2008 Sb

Analýza dopadů zákona 300/2008 Sb. a návrh řešení zajištění implementace tohoto zákona v prostředí zřizovaných a zložených organizacích

Zlínského kraje

Tomáš Kuba Ivana Protivová Matěj Havel

Datum vydání:

2. 7. 2009 (verze 1.00)

CORTIS Consulting s.r.o.

1

Úvod............................................................................................................................................... 3 1.1

Účel dokumentu .......................................................................................................................... 3

1.2

Typy analyzovaných organizací................................................................................................... 3

2

Analytická část .............................................................................................................................. 5 2.1

Vliv hledisek na analyzovanou problematiku................................................................................ 5

2.2

Legislativně-právní pohled .......................................................................................................... 6

2.3

Organizační a procesní pohled.................................................................................................... 7

2.4

Personální pohled ....................................................................................................................... 9

2.5

Technologický pohled ............................................................................................................... 10

2.6

Ekonomický pohled ................................................................................................................... 13

2.7

Logistický pohled ...................................................................................................................... 15

2.8

Marketing a motivace ................................................................................................................ 17

2.9

Rizika........................................................................................................................................ 18

3

4

Analýza dopadů zákona 300/2008 Sb. pro ZZO Zlínského kraje

Návrhová část ............................................................................................................................. 19 3.1

Doporučený postup implementace ............................................................................................ 19

3.2

Vzory úprav vnitřních předpisů organizací ................................................................................. 20

3.3

Doporučovaný následný postup ................................................................................................ 21 Závěry .......................................................................................................................................... 23

2 / 23



1 Úvod 1.1 Účel dokumentu Tento dokument analyzuje stav a navrhuje postup zakládaných a zřizovaných organizací kraje při jejich přípravě na nabytí účinnosti zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech veřejné správy a autorizované konverzi dokumentů. Zákon přináší dvě významné novinky, které spolu úzce souvisí: •

datové schránky jako novou formu elektronické komunikace, která je pro orgány veřejné moci povinná

•

autorizovanou konverzi dokumentů jako postup, který umožňuje převádět dokumenty mezi elektronickou a listinnou formou se zachováním jejich právní síly

Analýza byla primárně provedena pro zakládané a zřizované organizace Zlínského kraje, nicméně doporučení jsou na žádost objednatele navrhována tak, aby byla na obecné úrovni použitelná i pro ostatní kraje a případně i pro města a obce. Analýza vychází ze zákona č. 300/2008 Sb. ve znění zákona č. 190/2009 Sb.

Dokument předpokládá, že je čtenář dobře seznámen jak s analyzovanou problematikou, tak se související legislativou.

1.2 Typy analyzovaných organizací Analyzované organizace byly posuzovány z několika základních hledisek: 1. podle právní formy a. obchodní organizace (s.r.o., a.s.) b. příspěvkové organizace c. obecně prospěšné společnosti 1

2. podle velikosti a. malé b. velké

3. podle oblasti působnosti a. školství b. zdravotnictví

1

z hlediska velikosti organizace je pro potřeby této analýzy důležitý především počet zaměstnanců v administrativě a množství korespondence

3 / 23



c. sociální d. doprava e. kultura Ne všechna hlediska mají vliv na všechny analyzované pohledy, proto jsou v jednotlivých kapitolách vypíchnuta pouze ta hlediska, která mají v analyzované oblasti nějaká specifika. Proto není-li v dané kapitole v analytické části hledisko uvedeno, je kapitola platná pro všechny organizace.

4 / 23



2 Analytická část 2.1 Vliv hledisek na analyzovanou problematiku Na začátku analýzy byla definována tato základní hlediska: •

hledisko právní formy organizace

•

hledisko velikosti organizace

•

hledisko oblasti působnosti organizace

2.1.1 Hledisko právní formy organizace Více než právní forma je v analyzované problematice důležité, zda je organizace zapsána v obchodním rejstříku, protože to určuje, zda bude mít organizace zřízenou datovou schránku povinně ze zákona či nikoli. V případě organizací Zlínského kraje není většina příspěvkových organizací v obchodním rejstříku zapsána, protože v době jejich vzniku nebyl zápis do OR povinný. To však neplatí pro všechny kraje, některé nechaly své organizace do OR zapsat. V případě obcí a měst je naopak typické, že jimi zřízené příspěvkové organizace zapsané v OR většinou jsou. Právní forma organizace také určuje míru vlivu na řízení zřízené resp. založené organizace. Zvlášť v případě velkých obchodních společností, kde má kraj jako zakladatel navíc pouze částečný podíl, může být prosazení některých doporučovaných opatření problematické.

2.1.2 Hledisko velikosti organizace V analyzovaném případě je důležité především množství korespondence, kterou si organizace vyměňuje se zřizovatelem nebo s jinými orgány veřejné moci. Jako pomocné vodítko zde může sloužit počet pracovníků v administrativě. Vzhledem k omezenému množství času na přípravu však v této chvíli vedle velikosti rozhoduje i to, zda daná organizace používá aplikaci pro vedení spisové služby, která je v horizontu měsíců napojitelná na datovou schránku, či nikoli.

2.1.3 Hledisko oblasti působnosti Oblast působnosti určuje jednak míru veřejné kontroly dané oblasti a jednak orgány veřejné moci, se kterými musí organizace komunikovat. Zřizované a zakládané organizace si z orgánů veřejné moci nejčastěji dopisují s krajem jakožto zřizovatelem (resp. zakladatelem), případně s jeho krajským úřadem jako kontrolním orgánem v

5 / 23



přenesené působnosti. Relativně častá je ještě komunikace s úřadem města, ve kterém organizace sídlí nebo působí. Významnější odchylkou jsou v tomto směru zdravotnická zařízení, která kromě výše uvedeného významně komunikují se zdravotními pojišťovnami (které jsou také orgány veřejné moci podle zákona č. 300/2008 Sb.). Bez ohledu na působnost pak organizace komunikují s finančním úřadem, správou sociálního zabezpečení, úřadem práce, ČSÚ a dalšími úřady.

