárodní ochrany, je žadatelům umožněno pracovat na základě platného pracovního povolení až po uplynutí 12 měsíců ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
72
Dospělí 3krát denně a děti pětkrát denně. K dispozici jsou vždy jídla vegetariánská, s vyloučením vepřového masa a bez omezení druhů masa. 73 Žadateli o udělení mezinárodní ochrany se poskytne kapesné ve výši 16,- Kč na kalendářní den. 74 V předchozí právní úpravě to bylo 30 dnů, což podstatně komplikovalo doručování. 75 Popsáno v části o doručování.
65
Ve skutečnosti však mnoho žadatelů o azyl pracuje nelegálně. Žadatel má právo pobývat v pobytovém středisku až do pravomocného (zamítavého) rozsudku krajského soudu.
5.3. Integrační azylové středisko Integrační azylová střediska (dále jen IAS) slouží k dočasnému a přechodnému ubytování azylantů. Azylanti mají na trhu práce již stejná práva a povinnosti jako čeští občané, a proto si již mohou hradit náklady souvisejících s ubytováním. Azylant může pobývat v IAS nejdéle 18 měsíců. Po uplynutí této doby je azylant povinen IAS opustit. Tato střediska jsou v současné době čtyři, a to v Zastávce u Brna, Jaroměři - Josefově, Hošťce - Velešicích a Ústí nad Labem - Předlicích76. Celková kapacita IAS je 63 ubytovacích jednotek. Azylant pobývá v IAS po dobu své účasti na kurzu českého jazyka zajišťovaného bezplatně v rámci Státního integračního programu vedoucího k získání potřebných znalostí a k poskytnutí vhodné asistence při hledání samostatného bydlení a zaměstnání. Azylant by se měl během pobytu v IAS primárně zaměřit na naučení jazyka a na zajištění ubytování.
5.4. Status azylanta a osoby požívající doplňkové ochrany - jeho práva a povinnosti Žádoucím výsledkem azylového řízení je pro každého cizince jistě přiznání mezinárodní ochrany podle § 12, tedy „klasického“ azylu. Pro azylanta je získání tohoto statusu klíčem k legálnímu pobytu na území republiky, protože udělením azylu je současně získáno právo trvalého pobytu. Ministerstvo poskytne azylantovi, kterému bylo poskytováno kapesné, na jeho písemnou žádost podanou nejpozději do 3 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí o udělení azylu jednorázový finanční příspěvek ve výši životního minima osoby a společně s ní posuzovaných osob. Ministerstvo zároveň azylanta písemně poučí v mateřském jazyce nebo v jazyce, ve kterém je schopen se dorozumět, o jeho právech a povinnostech, taktéž nejpozději do 3 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o udělení azylu. Azylant obdrží průkaz povolení k pobytu azylanta (§ 59 ZoA), který slouží jako průkaz totožnosti a dále cestovní doklad (§ 61 ZoA). Průkaz povolení k pobytu azylanta je jako např. občanský průkaz veřejnou listinou, kterou azylant prokazuje své jméno a příjmení, datum a místo narození, stav, státní občanství, 76
Integrace azylantů-Státní integrační program [citováno dne http://www.mvcr.cz/azyl/integrace.html#sip. [Citováno dne 11.2. 2008].
11.2.
2008].
Dostupné
z:
66
rodné číslo, údaje o udělení azylu a místo hlášeného pobytu na území. Doba platnosti průkazu povolení k pobytu azylanta je 5 let a ministerstvo ji může prodloužit dvakrát vždy o 5 let. V tuto dobu už bude v úvahu přicházet udělení státního občanství. Azylant má stejné právní postavení jako český státní občan v oblasti zaměstnávání, podnikání, zdravotní a sociální péče. Podle devizového zákona může nabývat jakékoliv nemovitosti. Obdobně jako ostatní cizinci nemůže volit ani být volen a je mu odepřena služba u ozbrojených sil. Azylantům, kteří navštěvují školu, je podle školského zákona věnována, jakožto osobám se sociálním znevýhodněním, zvláštní pozornost a péče. Azylanti mají právo na vzdělávání, jehož obsah, formy a metody odpovídají jejich vzdělávacím potřebám a možnostem, právo na vytvoření nezbytných podmínek, které toto vzdělávání umožní a na poradenskou pomoc školy a školského poradenského zařízení. Fyzická osoba, jíž byl udělen azyl nebo doplňková ochrana může podle živnostenského zákona provozovat živnost za stejných podmínek jako občan České republiky. Podle zákona o zaměstnanosti se ani u azylantů ani u osob, kterým byla udělena doplňková ochrana nevyžaduje povolení k zaměstnání. Azylant patří do okruhu oprávněných osob v rámci poskytování sociálních služeb, příspěvku na péči a příspěvku na živobytí a na doplatek na bydlení. Osoba, které byla poskytnuta doplňková ochrana, má méně příznivé postavení než azylant, avšak postavení se oproti předchozí právní úpravě v podstatě zlepšilo. Při získání této formy ochrany získává cizinec oprávnění k pobytu na území ČR na dobu nejméně 1 roku a je mu přidělen průkaz oprávnění osoby požívající doplňkové ochrany. ZoA se v souvislosti s jejím právním statusem zmiňuje v §53c ZoA, že se držitel doplňkové ochrany pro účely poskytování zdravotní péče a zaměstnanosti považuje za osobu s trvalým pobytem na území, tzn., že se nachází v režimu zákona o pobytu cizinců na území ČR. Osoby s doplňkovou ochranou mají jako azylanti nárok na pomoc v hmotné nouzi a zdravotní péči, tzn. za stejných podmínek jako občané. Méně příznivý je státní integrační program, jelikož se „doplňkář“ může zúčastňovat kurzů českého jazyka, avšak nedostává nabídku bydlení. Velký význam na postavení „doplňkářů“ měla novela § 53c ZoA (z. č. 379/2007 Sb.), která přidala k otázce zdravotní péče i zaměstnanost. Tím se vyřešil problém s poskytováním dávek sociální péče a doplňkář může být (díky trvalému pobytu) veden v evidenci uchazečů o zaměstnání.
67
5.5. Právní postavení strpitele Strpitel pobývá na našem území na základě víza za účelem strpění pobytu. Strpitel má podstatně horší postavení než žadatel o mezinárodní ochranu. Jeho právní postavení se řídí zákonem o pobytu cizinců na našem území a nikoliv již zákonem o azylu. Jelikož již není považován za žadatele, nemůže pobývat v azylovém zařízení. Nemůže-li si strpitel zajistit ubytování, zajistí mu ubytování MV. Ubytování většinou poskytují nebo zprostředkovávají nevládní neziskové organizace (v Brně SOZE, Charita) na základě smlouvy s ministerstvem. Náklady na ubytování si musí strpitel hradit sám, často s pomocí finančního příspěvku. Příspěvek až do výše 1,6násobku částky životního minima lze cizinci poskytnout s ohledem na jeho prokázané majetkové a finanční poměry a pouze na jeho žádost. Finanční příspěvek je tedy koncipován stejně jako u žadatelů hlášených mimo pobytové středisko.
5.6. Státní integrační program Státní integrační program (dále jen SIP) je program zaměřený na integraci azylantů do společnosti. SIP působí ve 2 oblastech: v oblasti získání znalostí českého jazyka a v oblasti zajištění bydlení. Prvotním předpokladem pro integraci cizince a nalezení zaměstnání je znalost českého jazyka. SIP v oblasti získání znalostí českého jazyka realizuje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy formou bezplatného jazykového kurzu. Kurzy zajišťuje smluvně pověřená vzdělávací organizace určená výběrovým řízením. V současné době je to Sdružení občanů zabývajících se emigranty (SOZE). O možnosti jeho absolvování musí být osoba informována nejpozději do 60 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany77. Výuka češtiny probíhá skupinově nebo individuálně. Rozsah skupinového kurzu je 150 hodin, individuálního jen 100 hodin s dobou trvání kurzu nejvýše 10 měsíců.78 Jelikož je čeština těžký jazyk a neslovanským azylantům činí velké potíže, je tato doba naprosto nevyhovující79. Po ukončení kurzu je absolventovi předáno osvědčení o absolvování kurzů českého jazyka. SIP v oblasti bydlení je realizován na základě usnesení vlády o zabezpečení integrace azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany přijatého vždy na konkrétní 77
Např. organizace SOZE pořádá jazykové kurzy i pro osoby v pozici žadatelů. ve Švédsku to může být až 700 hodin, v Nizozemí 1200 hodin, v Německu 300-600 hodin, ve Francii 500 hodin a ve Finsku až 3000 hodin. Dostupné z: http://www.czechkid.cz/si1220.html. 79 SOZE za podpory Evropského fondu pro uprchlíky (ERF) vytvořila projekt Čeština pro azylanty- Projekt ERF, v němž výuka trvala až 450 hodin. Dále v rámci projektu Equal SOZE nabídlo intenzivní kurzy češtiny o rozsahu 300 či 400 vyučovacích hodin. 78
68
rok. V oblasti zajištění bydlení existují 3 varianty podpory bydlení azylantů. Varianta č. I představuje nejčastější postup a spočívá v poskytnutí určitých finančních prostředků obci, která svůj obecní byt nabídne k ubytování azylanta a jeho rodiny. Varianta č. II není už tak obvyklá, částečně proto, že předpokládá aktivitu a soběstačnost azylanta při shánění ubytování. Azylant si sám obstará nájemní byt (není podstatné, zde je obecní a nebo v osobním vlastnictví jiné osoby) a v rámci SIP mu může být poskytnuta dotace80 na úhradu čistého nájemného (tzn. bez poplatků za služby). Poslední Varianta č. III je založena na povinné nabídce integračních bytů k pronájmu v případě výstavby 10 a více nájemních bytů za využití státní dotace ze Státního fondu rozvoje bydlení. Počet nabízených integračních bytů závisí na počtu vystavěných bytů v rámci jedné investiční akce81. SIP v oblasti bydlení realizují krajské úřady formou jednorázové nabídky bydlení azylantovi z prostředků státu. Výši prostředků stanoví vláda pro jednotlivé kraje na základě procentních kvót82. Ministerstvo přispívá obci, kde byl azylantovi poskytnut byt příspěvek na infrastrukturu obce83. MV nabídne azylantovi byt pouze jednou, a pokud s daným bytem nesouhlasí, musí si bydlení zabezpečit sám. Na realizaci SIP se podílejí také podstatným způsobem nevládní neziskové organizace, jako je např. Poradna pro integraci, Sdružení občanů zabývajících se emigranty, Sdružení Česká katolická charita, Diakonie Českobratrské církve evangelické, Organizace pro pomoc uprchlíkům a Centrum pro integraci cizinců.
