2007 RAAD VAN ADVIES ARUBA

Raad van Advies Aruba

Jaarverslag 2006/2007

_______________________________________________________________________

RAAD VAN ADVIES ARUBA

JAARVERSLAG 2006/2007

_____________________________________________________________________

1



_______________________________________________________________________

Inhoudsopgave Voorwoord

3

1

Thema: het horen van de Raad

5

2

Bedrijfsvoering van de Raad van Advies in 2006

15

2.1 2.2 2.3 2.4

Samenstelling Werkzaamheden Externe contacten Secretariaat

15 15 16 16

3

Advisering door de Raad van Advies in 2006

18

3.1 3.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

Inleiding Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering Advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving ontwerpen van landsverordening ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen initiatief-ontwerpen van landsverordening ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989

18 18 20 20 54 64 64

4.


66

4.1 4.2 4.3 4.4

Samenstelling Werkzaamheden Externe contacten Secretariaat

66 66 67 67

5.

Advisering door de Raad van Advies in 2007

68

5.1 5.2 5.3 5.3.1

Inleiding Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering Advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving ontwerpen van landsverordening

68 68 74 74

5.3.2 5.3.3

ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen initiatief-ontwerpen van landsverordening

90 102

5.3.4 5.3.5

ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989 voorstel van Rijkswet

102 102

Tot besluit

103

Bijlage: Toetsingskader Raad van Advies

104

_____________________________________________________________________

2



_______________________________________________________________________

V oorw oord Het sinds jaren sluimerende verschil van mening tussen de Regering en de Raad van Advies over onder andere de positie van de Raad in het Arubaans staatsbestel en het wetgevingsproces, de werkwijze van de Raad en zijn bevoegdheden, dit laatste met name wat betreft ’s Raads bevoegdheid tot het toepassen van een beleidsanalytische toets, is mede onderwerp van bespreking in het advies van de staatsrechtgeleerde mr. C. Borman, zij het dat de adviesaanvraag zich heeft beperkt tot de onderwerpen die op dat moment in de openbare belangstelling stonden met name de vraag wat de inhoud is van “het horen van de Raad”. De duidelijke en extensieve uiteenzetting van de standpunten, de uitwerking van het advies op zich, met name de belichting van diverse facetten van de probleemstelling en het belang van het advies voor niet alleen de Raad van Advies van Aruba, maar ook voor de Raad van State en de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen, hetgeen tijdens het Tripartiete Overleg van deze Raden op Curaçao in maart 2007 ook naar voren is gebracht, heeft de Raad er toe bewogen dit advies als thema voor het jaarverslag 2006/ 2007 te gebruiken. In het jaar 2006 zette een ander geschilpunt tussen de Regering en de Raad zich voort, te weten het verschil van opvatting over de interpretatie van een aantal artikelen van de Comptabiliteitsverordening 1989, welke interpretatie voor de richtige uitvoering van de begrotingsvoorschriften cruciaal is. Jammer genoeg hebben deze verschillen van mening er alle toe bijgedragen dat de verstandhouding tussen Regering en Raad in het verslagjaar 2006 er niet beter op werd, hetgeen de Raad zeer betreurd heeft, aangezien dergelijke verschillen van mening een goede verstandhouding niet in de weg hoeven te staan. Uiteindelijk zal bij interpretatieverschillen als de onderhavige het laatste woord aan de wetgever moeten zijn, reden waarom de Raad de Regering in het verslagjaar 2007 heeft voorgesteld om de Comptabiliteitsverordening 1989 onder andere op deze verschilpunten aan te passen zodat over de interpretatie en toepassing van de desbetreffende artikelen geen onduidelijkheid meer zal hoeven te bestaan. Voor het echter zo ver was, daalde de verstandhouding tussen beide staatsorganen in het najaar 2006 tot het nulpunt, zulks wederom vanwege verschil van mening omtrent de positie van de Raad van Advies als onafhankelijk adviesorgaan en zijn dienovereenkomstige werkwijze, zeer in het bijzonder met betrekking tot een naar ’s Raads oordeel te krappe termijnstelling om een voldragen advies te kunnen uitbrengen, waardoor de Raad niet in de gelegenheid werd gesteld om zo veel mogelijk rekening te houden met de eventuele gevolgen van het voorgelegd ontwerp, een en ander vanwege diens complexiteit en diversiteit. Als gevolg hiervan kon de Regering het desbetreffende ontwerp niet op het door haar gewenste tijdstip aan de Staten voorleggen en de inwerkingtreding voor 1 januari 2007 te laten plaatsvinden. De wijze waarop de Regering zich uit deze patstelling heeft weten te onttrekken is in zijn algemeenheid de reden geweest voor het bekomen van advies ten einde meer duidelijkheid te verkrijgen over een drietal onderwerpen waaronder de vraag wat de inhoud is van het begrip “horen” zoals neergelegd in artikel IV.1 van de Staatsregeling en artikelen 16 van de Landsverordening Raad van Advies; dus het horen van de Raad. Naast de verkregen duidelijkheid over wat onder het horen van de Raad moet worden verstaan en over de andere twee onderwerpen waarover advies is gevraagd, schept het advies ook

_____________________________________________________________________

3



_______________________________________________________________________ meer duidelijkheid over de bijzondere positie van de Raad van Advies als constitutioneel aangewezen onafhankelijk adviesorgaan in laatste instantie. Het advies bevestigt ook hetgeen de Raad zich immer heeft voorgehouden ten aanzien van onder andere het gunnen van voldoende tijd aan de Raad om advies te kunnen uitbrengen en het serieus ingaan in het nader rapport op geuite kritiek van de Raad en het eventueel gemotiveerd weerleggen daarvan. Ook kan de Raad zich volledig vinden in hetgeen in het advies staat ten aanzien van wat van de Raad mag worden verwacht. Het toetsingskader van de Raad is in november 2005 gepubliceerd en ter kennisneming aan de Regering verzonden en is als bijlage aan dit verslag toegevoegd. De Raad heeft ook interne richtlijnen voor de afhandeling van adviesaanvragen, waarbij al naar gelang de complexiteit van het ontwerp de tijd waarbinnen advies moet worden uitgebracht, is geregeld alsmede normen voor spoedadviezen en prioriteitstellingen. Tot slot is de Raad er van overtuigd dat kennisneming van het advies en het zich vergunnen met de inhoud rekening te houden door alle bij wetgevingsvoorbereiding betrokken instanties er mede toe zal leiden dat de verstandhouding tussen Regering en Raad van Advies wordt hersteld.

De Voorzitter,

mr. A.L. Nicolaas.

_____________________________________________________________________

4



_______________________________________________________________________

1.

Thema: het horen van de Raad

Het is bij de Raad de afgelopen jaren een usance geworden om in het jaarverslag aandacht te besteden aan een actueel thema. Dit jaar is ervoor gekozen om het thema ‘het horen van de Raad’ te belichten. Dit thema is de afgelopen jaar een punt van orde geweest tussen de regering van Aruba en de Raad in het kader van het wetgevingsproces. Reden hiervoor was dat de regering en de Raad een verschillende interpretatie hadden van het begrip het ‘horen van de Raad’. Een uiteenzetting van de regering van Aruba over de positie van de Raad van Advies in het wetgevingsproces, zoals weergegeven in de toelichting op de nota van wijziging van 21 december 2006 op het ontwerp voor een Landsverordening belasting op bedrijfsomzetten (Landsverordening BBO), is voor de Raad van Advies reden geweest om extern advies in te winnen bij de staatsrechtgeleerde mr. C. Borman, over de navolgende vragen:

1. Wat is de inhoud van het begrip ‘horen’ zoals neergelegd in artikel IV.1, eerste lid van de Staatsregeling van Aruba en artikel 16, eerste lid, onderdeel a, van de Landsverordening Raad van Advies (AB 1992 no. GT 3)? 2. In hoeverre kan een nota van wijziging worden aangewend ten aanzien van een ontwerp waarover aan de Raad reeds advies is verzocht of reeds door de Raad is geadviseerd? 3. Wat heeft het niet hanteren van de juiste (wetgevings)procedures, zoals het niet horen van de Raad of het anderszins niet inwinnen van wettelijk voorgeschreven adviezen voor consequenties voor de verbindendheid van aldus totstandgekomen wetgeving?

De zienswijze van de regering op de positie van de Raad van Advies In de schriftelijke toelichting bij de nota van wijziging op de ontwerp-Landsverordening BBO heeft de regering in algemene zin aandacht besteed aan de positie van de Raad van Advies in het wetgevingsproces. Het is met name deze beschouwing die de Raad van Advies aanleiding heeft gegeven tot het verzoek om een extern oordeel in te winnen. De opvatting van de regering, zoals in de genoemde toelichting verwoord door de ministers van Financiën en Economische Zaken, van Arbeid, Cultuur en Sport en van Justitie, die de nota van wijziging indienden, kan als volgt worden samengevat. De reactie van de Raad van Advies op het verzoek om binnen de gestelde termijn advies uit te brengen1 wordt aangemerkt als een onaanvaardbare beïnvloeding van het wetgevingsproces en daarmee van het regeringsproces en als staatsrechtelijk niet correct. De Raad van Advies, aldus de ministers, is een adviescollege van de regering inzake wetsontwerpen. Uit het in de Staatsregeling en de Landsverordening Raad van Advies opgenomen voorschrift dat de Raad wordt gehoord over alle ontwerpen van landsverordeningen en landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, volgt dat de regering verplicht is om door middel van toezending van het desbetreffende ontwerp de Raad in staat te stellen daarover advies uit te brengen. Uit de Staatsregeling volgt naar de mening van de ministers niet dat de regering verplicht is om een advies van de Raad van Advies af te wachten en daarmee op enigerlei wijze rekening te houden. Wetgeving is een aangelegenheid van de regering en de Staten. Daarom wordt in de 1

Het betreft hier de mededeling van de Raad aan de regering dat de advisering terzake de invoeringsverordening BBO, gelet op het gecompliceerde karakter van het ontwerp, de volle behandeltermijn (2 à 3 maanden) zou vergen en dat derhalve de Raad niet in staat zou zijn om vóór 1 januari 2007 over de ontwerp-invoeringsverordening te adviseren.

_____________________________________________________________________

5



_______________________________________________________________________ artikelen V.1 tot en met V.9 van de Staatsregeling, betrekking hebbend op de totstandkoming van wettelijke regelingen en de daarbij door de regering en de Staten te volgen handelwijze, de Raad van Advies niet genoemd als een actor daarin. Ter adstructie van hun betoog wijzen de ministers er nog op dat in de aanhef van een landsverordening alleen vermeld wordt ‘de Raad van Advies gehoord’. Er staat niet ‘de Raad van Advies gehoord en diens advies gelezen hebbende’, ‘gelet op het advies van de Raad van Advies’ of ‘in gemeen overleg der Staten en de Raad van Advies’. Daaruit blijkt, aldus de ministers, dat de Raad van Advies geen bepalende rol in het wetgevingsproces kan hebben of de voortgang van het wetgevingsproces kan beïnvloeden. Uitgangspunten bij de beantwoording van de gestelde vragen De gestelde vragen dienen uiteraard beantwoord te worden aan de hand van het geldende Arubaanse staatsrecht. Dit recht is afgeleid van het Nederlandse staatsrecht en stemt daarmee voor een belangrijk deel overeen. Ook ten aanzien van de Raad van Advies en de wetgevingsprocedure is dat het geval. Voor de te beantwoorden vragen betekent dit dat de beantwoording naar Nederlands en naar Arubaans staatsrecht in beginsel tot dezelfde resultaten leidt. Tenzij anders vermeld, geldt dan ook hetgeen hier wordt opgemerkt zowel voor de Nederlandse als voor de Arubaanse situatie. Uit de vermelde feiten en met name uit de toelichting op de nota van wijziging komt naar voren dat de regering een bepaalde kijk heeft op de positie van de Raad van Advies. Dat geeft aanleiding om, alvorens op de gestelde vragen in te gaan, enige aandacht te schenken aan de positie die de Raad van Advies in het Arubaanse staatsbestel heeft. Uit de voorgeschiedenis van de instelling van de Raad van Advies blijkt dat bij de constitutionele vormgeving van Aruba als land in het Koninkrijk beoogd is een staatsorgaan in het leven te roepen dat vergelijkbaar is met de Raad van Advies van de Nederlandse Antillen en de Nederlandse Raad van State. Evenals laatstgenoemde organen behoort de Raad van Advies tot de staatsinstellingen waarvan de instelling en de taak constitutioneel verankerd zijn. Dit betekent dat de Raad van Advies in het constitutionele bestel naast de andere staatsorganen: de regering, de Staten, de rechterlijke macht, de Algemene Rekenkamer, een zelfstandig element van dat bestel is en als zodanig ook dient te worden erkend. De Raad van Advies is niet een hulpmiddel waarvan de regering naar believen gebruik kan maken, maar een instituut dat, in adviserende zin, kan waarborgen dat wetgeving en bestuur aan de beginselen van de democratische rechtsstaat voldoen. Door de Gouverneur van de Nederlandse Antillen werd bij het Symposium 55 jaar Raad van Advies van de Nederlandse Antillen in 2003 de positie van de Raad van Advies (en de Algemene Rekenkamer) met de volgende woorden omschreven: ‘Zij zorgen langs de weg van hun verantwoordelijkheid en bevoegdheden voor de nodige checks and balances. Het zijn de dragers van de waarden als zorgvuldigheid en evenwichtigheid die besloten liggen in ons bestuur’. ..... ‘De Raad van Advies speelt in ons bestel, in onafhankelijkheid, zijn eigen rol. Als hoogste adviesorgaan van de regering biedt de Raad waarborgen voor de kwaliteit van onze regelgeving. Dit geldt zowel de juridisch-technische aspecten van wetgeving als de beleidsmatige kant daarvan, waarbij met name consistentie en samenhang de aandacht krijgen. Onmiskenbaar vervult de Raad daarbij vanuit zijn positie bij gelegenheid een waakhondfunctie en zal hij de politieke gezagsdragers, als dat nodig is, op hun verantwoordelijkheid wijzen’. Bij dezelfde gelegenheid liet de vice-president van de Raad van State zich in overeenkomstige zin uit: ‘Raad van Advies en Raad van State hebben beide tot taak de democratische rechtsorde in onze landen en in het Koninkrijk als geheel te bewaken en te versterken’.

De Raad van Advies onderscheidt zich dan ook van andere permanente of tijdelijke adviesorganen die door de regering over specifieke onderwerpen van beleid worden geraadpleegd. De activiteiten van de Raad van Advies betreffen het gehele terrein van wetgeving

_____________________________________________________________________

6



_______________________________________________________________________ en bestuur en hebben daardoor een andere dimensie dan de werkzaamheden van gespecialiseerde adviesorganen. Dit impliceert ook dat de Raad van Advies bij zijn voornaamste werkzaamheid, de advisering over voorgenomen wetgeving, een andere rol vervult dan de adviesorganen die vanuit hun deskundigheid op een bepaald terrein bijdragen aan de voorbereiding van wetgeving. De Raad geeft zijn oordeel als de voorbereiding, inclusief de inschakeling van instanties die een adviserende rol spelen, voltooid is, en beoordeelt als eindadviseur of er sprake is van een voorstel tot wetgeving dat aan alle daaraan te stellen eisen voldoet. Het is dan ook een misvatting om te menen dat de Raad van Advies niet als een actor in het proces van wetgeving is te beschouwen. De Raad van Advies heeft een in de Staatsregeling verankerde rol in dat proces. Dat die rol niet in hoofdstuk V van de Staatsregeling (Wetgeving en bestuur) is vermeld, maar in hoofdstuk IV (Raad van Advies, Algemene Rekenkamer en vaste colleges van advies), maakt daarbij geen enkel verschil. De verplichting om de Raad van Advies te horen over landswetgeving Artikel IV.1 van de Staatsregeling van Aruba bepaalt dat de Raad van Advies wordt gehoord over alle ontwerpen van landsverordeningen en van landsbesluiten, houdende algemene maatregelen. Dit voorschrift wordt herhaald in artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies. In bij landsverordening te bepalen gevallen kan het horen van de Raad achterwege blijven. Van deze uitzonderingsmogelijkheid is tot dusver geen gebruik gemaakt. Deze hoorverplichting is op dezelfde wijze geformuleerd als het overeenkomstige voorschrift in artikel 73, eerste lid, van de Nederlandse Grondwet: ‘De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur’. In de Nederlandse en Arubaanse wetgeving is niet nader omschreven wat onder ‘horen’ van de Raad van State, resp. de Raad van Advies, moet worden verstaan. In de wetgeving wordt de term ‘horen’ vanouds gebruikt, wanneer wordt aangegeven dat een orgaan, alvorens een besluit te nemen, daarover vooraf de zienswijze van een ander orgaan of andere instantie moet of kan vragen. ‘Horen’ betekent dus: advies inwinnen of ter beoordeling voorleggen, en ‘gehoord worden’: van advies dienen of een oordeel geven. ‘Horen’ impliceert dat van het gevraagde advies of oordeel kennis wordt genomen en dat het advies of oordeel bij de definitieve besluitvorming in de overwegingen wordt betrokken. Het orgaan dat hoort, is echter vrij om bij zijn besluit al dan niet het gevraagde advies of oordeel te volgen. Hoewel dit noch uit het woord ‘horen’, noch uit het begrip ‘advies inwinnen’ uitdrukkelijk blijkt, veronderstelt het gebruik van deze termen in de wetgeving dat de advisering in schriftelijke vorm geschiedt. Bij de advisering door de Raad van State en de Raad van Advies is dit ook onder meer af te leiden uit de bepalingen over openbaarmaking van de adviezen. De zienswijze die in de toelichting bij de nota van wijziging wordt aangehangen dat uit de hoorverplichting niet volgt dat de regering het advies van de Raad van Advies moet afwachten, is dus niet juist. Die opvatting zou de betekenis van de hoorverplichting ondergraven. De hierboven aangegeven ruimere betekenis van het begrip ‘horen’ werd ook aangenomen in de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg Curaçao van 27 december 1971 (Antilliaanse staats- en administratiefrechtelijke jurisprudentie, nr. 25). Daarin werd een op de Landsverordening In- en Uitvoer 1968 berustend landsbesluit houdende algemene maatregelen onverbindend verklaard, omdat over het ontwerp van dat landsbesluit de Sociaal-Economische Raad niet was gehoord, terwijl de landsverordening dit uitdrukkelijk voorschreef. De rechter stelde zich op het standpunt dat het adviesorgaan niet gehoord was, zolang het geen advies had uitgebracht. Gelet op de betekenis van het begrip ‘horen’ treft ook de opmerking in de toelichting bij de nota van wijziging dat in de aanhef van een landsverordening alleen wordt vermeld ‘de Raad van Advies gehoord’ geen doel.

_____________________________________________________________________

7



_______________________________________________________________________ De verplichting om te horen Een belangrijk onderscheid bij het horen van adviesorganen is of er sprake is van een wettelijke verplichting om het adviesorgaan te horen dan wel van een bevoegdheid om dit te doen. In Nederland is er tien jaar geleden uitdrukkelijk voor gekozen wettelijke verplichtingen om adviesorganen te horen te vervangen door bevoegdheden. Hiermee werd beoogd een grotere flexibiliteit bij het inschakelen van adviesorganen te bereiken. Bij deze operatie werd echter voor één belangrijk adviesorgaan een uitzondering gemaakt: de Raad van State. De grondwettelijk vastgelegde rol van de Raad van State in het wetgevingsproces werd zodanig verschillend geacht van die van andere adviesorganen, dat de verplichte wetgevingsadvisering door de Raad van State gehandhaafd diende te worden. Met deze beslissing werd de unieke rol van de Raad van State als adviesorgaan onderstreept. De Raad van Advies neemt door de constitutioneel verankerde verplichting om over alle wetgevingsvoorstellen te adviseren een met de Raad van State vergelijkbare positie in. Het feit dat de verplichting om de Raad van Advies te horen in de Staatsregeling is vastgelegd, geeft aan deze verplichting een bijzonder accent. Het niet of niet op behoorlijke wijze nakomen van deze verplichting is daarmee niet alleen het veronachtzamen van een wettelijke procedureregel, maar tevens het schenden van een voorschrift, waarvan vastlegging in de constitutie om goede redenen noodzakelijk is geacht. Een dergelijk voorschrift dient naar letter en geest in acht te worden genomen. Het horen van de Raad van Advies impliceert dan ook: • dat een wetgevingsvoorstel, voorzien van een volwaardige toelichting, aan de Raad moet worden gezonden; • dat de Raad in verhouding tot de inhoud van het voorstel voldoende tijd kan besteden aan de voorbereiding van zijn advies; • dat er sprake is van een serieuze overweging van in een advies geuite kritiek en eventueel van een gemotiveerde weerlegging daarvan in het nader rapport. Vanzelfsprekend is ook een vereiste dat een advies gevraagd wordt op een tijdstip dat daaraan nog gevolg kan worden gegeven en nog geen onomkeerbare uitvoeringhandelingen zijn verricht. Hiertegenover staat dat ook de Raad van Advies bij zijn advisering aan bepaalde eisen heeft te voldoen. Van de Raad van Advies mag verwacht worden: • dat hij niet weigert over een voorgelegd wetgevingsvoorstel te adviseren (ervan uitgaande dat er sprake is van een voldragen voorstel met toelichting); • dat hij een op zijn taak afgestemd toetsingskader hanteert en met name zich niet door politieke voorkeuren laat leiden; • dat hij binnen een redelijke termijn adviseert en in spoedeisende gevallen zo nodig prioriteiten stelt. Termijnstelling In het licht van de situatie die aanleiding heeft gegeven tot de gestelde vragen, verdient van de hierboven vermelde gezichtspunten het tijdsaspect nadere aandacht. Het is begrijpelijk dat aan regeringszijde in veel gevallen bij het tot stand brengen van wetgeving tijdsdruk wordt gevoeld. Is de vaak tijdrovende voorbereiding van een wetgevingsvoorstel voltooid, dan is het streven erop gericht om zo snel mogelijk tot het tot stand brengen van de beoogde regeling te komen. Dit kan ertoe leiden dat de fase van advisering door de Raad van Advies eerder als een vertraging van dan als een welkome bijdrage aan het proces van wetgeving wordt beschouwd. Anderzijds ziet de Raad van Advies zich voor de taak gesteld om elk voorgelegd voorstel gedegen te onderzoeken

_____________________________________________________________________

8



_______________________________________________________________________ en daarover een goed afgewogen advies op te stellen. Bij omvangrijke of ingrijpende voorstellen is daarmee de nodige tijd gemoeid. Heeft de Raad meer voorstellen tegelijk in behandeling, dan zal ook moeten worden bezien hoe de beperkte capaciteit van de Raad bij voorrang moet worden aangewend. Dit levert een zeker spanningsveld op. Ook in Nederland is het tempo van advisering door de Raad van State een thema dat door de jaren heen meermalen aan de orde is gekomen. Daarbij is ook de vraag onder ogen gezien of voor de regering de mogelijkheid zou moeten bestaan om bij een adviesaanvraag een termijn te stellen waarbinnen het advies moet worden uitgebracht. De conclusie is steeds geweest dat, gelet op de bijzondere positie van de Raad van State, de regering niet de bevoegdheid toekomt en ook niet moet worden toegekend om de advisering door dit college te binden aan een fatale termijn, dat wil zeggen een termijn, bij het verstrijken waarvan de regering het wetgevingsproces ook zonder dat een advies is uitgebracht, kan voortzetten. In dit verband is ook de regeling op dit punt in de Algemene wet bestuursrecht illustratief. Afdeling 3.3 van deze wet behelst een aantal bepalingen die betrekking hebben op wettelijk geregelde advisering over besluiten. In artikel 3:6 is bepaald dat een bestuursorgaan dat een advies vraagt, kan aangeven binnen welke termijn het advies wordt verwacht. Daaraan is toegevoegd dat de termijn niet zodanig kort mag zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen. Bij een latere wijziging is artikel 3:6 nog aangescherpt door de toevoeging dat, wanneer een advies over een voorgenomen besluit niet binnen de daarvoor gestelde termijn wordt uitgebracht, het bestuursorgaan bevoegd is de volgende stap in de procedure te zetten. Door het uitblijven van een advies wordt de besluitvorming dus niet geblokkeerd. Bij de aanvankelijke tekst van het artikel werd er reeds van uitgegaan dat de bevoegdheid tot termijnstelling geen betrekking had op de Raad van State. Bij de wijziging van het artikel is dit expliciet tot uitdrukking gebracht door in artikel 3:5, tweede lid, te bepalen dat afdeling 3.3 niet van toepassing is op het horen van de Raad van State. In de memorie van toelichting werd opgemerkt dat de Raad van State als laatste en hoogste adviesorgaan van de regering niet op één lijn kan worden gesteld met andere adviesorganen.

Ook voor de Arubaanse situatie moet worden aangenomen dat de regering niet bevoegd is de Raad van Advies bij zijn advisering aan een termijn te binden. Doorgaan met de wetsprocedure – dat wil zeggen indiening van een ontwerp-landsverordening bij de Staten – indien het advies niet binnen een door de regering bepaalde termijn is ontvangen, is dus niet geoorloofd. Dit sluit overigens niet uit dat de regering in bepaalde gevallen met de Raad in overleg treedt en een afspraak maakt over een wenselijke termijn waarbinnen geadviseerd wordt. Met name bij spoedeisende wetgeving kan daartoe aanleiding zijn. Ook is denkbaar dat de Raad van Advies een algemene gedragsregel vaststelt over het tempo van advisering, waarmee de regering bij de wetgevingsplanning rekening kan houden. Uitgangspunt zal daarbij altijd moeten zijn dat de Raad voldoende tijd moet worden gegund om zijn taak naar behoren te vervullen. Uit het voorgaande mag niet worden afgeleid dat de Raad van Advies bevoegd zou zijn het wetgevingsproces te blokkeren, hetzij door weigering om te adviseren, hetzij door een onredelijk lange termijn voor advisering te verlangen. Dat is niet verenigbaar met de positie van adviesorgaan. De Raad is tot advisering binnen een redelijke termijn verplicht. In het theoretische geval dat de Raad zijn constitutionele verplichting niet nakomt door advisering te weigeren of te traineren, zal de regering krachtens ongeschreven staatsnoodrecht de nodige voorzieningen kunnen treffen. In dit soort extreme situaties voorziet het geschreven staatsrecht niet en dient het ook niet te voorzien. Gebruik van nota van wijziging De aanleiding tot de vraag inzake de aanwending van een nota van wijziging is het gebruik dat de regering van deze figuur maakte bij de totstandkoming van de Landsverordening BBO, zoals weergegeven in onderdeel dat handelt over de argumenten van de regering. De regering kan te

_____________________________________________________________________

9



_______________________________________________________________________ allen tijde wijzigingen aanbrengen in een ontwerp-landsverordening, zolang deze nog niet door de Staten is aangenomen. Het ligt niet voor de hand dat dit gebeurt, terwijl het ontwerp in behandeling is bij de Raad van Advies, maar uitgesloten is dit niet. Wijziging tussen ontvangst van het advies en de indiening bij de Staten is een normaal verschijnsel, voor zover het wijzigingen betreft naar aanleiding van dat advies. Wijzigingen die geen verband houden met het advies, zijn echter ook mogelijk. Na de indiening bij de Staten zijn wijzigingen van het voorstel doorgaans het gevolg van het overleg tussen regering en Staten, maar ook dan kan de regering nog andere wijzigingen aanbrengen. In deze fase hebben wijzigingen de formele vorm van een nota van wijziging. De nota van wijziging behoort tot het normale wetgevingsinstrumentarium. De inhoud van een nota van wijziging kan variëren van een correctie van ondergeschikte betekenis tot een ingrijpende omwerking van het aanvankelijke voorstel. De enige beperking vloeit voort uit het praktische gezichtspunt dat bij een totale verandering van een ontwerplandsverordening met het oog op een doelmatig verloop van het wetgevingsproces de vervanging van het bestaande voorstel door een nieuw voorstel de voorkeur zal verdienen boven een nota van wijziging. Geheel los hiervan staat de vraag hoe het aanbrengen van wijzigingen in een ontwerp dat reeds aan de Raad van Advies is voorgelegd of waarover de Raad al heeft geadviseerd, zich verhoudt tot het voorschrift van de Staatsregeling dat over ontwerpen van landsverordeningen de Raad van Advies wordt gehoord. Is het ontwerp nog bij de Raad in behandeling, dan ligt de zaak het eenvoudigst. In dat stadium opgekomen wijzigingen dienen direct aan de Raad te worden gemeld door toezending van een gewijzigde versie van het ontwerp. Heeft de Raad geadviseerd, dan bestaat er naar de letter van de wet geen verplichting om bij een wijziging van het ontwerp de Raad van Advies opnieuw te raadplegen. Voor wijzigingen die voortvloeien uit het advies van de Raad, is daaraan ook geen behoefte. Bij andere wijzigingen van ondergeschikte betekenis is het opnieuw horen van de Raad van Advies evenmin noodzakelijk. Gaat het echter om ingrijpende wijzigingen die niet het gevolg zijn van het advies van de Raad, dan ligt de zaak anders. Uit de strekking van de in de Staatsregeling neergelegde verplichting om de Raad over ontwerpen van landsverordeningen te horen vloeit dan logischerwijs voort dat ingrijpende voorstellen die na de advisering een plaats in het ontwerp hebben gekregen, alsnog aan de Raad worden voorgelegd. In de Arubaanse praktijk komt het soms voor dat de Raad van Advies wordt gehoord over een nota van wijziging. In Nederland is dat ook het geval. Daar is bovendien op dit punt in de Aanwijzingen voor de regelgeving een gedragsregel geformuleerd (aanwijzing 277). Deze houdt in dat, indien in een wetsvoorstel door de regering ingrijpende wijzigingen worden aangebracht die niet het gevolg zijn van het advies van de Raad van State, daarover de Raad wordt gehoord. Bij wijzigingen na de indiening van het voorstel bij de Tweede Kamer geldt daarbij de restrictie dat het horen van de Raad achterwege kan blijven, indien dringende redenen zich daartegen verzetten. Deze uitzondering biedt ruimte voor de afweging of de wijziging dermate ingrijpend is dat daarvoor de voortgang van de parlementaire behandeling van het ontwerp moet worden onderbroken. Gelet op het feit dat in Aruba de basisbepalingen voor de wetgevingsadvisering door de Raad van Advies dezelfde zijn als de Nederlandse bepalingen, ligt het voor de hand dat over het horen van de Raad van Advies over nota’s van wijziging een overeenkomstig standpunt wordt in genomen. In het licht van de gang van zaken bij het ontwerp-Landsverordening BBO kan het volgende worden gesteld: • Tegen overbrenging bij nota van wijziging van een deel van een ontwerplandsverordening die in voorbereiding is, naar een bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening bestaat op zichzelf geen bezwaar.

_____________________________________________________________________ 10



_______________________________________________________________________ •

•

•

Aangezien de ontwerp-landsverordening waaruit een deel werd overgebracht, voor advies bij de Raad van Advies in behandeling was, diende gelijktijdig dit ontwerp door een aangepast ontwerp te worden vervangen. Ervan uitgaande dat de bij nota van wijziging overgebrachte bepalingen waren te beschouwen als een ingrijpende wijziging van het bij de Staten aanhangig ontwerp, diende daarover in beginsel de Raad van Advies te worden gehoord. Aangezien het motief voor de overbrenging van de bepalingen uitsluitend was het vermijden van tijdverlies, verbonden aan het horen van de Raad van Advies, lijkt er sprake te zijn geweest van oneigenlijk gebruik van het instrument van de nota van wijziging.