2.2 Legislativně-právní pohled Termín pro aktivaci datové schránky Zákon (v novelizovaném znění) obsahuje přechodné ustanovení, umožňující subjektům, kterým má být ke dni nabytí účinnosti zákona zřízena datová schránka povinně ze zákona, dvě významné změny proti standardnímu postupu: 1. uložení zásilky s prvotními přihlašovacími údaji oprávněné osoby po dobu 90 dnů 2. možnost odložit aktivaci (zpřístupnění) datové schránky až do konce října 2009. Z pohledu této analýzy platí výše uvedené pro zřizovatele (jako orgán veřejné moci) a pro založené či zřízené organizace, které jsou zapsané v obchodním rejstříku k 1. 7. 2009.

Pro všechny ostatní subjekty toto přechodné období neplatí a schránka jim bude zpřístupněna nejdéle po 25 dnech (maximálně 10 dní na doručení údajů + maximálně 15 dní na aktivaci). Z pohledu této analýzy se jedná především o právnické osoby nezapsané do OR, případně právnické osoby zapsané v OR, které vzniknou po 1. 7. 2009.

Povinnost používat datovou schránku pro doručování Povinnost používat datovou schránku přednostně pro dosílání mají jen orgány veřejné moci. Zakládané a zřizované organizace jakožto právnické osoby tuto povinnost nemají. ZZO jsou právnické osoby, které pokud mají datovou schránku zřízenou, tak mají jen jednu jedinou povinnost, a to datovou schránku kontrolovat, vybírat došlé zprávy a ukládat je. To platí bez ohledu na to, zda budou mít datovou schránku zřízenou ze zákona, nebo na vlastní žádost. ZZO tedy nemají povinnost schránku používat.

Povinnost propojit datovou schránku se spisovou službou a e-podatelnou Povinnost propojit svoji datovou schránku s elektronickou spisovou službou a s elektronickou podatelnou mají ze zákona pouze orgány veřejné moci, na právnické osoby se nevztahuje. Rozhraní samo o sobě však není omezeno jen pro orgány veřejné moci – pokud zakládané a zřizované organizace používají aplikaci, která takové propojení umožňuje, mohou tuto aplikaci na datovou schránku napojit.

6 / 23



Povinnost používat elektronický podpis Ze zákona č. 300/2008 Sb. vyplývá, že úkon, učiněný prostřednictvím datové schránky má stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný, kromě případů, kdy jiný právní předpis nebo vnitřní předpis vyžaduje společný úkon více osob. Toto také neplatí, jestliže jiný právní předpis, který procesně upravuje danou oblast, použití elektronického podpisu vyžaduje. ZZO tedy obecně nemusejí dokumenty elektronicky podepisovat, neplatí to však vždy: •

Povinnost dokument elektronicky podepsat se vztahuje na dokumenty, u kterého to jiný právní předpis vyžaduje (především se jedná o rozhodnutí vydaná podle správního řádu, zde se postupuje podle §69 odst. 3 SŘ)

•

Povinnost elektronicky podepsat dokument mají i ty organizace, v jejichž interních stanovách je požadován podpis více osob, např. jednatelů nebo členů předsednictva.

Poznámka: povinnost dokument elektronicky podepsat nutně nesouvisí s povinností jej v elektronické podobě vystavit nebo jej doručit prostřednictvím datové schránky, jedná se o rozdílné věci.

2.3 Organizační a procesní pohled Organizační opatření musí odpovídat rozsahu komunikace, která bude nově vyhotovována v elektronické podobě a doručována prostřednictvím datových schránek.

2.3.1 Krátkodobý horizont (cca do konce r. 2009) Co se týče přípravy na nejbližší měsíce, organizace nebudou mít povinnost používat datovou schránku pro odesílání a u přijatých dokumentů bude ze začátku jejich počet ve většině případů minimální, odhadovaný na jednotky dokumentů týdně, ve výjimečných případech jednotky denně. Analýza neprokázala, že by změny ve velkých organizacích byly alespoň v tomto období výrazně odlišné od změn, kterými musí projít malé organizace. Významnější roli bude velikost organizace hrát pravděpodobně pouze ve složitosti pravidel, podle kterých budou dokumenty, doručené prostřednictvím datové schránky v organizaci interně předávány k vyřízení. Poznámka: jedinými případy, kde je určitá pravděpodobnost většího nárůstu korespondence prostřednictvím datové schránky už v tomto období, jsou nemocnice (komunikace se zdravotními pojišťovnami) a sociální služby (zastřešují mnoho provozoven). Zde je však otázka přístupu druhé strany (kraj, zdravotní pojišťovny), které se na příchod datových schránek také teprve připravují. Pro všechny organizace by v tomto období měl stačit přístup do datové schránky přes webové rozhraní ISDS, které bude obsluhovat jeden zaměstnanec, který má na starost vyřizování běžné korespondence. Je důležité, aby už od začátku tohoto období byly doručené i odeslané datové zprávy bezpečně zálohovány. Toto je možné provádět ručně, vhodnější však bude využít nějaké formy automatizace (viz kapitola Technický pohled a integrace).

Organizace se již v tomto období musí především připravit na fakt, že písemnosti začnou přicházet v elektronické podobě. I nadále se budou datové zprávy pravděpodobně tisknout a předávat si je v tištěné podobě, případně prostřednictvím emailu. Odesílání datových zpráv bude v tomto období ze strany ZZO 7 / 23



ve většině případů spíše sporadické, na úrovni pokusů a seznamování se s prostředím. Datové schránky také mohou nahradit komunikaci emailem tam, kde to bude možné.

Je nutno mít na paměti, že i orgány veřejné moci se budou s datovými schránkami v tomto období seznamovat a že lze očekávat, že teprve v tomto období vzniknou u většiny organizací interní metodické pokyny a postupy pro používání datových schránek. ZZO by tento čas měly využít k postupnému přechodu na elektronickou formu komunikace.

Návrh úpravy interních norem (organizačního a podpisového řádu) jsou uvedené v kapitole 3.3.