80
Dotace činí od 3000 do 4500 Kč na měsíc. V případě výstavby 10 do 19 bytových jednotek je povinnost poskytnout 1 integrační byt a za každých dalších započatých 10 bytů je to povinnost poskytnout další 1 byt. 82 Pro Jihomoravský kraj činí tyto kvóty 8%. 83 V roce 2007 činil příspěvek 150 tis. Kč na azylanta - nájemce bytu - a 10 tis. Kč na každou další osobu s uděleným azylem, která bude s azylantem - nájemcem bytu - žít ve společné domácnosti. Viz Usnesení vlády ČR č.1463/2006, o zabezpečení integrace azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany v roce 2007. 81
69
6. UNHCR a nevládní neziskové organizace zabývající se žadateli o mezinárodní ochranu
6.1. Role a postavení UNHCR během řízení Úřad vysokého komisaře/komisařky OSN pro uprchlíky zaujímá klíčové postavení na poli mezinárodního práva a jak v mezinárodním, tak i ve vnitrostátním měřítku požívá velkého respektu. I když pro konkrétního žadatele má větší význam pracovník neziskové organizace, který jej bude navštěvovat v zařízení a poskytovat mu konkrétní rady a činit za něj jednotlivá podání. V rámci vymezení pojmu uprchlík bylo uvedeno, že jedním z forem uprchlictví jsou mandatorní uprchlíci. S nimi, i když to nebude častý jev, se setkáváme i v rámci ZoA v § 90. Podle něj může ČR udělit cizinci azyl bez předchozího řízení, pokud je uznán uprchlíkem dle mezinárodní smlouvy rozhodnutím UNHCR za podmínky dodržení zásady spravedlivého rozdělení břemene mezi smluvními státy Ženevské úmluvy. Základním dokumentem pro činnost UNHCR je jeho Statut. Hlavní sídlo UNHCR se nachází v Ženevě a současným Vysokým komisařem je bývalý portugalský premiér António Guterres. UNHCR zakládá po celém světě styčné nebo regionální kanceláře, u nás se kancelář UNHCR nachází v Praze. UNHCR působí v ČR od r. 1992, ale konkrétnější podmínky činnosti byly zakotveny až v roce 2000 Dohodou mezi vládou ČR a UNHCR o právním postavení UNHCR a jeho personálu v České republice. UNHCR svou činnost charakterizuje posláním „podporovat prostřednictvím aktivit v oblasti poskytování ochrany, projektů a veřejných informací vládní úsilí o
vybudování
komplexního,
udržitelného
a
samostatného
azylového
systému
umožňujícího zemi posoudit azylové žádosti v souladu s mezinárodními normami.“84 Důležitá je také publikační činnost UNHCR, především Příručky k postupům pro určování právního postavení uprchlíka a doporučení pro jednotlivé interpretační problémy. ZoA vyhrazuje UNHCR hlavu VI. Role UNHCR je především monitorovací a dozorová. V souladu se zákonem informuje Ministerstvo vnitra na požádání UNHCR o počtu zahájených řízení podle tohoto zákona, i bez požádání poskytuje Úřadu statistické informace a kopie vydaných rozhodnutí. Pracovníci UNHCR mají právo být přítomni při pohovoru a ústním jednání, nejsou však účastníky řízení o mezinárodní ochraně. UNHCR se dále také podílí na přípravě a připomínkování azylové legislativy, připravuje profesní 84
UNHCR-Uprchlíci v České republice [citováno dne 20.1. 2008]. Dostupné z: http://www.unhcr.cz/uprchlicicr/?cid=84.
70
školení pro právníky, státní úředníky i pracovníky neziskových organizací a pořádá konference se zaměřením na různé otázky uprchlické a azylové problematiky.
6.2. Nevládní neziskové organizace Nevládní neziskové organizace (dále jen NNO) jsou zpravidla zakládány na základě zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů a podléhají registraci Ministerstva vnitra. NNO mohou působit v několika formách: občanské sdružení, veřejná církevní právnická osoba, obecně prospěšná společnost, nadace či nadační fond.85 NNO poskytují celé spektrum různých služeb a aktivit pro cizince, žadatele o mezinárodní ochranu a nakonec i pro azylanty nebo držitele doplňkové ochrany. Tyto služby mohou být ve formě sociální, psychologické, vzdělávací nebo ve formě zajišťování volnočasových aktivit (v azylovém zařízení i mimo něj) a nakonec i právní. NNO také dohlíží na azylovou legislativu, která jim bývá často předkládána k připomínkování, monitorují postavení cizinců a informují o něm veřejnost. Nelze opomenout ani jejich integrační tendence a snahy o co nejlepší obraz žadatelů a azylantů v očích české veřejnosti, který není příliš dobrý. K vylepšení postoje společnosti k cizincům pořádají NNO různé výstavy, akce upozorňující na jejich problémy nebo společenské akce, kde žadatelé/azylanti představují české veřejnosti svou kulturu. Svými aktivitami pomáhají a ulehčují státním orgánům, za což jim mohou býti poskytnuty dotace (od státu, kraje, obce) a nebo mimo jiné příspěvky od Ministerstva vnitra na úhradu nákladů spojených s poskytováním bezplatné pomoci žadateli o mezinárodní ochranu86. Další prostředky získávají z různých finančních a hmotných darů. Velkou část činností vykonávají pro NNO dobrovolníci. Většina „uprchlických“ NNO nabízí širokou škálu činností a bezplatnou pomoc žadatelům a azylantům a to buď přímo v azylovém zařízení a nebo v kanceláři NNO. •
Amnesty International (AI)87 má rozsáhlou síť spolupracovníků po celém
světě. Díky nim získává AI informace o různých případech porušování lidských práv ve všech zemích světa, o čemž následně informuje veřejnost - jednorázově, v bulletinech, výročních zprávách za jednotlivá období a nebo prostřednictvím On-line databáze o stavu lidských práv ve světě. AI se angažuje většinou v případech, kde hrozí porušení principu non-refoulement. AI monitoruje postavení žadatelů u nás a spolupracuje s většinou českých „uprchlických“ NNO. Informace AI mohou být použity jako informace o zemi 85
Rozdělení dostupné z: http://www.centralait.cz/rozruch. [Citováno 12.2. 2008]. Viz § 21 odst. 1 ZoA. 87 Do češtiny se překládá jako Mezinárodní organizace pro amnestii. 86
71
původu. AI získala r. 1961 a 1977 Nobelovu cenu míru. Jedna z poboček AI se nachází i v Brně. •
Sdružení zabývající se emigranty (SOZE). Aktivity SOZE spadají již do
r. 1990, oficiálně však až od r. 1992. Toto sdružení působící v Brně, Zlíně a Olomouci poskytuje sociální a právní poradenství a asistenci při integraci azylantů. Vyhledávanými jsou kurzy počítačů a českého jazyka. Mezi lety 1996 - 1998 vydávalo časopis Zákony & uprchlíci. SOZE úzce spolupracuje s oběmi moravskými právnickými fakultami, kde pořádá Právní kliniky uprchlického a cizineckého práva. SOZE provozuje v Brně Azylový dům pro cizince. Zvýšenou péči a ochranu poskytují zranitelným skupinám uprchlíků a cizinců (osamocené ženy s dětmi, nezletilé děti bez doprovodu, nemocní, handicapovaní či různě postižení lidé). •
Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU) byla založena r. 1991 jako
občanské sdružení. Věnuje se sociálnímu, psychologickému a právnímu poradenství v kancelářích v Brně a Praze a nebo přímo v azylových zařízeních nebo v ZZC. OPU také organizuje společenské a kulturní akce v azylových zařízeních, aktivity pro volný čas, sbírky šatstva apod. Poslední dobou začalo OPU poskytovat psychologické poradenství ženám s traumatickými zkušenostmi a dalším zranitelným skupinám. OPU vydává pravidelně časopis Hostis a organizuje přednášky na uprchlickou a azylovou problematiku na středních školách v ČR. •
Český helsinský výbor (ČHV) monitoruje stav lidských práv v České
republice. V rámci jeho působnosti funguje Poradna pro integraci cizinců, která pomáhá cizincům, jimž byl azyl již udělen. Od roku 1993 působí sociálně právní Poradna pro cizince, jež pomáhá řešit veškeré problémy, s nimiž se potýkají žadatelé během řízení o mezinárodní ochraně. Nejčastěji jsou vypracovávány žaloby k soudu, pokud mezinárodní ochrana nebyla cizinci udělena. Poradna také organizuje kurzy českého jazyka. •
V oblasti sociální a hmotné podpory je třeba ještě zmínit Charitu České
republiky, která je největším nestátním poskytovatelem sociálně zdravotních služeb u nás. Rozsah aktivit Charity je velmi široký. Charita působí ve všech typech azylových zařízení i v ZZC. Poskytuje např. právní a sociální poradenství, volnočasové aktivity, poskytuje ošacení a podílí se i na SIP. Nevládní