Verbindendheid van wetgeving bij niet in acht nemen van adviesverplichtingen Voor de vraag of er in de loop van een wetgevingsprocedure in strijd is gehandeld met wettelijk voorgeschreven adviesverplichtingen, is niet van belang of het om een ontwerp-landsverordening of om een ontwerp-regeling van lager niveau gaat. De verplichting om de Raad van Advies of een ander adviesorgaan te horen heeft in beide gevallen dezelfde inhoud en strekking. Daarentegen maakt het voor de vraag of het niet in acht nemen van een adviesverplichting gevolgen heeft voor de verbindende kracht van de regeling, wel een belangrijk verschil of het een landsverordening dan wel een landsbesluit houdende algemene maatregelen of ministeriële regeling betreft. Het verschil wordt veroorzaakt door het alleen op landsverordeningen betrekking hebbende artikel VI.4 van de Staatsregeling. Dit artikel luidt: ‘De rechter treedt behoudens het bepaalde in artikel I.22 niet in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met de Staatsregeling’. Dit artikel betekent dat de verbindende kracht van een landsverordening niet mag worden betwist op grond van het argument dat de landsverordening strijdig zou zijn met de Staatsregeling. Het verbod richt zich tot de rechter, maar impliceert dat ook het bestuur en de burgers een landsverordening, ongeacht (mogelijke) strijdigheid met de Staatsregeling, als geldend recht hebben te aanvaarden. Deze regel is ontleend aan de Nederlandse Grondwet (art. 120). Het verschil met de Arubaanse Staatsregeling is alleen dat deze in artikel I.22 een uitzondering maakt voor strijd met de bepalingen van het hoofdstuk Grondrechten. Deze belangrijke uitzondering speelt echter in het kader van deze nota geen rol. Artikel 120 van de Grondwet heeft in gemoderniseerde vorm dezelfde inhoud als het onder de oude Grondwet geldende artikel 131, tweede lid, dat als tekst had: “De wetten zijn onschendbaar”. Uit de jurisprudentie op dit artikel blijkt dat het in artikel 120 Grondwet neergelegde toetsingsverbod ook van toepassing is, indien bij de totstandkoming van een wet de grondwettelijk voorgeschreven procedure niet is of zou zijn gevolgd. Het duidelijkst is dit aangegeven in het arrest van de Hoge Raad van 27 januari 1961, het Van den Bergh-arrest (NJ 1963, 248, en AB 161). Uit de overwegingen van de Hoge Raad: ‘dat de grondwetgever het oordeel over de vraag met welke bepalingen van de Grondwet bij het tot stand brengen der wetten moet worden rekening gehouden en hoe die bepalingen moeten worden uitgelegd en toegepast, uitsluitend heeft willen doen toekomen aan de wetgever zelf en dus aan beoordeling door de rechter heeft willen onttrekken; dat daarbij geen reden bestaat verschil te maken tussen de vraag of de inhoud ener wet in overeenstemming is met de Grondwet, en die of bij de totstandkoming der wet de door de Grondwet voor de wetsvorming voorgeschreven procedure in acht is genomen, daar het antwoord op beide vragen afhankelijk is van de beoordeling van de wijze waarop bij de wetgevende arbeid de bepalingen van de Grondwet zijn uitgelegd en toegepast door de organen aan welke de wetgevende macht door de grondwetgever is toevertrouwd; dat uit het bovenstaande volgt dat de rechter, gesteld voor de vraag of enig zich blijkens de wijze van afkondiging als wet aandienend geschrift inderdaad in de zin van het eerste lid van artikel 131 kracht van wet heeft doordat de in dat artikel bedoelde aanneming door de Staten-Generaal en

_____________________________________________________________________ 11



_______________________________________________________________________ goedkeuring door de Koning hebben plaatsgevonden, bij de beantwoording van deze vraag het standpunt dat ten aanzien van die aanneming blijkens de voor zijn kennisneming vatbare stukken door de Staten-Generaal zelf is ingenomen, zal hebben te eerbiedigen’. Van de eerdere jurisprudentie is in dit verband nog interessant het arrest van de Hoge Raad van 25 november 1912 (W 9419), omdat het toen, anders dan bij het Van den Bergh-arrest, specifiek ging om het bezwaar dat de Raad van State over de betreffende wet niet zou zijn gehoord. De Hoge Raad overwoog in dat arrest: ‘dat dit middel moet afstuiten op de bepaling van artikel 121 [later 131] Grondwet, hetwelk voorstellen van wet door de Staten-Generaal aangenomen en door den Koning goedgekeurd, gelijk met de wet van 20 Mei 1911 (Stb. no. 130) is geschied, uit kracht der afkondiging verbindbaar verklaart en aan de rechterlijke macht de bevoegdheid ontzegt wetten, welke aan de bovengestelde voorwaarden voldoen, wegens strijd met grondwettige voorschriften buiten toepassing te laten’. De lijn van het Van den Bergh-arrest is door het arrest van de Hoge Raad van 19 november 1999 (NJ 2000, 160 en AB 2000, 387) nog verder doorgetrokken. In dit arrest werd ook voordat een wet is tot stand gekomen de vraag of bij de voorbereiding van een wet geldende procedureregels in acht zijn genomen, met een beroep op artikel 120 Grondwet aan de beoordeling door de rechter onttrokken.

Geconcludeerd moet dan ook worden dat de Landsverordening BBO, door de Gouverneur vastgesteld op 22 december 2006 en afgekondigd in het Afkondigingsblad van 22 december 2006, no. 83, verbindende kracht heeft. Hierbij kan nog worden aangetekend dat uit het toetsingsverbod uiteraard niet mag worden afgeleid dat de bij de wetgeving betrokken organen het met de naleving van constitutionele voorschriften niet zo nauw hoeven te nemen. De strekking van het toetsingsverbod is dat bij verschil van mening over de vraag of de inhoud van een formele wet/landsverordening blijft binnen de grenzen van de Grondwet/Staatsregeling, beslissend is het oordeel van de wetgever en niet van de rechter. Bij de voorbereiding en het tot stand brengen van een wet of landsverordening dienen echter de bestuurlijke en politieke organen er nauwgezet op toe te zien dat zowel de inhoudelijke als de procedurele voorschriften van Grondwet of Staatsregeling in acht worden genomen. Enkele citaten uit de literatuur over de betekenis van art. 131 lid 2 Grondwet: - Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel 2, 2e druk, p. 10: ‘De betekenis van de regel (...) is geen andere, dan dat het niemand, hij zij rechter, bestuursautoriteit, ambtenaar of burger, toekomt de verbindende kracht van een wet te betwisten, op grond dat die wet in strijd zou zijn met de Grondwet. Maar dit betekent allerminst, dat de Grondwet daarom aan de wetgever de vrijheid zou hebben willen verlenen, met haar bepalingen naar willekeur om te springen. Integendeel, de Grondwet verwacht blijkens dit voorschrift, dat de wetgever haar nauwgezet zal naleven’. - Van der Pot-Donner/Prakke, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, 14e druk, p. 180: ‘De wetgever heeft daarmee geen vrijbrief gekregen om de grondwet te schenden. Zijn product, de wet, is zodoende niet gesteld boven de grondwet. Zijn oordeel is alleen, indien meningsverschil denkbaar is, als het definitieve oordeel aangemerkt. Dat aldus ook opzettelijke strijd met de grondwet niet achterhaald kan worden, is juist, maar een noodwendig gevolg van het feit dat in ieder staatsbestel ten minste één orgaan aanwezig moet zijn, dat geen ander orgaan boven zich heeft ter controle van zijn beslissingen. Op de plichtsbetrachting van zijn hoogste organen, ook zonder dat deze op enigerlei wijze is gesanctioneerd, berust tenslotte de rechtsordening van elke staat’.

Zoals gezegd, geldt het toetsingsverbod van artikel VI.4 Staatsregeling niet ten aanzien van landsbesluiten houdende algemene maatregelen. De rechter kan zich dus uitspreken over de vraag of bij de totstandkoming van een dergelijke regeling de in de Staatsregeling of bij

_____________________________________________________________________ 12



_______________________________________________________________________ landsverordening gestelde procedurele voorschriften in acht zijn genomen. Is dat niet gebeurd, dan kan de rechter de betreffende regeling onverbindend verklaren of buiten toepassing laten. Mij zijn uit de Nederlandse jurisprudentie geen gevallen bekend, waarin de rechter zich op dit punt heeft uitgesproken. Het zou een uitvoeriger onderzoek vergen om hierover meer zekerheid te krijgen. Hierbij speelt ook een rol dat er sinds 1995 in de Nederlandse wetgeving nagenoeg geen adviesverplichtingen meer voorkomen. Uit de Antilliaanse jurisprudentie werd in onderdeel 5.1 van deze nota al vermeld de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg Curaçao van 27 december 1971, waarin een landsbesluit houdende algemene maatregelen onverbindend werd verklaard, omdat daarover de SociaalEconomische Raad niet was gehoord. In de lijn van deze uitspraak mag wellicht meer in het algemeen worden aangenomen dat het niet nakomen van een wettelijke adviesverplichting bij het tot stand brengen van een wettelijke regeling tot onverbindendverklaring zal leiden. Waar het horen van de Raad van Advies niet alleen bij landsverordening is voorgeschreven maar ook een constitutionele verplichting is, ligt onverbindendverklaring in geval van niet horen van de Raad nog meer voor de hand. In een situatie als de onderhavige, waarbij een ontwerp waarover de Raad is gehoord, nadien nog wordt aangevuld met andere bepalingen, zonder dat de Raad opnieuw wordt gehoord, zal de rechter echter eerst de vraag moeten beantwoorden of in het concrete geval van het niet nakomen van de hoorverplichting moet worden gesproken. Over deze vraag bestaat geen jurisprudentie. Samenvatting van het advies De voornaamste conclusies die in deze nota naar aanleiding van de aan mr. C. Borman voorgelegde vragen worden getrokken, kunnen als volgt worden samengevat. Algemeen. De Raad van Advies heeft een andere status dan een tijdelijk of permanent adviesorgaan van de regering. De Raad is naast de overige constitutionele organen een zelfstandig element van het staatsbestel. De Raad heeft tot taak om in adviserende zin ervoor te waken dat wetgeving en bestuur aan de beginselen van de democratische rechtsstaat voldoen. Vraag 1. Het ‘horen’ van de Raad van Advies impliceert: • dat een wetgevingsvoorstel, voorzien van een volwaardige toelichting, aan de Raad moet worden gezonden; • dat de Raad in verhouding tot de inhoud van het voorstel voldoende tijd kan besteden aan de voorbereiding van zijn advies; • dat er sprake is van een serieuze overweging van in een advies geuite kritiek en eventueel van een gemotiveerde weerlegging daarvan in het nader rapport. • Van de Raad van Advies mag verwacht worden: • dat hij niet weigert over een voorgelegd wetgevingsvoorstel te adviseren; • dat hij een op zijn taak afgestemd toetsingskader hanteert en met name zich niet door politieke voorkeuren laat leiden; • dat hij binnen een redelijke termijn adviseert en in spoedeisende gevallen zo nodig prioriteiten stelt. De zienswijze dat uit de hoorverplichting niet volgt dat de regering het advies van de Raad moet afwachten, is dus onjuist en zou de hoorverplichting ondergraven. Gelet op de positie van de Raad van Advies komt aan de regering niet de bevoegdheid toe om de advisering door dit college te binden aan een fatale termijn.

_____________________________________________________________________ 13



_______________________________________________________________________ Vraag 2. Tegen overbrenging bij nota van wijziging van een deel van een ontwerplandsverordening die in voorbereiding is, naar een bij de Staten aanhangige ontwerplandsverordening bestaat op zichzelf geen bezwaar. Indien de bij nota van wijziging overgebrachte bepalingen zijn te beschouwen als een ingrijpende wijziging van het bij de Staten aanhangig ontwerp, dient daarover in beginsel de Raad van Advies te worden gehoord. Als het motief voor overbrenging van bepalingen uitsluitend is het vermijden van tijdverlies, verbonden aan het horen van de Raad van Advies, is er sprake van oneigenlijk gebruik van het instrument van de nota van wijziging. Vraag 3. Op grond van artikel VI.4 van de Staatsregeling kan de verbindende kracht van een landsverordening niet worden betwist op grond van het argument dat bij de totstandkoming de grondwettelijk voorgeschreven procedure niet is gevolgd. Een door de Gouverneur vastgestelde en in het Afkondigingblad bekendgemaakte landsverordening heeft verbindende kracht. Dit betekent geen vrijbrief voor staatsorganen om totstandkomingsvoorschriften niet of onvoldoende na te leven. Tot die naleving zijn alle organen vanzelfsprekend verplicht. Artikel VI.4 geldt niet voor landsbesluiten houdend algemene maatregelen. De rechter is bevoegd een dergelijke regeling onverbindend te verklaren, indien de Raad van Advies daarover niet is gehoord of enige andere wettelijke hoorverplichting niet is nagekomen.

De Raad heeft het advies onder de aandacht gebracht van de Staten en de regering van Aruba.

_____________________________________________________________________ 14



_______________________________________________________________________

2.


2.1 Samenstelling De Raad van Advies telt vijf leden. Dit aantal is in de Staatsregeling gefixeerd (art. IV.2 lid 1). In de Staatsregeling, noch in de Landsverordening Raad van Advies is voorzien in de mogelijkheid om het aantal leden uit te breiden. Het is op zichzelf begrijpelijk dat bij de totstandkoming van de Staatsregeling gekozen is voor een college van beperkte omvang. Aruba is een klein land, maar dient niettemin te beschikken over een volledig staatsapparaat. Dat legt een groot beslag op het beschikbare potentieel voor politieke en bestuurlijke functies. Er zijn evenwel verschillende argumenten die voor een vergroting van het aantal leden pleiten. Deze argumenten zijn o.a. om de kennis op meer deelgebieden uit te breiden, om capaciteitsverlies tegen te gaan aangezien het lidmaatschap van de Raad een deeltijdfunctie is, en om een ruime weerspiegeling van de samenleving in de Raad te garanderen. Op grond van genoemde argumenten is een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van het aantal leden van de Raad van Advies wenselijk. De Raad heeft op grond van het bovenstaande besloten voor te stellen artikel IV.2, eerste lid, van de Staatsregeling te wijzigen. Dit voorstel zal worden gedaan in het kader van de indiening van een proeve van een nieuwe landsverordening Raad van Advies, aan welk voorstel het afgelopen verslagjaar hard is gewerkt. De toelichting op artikel IV.2, eerste lid, van de Staatsregeling stelt dat het aantal van vijf leden klein genoeg lijkt om van de Raad een slagvaardig college te maken. De slagvaardigheid blijkt in de praktijk van het afgelopen verslagjaar uit het grote aantal vergaderingen dat door de Raad is gehouden en de betrekkelijk korte tijd waarbinnen de Raad in staat is geweest adviezen uit te brengen. Per 7 december 2006 was er een vacature wegens het vertrek van de heer A.J. Muyale, die van 18 februari 1994 tot 7 december 2006 lid is geweest van de Raad. Ter gelegenheid van het afscheid van de heer Muyale heeft de voltallige Raad een consultatie gehouden met de Gouverneur van Aruba. De samenstelling van de Raad was op 31 december 2006 als volgt: mr. A.L. Nicolaas, voorzitter ing. A.C. Yarzagaray, lid mr. E.D.C. Fowler, lid mr. J.R. Tchong, lid. Aan de Raad is een Secretariaat toegevoegd, bestaande uit mw. mr. H.A. van der Wal BA, Secretaris, mr. A. Braamskamp, Adjunct Secretaris en ondersteunend en administratief personeel.

2.2 Werkzaamheden De werkzaamheden van de Raad van Advies liggen vooral op het terrein van wetgevingsadvisering. De Raad kan zich daarnaast in adviserende zin over belangrijke

_____________________________________________________________________ 15



_______________________________________________________________________ staatszaken uitspreken, als het landsbelang daartoe aanleiding geeft. Dat kan gebeuren op verzoek van de Staten of de regering, maar ook ongevraagd. De basisbepaling voor de taak van de Raad van Advies als adviseur over in Aruba geldende wetgeving is Artikel IV.1 van de Staatsregeling. Het eerste lid noemt drie categorieën van regelgeving waarover de Raad moet worden gehoord: a. de ontwerpen van landsverordeningen en ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen; b. de ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal voorgelegde verdragen die Aruba raken; c. de ontwerpen van rijkswetten en van algemene maatregelen van rijksbestuur. De Raad is in het verslagjaar 52 keer in reguliere vergadering bijeen geweest. Deze reguliere vergaderingen hadden betrekking op de advisering aan de Staten en de Regering en in het bijzonder op de wetgevingsadvisering.

2.3

Externe contacten

Consultaties Gouverneur van Aruba De Raad heeft in het afgelopen verslagjaar diverse reguliere consultaties met de Gouverneur van Aruba gehouden. Consultaties Ministerraad De Raad heeft verschillende consultaties met de Minister President/Minister van Algemene Zaken en met de Minister van Financiën en Economische Zaken gehouden. Raad van Advies Nederlandse Antillen Sinds enkele jaren is er sprake van een structureel contact tussen de beide Raden. Jaarlijks wordt er een gezamenlijke vergadering gehouden, welke in het afgelopen verslagjaar plaatsvond in mei 2006, te Willemstad. Raad van State Het contact met de Raad van State is in 2005 gestructureerd: in september 2005 vond het eerste tripartiet overleg plaats te Den Haag, tussen de drie raden van het Koninkrijk. Het uitwisselen van ervaringen en inzichten levert niet altijd een eensluidend standpunt op, maar wel begrip voor elkanders standpunten. Ten aanzien van de advisering van staatkundige aangelegenheden zijn er inderdaad duidelijke verschillen in de advieslijnen van de drie raden te herleiden. Ook de werkwijze van de raden verschillen op enkele onderdelen. Het tripartiet overleg zal elke twee jaar plaatsvinden. Overige contacten met de Raad van State vinden plaats indien nodig en gewenst.

2.4

Secretariaat

Een instelling als de Raad van Advies kan niet functioneren zonder een voor zijn taak berekend secretariaat. Het college zelf is beperkt van omvang en bovendien is het lidmaatschap een deeltijdfunctie. De aan de Raad opgedragen wetgevingstoetsing levert een continue stroom van werkzaamheden op. De ter beoordeling voorgelegde wetgevingsproducten betreffen alle terreinen van het overheidsbestuur en een intensieve bestudering van elk van die voorstellen vergt de nodige tijd. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de uitgebrachte adviezen berust bij de leden gezamenlijk, maar voor het voorbereidende werk zijn zij in hoge mate afhankelijk van het secretariaat. Gewaarborgd dient dus te zijn dat de Raad beschikt over voldoende ambtelijke medewerkers van het vereiste niveau om de werkzaamheden van de Raad te ondersteunen. In het

_____________________________________________________________________ 16



_______________________________________________________________________ afgelopen verslagjaar werd het Secretariaat bemand door de Secretaris, mr. H.A. van der Wal BA, de Adjunct Secretaris, mr. A. Braamskamp, een bureaumanager mw. J. Laclé-Thiel en tot 1 december de heer A. Maduro, administratieve kracht/bode, die per genoemde datum van de VUTregeling gebruik maakte. Het Secretariaat is met een dergelijke bezetting zeer onderbemand. Ondersteuning van het Secretariaat zal derhalve aandacht moeten krijgen. Voor het functioneren van het secretariaat is uiteraard de vaststelling van de personeelsformatie, zowel kwantitatief als kwalitatief, van groot belang. In de toelichting bij de Landsverordening Raad van Advies is vermeld dat de formatie van het secretariaat door de Raad zelf wordt bepaald. Dat is ook op zijn plaats in verband met de zelfstandige positie van de Raad van Advies. Het spreekt vanzelf dat de Raad hierbij in redelijkheid te werk gaat en onder meer rekening houdt met algemene budgettaire beperkingen en normen voor de bezetting van overheidsfuncties. In het voorstel voor een nieuwe landsverordening voor de Raad van Advies, die in het afgelopen verslagjaar is voorbereid, komt in de tekst tot uitdrukking dat de Raad over een adequate ambtelijke ondersteuning dient te beschikken. Voorgesteld zal worden om naar analogie van artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Raad van State te bepalen dat aan de Raad een secretariaat wordt toegevoegd, bestaande uit de secretaris, de adjunct-secretaris en het vereiste aantal ambtenaren in de nodige rangen.

_____________________________________________________________________ 17



_______________________________________________________________________

3.

Advisering door de Raad van Advies

3.1 Inleiding De werkzaamheden van de Raad bestaan voornamelijk uit advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving (vide paragraaf 3.3). De Raad kan echter ook op verzoek van de regering en de Staten ‘anderszins’ (vide paragraaf 3.2) en op eigen initiatief advies uitbrengen. In de navolgende opsomming van ‘s Raads adviezen zijn gedeelten uit verschillende adviezen opgenomen die door de Raad van bijzondere betekenis worden geacht.

3.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering Zowel de Staten en de Regering hebben de mogelijkheid om op grond van artikel 17, onderdeel b, van de Landsverordening Raad van Advies prejudiciële en andere vraagstukken voor te leggen. In het verslagjaar heeft de Raad te dier zake de navolgende adviezen uitgebracht.

Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake een ontwerp-wetsvoorstel houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse jongeren (29-06) Uit het advies: ‘Naar aanleiding van uw verzoek om advies te willen uitbrengen inzake een ontwerpwetsvoorstel houdende aanvullende maatregelen inzake het verblijf in Nederland van Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren en inzake inburgering van Antilliaanse en Arubaanse jongeren, bericht de Raad u als volgt. De Raad heeft zich uitgebreid laten informeren over de jeugdcriminaliteit in Nederland en de betrokkenheid daarbij van Antilliaanse en Arubaanse jongeren, onder meer door prof. dr. F. Bovenkerk, gerenomeerd criminoloog en deskundige op dit terrein. De Raad heeft vastgesteld dat uit de toelichting en de aangehaalde rapporten in het geheel niet blijkt in welke mate Arubaanse jongeren tot de bedoelde groep van risicojongeren c.q. criminele jongeren behoren. Zowel de verkregen informatie als de diverse onderzoeksrapporten geven aan dat het met name Antilliaanse jongeren afkomstig uit Curaçao zijn die in Nederland zijn oververtegenwoordigd in de statistieken inzake jeugdcriminaliteit. Voor de Nederlandse en Nederlands-Antilliaanse regering is dit inmiddels aanleiding geweest om maatregelen te treffen, zoals een voogdijregeling en een (pilot) sociale vormingsplicht. De thans voorgestelde maatregelen vormen hierop, zoals de titel luidt: aanvullende maatregelen. Het is bekend dat in de Nederlandse bevolkingsregistratie geen rekening wordt gehouden met het feit dat het Koninkrijk uit drie autonome, afzonderlijke gebiedsdelen bestaat, zoals ook bevestigd door de Hoge Raad (en aangehaald in de Memorie van Toelichting bij het ontwerp). Personen afkomstig uit Aruba worden in de Nederlandse registers ingeschreven als afkomstig uit de Nederlandse Antillen. De in de toelichting aangehaalde rapporten ter legitimatie van de noodzaak van de voorgestelde maatregelen hebben ofwel impliciet betrekking op Curaçaose jongeren (vide ook het rapport Van San, dat als uitgangspunt wordt gebruikt in ‘Vuurwapens gezocht’ (IVA Tilburg, 2002), of noemen ‘Antillianen en Arubanen’, zonder in de statistieken een

_____________________________________________________________________ 18



_______________________________________________________________________ onderscheid te maken (vide: ‘Verdacht van criminaliteit’, CBS/WODC 2005), uitgaande vanzelfde verkeerde premisse als in de Nederlandse bevolkingsregistratie. Van de zijde van dr. Bovenkerk is ons bevestigd dat inderdaad in Nederland in de diverse studies en publicaties het onderscheid Nederlandse Antillen-Aruba (abusievelijk) nimmer wordt gemaakt: een omissie die door betrokkene thans wordt onderkend en die door hem ook in de wetenschappelijke wereld aan de kaak zal worden gesteld. Een omissie des te meer, nu de sociaal-maatschappelijke en economische situaties, en ook de mate en vorm van jeugdcriminaliteit in Aruba in hoge mate verschillen van die van Curaçao. Het is van algemene bekendheid dat in Curaçao veel meer en veel ernstiger criminaliteit voorkomt. Ook om die redenen is het niet aannemelijk dat Arubaanse jongeren dermate oververtegenwoordigd zouden zijn in de Nederlandse criminaliteits-statistieken. In het algemeen gaan Arubaanse jongeren in de bedoelde leeftijdscategorie naar Nederland voor studie. In het rapport ‘Verdacht van criminaliteit’ staat op pagina 77 aangegeven dat schooluitval als een potentiële indicator wordt gezien van criminaliteit. Uitgaande van het feit dat Arubaanse jongeren studeren, zouden zij eerder overeenkomsten vertonen met de in het rapport genoemde Aziatische, Indonesische, Duitse en Zuid-Amerikaanse jongeren, die zelfs minder dan de autochtone jongeren als verdachte staan geregistreerd. De voorgestelde maatregelen zijn niet alleen aanvullend (en wegens het ontbreken van de voorliggende maatregelen jegens Arubaanse jongeren onsamenhangend en derhalve niet doelmatig) maar ook zeer ingrijpend. Voor het eerst in de geschiedenis wordt een onderscheid gemaakt tussen Nederlanders onderling (hetgeen van geheel andere aard is dan de toelatingsbeperkingen met het oog op het beschermen van economische belangen, zoals die in het Statuut, maar ook in het LGO-Besluit bovendien uitsluitend zijn voorbehouden aan de landen buiten Europa). De Raad is op basis hiervan tot de conclusie gekomen dat door de Nederlandse regering niet is aangetoond dat de voorgestelde maatregelen – nog los van hun juridische haalbaarheid, ten aanzien waarvan de Raad grote twijfels heeft – jegens Arubaanse jongeren noodzakelijk zijn en acht deze op grond van het bovenstaande derhalve ondoelmatig en onrechtmatig. Met betrekking tot de voorgestelde inburgering wil de Raad vooralsnog volstaan met verwijzing naar het advies van de Raad van State, zoals aangehaald op pagina 12 en 13 van de memorie van toelichting: de Raad van State heeft geadviseerd alle Nederlanders vrij te stellen van een inburgeringsplicht. De mogelijke maatschappelijke problemen van Nederlanders van Arubaanse en Nederlands-Antilliaanse afkomst zouden volgens deze Raad door de drie landen gezamenlijk moeten worden opgelost, buiten het bestek van inburgering. In het onderhavige voorstel wordt echter wederom eenzijdig een algemene inburgeringsplicht voorgesteld, met slechts de andere benaming ‘specifieke vormingsplicht’. Zo de Arubaanse (en Nederlands-Antilliaanse) regering hun Nederlandse ambtgenoten niet van de materiële overeenkomsten zouden kunnen overtuigen, zal – mocht het ontwerp ooit zover komen - de toetsing door de Raad van State deze ongetwijfeld aan het licht brengen.

Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake nader rapport met gewijzigd voorstel van Rijkswet Kustwacht voor de NA en Aruba (RvA 30-06) Uit het advies: ‘Naar aanleiding van uw verzoek om advies te willen uitbrengen inzake het nader rapport met gewijzigd voorstel van rijkswet Kustwacht voor de N.A. en Aruba, bericht de Raad u als volgt. De Raad heeft op 29 september 2004 (RvA 211-04) en op 17 augustus 2005 (RvA 16505) advies uitgebracht op resp. een voorontwerp en de ontwerp-rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba. De Raad heeft daarin en bij diverse andere gelegenheden zijn bezwaren kenbaar gemaakt ten aanzien van de voorstellen met betrekking tot:

_____________________________________________________________________ 19



_______________________________________________________________________ • • • • •

de grondslag van de rijkswet de oneigenlijke rol van de rijksministerraad de beperking van het budgetrecht van de Staten de uitbreiding van artikel 3 Statuut door ‘interpretatie’ de totstandkoming van justitieel beleid.

Het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 7 maart 2005 (W07.05.0004/II/K) noch het nader rapport en gewijzigd voorstel van rijkswet Kustwacht voor de Nederlandse Antillen en Aruba dat voor de rijksministerraad van 10 maart 2006 staat geagendeerd komen aan de bezwaren van de Raad tegemoet. Raad’s standpunten terzake blijve derhalve ongewijzigd. Daar komt nog bij dat naar de mening van de Raad i.c. de Raad van State (van Nederland) advies had moeten uitbrengen, nu de samenwerking op basis van artikel 38 van het Statuut is aangegaan. Met het gewijzigde voorstel zullen de huidige problematiek en onvrede ten aanzien van de kustwacht (aansturing, besluitvorming, aansluiting, beleid en personeel) niet worden verholpen. Vooralsnog ziet de Raad geen werkbare oplossing voor de kustwacht, indien de landen zich rigide aan hun standpunten blijven vasthouden. Omdat de (juridische) argumenten verschillen en i.c. geen oplossing bieden, is naar de mening van de Raad een herbezinning nodig op wat er nu eigenlijk met de kustwacht wordt beoogd. Indien de kustwacht zich uitsluitend bezighoudt met aangelegenheden die de autonomie van de Nederlandse Antillen en Aruba betreffen, de ‘lange arm op zee’- functie, waarvoor beide landen zelf de nodige infrastructuur niet hebben, dan dient artikel 38 van het Statuut de basis te zijn en dient de rijkswet anders te worden ingericht. Wordt in verband met internationale ontwikkelingen of andere overwegingen beoogd dat de kustwacht ook koninkrijkstaken uitoefent, dan dient er in de rijkswet ook een duidelijke scheiding tussen beide onderdelen te worden gemaakt: aparte hoofdstukken, waarbij de rijksministerraad wordt ingeschakeld voor de koninkrijksaangelegenheden en voor de artikel 38aangelegenheden in aparte procedures wordt voorzien, die recht doen aan de lokale belangen en autonomie. Indien het de bedoeling is dat de kustwacht uitsluitend koninkrijksaangelegenheden gaat behartigen, dan is het de vraag hoe de beide Caribische landen hierin zouden moeten participeren. De Raad geeft u in overweging een dergelijke herbezinning in de rijksministerraad aan de orde te doen stellen.’

3.3

Adviezen ten aanzien van ontwerpen van wetgeving

3.3.1

Ontwerpen van landsverordening

In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de 47 ontwerpen van landsverordening, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden afgeleid. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 60% van de ontwerpen van landsverordening een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkele van de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van de tekst weergegeven. Adviezen van de Raad zijn openbaar indien het desbetreffende ontwerp bij de Staten van Aruba aanhangig is gemaakt. De openbaarmakingsplicht berust ingevolge de Landsverordening openbaarheid van bestuur overigens niet bij de Raad van Advies maar bij de regering.

_____________________________________________________________________ 20



_______________________________________________________________________ In het verslagjaar werd 1 ontwerp van landsverordening geretourneerd aan de regering. Ten aanzien van 12 ontwerpen had de Raad ernstige bezwaren en werden deze voorzien van het zwaarste dictum (niet aan de Staten aanbieden). Ten aanzien van 3 ontwerpen was de mening van de Raad dat deze niet naar de Staten konden worden aangeboden, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 21 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Tien landsverordeningen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had. Van 9 ontwerpen is de behandeling in 2007 voortgezet.

Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Financiën en Economische Zaken tot het gedeeltelijk kwijtschelden van aan het Land toekomende civielrechtelijke vordering tengevolge van medische behandelingen in het buitenland Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk RvA 01-06 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22) Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk RvA 04-06 Uit het advies: ‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd om met terugwerkende kracht in een wettelijke basis te voorzien voor andere premiepercentages voor vakantie-uitkeringen aan ambtenaren en dientengevolge voor meer uitgaven gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005. Het betreft de uitbetaling gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2004 van 1 procent van het jaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6% (ex artikel 22 van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst; AB 1988 no. GT 22) en gedurende het dienstjaar 2005 van 2,33 procent van het jaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6%. Blijkens de toelichting betreft het voor het dienstjaar 2005 een bedrag van ruim 5 miljoen florin dat is uitgegeven zonder dat de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst het Land daartoe verplicht. De toelichting geeft geen uitsluitsel over de hoogte van het bedrag dat gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005 in afwijking van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst is uitgegeven. Met het onderhavige ontwerp wordt feitelijk beoogd de bevoegdheidsgebreken met terugwerkende kracht te repareren door het achteraf verschaffen van een wettelijke basis. De Raad wil daar het volgende over opmerken. 1. Bevoegdheidsgebreken Kenmerk van een democratische rechtsstaat is dat de handelingen van het bestuur op de wet berusten en daaraan hun rechtmatigheid ontlenen. De wet zelve dient in een rechtsstaat te voldoen aan de beginselen van behoorlijke regelgeving2. Bij het tot stand doen brengen en uitvoeren van wetgeving, dient het bestuur zich te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het belang van deze vereisten is toegenomen sinds naast de klassieke doelstelling van wetgeving (rechtsvaststelling) de wet steeds meer als instrument van overheidsbeleid wordt gebruikt: niet ter verdediging van het belang van de burgers, maar ter realisering van een overheidsdoel. De beginselen van behoorlijke regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behoren tot de vaste toetsingscriteria van de Raad. Ten aanzien van het onderhavige ontwerp moet thans worden geconstateerd dat de daarin neergelegde 2

Deze beginselen omvatten het vereiste van een duidelijke doelstelling, bevoegdheid van het betrokken orgaan, het noodzakelijkheidsbeginsel, alsmede de beginselen van de uitvoerbaarheid en consensus.