2.3.2 Střednědobý horizont (cca následující 2-3 roky) Organizace (nejen ZZO) by v tomto období již měly mít alespoň nějaké zkušenosti s prací s elektronickými dokumenty a měly by postupně začít využívat dalších výhod, které elektronická komunikace přináší, především úspor na poštovném. Možnosti úspor pochopitelně stoupají spolu s počtem dokumentů, jejichž odesílání v listinné podobě by nahradila datová schránka. Zde by se pozornost měla věnovat především subjektům s větším počtem dokumentů, které je možné doručovat prostřednictvím datové schránky. S počtem elektronických dokumentů pak logicky poroste potřeba informatické podpory takové komunikace. Drtivá většina ZZO nevyužívá informační systém pro evidenci a správu dokumentů (DMS) nebo pro vedení spisové služby, nebo používají specializovaný software. V tomto období proto doporučujeme zaměřit se primárně na postupné zavádění spisové služby do ZZO, a to buď formou implementace nové (resp. rozšířením stávající) aplikace, nebo zavedením hostovaného řešení.

Velké organizace, u kterých se ukáže, že budou pracovat s velkým počtem dokumentů, které jsou doručovány prostřednictvím datové schránky nebo je možné je takto doručovat, jsou vhodnými kandidáty na implementaci vlastního řešení pro správu dokumentů a vedení spisové služby. Pravděpodobně se bude jednat o velké nemocnice a dále o sociální služby (jako zastřešující organizace pro větší množství provozoven). Další významnou skupinou, které bude nutno v tomto období věnovat pozornost, jsou školy a školská zařízení (s výjimkou mateřských škol, výchovných a ubytovacích zařízení a zařízení školního stravování) – tyto organizace budou podle novely zákona č. 499/2004 Sb. nově tzv. „určenými původci“ a budou muset nejpozději od 1. 7. 2012 vést spisovou službu v elektronické podobě v elektronických systémech spisové služby, a to v plném rozsahu, daném tímto zákonem. Ostatní organizace, především menší, si vystačí s hostovaným řešením „lehké“ spisové služby.

Současně bude v tomto období probíhat budování technologických center ORP a krajů. Jakmile budou tato centra připravena nabídnout hostované řešení spisové služby, doporučujeme zahájit její postupné využívání u těch ZZO, které nebudou mít vlastní aplikaci pro vedení spisové služby.

8 / 23



2.3.3 Pověření osob pro práci s datovou schránkou Přístupové údaje k datové schránce budou doručeny tzv. oprávněným osobám, kterými jsou členové statutárního orgánu. Typicky se bude jednat o: •

ředitele příspěvkové společnosti nebo obecně prospěšné společnosti

•

jednatele společnosti s ručením omezeným

•

členy představenstva akciové společnosti

I u nejmenších ZZO je nepravděpodobné, že oprávněné osoby budou pracovat s datovou schránkou přímo. Pokud nebude oprávněná osoba pracovat s datovou schránkou sama, musí určit pověřenou osobu (resp. osoby – podle velikosti organizace by se mělo jednat o 1 - 3 zaměstnance), která bude s datovou schránkou pracovat, a pro tuto osobu (osoby) si vyžádat přístupové údaje s odpovídajícím oprávněním. Pověřená osoba může datovou schránku používat, nemůže však měnit její nastavení ani přidělovat oprávnění. U největších ZZO lze navíc předpokládat, že oprávněné osoby nebudou zajišťovat ani administraci přístupů pověřených osob. V tom případě pravděpodobně určí administrátora, který za ně může vykonávat všechny činnosti, týkající se nastavení datové schránky a přidělování přístupových oprávnění.

2.4 Personální pohled Datová schránka sama o sobě by u ZZO neměla přinést výraznější navýšení práce, proto z tohoto důvodu není nutné navyšovat personální kapacity. Toto pochopitelně neplatí v případě, kdy bude zavedení datové schránky uchopeno jako důvod pro změnu procesů nebo výměnu aplikací, v tom případě lze očekávat nárůst pracnosti minimálně nárazově v přechodném období. Je však doporučeno, aby zřizovatel pro své ZZO zajistil jednak základní osvětu a jednak úvodní školení.

2.4.1 Školení Většina ZZO je seznámena s datovými schránkami pouze přehledově z tisku a z médií. V první chvíli proto bude nutné, aby se s datovou schránkou co nejdříve seznámili zástupci těchto organizací (ředitelé nebo jimi jmenovaní zástupci), případně i s dalšími změnami, které přináší zákon č. 300/2008 Sb., pokud se tak již nestalo. Dále bude nutné proškolit pověřené osoby, případně administrátory (1 až 3 zaměstnance z každé organizace) pro základní práci s datovými schránkami. Školením by měli projít ti zaměstnanci, kteří nyní vyřizují korespondenci a nadále budou s datovou schránkou pracovat. Toto školení by mělo proběhnout těsně před tím, než bude mít daná organizace datovou schránku zřízenou a aktivovanou, ideálně v průběhu září. Zřizovatel může náklady školení pokrýt ze strukturálních fondů EU, konkrétně z výzvy č. 40 operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost.

9 / 23



Poznámka: zřizovatel bude svým ZZO reálně schopen metodicky pomoci až poté, kdy bude na datovou schránku sám připraven, bude ji mít aktivovanou a získá první zkušenosti z provozu. Proto by zřizovatel neměl se zpřístupněním a zahájením využívání své datové schránky otálet.

2.4.2 Změna náplně práce Doporučované změny náplně práce, které je možné zaměstnanci buď doplnit do pracovní smlouvy, nebo řešit formou pověření, jsou uvedené v kapitole 3.3.

2.5 Technologický pohled Je nutné zajistit, aby organizace byly po technické stránce schopny provádět následující činnosti: •

čtení doručených datových zpráv z datové schránky

•

odesílání datových zpráv prostřednictvím datové schránky

•

vytváření dokumentu v elektronické podobě, které budou obsahem (přílohou) datových zpráv

•

dlouhodobé uložení datových zpráv (odeslaných i přijatých)

•

prohlížení uložených datových zpráv

Dále jsou uvedené tři typové varianty, jakými je možné z technického hlediska přistupovat k datové schránce.