neziskové
organizace,
působící
v oblasti
poskytování
pomoci
uprchlíkům, jsou sdruženy v tzv. Konzorciu organizací pracujících s uprchlíky (migranty) v ČR. Konkrétně jsou zde sdruženy tyto NNO: Poradna pro uprchlíky Český helsinský
72
výbor, Organizace pro pomoc uprchlíkům, Sdružení občanů zabývajících se emigranty a Poradna pro integraci. Konzorcium vzniklo původně v září 2000 jako tříletý projekt ČHV financovaný z grantu Evropské iniciativy pro demokracii a lidská práva Evropské Komise. Po úspěšném dokončení projektu se členské organizace Konsorcia dohodly na společném pokračování a zaregistrovaly jej jako samostatnou právnickou osobu. Dlouhodobým cílem Konzorcia je vytvořit komplexní, účinný a dynamický systém poskytování služeb uprchlíkům a cizincům. Jsem toho názoru, že bez existence neziskových organizací by nemělo řízení o mezinárodní ochraně, s ohledem na dodržování procesních a dalších práv žadatele, smysl. Neziskové organizace působí v roli jakéhosi strážce a průvodce cizince po celou dobu řízení a představují nátlak na orgány ministerstva (jak OAMP, tak i SUZ), aby dodržovaly všechny svoje povinnosti vůči žadateli. Většina žalob proti negativnímu rozhodnutí MV je sepisována právě neziskovými organizacemi (hl. OPU a SOZE). Byť je jejich právní kvalita diskutabilní, je to jediná možnost žadatele využít všech svých procesních práv během celého řízení. Žadatel má většinou minimální povědomí a jen kusé informace o přesném průběhu řízení, a proto je právní poradenství neziskových organizací tak důležité.
73
7. Společný evropský azylový systém - CEAS88
Pokud mluvíme o českém azylovém právu, je nutné se zastavit i u práva komunitárního, které podstatným způsobem ovlivňuje povahu a směřování práva českého. Už dávno neplatí, že Evropa přijímá uprchlíky s otevřenou náručí. Na uprchlíky a imigranty je v současné době pohlíženo především jako na ekonomický a kulturní problém. Některé základní prameny komunitárního práva byly popsány výše a tak se jen zaměřím na základy evropské azylové politiky, CEAS a jeho institutů. V úvodu bych ještě vymezila dva pojmy, které jsou důležité pro domácí i evropskou azylovou politiku a které jsou významné především v rámci Dublinského systému. Jsou jimi bezpečná třetí země, kterou je stát jiný než stát, jehož je cizinec státním občanem a ve kterém cizinec pobýval před vstupem na území, a do kterého se může tento cizinec vrátit a požádat o udělení postavení uprchlíka, aniž by byl vystaven pronásledování, mučení, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu. Bezpečná země původu je pak stát původu cizince, v němž státní moc dodržuje lidská práva a je způsobilá zajistit jejich dodržování. Takovouto zemi neopouštějí její občané z důvodů pronásledování. Přichází-li žadatel o azyl ze státu, který ČR považuje za bezpečnou třetí zemi nebo bezpečnou zemi původu, lze jeho žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou. Tyto instituty představovaly jakási zadní vrátka pro azylové orgány dané země, jak se vyhnout posouzení žádosti cizince. Posuzující země buď odkázaly na cizincův původ z bezpečné země anebo hůře prohlásili, že cizinec přichází z území, které je považováno za bezpečnou třetí zemi a tak jej „vykázaly“ z území i působnosti státu. Cizinec byl neustále přeposílán z jednoho státu do druhého a žádný se nechtěl ujmout posouzení jeho problémů. Hlavním posláním CEAS je především odstranit tyto negativní jevy a zakotvit pevná pravidla pro celý azylový institut v EU i v členských státech. CEAS by měl fungovat na základě solidarity a rozdělení břemen v přijímání azylantů. Již několik let se pracuje na vytvoření databáze soudních rozhodnutí89 ve věci mezinárodní ochrany s cílem harmonizace rozhodnutí v jednotlivých zemích90.
88
Common European Asylum System Collection of Case -Law 90 Inspirací pro tvůrce je např. německá databáze MILo spravovaná Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Spolkovým úřadem pro migraci a uprchlíky). 89
74
7.1. Právní zakotvení azylu v EU Společná evropská azylová politika je začleněna do primárního práva ES hlavou IV. Smlouvy o Evropském společenství (dále jen SES), především v článcích 61 až 64. Do prvního pilíře byla azylová politika zařazena teprve Amsterodamskou smlouvou, která byla podepsána 2.10. 1997 a v platnost vstoupila 1.5. 1999. Amsterodamská smlouva a také jednání v Tampere91 přinesla zásadní změny pro celé azylové komunitární právo. Jí byla přesunuta azylová politika z třetího (tj. spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí) do prvního - komunitárního pilíře, s cílem zefektivnění a posílení spolupráce mezi jednotlivými členskými zeměmi i v rámci celého ES. Azylová politika EU je podle SES zaměřena na postupném vytváření společného prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Respektuje Ženevskou úmluvu jako základní dokument uprchlického práva a nařizuje, aby s ní byla v souladu všechna pravidla a kritéria azylové politiky. Současná evropská politika není zaměřena na stanovení konkrétně závazných pravidel, ale na plné harmonizaci právních předpisů jednotlivých členských zemí. Zajišťuje minimální pravidla pro uznávání uprchlíků, pro dočasnou ochranu a stanovení kritérií pro určení členského státu, který je příslušný pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Cíle azylové politiky stanovené v SES jsou rozpracovány v sekundárním komunitárním právu, především v kvalifikační a procedurální směrnici, které byly probrány výše. V rámci Evropské komise byla v roce 2002 zřízena pracovní skupina EURASIL, síť EU pro odborníky pracující v oblasti azylových záležitostí. Zasedání skupiny se účastní zástupci UNHCR, soudci a má velký vliv na získávání informací o zemi původu.
7.2. Dublinský systém Dublinský systém je soubor mechanismů vytvořených Dublinským nařízením (tzv. Dublin II) s cílem určit stát odpovědný za posouzení žádosti o azyl podané na území členských států Evropských společenství státním příslušníkem třetího státu. Důvodem pro vytvoření Dublinského systému bylo především odstranit problémy uprchlíků in orbit, uprchlíků, jejichž žádost nebyla v žádné zemi řádně přezkoumána v důsledku institutu třetí bezpečné země a odstranit problém tzv. asylum shopping, kdy cizinec podal žádost o ochranu postupně v několika zemích. Dublinský systém je založen na principu procesní ekonomie, tzn. na požadavku co nejrychlejšího určení země, která posoudí a urychleně vyřídí cizincovu žádost. Kritéria postupu byla popsána v kapitole o komunitárních 91
Účastníci se shodli na těchto bodech: partnerství se zemí původu, společný azylový systém spravedlivé zacházení s příslušníky třetích zemí, řízení migračních toků.
75
pramenech azylového práva. Určený členský stát je povinen spolupracovat se zemí, kde se cizinec momentálně nachází, žadatele převzít a následně posoudit jeho žádost. V rámci Dublinského systému byl Nařízením Rady č. 2725/2000 zaveden EURODAC, což je elektronická databáze otisků prstů92. EURODAC se skládá z ústřední jednotky, počítačové ústřední databáze a prostředků pro předávání údajů mezi členskými státy a ústřední databází93. EURODAC má zásadní význam pro celý Dublinský systém. Jeho podstatou je vytvoření centrálního registru otisků prstů. Po provedení identifikačních úkonů v přijímacím středisku bude zjištěno, zda, kdy a kde cizinec žádal o mezinárodní ochranu. V systému EURODAC jsou vedeny záznamy o místě a času podání žádosti, údaje o otiscích prstů, pohlaví, referenční číslo žadatele atd. Údaje jsou uchovávány po dobu 10 let. Otisky prstů jsou odebrány žadatelům o azyl starších 14 let. V České republice má systém EURODAC na starosti Kriminalistický ústav Praha ve spolupráci s policií a Ministerstvem vnitra, kde pod OAMP působí oddělení Dublinského střediska.