_____________________________________________________________________ 21



_______________________________________________________________________ percentageverhogingen, die feitelijk reeds zijn gerealiseerd, geheel zijn onttrokken aan het systeem van advisering, toetsing en controle voortvloeiende uit de beginselen van behoorlijke regelgeving. De Raad noch de Staten zijn in staat gesteld een advies c.q. een oordeel uit te kunnen spreken over de maatregelen die feitelijk reeds zijn gerealiseerd en hun verhouding met en implicaties voor o.a. de rechtspositie van de ambtenaren en de financiële situatie van het Land. Zo is ook niet nagegaan of – gezien de hoge bedragen die toch aan maatregelen terzake zijn getroffen in het dienstjaar 2005 – indexering niet te verkiezen was geweest. Zowel de functie van de Raad alsmede die van de Staten worden door handelwijzen als de onderhavige ernstig uitgehold. Daarenboven ontbreekt het wettelijk voorgeschreven advies van het CCGOA terzake. Het meest fundamentele juridische vereiste voor overheidshandelen is dat bevoegdelijk wordt gehandeld op het moment dat de rechtshandeling wordt verricht. De Raad van State heeft in zijn advies van 23 februari 2001, nummer w09.01.0039 expliciet uitgesproken dat ‘…de redenering inzake het achteraf helen van onbevoegdheid ondeugdelijk is. Het bezwaar van het onbevoegd verrichten van bestuurlijke handelingen kan nimmer verholpen worden door de ontbrekende wettelijke basis later alsnog met terugwerkende kracht te leveren. Bestuurlijke bevoegdheden behoeven immers de wettelijke grondslag op het moment dat ze worden uitgeoefend.’ Een bestuursorgaan dat onbevoegd handelt, treedt op zonder titel en kan geen aanspraak maken op erkenning van gezag van dat handelen. Omdat de bevoegdheidsvraag de juridische grondslag voor bestuurshandelen betreft, leidt een gebrek op dat punt bijna altijd tot aantastbaarheid van de bestuurlijke handeling; de jurisprudentie verbindt er soms zelfs de consequentie aan dat de onbevoegd verrichte handeling als van rechtswege nietig wordt beschouwd.3 Hier te lande volgt de nietigheid in bepaalde gevallen sinds 1999 uitdrukkelijk uit artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989. Indien een onbevoegd handelend overheidsorgaan met terugwerkende kracht ‘bevoegd zou worden verklaard’, komt de legitimiteit van met publiek gezag beklede organen onder druk te staan en daarmee de basis van hun verhouding met de burger. Dientengevolge komen hun bestaansrecht en de geloofwaardigheid van de uitoefening van hun bevoegdheden in het verleden en daarmee ook de daarvoor gedane overheidsuitgaven op losse schroeven te staan. Bij de burger zal hierdoor gerede twijfel kunnen ontstaan aan de betekenis van de bij landsverordening vastgelegde procedurele waarborgen voor een zorgvuldige besluitvorming. Gezien het bovenstaande moge geconcludeerd worden dat er fundamentele rechtsstatelijke problemen kleven aan het met terugwerkende kracht verschaffen van een wettelijke basis in het geval van onbevoegd bestuurlijk handelen. 2. Uitgaven die niet zijn begroot De Raad heeft daarnevens geconstateerd dat de in 2005 verrichte uitgaven niet waren begroot. Weliswaar was op de begroting voor de verbetering van de rechtspositie bij nota van wijziging een p.m. post opgevoerd, doch de Staten hadden daarbij als voorwaarde gesteld dat de kosten hiervan moesten worden opgebracht door bezuinigingen op de begroting 2005. De Staten kunnen de minister hiermee niet hebben gemachtigd om uitgaven te doen waarvoor de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst geen wettelijke basis biedt. De bezuinigingsronde heeft in 2005 bovendien niet plaatsgevonden. De ontwerpen die de Raad tegelijk met het onderhavige zijn voorgelegd, strekkende tot het wijzigen van de begrotingen van de verschillende ministeries voor het dienstjaar 2005, zijn niet meer dan een fictie: papieren exercities ten aanzien van een begroting van een vorig dienstjaar, waarvan bekend is dat deze reeds op ruime schaal is overschreden c.q. uitgeput. Deze ontwerpen kunnen naar de mening van de Raad dan ook niet tot stand worden gebracht. 3

Zie ook van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, twaalfde druk, Den Haag 2002 p. 107 en 108.

_____________________________________________________________________ 22



_______________________________________________________________________ Het met terugwerkende kracht verschaffen van een wettelijk basis in het geval van onbevoegd bestuurlijk handelen is hier te lande evenwel sinds 1999 niet meer mogelijk. In artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 is bepaald dat de minister slechts bevoegd is tot het verrichten van de omschreven rechtshandelingen indien hij de daartoe vereiste machtiging van te voren heeft bekomen. Dat houdt in dat het handelen zelve van een onbevoegd bestuurder niet met terugwerkende kracht rechtmatig kan worden verklaard. Deze minister blijft ingevolge artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 dan ook volledig aansprakelijk voor zijn onbevoegde handelen. 3. Bekrachtiging De situatie kan zich voordoen dat het wenselijk of onvermijdelijk is dat de rechtsgevolgen van onbevoegd bestuurlijk handelen worden erkend of in stand blijven4. Naar dezerzijdse mening is daarvan in dit geval sprake en bestaat thans de mogelijkheid dat het onbevoegd genomen besluit dan wel de onbevoegd gedane rechtshandeling wordt bekrachtigd. Een bekrachtiging zal echter met hetzelfde juridisch instrument dienen te geschieden als waarmee ook de machtiging zou zijn geschied. Dit houdt in de bekrachtiging bij landsverordening dient plaats te vinden. Het moge op grond van het bovenstaande duidelijk zijn dat de Raad van mening is dat onderhavig ontwerp niet met deze inhoud tot stand gebracht kan worden. In een nieuw ontwerp, strekkende tot bekrachtiging van de bedoelde onwetmatige rechtshandelingen, ware de considerans aan de realiteit aan te passen en in ieder geval enige toepassing van bewoordingen als ‘behoorlijk bestuur’ te mijden. Voorts zij erop gewezen dat de berekening van de vakantieuitkering niet per kalenderjaar geschiedt (doch van juni tot en met mei van het volgende jaar) en dat reeds in 1998 in artikel 22 van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst een verhoging van het percentage tot 6 % was doorgevoerd. Uit voorgesteld Artikel II, eerste gedachtenstreepje, blijkt dat de opstellers van het ontwerp niet bekend waren met het feit dat reeds in 1998 een wijziging van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst tot stand is gebracht. Het is voor de Raad overigens onbegrijpelijk hoe de desbetreffende beleidsdiensten en de beleidsverantwoordelijke Minister op deze wijze in gebreke konden blijven. Voor het dienstjaar 2005 geldt dit des te meer, nu reeds in de toelichting bij het Algemeen toeslagbesluit ambtenaren, ten aanzien waarvan de Raad op 20 april 2005 advies heeft uitgebracht (RvA 87-05), de regering gewag maakte van zijn voornemen om de vakantie-uitkering voor ambtenaren te verhogen tot het percentage zoals dat met het onderhavige ontwerp wordt beoogd. Datzelfde geldt voor het uitblijven van de wettelijke basis voor de verhoging van het zgn. gelijk bedrag, welke in december 2005 aan alle ambtenaren is uitbetaald. De Raad kan zich op grond van het bovenstaande met de inhoud noch met de doelstelling verenigen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 05-06

4

Vóór de introductie van een beperkte derdenwerking in de CV 1989 kon worden betoogd dat geen derdenwerking moest worden aangenomen voor het bepaalde in de CV 1989. Van overheidswege kon derhalve tegenover een derde geen beroep worden gedaan op de eigen onbevoegdheid. Een derde mocht echter het gerechtvaardigd vertrouwen koesteren dat de overheid bevoegdelijk handelde.

_____________________________________________________________________ 23



_______________________________________________________________________ Uit het advies: ‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd om de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 te wijzigen, inhoudende een verhoging van de ramingen van de hoofdposten 4100 (Personeel) en 4200 (Werkgeversbijdragen), betreffende kosten verband houdende met de aanpassing van de rechtspositie van ambtenaren en gelijkgestelden, die p.m. waren geraamd, alsmede een verlaging van ramingen op de hoofdpost 4300 (goederen en diensten), ingevolge een ‘algemene bezuinigingsronde’ ter dekking van genoemde kosten. De bedoelde kosten zijn bij Nota van Wijziging, staande de vergadering bij de behandeling van het ontwerp in de Staten in december 2004, als p.m.-raming ingevoerd, omdat tijdens de totstandkoming van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 nog niet bekend was welke omvang de kosten verband houdende met de aanpassing van de rechtspositie van ambtenaren en gelijkgestelden zouden hebben. De Staten van Aruba zijn akkoord gegaan met het opvoeren van deze p.m. kostenraming, onder de voorwaarde dat de dekking ervan via een algemene bezuinigingsronde zou plaatsvinden en niet zou leiden tot verhoging van de begroting. Deze bezuinigingsronde, inhoudende wijziging (echter geen verhoging) van de begrotingen van de verschillende ministeries zou bij landsverordening dienen te geschieden. De regering heeft in april 2005 gewag gemaakt van de wijze waarop de aanpassing van de rechtspositie van ambtenaren en gelijkgestelden zou plaatsvinden alsmede van de kosten die hiermede gepaard zouden gaan, in de toelichting bij het Algemeen toeslagbesluit ambtenaren (regelende de uitkering van een voorjaarspremie van 500 florin). Ten aanzien van dit besluit heeft de Raad op 20 april 2005 advies uitgebracht (RvA 87-05). Naast verhoging van de voorjaarsuitkering, meldde de regering zijn voornemen om de vakantie-uitkering voor ambtenaren te verhogen tot een volledig maandsalaris (van 6% naar 8,33%), alsmede van een verhoging van het zgn. gelijk bedrag (van 896 naar 1250 florin), welk gelijk bedrag in december 2005 aan alle ambtenaren is uitbetaald. De Raad heeft moeten vaststellen dat: 1. in het dienstjaar 2005 geen algemene bezuinigingsronde heeft plaatsgevonden en er terzake geen landsverordeningen tot wijziging van de begrotingen van de verschillende ministeries voor het dienstjaar 2005 aan hem ter advisering zijn voorgelegd c.q. tot stand zijn gekomen; 2. de voorjaarspremie van 500 florin in april 2005 is uitbetaald, nadat het Algemeen toeslagbesluit ambtenaren in werking was getreden; 3. de verhoging van het vakantiegeld tot 8,33% in juni 2005 is uitbetaald, zonder dat in de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22) het percentage van 6% was gewijzigd in 8,33%, en dus zonder dat er voor uitbetaling van deze verhoging een wettelijke basis was; 4. het gelijk bedrag in november 2005 is uitbetaald, zonder dat daarvoor een wettelijke basis was. Voorts heeft de Raad geconstateerd dat: a. in januari 2006 een ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst ambtenaren (AB 1998 no. GT 22), ter advisering is voorgelegd, waarmee werd beoogd om met terugwerkende kracht in een wettelijke basis te voorzien voor andere premiepercentages voor vakantie-uitkeringen aan ambtenaren en dientengevolge voor meer uitgaven gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2005. Het betrof de uitbetaling gedurende de dienstjaren 2000 tot en met 2004 van 1 procent van het jaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6% (ex

_____________________________________________________________________ 24



_______________________________________________________________________ artikel 22 van de Landsverordening vakantie en vrijstelling van dienst; AB 1988 no. GT 22) en gedurende het dienstjaar 2005 van 2,33 procent van het jaarinkomen van ambtenaren boven het wettelijk vastgestelde percentage van 6%; b. in de periode januari-februari 2006 negen ontwerp-landsverordeningen ter advisering zijn voorgelegd houdende wijziging van de begrotingen van de verschillende ministeries en DOW voor het dienstjaar 2005. Het onderhavige ontwerp is daar één van. Met het onder a. genoemde ontwerp werd feitelijk beoogd bevoegdheidsgebreken met terugwerkende kracht te repareren, door het achteraf verschaffen van een wettelijke basis. In casu was er geen bevoegdheid tot het uitbetalen van enig percentage boven de 6%: het percentage dat in juni 2005 van kracht was. In zijn advies van 15 februari 2006 (RvA 04-06) heeft de Raad verwezen naar een advies van de Raad van State van 23 februari 2001, nummer w09.01.0039, waarin deze heeft gesteld dat ‘…de redenering inzake het achteraf helen van onbevoegdheid ondeugdelijk is. Het bezwaar van het onbevoegd verrichten van bestuurlijke handelingen kan nimmer verholpen worden door de ontbrekende wettelijke basis later alsnog met terugwerkende kracht te leveren. Bestuurlijke bevoegdheden behoeven immers de wettelijke grondslag op het moment dat ze worden uitgeoefend.’ Omdat de bevoegdheidsvraag de juridische grondslag voor bestuurshandelen betreft, leidt een gebrek op dat punt bijna altijd tot aantastbaarheid van de bestuurlijke handeling; de jurisprudentie verbindt er soms zelfs de consequentie aan dat de onbevoegd verrichte handeling als van rechtswege nietig wordt beschouwd.5 Hier te lande volgt de nietigheid in bepaalde gevallen sinds 1999 uitdrukkelijk uit artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989. De Raad heeft in het desbetreffende advies van 15 februari 2006 geadviseerd de rechtshandeling te bekrachtigen, doch erop gewezen dat het niet mogelijk is om de desbetreffende minister met terugwerkende kracht bevoegd te verklaren. 2. Wijziging van de landsbegroting Voor het doen van uitgaven is een minister op naam en voor rekening van het Land ingevolge artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 slechts bevoegd indien hij daartoe is gemachtigd in de landsverordening tot vaststelling van de begroting voor het desbetreffende dienstjaar. Zoals ook in de toelichting op het onderhavige ontwerp wordt gesteld, houdt een begrotingswet in, dat voor iedere begrotingspost door de Staten aan een minister een machtiging tot het aangaan van financiële verplichtingen voor het daarbij genoemde doeleinde en tot het daarin genoemde bedrag is verstrekt. Deze machtiging dient de minister vooraf te verkrijgen. Dit volgt ook uit artikel 4, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, waaruit blijkt dat wijzigingen van een begroting alleen voor het lopende begrotingsjaar (of voor latere jaren) kunnen worden gerealiseerd. Voor het dienstjaar 2005 zijn voor de verschillende ministers deze machtigingen bij afzonderlijke landsverordeningen in de periode februari-april 2005 tot stand gekomen en afgekondigd. Omdat dit later is dan de beoogde 31 december van het voorgaande jaar, gold tot de inwerkingtreding van de verschillende landsverordeningen het beperkte regime van artikel 11 van de Comptabiliteitsverordening 1989. Begrotingen kunnen niet met terugwerkende kracht worden gewijzigd.6 Uit de procedure en termijnen genoemd in de artikelen 2 t/m 4 van de Comptabiliteits-verordening 1989 volgt dat de bepaling van artikel 4, tweede lid (alsmede artikel 11) alleen betrekking kan hebben op het vaststellen van een begroting voor een (komend) dienstjaar: de mogelijkheid van terugwerkende 5

Zie ook van Wijk/Konijnenbelt en Van Male, Hoofdstukken van Bestuursrecht, twaalfde druk, Den Haag 2002 p. 107 en 108. 6 Uitzondering hierop zijn de in de bestuurspraktijk van Nederlandse lagere overheden gebezigde zgn. ‘slotwijzigingen’, een gebruik dat hier ten lande niet is geregeld.

_____________________________________________________________________ 25



_______________________________________________________________________ kracht is alleen geschapen indien onverhoopt de plaatsing van de landsverordening tot vaststelling van de begroting voor het dienstjaar na 31 december van het voorgaande jaar plaatsvindt. Dat de Comptabiliteitsverordening 1989 limitatief is en dat een richtige naleving daarvan van groot belang wordt geacht, is in 1999 onderstreept door de wijziging van artikel 31 en de invoering van nietigheidsbepalingen en van civiele en strafrechtelijke aansprakelijkheden. Deze wijziging is op initiatief van de Staten tot stand gekomen. Na het verstrijken van het dienstjaar wordt ter verantwoording en controle een jaarrekening opgemaakt. In het onderhavige geval is het de geëigende weg dat in de jaarrekening over 2005 rekening en verantwoording wordt afgelegd ten aanzien van de onderhavige gang van zaken. Op die wijze zijn de Centrale Accountantsdienst en de Algemene Rekenkamer in de gelegenheid om de noodzakelijke comptabele controle uit te oefenen. Hiermee zijn echter niet de bevoegdheidsgebreken zoals vermeld onder 3 en 4 in onderdeel 1 verholpen. Overigens is een en ander in Nederland niet anders geregeld: wijzigingen die verband houden met de Voorjaarsnota moeten voor 1 juni van het begrotingsjaar worden ingediend en wijzigingen die samenhangen met vermoedelijke uitkomsten en de najaarsnota moeten uiterlijk voor 1 december zijn ingediend. De suppletoire en wijzigingsbegrotingen worden dus tijdens het lopende begrotingsjaar ingediend en er wordt ten aanzien van begrotingswijzigingen niet met terugwerkende kracht gewerkt. De bovengeschetste gang van zaken is voor de Raad onbegrijpelijk. Sinds april 2005 was bekend waaruit de maatregelen zouden bestaan en er was derhalve voldoende tijd om de noodzakelijke begrotingswijzigingen en wettelijke basis voor de verhoging van de vakantieuitkering alsmede voor de najaarsuitkering te realiseren. Er is geen motivering aangetroffen waarom de desbetreffende beleidsdiensten en de beleidsverantwoordelijke Minister op een dergelijke wijze in gebreke konden blijven. De Raad is de mening toegedaan dat thans niet moet worden getracht de geschetste handelwijze te ‘herstellen’ door nu ook andere bepalingen van de Comptabiliteitsverordening 1989 oneigenlijk te gebruiken. De onbevoegde handelingen zouden wegens het gewenst zijn van de rechtsgevolgen dienen te worden bekrachtigd, waarna – het zij herhaald - in de desbetreffende jaarrekeningen de gang van zaken wordt toegelicht. De Raad kan zich op grond van het bovenstaande met de inhoud noch met de doelstelling verenigen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de landsverordening van 9 maart 2005 (AB 2005 no. 11) tot vaststelling van de begroting van de DOW voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 4-1-2006. Advies 23-3-2006, kenmerk RvA 06-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 april 2005 (AB 2005 no. 21) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 07-06

_____________________________________________________________________ 26



_______________________________________________________________________ Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 april 2005 (AB 2005 no. 22) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Arbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 27-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 13-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 28) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitie voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 31-1-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 15-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening 4 april 2005 (AB 2005 no. 23) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs en Administratieve Zaken voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 20-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 14 maart 2005 (AB 2005 no. 4) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 21-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

_____________________________________________________________________ 27



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening houdende regels met betrekking tot de plaatsing van speelautomaten op de luchthaven van Aruba (Landsverordening speelautomaten Luchthaven) Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 8-3-2006, kenmerk RvA 22-06 Uit het advies: ‘Hoewel de Raad in zijn algemeenheid het voorleggen van amendementen van ingrijpende aard ter advisering aan de Raad van Advies toejuicht, vraagt de Raad zich ten aanzien van de thans voorliggende amendementen af wat van regeringswege wordt beoogd met het verzoek om advies terzake. Over amendementen, zelfs als deze van ingrijpende aard zijn, behoeft de Raad van Advies niet te worden gehoord op basis van enig wettelijk voorschrift.7 Het eventueel horen van de Raad terzake is ter beoordeling aan de regering in het geval waarin zij met het oog op haar eigen oordeelsvorming aangaande het amendement behoefte heeft aan een advies van de Raad van Advies. In de aanbieding van de onderhavige amendementen aan Uwe excellentie waarin werd verzocht de betreffende amendementen aan de Raad ter advisering voor te leggen,8 wordt echter uitdrukkelijk gerefereerd aan de bekrachtigingsfase van het ontwerp. Het ontwerp is geamendeerd en in die vorm goedgekeurd door de Staten. In dit licht vraagt de Raad zich af wat de toegevoegde waarde is van een advies van de Raad nu de regering blijkbaar haar eigen oordeelsvorming al heeft bepaald. Dit klemt temeer nu de Raad uit ambtsberichten heeft vernomen dat reeds vergaande stappen zijn genomen ter uitvoering van het (geamendeerde) ontwerp. De Raad heeft terzake het ontwerp geadviseerd in zijn advies van 30 mei 2001, kenmerk 64-01, en ziet naar aanleiding van het door de Staten aangenomen amendement geen reden om dit te wijzigen. De in voornoemd advies neergelegde opvattingen en conclusies van de Raad worden door het amendement juist versterkt. Het door de Staten goedgekeurde amendement strekt er namelijk toe de reikwijdte van het ontwerp te verdubbelen door naast de mogelijkheid tot plaatsing van honderdenvijftig speelautomaten in de vertrekhal van de luchthaven tevens de mogelijkheid tot plaatsing van ten hoogste honderd speelautomaten in de vertrekhal van de haven van Oranjestad mogelijk te maken. De Raad wenst te wijzen op zijn schrijven aan de Voorzitter van de Staten van 9 november 2005, kenmerk RvA 373-05, waarin het beleid van de Raad inzake de advisering ten aanzien van initiatief-ontwerpen werd gepresenteerd. Hierin werd de nadruk gelegd op een zorgvuldige voorbereiding van initiatief-ontwerpen. De Raad acht het in dit kader vanzelfsprekend dat aan amendementen van ingrijpende aard tevens een zorgvuldige voorbereiding vooraf dient te gaan. Ten aanzien van de door de Staten betrachtte zorgvuldigheid bij de voorbereiding en totstandkoming van het onderhavige amendement bestaan bij de Raad ernstige twijfels. Dit reeds door het enkele feit dat in de voorbereidingsfase van het onderhavige amendement de regering heeft gemeend de Staten niet te voorzien van de adviezen welke terzake werden uitgebracht door de Procureur-generaal en de Directeur van toenmalige Centraal Bureau Juridische en Algemene zaken (CBJAZ).9 Deze adviezen worden door de Raad van grote importantie geacht met het oog op een zorgvuldige voorbereiding van het onderhavige amendement. De Raad concludeert derhalve dat de totstandkoming van het betreffende amendement heeft plaatsgevonden op grond van onvolledige gegevens. 7

Vergelijk naar analogie nummer 70 uit Draaiboek voor de wetgeving, vierde druk, Sdu Uitgevers BV, Den Haag 2002, alsmede Aanwijzing 278 uit de Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving, vierde druk, Sdu Uitgevers BV, Den Haag 2004 8 Brief minister van Justitie d.d. 24 januari 2006, nummer SW 01/’05 9 Advies van Parket Procureur-generaal d.d. 20 april 2001, kenmerk 515/2001, en advies van de directeur CBJAZ d.d. 8 mei 2001, kenmerk CBJAZ/F1005

_____________________________________________________________________ 28



_______________________________________________________________________ De Raad betwijfelt voorts op grond van de inhoud van het eindverslag10 of de Staten bij de voorbereiding van het amendement de beschikking hebben gehad over relevante gegevens aangaande de financieringsbehoefte van de Fundacion Lotto pa Deporte (FLPD), een financieringsplan en een (financiële) haalbaarheidsstudie. De Raad wenst in ieder geval te stellen dat zowel bij zijn advisering aangaande het ontwerp in 2001 als bij zijn advisering aangaande het voorliggende amendement hem nimmer dergelijke gegevens ter beschikking zijn gesteld. Derhalve verbaast het de Raad dat de Staten blijkens de toelichting op het amendement tot het oordeel konden komen dat met de oprekking van de reikwijdte van het ontwerp de FLPD in staat wordt gesteld een groot deel, zoniet alle, subsidielasten van het Land Aruba op sportgebied over te nemen. Naar de mening van de Raad zal de plaatsing van in totaal tweehonderdenvijftig speelautomaten in de vertrekhal van respectievelijk de luchthaven en de haven van Oranjestad een zeer grote investering zijdens de FLPD behelsen. Vanwege het al eerder geconstateerde gebrek aan financiële (haalbaarheids)gegevens is het thans bijzonder gecompliceerd te bepalen of de gedane investeringen kunnen worden terugverdiend en er daarenboven nog financiële middelen overblijven om de subsidielasten van het Land op sportgebied te kunnen dragen. Voorzover aan het terugverdienen van de investeringen de premisse ten grondslag ligt dat toeristen de speelautomaten zullen gebruiken teneinde hun overgebleven geld, dat bestemd was voor het verblijf in Aruba, nog te besteden, dan acht de Raad deze vooronderstelling niet valide. De valuta waarmee het gebruik van de speelautomaten plaatsvindt, zijnde de Amerikaanse dollar, staat hieraan in de weg. Gezien het feit dat het merendeel van de toeristen die in Aruba hun vakantie vieren uit de Verenigde Staten afkomstig is en in het betalingsverkeer in Aruba de Amerikaanse dollar wordt geaccepteerd zal, overgebleven vakantiegeld, zonder dat omwisseling in een andere valuta noodzakelijk is, immers weer in het land van herkomst kunnen worden besteed. De Raad constateert dat tussen de datum waarop ’s Raads advies inzake het initiële ontwerp en het thans door de Staten goedgekeurde geamendeerde ontwerp een periode ligt van meer dan vier jaren. De Raad heeft vastgesteld dat de ontwikkelingen bij de FLPD in deze periode niet hebben stilgestaan. De FLPD biedt thans meer kansspelen aan dan in 2001. Deze verhoging van het aanbod zou naar de mening van de Raad logischerwijs een verhoging van de inkomsten van de FLPD inhouden. In dit licht acht de Raad een herbezinning ten aanzien van de wenselijkheid van het onderhavige ontwerp op zijn plaats. Op grond van het bovenstaande en in het bijzonder zijn advies terzake van 30 mei 2001, kenmerk 64-01, adviseert de Raad het door de Staten goedgekeurde ontwerp niet ter bekrachtiging aan te bieden.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 4 mei 2005 (AB 2005 no. 36) (tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financien en Economische Zaken voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 6-2-006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 23-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

10

Verslag van de ontwerp-landsverordening tot de plaatsing van speelautomaten op de luchthaven van Aruba (Landsverordening speelautomaten luchthaven)(ZJ 2004-2005-529)

_____________________________________________________________________ 29



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 24) (tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid en Milieu voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 6-2-2006. Advies: 23-3-2006, kenmerk RvA 24-06 Ook dit voorstel betrof een wijziging ‘met terugwerkende kracht’ van een begroting van een voorgaand boekjaar. Voor de gronden waarop de Raad i.c. zijn negatieve dictum heeft gebaseerd zij verwezen naar zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005 (RvA 05-06).

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening ministeries 2001 (AB 2002 no. 33) en de Landsverordening openbaarheid van bestuur (AB 1999 no. 12) (wijziging aantal en taakgebieden ministeries) Ingekomen: 10-2-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk RvA 33-06 Uit het advies: ‘De ministerraad heeft op 8 november 2005 besloten dat het ministerie van Onderwijs en Administratieve Zaken zal worden opgeheven en dat de Landsverordening instelling ministeries 2001 (AB 2002 no. 33) dienovereenkomstig zal worden gewijzigd.11 Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd aan dit besluit uitvoering te geven. Het heeft vervolgens ruim drie maanden geduurd voordat het ontwerp de Raad heeft bereikt. Dit is - gezien de eenvoud van het ontwerp en de grote implicaties voor o.a. de Landsbegroting 2006 – voor de Raad onbegrijpelijk. De vertraging en de ontwikkelingen sindsdien hebben ongewenste consequenties (waaronder staatsrechtelijke en comptabele), terwijl enige rechtvaardiging van de vertraging niet wordt gegeven. Dit is overigens een van de onderwerpen ten aanzien waarvan de Raad het recentelijk nodig achtte om de Minister President te adiëren12. Een ander aspect betreft de vacature voor de ministerspost van Onderwijs en Administratieve Zaken sinds 9 november 200513. Blijkens een schrijven van de minister van Algemene Zaken14 inzake de ‘vervanging van de ministers van Kabinet Oduber IV’ (zgn. adinterim vervanging), staat dat de ministers van Sociale Zaken en Infrastructuur en van Volksgezondheid en Milieu ‘zijn belast’ met respectievelijk de onderdelen onderwijs en administratieve zaken. De Raad heeft er al eerder op gewezen dat – nu de Landsverordening instelling ministeries niet is gewijzigd - het ‘belasten’ van voornoemde bewindspersonen niet tot gevolg heeft dat de minister van Sociale Zaken en Infrastructuur en de minister van Volksgezondheid en Milieu zelfstandig en rechtmatig als respectievelijk minister van Onderwijs en minister van Administratieve Zaken kunnen optreden. Er kan namelijk niet in de functie van minister worden voorzien door waarneming, omdat waarneming alleen m.b.t. personen kan geschieden en slechts is bedoeld als tijdelijke voorziening (niet voor onbepaalde tijd). De waarneming geschiedt bovendien onder volledige verantwoordelijkheid van de eigenlijke beleidsminister die wordt waargenomen: het is niet de bedoeling dat een minister die ad interim optreedt, besluiten van principiële aard neemt. Beide betrokken bewindslieden kunnen zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld indien zij rechtshandelingen verrichten/hebben verricht op terreinen die niet ingevolge de Landsverordening instelling 11

Besluitenlijst van de ministerraadsvergadering dd. 8 november 2005 (BE-35/05) Brief Raad van Advies dd. 8 februari 2006, kenmerk RvA 26-06 13 Bij landsbesluit dd. 9 november 2005, no. 1, kenmerk no. 1333/05 is de toenmalige minister op diens verzoek ontslag verleend. 14 Brief Minister van Algemene Zaken, dd. 24 november 2005, kenmerk MAZ/1379/05 12

_____________________________________________________________________ 30



_______________________________________________________________________ ministeries tot hun beleidsportefeuille behoren (vide artikel 31, tweede en derde lid, van de CV 1989 en artikel 372a, ten eerste, WvSr). De Raad moge tevens wijzen op de mogelijke nietigheid ingevolge artikel 31 CV 1989 van bepaalde rechtshandelingen. Het hiervoor gestelde geldt ook ten aanzien van de overige herindelingen van taakgebieden, zoals die met het onderhavige ontwerp worden beoogd: zolang de Landsverordening toelating en uitzetting en de Landsverordening instelling ministeries niet overeenkomstig zijn gewijzigd en deze wijzigingen in werking zijn getreden, is de Minister van Justitie degene die belast is met vreemdelingenzaken (visa, toelating, naturalisatie etc.). De voorgestelde toedeling van vreemdelingenzaken aan de minister van Volksgezondheid en Milieu komt de Raad niet logisch voor. Welke beleidsmatige overwegingen liggen ten grondslag aan deze keuze? De Raad acht een motivering van koppeling aan sociale verzekeringen en bevolkingsregistraties niet overtuigend: dergelijke ‘koppelingen’ zijn ook te maken met het gebruik door vreemdelingen van andere voorzieningen. De Raad is van mening dat de voorgestelde toebedeling een ernstige uitholling van de functie en autoriteit van de minister van Justitie inhoudt en kan zich niet aan de indruk onttrekken dat hier sprake is van gelegenheidswetgeving. Deze indruk wordt versterkt door dat in de toelichting melding wordt gemaakt van het protocol dat op 6 februari 2006 is ondertekend door vertegenwoordigers van de Arubaanse en van de Nederlandse regeringen ook m.b.t. van onderwerpen ten aanzien waarvan Aruba (normaliter) autonoom is. Tevens vraagt de Raad zich af hoe toebedeling van vreemdelingenzaken (waaronder naturalisaties) zich verhoudt tot de Rijkswet op het Nederlanderschap (en de diverse uitvoeringsbesluiten): wordt daarin de (advies)functie van de minister van Justitie van Aruba geëlimineerd? Heeft de rijksministerraad hiertoe al het nodige in gang gezet? Hoe wordt in Aruba een en ander uitgevoerd indien onderhavig ontwerp op dit onderdeel in werking treedt? Houdt de voorgestelde toebedeling in dat minister van Justitie in het vervolg vergezeld dient te zijn van de minister van Algemene Zaken (voor kustwachtaangelegenheden) en de minister van Volksgezondheid (voor het onderdeel vreemdelingenzaken) om deel te kunnen nemen aan tripartite-overleg van de ministers van Justitie van het Koninkrijk? Nu de toelichting op dit onderdeel dermate gebrekkig is, wekt dit de indruk – het zij herhaald - van gelegenheidswetgeving. De Raad betwijfelt bovendien dat deze indeling door een nieuwe regering zal worden gehandhaafd. Het belang van de mogelijkheid van inrichting van ministeries bij landsbesluit, zoals door de Raad al eerder voorgesteld wordt daarmee weer actueel. Dit maakt een slagvaardiger optreden bij de formatie van een nieuw kabinet mogelijk.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening toelating en uitzetting (AB 1993 no. GT 33) (overdracht toelatingsbevoegdheden) Ingekomen: 23-3-2006. Advies: 24-5-2006, kenmerk RvA 65-06 Uit het advies: ‘Met het onderhavige ontwerp beoogt de regering een einde te maken aan problemen met betrekking tot het vreemdelingenbeleid en –beheer. Deze problematiek omvat volgens de memorie van toelichting: - de naleving van de LTU is onvoldoende slagvaardig en efficiënt (p. 2); - de illegale tewerkstelling, die gepaard gaat met overtreding van de sociale verzekeringswetgeving, aantasting van de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden (uitbuiting), verdringen van het legale arbeidsaanbod en concurrentievervalsing, wordt onvoldoende bestreden (p. 3); - de huidige strafrechtelijke handhaving is niet-effectief, kostbaar en tijdrovend, waardoor een groot aantal personen illegaal verblijft en werkt in Aruba, dan wel andere werkzaamheden verricht dan waarvoor men was toegelaten (p. 3 en 4);

_____________________________________________________________________ 31



_______________________________________________________________________ -

-

-

-

de formulering van artikel 23, derde lid, van de LTU, bemoeilijkt de constatering van het strafbare feit ‘illegale tewerkstelling’. De strafrechtelijke aanpak doet geen recht aan het werkelijke aantal illegale tewerkstellingen (p. 4); processen-verbaal tegen vreemdelingen hebben wegens het feit dat zij reeds waren uitgezet of verwijderd steeds geleid tot sepot, waardoor er geen afschrikkende werking uitgaat van het optreden van het OM (p.4 en 5); er is mede onvoldoende grip op het toelatingsbeleid door de mogelijkheden van ‘schijn’huwelijken, en de mogelijkheid van (misbruik van) gezinsvorming en gezinshereniging (p. 16-18); de huidige procedure voor toelating biedt mogelijkheden voor handel in vergunningen (tegen betaling een vergunning ‘regelen’) en moderne slavernij (p. 21); een niet onaanzienlijke groep vreemdelingen vestigt zich in Aruba met het doel zich tot Nederlander te naturaliseren zodra de wet dit toestaat (p. 22); toegelaten werknemers worden door andere werkgevers ‘weggekocht’ (p. 24); werkgevers creëren op papier functies die niet vanuit de Arubaanse arbeidsmarkt zijn te vervullen, met als enig doel een buitenlandse kracht aan te kunnen trekken (p. 24); vreemdelingen kunnen te snel/eenvoudig ten laste komen van de gemeenschap (p. 25-26); de LTU biedt te weinig mogelijkheden om een vergunning te weigeren om reden van bescherming van de eigen arbeidsmarkt (p. 28); het KPA is overbelast en dient derhalve niet langer met het toezicht van de LTU te worden belast (p. 32).