2.5.1 Společné požadavky Aby byla organizace schopna používat svoji datovou schránku, musí mít zajištěno připojení k internetu alespoň na úrovni ADSL s rychlostí 1024/256 kbps a alespoň jeden počítač v konfiguraci potřebné pro práci s datovou schránkou podle vybrané varianty. Dále je obecně doporučováno minimálně u počítačů, které budou využity pro práci s datovou schránkou, následující vybavení •

tiskárna

•

nainstalovaný software pro generování elektronicky podepsaných PDF na počítačích, na kterých budou připravovány elektronické dokumenty („tisk do PDF“)

•

nainstalovaný software 602XML Form Filler verze 3

Bude-li pro zvýšení zabezpečení přístupu k datové schránce rozhodnuto o využití komerčního certifikátu, je nutné, aby tento certifikát byl vydaný akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb a umístěný na kryptografickém prostředku (USB token, čipová karta). Kryptografický prostředek je většinou schopen nést více certifikátů, proto je doporučeno pořizovat společně komerční i kvalifikovaný certifikát najednou na jednom nosiči.

10 / 23



2.5.2 VARIANTA 1 – Využití hostované aplikace Tato varianta je doporučovaná pro všechny ZZO (v případě velkých organizací jako přechodná varianta, pro ostatní jako konečná). V této variantě používají organizace hostované řešení „lehké“ spisové služby nebo jiné obdobné aplikace, jejímž prostřednictvím přistupují do své datové schránky a která zajišťuje evidenci a dlouhodobé uložení datových zpráv. Aplikace se přihlašuje do datové schránky ručně na žádost pověřené osoby přes její přihlašovací údaje. Výhodou této varianty jsou minimální nároky na obsluhu i na implementaci – z pohledu ZZO se jedná o nejjednodušší způsob splnění všech požadavků. Zároveň tím může být do budoucna splněna podmínka vedení spisové služby v elektronické podobě – hostovaná spisová služba může sloužit i pro evidenci klasické pošty. Jako nevýhoda může být vnímána faktická nemožnost integrace takto provozované spisové služby na jiné aplikace. Nutné požadavky: •

alespoň jeden počítač, připojený k internetu (příp. k síti podporované poskytovatelem služby), splňující požadavky definované poskytovatelem

Nejvhodnějším způsobem je využití služby hostované spisové služby, kterou budou nabízet technologická centra kraje a ORP. Do doby, než budou technologická centra připravena tuto službu nabízet, je nutné zajistit ji jiným způsobem, a to buď jako řešení pořízené a hostované zřizovatelem pro 2 své ZZO, nebo jako nákup služby u třetí strany . Vzhledem k tomu, že čtení datových zpráv bude závislé na akci uživatele – pověřené osoby, je silně doporučeno nastavit u datové schránky zasílání upozornění na nové datové zprávy na definovaný email (zdarma) nebo přes sms (placená služba).

2.5.3 VARIANTA 2 – Integrace vlastního informačního systému Tato varianta je doporučovaná pro velké organizace jako konečná varianta ve střednědobém horizontu. V této variantě používají organizace buď vlastní aplikaci pro elektronickou spisové služby, nebo vlastní specializovaný informační systém, které jsou napojené na informační systém datových schránek na aplikační úrovni. Práce s datovými zprávami, doručenými nebo odesílanými prostřednictvím datové schránky je pak jen jedna z funkcí takové aplikace. Znamená to buď rozšířit stávající informační systém organizace o tuto funkcionalitu, nebo nově implementovat aplikaci pro vedení spisové služby a případně ji propojit na informační systém organizace. Informační systém nebo aplikace se přihlašuje k datové schránce automatizovaně prostřednictvím systémového certifikátu. Výhodou této varianty je těsné propojení práce s datovou schránkou s informačním systémem organizace a tím i s jeho procesy. Nevýhodou této varianty je větší finanční náročnost takového řešení. Nutné požadavky: •

informační systém, který umožňuje napojení na ISDS přes aplikační rozhraní

2

tyto služby nabízí nebo jistě brzy nabízet bude řada soukromých subjektů, především z řad dodavatelů spisových služeb. Poskytování spisové služby připravuje jako svoji doplňkovou službu i Česká pošta.

11 / 23


CORTIS Consulting s.r.o. •

aplikace pro vedení spisové služby, napojená na ISDS přes aplikační rozhraní

•

nainstalovaný komerční certifikačních služeb

systémový

certifikát,

vydaný

akreditovaným

poskytovatelem

Vzhledem k rozsahu možností nebyla tato varianta dále rozpracována, je doporučeno řešit jako individuální studii proveditelnosti pro každou organizaci zvlášť.

2.5.4 VARIANTA 3 – Přístup přímo přes webový portál ISDS Jedná se o nejméně doporučovanou variantu. Pověřená osoba pracuje s datovou schránkou přímo, přes webové rozhraní informačního systému datových schránek. Přihlašuje se do datové schránky ručně přes své přihlašovací údaje. Tento způsob přístupu je použitelný především pro malé organizace s malým rozsahem komunikace, která bude řešena elektronicky. Nevýhody této varianty jsou především v závislosti na lidském faktoru – kontrola obsahu datové schránky i zálohování jejího obsahu musí být prováděno ručně. Na druhou stranu se jedná o variantu s relativně nejmenšími technickými i ekonomickými nároky. Nutné požadavky: •

alespoň jeden počítač, připojený k internetu, splňující požadavky pro připojení k ISDS3

•

zajištění dlouhodobého uložení datových zpráv

Vzhledem k tomu, že uložení zpráv je nutno zajistit pro všechny odeslané i přijaté zprávy a doba uložení přesahuje životnost běžné výpočetní techniky, není pro bezpečné zálohování datových zpráv dostačující uložení na lokálním disku počítače. Je doporučováno, aby datové zprávy byly uložené v úložišti, které je pro to navrženo. Vhodným místem pro provoz úložiště bude technologické centrum kraje (či ORP v případě ZZO obcí). Do doby, než bude technologické centrum zřízeno, je nutné zajistit jej jiným způsobem buď zřizovatelem, 4 nebo jiným subjektem . Vzhledem k tomu, že čtení datových zpráv bude závislé na akci uživatele – pověřené osoby, je silně doporučeno nastavit u datové schránky zasílání upozornění na nové datové zprávy na definovaný email (zdarma) nebo přes sms (placená služba).