7.3. Evropský uprchlický fond – EUF EUF byl zřízen Rozhodnutím Rady ze dne 2. prosince 2004 o zřízení Evropského uprchlického fondu na období 2005-2010 (2004/904/ES). Cílem EUF je především spolufinancovat a podporovat různé akce, které provádějí členské země v souvislosti s přijímáním uprchlíků a vysídlených osob. Čl. 4-7 Rozhodnutí vymezuje tyto akce jako podmínky přijímávání cizinců a azylové řízení (akce A), integrace a pomoc azylantům (akce B) a dobrovolné repatriace (akce C). Na každý rok je vydáván program - plán hospodaření s prostředky. Implementaci EUF zajišťuje Ministerstvo vnitra přes OAMP. Z EUF jsou financovány konkrétní neziskové projekty tzv. předkladatelských organizací94. Finanční podpora z EUF představuje především velkou pomoc pro NNO, které ze získaných prostředků hradí náklady např. na poskytování právní pomoci nebo kurzů českého jazyka.
92
Jelikož se nevyskytují dva shodné otisky, je tento systém velmi efektivní. Vyskytují se ovšem, i když ne časté, případy, kdy si cizinec popálí konečky prstů a tak nelze vyhledat jeho osobní údaje, i když byly již do databáze zaneseny. 93 Šturma, P., Housková, V., Čepelka, Č. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Univerzita Karlova v Praze, 2006, s. 64. 94 V roce 2006 získaly prostředky na své projekty SUZ, SOZE, OPU, Poradna pro uprchlíky, město Kostelec nad Orlicí, Arcidiecézní charita Praha. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/azyl/erf/prijemcieuf06.pdf.
76
7.4. Azylová politika vybraných členských zemí Evropské unie 7.4.1. Slovenská republika Azylová politika se ve Slovenské republice95 řídí z. č. 480/2002 Z.z., o azyle. Slovensko i po rozdělení Československa nadále používalo zákon č. 498/ 1990 Sb. o uprchlících. Vlastní právní úpravu přijalo až v roce 1995 zákonem č. 283/1995 Z.z., o utečencoch, který platil až do r. 2002. Tak jako u nás spadá azyl a migrace do působnosti Ministerstva vnitra. Funkci ústředního orgánu státní správy v oblasti azylové politiky plní Migrační úřad Ministerstva vnitra SR, který zodpovídá za tvorbu, realizaci a dopad migrační politiky SR v oblasti azylu. Podobu azylového řízení, tak jako všude v EU, ovlivňuje komunitární právo. Novelou azylového zákona byla teprve k 1. 12. 2007 implementována procedurální směrnice. Slovenské azylové řízení je velmi podobné jako u nás. Řízení začíná podáním tzv. „vyhlásenia o azyle“, kterým cizinec žádá o udělení azylu na příslušném policejním útvaru. Odtud je cizinec převezen do záchytného utečeneckého tábora. Migrační úřad je povinen o žádosti rozhodnout do 90 dní od okamžiku „vyhlásení“ o azylu. Během řízení pobývá žadatel v pobytovém utečeneckém táboře. Rozdílem oproti našemu řízení je, že se ve slovenské úpravě zachoval rozklad, a to proti rozhodnutí o zastavení řízení. Jinak, od 1.1. 2003, lze proti zápornému rozhodnutí podat písemně opravný prostředek na Krajský soud v Bratislavě nebo Košicích do 30 dní od doručení rozhodnutí Migračního úřadu, který má odkladný účinek. Soud musí rozhodnout do 90 dní. Proti zamítavému rozhodnutí krajského soudu může cizinec v určitých případech podat odvolání na Nejvyšší soud SR. Na řízení se stejně jako u nás vztahuje obecný správní řád (z. č. 71/1967 Zb.), ale soudní přezkum se řídí, na rozdíl od našeho s.ř.s., občanským soudním řádem (z. č. 99/1963 Zb.). Žádost žadatele může být taktéž zamítnuta jako nepřípustná nebo zjevně nedůvodná. I slovenský právní řád zná naši překážku vycestování, a to ve formě tolerovaného pobytu.
7.4.2. Švédské království Švédsko jsem zvolila z důvodu odlišnosti od našeho systému a také pro propracovanost a kvalitní přístup k žadatelům o mezinárodní ochranu. Azylová politika je oproti jiným značně liberální96 a dosud neztratila humánní i humanitární charakter. 95
Mezi lety 1992 až 2007 požádalo na Slovensku o mezinárodní ochranu 53812 cizinců a dostalo jej pouhých 610 žadatelů. Dostupné z: http://www.minv.sk/mumvsr/STAT/statistika.htm. 96 Mezi lety 1984-2006 požádalo v zemi o mezinárodní ochranu 523 893 cizinců (v roce 2006 to bylo 24.322 cizinců a z toho ji získalo 7940 žadatelů). Dostupné z: http://www.migrationsverket.se/pdffiler/statistik/tabe2.pdf.
77
Zatímco ve většině zemí spadá azylová a cizinecká agenda pod Ministerstva vnitra, je tato rozdělena mezi Ministerstvo zahraničních věcí a Ministerstvo spravedlnosti. Hlavní působnost vykonává Švédská komise pro migraci (Migrationsverket), která přijímá a vyřizuje žádosti o mezinárodní ochranu. Pohovor s úředníky Komise se zpravidla koná vícekrát, podle potřeby a složitosti případu. Záporné rozhodnutí lze dát k přezkoumání k migračnímu (správnímu) soudu97. Poslední přezkumnou instancí je pak Migrační (správní) odvolací soud ve Stockholmu. Žadatel má po celou dobu řízení právo na právní pomoc, která je financována z prostředků Komise. Specifický a ojedinělý (a v ČR v takovémto rozsahu i nepředstavitelný) je program tzv. „Quota refugees“. Každoročně jej vyhlašuje švédská vláda s tím, že stanoví maximální počet (většinou od 1600 do 1700) cizinců z předem vybraných zemí98, kteří mohou získat ochranu a pobyt ve Švédsku. Program se vztahuje především na cizince, kteří spadají pod mandát UNHCR, ale i na další cizince potřebující ochranu. Pro Českou republiku by mohl být inspirací způsob trávení času během čekání na rozhodnutí o žádosti. Žadatelé, kteří pobývají ve středisku i ti, co využili možnosti pobytu „na privátu“ jsou povinni se účastnit různých aktivit, jako je třeba kurz švédského nebo anglického jazyka, kurzy počítačových znalostí, kurzy různých manuálních prací apod. V případě neúčasti na těchto aktivitách, ztrácí cizinec nárok na sociální příspěvky v plné výši. Integrace do společnosti začíná tedy již podáním žádosti a různé činnosti mají pozitivní vliv na psychiku žadatele. Rozdílem je také to, že pokud Komise očekává, že řízení bude trvat déle jak 4 měsíce (není stanovena pevná lhůta pro vydání rozhodnutí), má cizinec právo legálně pracovat99.
7.4.3. Spolková republika Německo Německo je zemí s jedním z nejvyšších počtů žádostí o mezinárodní ochranu100. Cizinec, který má v úmyslu získat v Německu azyl, musí o něj požádat na letišti nebo na hranicích,
odkud
je
posléze
převezen
do
přijímacího
střediska
(„Erstaufnahmeeinrichtungen“). Posuzováním žádostí je pověřen Spolkový úřad pro migraci uprchlíky101 spadající pod Ministerstvo vnitra. Neúspěšný žadatel může do 2 týdnů podat žalobu ke správnímu soudu (§ 74/1 Asylvefahrensgesetz; AsylVfg), která má 97
Speciální migrační soudy jsou ve Švédsku 3. V roce 2006 to byla Sýrie, Libanon, Costa Rica, Ecuador, Jordánsko a Thajsko. Dostupné z: http://www.migrationsverket.se/english.jsp. 99 U nás je to až po jednom roce od podání žádosti. 100 V EU je s počtem žádosti na 4. místě, po Francii, Velké Británii a Švédsku. Od roku 1953 požádalo v Německu o azyl 3,2 cizinců, z toho 2 milionu od počátku 90.let. V roce 2006 to bylo 21 029 žádostí, přičemž uspělo jen 251 cizinců (0,8% žádostí). Dostupné z: http://www.bamf.de. 101 Německá zkratka BAMF- Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. 98
78
odkladný účinek. Podstatným rozdílem oproti naší úpravě je především délka letištního řízení. Pokud není o žádosti rozhodnuto do 19 dnů (včetně soudního přezkumu), musí být žadatel vpuštěn na německé území, kde se bude pokračovat v tradiční proceduře. Od 1.1. 2005 je azylovým zákonem stanoveno, že status ochrany každého uprchlíka je po třech letech znovu přezkoumán a následně může být, např. z důvodu zlepšení politické situace v zemi původu, zrušen, čehož německé orgány poměrně často využívají. Problematickým se také jeví obdoba našeho režimu strpění („Duldung“), která spočívá v možnosti setrvání na území po dobu překážek vycestování, jako jsou např. chybějící cestovní doklady, nemoc cizince. Německé NNO102 si stěžují, že tento režim není efektivní a humánní, jelikož cizinec nemá žádnou jistotu, zda a kdy rozhodnou příslušné orgány o pominutí překážek. Může se tak stát i po velmi dlouhé době, kdy už je cizinec integrován do společnosti.