Uit artikel 2 van het protocol15 waar de memorie van toelichting gewag van maakt blijkt dat aan de bovenstaande problematiek moet worden toegevoegd: - de werkwijze in de vreemdelingenketen (afhandeling van visa, naturalisatie-verzoeken en verblijfsvergunningen) is niet eenduidig en procedures zijn niet gestandaardiseerd. Evenmin zijn deze vastgelegd dan wel openbaar gemaakt; - er zijn grote achterstanden bij de advisering ten aanzien van naturalisatie-verzoeken. De advisering door de minister van Aruba is niet gestandaardiseerd, vastgelegd en openbaar gemaakt; - er bestaan problemen met betrekking tot de afgifte en weigering van visa. Uit bovenstaande opsomming - maar ook uit het feit dat twee Nederlandse ministers e.e.a. dermate urgent achtten dat zij een dag naar Aruba kwamen om terzake een protocol te sluiten met de Arubaanse regering - kan worden opgemaakt dat er sprake is van aanzienlijke problemen binnen de vreemdelingenketen. Volgens de memorie van toelichting bij het onderhavige ontwerp wil de regering deze problemen het hoofd bieden door: 1. de opheffing van de DINA; 2. de instelling van DIMAS; 3. een partiële wijziging van de LTU; 4. de bevoegdheidstoedeling aan een andere minister;

15

Protocol van 6 februari 2006 ‘Inzake de versterkte samenwerking van Aruba en Nederland ter verbetering van het functioneren van de vreemdelingenketen’, ondertekend door de minister-president, de minister van Volksgezondheid en Milieu en de minister van Justitie van Aruba en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties en de minister voor Vreemdelingenbeleid en Integratie van Nederland, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken. Op grond van artikel 3 van het protocol heeft de Arubaanse regering zes weken na dagtekening van het protocol ten aanzien van de geschetste problemen een verbeterplan moeten vaststellen.

_____________________________________________________________________ 32



_______________________________________________________________________ 5. de introductie van bestuurlijke handhaving (met uitsluiting van strafrechtelijke handhaving); 6. de instelling van een nieuwe dienst voor toezicht op de naleving van de LTU. Uit ambtsberichten heeft de Raad voorts vernomen dat het personeel van de DINA de mogelijkheid is geboden om bij de DIMAS tewerkgesteld te worden. Tevens heeft de Raad vernomen dat de medewerkers van de organisatie ‘Warda nos costa’ zullen worden aangesteld als toezichthouder in het kader van de LTU. Het bovenstaande noopt de Raad tot de opmerking dat het enkel oprichten van een nieuwe dienst, onder leiding van een andere, terzake nog onervaren beleidsminister, bemand door hetzelfde personeel op zich geen verbetering in de administratieve beheersing kan bewerkstelligen, mede gezien de nieuwe procedures die ingevolge het protocol worden ingevoerd en de wijzigingen die met het onderhavige voorstel worden beoogd. Daarnaast wordt als oplossing voor het inefficiënt geachte toezicht en handhaving door het OM een nieuw bestuursrechtelijk instrumentarium geïntroduceerd en toegekend aan een dienst die tot op heden in ondergeschiktheid aan het OM functioneert en die niet over de ervaring en deskundigheid beschikt als het OM. In het onderhavige ontwerp wordt bovendien voorgesteld de toezichthouders met betrekking tot illegaal in Aruba verblijvende vreemdelingen van de bevoegdheid tot het toepassen tot dwangmiddelen te voorzien, die naar de overtuiging van de Raad uitsluitend tot het strafrechtelijk domein (dienen te) behoren. Dit volgt niet alleen uit de mensenrechtenverdragen, maar ook uit het feit dat voor de toepassing van deze dwangmiddelen ingevolge de Staatsregeling de waarborgen van het strafrecht dienen te gelden. Of de ambtenaar in de rechtmatige uitoefening van zijn taakopdracht functioneerde, kan in deze niet door een ambtenarenrechter worden getoetst. De Raad vraagt zich derhalve af of de voorgestelde maatregelen rechtmatig en doelmatig kunnen worden uitgevoerd en geeft in overweging aan de toezichthouders de nodige kwaliteits- en opleidingsvereisten te stellen en hen beslist geen ‘strafvorderlijke’ bevoegdheden toe te kennen, om mogelijke risico’s van wederrechtelijke vrijheidsbeneming en overtreding van de binnentredingsbepalingen te voorkomen. Daarnaast is de Raad van mening dat in het belang van een effectieve rechtshandhaving de opsporingsbevoegdheden ter zake van de politie onverkort in stand dienen te blijven. Bestuurlijke boeteoplegging De regering beoogt met het onderhavige ontwerp de invoering van bestuursrechtelijke handhaving in de LTU, waarbij de Nederlandse Wet arbeid vreemdelingen16 als uitgangspunt is genomen. De Raad heeft echter geconstateerd dat de Wet arbeid vreemdelingen slechts ziet op het opleggen van een bestuurlijke boete in het geval van illegale tewerkstelling van vreemdelingen. Voor zover de regering met het ontwerp beoogt de illegale tewerkstelling van vreemdelingen door werkgevers tegen te gaan, onderschrijft de Raad dat dit voornemen zich leent voor toepassing van bestuurlijke handhaving door middel van de introductie van de rechtsfiguur van de bestuurlijke boete. De Raad stelt echter vast dat in tegenstelling tot het toepassingsbereik van de bestuurlijk boete in de Wet arbeid vreemdelingen, het onderhavige ontwerp strekt tot handhaving door middel van een bestuurlijke boete met betrekking tot alle in Aruba verblijvende vreemdelingen die onder de werking van de LTU vallen. Onder dit werkingsgebied vallen bijvoorbeeld ook toeristen, illegaal in Aruba verblijvende vreemdelingen en werknemers met een verblijfsvergunning. De Raad heeft ernstige twijfels of het door de regering voorgestane uitgebreide toepassingsbereik van de oplegging van een bestuurlijke boete een effectief en geëigend middel zal zijn ter handhaving van de bepalingen van de LTU voor voornoemde 16

Zoals deze is gewijzigd door de Wet bestuurlijke boete arbeid vreemdelingen, wet van 2 december 2004, Stb. 2004, 705

_____________________________________________________________________ 33



_______________________________________________________________________ groepen vreemdelingen. Hiertoe zal de Raad in de eerste plaats de afwegingscriteria bespreken welke de regering heeft aangewend ter bepaling of een gedraging in aanmerking komt voor sanctionering met een bestuurlijke boete17. a. De bestuurlijke boete wordt alleen bij regels met een geringe normatieve lading toegepast. De Raad merkt op dat de regelgeving inzake de verblijfstitel van een vreemdeling als normatief moet worden aangemerkt. Het vaststellen van de verblijfstitel zal voor een toezichthouder bepaald geen sinecure zijn. Hierbij wenst de Raad te wijzen op de probleeminventarisatie zoals die in punt 1 van dit advies is gepresenteerd waardoor de verblijfstitel van een vreemdeling veelal niet direct vast te stellen zal zijn. b. De norm is zo duidelijk omschreven, dat het mogelijk is een vaste gedragslijn te ontwikkelen, die een eenvoudige en efficiënte uitvoering waarborgt. De Raad wenst hier te verwijzen naar hetgeen hiervoor is gesteld onder punt a. Gezien de onder punt 1 van dit advies genoemde problemen vraagt de Raad zich af of met name in gevallen waarin door overmacht de vreemdeling niet in het bezit kan zijn van bewijsstukken die zijn verblijfstitel bewijzen een vaste gedragslijn kan worden ontwikkeld. In ieder geval is er in dergelijke gevallen naar ’s Raads mening geen sprake van een waarborg voor eenvoudige en efficiënte uitvoering. c. De overtreding leent zich ervoor om met vaste of beleidsmatig vastgelegde tarieven bestraft te worden. De Raad verwijst naar wat hiervoor is gesteld onder punt a en b. d. Voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbenemende of andere ingrijpende dwangbevoegdheden nodig. In dit kader wenst de Raad te wijzen op het in het ontwerp voorgestelde artikel 22a, tweede lid, onderdelen e en g, alwaar ambtenaren welke aangewezen zijn als toezichthouder de bevoegdheid wordt toebedeeld tot het betreden van woningen, zonder toestemming van de bewoner, alsmede het overbrengen van illegalen naar een plaats van inbewaringstelling. De Raad is op de rechtmatigheid van een dergelijke bevoegdheidstoedeling aan toezichthouders reeds ingaan18. Op deze plaats echter constateert de Raad dat het voorgestelde artikel 22a, tweede lid, onderdelen e en g, voorziet in de introductie van ingrijpende dwangbevoegdheden. e. De handhavende autoriteit beschikt over voldoende expertise om adequaat punitief te kunnen handhaven. Ten aanzien van dit punt merkt de Raad op de met de introductie van de bestuurlijke boete een nieuwe rechtsfiguur zijn intrede doet in de LTU. Teneinde deze rechtsfiguur ten volle te kunnen benutten zullen de ambtenaren belast met de uitvoering ervan grondig dienen te worden voorbereid en zullen de kaders welke in beleidsregels zullen worden vastgelegd, gereed dienen te zijn. De regering heeft weliswaar het voornemen een nieuwe dienst op te richten welke belast zal worden met het toezicht op de naleving van LTU19, echter het blijft vooralsnog onduidelijk door wie deze dienst bemenst zal worden. De Raad constateert voorts dat de memorie van toelichting geen enkele indicatie geeft aangaande het vigerende opleidingsniveau van de beoogde toezichthouders en boeteopleggers alsmede de stand van zaken met betrekking tot de opstelling van beleidsregels. Hierbij wenst de Raad er op te wijzen dat niet slechts moet worden voorzien in een grondige opleiding van de beoogde toezichthouders maar tevens in bijscholing van de leden 17

Zie pag. 7, MvT Zie onderdeel 1 van dit advies 19 Pag. 10, MvT 18

_____________________________________________________________________ 34



_______________________________________________________________________ en medewerkers van de bezwaaradviescommissie LAR vanwege het feit dat ook zij op grote schaal te maken zullen krijgen met de voor de LTU nieuwe rechtsfiguur van de bestuurlijke boete. In dit licht wenst de Raad te wijzen op het feit dat in het ontwerp wordt voorgesteld de inwerkingtreding ervan te laten plaatsvinden met ingang van de eerste van de maand, volgende op die van de datum van plaatsing in het Afkondigingsblad van Aruba20. De Raad beveelt gezien het voorgaande ten stelligste aan de inwerkingtreding eerst te laten plaatsvinden nadat alle bij de uitvoering van het toezicht op de naleving betrokken instanties en personen voldoende zijn opgeleid en adequaat zijn geëquipeerd alsmede de noodzakelijke uitvoeringsregelingen zijn opgesteld. De inwerkingtreding van het onderhavige ontwerp zou naar de menig van de Raad derhalve dienen te geschieden op een bij Landsbesluit nader te bepalen tijdstip. Gezien het voorgaande merkt de Raad op dat met betrekking tot de reeds aangeduide groepen vreemdelingen aan geen van bovengenoemde vijf criteria is voldaan om vast te stellen of een gedraging in aanmerking komt voor sanctionering met een bestuurlijke boete. In de tweede plaats wenst de Raad er op te wijzen dat de door de regering geconstateerde problemen aangaande de aanpak van illegaal verblijf in Aruba in het strafrechtelijke traject21 naar zijn mening niet zullen worden opgelost door de introductie van de bestuurlijke boete. Indien in het verleden strafvervolging van illegalen veelal werd geseponeerd vanwege het feit dat de betrokken illegaal reeds was uitgezet of verwijderd, dan zal dat bij bestuurlijke boeteoplegging naar ’s Raads mening niet anders zijn. Immers, op het moment dat een illegaal wordt uitgezet of verwijderd, heeft het geen zin meer om een bestuurlijke boete op te leggen omdat de uitzetting of verwijdering veelal reeds zal zijn uitgevoerd op het moment dat de bestuurlijke boete wordt opgelegd. Naar het oordeel van de Raad zou hier een strafbaarstelling van illegaal verblijf in Aruba uitkomst kunnen bieden, met name vanuit het oogpunt van ontmoediging van de illegaal om na uitzetting of verwijdering wederom te proberen (illegaal) naar Aruba te komen. Er bestaat immers de mogelijkheid om de illegaal uit te zetten of te verwijderen voorzien van een in persoon betekende dagvaarding. Een bij onherroepelijk verstekvonnis opgelegde strafrechtelijke boete met een subsidiair opgelegde vrijheidsstraf zal naar de mening van de Raad een sterkere ontmoediging opleveren wederom illegaal verblijf te kiezen in Aruba dan in het geval van oplegging van een bestuurlijke boete. In de derde plaats vraagt de Raad zich af of strafbaarstelling niet wenselijk zou zijn in het geval een werkgever zich bij herhaling heeft schuldig gemaakt aan illegale tewerkstelling en reeds meerdere malen een bestuurlijke boete is opgelegd. Dit klemt temeer nu van regeringswege is afgezien van de opneming in het ontwerp van een bevoegdheid tot sluiting van een onderneming in het geval van herhaalde boeteoplegging22. Strafbaarstelling zou in een dergelijk geval een ultimum remedium kunnen zijn waarbij aan feitelijk leidinggevenden tevens een vrijheidsbenemende straf kan worden opgelegd. Gezien het bovenstaande beveelt de Raad aan om handhaving door middel van een bestuurlijke boete te beperken tot illegale tewerkstelling waarbij werkgevers kunnen worden beboet. Voor wat betreft de overige ongewenste gedragingen welke gepleegd worden door personen die onder het toepassingsbereik van de LTU ressorteren, beveelt de Raad aan deze strafbaar te stellen voorzien van een anticumulatiebepaling. De Raad geeft tevens in overweging, uit het oogpunt van transparantie, om de geïncasseerde boetes onder te brengen in een speciaal (middelen)fonds. Op deze wijze kan namelijk inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre de geïncasseerde boetes opwegen tegen het inkomensverlies voor het Land terzake de afdracht van sociale premies door werkgevers alsmede het verhaal van kosten van bewaring en verwijdering van illegale vreemdelingen op werkgevers.

20

Artikel V Pag. 4, vierde alinea MvT 22 Pag. 6, derde alinea, MvT 21

_____________________________________________________________________ 35



_______________________________________________________________________ De Raad heeft geconstateerd dat de door de regering aangekondigde versoepeling van toelating van rijksgenoten kennelijk geen doorgang vindt. De onderhavige voorstellen behelzen zelfs een verslechtering, nu er geen vergunningen voor onbepaalde tijd meer mogelijk zullen zijn (vide voorgesteld Artikel I, onderdeel E). Rijksgenoten blijven daarmee op één lijn staan met vreemdelingen. In een ander opzicht hebben Rijksgenoten een aanmerkelijk minder sterke positie dan vreemdelingen: op in Aruba tot Nederlander genaturaliseerde vreemdelingen zal de LTU ingevolge de onderhavige voorstellen niet van toepassing zijn, terwijl Rijksgenoten immer toelatingsplichtig blijven (vide voorgesteld Artikel I, onderdeel A). Ook de buiten Aruba geboren kinderen van een in Aruba geboren man of vrouw verkeren in een slechtere positie dan in Aruba genaturaliseerde vreemdelingen (vide voorgesteld Artikel I, onderdeel B). De Raad vraagt hiervoor aandacht, alsmede voor de relatie met de discussies die thans gaande zijn ten aanzien van een restrictief toelatingsbeleid over en weer voor rijksgenoten. De Raad heeft geconstateerd dat het meest belangrijke materiële onderdeel van de onderhavige voorgestelde wijzigingen de introductie betreft van wat het ‘Zwitsers model’ wordt genoemd: een strenger toelatingsbeleid voor vreemdelingen23. In de memorie van toelichting wordt echter nauwelijks een toelichting gegeven op de kenmerken van het model en de mogelijke gevolgen die dit model zal kunnen hebben voor het Land, de werkgevers en de werknemers. De Raad geeft in aanbeveling de toelichting op dit punt aan te vullen. De Raad kan zich voorstellen dat de introductie van deze regel schrijnende gevolgen kan hebben voor werkgevers en werknemers die onder een ander regime toelating hebben verzocht en gekregen. Is naar mogelijke casussen onderzoek gedaan en is aan te bevelen om te voorzien in een hardheidsclausule of een overgangsregeling? Daarnaast beoogt de regering de mogelijkheid van naturalisaties te beperken en daarmee ‘de unieke identiteit van de Arubaanse bevolking te behouden’. Van de invoering van een naturalisatietoets wordt een remmende werking verwacht, terwijl het door de voorgestelde beperking van het verblijf voor niet-Nederlanders tot maximaal drie jaren feitelijk onmogelijk wordt voor niet-Nederlanders om te voldoen aan de minimale verblijfseis van vijf jaren zoals opgenomen in de Rijkswet op het Nederlanderschap. De Raad vraagt zich af of een landsverordening de doelstelling zou kunnen hebben om willens en wetens feitelijk de werking van een rijkswet te beperken. In de toelichting wordt aangegeven dat de regering in verband met de beoogde verbetering van de vreemdelingenketen en ter uitvoering van het onderhavige ontwerp reeds een nieuwe dienst heeft opgericht: de DIMAS en daarnaast een nieuwe dienst wil oprichten die wordt belast met het toezicht. Ook indien beide diensten gebruik zouden (gaan) maken van het personeel en de faciliteiten van de op te heffen DINA, volgt uit de voorstellen dat de onderhavige landsverordening zal leiden tot hogere kosten en investeringen. De introductie van de bestuurlijke boete zal wellicht leiden tot hogere middelen. Ingevolge artikel 6 van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) dient de onderhavige toelichting expliciet de financiële gevolgen in een afzonderlijk deel te vermelden, waarbij tevens wordt aangegeven of dan wel in hoeverre met de financiële gevolgen rekening is gehouden in de laatst ingediende begroting en uit welke middelen deze uitgaven gedekt zullen worden. Met de enkele opmerking24 dat de meerkosten in ruime mate zullen worden gecompenseerd uit de opbrengsten van de bestuurlijke boeten, wordt aan deze verplichting niet voldaan. De Raad geeft in aanbeveling de toelichting alsnog aan te vullen conform deze wettelijke verplichting, waarbij tevens wordt aangegeven wat er met het personeel van de op te heffen DINA zal geschieden.

23 24

Onderdeel G, inhoudende een nieuwe tekst voor artikel 7 van de LTU. MvT pagina 14-15

_____________________________________________________________________ 36



_______________________________________________________________________ Hoewel daar ook in het onderdeel over de bestuurlijke boetes door de Raad is ingegaan, wil de Raad herhalen dat naar zijn opvatting de prioriteit ten aanzien van de bestrijding van illegale tewerkstelling zuiver dient te worden uitgewerkt in het onderhavige ontwerp. Het feit dat werkgevers in Aruba op grote schaal bereid zijn om het niet zo nauw te nemen met de verblijfsstatus van hun werknemers, dan wel de doelstelling waarvoor de werknemer de vergunning kreeg toegekend, heeft een grote aanzuigende werking. Het probleem dient bij de oorzaak te worden aangepakt en bestreden. Het bestuurlijk toezicht door een specifiek daartoe ingesteld en deskundig orgaan kan daarbij een effectieve methode zijn, waarbij de Raad wel wil pleiten voor een harde aanpak van notoire recidivisten. Vanwege het aspect van de mensenrechten, maar ook de effectiviteit bij individuele gevallen wil de Raad echter ten stelligste ontraden om ook het illegaal verblijf (uitsluitend) aan te merken als een beboetbaar feit.25 Ook de Nederlandse Wet arbeid vreemdelingen, die zowel qua tekst als toelichting de regering overduidelijk tot voorbeeld heeft gediend, merkt uitsluitend de illegale tewerkstelling aan als beboetbaar feit. Op het illegaal verblijf is het strafrecht, met al zijn waarborgen en procedures, van toepassing. Op pagina 14 wordt gesuggereerd dat artikel 14 van het BUPO verdrag, inhoudende het ‘ne bis in idem’-beginsel, er aan in de weg zou staan om de mogelijkheid tot strafrechtelijke vervolging in strijd met de voorschriften van de LTU in stand te laten. De Raad wil er met klem op wijzen dat voor anticumulatie van de strafrechtelijke sanctie en de bestuurlijke boete wel degelijk andere oplossingen zijn dan thans door de regering is voorgesteld. De Raad moge verwijzen naar hetgeen hieromtrent staat vermeld onder ‘toezicht’.’

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2006 en tot machtiging van de minister van Financiën en Economische Zaken om dienstverleningsovereenkomsten met bancaire instellingen aan te gaan en om studieleningen te verstrekken Ingekomen: 27-3-2006. Advies: 28-4-2006, kenmerk RvA 68-06 Uit het advies: ‘De Raad betreurt het dat de totale Landsbegroting niet conform artikel V.12, tweede lid, van de Staatsregeling van Aruba, te weten vóór 1 september 2005, aan de Staten kon worden aangeboden. Het onderhavige ontwerp is eerst op 27 maart 2006 aan de Raad ter advisering voorgelegd. Het is thans illusoir dat de landsbegroting 2006 voor 1 mei 2006 in werking zal kunnen treden: de uiterlijke termijn waarvoor de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) nog enige ruimte geeft om bij het uitblijven van een begroting de overheidsdiensten in ieder geval draaiende te kunnen houden: artikel 11 biedt i.c. tot uiterlijk 1 mei 2006 slechts een voorziening voor uitgaven die noodzakelijk zijn voor het gaande houden van de overheid(sdiensten). Teneinde problemen met betrekking tot de legitimiteit van overheidsuitgaven welke na 1 mei 2006 plaatsvinden te voorkomen, achtte de Raad het noodzakelijk dat er van regeringswege zou worden zorggedragen dat vóór 1 mei 2006 een noodlandsverordening tot stand zou, die eenmalig voor dit begrotingsjaar de werking van artikel 11 van de Comptabiliteitsverordening 1989 met 1 of twee maanden zou verlengen. Dit is zijdens de Raad reeds naar voren gebracht tijdens een persoonlijk onderhoud met de Minister van Financiën en Economische Zaken op 17 februari 2006 en herhaald in een schrijven van 5 april 2006 (RvA 86-06).

25

Het ‘illegaal verblijf’ leent zich ingevolge de toelichting, pagina 7, niet voor bestuurlijk toezicht en handhaving, nu niet wordt voldaan aan de vijf aldaar gestelde criteria. De ervaringen van de LAR zullen dit alleen maar kunnen bevestigen.

_____________________________________________________________________ 37



_______________________________________________________________________ De Raad heeft helaas moeten constateren dat dit advies niet ter harte is genomen, gezien het feit dat een MB dd. 18 april 2006 (No. 1162/06) is totstandgekomen, inhoudende een algemene machtiging aan alle ministers om ingevolge artikel 11, lid 2, van de C.V. 1989 over 6/12 gedeelte te beschikken van de bedragen die voor gelijksoortige kosten (geen investeringen) zijn goedgekeurd in de vastgestelde begrotingen 2005. De Raad wil erop wijzen dat artikel 11, lid 2 CV 1989 hiermee op een apert onjuiste wijze wordt toegepast. Het bewuste artikellid is bedoeld om een voorziening te kunnen treffen indien een minister binnen de 4/12 termijn als gesteld in het artikel hogere uitgaven moet doen, en is niet bedoeld om deze termijn van 4/12 te kunnen verlengen. Dit volgt niet alleen uit de totale systematiek van de landsverordening, maar staat ook uitdrukkelijk in de toelichting. Evenmin is het mogelijk om op basis van artikel 11, lid 2 CV 1989 een algemene machtiging te verlenen: er wordt uitdrukkelijk gesproken over incidentele situaties in de letterlijke tekst van de wet. Het is bovendien niet mogelijk om bij ministeriële beschikking een landsverordening te wijzigen; derhalve is de minister van Financiën en Economische Zaken niet bevoegd om de bedoelde ‘algemene machtiging’ aan alle ministers te verlenen. De Raad merkt op dat de Minister zich door deze handelwijze onnodig blootstelt aan een mogelijke toepassing van artikel 31, CV 1989. De Raad geeft in dringende aanbeveling om de Landsbegroting voor het dienstjaar 2007 wel binnen de door de wet gestelde termijn in te dienen. Teneinde dit te bereiken dient nu al met inzet van alle beschikbare capaciteit aan de desbetreffende ontwerpen te worden gewerkt.’ ‘Ten aanzien van het artikel 1 wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat de Landsbegroting 2007 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg worden voorzien van de cijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede van een overzicht van vorderingen en schulden van het ministerie van Financiën en Economische Zaken. Doordat nu al vele jaren niet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir, hetgeen in het kader van deugdelijkheid van bestuur niet de bedoeling kan zijn. De Raad wijst erop dat de in artikel 1 opgenomen afwijking van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening slechts de aanwezigheid bij de memorie van toelichting van een overzicht van de vorderingen en schulden betreft. De Raad heeft echter geconstateerd dat voor wat betreft de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën, wettelijk wordt voorgeschreven26 dat aan de memorie van toelichting ondermeer wordt toegevoegd: - een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzicht van de gegeven garanties; - een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar. De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening, zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken en acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien. De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2006 bevat slechts een totaalbeeld. Nu zijdens de overheid in 2006 de kerntakendiscussie zal worden voorgezet teneinde het efficiencybeleid verder aan te scherpen27, wil de Raad erop wijzen dat een personeelsstaat nodig is om de ontwikkelingen op personeelsgebied te kunnen beoordelen, alsmede voor het toetsen van de ramingen voor de personeelskosten.

26

Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) Pag. 2, memorie van toelichting behorende bij de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2006 27

_____________________________________________________________________ 38



_______________________________________________________________________ Ten aanzien van artikel 3 en 4, van het ontwerp merkt de Raad op dat alhoewel de Raad het met de strekking van beide artikelen eens is, hij zich afvraagt of de landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken formeel wel de meest aangewezen weg is om het een en ander te regelen. Immers, deze landsverordening heeft formele werking slecht met betrekking tot het desbetreffende begrotingsjaar en deze artikelen zullen derhalve ieder begrotingsjaar moeten worden opgenomen hetgeen wettechnisch vreemd aandoet. Ten aanzien de in artikel 5 geregelde verlening van terugwerkende kracht aan een wettelijke machtiging tot het verrichten van bestuursdaden28, moge de Raad zijn opvatting dienaangaande als genoegzaam bekend veronderstellen29. De Raad wijst er op dat bestuursdaden, zoals bedoeld in artikel 3 van het ontwerp, welke zijn geschied na de inwerkingtreding van artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening, als zijnde onbevoegd uitgevoerd moeten worden aangemerkt.’ ‘De Raad heeft in de begroting geen raming aangetroffen voor de in te voeren VUT-regeling en beveelt aan hierin te voorzien. Ten aanzien van voornoemde invoering wenst de Raad op te merken dat er in het verleden reeds drie VUT-rondes zijn geweest welke niet hebben geleid tot blijvende verlaging van de personeelskosten. Uit ambtsberichten heeft de Raad vernomen dat de netto aanwas van overheidspersoneel vanaf het jaar 2002 tot en met 2005 gemiddeld 217 personen per jaar heeft bedragen. In dit licht acht de Raad het noodzakelijk dat er van overheidswege op wordt toegezien dat de voorgenomen introductie van een VUT-regeling zijn doel blijvend bereikt. De Raad acht het ten aanzien van de introductie van een VUT-regeling aanbeveling verdienen dat voordat deze introductie plaatsvindt, de discussie inzake de kerntaken van de overheid wordt afgerond. Aan de hand daarvan kan een overheidsbreed formatieplan worden vastgesteld waardoor duidelijk kan worden voor welke functies binnen het overheidsapparaat uitstroom van personeel wenselijk is wat op zich de effectiviteit van een VUTregeling verhoogt.’ ‘Ten aanzien van het beleidsvoornemen te komen tot afronding van de begrotingscyclus vraagt de Raad zich af waarom hiertoe dient te worden gezocht naar innovatieve oplossingen30. Voorzien de bestaande budget- en beheersstructuren niet voldoende in een prudente afronding van de begrotingscyclus? Naar ’s Raads oordeel zijn de te bereiken resultaten met betrekking tot schuldbeheersing31 in dermate algemene termen gesteld dat hieruit bezwaarlijk concrete beleidsvoornemens kunnen worden gedestilleerd. Gezien het belang van dit onderwerp acht de Raad het wenselijk dat dit beleidsvoornemen nader wordt geconcretiseerd. De Raad constateert dat de hoogte van het financieringstekort32 onjuist is berekend. Uitgaande van een BBP in 2006 van Afl. 4.292 miljoen en een financieringstekort van 1,7% van het BBP komt het financieringstekort in absolute zin uit op Afl. 72,96 miljoen. De Raad geeft in overweging, ter verduidelijking van het te voeren begrotingsbeleid33, in de memorie van toelichting de conclusies en aanbevelingen van de Commissie Fiscale Hervorming op te nemen. Ten aanzien van de voorgenomen introductie van een Algemene Bestedingen Belasting (ABB) per 1 januari 200734 vraagt de Raad zich af of dit thans (april 2006) nog haalbaar is. Tevens is bij 28

Artikel 3, ontwerp-landsverordening Zie bijvoorbeeld het advies van de Raad van advies d.d. 23 maart 2006, kenmerk RvA 05-06, inzake de ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van 7 april 2005 (AB 2005 no. 25) tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2005. 30 Pag. 5, tweede alinea, MvT 31 Pag. 6, eerste alinea, MvT 32 Pag. 6, tweede alinea en pag. 7, eerste alinea, MvT 33 Pag. 7 MvT 29

_____________________________________________________________________ 39



_______________________________________________________________________ de Raad de vraag gerezen wat de invloed van voornoemde introductie is op de bestaande invoerrechten en accijnzen. Met betrekking tot de doelstellingen van het fiscaal beleid35 rijst de vraag wat dient te worden verstaan onder een internationaal acceptabele belastingquote. Naar de mening van de Raad dient tevens in de memorie van toelichting te worden aangegeven wat de huidige belastingquote is alsmede de ontwikkeling van deze quote over de afgelopen jaren. De Raad acht het wenselijk dat terzake de achterstanden bij de invordering van belastingen36 in de memorie van toelichting concreet wordt aangegeven wat hiervan de omvang is. Dit teneinde de doelstellingen van het fiscaal beleid te kunnen toetsen. De Raad wenst ten aanzien van de beleidsdoelstelling inzake het economische beleid37op te merken dat het eventueel realiseren van economische groei niet vanzelfsprekend tot gevolg heeft dat de levensstandaard van de bevolking stijgt. Naar de mening van de Raad dient de overheid hierin een sturende rol te spelen. De Raad vraagt zich af hoe uit het Integraal Strategisch Ontwikkelingsplan het beleid van het Land in meerjarenperspectief kan voortvloeien38 nu dit plan nog dient te worden opgesteld39.’