3

podporovaný operační systém a internetový prohlížeč, nainstalované prohlížeče nebo editory běžných souborových formátů (minimálně PDF, DOC), nainstalovaný 602XML Form Filler v3 – přesné požadavky jsou uvedené např. na adrese http://www.datoveschranky.info/technicke-pozadavky/ 4

např. služba Datový trezor poskytovaná Českou poštou

12 / 23



2.6 Ekonomický pohled Dále jsou analyzovány očekávané náklady nového systému doručování a jeho možné úspory.

2.6.1 Náklady Náklady lze rozdělit na průběžné (provozní) a iniciální (investiční). Průběžné náklady Podle novely zákona bude mezi orgány veřejné moci (tedy i zřizovatelem/zakladatelem) a ZZO veškerá korespondence pro obě strany bezplatná. Z pohledu přímých provozních nákladů tedy bude doručování prostřednictvím datové schránky jednoznačně výhodnější než jiný způsob korespondence (nyní typicky řešené prostřednictvím obyčejné či doporučené listovní zásilky). Dalším provozním nákladem bude zajištění spisové služby, resp. bezpečného úložiště datových zpráv (bude-li jej organizace objednávat jako službu u zřizovatele nebo u externího subjektu). Zde je možné odhadovat cenu v řádech tisíců Kč ročně za podmínky, že službu bude využívat jeden zaměstnanec organizace a pouze pro datové zprávy (tedy ne jako evidenci či spisovou službu pro listinné dokumenty). 5

Poznámka: jako potenciální nepřímé provozní náklady je možné počítat výdaje za osobní certifikáty , pokud se organizace rozhodne jej využívat, nebo pokud se v budoucnu ukáže, že pro některou agendu jsou nutné. V případě, že bude organizace přistupovat k datové schránce prostřednictvím aplikace, pak je 6 nutné započítat ještě výdaj za komerční systémový certifikát . Zde je cena od cca 2000 Kč výše při platnosti certifikátu 2 roky. Certifikáty je nutno pravidelně obnovovat před koncem jejich platnosti. Iniciální náklady Do nutných iniciálních nákladů, které musí organizace vynaložit, aby byla připravena pracovat s datovou schránkou, lze zahrnout následující položky: •

běžný počítač, připojený k internetu (nemá-li jej organizace k dispozici, jednorázový výdaj)

•

zřízení bezpečného úložiště datových zpráv (bude-li jej provozovat sama organizace a nemá-li jej k dispozici; jednorázový výdaj)

•

školení uživatelů pro práci s datovou schránkou (jednorázový výdaj)

V případě, že bude organizace pracovat s datovou schránkou prostřednictvím aplikace pro vedení spisové služby, pro správu dokumentů nebo jiné specializované aplikace, pak je nutné předpokládat další výdaje na pořízení nové aplikace, případně rozšíření stávající aplikace (jednorázový výdaj plus roční údržba).

5

kvalifikované a komerční certifikáty, vystavené akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb pro vybrané uživatele, umístěné na kryptografickém prostředku (USB token nebo čipová karta)

6

komerční systémový certifikát, vystavený akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb; slouží pro autorizaci aplikace vůči ISDS

13 / 23



Dále jsou vyčísleny odhadované náklady pro uvedené předpoklady: •

všechny organizace jsou vybavené odpovídajícím počítačem s internetovým připojením

•

bude rozhodnuto o pořízení kvalifikovaných a komerčních certifikátů pro všechny organizace (v průměru 3 USB tokeny na organizaci, tj. pořízení cca 500 tokenů s certifikáty á 2000 Kč)

•

žádná z organizací nebude v krátkodobém horizontu integrovat ISDS na svůj informační systém (pokud jej organizace má)

•

úložiště datových zpráv bude zřizovatel objednávat centrálně pro všechny ZZO jako službu minimálně do doby, než bude funkční Technologické centrum kraje resp. ORP (předpoklad ceny služby do 1000 Kč na měsíc a organizaci po dobu 1 roku, což předpokládá veřejnou zakázku malého rozsahu do 2 milionů Kč)

•

školení bude zajištěno převážně interními zaměstnanci zřizovatele (cca 20 – 50 tisíc Kč na vyškolení školitelů)

2.6.2 Úspory Úspory na straně zřizovatele za nevyužité poštovní služby směrem k ZZO lze odhadovat na základě analyzovaného počtu písemností, které jsou typickým krajským úřadem odesílány na ZZO, které nově budou doručovány bezplatně prostřednictvím datových schránek. Výše ročních úspor je pro kraje a velká statutární města odhadována v řádu desítek tisíc Kč, v ideálním případě maximálně stovek tisíc Kč. To je vzhledem k rozpočtu těchto územních samosprávných celků zanedbatelná položka. U menších měst a obcí pak úspory dále klesají, u nejmenších obcí s jednou základní školou se mohou úspory pohybovat i v řádu pouhých stovek Kč. Úspory na straně organizací mohou být v součtu teoreticky až o řád vyšší, protože tok informací od ZZO směrem ke zřizovateli je celkově o něco vyšší než obráceně, navíc se zde zohlední i komunikace s dalšími orgány veřejné moci. V praxi však pravděpodobně úspory nebudou dosahovat možné výše, minimálně v prvních měsících, kdy se ZZO budou s datovými schránkami učit pracovat.

2.6.3 Celková bilance Obecně lze předpokládat, že z ekonomického hlediska bude příchod datových schránek v krátkodobém horizontu znamenat vyšší výdaje, v dlouhodobém horizontu pak lehce převáží úspory.

14 / 23



2.7 Logistický pohled Zde je nutné zkoumat jednak dopady na výměnu dokumentů mezi ZZO a zřizovatelem, resp. dalšími subjekty, a jednak na vnitřní oběh dokumentů. Je zde také rozebrána nutnost a vhodnost používání elektronického podpisu.