7.4.4. Shrnutí Z výše
uvedeného
vyplývá,
že
postup
během
azylové
procedury
je
v těchto evropských zemích podobný. Nejmarkantnější rozdíly spatřuji především v přístupu k cizincům, kdy azylový systém je více o politice a postojích společnosti než o právu. Dalším (celosvětovým) rozdílem je také různá interpretace jednotlivých důvodů pronásledování. Angloamerické pojetí jednotlivých důvodů po získání mezinárodní ochrany je značně příznivější a extenzivnější. Je otázkou, zda je správné takto sjednocovat procedury v zemích s odlišnou právní kulturou a někdy i velmi dlouhým (na rozdíl od nás, kde je azyl upravován až od 90. let) vývojem azylového práva. Mnohem více budou výhody Dublinského systému pociťovat západoevropské země, které jsou cílovou stanicí mnoha cizinců, jelikož cizinci budou moci býti poslání i do zemí střední a východní Evropy. Z pohledu České republiky by se mohl celý systém jevit jako ne příliš efektivní. ČR totiž nikdy nebyla zaplavena tolika žádostmi jako země západní a severní Evropy, a tak by z našeho pohledu mohly být u nás vyřizovány rovnou v místě žádosti a odpadly by tak náklady a organizace přepravy žadatelů do jiných států.
102
Manteuffel, A. Německá azylová politika ve slepé uličce [citováno dne 12.2. 2008]. Dostupné z: http://pres.nesehnuti.cz/pres_11.pdf.
79
Závěr
V této práci jsem se pokusila nastínit problematiku současného azylového práva. Toto oblast práva je poměrně rozsáhlá po hmotněprávní i procesněprávní stránce, a proto není možné v jedné práci postihnout všechny její instituty i problémy do všech detailů. Z tohoto důvodu jsem se zaměřila pouze na jeho některé oblasti, především na řízení o mezinárodní ochraně. České azylové právo je na rozdíl od jiných právních odvětví odvětvím relativně mladým, přesto už urazilo dlouho cestu. Řízení o mezinárodní ochraně za posledních téměř 20 let právní regulace azylu a uprchlictví doznalo řadu změn. Je těžké s jistotou a čistým svědomím konstatovat, zda tyto změny vedly k lepšímu či horšímu. Na počátku 90. let jsme neměli téměř žádné zkušenosti s uprchlíky. Díky totalitnímu režimu jsme byli zemí, která uprchlíky více produkovala, než přijímala. Česká republika není a můžeme říct, že ani nikdy nebyla zemí, která by uprchlíky přijímala s otevřenou náručí. Právní vývoj a také náš vstup do EU způsobil, že azylové právo naše i většiny členských zemí Evropské unie je stále restriktivnější, což bývá po každé novele potvrzováno nesouhlasným postojem neziskových nevládních organizací zabývajících se žadateli o azyl a emigranty obecně. Při pohledu na nízký počet kladných rozhodnutí a neustále klesající počet žadatelů, bychom mohli tuto situaci s jistou dávkou nadsázky nazvat „konec azylu v Čechách“. Jak jsem již v této práci zmínila, jsem toho názoru, že by možnost přímé žádosti pouze o doplňkovou ochranu celému řízení o mezinárodní ochraně prospěla. Právě efektivnost a pružnost je to, co řízení postrádá ve všech svých fázích. Smutnou a nesprávnou skutečností také bohužel je, že udělení jedné z forem mezinárodní ochrany je někdy otázkou politickou a ne právní. Příkladem může být velký počet udělení doplňkových ochran Bělorusům a vstřícnost vůči Kubáncům a Afgáncům, která je v souladu s naší zahraniční politikou. Ne všichni občané těchto zemí si mezinárodní ochranu zaslouží. Řízení o mezinárodní ochraně a jeho soudní přezkum prošli ve svém vývoji značnou řadou změn. Zákon o azylu je právním předpisem značně dynamickým, o čemž vypovídá i velký počet novelizací. Od přesunu z institutu rozkladu, přes přezkum ve tříčlenném senátu krajského soudu do dnešní podoby. Přesto není jisté, zda je dnešní podoba definitivní. Zástupci soudů i nevládních organizací se zasazovali např. na Semináři o azylovém řízení v České republice, který se konal dne 16.února 2004 pod záštitou UNHCR, ale i během jiných odborných diskuzí o přesun přezkumu rozhodnutí 80
ministerstva na jiný než soudní orgán. O přezkumu by mohl rozhodovat institucionálně nezávislý a specializovaný orgán (Rada nebo Komise pro uprchlíky), který by umožnil méně formální a rychlejší vyřízení opravného prostředku. Nejsem si jistá, zda by tento krok více zefektivnil a zlepšil řízení o mezinárodní ochraně. Na jednu stranu je řízení na soudu zdlouhavé a soudy řeší zbytečně velké množství nedůvodných žádostí, avšak na stranu druhou jsou soudy autoritativně mocnými ochránci práva, které dohlížejí na legálnost rozhodování správního orgánu a zajišťují dohled nad zákonností celého procesu. Soudní řízení by se ale jistě mohlo urychlit, jelikož přezkum rozhodnutí o mezinárodní ochraně není nijak obtížný. Do přípravy výsledného rozhodnutí by se mohli zapojit vyšší soudní úředníci nebo asistenti soudců. Řízení o mezinárodní ochraně a azylový systém České republiky obecně není dokonalý. Důvodem může být nedostatečná právní úprava, což potvrzují časté novelizace tohoto zákona. Na druhou stranu však tyto novely mají za cíl odstraňovat nedostatky řízení, jako je např. délka jeho trvání nebo zneužívání mezinárodní ochrany. Za problematické především považuji některé zbytečně dlouhé lhůty, zadržování cizince v tranzitním prostoru mezinárodního letiště a nebo v přijímacím středisku podle § 46a ZoA. Zkrácením lhůt by se řízení stalo pružnějším a znamenalo by menší finanční zátěž pro státní rozpočet. Dlouhá doba trvání vyřízení žádosti má vliv i na kvalitu života žadatele a zvláště pak jeho nezletilých dětí. Jestliže řízení trvá dva či dokonce více let, děti se stihnou integrovat do společnosti, začnou zde studovat a naučí se český jazyk. Následná povinnost opustit zemi a dostání se do dalšího neznámého prostředí může negativně působit na jejich vývoj. Další příčinou problémů je i osobní prvek všech subjektů vyskytujících se ve všech fázích řízení. Pracovníci MV často nepřistupují k žadatelům objektivně a společně se soudci ani nevyřizují žádosti v co nejkratší možné době. Nevládní neziskové organizace zase často nemají potřebné odborné znalosti k plnohodnotné právní pomoci žadatelům a též pomáhají i zjevně neoprávněným žadatelům, čímž rovněž prodlužují jejich pobyt na našem území a pomáhají k negativnímu pohledu společnosti na žadatele jako celek. Na tom mají podíl i samotní žadatelé, kteří také často nerespektují azylový zákon nebo po zahájení řízení svévolně opustí azylové zařízení a neoznámí ministerstvu místo svého nového pobytu. V práci jsem vícekrát zmiňovala potřebnost a důležitost právního poradenství poskytovaného nevládními a neziskovými organizacemi. Na druhou stranu ale neschvaluji jejich pomoc každému a prokazatelně neoprávněnému žadateli o azyl, jelikož tímto přístupem zbytečně prodlužují jejich pobyt na našem území a přidávají správním soudům zbytečnou práci. Pracovníci nevládních neziskových organizací by se měli především 81
zaměřit na pomoc žadatelům bona fide během řízení před Ministerstvem vnitra. Z příběhu cizince by měli být schopni rozpoznat, zda mohl být ve své vlasti pronásledován a nebo zda mu hrozí vážná újma v případě návratu do vlast Následně by měli cizince upozornit, že právě tyto okolnosti jsou důležité pro získání jedné z forem mezinárodní ochrany, a proto by je žadatel měl při pohovoru zdůrazňovat. Azylový systém je přetížen žádostmi osob, které sice často mají důvod k odchodu ze své vlasti (např. špatná ekonomická situace, nedostačující životní podmínky), to však by ale neměl být důvod pro zneužívání institutu mezinárodní ochrany. Pracovníci MV by měli být schopni co nejdříve odlišit oprávněného žadatele od zbylých cizinců a jim věnovat zaslouženou pozornost. I přes stále klesající počet žadatelů je správní i soudní řízení zdlouhavé. Na vině jsou jak státní orgány, tak i samotní žadatelé. Příkladem může být zavedený systém doručování, které řízení prodlužuje. Žadatelé si často písemnosti nevyzvedávají, protože ministerstvu není známo místo jejich pobytu. Jiným problémem je doručování během soudního přezkumu rozhodnutí. Soud komunikuje s žadatelem v podstatě přes pobytové středisko a soud se často až po delší době dozví, že žadatel se ve středisku už nezdržuje nebo změnil místo svého pobytu. Tato situace opětovně prodlužuje dobu vyřízení žádosti, což je v rozporu se zásadou procesní ekonomie správního řízení. Co se týče budoucího vývoje azylového práva, jsem toho názoru, že se nadále bude sjednocovat právní úprava všech členských zemí a to jak po stránce hmotněprávní i procesní. Ženevská úmluva bude nadále respektována pro svou nadčasovost a ideologickou neutralitu a bude brána jako východisko pro jednotlivé právní úpravy i pro právo komunitární. Ze statistik ohledně neustále klesajícího počtu přiznaných azylů vyplývá, že institut azylu v ČR bude nejspíše ustupovat do pozadí na úkor doplňkové ochrany, na jejíž přiznání nejsou tak přísné požadavky a která je časově omezená a tím finančně méně náročná pro stát. Žádná z forem mezinárodní ochrany by ale zcela zmizet neměla.