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Dienst Openbare Werken voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 19-4-2006, kenmerk RvA 76-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 12-4-2006, kenmerk RvA 77-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 12-4-2006, kenmerk RvA 78-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 19-4-2006, kenmerk RvA 79-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid en Milieu voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 18-4-2006, kenmerk RvA 80-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs en Administratieve Zaken voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 3-4-2006. Advies: 18-4-2006, kenmerk RvA 81-06

34

Pag. 8, tweede alinea, MvT Pag. 9, tweede alinea, MvT 36 Pag. 9, derde alinea, MvT 37 Pag. 11, eerste alinea, MvT 38 Pag. 11, derde alinea, MvT 39 Pag. 11, tweede alinea, MvT 35

_____________________________________________________________________ 40



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitie voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 5-4-2006. Advies: 21-4-2006, kenmerk RvA 85-06 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening van de Slacht- en keuringsverordening (AB 1996 no. GT 4) (van toepassing verklaring quarantainemaatregelen Slacht- en keuringsverordening op pluimvee) Ingekomen: 10-4-2006. Advies: 3-5-2006, kenmerk RvA 90-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Arbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 20-4-2006. Advies: 28-4-2006, kenmerk RvA 94-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 22-5-2006. Advies: 26-6-2006, kenmerk RvA 112-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Milieu en Administratieve Zaken voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 23-5-2006. Advies: 26-6-2006, kenmerk RvA 116-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad van Advies voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 19-6-2006. Kenmerk: 130-06. Retour. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad van Advies voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 26-6-2006. Advies: 28-6-2006, kenmerk RvA 132-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het InterimWegeninfrastructuurfonds voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 6-7-2006. Advies: 12-7-2006, kenmerk RvA 141-06 Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake toezicht op trustkantoren Ingekomen: 13-7-2006. Kenmerk: 144-06. Behandeling voortgezet in 2007. Ontwerp-landsverordening, tot bekrachtiging van het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, (AB 2006 no. 9), tot wijziging van artikel 127 van de Landsverordening in-, uit- en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) Ingekomen: 21-7-2006. Advies: 16-8-2006, kenmerk RvA 147-06 Ontwerp-landsverordening houdende aanpassing van de Faillissementsverordening en enige andere eenvormige landsverordening in verband met de invoering van het nieuwe Burgerlijke Wetboek van Aruba Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 9-10-2006, kenmerk RvA 158-06

_____________________________________________________________________ 41



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening Universiteit van Aruba (AB 1988 no. 100) Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 7-9-2006, kenmerk RvA 159-06 Ontwerp-landsverordening, tot wijziging van de sociale verzekeringsbank en de landsverordening loonbelasting (AB 1991 no. GT 63) (modernisering volksverzekeringen en herstel misslagen) Ingekomen: 22-8-2006. Kenmerk: 162-06. Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Toerisme en Transport tot kwijtschelding van een vordering van het Land op de heer Clovis C. Koolman Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 26-10-2006, kenmerk RvA 163-06 Ontwerp-landsverordening houdende instelling van een nationale orde, genaamd Ordo di Libertador Gilberto Francois ‘Betico’ Croes (Landsverordening Ordo di Libertador G.F. ‘Betico’ Croes) Ingekomen: 25-8-2006. Kenmerk: 164-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Financiën en Economische Zaken tot het aangaan van een overeenkomst van dading met de coöperatieve vereniging Casa Grande Resort I Ingekomen: 25-8-2006. Advies: 28-9-2006, kenmerk RvA 165-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 15-9-2006, kenmerk RvA 166-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 19-9-2006, kenmerk RvA 167-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Dienst Openbare Werken voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 19-9-2006, kenmerk RvA 168-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Kenmerk: 169-07. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Arbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 21-9-2006, kenmerk RvA 170-06

_____________________________________________________________________ 42



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 4-9-2006. Advies: 15-9-2006, kenmerk RvA 174-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 19-9-2006. Advies: 26-9-2006, kenmerk RvA 183-06 Ontwerp-landsverordening houdende een aantal wijzigingen van Landsverordening Veiligheidsdienst Aruba (AB 2002 no. 115) Ingekomen: 197-06. Kenmerk: 197-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.

de

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitie voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 3-10-2006. Kenmerk: 200-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake een bedrag op bedrijfsomzetten (Landsverordening belasting op belastingomzetten) Ingekomen: 17-10-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 213-06 Het gehele advies is hier opgenomen: ‘Naar aanleiding van bijgaande aan de Raad ter advies toegezonden ontwerp-landsverordening houdende regels inzake een belasting op bedrijfsomzetten (Lands-verordening belasting op bedrijfsomzetten), moge de Raad Uwe Excellentie het volgende berichten. 1. Algemeen 1.1 Met het onderhavige ontwerp wenst de regering voor een verschuiving van de directe naar indirecte belastingen teweeg te brengen. Het ontwerp omvat de introductie van een belasting op bedrijfsomzetten (BBO): inhoudende een kostprijsverhogende belasting, waarbij de belastingschuldige (het bedrijf/producent) niet gelijk is aan de belastingdrager (de burger/consument). Als redenen voor deze beleidskeuze worden gegeven: de wens tot ‘verdere modernisering van de belastingwetgeving’ en ‘internationale ontwikkelingen waarin een verschuiving optreedt van directe naar indirecte belastingen’. 40 1.2 De Raad vermag in de eerste plaats niet in te zien wat een beleidskeuze tussen deze twee mogelijkheden van belastingheffing (direct of indirect) te maken heeft met ‘modernisering van de belastingwetgeving’. Landen kiezen om de voor hen geëigende redenen voor een van de systemen of een combinatie van beide. Ook in Aruba zal er sprake zijn van een combinatie, nu het de bedoeling is dat de inkomsten- en loonbelasting alsmede de winstbelasting weliswaar parallel aan de introductie van de BBO gedeeltelijk worden verlaagd, maar ten principale blijven bestaan. De introductie van een BBO is een toevoeging van een nieuw heffingsinstrument aan het bestaande belastingstelsel, niet een modernisering daarvan. Als er al sprake is van een internationale ontwikkeling, dan is dat wel de alom toenemende introductie van een belasting op de

40

MvT, pagina 1. Overigens zal zijn bedoeld: modernisering van het belastingstelsel.

_____________________________________________________________________ 43



_______________________________________________________________________ toegevoegde waarde. Het IMF heeft ook voor Aruba geadviseerd om een BTW-stelsel in te voeren.41 1.3 De overweging in de considerans, namelijk dat het voor een meer evenwichtige verdeling tussen directe en indirecte belastingen wenselijk is een BBO in te voeren, wordt in de toelichting gemotiveerd met een verwijzing sec naar de internationale ontwikkelingen op dit gebied en de adviezen van het IMF42. Een dergelijke stelling acht de Raad op zichzelf niet voldoende. Voor het feit dat er internationaal gezien een verschuiving plaatsvindt van directe naar indirecte belastingheffing zijn redenen aan te wijzen, zoals ook onder 1.2 is aangegeven. De Raad acht het van belang dat inzichtelijk wordt gemaakt welke de redenen zijn en in hoeverre deze internationale redenen nopen tot invoering van een BBO in Aruba. 1.4 In de memorie van toelichting verwijst de regering naar elders bestaande systemen43, maar laat na een beschrijving van de voor- en nadelen daarvan alsmede van de aldaar opgedane ervaringen te geven. Ook heeft de regering geen beschouwing gegeven over het object van de belastingheffing: wat wil men uiteindelijk in de belastingheffing betrekken? Evenmin is er een exposé gegeven over wie (het subject) de belasting heeft te dragen. In de meeste landen is de omzetbelasting gericht op de bestedingen van de consument op wie de wettelijke plicht rust de belasting te betalen. 1.5 De Raad vermag niet in te zien waarom de belastingheffing van de bestedingen van de consument administratief zo moeilijk zou zijn dat er voor de belastingheffing van de bedrijfsomzetten van een ondernemer moet worden gekozen. Immers, de ondernemer is ermee vertrouwd dat de loonbelasting van de werknemer moet worden ingehouden en afgedragen. Zo zou hij binnen de kortste keren ermee vertrouwd raken de verschuldigde omzetbelasting van de consument te heffen en af te dragen. Dat daardoor zijn administratie onoverkomelijk moeilijker wordt kan niet worden gestaafd, als hem, gelijk het voornemen met de BBO, verboden wordt op de factuur of rekening de belasting te vermelden. De afdracht van de door een consument te betalen omzetbelasting is een eenvoudige rekensom, van 3/103 x de omzet.44 1.6 In de voorgestelde belasting op bedrijfsomzetten wordt de belasting geheven van de ondernemer. Het wordt aan hem overgelaten de belasting al dan niet door te berekenen. Indien hij, om wat voor redenen dan ook, dat niet doet, dan werkt de BBO als een bedrijfsbelasting. Afhankelijk van zijn netto-winstpercentage kan dat resulteren in een ‘winstbelasting’ die kan oplopen tot meer dan tweemaal het normale tarief van de winstbelasting. Voorwaar geen sinecure. Het moet dan ook aangenomen worden dat de BBO gewoon wordt doorberekend. 1.7 Een mogelijkheid de belasting te kunnen afwentelen, ontbreekt. Dat kan nare gevolgen hebben voor, bijvoorbeeld, de verhuurder van een bedrijfspand. Heeft hij een langjarige verhuurovereenkomst afgesloten, voor de opbrengsten waarvan hij BBO verschuldigd zal zijn, dan kan hij die niet verhalen zo hij contractueel die mogelijkheid niet heeft. In het onderhavige ontwerp ontbreekt een bepaling die hem daartoe in staat stelt. Dat lijkt niet billijk, eerder onheus. Alle, vóór de inwerkingtreding van de BBO afgesloten, langjarige contracten kunnen met dit euvel te maken krijgen. 1.8 De regering heeft zich voor haar keuze laten leiden door administratieve overwegingen: geen lastenverzwaring, eenvoud voor zowel het bedrijfsleven als de belastingdienst en de ervaringen in Nederland en de Nederlandse Antillen.45 Naar het oordeel van de Raad is de administratieve lastenverzwaring van een omzetbelasting minder zwaar dan in het algemeen 41

Zie het advies van het IMF, ‘Aruba Tax Reform’ en het advies van de FIAS, het adviesorgaan van de International Finance Corporation en de Wereldbank, ‘Diversification for sustainable growth and reduction of Risk (2005) 42 Pag. 1 en 2, MvT 43 Pag. 3, MvT 44 Aannemende dat de belasting voor de consument ook 3 percent zal bedragen 45 Pag. 3, MvT

_____________________________________________________________________ 44



_______________________________________________________________________ wordt aangenomen. Maar bij de BBO neemt hij juist toe, nu dat de ondernemer de belasting pas hoeft af te dragen op het tijdstip dat de vergoeding wordt ontvangen. Iedere ondernemer, althans voor zover hij het transactiestelsel hanteert en een debiteurenadministratie houdt – dat zullen de meesten zijn – zal een aantal extra journaalposten moeten gaan bijhouden om de aansluiting tussen het transactiestelsel en het kasstelsel te maken. De belastingdienst zal dus ook extra controle moeten uitvoeren op de volledigheid en juistheid van de betaalde BBO. 1.9 Naar het oordeel van de Raad zou de regering moeten streven naar ‘boter bij de vis’. Op het moment dat de levering of de dienst plaatsvindt, dient de belasting op het voorgeschreven tijdstip te worden betaald. Dan is de administratie eenvoudig en hoeft de overheid niet te duchten dat haar wordt verteld: ‘maar ik heb het nog niet gehad’ en wordt een bepaling als onder artikel 9, lid 2, sub c, voor de toerekening van vorderingen ouder dan twee jaar tot de bedrijfsomzet, overbodig. 1.10 In dit verband vraagt de Raad zich af wat er bij huurkoop moet gebeuren wanneer de koper wanprestatie pleegt en de verkoper het verkochte weer tot zich neemt. Vaak worden automobielen op huurkoop over een termijn tot 5 jaar verkocht. In gevolge artikel 9, lid 2, sub c, dient hij na verloop van twee jaar over de uitstaande vordering BBO te betalen. Hoe eenvoudig is dan de administratie van de verkoper wanneer hij enerzijds de eerste twee jaren bij ontvangst van de (gedeeltelijke) vergoeding BBO moet betalen, daarna het restant en vervolgens de ontvangsten buiten bedrijfsomzet moet houden om te voorkomen dat hij nogmaals betaalt. 1.11 De regering rechtvaardigt de cumulatie van de BBO omdat zij het tarief van 3 procent laag acht. De ondernemer zal zijn bruto-verkoopprijzen echter met 3.1% moeten verhogen wil hij 3% netto belasting kunnen betalen. Maar vooral voor de kleine ondernemer zal dat sterk cumulatief werken, want hij verricht in het algemeen zijn inkopen bij de lokale groothandel en zal zijn prijzen óók met 3.1% moeten verhogen. Hij zal van de cumulatieve werking de meeste last ondervinden. Op den duur zal de kleine ondernemer weg geconcurreerd worden. De cumulatie zal tevens een struikelblok vormen wanneer de overheid in de toekomst het nodig acht om de belasting te verhogen. Mede daarom adviseert de Raad het stelsel niet cumulatief te laten zijn. 1.12 De Raad acht de passage: ‘De regering verwacht geen grote nadelen te ondervinden van het cumulatieve aspect van het BBO-stelsel, gezien de beperkte hoeveelheid schakels in de bedrijfskolom op Aruba’46, in het licht van het voorgaande dan ook minder op zijn plaats. De regering hoeft voor ‘grote nadelen’ niet beducht te zijn. Uiteindelijk vallen immers de voordelen van de BBO enkel de regering toe. 1.13 Evenmin is op zijn plaats de zin: ‘De keuze voor een niet-cumulatief stelsel zou tot een (aanzienlijk) hoger tarief hebben geleid. In dit verband wordt verwezen naar het niet-cumulatief BTW-stelsel van Nederland, alwaar een algemeen tarief van 19% van toepassing is.’47 De hoogte van het huidige Nederlandse tarief is bereikt vele jaren na de introductie daarvan in 1969 en moet in de context van een evenwicht tussen directe en indirecte belastingen worden geplaatst. In de Arubaanse context zou, zo daarvoor wordt gekozen, een BTW ter hoogte van 3 percent ingevoerd kunnen worden. 1.14 De keuze voor de BBO is - blijkens de toelichting - ingegeven door de ervaringen die in Sint Maarten met deze vorm van belasting zijn opgedaan. De Raad heeft begrepen dat de redengeving voor Sint Maarten om de BBO te introduceren was gelegen in de noodzaak het op korte termijn en op eenvoudige manier te kunnen genereren van inkomsten voor de overheid. 1.15 Naar analogie van hetgeen onder 1.14 is opgemerkt, heeft de Raad geconstateerd dat de ontwerp-begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 voor een belangrijk deel om de BBO ‘draait’48. Uit een nieuw opgenomen begrotingspost 46

Pag. 4, eerste alinea, MvT T.a.p. 48 Reden waarom naar de mening van de Raad deze begroting een groot voorwaardelijk karakter bezit. 47

_____________________________________________________________________ 45



_______________________________________________________________________ 7979 blijkt een financieringstekort van Afl. 88.478.000,- waardoor de financieringsbehoefte ter dekking waarvan in artikel 2, eerste lid, van het desbetreffende ontwerp machtiging wordt gevraagd, uitkomt op Afl. 26.900.000,-. De Raad schat ten aanzien daarvan dat na aftrek van de kostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van de VUT-regeling en het voornemen een algemene bezuinigingsronde uit te voeren49, een financieringstekort rest van ruim Afl. 80.000.000,-. Dit tekort zal volgens de toelichting op de ontwerp-begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 worden gedekt uit de opbrengsten van de belasting op de bedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van de Raad de realiteitswaarde van de gepresenteerde raming van de financieringsbehoefte in ’s Lands ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2007 volledig afhankelijk van de netto opbrengsten van de BBO. 1.16 Ten aanzien van de voorgestelde verschuiving van directe naar indirecte belastingen moet de Raad derhalve concluderen dat – nu een deugdelijke motivering c.q. visie aan dit voorstel ontbreekt - vooralsnog uitsluitend het genereren van extra inkomsten voor de overheid aan het onderhavige voorstel ten grondslag lijkt te liggen. Dit uitgangspunt acht de Raad ten principale verkeerd. In verband daarmee vraagt de Raad zich in gemoede af of in de behoefte van de overheid niet op een eenvoudiger manier kan worden voorzien. Niet alleen zullen de consequenties van het onderhavige voorstel en de inmiddels aan de Raad voor advies voorgelegde flankerende maatregelen ter compensatie van de gevolgen van de BBO groot zijn en op dit moment – op basis van de thans beschikbare informatie – nog niet te overzien. Daar komt bij dat het onderhavige ontwerp onvolledig is (de uitkomsten van de onderhandelingen met Valero zijn nog niet bekend) en aan de juistheid van enkele premissen kan worden getwijfeld: de regering beoogt 3.1% aan koopkrachtverlies te compenseren; de introductie van een 3% BBO, cumulatief, zou in Sint Maarten een prijsstijging hebben veroorzaakt tussen de 15 en 18%)50. 1.17 In verband met het voorgaande mist de Raad een beschouwing van de navolgende vraagpunten: a) Heeft de overheid wel voldoende onderzoek en (administratieve) inspanningen verricht om het moeten nemen van maatregelen ter generering van extra middelen te voorkomen? b) Zijn er geen andere, meer eenvoudige en meer tijdelijke maatregelen mogelijk? c) Hoe effectief is de Belastingdienst met de uitvoering van belastingwetgeving? De Raad beschikt over een totaalstaat van uitstaande vorderingen van de Belastingdienst van 2003, waar het totaal bedrag van Afl.1421,5 miljoen aan openstaande vorderingen staat opgenomen. De Raad heeft begrepen dat dit bedrag in 2006 inmiddels tot Afl. 1683 miljoen is opgelopen. Hoewel de Raad heeft begrepen dat een belangrijk deel hiervan niet realistisch is dan wel niet meer invorderbaar, zou een conservatieve aanname van 25% alsnog invorderbare belastingen c.q. premie- afdrachten een nettobedrag van ruim 420 miljoen florin opleveren: hetgeen niet alleen ruim voldoende is voor het verwachte begrotingstekort van 2007, maar de overheid ook in staat stelt de overheidsleningen te saneren en de nodige investeringen te doen. Met dit gegeven voorhanden vraagt de Raad zich af of de regering geen toelichting zou kunnen geven of en in hoeverre deze invorderingsachterstand te gelde gemaakt kan worden en of de effectiviteit van de Belastingdienst niet eerder moet worden verhoogd alvorens tot een nieuwe belasting, waarvan gevreesd moet worden dat deze evenmin effectief zal worden uitgevoerd, haar toevlucht te nemen.

49

Pag. 1, tweede alinea, MvT op de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken van het dienstjaar 2007 50 Aldus gesteld door de Kamer van Koophandel Sint Maarten, tijdens een seminar over de BBO hier te Lande, georganiseerd door Adviesbureau Deloitte.

_____________________________________________________________________ 46



_______________________________________________________________________ d) De Raad vraagt zich met de SER51, de Centrale Bank52 en de FIAS53 af of er door de (hoge) opbrengsten van de BBO nog wel incentives zullen zijn voor de regering om de noodzakelijke maatregelen te treffen ter beheersing van het uitgavenpatroon van de overheid. 1.18 De Raad moet voorts constateren dat er meerdere aspecten zijn die thans een rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets van de onderhavige voorstellen door de Raad bemoeilijken. Zo is de Raad van mening dat het onderhavige ontwerp zich nog niet in een eindfase bevindt, nu enkele van de principiële uitgangspunten van het ontwerp kennelijk nog ter discussie staan. 1.19 Dit betreft in de eerste plaats de vraag of de Valero Oil Refining Company onder de werkingsfeer van het ontwerp zal gaan vallen. Dat wil, blijkens de toelichting, de regering wèl. Aan de andere kant bevat het ontwerp in artikel 12, vierde lid, nadrukkelijk een vrijstellingsmogelijkheid voor de bedrijfsomzetten voor zover deze is gerealiseerd door export. Hierdoor kenmerkt het ontwerp zich door innerlijke tegenstrijdigheden. Naar het oordeel van de Raad wreekt het zich dat de regering geen helder beeld heeft van het object van de belastingheffing. Het is enerzijds heel gemakkelijk te kiezen voor de bedrijfsomzet, maar dat zou ongewenste gevolgen kunnen hebben door het treffen van de met export behaalde omzet. In de meeste ontwikkelde landen wordt export onbelast. Ook Nederland, evenals vele andere Europese landen, kende in de tijd voor de introductie van het BTW-stelsel een vrijstelling voor uitvoer. Daar komt bij dat Vrije Zone-maatschappijen in het ontwerp wel een vrijstelling toegekend krijgen. Waarom die export wel maar die van Valero niet vrijstellen? Het komt de Raad dan ook onbegrijpelijk voor dat het door Valero (mogelijk) af te dragen bedrag op grond van het ontwerp is meegenomen in de berekening van de BBO-opbrengsten.54 De Raad acht derhalve het voorleggen van het ontwerp voor advies prematuur. Hoewel de Raad een bijdrage van Valero aan ’s Lands kas toejuicht is het naar zijn mening zeker voorspelbaar dat de hoogte van de BBO-afdracht door Valero, zijnde Afl. 180 miljoen55, bij Valero op problemen zal stuiten. Teneinde de verwachte BBO-opbrengsten en de flankerende maatregelen in volle omvang te kunnen toetsen, acht de Raad het noodzakelijk dat er ook duidelijkheid wordt verkregen omtrent een eventuele bijdrage van Valero aan ’s Lands kas. 1.20 Voorts bereiken de Raad via de media, naar aanleiding van publieke uitlatingen van de minister van Financiën en Economische Zaken, berichten dat verschillende in het ontwerp neergelegde beleidskeuzen ter discussie staan, dan wel zullen worden gewijzigd. Zo zou de BBO – in tegenstelling tot hetgeen in artikel 11 van het ontwerp staat en kennelijk ingegeven door protesten van de commerciële sector – wel op de factuur mogen worden vermeld, om slechts een voorbeeld te noemen. 1.21 Dat er in ieder geval sprake is van haastwerk blijkt ook uit het feit dat evenmin vooraf advies van de SER is verzocht. Dit college heeft inmiddels eigener beweging advies uitgebracht, welk advies op 22 november aan de regering is aangeboden en welk op 28 november jl. door de Minister President aan de Raad is aangeboden. Daarnaast kon de Raad pas op 14 november jl. over het ontwerp inhoudende de flankerende maatregelen ter compensatie van de BBO beschikken. De Raad had de regering bericht, hetgeen later bij schrijven van 10 november 2006 nogmaals is bevestigd, dat zowel inzicht in het SER-advies en de flankerende maatregelen minimaal noodzakelijk waren voor de Raad om het onderhavige voorstel te kunnen toetsen. 51

Zie het advies eigener beweging van de SER inzake de sociaal economische effecten van de BBO, dd. 21 november 2006. 52 Zie de inleiding namens de CBA gehouden op 23 november jl. t.g.v. een bijeenkomst van de Kamer van Koophandel. 53 Het adviesorgaan van de International Finance Corporation en de Wereldbank in zijn rapport ‘Diversification for sustainable growth and reduction of Risk (2005) 54 Pag. 6. derde alinea, MvT 55 Pag. 6, derde alinea, MvT

_____________________________________________________________________ 47



_______________________________________________________________________ 1.22 De Raad moge er in dit verband op wijzen dat weliswaar de regering verantwoordelijk is voor het tijdig totstandbrengen van wetgeving, doch dat het de verantwoordelijkheid van de Raad is om een volledige toetsing uit te voeren ten aanzien van een voldragen ontwerp. Daarbij kan en mag de Raad de verantwoordelijkheid van de regering niet overnemen, in die zin dat door een te laat in gang zetten van het wetgevingstraject en met het oog op een door de regering gewenste inwerkingtredingsdatum, de Raad zijn staatsrechtelijke taak niet in zijn volle omvang zou uitoefenen. 1.23 Tot slot wil de Raad over de beoogde effecten van de introductie van de BBO het volgende stellen. Uitgangspunt van de regering is dat de bevolking geen nadelige gevolgen mag ondervinden van de introductie van de BBO. Daartoe strekken de flankerende maatregelen ter compensatie van de effecten van de BBO. Mede als gevolg van de keuze voor het (ondoorzichtige) cumulatieve stelsel, de effectiviteit van de Belastingdienst (vide 1.17 en 2.1) en de openstaande vraagpunten staat minimaal vast dat de regering dit niet kan garanderen. De BBO zal voorts wel effect moeten sorteren met betrekking tot twee categorieën, die thans naar de mening van de regering te weinig of geen bijdrage leveren aan de staatskas: het toerisme en Valero. De Raad is echter van mening dat voor geen van beide de BBO het juiste middel is, gezien de omvangrijke exercitie die moet worden verricht om de burger en het bedrijfsleven te compenseren en de vele onzekerheden die er nog bestaan met betrekking tot de sociaaleconomische gevolgen hiervan. De Raad geeft derhalve in dringende overweging om meer geëigende maatregelen voor beide categorieën te nemen, zoals een niet-cumulatieve omzetbelasting. De SER heeft daartoe in zijn eerder genoemd advies aanbevelingen gedaan. 2. Ontwerp-landsverordening 2.1 De Raad constateert dat in artikel 1, eerste lid, van het ontwerp het begrip ‘ondernemer’ ruim wordt gedefinieerd. Zo zal dit ondernemersbegrip zich bijvoorbeeld mede uitstrekken over instellingen met een liefdadig of anderszins het algemeen belang bevorderend doel (zonder winstoogmerk), welke op al dan niet reguliere basis fondsenwervende acties ontplooien. Hierbij merkt de Raad op dat door een eventueel te verlenen vrijstelling aan dergelijke instellingen deze volgens het ontwerp niet worden ontslagen van de verplichting tot het doen van aangifte. Dit heeft naar de mening van de Raad niet alleen gevolgen voor de administratieve afhandeling van de aangiftes in het kader van de BBO door het belastingkantoor. In de memorie van toelichting wordt echter niet aangegeven hoe deze additionele druk op de administratieve capaciteit van het belastingkantoor zal worden opgevangen en welke kosten hiermede gemoeid zijn. Globale berekeningen wijzen op zo’n 10.000 extra aangiften per maand die door het belastingkantoor moeten worden verwerkt. Dit klemt temeer nu volgens de memorie van toelichting de 10 extra full time controleurs slechts zullen worden ingezet voor het bezoeken van ondernemers welke onder de werking van de BBO vallen56. De Raad acht het derhalve noodzakelijk dat de additionele druk op de belastingverwerking door het belastingkantoor in de memorie van toelichting wordt gekwantificeerd waarbij een raming van de kosten terzake wordt opgenomen. Gezien de beoogde inwerkingtredingsdatum van het ontwerp, zijnde 1 januari 2007, acht de Raad het daarnaast noodzakelijk dat inzichtelijk wordt gemaakt in hoeverre het belastingkantoor thans is geëquipeerd tot de verwerking van een groot aantal maandelijks terugkerende BBO-aangiftes. Daarnaast rest de principiële vraag of de voorgestelde verplichting voor instellingen met een liefdadig of anderszins het algemeen belang bevorderend doel (zonder winstoogmerk) tot het doen van aangifte noodzakelijk dan wel doelmatig is. Zie ook hetgeen onder 2.7 is opgemerkt. 2.2 Naar aanleiding van het in artikel 11 neergelegde verbod tot vermelding van de belasting op facturen of kassastroken, wil de Raad uit het oogpunt van transparantie57 en teneinde enig inzicht te verkrijgen in de doorberekening van de BBO binnen de bedrijfskolom, in dringende 56 57

Pag. 5, derde alinea, MvT zie punt 1.14

_____________________________________________________________________ 48



_______________________________________________________________________ overweging geven vermelding van de belasting op facturen en kassastroken verplicht te stellen. De Raad heeft begrepen uit publieke uitlatingen van de minister van Financiën en Economische Zaken dat dit inderdaad wordt overwogen. 2.3 Met betrekking tot de in artikel 12 en 13, geregelde vrijstellingen van de BBO constateert de Raad dat uitvoeringsmaatregelen betrekking hebbende op de behandeling van verzoeken tot vrijstelling ontbreken. Zoals reeds onder 2.1 is gesteld, houdt een vrijstelling in dat geen BBO is verschuldigd over de bedrijfsomzet maar dat dit de ondernemer niet ontslaat van de verplichting tot het doen van aangifte. Op de administratieve last voor het belastingkantoor heeft de Raad reeds gewezen onder 2.1. Op deze plaats wenst de Raad te wijzen op het feit dat het ontwerp niet voorziet in een aanwijzing van een orgaan dat bevoegd is vrijstelling te verlenen alsmede een regeling van de indiening van een verzoek tot vrijstelling en de daaraan verbonden voorwaarden. De Raad acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien alvorens het ontwerp in werking treedt. 2.4 Artikel 12, tweede lid, onderdeel a, bevat een vrijstelling voor de levering van onroerende zaken voor zover terzake van die levering overdrachtsbelasting is betaald. In de toelichting wordt opgemerkt dat het overdragen van het economisch eigendom van onroerend goed zal leiden tot heffing van BBO, aangezien de overdracht van economische eigendom geen belastbaar feit is voor de overdrachtsbelasting. De Raad acht het op zijn plaats indien de regering ook uitweidt over het geval van de levering van de juridische eigendom nadat de economische eigendom was overgedragen. Vindt er dan verrekening van de betaalde BBO plaats? 2.5 In dit kader bevreemdt het de Raad dat waar de Landsverordening overdrachtsbelasting in artikel 4 een aantal vrijstellingen bevat, deze vrijstellingen door de werking van de BBO teniet worden gedaan. Zo dit de bedoeling is, zou dit niet nader toegelicht moeten worden? Heeft de regering overigens de samenloop van de BBO met andere belastingverordeningen onder de loep genomen? Hoe moeten de twee instrumenten, het invoerrecht en de BBO, in samenhang worden bezien? In Aruba heeft het invoerrecht een zuiver fiscale werking en ontberen binnenlandse producenten bescherming van de overheid. Zou het geen tijd worden het invoerrecht af te schaffen en daarvoor in de plaats een omzetbelasting te introduceren? Zou de Zegelverordening nu de BBO wordt ingevoerd, niet afgeschaft moeten worden? Moeten consumenten voor bepaalde transacties zowel zegel als BBO betalen?2.6 De Raad stelt vast dat ten aanzien van de in artikel 12, derde lid, geregelde vrijstelling voor de belasting op de bedrijfsomzet van bedrijven die als doel hebben de productie van water en elektriciteit, een redengeving in de memorie van toelichting ontbreekt. De Raad acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien. Indien aan deze vrijstelling de premisse ten grondslag ligt dat vanwege de invoering van de BBO de prijzen van water en elektriciteit, als zijnde eerste levensbehoeften, niet mogen stijgen dan acht de Raad deze maar ten dele valide. De toeleveringsbedrijven van bijvoorbeeld de WEB N.V. en Elmar N.V. zullen immers, voorzover het geen brandstof voor de opwekking van energie betreft, gezien het kostprijsverhogende karakter van de BBO voor hun producten een hogere prijs in rekening brengen. De verwachting is naar ’s Raads mening gerechtvaardigd dat het water- en elektriciteitsbedrijf deze kosten zullen doorberekenen aan de consument. In dit kader wenst de Raad er tevens op te wijzen dat gezien het feit dat het water- en elektriciteitsbedrijf zijn vrijgesteld controle op deze afwenteling vanwege de inspecteur der belastingen problematisch is. Overigens vraagt de Raad zich af gezien de relatie tussen de vrijstelling en het feit dat deze eerste levensbehoeften betreft waarom niet tevens de levering van gas aan consumenten (Arugas N.V.) is vrijgesteld. De Raad merkt voorts op dat drinkwater dat te koop wordt aangeboden via de detailhandel wel onder de BBO valt. 2.7 De Raad vraagt zich af wat de reden is om aan de minister in artikel 13, vierde lid, de bevoegdheid tot aanwijzing toe te kennen van instellingen en beroepen in de medische of sociale zorg waarvan de bedrijfsomzetten worden vrijgesteld. De memorie van toelichting geeft omtrent deze bevoegdheidstoedeling geen uitsluitsel. Het komt de Raad voor dat de voorgestelde aanwijzing van de betreffende instellingen bij landsbesluit h.a.m. niet doelmatig is. Een dergelijk