2.7.1 Výměna dokumentů mezi ZZO a zřizovatelem Ve chvíli, kdy budou mít obě strany (tedy organizace i zřizovatel) zřízenou a zpřístupněnou datovou schránku, bude mít zřizovatel jako orgán veřejné moci povinnost doručovat organizaci přednostně do datové schránky. Tato povinnost se podle právního výkladu vztahuje pouze na výkon veřejné moci. Na druhou stranu organizace tuto povinnost ze zákona nemá. Je však zřejmé, že je pro organizaci výhodnější upřednostnit datovou schránku před klasickou listovní zásilkou. U komunikace, která dnes probíhá prostřednictvím emailu, už výhodnost použití datové schránky není tak jasná. Email či jiná forma elektronické komunikace (portály, vzdálený přístup do aplikací zřizovatele aj.) mají i nadále své místo tam, kde se nejedná o formální úřední korespondenci nebo o oficiální předávání informací, případně tam, kde jsou předávána data, která není možné prostřednictvím datové schránky doručit (nepovolený souborový formát či objem dat).

Dále je uvedena přehledová tabulka komunikace zřizovatele a organizace pro případ, kdy obě strany mají zřízenou datovou schránku.

Dnešní způsob komunikace

Nový přístup – organizace

Nový přístup – zřizovatel

Listovní zásilka

Postupně přejít na doručování prostřednictvím datové schránky

Vše, co umožňuje povaha dokumentu, povinně doručovat do datové schránky.

Email

U osobní korespondence ponechat email, v případě formální korespondence doručovat do datové schránky

Všechnu oficiální korespondenci doručovat do datové schránky

Vyvěšení na úřední desce

---

Pokud bylo důvodem pro doručení vyvěšením na úřední desce velký počet adresátů, které je nyní nově možno obeslat přes datovou schránku, měl by úřad tento přístup přehodnotit a doručovat všem účastníkům řízení.

Osobní doručení nebo kurýr (mimo případ doručení na místě)

Do jisté míry zůstane zachováno, tam kde byla hlavním důvodem cena listovní zásilky je

Vše, co umožňuje povaha dokumentu, povinně doručovat

15 / 23



Osobní doručení na místě (např. kontrola provozovny nebo osobní jednání u zřizovatele)

doporučeno přejít na doručování do datové schránky.

do datové schránky.

Zůstává osobní doručení, může být nahrazenou jinou formou předání tam, kde to má smysl

Zůstává osobní doručení, může být nahrazeno doručením do datové schránky tam, kde to má smysl a kde to povaha dokumentu umožňuje

2.7.2 Oběh dokumentů uvnitř organizace U malých organizací, které sídlí na jednom místě, nemusí příchod datových schránek pro vnitřní oběh dokumentů znamenat žádnou změnu. S elektronickými dokumenty, doručenými do datové schránky, mohou pracovat buď na počítači, nebo je tisknout a pracovat s nimi jako doposud. Ani u velkých organizací s více provozovnami nemusí nutně dojít ke změně oběhu dokumentů, pokud je v organizacích běžně používán ke komunikaci email. Organizace, která nesídlí na jednom místě, ale má provozovny rozmístěné v území, si může přeposílat elektronické dokumenty, doručené do datové schránky, mezi svými provozovnami emailem. Nezbytnou podmínkou je zachování alespoň základní úrovně bezpečnost této komunikace (volba spolehlivého provozovatele emailu, organizační a personální opatření omezující přístup do emailové schránky atd.). Všechny provozovny také musí mít zřízenou emailovou schránku a zajištěn přístup k ní. Ačkoli je samozřejmě možné využít příchodu datových schránek s revizí pravidel komunikace v organizacích, nedoporučujeme tyto dva kroky obecně spojovat. Datové schránky samy o sobě už vyžadují poměrně velkou změnu v myšlení lidí v celé veřejné správě. Případnou změnu vnitřních procesů organizací proto doporučujeme provádět až ve chvíli, kdy se organizace s datovou schránkou naučí rutinně pracovat.

2.7.3 Používání elektronického podpisu v organizaci Jak bylo již napsáno výše, právnickým osobám (tedy i ZZO) ze zákona až na výjimky nevyplývá povinnost dokumenty elektronicky podepisovat. Zákon udává, že úkon, učiněný prostřednictvím datové schránky má obecně stejné účinky jako úkon učiněný písemně a podepsaný. Zákon však na druhou stranu použití elektronického podpisu nezakazuje. Je-li elektronicky podepsán dokument, přiložený k datové zprávě, je možné s ním dále nakládat (např. jej autorizovaně konvertovat) bez uchování datové zprávy (která je defakto jeho „obálkou“). Pokud dokument podepsán není, je nutné dokument uchovávat a pracovat s ním včetně datové zprávy, bez ní nebude adresát moci prokázat autenticitu dokumentu ani dokument nechat autorizovaně zkonvertovat. Na elektronický podpis je možné se dívat jako na razítko organizace. Dnes také ve většině případů není povinnost jej používat, přesto používáno je – jde o způsob dalšího zabezpečení autenticity a důvěryhodnosti dokumentu a úroveň určitá forma prezentace společnosti navenek. Doporučujeme proto, aby povinnost opatřit dokument elektronickým podpisem nebo elektronickou značkou byla stanovena interním předpisem organizace, resp. nařízením zřizovatele, alespoň u vybraných organizací a pro oficiální dokumenty.

16 / 23



U těch organizací, v jejichž stanovách je požadován podpis více osob (např. jednatelů nebo členů předsednictva), musí dokument doručovaný prostřednictvím datové schránce elektronicky podepsat všechny povinné osoby, jinak se podle zákona nejedná o úkon učiněný písemně a podepsaný. Podepsat elektronický dokument více osobami a následně zkontrolovat tyto podpisy je však úkon sice technicky proveditelný, nicméně relativně náročný, proto v tomto případě spíše nedoporučujeme elektronickou podobu dokumentu používat.