Mít kvalitní azylovou politiku je totiž povinností každého vyspělého
demokratického státu. I přes všechny zmíněné nedostatky nelze zapomínat, že mezinárodní ochrana je humánní i humanitární institut potřebný pro ochranu lidských práv a posilující demokracii, bez kterého si nelze demokratický stát představit.
82
Resume
Migration, refugees and internally displaced persons belong among the most serious social, political and economic problems of today’s world. Many war conflicts, various dictatorships or unstable political situation generally implicate increasing number of people who are forced to leave their homes, often with no money and property left and also what is much worse without their families and relatives. Official definition of refugee comes from the Convention relating to the Status of Refugees (1951). It says that a refugee is a person who owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group, or political opinion is outside the country of his or her nationality, and is unable to or, owing such fear, is unwilling to avail of the protection of that country. Refugee is asking another state for its protection and it is up to this state and its legislature, whether it provides asylum. Different problems with asylum seekers have economic advanced and political stable states. There is a great number of asylum seekers coming from developing states, which are just seeking for more comfortable life. These people, most frequently illegal migrants, are not entitled to asking for granting status of refugee. Throughout the world, the official approach to a phenomenon of immigration and refugees is similar. There is a tendency to limit the number of newcomers as much as possible. Alien law and asylum one become more and more stricter. The thesis deals with Czech asylum law. Asylum law is above all part of administrative law but also part of constitutional and other branches of law. It has not been my aim to deal with all problems and aspects of this kind of law. I wanted to point out main problems of asylum proceedings, asylum policy and asylum system. First part of my thesis is dedicated to basic concepts of asylum law: refugees, asylum and its historical making, international and subsidiary protection. Our membership in the European Union was the cause of extension of the provided protection, since 1st September 2006 has been acceded contemporary subsidiary protection to the institute of asylum. Another kind of protection is the temporary protection, granted en bloc in the case of massive refugee flow caused by facts like armed conflict, nature disaster or another reasons stated by the European Union. Next part is occupied by sources of the asylum law. Asylum system is relatively young, but with often legislative changes, formed by international, European and national law. The thesis is mainly focused on the analysis and characteristic of the asylum proceedings in the Czech Republic. The Asylum proceedings is the process of authoritative application of the Asylum Act (Act No. 325 of 1999, Coll.) and the Code of Administrative (Act No. 500 of 2004, Coll.) made by the Ministry of Interior (concretely
83
the Department for Asylum and Migration Policies) resulting in granting or non-granting asylum or subsidiary protection in the form of individual administrative act. An absolute majority of applicants have no right for granting any kind of the international protection. Their applications are unfounded or disallowed on the ground of not proving a persecution in the country of origin. Unsuccessful applicants have right to take advantage of lodging an appeal (bring an action) with the administrative regional court that review decision of Ministry, as the administrative authority. The last possibility how to change negative decision is to lay Cassation Complaints to the Supreme Administrative Court, as the court of last instance. Actions in administrative courts act to The Code of Administrative Justice (Act No. 150 of 2002, Coll.). The most important part of the asylum proceedings is part practiced by the Ministry of Internal Affairs that primarily makes decisions on granting asylum or subsidiary protection. Applicant has to prove his persecution during interview. After granting asylum, asylum seekers are given permanent residence and their legal status is similar to the status of the citizens (e.g. except vote). I also deal with asylum facilities, which are divided into reception centers, residential centers and integration centers with rights and duties of applicants and asylum seekers living there. Briefly I also entered on the State Integration Programme for recognized refugees. It is the main instrument for successful integration of foreigners into Czech society by learning Czech language and by finding housing. In the thesis I have mentioned many times the importance of non-governmental organizations (NGOs) and their influence on asylum proceedings. NGOs either international UNHCR or Czech ones provide legal services and aid to asylum seekers free of charge. NGOs represent substantial and in my opinion irreplaceable part in asylum proceedings because they help asylum seekers to pass out asylum proceedings regularly, they help to draw up deeds and give legal advices. The character of Czech asylum law is strongly influenced by membership of the Czech Republic in the European Union. European Union forms common asylum policy and Common European Asylum System. The description of Common European Asylum System and Acquis communautaire (asylum acquis) is connected with comparison with three European countries. I have chosen the Slovak Republic for its nearness with the Czech legal system and our common history, Germany as a representative of western countries which faces up to a great number of asylum seekers. The third chosen country is Sweden, liberal country with carefully formed asylum policy. Asylum system can be considered problematic or ineffective, often abused by economic migrants but on the other hand very necessary for bona fide applicants, i. e. persecuted and unprotected by state of origin.
84
Seznam použitých zkratek: ZoA
zákon o azylu
s.ř.
správní řád
s.ř.s.
soudní řád správní
LZPS
Listina základních práv a svobod
OAMP
Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra
MV
Ministerstvo vnitra České republiky
SUZ
Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra
ZZC
záchytné zařízení pro cizince
IAS
integrační azylové středisko
ES
Evropské společenství
EU
Evropská unie
NNO
nevládní nezisková organizace
NBD
nezletilý bez doprovodu
UNHCR
United High Commissioner for Refugees, Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky
CEAS
evropský azylový prostor
SES
Smlouva o Evropském společenství
EUF
Evropský uprchlický fond
OSN
Organizace spojených národů
IDPs
Internally Displaced Persons
SIP
Státní integrační program
ČR
Česká republika
SOZE
Sdružení občanů zabývajících se emigranty
OPU
Organizace pro pomoc uprchlíkům
85
Seznam příloh: 1) Struktura Odboru azylové a migrační politiky 2) Struktura řízení o udělení mezinárodní ochrany 3) Právní vývoj azylového řízení a jeho fází 4) Počet žadatelů o mezinárodní ochranu podle roků zahájení řízení v době od července 1990 do ledna 2008 5) Udělený azyl - počet rozhodnutí obou instancí v jednotlivých letech v období 1990 až leden 2008
86
Příloha č. 1 Struktura odboru azylové a migrační politiky
Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR, http://www.mvcr.cz/ministerstvo/oamp.html
87
Příloha č. 2 Struktura řízení o udělení mezinárodní ochrany
Krajský soud
Nejvyšší správní soud
Udělení azylu
Žadatel o azyl
Neudělení mezinárodn í ochrany/ Zjevně neodůvodn ěná žádost
Řízení se vrací k OAMP
OAMP
Žádost o udělení mezinárodn í ochrany
Krajský soud zruší rozhodnutí OAMP
Vrací se ke krajskému soudu
Prohlášení o azylu
NSS zruší rozhodnutí Krajského soudu
Azylant
Udělení doplňkové ochrany
Žaloba ke krajskému soudu
Krajský soud potvrdí rozhodnutí
Výjezdní příkaz – VYCEST OVÁNÍ
Kasační stížnost k NSS
NSS potvrdí rozhodnutí Krajského soudu
Zdroj: materiály poskytované v rámci výuky předmětu Právní klinika uprchlického a cizineckého práva 88
Příloha č. 3 Právní vývoj azylového řízení a jeho fází
I. stupeň prostředek (I. instance) odvolání do Ministerstvo 31.1.2002 vnitra, OAMP
rozklad
od Ministerstvo 1.2.2002 vnitra, OAMP
opravný prostředek
od Ministerstvo 1.1.2003 vnitra, OAMP
žaloba
II. stupeň (II. instance) ministr vnitra
prostředek a instituce odvolání v rámci správního soudnictví žaloba
Vrchní soud
Vrchní soud v Praze, tříčlenný senát příslušný krajský soud, kasační Nejvyšší specializovaný stížnost správní soud samosoudce
Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR, http://www.mvcr.cz/azyl/index.html
89
Příloha č. 4 Počet žadatelů o mezinárodní ochranu podle roků zahájení řízení Červenec 1990 - leden 2008 Země, odkud nejčastěji pocházejí žadatelé: Státní 1990 91 příslušnost Bulharsko
92
93
94
99 2000
01
02
03
04
05
06
07
168 586 82 1125 512 330 837 724 138 141 156
290
123
70
58
45
13
1
52
26
Rumunsko 1080 656 78
60
58
Slovensko
2
2
95
96
97
08 Celkem -
5399
27
124 507 1848
98
55
10
-
-
6021
6
13
843 1055 137 711