_____________________________________________________________________ 49



_______________________________________________________________________ landsbesluit zou immer na oprichting van een instelling die onder de omschrijving van artikel 13, vierde lid, valt wederom aangepast dienen te worden. Tevens acht de Raad het van belang dat de aanwijzing van een instelling als bedoeld in artikel 13, vierde lid, tot stand komt op basis van objectieve criteria, mede in verband met de rechtszekerheid. De Raad beveelt derhalve aan objectieve criteria ter bepaling van de omstandigheid of een instelling valt onder de in artikel 13, vierde lid, genoemde omschrijving van instelling die in aanmerking komen voor vrijstelling, op te nemen in het ontwerp, eventueel voorzien van een hardheidsclausule. 3. Memorie van toelichting 3.1 Naar aanleiding van de controle op de BBO-afdrachten door het belastingkantoor58 is bij de Raad de vraag gerezen in hoeverre van overheidswege zal worden toegezien op de stijging van de prijzen als gevolg van de invoering van de BBO. 3.2 De Raad vraagt zich af op basis van welke vooronderstellingen de onderverdeling van de BBO-opbrengsten59 is berekend en beveelt aan deze op te nemen in de memorie van toelichting. 3.3 De Raad acht het wenselijk dat de hoogte van de ‘benaderde’ consumptie60 van Afl. 2,26 miljard nader wordt onderbouwd. 3.4 De Raad meent dat er in de tweede zin op pagina 6 van de memorie van toelichting sprake is van een verschrijving en beveelt aan het cijfer ‘6,92’ te vervangen door: 69,2. 3.5 Gezien het feit dat de Sociaal Economische Raad (SER) op 21 november 2006 advies heeft uitgebracht aangaande het onderhavige ontwerp, beveelt de Raad aan dit advies in de memorie van toelichting te bespreken in plaats van het advies van de secretaris van de SER d.d. 25 september 2006. Overigens bevreemdt het de Raad dat in de toelichting gewag wordt gemaakt van een advies dat niet afkomstig is van de SER, doch van diens ambtelijk secretaris. 4. Flankerende maatregelen 4.1 Gezien het in punt 1.1 beschreven karakter van de BBO onderschrijft de Raad de opvatting van de regering dat het koopkrachtverlies zoveel mogelijk dient te worden ondervangen door onder andere een verlaging van de tarieven van de inkomstenbelasting61. De Raad deelt echter niet de mening dat hiertoe tevens het tarief van de winstbelasting dient te worden verlaagd62. Naar de mening van de Raad zullen ondernemers de te betalen BBO voor het overgrote deel doorberekenen in de prijs van hun producten. Zij kunnen dan ook niet als belastingdrager worden aangemerkt. In de opvatting van de Raad kan er derhalve geen rechtvaardiging voor de verlaging van het winstbelastingtarief gevonden worden in de compensatie van het koopkrachtverlies als gevolg van de invoering van de BBO. 4.2 Ten overvloede moge de Raad erop wijzen dat het onderhavige ontwerp slechts kan worden bezien dan wel beoordeeld in samenhang van de zogenaamde flankerende maatregelen, die in andere voorstellen worden geregeld. Dat geldt tevens voor de desbetreffende adviezen van de Raad, waarin de Raad nader zal ingaan op de socio-economische gevolgen. 5.

Conclusie en eindadvies De Raad kan zich op grond van het bovenstaande niet met de doelstelling en de inhoud verenigingen en geeft u in overweging het onderhavige ontwerp niet aan de Staten aan te bieden, dan nadat met het voorgaande rekening zal zijn gehouden.’

58

Pag 3, derde alinea, MvT Pag. 5, vierde alinea, MvT 60 Pag. 6, eerste alinea, MvT 61 Pag. 6, tweede alinea, MvT 62 Idem 59

_____________________________________________________________________ 50



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening houdende wijziging van de Landsverordening aanvangwerkzaamheden SETAR NV (AB 2002 no. 125), de Landsverordening instelling Servicio di Limpieza di Aruba (AB 2005 no. 5), de Landsverordening instelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6), de Landsverordening Privatisering APFA (AB 2005 no. 30) en de Landsverordening verzelfstandiging postwezen (AB 2005 no. 43) Ingekomen: 2-11-2006. Kenmerk: 225-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de minister van Onderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur tot het namens het Land verlenen van een kwijtschelding aan de publiekrechtelijke rechtspersoon Instituto Medico San Nicolas in verband met de verschaffing van opstallen in het kader van een erfpachtuitgifte door het Land aan deze publiekrechtelijke rechtspersoon Ingekomen: 10-11-2006. Advies: 17-12-2006, kenmerk RvA 234-06 Uit het advies: ‘Met het onderhavige ontwerp wordt beoogd een schuld van het Instituto Medico San Nicolas (IMSAN) aan het Land ter hoogte van Afl. 7.3 miljoen kwijt te schelden (zijnde de waarde van de opstallen), met de bedoeling de kredietwaardigheid van deze publiekechtelijke rechtspersoon te verhogen. De Raad moge naar aanleiding van hetgeen in de toelichting is gesteld, dat de kredietwaardigheid van het IMSAN ernstig zou worden aangetast, indien de rechtspersoon deze schuld zou moeten terugbetalen, niet juist is: betaling van schulden verhoogt de kredietwaardigheid, ook omdat daarmee blijk wordt gegeven van het vermogen en de bereidheid tot nakoming van verplichtingen. Kennelijk is het IMSAN nu, twee jaar na zijn instelling, niet in staat deze schuld af te betalen. In dat verband moge de Raad verwijzen naar zijn advies van 27 augustus 2004 (RvA 168-04, in copie bijgesloten) inzake de oprichting van het IMSAN, waarin de Raad zijn twijfels heeft neergelegd omtrent de financiële haalbaarheid van het IMSAN, mede omdat niet duidelijk was waar de rechtspersoon zijn werkkapitaal vandaan zou krijgen. Voor het verhogen van de kredietwaardigheid is kwijtschelding van de schuld niet noodzakelijkerwijs het enige alternatief: indien het Land bereid is de schuld te doen aanmerken als een ‘achtergestelde lening’, zal het IMSAN op basis daarvan geldleningen kunnen aangaan. Voordeel van deze constructie is dat het Land zeggenschap kan bedingen bij het aangaan van leningen, welke zeggenschap hij bij kwijtschelding sec en thans op grond van de Landsverordening instelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6) niet heeft. Indien voor deze optie niet wordt gekozen, dan geeft de Raad in dringende overweging om voorwaarden te doen stellen ten aanzien van het vervreemden, belasten e.d. door de IMSAN van de gebouwen, in die zin dat dit niet dan zonder toestemming van het Land kan geschieden. Aan het onderhavige ontwerp ware derhalve een wijziging in dier voege van de Landsverordening instelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6) toe te voegen. De Raad vraagt zich namelijk af in hoeverre het IMSAN in staat zal zijn toekomstige financiële verplichtingen na te komen, nu het thans niet in staat is zijn huidige verplichtingen na te komen. Voorkomen dient te worden dat uiteindelijk voor rekening van het Land zal komen hetgeen thans blijkbaar op basis van de kwijtschelding zou kunnen worden geleend.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van diverse belastingverordening en tot het treffen van voorzieningen in verband met de invoering van een belasting op bedrijfsomzetten, alsmede tot aanpassing van verschillende belastingverordeningen

_____________________________________________________________________ 51



_______________________________________________________________________ en andere landsverordeningen met het oog op correcties en herstel van omissies (invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissies) Ingekomen: 14-11-2006. Kenmerk: 235-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek van Aruba (herziening regeling burgerlijke stand) Ingekomen: 15-11-2006. Kenmerk: 239-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004 Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 242-06

Uit het advies: ‘Naar aanleiding van bijgaande aan de Raad ingevolge artikel 5, Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 1992 no. GT 3) toegezonden goedgekeurde ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer voor het dienstjaar 2004, moge de Raad Uwe Excellentie het volgende berichten. De procedure voor de totstandkoming van landsverordeningen staat dwingend in de Staatsregeling van Aruba voorgeschreven. Ingevolge artikel IV.I van de Staatsregeling wordt: - een ontwerp-landsverordening door de regering, gemachtigd door de ministerraad en door tussenkomst van de Gouverneur aan de Raad van Advies voorgelegd; - naar aanleiding van het advies van de Raad door de regering een nader rapport opgesteld, waarin is aangegeven of en op welke wijze gehoor is gegeven aan het advies van de Raad van Advies; - het (gewijzigd) ontwerp, vergezeld van het advies van de Raad van Advies en het nader rapport van de regering, aan de Staten ter goedkeuring aangeboden; - na parlementaire goedkeuring de ontwerp-landsverordening door de regering bekrachtigd. De landsverordening krijgt vervolgens pas rechtskracht (treedt in werking), nadat het in het Afkondigingsblad is afgekondigd. Het onderhavige ontwerp betreft een initiatief-ontwerp landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer voor het dienstjaar 2004. Hierbij wordt een zelfde procedure als van een regeringsontwerp voorgeschreven, met dat verschil dat de initiatiefnemers de plaats van de regering innemen in dier voege dat de Staten de Raad rechtstreeks horen. Het niet volgen van de werkwijze die de Staatsregeling voorschrijft is strijdig met de constitutie. Indien de initiatiefnemers de Raad niet horen, kan niet worden gesteld dat de regering in dit constitutionele gebrek ten aanzien van de totstandkoming kan voorzien door ingevolge artikel 5 van de Landsverordening bekendmaking en inwerkingtreding (AB 1992 no. GT 2) ten aanzien van een goedgekeurd ontwerp: deze wet is niet bedoeld om constitutionele gebreken bij de totstandkoming van een ontwerp te redresseren. Ook is er ten aanzien van een goedgekeurd initiatief-ontwerp geen mogelijkheid meer voor een inhoudelijke toetsing door de Raad. Het horen van de Raad in de zin van artikel IV.1 van de Staatsregeling en artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies (AB 1992 no. GT 3) is – zoals de wetgever behoort te weten - niet bedoeld als een inhoudsloze formaliteit. De reden waarom de regering een goedgekeurd initiatief-ontwerp aan de Raad van Advies kan voorleggen (ook als de Raad reeds door de initiatiefnemers ten aanzien van het ontwerp is

_____________________________________________________________________ 52



_______________________________________________________________________ gehoord) is een zelfstandige bevoegdheid en is gelegen in het feit dat de regering om de haar moverende redenen niet verplicht is een goedgekeurd initiatief-ontwerp vast te stellen. Ten aanzien van het onderhavige ontwerp kan de regering vanwege strijdigheid met de Staatsregeling niet tot bekrachtiging en bekendmaking overgaan: de overweging ‘Heeft de Raad van advies gehoord’ is in strijd met de realiteit. Naast bovengenoemde staatsrechtelijke bezwaren, kleven er ook comptabele en bestuursrechtelijke bezwaren aan bekrachtiging en afkondiging van het onderhavige ontwerp. Hoewel de inwerkingtreding in zijn algemeenheid ook met terugwerkende kracht kan plaatsvinden, kent dit uitzondering met betrekking tot wetgeving die strafbepalingen inhouden, wetgeving die voor burgers belastende bepalingen inhouden, belastingwetgeving en wetgeving ten aanzien waarvan de aard zich hiertegen verzet. De begroting van het Land, van welk totaal ook de onderhavige (deel) begroting deel uitmaakt betreft een formele wet, inhoudende een machtiging vooraf tot het doen van uitgaven, zoals opgenomen in die begroting. Conclusie: 1. Het onderhavige horen van de Raad is geen horen in de zin van artikel IV.1 van de Staatsregeling en artikel 16 van de Landsverordening Raad van Advies (AB 1992 no. GT 3); 2. Het ontwerp is nog niet in werking getreden, omdat het nog niet is afgekondigd; 3. De regering kan het niet bekrachtiging en afkondigen, wegens een constitutioneel procedureel gebrek; 4. Er zijn uitgaven gedaan op basis van een landsverordening die niet in werking is getreden en waartoe derhalve het bestuursorgaan niet bevoegd was; 5. Hoewel een landsverordening in zij algemeenheid met terugwerkende kracht in werking kan treden, is dit niet mogelijk ten aanzien van een begrotingslandsverordening, gezien het karakter daarvan: het is op straffe van nietigheid ingevolge artikel 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 een machtiging vooraf; 6. een bevoegdheidsgebrek waardoor het bestuurshandelen onrechtmatig is kan niet met terugwerkende kracht, bijvoorbeeld door het achteraf verschaffen van een voorgeschreven wettelijke machtiging, worden opgeheven: bij bekrachtiging en afkondiging van de regering zou de landsverordening c.q. de begroting ingevolge artikel 31 CV 1989 nietig zijn; 7. Wel kan – als enige mogelijkheid die thans nog rest - ter bekrachtiging van de thans onrechtmatige rechtshandelingen een landsverordening ter bekrachtiging van deze rechtshandelingen tot stand te worden gebracht. De Raad heeft overigens de regering en de Staten eigener beweging meerdere malen op de hoogte gebracht en betreurt het dat de regering tracht de Raad thans op een onjuiste grond ‘te horen’.’

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 243-06 Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Aruba voor het dienstjaar 2004 Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 244-06 _____________________________________________________________________ 53



_______________________________________________________________________ Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Aruba voor het dienstjaar 2005 Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 245-06 Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van Staten van Aruba voor het dienstjaar 2006 Ingekomen: 21-11-2006. Advies: 30-11-2006, kenmerk RvA 246-06 Verwezen zij naar hetgeen de Raad in zijn advies op de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Algemene Rekenkamer van Aruba voor het dienstjaar 2004 (RvA 242-06) heeft opgemerkt. 3.3.2

ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen

In deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 22 ontwerpen van landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden opgemaakt. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 77% van de ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkele van de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van de tekst weergegeven. Van de 22 ontwerpen is er 1 van regeringswege teruggenomen. Ten aanzien van 11 ontwerpen had de Raad ernstige bezwaren en konden naar de mening van de Raad niet tot stand worden gebracht, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 6 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Vier ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had. Van 8 ontwerpen wordt de behandeling in 2007 voortgezet.

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Dienst Openbare Werken (AB 1991 no. 88) Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 18-1-2006, kenmerk RvA 02-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening vrije zones 2000 (AB 2000 no. 28) (Landsbesluit vrije zone-terreinen) nr Ingekomen: 4-1-2006. Advies: 18-1-2006, kenmerk RvA: 03-06 _____________________________________________________________________ 54



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit inkomensgrens AZV en glijdende schaal AZV/AOV/AWW (AB 2001 no. 2) (vaststelling inkomensgrens voor de jaren 2002, 2003 en vanaf 2005) Ingekomen: 31-1-2006. Advies: 15-2-2006, kenmerk: 16-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit ambts- en geweldsinstructie politie (AB 2005 no. 66) nr Ingekomen: 3-2-2006. Advies: 15-2-006, kenmerk: 19-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter vastlegging van de arbeidsvoorwaarden van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank (Landsbesluit rechtspositie directeur SVB) Ingekomen: 13-2-2006. Advies: 5-4-2006, kenmerk: 35-06 Uit het advies: ‘Blijkens de nota van toelichting is in het onderhavige ontwerp met betrekking tot een aantal primaire arbeidsvoorwaarden aansluiting gezocht bij de ambtelijke rechtspositie.63 De Raad constateert echter dat deze aansluiting niet opgaat voor de belangrijkste primaire arbeidsvoorwaarde te weten de salariëring. Krachtens de bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 1996 no. GT 10) is schaal 16 de hoogste schaal waarin een ambtenaar kan worden benoemd. Naar ’s Raads oordeel overschrijdt het in artikel 2, eerste lid, van het ontwerp genoemde salarisbedrag fors de bezoldiging gekoppeld aan de hoogste ambtenarenschaal. Hieraan doet naar de mening van de Raad niet af dat dit salarisbedrag is geformuleerd als een maximumbedrag. De Raad acht het derhalve noodzakelijk dat deze discrepantie de salariëring van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank en de hoogste ambtenarenbezoldiging wordt gemotiveerd. Aansluiting bij de ambtelijke rechtspositie acht de Raad voorts niet aanwezig ten aanzien van het gestelde in artikel 2, derde lid, van het ontwerp alwaar de aanpassing van het salaris plaatsvindt overeenkomstig het percentage waarmee het minimumloon wordt aangepast. Indexering van ambtenarensalarissen vindt immers plaats ten gevolge van vrije onderhandeling door de ambtenarenvakbonden met de regering. Verhoging van de minimumlonen echter kan plaatsvinden bij ministeriële beschikking naar evenredigheid met de stijging van de door het Centraal Bureau voor de Statistiek vastgestelde prijsindexcijfers van de gezinsconsumptie.64 Ook ten aanzien van deze discrepantie met de ambtenarenrechtspositie acht de Raad een nadere motivering op zijn plaats. De Raad vraagt zich tevens af of de functie van directeur van de Sociale Verzekeringsbank is beschreven en gewogen door een daartoe gecertificeerde instantie. De Raad acht het vanwege de eerdergenoemde aansluiting bij de ambtelijke rechtspositie alsmede de hoogte van de maximum salariëring, in de rede liggen dat deze functie door de Directie Personeel Organisatie is gewaardeerd. Uit een dergelijke functiebeschrijving en –waardering dient naar de mening van de Raad te blijken waarom de uitvoerende functie van directeur van de Sociale Verzekeringsbank zoveel hoger wordt gewaardeerd dan bijvoorbeeld de functie van Directeur van de Directie Financiën of Directeur van de Directie Belastingen, welke als beleidsadviserende functies kunnen worden gekwalificeerd. De Raad acht het wenselijk dat de uitkomst van de functiebeschrijving en –waardering, ter verhoging van een draagkrachtige motivering van het onderhavige ontwerp, in de nota van toelichting wordt opgenomen. 63 64

NvT, derde alinea Zie artikel 13 van de Landsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 26)

_____________________________________________________________________ 55



_______________________________________________________________________ De Raad acht de in artikel 6 van het ontwerp opgenomen ministeriële goedkeuringsbevoegdheid met betrekking tot de opneming van arbeidsvoorwaarden in de arbeidsovereenkomst van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank, welke voor de Sociale Verzekeringsbank kosten met zich mee brengen die het bedrag van Afl. 1000,- per maand overstijgen, in strijd met de formulering en strekking van artikel 6, tweede lid, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank (AB 1995 no. GT 1). Dit artikel bepaalt namelijk dat alles wat op de arbeidsvoorwaarden van de directeur betrekking heeft, wordt geregeld bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen. Deze formulering laat naar het oordeel van de Raad geen delegatie van bevoegdheden toe. Overigens vraagt de Raad zich af, gezien de reeds eerder gesignaleerde discrepantie tussen de ambtelijke rechtspositie en de salariëring van de directeur van de Sociale Verzekeringsbank, in hoeverre er behoefte bestaat aan de opneming additionele arbeidsvoorwaarden waarvan de kosten maximaal Afl. 1000,- per maand bedragen.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 97 van het Bemanningsbesluit Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse zeeschepen (AB 2002 no. 8; Stb. 44) (Procedurebesluit bemanningsdocumenten) Ingekomen: 22-2-2006. Advies: 22-3-2006, kenmerk: 40-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel 127 van de Landsverordening in-, uit- en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) (aanpassing tarieven invoerrechten) Ingekomen: 22-2-2006. Advies 30-3-2006, kenmerk: 41-06 Uit het advies: ‘De Raad constateert dat de landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) voorziet in een speciale procedure terzake de aanpassing van de tarieven van de invoerrechten inhoudende dat deze kan geschieden bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, waarna van regeringswege onverwijld een voorstel aan de Staten dient te worden gedaan tot bekrachtiging bij landsverordening van de alsdan reeds in werking getreden aanpassing van de tarieven van de invoerrechten.65 De Raad stelt vast dat de Staten derhalve niet betrokken zijn bij de aanpassing van de tarieven van de invoerrechten voor de inwerkingtreding ervan. Het bestaan van een dergelijke speciale procedure zonder bemoeienis van de volksvertegenwoordiging vooraf, maakt naar het oordeel van de Raad dat er hoge eisen moeten worden gesteld aan de zorgvuldigheid waarmee een landsbesluit, h.a.m., strekkende tot aanpassing van de tarieven van de invoerrechten tot stand komt. Zo zal naar de mening van de Raad in de voorbereidingsfase van regeringswege advies dienen te worden ingewonnen van de betrokken beleidsdirecties en diensten alsmede van onafhankelijke adviescolleges, zoals de Sociaal Economische Raad (SER), en de betrokken belangenorganisaties van burgers en bedrijven. Naar ’s Raads mening is bij de totstandkoming van het onderhavige ontwerp onvoldoende zorgvuldigheid betracht. Zo is de Raad niet gebleken van enige beleidsadviezen terzake door de betrokken overheidsdiensten en is uit ambtsberichten vernomen dat de SER, het externe adviesorgaan dat bij uitstek is geëquipeerd tot het beoordelen van de sociaal-economische en macro-economisch neveneffecten van het ontwerp, niet om advies is verzocht. Tevens is het de Raad duidelijk geworden dat van regeringswege geen overleg is gevoerd met dan wel advies is gevraagd aan externe belangenorganisaties en overige maatschappelijke organisaties. Dit klemt temeer indien wordt meegewogen dat de voorgestelde tariefswijzigingen zullen resulteren in meeropbrengsten van de invoerrechten van circa 30 percent66 en aldus een behoorlijke impact 65 66

Artikel 127a, eerste en derde lid, van de landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) De Raad baseert zich hiervoor op de van het CBS ontvangen invoercijfers over 2003 en 2004.

_____________________________________________________________________ 56



_______________________________________________________________________ zullen hebben op de koopkracht van de consument en de investeringen of bevoorrading van het bedrijfsleven. De Raad stelt vast dat een analyse van de sociaal-economische en macro-economische effecten van de voorgenomen aanpassing van de invoerrechten in de nota van toelichting of anderszins ontbreekt. Hierdoor wordt het voor de Raad schier onmogelijk een volledige rechtmatigheids- en doelmatigheidstoetsing uit te voeren aangaande het ontwerp. In dit kader wenst de Raad er tevens op te wijzen dat hem tot op heden nog geen ontwerp-landsverordeningen tot vaststelling van ’s Lands begrotingen voor het dienstjaar 2006 ter advisering is voorgelegd. Deze omstandigheid heeft tot gevolg dat enig financieel toetsingskader voor de Raad ontbreekt en wordt de Raad op deze wijze de toetsing met betrekking tot de wenselijkheid van het onderhavige ontwerp, met name voor wat betreft de door de regering aangegeven opbrengsten, nagenoeg onmogelijk gemaakt. De Raad vraagt zich derhalve af hoe de hierboven geschetste gebrekkige totstandkoming van het ontwerp alsmede het ontbreken van een financieel-economische analyse terzake de effecten van de voorgestelde maatregelen zich verhouden met deugdelijkheid van bestuur. Ten aanzien van de wenselijkheid van het ontwerp vraagt de Raad zich af hoe de aanpassing van de verschillende tarieven van invoerrechten zich verhoudt met de door de regering aangekondigde introductie van een omzetbelasting (sales tax). Indien een dergelijke belasting op korte termijn zou worden ingevoerd, is dan de regering voornemens de tarieven van de invoerrechten wederom te wijzigen? Mocht dit niet het geval zijn dan vraagt de Raad zich af of alsdan niet een onevenredig grote lastenverzwaring op de burgers en bedrijfsleven wordt gelegd. De Raad wil hierbij opmerken dat, ook al bestaat de mogelijkheid bij landsbesluit h.a.m. de invoerrechten te wijzigen, gelet op de draagwijdte van de voorgestelde tariefswijzigingen en het ontbreken van expliciete beleids- en begrotingskaders waarbinnen zij een bestemming zouden moeten krijgen, de weg van wijziging door middel van een ontwerp-landsverordening te verkiezen ware omdat daarmede het budgetrecht van de Staten onverkort in stand blijft en een openbare discussie over de voor- en nadelen kan plaatsvinden. De nu te volgen weg beperkt dat recht en stelt de Staten de facto voor een fait accompli waarvan het nagenoeg onmogelijk is terug te komen. Onverminderd de hierboven genoemde bezwaren wijst de Raad er op dat het onderhavige ontwerp onverwijld dient te worden gevolgd door de aanbieding van een bekrachtingslandsverordening. De Raad hecht eraan dat het begrip ‘onverwijld’ eng wordt geïnterpreteerd vanwege het zeer ingrijpende karakter van de voorgestelde aanpassingen van de tarieven van invoerrechten. De Raad is op de hoogte van de beleidslijn van de regering terzake inhoudende dat een tijdsverloop van ± 6 maanden tussen het tijdstip van afkondiging van het wijzigingslandsbesluit en de aanbieding van de bekrachtigingslandsverordening niet als excessief wordt beoordeeld.67 Nu echter ten aanzien van nagenoeg alle aan invoerrecht onderworpen goederen een nieuw tarief zal gaan gelden, acht de Raad het zeer gewenst dat de voorgestelde aanpassingen ten spoedigste aan de Staten ter bekrachtiging worden voorgelegd zodat de Staten een reële kans wordt geboden tot inhoudelijk overleg terzake met de regering. In het kader van de behandeling van de bekrachtigingslandsverordening door de Staten zouden deze nader onderzoek kunnen gelasten naar sociaal-economische en macro-economische effecten van de voorgestelde aanpassingen van de tarieven van de invoerrechten. Naar aanleiding van de uitkomsten van een 67

Nader rapport van 19 februari 2003, kenmerk SW 144/02b, inzake de ontwerp-landsverordening tot bekrachtiging van het landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van de Landsverordening accijns op bier (AB 1993 no. GT 20), de Landsverordening accijns op gedistilleerd (AB 1991 no. GT 27), de Landsverordening accijns op sigaretten (AB 1989 no. GT 31), de Landsverordening accijns minerale oliën (AB 1989 no. GT 56), de Landsverordening in-, uit-, en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) en het Landsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8)(AB 2002 no. 87)

_____________________________________________________________________ 57



_______________________________________________________________________ dergelijk onderzoek kunnen de Staten vervolgens beslissen of tot gehele of gedeeltelijke bekrachtiging van het onderhavige ontwerp kan worden overgegaan. Om de hiervoor genoemde redenen en vanwege het feit dat de vorm en inhoud van een bekrachtigingslandsverordening geen groot beslag zal leggen op de aanwezige wetgevingscapaciteit van het Land, beveelt de Raad aan deze binnen een maand na afkondiging van het onderhavige ontwerp aan de Raad aan te bieden.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van de artikel 458, tweede lid, van het Wetboek van Koophandel van Aruba (AB 1990 no. GT 50) (Zeescheepvaartbemanningssamenstellingsbesluit) Ingekomen: 22-2-2006. Advies: 22-3-2006, kenmerk: 42-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van de Landsverordening accijns minerale oliën Ingekomen: 23-3-2006. Advies: 5-7-2006, kenmerk: 62-06 Uit het advies: ‘De Raad constateert dat met de in het ontwerp voorgestelde verlaging van de accijns op benzine, kerosine en gasolie, voor de periode 14 september 2005 tot 1 april 2006, wordt beoogd de negatieve effecten van de gestegen olieprijzen op de koopkracht van de bevolking en de toeristische sector te absorberen.68 Vervolgens is naar het oordeel van de regering de prijs van ruwe aardolie en de daaruit gedistilleerde producten dermate gedaald dat de accijnzen zoals deze golden voor 14 september 2005 weer kunnen worden geheven. Uit de considerans van het ontwerp alsmede de nota van toelichting maakt de Raad derhalve op dat het behoud van koopkracht voor de Arubaanse bevolking en de toeristische sector voor de regering de drijfveer is geweest voor de verlaging van de betreffende accijnzen respectievelijk de terugbrenging ervan tot het niveau van voor 14 september 2005. De Raad stelt vast dat met betrekking tot deze aanpassing van de accijnzen op aardolieproducten, zijdens de regering wordt uitgegaan van de premisse dat de prijs van aardolieproducten inmiddels dusdanig is gedaald dat aanpassing mogelijk is.69 Hoewel in de nota van toelichting niets wordt gesteld ten aanzien van het behoud van koopkracht, ligt het in de rede, gezien het doel van het onderhavige ontwerp, er van uit te gaan dat aanpassing van de accijnzen op aardolieproducten zonder koopkrachtverlies dient te geschieden. Ten aanzien van eerdergenoemde premisse merkt de Raad op dat op het moment van indiening van het ontwerp de prijzen van aardolieproducten aanzienlijk waren gedaald, maar dat uit de aan de Raad ter beschikking gestelde gegevens blijkt dat de prijs van de betreffende aardolieproducten thans het niveau van september 2005 zeer dicht is genaderd. Dit houdt naar ‘s Raads mening in dat weliswaar rechtens de hoogte van de betreffende accijnzen wordt teruggebracht op het niveau van 14 september 2005, echter, de facto zal deze aanpassing leiden tot een hogere prijs van de betreffende aardolieproducten voor de consument. Deze omstandigheid heeft naar het oordeel van de Raad verlies van koopkracht voor de consument tot gevolg. De Raad constateert dat met het ontwerp nu juist werd beoogd het hiervoor geschetste gevolg te vermijden, hetgeen tot het oordeel leidt dat, door het ontbreken van een feitelijke vooronderstelling, de considerans en de motivering in de nota van toelichting niet (meer) geheel ten grondslag kunnen liggen aan het ontwerp en daarmede het doel van het ontwerp niet volledig kan worden bereikt. De Raad geeft, gezien het doel van het ontwerp, in overweging de inwerkingtreding ervan te laten plaatsvinden op het moment dat de prijs van de betreffende 68 69

Zie pag 1, eerste alinea, laatste zin en tweede alinea, eerste zin NvT Pag. 2, eerste alinea NvT