2.8 Marketing a motivace Pro právnické osoby nezapsané v obchodním rejstříku platí, že si mohou o zřízení datové schránky dobrovolně požádat. Organizacím zapsaným v obchodním rejstříku bude schránka zřízena povinně ze zákona. Zřízením datové schránky vzniká právnickým osobám jediná povinnost, a to datovou schránku pravidelně vybírat a uchovávat doručené zprávy. Datová schránka bude jednoznačně přínosem, a to jak z ekonomického hlediska (používání datové schránky včetně odesílání datových zpráv je kompletně bezplatné), tak z hlediska efektivity (není nutné chodit na poštu, zpráva bude dodána hned), její zřízení by ty subjekty, pro které není datová schránka povinná, neměly dlouho odkládat. Datová schránka bude také velkou výhodou pro ty, kteří běžně pracují s počítačem a využívání elektronické komunikace upřednostňují před listinnou. Subjektivní nevýhodou může být jiná povaha práce s elektronickými dokumenty oproti listinné podobě, která vyžaduje mnohdy odlišný přístup a která bude znamenat nemalou změnu chování i myšlení všech účastníků, tedy nejen organizací, ale i zřizovatele a dalších orgánů veřejné moci. Obecné doporučení pro ZZO, kterým nebude datová schránka zřízena ze zákona je si datovou schránku zřídit, nicméně zvážit, zda s jejím zřízením nepočkat alespoň několik měsíců po nabytí účinnosti zákona, kdy se celý systém spustí a všechny subjekty, které mají datovou schránku zřízenou povinně ze zákona, se s ním budou učit pracovat.

2.8.1 Shrnutí výhod a nevýhod Výhody datové schránky •

Finanční úspora – tato služba je poskytována bezplatně .

•

•

Úspora času – odpadnou problémy s doručováním a chozením na poštu, zpráva je dodána do schránky adresáta okamžitě po jejím odeslání. Zástupnost – mohu pověřit další osoby, aby měly přístup do datové schránky a vyřizovaly moji korespondenci, a to dokonce i zprávy do vlastních rukou, pokud jim toto právo výslovně udělím Rozšířenost – datovou schránku budou mít ze zákona zřízeny všechny orgány veřejné moci

•

Přístupnost z kteréhokoliv místa, kde je dostupný internet.

•

7

Potenciální nevýhody datové schránky

7

S výjimkou orgánů veřejné moci, které přispívají na provoz informačního systému datových schránek

17 / 23



•

Od zpřístupnění datové schránky je nutné ji pravidelně vybírat, jinak nastane po 10 dnech fikce doručení – toto však platí stejně i pro listovní zásilky, jde jen o jinou formu.

•

Vyžaduje práci s elektronickými originály dokumentů, včetně zajištění jejich dlouhodobého uložení, což znamená především změnu myšlení a zažitých postupů

•

Informační systém datových schránek zatím nebude možné využívat pro komunikaci se zahraničními subjekty, které nemají sídlo v České republice (alespoň ne v dohledné době)

2.9 Rizika Byla identifikována následující hlavní rizika: Nedostatečná schopnost či ochota lidí zvládnout práci s elektronickými dokumenty V konečném důsledku může znamenat až personální obměnu na postu ředitele organizace. Může dojít k faktickému nedoručení některých dokumentů. Lze do značné míry předejít osvětou a motivací. Nedostatečné kapacity školitelů zřizovatele Zřizovatel nebude mít dostatečný počet volných školitelů. Může znamenat posunutí termínu aktivace, případně může dojít až ke stavu, kdy některé organizace nebudou vyškolené ani po 1.11.2009. Lze předejít využitím externího subjektu. Nezajištění úložiště Zřizovatel ponechá břímě zodpovědnosti za zálohování obsahu datové schránky na organizacích, které zálohovat nebudou vůbec nebo nedostatečně. Hrozí ztráta významných dat. Lze předejít objednáním centrálně zajišťovaného řešení pro všechny ZZO.

18 / 23



3 Návrhová část 3.1 Doporučený postup implementace Je nutné se rozhodnout pro jednu z uvedených variant, které se liší v tom, zda bude datová schránka zřízena i ZZO, které ji ze zákona mít nemusejí, či nikoli.

3.1.1 Varianta 1 - Datová schránka bude zřízena všem ZZO

1. Zřizovatel vydá pokyn pro ZZO, aby vyčkaly, až DS zpřístupní zřizovatel (obec, kraj), do té doby si schránku neaktivují (pokud ji mají ze zákona) ani o ní nežádají (pokud ji ze zákona nemají). Vybere několik ZZO pro pilotní provoz (cca 1-2 vybrané organizace za každý resort, viz dále).

2. Variantně a. Zřizovatel začne pro své ZZO připravovat v rámci svého technologického centra (především ORP a kraje) „lehkou“ verzi spisové služby, která bude sloužit jako dlouhodobé úložiště b. Zřizovatel začne pro své ZZO vyjednávat „lehkou“ verzi spisové služby v rámci jiného TC nebo jiného poskytovatele (především menší obce) c.

Zřizovatel ponechá rozhodnutí o tom, zda a jakou aplikaci pro evidenci doručených zpráv použijí, na zvážení jednotlivých ZZO, kterým případně finančně přispěje (toto není doporučovaná varianta)

3. Zřizovatel zpřístupní DS do konce srpna, do té doby se připravuje (školí zaměstnance, upravuje spisovou službu a agendové aplikace atd. – viz metodické pokyny).

4. Koncem srpna začne školení osob jmenovaných ZZO, které budou s DS pracovat tak, aby do konce října měly všechny ZZO alespoň jednoho proškoleného zaměstnance. Školení zajišťuje zřizovatel, případně si jej ZZO zajistí samy.

5. Začátkem září proběhne pilotní aktivace datové schránky u vybraných ZZO. 6. Cca od půlky září začnou postupně žádat o DS ty ZZO, které ji nemají zřízenou ze zákona. Přístupové údaje by měli jejich ředitelé obdržet zhruba za týden.

7. Jednotlivé ZZO začnou postupně schránky aktivovat, v této chvíli budou využívat „light“ klienta spisové služby (ve variantě 2c, pokud si nepořídili spisovou službu, pak jen přes webové rozhraní ISDS a zálohování si zajistí sami ručně) a pouze pro čtení zpráv

8. postupně začnou ZZO využívat DS i pro zasílání (podle své připravenosti a především podle připravenosti zřizovatele)

Výhodou varianty je jednotnost postupu, o něco vyšší úspory na straně zřizovatele a ve finále větší připravenost organizací na příchod eGovernmentu.

19 / 23



Nevýhodou varianty je její náročnost – především je třeba vyškolit větší počet uživatelů, dále pak bude pravděpodobně potřeba pořídit více počítačů a elektronických podpisů, a to vše v horizontu několika málo měsíců. Tato varianta je proto vhodnější pro zřizovatele, kteří mají spisovou službu na příchod DS relativně dobře připravenou a kteří mají jen většinu ZZO zapsaných v OR (typicky větší obce).