15
3
1
3926
EU, EEA, 1249 1244 163 1187 575 834 1542 909 176 284 1409 2569 1091 1215 238 816 EFTA
47
5
1
15554
-
-
-
490 693 159
98
4
3
19
723
389
Bělorusko
-
5
-
7
1
-
6
18
20
44
193
438
312
282
226 216 174 130
10
2082
Moldavsko
-
-
9
2
9
7
8
30
33
98
786 2459 724
192
94
1
4571
Rusko
-
67
80
21
28
44
50
34
62
245 627
Ukrajina
2
61
36
30
34
46
36
50
43
29
31
629 4853 1498 262 170
99
7
9419
94 1144 4419 1676 2043 1599 988 571 293
35
13200
643
59
Evropa
123 526 226 95
173 131 163 248 902 1124 2968 8163 3408 7403 3460 1571 988 614
56
32342
Evropa celkem
1372 1770 389 1282 748 965 1705 1157 1078 1408 4377 10732 4499 8618 3698 2387 1035 619
57
47896
Afghánistán
9
56
28
Arménie
-
4
163 733 160
32
78
Čína
1
1
5
-
Gruzie
-
8
12
Indie
-
1
-
107 133 268 1261 2313 1122 357
28
50
14
2
2
20
-
5880
274 1018 454
49
73
53
51
37
1
3339
511
854
325 287 114
38
1
2919
103 1290 677
319
202
52
43
45
2
2844
297 887 646 1305 364
167
47
342
55
19
1
4151
60
55
42
78
34
-
1
-
1
1
203 259
15
27
7
13
2
17
10
1
-
6
-
13
317
Irák
9
57
14
15
22
80
88
283 315 346 126
296
201
105
37
47
80
49
1
2171
Srí Lanka
-
8
5
-
16
29
5
89
146
32
14
-
7
22
38
-
2034
Vietnam
8
56 133 23
-
9
7
23
586 1525 891
566
18
4703
276 397 859 325 333 359 784 2697 5473 4043 6936 3596 2485 1513 1318 1109 930
368 900 355 6
Asie
75
Kolumbie
-
2
-
-
-
-
-
-
-
Kuba
14
12
4
3
6
3
8
3
Peru
-
-
-
-
-
-
-
-
USA
-
1
-
-
-
-
-
-
Amerika
14
15
4
3
6
3
8
3
2
Alžírsko
-
-
-
3
10
3
11
66
90
34 -
-
1
-
1
2
6
11
-
1
-
8
5
7
4
1
-
-
-
-
-
2
-
7
12
105 112
14
9
127
73
386 208 124 100 -
131 33639
2
-
-
-
6
5
8
20
94
5
224
3
2
-
1
-
12
-
-
-
-
-
3
13
10
12
20
95
5
255
67
44
53
57
13
2
836
Egypt
-
-
-
-
1
-
-
-
-
1
-
2
2
3
5
7
422
1
1
445
Nigérie
29
35
-
4
17
10
12
22
94
68
29
40
35
38
50
78
96
69
5
731
Afrika
140 164 38
57
102
96
115 149 286 288 267
323
234
214
178 226 751 168
17
3813
bez státní příslušnosti nezjištěna Celkem
1
1
12
6
6
20
24
16
22
36
26
67
131
59
45
73
100
65
2
712
-
-
1
-
-
-
-
-
-
6
68
22
15
11
15
5
1
1
-
145
1602 2226 841 2207 1187 1417 2211 2109 4085 7218 8793 18094 8484 11400 5459 4021 3016 1878 212 86460
Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR, http://www.mvcr.cz/statistiky/2008/uprch01/9zpl_01.html
90
Příloha č. 5 Udělený azyl - počet rozhodnutí obou instancí v jednotlivých letech v období 1990 – leden 2008 Země, z nichž pocházejí nejúspěšnější žadatelé: Státní příslušnost Afghánistán Arménie Bělorusko bez státní příslušnosti Bosna a Hercegovina Bulharsko Gruzie Irák Írán Jugoslávie (bývalá) Kazachstán Kuba Rumunsko Rusko Sovětský svaz (bývalý) Ukrajina Vietnam Celkem
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 -
31 16 27 24 15 23 14 15 20 7 32 36 8 22 4 3 3 2 5 7 11
01
02 03 04 05 06 07
08 Celkem
22 16 24
9 1 25
17 30 7 5 5 8 6 26 9 19 7 6 26 20 29 47 66 32
1
288 202 298
-
-
1
8
-
-
2
6
5
3
3
1
1
-
2
1
23
5
-
61
-
-
-
14
-
1
5
16
3
4
1
-
-
1
-
-
3
-
-
48
1 -
39 15 4 16 18 13 -
2 5 1 2
3 3 2 6
9 1
1 8 9 1
1 1 9 -
5 6 -
7 2 2
4 7 1
3 4 10
8 -
8 7 3
4 4 3
1 4 1 4
7 -
6 17 -
3 -
73 51 131 46
-
12 24 12
4
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
53
- 16 5 1 2 23 325 26 54 11 - 20 26 12 4
1 1 -
4 28 2
2 5 1
4
1 1
1 1 8
5 3
-
82 54 474 367
5 150 12
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
175
3
1 2
7 1
3 2
2 1
6 3
5 3
9 1
31 19 2
4 -
139 166
83 103 208 142 251 268 191
9
3 285
-
3
-
1
4
26 10 7 30 52 34
3 7
1 2
5 10 13
30 776 251 250 116 59 162 96 78 79
133
- 11 10 18 31 6 4 5 3 - 10 28 62 45 69 51 31 -
-
Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR, http://www.mvcr.cz/statistiky/2008/uprch01/6pr_01.html
91
Použité prameny a literatura: Zákony a jiné právní předpisy: 1) Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb. , o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 2) Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. 3) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 4) Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 5) Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 6) Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů. 7) Zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů. 8) Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. 9) Zákon č. 15/1918 ř.z., o ochraně válečných uprchlíků, Nařízení vlády ČSR č. 292/1938 Sb., jímž se zřizuje Ústav pro péči o uprchlíky. 10) Zákon č. 480/2002 Z.z.., o azyle a zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů. 11) Asylvefahrensgesetz, 1992. 12) Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 13) Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů. 14) Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. 15) Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. 16) Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. 17) Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů. 18) Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. 19) Zákon č. 219/1995Sb., devizový zákon, ve znění pozdějších předpisů. 20) Vyhláška Ministerstva vnitra č. 376/2005 Sb., kterou se stanoví výše úhrady za stravu a ubytování poskytnuté v azylovém zařízení, výše kapesného a termíny jeho výplaty, ve znění pozdějších předpisů.
92
21) Usnesení vlády ČR č.1463/2006, o zabezpečení integrace azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany v roce 2007. 22) Směrnice Rady (ES) 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004, o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 23) Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států. 24) Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. 25) Směrnice Rady 2004/904/ES o zřízení Evropského fondu pro uprchlíky. 26) Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími. 27) Úmluva o právním postavení uprchlíků 28. července 1951 a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967, vyhlášené pod č. 208/1993 Sb., o přijetí Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Protokolu týkajícím se právního postavení uprchlíků. 28) Charta Organizace spojených národů ze dne 26.6.1945. 29) Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne 4. listopadu 1950, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. 30) Vídeňská úmluva o smluvním právu ze dne 23. května 1969, vyhlášená pod č. 15/1988Sb., o Vídeňské úmluvě o smluvním právu.
Monografie, příručky: 1) Seminář „Azylové řízení v České republice“ Vybrané texty se semináře pořádaného pražskou kanceláří UNHCR dne 16. února 2004 v prostorách Ministerstva spravedlnosti v Praze. Vydáno v září 2004, s. 75. 2) Příručka k postupům pro určování právního postavení uprchlíků a vybraná doporučení UNHCR z oblasti mezinárodní ochrany. Vydal UNHCR v srpnu 2006, s. 121.
93
3) Příručka UNHCR k mezinárodní ochraně uprchlíků a Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, vydáno v únoru 2007, s. 79. 4) Příručka UNHCR o Vedení pohovorů se žadateli o status uprchlíka, 1995, s. 107. 5) Public Information Section of UNHCR, Protecting Refugees: questions & answers, Geneve, 1996, s. 19. 6) Čepelka Č., Jílek, D., Šturma P. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu, Brno, 1997, s. 262. 7) Freiová, M. Uprchlická otázka a my. Praha: Občanský institut, 1993, s. 43. 8) Goodwin-Gill Guy S. Asylum, Council of Europe Publishing, Netherlands, 1995, s. 43-94. 9) Grahl-Madsen A. The Status of Refugees in International Law, volume 1, Netherlands, 1966, s. 499. 10) Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6.vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 861. 11) Jurníková, J. a kol. Správní právo. Zvláštní část. 5. doplněné vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2004, s. 399. 12) Jílek, D. a kol. Společný evropský azylový systém:právní pojem pronásledování. Masarykova univerzita v Brně, 2005, s. 275. 13) Jílek, D. a kol. Společný evropský azylový systém: procedurální směrnice. Masarykova univerzita v Brně, 2006, s. 214. 14) Jílek, D. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví, Masarykova univerzita v Brně, 1996, s. 240. 15) Klíma, K a kol., Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 1019. 16) Krieger, J. Oxfordský slovník světové politiky, Praha, 2000, s. 928-930. 17) Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Linde Praha, a.s., 2005, s. 515. 18) Pořízek, P., Skalková, M. Příručka k posuzování žádostí o azyl: Pronásledování související s příslušností k určitému pohlaví. SOZE, 2005, s. 462. 19) Průcha, P. Správní právo. Obecná část. 4. doplněné a opravené vydání. Masarykova univerzita v Brně, 2001, s. 272. 20) Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon-správní právo. Sagit, 2002, s. 683. 21) Skulová, S., Průcha P. Správní právo. Procesní část. Praha: Eurolex Bohemia, 2005, s. 279. 94
22) Šturma, P., Housková, V., Čepelka, Č. a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Univerzita Karlova v Praze, 2006, s. 239. 23) Tichý, L., Arnold, R., Svoboda, P., Zemánek, J., Král, R. Evropské právo. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2006, s. 928. 24) Týč, V. Základy práva EU pro ekonomy, Linde Praha, a.s., 4. aktualizované vydání, 2004, s. 306. 25) Vopálka, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 327. 26) Kolektiv autorů. The New Encyclopaedia Britanica, 15. vydání, hesla asylum, Fridtjof Nansen, refugees.