_____________________________________________________________________ 58



_______________________________________________________________________ aardolieproducten zodanig is gedaald dat aanpassing van de accijnzen kan plaatsvinden zonder koopkrachtverlies voor de consument. De Raad vraagt zich met betrekking tot de voorgestelde accijnsverlaging af of er in de periode van 14 september 2005 tot 1 april 2006 enige inkomensderving voor de overheid heeft plaatsgevonden. De nota van toelichting biedt op dit onderdeel geen duidelijkheid. De Raad beveelt aan in de nota van toelichting een financiële paragraaf op te nemen, naar analogie van artikel 6, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) vanwege het feit dat de aanpassing van de verschillende accijnzen inhoudelijk haar regeling vindt in het onderhavige ontwerp en niet in de bekrachtigingslandsverordening.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot intrekking van het Landsbesluit verboden onderwaterjachtmiddelen (AB 2001 no. 115) Ingekomen: 23-3-2006. Kenmerk: 63-06. De Raad heeft in het verslagjaar geen advies kunnen uitbrengen vanwege de weigering van de desbetreffende beleidsminister om de Raad het wettelijk voorgeschreven advies van de marien-milieucommissie ter hand te stellen. Ontwerp-landsbesluit aanwijzing vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken Ingekomen: 23-3-2006. Advies: 5-4-2006, kenmerk: 64-06 Ontwerp-landsbesluit nieuwe concessie NV Elmar Ingekomen: 5-4-2006. Advies: 24-5-2006, kenmerk: 84-06 Uit het advies: ‘Het verheugt de Raad dat in het voorliggende ontwerp verscheidene aanbevelingen die de Raad heeft gedaan ten aanzien van het landsbesluit van 23 februari 2005 no. 1 DWJZ/423/05 zijn overgenomen70. Echter, ook het onderhavige ontwerp voorziet mede in verlening van de bevoegdheid aan N.V. Elmar tot het bouwen, aanleggen, in gebruik stellen en in gebruik houden van inrichtingen voor het opwekken van elektriciteit. Het is de Raad bekend dat er in 1964 tussen N.V. Elmar en het Water- en Energiebedrijf Aruba N.V. (WEB Aruba N.V., voorheen: Water Voorzieningsdienst, WVD) een leveringsovereenkomst is gesloten inhoudende dat WEB Aruba N.V. energie opwekt en N.V. Elmar elektriciteit distribueert. De Raad vraagt zich derhalve wederom af wat de ratio is achter de toekenning van de bevoegdheid tot opwekking van elektriciteit aan N.V. Elmar nu hierin middels voornoemde leveringsovereenkomst is voorzien. Sinds 1964 is N.V. Elmar ook fysiek niet meer in staat om elektriciteit op te wekken en de desbetreffende concessievoorwaarden na te komen. Het ligt naar ’s Raads mening derhalve in de rede de in het onderhavige ontwerp neergelegde exclusiviteit terzake de opwekking en distributie van elektriciteit slechts van toepassing te doen zijn op het gedeelte in de concessie dat betrekking heeft op de distributie van elektriciteit. De Raad beveelt aan de aanhef van het cijfer I in deze zin aan te passen. De Raad constateert dat in het ontwerp wederom is geopteerd voor vaststelling van de voorwaarden en de tarieven door de concessiehoudster in overeenstemming met respectievelijk de minister belast met energiezaken en de minister belast met economische zaken. De Raad wenst 70

Zie advies van de Raad van Advies d.d. 15 december 2004, kenmerk 268-04, inzake het ontwerplandsbesluit nieuwe concessie N.V. Elmar

_____________________________________________________________________ 59



_______________________________________________________________________ er nogmaals op te wijzen dat deze omstandigheid het risico van een impasse inhoudt. Indien namelijk één van de bij de vaststelling van de tarieven betrokken partijen weigert vast te stellen dan wel in te stemmen worden tariefsaanpassingen illusoir. Derhalve beveelt de Raad aan een tarievencommissie in te stellen welke arbitreert tussen de twee partijen die bij de vaststelling van de tarieven zijn betrokken en in laatste instantie beslist inzake de door partijen voorgestelde hoogte van de tarieven. Hierbij dient een dergelijke commissie bedrijfseconomische, macroeconomische en sociale aspecten verband houdende met de tariefsaanpassing te betrekken. De Raad acht het gezien de aard van de voorziening die de N.V. Elmar levert tevens gewenst dat in de onderhavige concessie een regeling wordt getroffen ter voorkoming van het behalen van overwinsten door de N.V. Elmar in die zin dat het positieve bedrijfsresultaat dat overblijft na aftrek van kosten en de opbouw van reserves wordt verdisconteerd in de tarieven. Tevens bestaat de mogelijkheid dat in de onderhavige concessie, door het opnemen van een berekeningsformule, een bovengrens wordt gesteld aan de te behalen winst. Toezicht hierop zou door de in de vorige alinea genoemde tarievencommissie kunnen geschieden. De Raad vraagt zich met betrekking tot punt 11, onderdeel d, af waarom ten aanzien van grotere afwijkingen van de nominale spanning dan 4% en grotere schommelingen dan 3% een begrenzing op uurbasis is opgenomen. In dit kader vraagt de Raad zich af hoe afwijkingen dan wel schommelingen in de nominale spanning worden gecontroleerd, wie met deze controle is belast en wat de sanctie is op overtreding van deze voorwaarde. Dit klemt temeer nu blijkens de toelichting niet is voorzien in opneming in hogere regelgeving van een stelsel van bestuurlijke sancties. De Landsverordening elektriciteitsconcessies (AB 1991 no. GT 82) voorziet slechts in intrekking van de concessie indien bij landsbesluit is bepaald dat de voorwaarden van de vergunning niet of niet voldoende worden nageleefd. De Raad is van oordeel dat intrekking van de concessie als een ultimum remedium dient te worden gehanteerd. Derhalve beveelt de Raad aan om ter correctie van het niet naleven van de concessievoorwaarden door de concessiehoudster in de Landsverordening elektriciteitsconcessie bestuurlijke sancties op te nemen.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 12, zesde lid, van de Landsverordening Sociale Verzekeringsbank (AB 1995 no. GT 1) (Landsbesluit presentiegeld leden Raad van Toezicht en Advies SVB) Ingekomen: 20-4-2006. Advies: 3-5-2006, kenmerk: 95-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 3, zevende lid, van de Landsverordening politie (AB 1988 no. 18) (Landsbesluit klachtenregeling politie) Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 19-10-2006, kenmerk: 160-06 Uit het advies: ‘De Raad stelt vast dat noch in het ontwerp noch in de nota van toelichting een heldere probleemdefinitie wordt gegeven welke de noodzaak aangeeft te komen tot een nieuwe klachtenregeling inzake politieoptreden. De nota van toelichting geeft slechts aan dat het vigerende Landsbesluit klachten politieoptreden (AB 1988 no. 71) ‘om redenen van uiteenlopende aard geen rol van betekenis heeft gespeeld in de verhouding tussen het publiek en de politie’71. Met het oog op de toetsing van de doelmatigheid van het ontwerp is de Raad van mening dat duidelijk de oorzaken dienen te worden omschreven waarom de vigerende klachtenregeling politieoptreden geen rol heeft gespeeld in de verhouding tussen publiek en politie, waarbij wordt ingegaan op de vraag of de gerezen problemen immanent zijn aan de opzet van het Landsbesluit klachten politieoptreden dan wel zijn gelegen in de uitvoering ervan. Voorts 71

Pag. 1, eerste alinea, NvT

_____________________________________________________________________ 60



_______________________________________________________________________ blijft naar ’s Raads mening onduidelijk waarom het Landsbesluit klachten politieoptreden niet voldoet aan de door het Internationale verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (Trb. 1969, 99) (BUPO-verdrag) gestelde eisen aangaande de totstandbrenging van een effectief rechtsmiddel ter afdoening van klachten. De Raad acht derhalve een nadere beschouwing terzake op zijn plaats. De Raad constateert dat in het ontwerp de korpschef voor een groot deel leidend is in het onderzoek naar de gegrondheid van een klacht72. Indien de korpschef een klacht gegrond acht dan kan dit oordeel niet worden gewijzigd door de onafhankelijke Klachtencommissie Politie73. Deze leidende positie van de korpschef acht de Raad niet in overeenstemming met de door het BUPOverdrag voorgeschreven onpartijdige behandeling van klachten74. Immers, het onderzoek naar de gegrondheid van de klacht betreft gedragingen van politieambtenaren die onder directe verantwoordelijkheid van de korpschef hun taken uitvoeren. Deze omstandigheid kan naar het oordeel van de Raad tevens een negatief effect hebben op het met het ontwerp beoogde laagdrempelige karakter75 van de klachtenprocedure. Een klager zal wellicht eerder van de klachtenregeling gebruik maken indien bij voorbaat vaststaat dat de klacht door een van de korpsleiding onafhankelijke commissie zal worden onderzocht. Behandeling van een klacht door een onafhankelijke commissie kan vertrouwen inboezemen bij de klagers en een extra waarborg geven voor een zorgvuldige behandeling van de klacht. Gezien het voorgaande beveelt de Raad aan de behandeling van klachten en het oordeel omtrent de gegrondheid ervan volledig te concentreren bij de Klachtencommissie Politie. De commissie zou kunnen worden verplicht de opvatting van de korpschef te verzoeken inzake de gegrondheid van bij haar ingediende klachten. Het oordeel van de commissie dan wel de korpschef inzake de gegrondheid van een klacht wordt in de voorgestelde finale fase van de klachtenprocedure neergelegd in een advies aan de minister van Justitie76. Naar het oordeel van de Raad blijft de klager vervolgens in het ongewisse hoe het bestuursorgaan met dit advies zal omgaan waardoor de klachtenprocedure een open eind bezit. De Raad acht het uit het oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid noodzakelijk dat een klager van het bestuursorgaan onder wiens verantwoordelijkheid de bewuste gedraging van een politieambtenaar heeft plaatsgevonden, een eindoordeel ontvangt aangaande de gegrondheid van de klacht. Dit klemt temeer vanwege het feit dat het volgens artikel 7, tweede en vijfde lid, uitdrukkelijk de bedoeling is dat nadeelcompensatie kan worden toegekend. De Klachtencommissie Politie geeft hieromtrent slechts advies aan de minister. Naar de mening van de Raad is het echter zeer wel voorstelbaar dat iedere ingediende klacht tevens een verzoek tot nadeelcompensatie zal gaan bevatten. De minister zal op dit verzoek dienen te beslissen. Deze beslissing zou kunnen worden gekwalificeerd als een zelfstandig schadebesluit en gezien het rechtsgevolg, een beschikking in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Landsverordening administratieve rechtspraak (AB 1993 no. 45). De Raad adviseert derhalve de eindverantwoordelijkheid van de minister van Justitie voor de behandeling van klachten tegen gedragingen van politieambtenaren te handhaven. De Raad wenst naar aanleiding van het onderhavige ontwerp op te merken dat niet slechts politieambtenaren in aanraking komen met het publiek maar dat dit vanzelfsprekend geldt voor meerdere ambtenaren in ’s Lands dienst. De Raad wil derhalve in welwillende overweging geven een overheidsbrede klachtenregeling te initiëren zodat de burger de mogelijkheid wordt geboden een klacht in te dienen tegen andere overheidsdienaren dan politieambtenaren.’

72

Op pagina 2, vierde alinea, wordt dit met zoveel woorden aangegeven. Zie art. 6 juncto art. 7, tweede lid. 74 Zie pag. 2, derde alinea, NvT 75 Pag. 3, tweede alinea , NvT 76 Art. 7 73

_____________________________________________________________________ 61



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Veterinaire Dienst 1996 (AB 1996 no. 60) Ingekomen: 22-8-2006. Advies: 8-9-2006, kenmerk: 161-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6, derde lid, van de landsverordening regeling geldstelsel (AB 1991 no. GT 34) (Landsbesluit herdenkingsmunten 20 jaar Status Aparte en 30 jaar Vlag en Volkslied) Ingekomen: 30-8-2006. Advies: 28-9-2006, kenmerk: 173-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Dienst Openbare Werken (AB 1991 no. 88) Ingekomen: 11-9-2006. Advies: 29-9-2006, kenmerk: 178-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel 7, van het Vrijstellingenbesluit (AB 1989 no. GT 55) (wijziging vrijstelling op verhuisboedel) Ingekomen: 19-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 184-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van artikel 1, van het Landsbesluit registerreglement meldpunt ongebruikelijke transacties (AB 1999 no. 50) Ingekomen: 27-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 196-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 9 van de Landsverordening toezicht geldtransactiebedrijven (AB 2003 no. 60) (Landsbesluit doorberekening toezichtkosten geldtransactiebedrijven) Ingekomen: 3-10-2006. Advies: 2-11-2006, kenmerk: 201-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6a, van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990 no. GT 39) en artikel 12 van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioneerden (AB 1991 no. GT 48) Ingekomen: 17-10-2006. Advies: 9-10-2006, kenmerk: 210-06 Uit het advies: ‘Het onderhavige ontwerp strekt tot het van kracht laten blijven van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990 no. GT 39) en de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioneerden (AB 1991 no. GT 48). Ten aanzien van deze verlenging merkt de Raad op dat er van regeringswege blijkbaar voor wordt geopteerd een discrepantie tussen ambtenaren welke onder werking van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren vallen en overheidsgepensioneerden in stand te laten. Deze discrepantie is gelegen in het feit dat door overheidsgepensioneerden een aanvullende premie voor de AZV wordt betaald die naar ’s Raads mening verband houdt met de tegemoetkoming van ziektekosten zoals geregeld in de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioneerden, terwijl door ambtenaren in ’s Lands dienst geen aanvullende premie terzake deze

_____________________________________________________________________ 62



_______________________________________________________________________ tegemoetkoming wordt betaald. De Raad acht het derhalve wenselijk dat in de nota van toelichting wordt aangegeven waarom deze discrepantie wordt gehandhaafd. Gezien het feit dat reeds vanaf het jaar 2002 is voorzien in verlenging van eerdergenoemde landsverordeningen verbaast het de Raad dat volgens de nota van toelichting eerst nu wordt voorzien in de instelling van een werkgroep welke een permanente regeling terzake de tegemoetkoming van ziektekosten van ambtenaren en overheidsgepensioneerden dient voor te bereiden. De Raad acht derhalve een toelichting op zijn plaats met betrekking tot de vraag waarom hiermede vijf jaar is gewacht.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 8, tweede lid, van de Landsverordening ziekteverzekering (AB 1993 no. GT 24), artikel 8, tweede lid, van de Landsverordening ongevallenverzekering (AB 1996 no. GT 26), de artikelen 11, zevende lid, en 29, vierde lid, van de Landsverordening algemene weduwenen wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) en de artikel 7, zesde lid, en 26, vierde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33) Ingekomen: 17-10-2006. Kenmerk: 211-06. Ingetrokken. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de heffing en inning van retributies voor het afnemen en beoordelen van de naturalisatietoets als bedoeld in de Regeling naturalisatietoets Aruba (AB 2006 no. 10) (Retributiebesluit naturalisatietoets Aruba) Ingekomen: 18-10-2006. Advies: 2-11-2006, kenmerk: 214-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, (AB 1993 no. GT 32) ter uitvoering van artikel 2, eerste lid, van de Wapenverordening (AB 1998 no. GT 4) Ingekomen: 2-11-2006. Kenmerk: 224-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbe-sluit inrichting en werkwijze Volkskredietbank (AB 1998 no. GT 10) (herziening maat-schappelijk kapitaal, inrichting en werkwijze Volkskredietbank) Ingekomen: 20-11-2006. Kenmerk: 241-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Korps Politie Aruba 2002 (AB 2002 no. 4) Ingekomen: 27-11-2006. Kenmerk: 253-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Directie Volksgezondheid (AB 1987 no. 68) Ingekomen: 5-12-2006. Kenmerk: 259-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit invordering en betaling speelvergunningsrecht (AB 1991 no. GT 40) Ingekomen: 13-12-2006. Kenmerk: 265-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.

_____________________________________________________________________ 63



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8) (aanpassing tarief) Ingekomen: 12-12-2006. Kenmerk: 266-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van de Landsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 2) Ingekomen: 15-12-2006. Kenmerk: 268-06. Behandeling wordt in 2007 voortgezet.

3.3.3 Initiatief-ontwerpen van landsverordening Initiatief-ontwerp-landsverordening tot oprichting van een begrotingsfonds ten behoeve van de kosten van promotiecampagnes van Aruba als toeristische bestemming (Landsverordening Toerismefonds) Ingekomen: 25-4-2006. Kenmerk: 102-06. Retour.

3.3.4 Ontwerpen op grond van de Comptabiliteitsverordening 1989 In dit verslagjaar heeft de Raad 3 adviezen uitgebracht naar aanleiding van ontwerpen op grond van de Comptabiliteitsverordening 1989. Een ontwerp werd voorzien van het zwaarste dictum (niet aan de Staten aanbieden), en twee ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had.

Ontwerp-landsbesluit schenking Christ Church Methodist Chapel ingekomen: 27-9-2006. Advies: 5-10-2006, kenmerk: 195-06 De Raad had geen bezwaar tegen dit voorstel. Ontwerp-landsbesluit schenking mw. J.S. van der Kemp-Farro ingekomen: 6-10-2006. Advies: 19-10-2006, kenmerk:203-06 De Raad had geen bezwaar tegen dit voorstel. Ontwerp-landsbesluit machtiging dekking tekort Algemeen Fonds Ziektekosten 2005 Ingekomen: 24-5-2006. Advies: 31-5-2006, kenmerk: 118-06 Uit het advies: ‘De Raad merkt op dat ingevolge artt. 2, tweede lid, 22, derde lid, jo 31 van de Comptabiliteitsverordening 1989 de Minister van Financiën en Economische Zaken slechts bevoegd is om verplichtingen/geldleningen ten laste van het Land aan te gaan indien daartoe is voorzien in een vastgestelde begroting van het Land voor dat dienstjaar. De Raad stelt in dit verband vast dat ’s Lands begroting voor het dienstjaar 2006 tot op heden niet is vastgesteld. Dit houdt in dat de Minister thans (nog) geen verplichtingen kan aangaan die leiden tot verandering in de samenstelling van het vermogen van het Land, in dit begrotingsjaar. Het aangaan van een geldlening zoals voorgesteld schept een zodanige verandering in de samenstelling van het vermogen van het Land en is derhalve slechts mogelijk nadat de begroting voor het lopende dienstjaar is vastgesteld, welke begroting tevens voor de bedoelde geldlening een voorziening dient te bevatten. De opbrengst van de geldlening zal bij ontvangst als financieringsmiddel dienen

_____________________________________________________________________ 64



_______________________________________________________________________ te worden verantwoord in de financiële administratie van het lopende begrotingsjaar en de doorsluizing aan de AZV dient te worden aangemerkt als kapitaalverstrekking tot dekking van het tekort. Op deze transacties in de kapitaalsfeer is derhalve artikel 11 van de Comptabiliteitsverordening niet van toepassing. De Raad heeft overigens geconstateerd dat de reeds voorgelegde ontwerp-landsverordening voor de begroting voor het dienstjaar 2006 voor het Minister van Financiën en Economische Zaken geen voorziening voor onderhavige geldlening bevat. De Raad merkt ten overvloede op dat artikel 38s van de Lazv de comptabiliteitsvoorschriften onverlet laat. Volledigheidshalve en ter adstructie van het vorengaande zij opgemerkt dat de door het Land gebezigde transactiebasis met zich meebrengt dat het moment waarop de verplichting wordt aangegaan c.q. het recht op een middel tot stand komt, doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag in welk begrotingsjaar verantwoording dient plaats te vinden. Dit houdt in dat het moment (jaar) waarop/waarin tot betaling c.q. ontvangst wordt overgegaan niet relevant is voor de beantwoording van voornoemde vraag. Hieruit volgt dat het moment waarop de geldleningsovereenkomst wordt getekend de verplichting voor het Land tot terugbetaling is ontstaan, ongeacht wat er ten aanzien van het tijdstip van betaling in die overeenkomst mocht zijn bepaald. Gezien het bovenstaande kan het onderhavige landsbesluit niet tot stand worden gebracht voordat ’s Landsbegroting 2006 is vastgesteld. In verband met het ontbreken van eerder genoemde voorziening beveelt de Raad aan deze bij nota van wijziging aan te brengen. Indien de Minister voor dit laatste niet opteert, dient na vaststelling van ’s Landsbegroting deze te worden gewijzigd teneinde de voorgenomen geldlening mogelijk te maken. De Raad kan zich op grond van het bovenstaande niet met de inhoud en de doelstelling van het onderhavige ontwerp verenigen en geeft u mitsdien in overweging het niet aan de Staten van Aruba voor te leggen.’

_____________________________________________________________________ 65



_______________________________________________________________________

4.


4.1 Samenstelling In december 2006 ontstond een vacature in de Raad en deze werd in maart 2007 gevuld. De heer mr. A.J. Swaen werd met ingang van 21 maart 2007 als nieuw lid door de Gouverneur beëdigd. De samenstelling van de Raad was op 31 december 2007 als volgt: mr. A.L. Nicolaas, voorzitter ing. A.C. Yarzagaray, lid mr. E.D.C. Fowler, lid mr. J.R. Tchong, lid mr. A.J. Swaen, lid.

4.2 Werkzaamheden De Raad van Advies is het hoogste adviescollege dat gehoord wordt over voorstellen van landsverordeningen en besluiten, ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, rijkswetten, voorstellen tot goedkeuring van een verdrag of het voornemen tot opzegging van een verdrag. De Raad wordt gehoord in de gevallen waarin de wet dat voorschrijft. Tevens brengt de Raad gevraagd en ongevraagd advies uit aan de Regering en de Staten van Aruba. Daarnaast verricht de Raad van Advies onderzoek waarbij zij kan worden bijgestaan door externe deskundigen en past hij een rechtmatigheid- en doelmatigheidtoets toe. Bij het opstellen van de adviezen van de Raad worden zowel juridische als maatschappelijke consequenties overwogen. In 2007 is de Raad 43 keer in reguliere vergadering bijeen geweest. Deze vergaderingen vinden meestal plaats een keer per week op woensdag.

4.3

Externe contacten

Consultaties Gouverneur van Aruba De Raad heeft in het afgelopen verslagjaar diverse reguliere consultaties met de Gouverneur van Aruba gehouden. Consultaties Ministerraad De Raad heeft verschillende consultaties met de Minister President/Minister van Algemene Zaken gehouden. Deze consultaties betroffen voornamelijk voorstellen tot wijziging van de huidige regelgeving om de onafhankelijke positie van de Raad van Advies zo veel mogelijk te garanderen en te versterken. In juni 2007 werd een proeve voor een nieuwe landsverordening Raad van Advies aan de Ministerraad aangeboden. Consultatie Staten In juni 2007 werd het advies opgesteld door mr. C. Borman inzake het horen van de Raad aan de Voorzitter van de Staten aangeboden en toegelicht.

_____________________________________________________________________ 66



_______________________________________________________________________ Tweede Tripartiete Overleg Het Tweede Tripartiete Overleg tussen de Raad van Advies Aruba, de Raad van Advies Nederlandse Antillen en de Raad van State heeft op 12 maart 2007 plaatsgevonden in Willemstad, Curaçao. Doel van dit overleg is het uitwisselen van informatie en het creëren van wederzijds begrip voor elkaars standpunten en een goede onderlinge samenwerking. Belangrijke onderwerpen die aan de orde zijn gekomen zijn o.a. de interpretatie van het Statuut bij wetgevingsadvisering, het proces van de staatkundige herstructurering binnen het Koninkrijk en de interpretatie van de wetgeving over het horen van de Raad. Tevens werd besloten dat het volgende tripartiete overleg plaats zal vinden in 2009 op Aruba.

4.4

Secretariaat

De veelomvattende taak van de Raad van Advies kan alleen goed vervuld worden met ondersteuning van een sterk Secretariaat. In september 2007 werden de Functiebeschrijving en het formatieplan Secretariaat Raad van Advies door de Regering goedgekeurd. De Raad ziet de goedkeuring van dit plan als een tweede stap, na de realisering van de eigen begroting, ter waarborging van een onafhankelijk functioneren van de Raad. Met de goedkeuring van het formatieplan is een waarborg gecreëerd voor een Secretariaat met voldoende ambtelijke ondersteuning van het vereiste niveau. De bezetting van het Secretariaat heeft in 2007 de nodige aandacht gekregen. In oktober werd de bezetting uitgebreid met de komst van een beleidsmedewerker. De vacature van administratieve medewerker/bode werd ook gevuld hoewel de feitelijke overplaatsing van de medewerker in januari 2008 zou geschieden. Eind december 2007 werd het Secretariaat bemand door de Secretaris, mr. H.A. van der Wal BA, de Adjunct Secretaris mr. A. Braamskamp, senior beleidsmedewerker mr. V.M.G. van der Biezen BA, en bureau manager mw. J. Lacle-Thiel.

_____________________________________________________________________ 67



_______________________________________________________________________

5.

Advisering door de Raad van Advies

5.1 Inleiding De werkzaamheden van de Raad bestaan voornamelijk uit advisering ten aanzien van ontwerpen van wetgeving (vide paragraaf 3.3). De Raad kan echter ook op verzoek van de regering en de Staten ‘anderszins’ (vide paragraaf 3.2) en op eigen initiatief advies uitbrengen.

5.2 Advisering ‘anderszins’ aan de Staten en de Regering Zowel de Staten en de Regering hebben de mogelijkheid om op grond van artikel 17, onderdeel b, van de Landsverordening Raad van Advies prejudiciële en andere vraagstukken voor te leggen. In het verslagjaar heeft de Raad te dier zake het navolgende advies uitgebracht.

Advies ex art. 17, onderdeel b, Lv. RvA, inzake de totstandkoming van de Landsbegroting Advies: 12-12-2007, kenmerk: RvA 184-07 Uit het advies: In uw opgemeld schrijven is gesteld dat in het kader van het streven naar een meer efficiënte overheidsorganisatie de wens bestaat te geraken tot een doelmatiger proces voor de totstandkoming van de Landsbegroting. Zijdens de regering wordt in dit verband de begroting van de Nederlandse Antillen als voorbeeld aangehaald. De Raad is verzocht ex artikel 17, onderdeel b, Landsverordening Raad van Advies, terzake advies uit te willen brengen, ‘waarbij aandacht wordt geschonken aan de mogelijkheden die de huidige regelgeving biedt om te komen tot één landsbegroting zonder afbreuk te doen aan de individuele ministeriële verantwoordelijkheid’. De Raad heeft naar aanleiding van de bevindingen van zijn onderzoek het onderhavige advies gericht op de staatsrechtelijke aspecten van de totstandkoming van de landsbegroting en daarbij nadrukkelijk de ministeriële bevoegdheden betrokken. Uit het navolgende zal blijken dat het nodig werd geacht in te gaan op het geconstateerde deficit ter zake van de bevoegdheden van de minister van Financiën bij de voorbereiding en de vaststelling van de Landsbegroting, alsmede op de uitvoering van deze begroting. (…)

Verantwoordelijkheden van de verschillende organen voor de begroting, de jaarrekening en de financiële administratie van het Land Ingevolge artikel V.12 van de Staatsregeling van Aruba dienen het beheer en de verantwoording van ‘s Lands gelden bij landsverordening te worden geregeld. Een landsverordening tot vaststelling van een begroting is een klassiek voorbeeld van een landsverordening in formele zin77: er worden geen algemeen verbindende voorschriften gegeven, doch – in feite – een reeks beschikkingen, houdende (voor iedere begrotingspost afzonderlijk) machtiging voor het doen van

uitgaven voor de daarbij genoemde doeleinden en tot het daarin genoemde bedrag. De aard van de machtiging brengt mee dat de voor de uitgave verantwoordelijke minister niet 77

Een burger heeft geen rechtstreekse aanspraken op de landsverordening tot vaststelling van de begroting, omdat deze geen burgerrechtelijke verplichtingen in het leven roept, aldus de Hoge Raad (HR, 8 mei 1877, W. 4119)

_____________________________________________________________________ 68



_______________________________________________________________________ verplicht is de toegestane uitgave of de volledige uitgave te doen: zelfs indien de Staten bij amendement een begrotingspost zouden invoegen of verhogen (zeker indien dit geschied zonder dat is aangegeven uit welke middelen die kosten of investeringen verkregen moeten worden).78 De verantwoordelijkheden van de verschillende organen voor de begroting, de jaarrekening en de financiële administratie van het Land komen hierna afzonderlijk aan de orde. Bevoegdheden van de Staten De Landsbegroting moet – naast zijn functie van machtiging om uitgaven te kunnen doen - ook worden gezien als een beleidsinstrument. Ingevolge artikel V.12 van de Staatsregeling biedt de regering de begroting voor het komende jaar (uiterlijk op de eerste september) aan de Staten van Aruba aan, die als toetsingskader in ieder geval het algemeen regeringsbeleid79 dient te hanteren. De Staten van Aruba hebben recht op inspraak met betrekking tot de uitgaven en ontvangsten van de overheid. Daartoe beschikken de Staten o.a. over het recht van amendement.80 De oorspronkelijke bedoeling81 van het budgetrecht was een bespreking van de vraag, in hoeverre de door de overheid voor ieder aangegeven doel gevraagde gelden ook daadwerkelijk moeten worden toegestaan. Bij de introductie van de Comptabiliteitsverordening 1989 werd door de regering betoogd dat het budgetrecht, in de vorm van begrotingsdebatten, zich zou moeten gaan ontwikkelen tot een jaarlijkse beschouwing van het algemene regeringsbeleid en dat van de afzonderlijke ministers. Naar de mening van de regering zou dit worden bevorderd door de begroting van iedere minister in een aparte landsverordening vast te stellen, die door de desbetreffende minister zelf moet worden verdedigd: ‘In de memorie van toelichting, behorende bij de landsverordening tot vaststelling van de begroting van zijn ministerie, zal iedere minister zijn beleidsprioriteiten voor dat jaar moeten aangeven, zodat het debat een breder terrein zal kunnen beslaan.’ 82 Geconstateerd moet worden dat de manier waarop de regering heeft getracht de hiervoor genoemde doelstellingen te bereiken, niet heeft gewerkt. De behandeling van de verschillende begrotingen in de Staten betreft nog steeds de vraag, in hoeverre de door de overheid voor ieder aangegeven doel gevraagde gelden ook daadwerkelijk moeten worden toegestaan. Evenmin is de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de individuele ministers bij één of meerdere landsverordeningen verschillend (zie hierna).

Minister-President In de Staatsregeling van Aruba wordt het ambt van de minister-president met name genoemd (artikel II.2). De toelichting op dit artikel stelt: ‘Deze vermelding in onze staatsregeling vloeit voort uit de ontwikkeling die het ambt van minister-president in Nederland en de Nederlandse Antillen in de loop der jaren heeft doorgemaakt. De toegenomen verwevenheid van het regeringsbeleid heeft ook de rol van ministerpresident in belang doen toenemen, zowel op het interne als op het externe vlak. Intern heeft zijn

78

MvT op de CV 1989, p. 2 e.v. Voor referenties naar het (algemeen) regeringsbeleid: zie de toelichting op artikel II.2 van de Staatsregeling, alsmede de toelichting op artikel 3, Landsverordening instelling ministeries 2001 (LIM 2001) 80 Eerder is al aangegeven dat de voor de uitgave verantwoordelijke minister niet verplicht is de toegestane uitgave of de volledige uitgave te doen, zeker indien de Staten bij amendement een begrotingspost zouden invoegen of verhogen, zonder dat is aangegeven uit welke middelen die kosten of investeringen moeten worden gedekt. 81 T.t.v. het ontstaan van het budgetrecht in Nederland in 1848. 82 MvT op de CV 1989, p. 4-5 79

_____________________________________________________________________ 69



_______________________________________________________________________ coördinerende en arbitrerende functie aan belang gewonnen, extern is hij steeds meer belast geworden met de verdediging en toelichting van het regeringsbeleid.’

Artikel II.6 van de Staatsregeling vormt de grondwettelijke basis van het ambt van de ministerpresident en van de ministerraad. De minister-president is ingevolge het derde lid de voorzitter van de ministerraad. De toelichting stelt: ‘De minister-president is de eerst verantwoordelijke voor het regeringsbeleid als samenhangend geheel en voor de coördinatie van dat beleid.(…) Het vierde83 lid bepaalt, dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid teneinde de eenheid van dat beleid te bevorderen. Deze bepaling bedoelt niet andere staatsorganen uit te schakelen. Deze bepaling beklemtoont slechts het feit, dat niet de minister-president noch de afzonderlijke ministers het algemeen regeringsbeleid bepalen, maar de ministerraad.’