3.1.2 Varianta 2 – Datová schránka bude zřízena jen těm ZZO, které ji mít musí ze zákona Postup je obdobný, omezuje se v první vlně pouze na ZZO, které budou mít DS ze zákona. Výhodou je, že se snižuje počet subjektů, které budou muset být připraveny k 1. 11. 2009. Nevýhodou je, že zřizovatel pak bude s různými ZZO komunikovat různě a nevyužije možnosti sjednocení.

Tato varianta je vhodnější pro zřizovatele, kteří nemají svoji spisovou službu na příchod DS zatím příliš připravenou a kteří mají větší množství ZZO nezapsaných v OR (typicky některé kraje nebo některé ústřední správní orgány).

3.2 Vzory úprav vnitřních předpisů organizací 3.2.1 Organizační a podpisový řád Dopady zákona typicky nebudou mít vliv na organizační strukturu úřadu. Dále je uvedeno navrhované doplnění organizačního řádu.

V obecné části: •

Komunikace mezi úřadem a jinými subjekty se odehrává: o

v listinné formě (tj. klasicky ve formě papírového dokumentu);

o

elektronicky formou datové zprávy doručované prostřednictvím datové schránky.

V části upravující rozsah svěřených činností útvaru, zajišťujícího provoz podatelny: •

eviduje datové zprávy doručené prostřednictvím datové schránky města a předává je příslušným odborům,

•

odesílá dokumenty, připravené k vypravení prostřednictvím datové schránky města

V části upravující podepisování dokumentů (bude-li elektronický podpis v organizaci vyžadován): •

Elektronický dokument odesílaný prostřednictvím datové schránky označí osoba oprávněná jej podepsat svým elektronickým podpisem.

20 / 23



3.2.2 Změny pracovních náplní Zaměstnanec určený za administrátora datové schránky:

•

zaměstnanec je určen jako administrátor datové schránky podle zákona č. 300/2008 Sb., ve znění pozdějších předpisů

•

zaměstnanec je povinen využívat datovou schránku způsobem, který neohrožuje bezpečnost informačního systému datových schránek

•

zaměstnanec je povinen uvědomit neprodleně zaměstnavatele a Ministerstvo vnitra v případě, že hrozí nebezpečí zneužití datové schránky

Zaměstnanec pověřený přístupem do datové schránky:

•

zaměstnanec je osobou pověřenou k přístupu do datové schránky podle zákona č. 300/2008 Sb., ve znění pozdějších předpisů

•

zaměstnanec se pravidelně, periodicky a v určenou dobou přihlašuje do datové schránky prostřednictvím přístupových údajů (podrobnosti stanoví Pravidla přihlašování do datové schránky organizace, která jsou součástí spisového řádu8)

•

zaměstnanec je povinen využívat datovou schránku způsobem, který neohrožuje bezpečnost informačního systému datových schránek

•

zaměstnanec je povinen zacházet s přístupovými údaji do datové schránky tak, aby nemohlo dojít k jejich zneužití

•

v případě, že zaměstnanec zjistí, že mohlo dojít ke zneužití přístupových údajů do datové schránky nebo že hrozí nebezpečí zneužití datové schránky, informuje neprodleně… (doplnit – administrátora datové schránky, ředitele,…)

3.3 Doporučovaný následný postup Dalšími kroky v pořadí, na které už je však relativně dost času a které bude potřeba ještě zvážit, jsou: Napojení spisových služeb a jiných aplikací ZZO na datovou schránku ZZO, které mají elektronickou spisovou službu nebo jiný informační systém, který umožní napojení aplikací na ISDS, tento systém na ISDS postupně napojí. Požádání rozšíření o funkce datové schránky OVM Ty organizace, které vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, mohou požádat, aby jejich datová schránka plnila také funkci datové schránky orgánu veřejné moci podle §5a zákona. Tím získají možnost v rámci výkonu veřejné moci komunikovat přes datovou schránku bezúplatně s fyzickými a právnickými osobami.

8

případně jiného interního dokumentu organizace

21 / 23



Pokud při výkonu veřejné moci vystavují tyto organizace rozhodnutí podle správního řádu, případně jiné dokumenty, které ze zákona vyžadují elektronický podpis, je nutně součástí tohoto kroku dovybavení organizace elektronickými podpisy a případně zajištění informačního systému, který zvládne připravit správní rozhodnutí v elektronické podobě podle požadavků legislativy. Minimálně je tato možnost otevřená pro základní a střední školy, u dalších ZZO by byl nutný legislativní rozbor jejich činností. Tímto opatřením může u těchto organizací kromě jiného významně narůst výše úspor za poštovní služby. Zavedení spisové služby v elektronické podobě Novela zákona č. 499/2004 Sb. o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů s sebou přináší nově povinnost pro některé subjekty (podle zákona „původce“) vést spisovou službu buď v omezeném, nebo plném rozsahu, navíc v některých případech v elektronické podobě. Z analyzovaných organizací se tato změna nejvíce dotkne škol a školských zařízení (s výjimkou mateřských škol a školních jídelen). Stav požadovaný zákonem bude nutné dosáhnout nejpozději do 3 let od nabytí účinnosti novely, tedy do 1. 7. 2012.

22 / 23



4 Závěry Je doporučeno se zřizováním datových schránek ZZO nezačínat dříve, než bude na změnu připraven sám zřizovatel – v prvních měsících po nabytí účinnosti zákona bude největší nápor na orgány veřejné moci, tedy na zřizovatele, který se musí vyrovnat se změnami jako první. Zřizovatel by měl pomoci svým ZZO především zajištěním bezpečného úložiště pro zálohování datových zpráv (případně pro vedení zjednodušené evidence spisové sužby) a zajištěním školení. Vlastní přípravu a školení zaměstnanců z řad ZZO je doporučeno zahájit až na konci prázdnin – nemá smysl je školit dříve, pokud se poprvé přihlásí do schránky až někdy v září.

23 / 23

2008 Sb

Recommend Documents