Články: 1) Baxa, J., Mazanec, M. Správní soudnictví ve věcech azylových. Soudce, 2005, č. 4, s.23 – 30. 2) Burdová Hradečná, P., Brož, V. Vyhoďme je z kola ven - stanovisko PPU k chystané novele zákona o azylu [citováno 8. 2. 2008]. Dostupné z: http://www. uprchlici.cz. 3) Burdová Hradečná, P. Praktické dopady (nejen) azylového zákona. Parlamentní zpravodaj, 2004, č. 3, s. 12-15. 4) Černjak, J. Výklady některých pojmů v úvodu zákona o azylu- § 3, text ze dne 12.3.2004. identifikační číslo v ASPI: LIT26983CZ. 5) Čižinský, P. Novela zákona o azylu č. 165/2006 Sb. [citováno 8. 2. 2008]. Dostupné z: http://www.migraceonline.cz. 6) Hluštík, P.Řízení ve věcech azylu a nový správní řád. Právní zpravodaj, 2006, č. 3.s. 12-14. 7) Jurníková, J. Problematika přiznání statusu uprchlíka z hlediska českého právního řádu, Správní právo, 2000, č. 1, s. 7. 8) Jurníková, J. Novela azylového zákona přináší zpřísnění podmínek. Právní zpravodaj, 2001, č. 12, s. 7 – 8. 9) Kourula, P.: Směrnice EU o azylové politice vstupuje v platnost, UNHCR vyzývá k dodržování co nejvyšších standardů [citováno dne 13.2. 2008]. Dostupné z: http://www.unhcr.cz/news/?cid=275 10) Manteuffel, A. Německá azylová politika ve slepé uličce [citováno 8. 2. 2008]. Dostupný z: http://pres.nesehnuti.cz/pres11.pdf. 11) Molek, P. Judikatura Nejvyššího správního soudu: věci azylové. Soudní rozhledy, 2004, č. 5, s. 165-167. 95
12) Molek, P. Soudní přezkum humanitárního azylu [citováno 12. 12. 2007]. Dostupné z: http://www.migraceonline.cz. 13) Nedvědický, K. Nepřijatelnost kasačních stížností, ze dne 14.11.2007, Identifikační číslo v ASPI: LIT29015CZ. 14) Nedvědický K. Zvláštního zřetele hodný důvod dle § 14 zákona o azylu. ASPI původní nebo upravené texty pro ASPI. 15) Nováková, P., Kopuletá, G. Nedostatečná úprava určování věku nezletilých bez doprovodu. Hostis, 2007, ročník I, č. 2, s. 15. 16) Pipková, H. Formování azylové politiky v Evropě - role soudce v azylovém řízení. Právní zpravodaj, 2003, č. 8 [citováno 8.2. 2008]. Dostupné z http://www.ipravnik.cz. 17) Pořízek, P. Napravuje novela nesoulad letištního řízení s Evropskou úmluvou? Hostis, 2007, ročník I, č. 2, s. 1-5. 18) Trávníková, B. Integrace azylantů v České republice. Parlamentní zpravodaj, 2004, č. 3, s. 16-17. 19) Větrovský, J. Novela zákona o azylu. Hostis, 2007, č. 2, s. 1, 6-14. 20) Větrovský, J. (Ne)dobrovolná repatriace. Hostis, 2007, č. 2, str. 16. 21) Větrovský, J. Vliv kvalifikační směrnice na interpretaci pojmu pronásledování v řízení o mezinárodní ochraně. Hostis, 2006, č. 1, s. 1, 6-10. 22) Vlček, J. Čeho se týká zákon o azylu? Parlamentní zpravodaj, 2004, č. 3, s. 9-11. 23) Wilkinson, R. The Long Road Home. Refugees, 2001, č. 124, s. 4-21. 24) Zemková, J. Právna úprava a rozhodovanie v oblasti azylu v Slovenskej republike. Justičná revue, 2006, č. 4, s.626-633.
Judikatura: 1) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28.8.2003, č.j. 2 Azs 3/2003-44, http://www.nssoud.cz. 2) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16.6.2004, č.j. 4 Azs 112/2004-50, http://www.nssoud.cz. 3) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.12. 2005, č.j. 3 Azs 423/2004-63, http://www.nssoud.cz. 4) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19.11. 2003, č.j. 3 Azs 1/2003-53, http://www.nssoud.cz. 5) Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 12. 2001, č.j. 5 A 516/99-54, http://www.unhcr.cz/uprchlicicr/?cid=80. 96
6) Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27.8. 1993, č.j. 6 A 513/1993, http://www.unhcr.cz/uprchlicicr/?cid=80. 7) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2006, č.j. 2 Azs 66/2006-52, http://www.nssoud.cz. 8) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17.9. 2003, č.j. 4 Azs 6/2003-55, http://www.nssoud.cz. 9) Rozsudek Nejvyššího správního soudu dne 19. 7. 2004, č.j. 5 Azs 105/2004-72, http://www.nssoud.cz. 10) Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 1. 2004, č. j. 59 Az 719/2003, http://www.unhcr.cz/uprchlicicr/?cid=80. 11) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2006, č. j. 2 Azs 132/2005-63, http://www.nssoud.cz. 12) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. srpna 2003, č.j. 28 Azs 2/2003-63, http://www.nssoud.cz. 13) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24.11. 2005, č.j. 6 Azs 304/2004-43, http://www.nssoud.cz. 14) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7.12. 2005, č.j. 5 Azs 196/2005-48, http://www.nssoud.cz. 15) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.11. 2005, č.j. 1 Azs 185/2004-49, http://www.nssoud.cz. 16) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.6.2007, č.j. 6 Azs 142/2006-58, http://www.nssoud.cz. 17) Nález Ústavního soudu ze dne 5.8. 2002, sp.zn. IV. ÚS 532/02, http://nalus.usoud.cz. 18) Nález
Ústavního
soudu
ze
dne
22.8.
2006,
sp.
zn.
IV.
ÚS
553/06,
http://nalus.usoud.cz.
Použité webové stránky: (v závorce je uveden termín poslední návštěvy) http://www.wikipedia.cz –rasa, národnost, Nansen [citováno 11. 2. 2008] http://www.encyklopedie.seznam.cz – 3 pilíře EU [citováno 11. 2. 2008] http://www.mvcr.cz [citováno 11. 3. 2008] http://www.minv.sk/mumvsr/index.htm [citováno 20. 2. 2008] http://www.unhcr.cz, www.unhcr.org [citováno 14. 2. 2008] http://www.amnesty.cz [citováno 11. 2. 2008] 97
http://www.migraceonline.cz [citováno 9. 3. 2008] http://www.soze.cz [citováno 15. 2. 2008] http://www.opu.cz [citováno 15. 2. 2008] http://www.helcom.cz [citováno 15. 2. 2008] http://nno.ecn.cz/ [citováno 19. 2. 2008] http://www.czechkid.cz [citováno 15. 2. 2008] http://www.caritas.cz [citováno 15. 2. 2008] http://www.konzorcium.cz/cz/o-nas.php [citováno 15. 2. 2008] http://www.bamf.de [citováno 26. 2. 2008] http://www.zuwanderung.de [citováno 23. 2. 2008] http://www.goethe.de [citováno 23. 2. 2008] http://www.erso-project.eu/partners/national-asylum-return-policy/germany [citováno 23. 2. 2008] http://ec.europa.eu/justice_home [citováno 25. 2. 2008] http://pres.nesehnuti.cz [citováno 12. 2. 2008] http://www.nssoud.cz [citováno 11. 3. 2008] http://www.europelandofasylum.net [citováno 6. 3. 2008] http://www.migrationsverket.se [citováno 11. 2. 2008] http://www.centralait.cz/rozruch/ [citováno 12. 2. 2008] http://www.judikatura.cz [citováno 11. 2. 2008] http://www.eps.cz [citováno 27.12.2001]
Ostatní prameny: Seminární a praktická výuka předmětu Právní klinika uprchlického a cizineckého práva, absolvováno v podzimním a jarním semestru 2006/2007. Přednášky a seminární výuka předmětu Mezinárodní právo veřejné – právo uprchlické, absolvováno v podzimním semestru 2007.
98