Ministers De algemene verantwoordelijkheid van de afzonderlijke ministers voor het beheer van hun ministeries volgt uit artikel II.5 van de Staatsregeling, waarin is bepaald dat de ministeries bij landsverordening worden ingesteld, welke ministeries onder leiding staan van een minister. Per ministerie is één minister verantwoordelijk voor het beheer ervan. Indien een ministerie slecht wordt beheerd, kan men de minister daarop aanspreken in de Staten, aldus de toelichting op dit artikel. In de toelichting op artikel 3, Landsverordening instelling ministeries 2001 (LIM 2001), is gesteld: ‘In het nieuwe artikel 3 wordt in onderdeel a, de zorg voor deugdelijk bestuur genoemd als algemene taak van iedere minister. Het kabinet hecht eraan op deze wijze uitdrukking te geven aan het besef dat goed bestuur de essentie is van een verantwoordelijke overheid. Iedere minister zal vanuit de algemene besef primair zijn werkzaamheden op specifieke beleidsgebieden moeten vervullen; op die gebieden is hij, ook ter zake van de deugdelijkheid van bestuur, verantwoording verschuldigd aan de Staten en aan de samenleving als geheel. Maar ook bij de totstandkoming en de uitvoering van het algemene regeringsbeleid zal de zorg voor deugdelijk bestuur richtinggevend moeten zijn voor het doen en laten van ministers. Vanuit dit gemeenschappelijke referentiekader kunnen zij elkaar, zo nodig, zonder in elkaars bevoegdheden te treden, in collegialiteit behoeden voor gedrag dat strijdig zou kunnen zijn met de idee van deugdelijk bestuur. Bij zijn werkzaamheden dient een minister er oog voor te hebben dat er samenhang moet zijn tussen voorbereiding, vaststelling en uitvoering van zijn beleid. Het kenmerk van een verantwoordelijke en betrouwbare overheid is consistentie en voorspelbaarheid. De burger moet niet overvallen worden door onvoorbereide maatregelen, zoals de burger evenmin geconfronteerd mag worden met het uitblijven van aangekondigde maatregelen. Het nieuwe onderdeel b, brengt dit tot uitdrukking. Het nieuwe onderdeel c, geeft aan dat de ministers onderling (voorgenomen) beleid op hun terrein moeten afstemmen met het (voorgenomen) beleid van de college-ministers. De samenleving is inmiddels zo complex geworden, dat er weinig tot geen beleidsgebieden zijn, waar niet een zekere overlap met het beleidsterrein van een andere minister valt te constateren. Door alle ministers moet, vanuit een eigen verantwoordelijkheid, als collectief gewerkt worden in het algemeen belang. De publieke zaak is in wezen ondeelbaar. Diverse beleidsterreinen kennen facetten die ook andere ministers aangaan. De toedeling van taken in de artikelen 4 tot en met 11 betekent dus niet dat een minister, met uitsluiting van de collega-ministers, ten aanzien van hem opgedragen taken louter solistisch te werk mag gaan. De toedeling geeft een primaire verantwoordelijkheid aan. Indien er afbakeningsproblemen zijn of tussen ministers onduidelijkheid of onenigheid blijven staan, dan zal, op grond van artikel 4 van het Reglement van orde voor de ministerraad (AB 1999 no. 26), de minister-president daaromtrent moeten beslissen.’

Artikel 2, onderdeel d, van de LIM, 2001 legt vast dat iedere minister ook aandacht moet besteden aan de administratieve kant van de overheidstaak: 83

In de toelichting staat hier abusievelijk ‘het derde lid’.

_____________________________________________________________________ 70



_______________________________________________________________________ ‘Dit betekent uiteraard niet dat hij persoonlijk op de praktische werkzaamheden op dat terrein moet toezien; wel moet hij zich ervan vergewissen dat een en ander goed loopt en moet hij, mocht dat niet zo zijn, maatregelen treffen. De Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), met name artikel 7, tweede lid, en artikel 10, heeft deels al betrekking op deze materie, maar een zo wezenlijk aspect van de algemene taak van een minister mag naar het oordeel van de regering niet ontbreken in de opsomming van artikel 2. Een ordentelijke administratie is immers een noodzakelijke voorwaarde om de ministeriële verantwoordelijkheid, het kenmerk van een parlementaire democratie, tot gelding te kunnen brengen. In dit verband zij ook gewezen op het belang van verslaglegging van besluitvormingstrajecten: het moet mogelijk zijn om ook na enig verloop van tijd te achterhalen, op welke gronden bepaalde besluiten binnen een ministerie genomen zijn, en welke alternatieven zijn overwogen. Een dergelijke verslaggeving valt óók onder begrip administratie als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel d.’

Dat een minister verantwoordelijk is voor het ontwerp voor een landsverordening tot vaststelling van de begroting van zijn ministerie, is bepaald in artikel 2, eerste lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989: 1. Iedere minister84 stelt voor het komende dienstjaar een ontwerp voor een landsverordening tot vaststelling van de begroting voor zijn ministerie op. Hij zendt het ontwerp vóór 1 april van het lopende dienstjaar aan de minister van Financiën.

Hiervoor is reeds gesteld dat een landsverordening tot vaststelling van een begroting feitelijk inhoudt: een reeks beschikkingen, houdende (voor iedere begrotingspost afzonderlijk) machtiging voor het doen van uitgaven voor de daarbij genoemde doeleinden en tot het daarin genoemde bedrag. Of deze beschikkingen nu in een afzonderlijke landsverordening zijn opgenomen, of in een afzonderlijk hoofdstuk in een landsverordening, strekkende tot vaststelling van de totale begroting van het Land, voor de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de desbetreffende beleidsministers maakt dit geen verschil. Uit het bovenstaande blijkt dat de collectieve verantwoordelijkheid die ten tijde van het Bestuurscollege bestond, geenszins is verlaten: de ministers dienen vanuit de eigen verantwoordelijkheid collectief te werken aan het algemeen belang. Het vaststellen van de begrotingen bij aparte landsverordeningen doet daaraan geen afbreuk en is evenmin met dit oogmerk geïntroduceerd. Minister van Financiën Op grond van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat het enkele feit dat voor de afzonderlijke ministeries de begrotingen per aparte landsverordening worden vastgesteld op zich niet de oorzaak is van een beheersmatig deficit van de Minister van Financiën. De Raad constateert dat dit juist is gelegen in het ontbreken van specifieke bepalingen in de Comptabiliteitsverordening 1989, die het de Minister van Financiën mogelijk maken invloed te hebben op de voorbereiding en de vaststelling van de Landsbegroting en die hem in staat stellen toezicht te houden op de uitvoering van deze begroting: a) de ministers stellen zelf een ontwerp voor een landsverordening op, i.p.v. een ontwerpbegroting (i.t.t. artikel 12, lid 1, Comptabiliteitswet 2001); b) de minister van Financiën heeft geen wettelijke mogelijkheid tegen de begrotingen bezwaar te maken, indien hij van mening is dat deze niet toelaatbaar zijn met het oog op het algemeen 84

Al eerder is gesteld dat artikel 2 van de CV 1989 een (ongeoorloofde) beperking van de Staatsregeling inhoudt: artikel V.12 van de Staatsregeling biedt de optie voor een of meer ontwerpen.

_____________________________________________________________________ 71



_______________________________________________________________________ financiële beleid of het doelmatig beheer van ’s Lands gelden, of indien de bedragen niet in een redelijke verhouding staan tot de doelstellingen van het beleid dat aan die begroting ten grondslag ligt (i.t.t. artikel 12, lid 2, Comptabiliteitswet 2001). Ergo: de mede-ondertekening van de verschillende memories van toelichting door de Minister van Financiën ontbreekt stelselmatig. c) de Minister van Financiën heeft geen wettelijke mogelijkheid om aanbieding aan de Staten van een ontwerp waartegen de onder b genoemde bezwaren bestaan, tegen te houden (i.t.t. artikel 12, lid 2, Comptabiliteitswet 2001). Weliswaar staat in de toelichting op artikel 2 CV 198985 een met artikel 12, Comptabiliteitswet 2001, vergelijkbare procedure beschreven, doch de verplichting hiertoe van de desbetreffende ministers en de bevoegdheden van de Minister van Financiën hiertoe zijn niet wettelijk vastgelegd. De centrale rol die een Minister van Financiën behoort te spelen ten aanzien van ’s Lands financiën (artt. 12 e.v. CV 1989) kan hij onder het huidige regime slechts met ‘kunstgrepen’ en beperkt realiseren c.q. afdwingen: 1. door het ontwerp voor een landsverordening tot vaststelling van de begroting van het Ministerie van Financiën en Economische Zaken als eerste in de Staten te laten behandelen c.q. vaststellen, waardoor de totale hoogte van de begrotingen van de overige ministeries, dan wel van de totale saldi vast staan voordat deze in de Staten zijn behandeld. Gesteld kan worden dat dit in strijd is met het budgetrecht; 2. door de begroting op een later tijdstip in werking te laten treden, waardoor het regime van artikel 11 van de CV 1989 in werking treedt, gedurende welke periode de ministers beperkt uitgaven en in het geheel geen investeringen kunnen doen. Ook de nauwe relatie die er dient te zijn tussen de verantwoordelijkheden van de Minister President en die van de Minister van Financiën is nergens geëxpliciteerd. Deze nauwe relatie vloeit voort uit het feit dat de Minister-President het centrale aanspreekpunt is voor het algemeen regeringsbeleid en dat de Minister van Financiën verantwoordelijk is voor de middelen om dat beleid uit te voeren. Uit (de toelichting op) artikel II.6 van de Staatsregeling volgt dat de gehele ministerraad gezamenlijk het algemeen regeringsbeleid bepaalt en daarvoor een collegiale verantwoordelijkheid heeft. Het is dus niet zo dat een minister, nadat ‘zijn’ landsverordening door de Staten is vastgesteld, daarmee een onbegrensde bevoegdheid zou hebben. Indien ’s Lands middelen – door welke omstandigheden dan ook – onvoldoende blijken te zijn, is er een collectieve verplichting om ’s Lands belang te laten prevaleren boven het belang van de ‘individuele’ ministers.

Toepassing van de Comptabiliteitsverordening 1989 De keuze voor aparte landsverordeningen wordt in de toelichting op de CV 1989 gemotiveerd met: de wens om de eigen verantwoordelijkheid van de ministers meer ‘zichtbaar’ te maken en een meer moderne invulling te geven aan het budgetrecht van de Staten. Zoals eerder gesteld, heeft de wijze waarop men heeft getracht dat te bereiken86, niet gewerkt. Daarentegen heeft het middel van meerdere landsverordeningen juist geleid tot het tegenovergestelde, alsmede tot andere onbedoelde gevolgen:

85 86

MvT bij de CV 1989, p. 21 Comptabiliteitsverordening 1989, MvT, p. 4 en 5

_____________________________________________________________________ 72



_______________________________________________________________________ -

-

-

-

-

-

-

de discussies in de Staten zijn niet breder geworden, maar smaller: de Staten bediscussiëren de individuele ramingen in plaats van een algemene beschouwing op het regeringsbeleid en de ministers voelen zich gelegitimeerd door een landsverordening bij het doen van uitgaven; een vastgestelde begroting wordt gezien als ‘recht tot uitgaven’ zonder ook de ‘plicht tot middelen’ op zich te nemen: uitingen daarvan zijn nota’s van wijziging en amendementen ten aanzien waarvan in de ministerraad geen consensus is bereikt; er is geen samenhangend beleid: de praktijk van de memories van toelichting heeft geleerd dat samenhang met het beleid van andere ministeries ontbreekt en dat er niet wordt gerefereerd aan het algemeen regeringsbeleid, waaruit moet worden afgeleid dat het beleid niet in de mininsterraad aan de orde is gesteld; de memories van toelichting voldoen niet aan de vereisten van de Comptabiliteitsverordening: er is geen relatie tussen beleid (doelen), prestaties en financiële middelen. Inhoudelijk lijken de toelichtingen vaak op een jaarverslag of op een toelichting op de Landsverordening instelling ministeries; overbelasting van de ambtelijke capaciteit: de voorbereiding van meerdere landsverordeningen legt een zware druk op de departementen die daarbij zijn betrokken. Dit komt evenmin de kwaliteit ten goede; het budgetrecht van de Staten wordt beknot door het inmiddels gehanteerde gebruik om de begroting van het Ministerie van Financiën als eerste te behandelen: amendementen kunnen derhalve alleen leiden tot overhevelingen binnen een begroting waarvan de hoogte bij voorbaat is vastgesteld. De Staten hebben zichzelf deze beknotting opgelegd door met deze procedure in te stemmen; de beheers- en controlefuncties van de Minister van Financiën zijn door de huidige totstandkomingsprocedure en het ontbreken van vergelijkbare artikelen als artikel 12 en 39 e.v. van de Comptabiliteitswet 2001 beperkt tot de hiervoor genoemde ‘kunstgrepen’.

Deze ontwikkeling in de praktijk zou naar de mening van de Raad voor de regering uit staatsrechtelijk oogpunt aanleiding dienen te zijn om in de Comptabiliteitsverordeningen voorzieningen te treffen waarmee op een meer doelmatige wijze de beoogde doelstellingen alsnog kunnen worden gerealiseerd. Conclusies en aanbevelingen Op grond van het bovenstaande komt de Raad tot de navolgende conclusies: 1. Het vaststellen van de begrotingen van de verschillende ministeries in één landsverordening, zoals in de Nederlandse Antillen geschiedt, stuit niet op staatsrechtelijke bezwaren. In tegendeel: ingevolge de Staatsregeling behoort dit tot de mogelijkheden. Ook onder het regime van de Comptabiliteitsverordening 1989, welke gedeeltelijk met de Staatsregeling in strijd is, bestaat de mogelijkheid, door er in de desbetreffende landsverordening uitdrukkelijk melding van te maken. Dit is al meerdere malen geschied. Er is derhalve geen sprake van staatsrechtelijke bezwaren. De individuele, maar ook de collectieve verantwoordelijkheid van de ministers volgt uit een samenstel van regelingen, ongeacht de keuze voor afzonderlijke, dan wel één landsverordening tot vaststelling van de Landsbegroting. 2. De huidige bevoegdheden van de Minister van Financiën zijn niet voldoende voor een doelmatig beheer van ’s Lands financiën en toezicht op de uitvoering van de begroting. Dit deficit wordt niet verholpen met de enkele keuze tot vaststelling van de Landsbegroting bij één landsverordening.

_____________________________________________________________________ 73



_______________________________________________________________________ Vooruitlopend op de wijzigingen die omwille van de doelmatigheid en de praktijk moeten worden doorgevoerd (welke thans door ambtelijke commissie worden voorbereid) geeft de Raad uit staatsrechtelijk oogpunt in overweging op korte termijn een tussentijdse wijziging van de Comptabiliteitsverordening 1989 te entameren, inhoudende: a) een uitbreiding van de bevoegdheden van de Minister van Financiën naar analogie van artikel 12 Comptabiliteitswet 2001 e.a. b) het in overeenstemming brengen van artikel 2 CV 1989 met artikel V.12 van de Staatsregeling, in dier voege dat dit artikel ‘De begroting wordt jaarlijks in een of meer ontwerpen door de regering aan de Staten (…) aangeboden…’ c) het in overeenstemming brengen van artikel 40a CV 1989 met artikel V.12 van de Staatsregeling: het initiatief voor de begrotingen van de Staten en de Algemene Rekenkamer ligt bij de regering.

5.3 Adviezen ten aanzien van ontwerpen van wetgeving 5.3.1

Ontwerpen van landsverordening

In deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 34 ontwerpen van landsverordening, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden afgeleid. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 76% van de ontwerpen van landsverordening een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder.Van enkele van de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van de tekst weergegeven. Adviezen van de Raad zijn openbaar indien het desbetreffende ontwerp bij de Staten van Aruba aanhangig is gemaakt. De openbaarmakingsplicht berust ingevolge de Landsverordening openbaarheid van bestuur overigens niet bij de Raad van Advies maar bij de regering. Van de 34 ontwerpen is er 1 aan de regering geretourneerd. Drie ontwerpen konden naar de mening van de Raad niet aan de Staten worden aangeboden, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 24 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Zes ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had. Van 2 ontwerpen wordt de behandeling in 2008 voortgezet.

Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake toezicht op trustkantoren Ingekomen: 13-7-2006. Advies: 21-2-2007, kenmerk: 144-06 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de sociale verzekeringsbank en de landsverordening loonbelasting (AB 1991 no. GT 63) (modernisering volksverzekeringen en herstel misslagen) Ingekomen: 22-8-2006. Retour: 16-8-2007. Kenmerk 162-06.

_____________________________________________________________________ 74



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening houdende instelling van een nationale orde, genaamd Ordo di Libertador Gilberto Francois ‘Betico’ Croes (Landsverordening Ordo di Libertador G.F. ‘Betico’ Croes) Ingekomen: 25-8-2006. Advies: 16-8-2007, kenmerk: 164-06. Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 28-8-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 169-06 Uit het advies: ‘De Raad betreurt het dat wederom het onderhavige ontwerp niet conform artikel V.12, tweede lid, van de Staatsregeling van Aruba, te weten voor 1 september 2006, aan de Staten kon worden aangeboden. Dit vanwege het feit dat het ontwerp eerst op 28 augustus 2006 aan de Raad ter advisering is voorgelegd. Behandeling van het ontwerp door de Raad kon voorts niet in 2006 worden afgerond vanwege de behandeling van de begrotingen voor het dienstjaar 2007 van de overige ministeries waarvan het onderhavige ontwerp het sluitstuk vormt en het verzoek van regeringswege tot spoedbehandeling van de ontwerpen regelende de introductie van de belasting op de bedrijfsomzetten alsmede de invoering daarvan waaraan de Raad heeft kunnen voldoen. Ten aanzien van de memories van toelichting bij de ter advisering ingediende ontwerplandsverordeningen tot vaststelling van de begrotingen van de verschillende ministeries, heeft de Raad geconstateerd dat vele een algemeen deel, waarin het gecoördineerd beleid van het ministerie tot uitdrukking komt, ontberen. De meeste toelichtingen zijn een samenraapsel van door de verschillende diensten opgestelde onderdelen, van verschillende stijl en verschillend kwaliteitsgehalte, die lukraak aan elkaar zijn ‘geplakt’ en kennelijk zijn ingekort, waardoor de inhoud onduidelijk of onsamenhangend is. De memories van toelichting bevatten naar de mening van de Raad weinig concrete beleidsvoornemens. Voorts ontbreekt veelal de weerslag van het te voeren beleid in de begroting. Ook moet het de Raad van het hart dat met name in een groot aantal memories van toelichting het gebezigde Nederlands veel te wensen overlaat. De vele grammaticale, taal-, spellings- en stijlfouten zijn er mede debet aan dat de leesbaarheid en daarmee het informatiegehalte van de memories van toelichting te wensen overlaat. Het aantal fouten is dermate groot, dat de Raad het niet opportuun heeft geacht deze te corrigeren. De Raad beveelt voor de komende begrotingsjaren ten stelligste aan een overheidsinstantie aan te wijzen welke centraal de aan de Raad aan te bieden ontwerp-memories van toelichting toetst op voornoemde basispunten. Daarnaast heeft de Raad wederom moeten constateren dat de delen 5 van de toelichting op de begroting inhoudelijk veel te wensen overlaten. Er zijn voorbeelden te over waar enige tekstuele toelichting ontbreekt, daarnaast zijn ook gevallen waarbij de toelichting in aperte tegenspraak is met de ramingen. De aanpassingen in de verschillende ramingen worden in deel 5 naar het oordeel van de Raad vaak niet of zeer summier gemotiveerd. Voorts acht de Raad het wenselijk, teneinde de verschillende ramingen in een juiste context te kunnen plaatsen, dat in (een bijlage bij de begroting) een analyse van de financiële risico’s waaraan het Land is blootgesteld, wordt zichtbaar gemaakt. De memories van toelichting, en ook de toelichting bij het onderhavige ontwerp, doen volgens de Raad derhalve geen recht aan artikel 3, eerste lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), alwaar aan de memorie van toelichting de eis wordt gesteld dat deze voor wat

_____________________________________________________________________ 75



_______________________________________________________________________ betreft de vaststelling van de kosten en investeringen en de middelen, nauwkeurig en volledig de gronden en gegevens bevat, waarop elke raming berust (deel 5). De Raad constateert dat het onderhavige ontwerp een groot voorwaardelijk karakter bezit, wat direct de realiteitswaarde van de gepresenteerde ramingen raakt. Uit de nieuw opgenomen begrotingspost 7979 blijkt een (op andere wijze te dekken) financieringstekort van Afl.88.478.000,- waardoor thans de financieringsbehoefte ter dekking waarvan in artikel 2, eerste lid, van het ontwerp machtiging wordt gevraagd, uitkomt op Afl.126.900.000,-. De Raad stelt het geraamde financieringstekort ad. 88.4 miljoen te kunnen dekken uit besparingen, waaronder de VUT-regeling en uit de netto-opbrengsten van de BBO. De Raad stelt vast dat na aftrek van de kostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van de VUT-regeling en het voornemen een algemene bezuinigingsronde uit te voeren87, naar verwachting een financieringstekort rest van ongeveer Afl. 80.000.000,-. Dit tekort zal volgens de toelichting worden gedekt uit de nettoopbrengsten van de belasting op de bedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van de Raad de realiteitswaarde van de gepresenteerde ramingen volledig afhankelijk van de opbrengsten van de BBO. Ook de minderopbrengsten c.q. meerkosten als gevolg van de compensatie-maatregelen BBO, welke geraamd worden op ruim Afl.80.000.000,= moeten nog worden verwerkt in het voorliggend ontwerp van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken88. Uitgaande van deze globale berekeningen zal de totale brutoopbrengsten van de BBO derhalve minimaal ruim Afl.160.000.000,= moeten bedragen teneinde het voornoemde financieringstekort van Afl. 88.478.000,= (exclusief besparingen) en de meerkosten/minderopbrengsten ad. Afl. 80.000.000,= te kunnen dekken. In de Nota van Wijziging op het voorliggende ontwerp zal met het bovenstaande rekening dienen te worden gehouden. Ten aanzien van artikel 1 wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat de Landsbegroting 2008 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg worden voorzien van de cijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede van een overzicht van vorderingen en schulden van het ministerie van Financiën en Economische Zaken. Doordat nu al vele jaren niet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir, hetgeen in het kader van deugdelijkheid van bestuur niet de bedoeling kan zijn. Dit klemt te meer gezien de praktijk dat er geen vastgestelde jaarrekeningen voorhanden zijn en de aanbieding van een ontwerp-begroting het moment is waarop enig inzicht in ’s Lands financiële situatie kan worden verkregen. De Raad wijst erop dat de in artikel 1 opgenomen afwijking van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening slechts de aanwezigheid bij de memorie van toelichting van een overzicht van de vorderingen en schulden betreft. De Raad heeft echter geconstateerd dat voor wat betreft de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën, wettelijk wordt voorgeschreven89 dat aan de memorie van toelichting ondermeer wordt toegevoegd: - een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzicht van de gegeven garanties; - een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar.

87

Pag 1, tweede alinea, MvT zie het advies op de ontwerp-landsverordening invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissies dd. 24 januari 2007, (RvA 235-06 ) 89 Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72). 88

_____________________________________________________________________ 76



_______________________________________________________________________ De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening, zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken en acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien. De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2007 bevat slechts een totaalbeeld. Zijdens de overheid is aangegeven dat in 2007 de kerntakendiscussie zal worden afgerond teneinde het efficiencybeleid verder aan te scherpen90 en dat men tevens voornemens is om in 2007 ter beheersing van de personeelskosten een VUT-regeling te introduceren91. De Raad wil er in dit verband op wijzen dat een personeelsstaat essentieel is om de ontwikkelingen op personeelsgebied te kunnen beoordelen, de met de VUT-regeling beoogde resultaten te bepalen, alsmede voor het toetsen van de ramingen voor de personeelskosten. Tot slot heeft de Raad uit ambtsberichten vernomen dat de regering voornemens zou zijn – mede wegens het herhaald wijzen van de Raad op het niet toepassen van artikel 3, tweede lid – het desbetreffende artikellid bij incidentele wijziging van de Comptabiliteitsverordening 1989 te willen elimineren. De Raad wil een incidentele wijziging afraden en geeft in aanbeveling – indien de regering de comptabiliteitsbepalingen niet werkbaar zou vinden – de gehele landsverordening te reviseren. Hiermee kan worden voorkomen dat diverse bepalingen niet dan wel verkeerd worden toegepast, en dat door incidentele wijzigingen afbreuk wordt gedaan aan de systematiek en de bedoeling van de landsverordening. Met betrekking tot de aanzuigende werking die het overheidsapparaat heeft op de lagere segmenten van de arbeidsmarkt92 en de daarvan als gevolg gepresenteerde versterking van de kostenstructuur van het Land93, wenst de Raad op te merken dat een dergelijke abstrahering van de werkelijkheid niet afdoet aan het feit dat de regering verantwoordelijk is voor de indienstneming van overheidspersoneel. De aanzuigende werking van het overheidsapparaat op lagere segmenten van de arbeidsmarkt kan naar ’s Raads mening derhalve bezwaarlijk als enig argument voor de versterking van het vaste karakter van de kostenstructuur van het Land, worden aangemerkt. Een eventuele aanzuigende werking van het overheidsapparaat op de lagere segmenten van de arbeidsmarkt zal ook van regeringswege kunnen worden beheerst en verminderd.’

Ontwerp-landsverordening houdende een aantal wijzigingen Landsverordening Veiligheidsdienst Aruba (AB 2002 no. 115) Ingekomen: 197-06. Advies: 21-2-2007, kenmerk: 197-06

van

de

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitie voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 3-10-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 200-06 Ontwerp-landsverordening houdende wijziging van de aanvangwerkzaamheden SETAR NV (AB 2002 no. 125), de instelling Servicio di Limpieza di Aruba (AB 2005 no. 5), de instelling Instituto Medico San Nicolas (AB 2005 no. 6), de

Landsverordening Landsverordening Landsverordening Landsverordening

90

Pag. 2, memorie van toelichting behorende bij de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2007 91 Idem, pag. 3 92 Pag. 4, tweede alinea, MvT 93 Pag. 4, tweede alinea, MvT

_____________________________________________________________________ 77



_______________________________________________________________________ Privatisering APFA (AB 2005 no. 30) en de Landsverordening verzelfstandiging postwezen (AB 2005 no. 43) Ingekomen: 2-11-2006. Advies: 7-3-2007, kenmerk: 225-06 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van diverse belastingverordening en tot het treffen van voorzieningen in verband met de invoering van een belasting op bedrijfsomzetten, alsmede tot aanpassing van verschillende belastingverordeningen en andere landsverordeningen met het oog op correcties en herstel van omissies (invoering BBO, aanbrengen correcties en herstel omissies) Ingekomen: 14-11-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 235-06 Uit het advies: ‘Het onderhavige ontwerp is op 14 november 2006 aan de Raad voorgelegd met het verzoek het met voorrang te willen behandelen, en zo mogelijk uiterlijk 24 november 2006 advies uit te willen brengen. De gevraagde spoed was ingegeven door de wens van de regering om per 1 januari a.s. een belasting op bedrijfsomzetten in te voeren, welke invoering volgens de regering zal leiden tot een koopkrachtverlies van 3.1%. De regering wil dit koopkrachtverlies ondervangen door gelijktijdig met de invoering van de BBO de onderhavige voorstellen in werking te laten treden, inhoudende een verlaging van de tarieven van loon- en inkomstenbelasting, winstbelasting, en invoerrechten, alsmede een toeslag op de uitkering AOV. In de toelichting wordt tevens melding gemaakt van het voornemen om ter compensatie de minimumlonen te verhogen. Een ontwerp strekkende daartoe werd door de Raad op 15 december 2006 ontvangen. De Raad heeft aan het verzoek het onderhavige ontwerp met voorrang te willen behandelen kunnen voldoen, om vervolgens te moeten vaststellen dat de inhoud en omvang van het aan hem voorgelegde voorstel een volle behandeltermijn vergen. Het spoedig kunnen uitbrengen van een advies is daarnaast ernstig bemoeilijkt doordat in het onderhavige ontwerp een groot aantal aangelegenheden is opgenomen, die niets met de compensatie van de BBO uitstaande hebben. De Raad wil (…) herhalen94 dat weliswaar de regering verantwoordelijk is voor het tijdig totstandbrengen van wetgeving, doch dat het de verantwoordelijkheid van de Raad is om een ontwerp zorgvuldig te toetsen op doelmatigheid en rechtmatigheid95. Daarbij kan en mag de Raad de verantwoordelijkheid van de regering niet overnemen, in die zin dat door een te laat in gang zetten van het wetgevingstraject en met het oog op een door de regering gewenste inwerkingtredingsdatum, de Raad zijn staatsrechtelijke taak niet in zijn volle omvang zou kunnen uitoefenen. Hoewel de Raad zich bewust is van het belang van de onderhavige voorstellen, moest worden vastgehouden aan het uitgangspunt van een zorgvuldige advisering. (…) Ernstiger echter acht de Raad het feit dat de regering heeft gemeend delen uit het onderhavige ontwerp, alsmede de beoogde verhoging van de minimumlonen bij nota van wijziging te moeten inbrengen in de op dat moment bij de Staten ingediende ontwerp-Landsverordening BBO, overigens zonder dat de regering hiervan kennis heeft gegeven aan de Raad, dan wel heeft gemeend een gewijzigd ontwerp ter zake voor te moeten leggen c.q. het ontwerp-landsbesluit, 94

Zie ook het advies uitgebracht op de ontwerp-Landsverordening BBO, op 30 november 2006 (RvA 21306). 95 Een wetstechnische toetsing is daarbij niet een primaire doelstelling , nu de Minister van Justitie (DJWZ) verantwoordelijk is voor de kwaliteit van wetgeving en voor het juridisch-technisch juist opstellen van ontwerpen van regelgeving.

_____________________________________________________________________ 78



_______________________________________________________________________ h.a.m., tot wijziging van de minimumlonen terug te nemen. Een en ander is overgelaten aan het eigen onderzoek cq. constateren van de Raad. Naar aanleiding daarvan is er voor de Raad geen noodzaak advies uit te brengen over de reeds in werking getreden bepalingen van de ALB, van de Landsverordening AOV, alsmede over de Landsverordening minimumlonen. (…) Toetsing door de Raad van de genoemde nota van wijziging had in de eerste plaats aan het licht gebracht, dat met de toelichting de Staten van Aruba niet juist zijn geïnformeerd over het standpunt van de SER inzake de verhoging van de minimumlonen. Nauwkeurige lezing van het SER advies van december 2006 terzake zou namelijk hebben opgeleverd dat: - de SER unaniem niet kon instemmen met de verhoging van de minimumlonen bij wijze van compensatie van de gevolgen van de invoering van de BBO (3,1%); - de verdeeldheid van de SER slechts betrof de verhoging van de minimumlonen in verband met het prijsindexcijfer (4,4%). In de toelichting stelt de regering echter dat de SER verdeeld zou zijn over de verhoging van de minimumlonen ter compensatie van 3,1% van de gevolgen van de invoering van de BBO. De regering stelt vervolgens dat zij zich aansluit bij dat deel van de SER dat de verhoging van de minimumlonen bij wijze van compensatie BBO onderschrijft. Voorts had toetsing door de Raad opgeleverd dat het standpunt van de regering over het ‘horen van de Raad’ getuigt van een apert onjuiste rechtsopvatting. Helaas moet de Raad constateren dat hiermee het dieptepunt is bereikt in een wetgevingsproces dat in alle fasen ernstige gebreken heeft vertoond. Dit is in de jonge wetgevingsgeschiedenis van het Land nog niet eerder in een dergelijke mate voorgekomen. Vanwege de nauwe samenhang van de onderhavige voorstellen met de ontwerpLandsverordening BBO96, niet in de laatste plaats omdat onderdelen uit het onderhavige ontwerp bij nota van wijziging in die landsverordening zijn ingebracht, zal waar relevant hier naar worden verwezen, alsmede naar het nader rapport97 dat de Regering inzake het advies van de Raad op de ontwerp-Landsverordening BBO heeft uitgebracht. De Raad heeft als suggestie gedaan zorg te dragen dat de Belastingdienst de uitstaande achterstallige belastingvorderingen van ruim Afl.1.68 miljard incasseert. De Raad heeft tot zijn spijt moeten constateren dat de regering in zijn nader rapport niet op die suggestie is ingegaan doch evenmin heeft ontkend dat deze vorderingen nog bestaan. Naar de mening van de Raad heeft dit zijn weerslag op de mogelijke effectiviteit van de BBO. In zijn advies op de BBO heeft de Raad reeds gesteld dat mede als gevolg van de keuze voor het (ondoorzichtige) cumulatieve stelsel niet vast staat of het koopkrachtverlies inderdaad 3.1% zal bedragen en dat anderzijds niet vast staat dat de regering volledige compensatie kan garanderen. Doordat voor een cumulatief stelsel is gekozen zullen de opbrengsten naar verwachting veel hoger zijn dan geraamd98, hetgeen betekent dat het koopkrachtverlies navenant groter zal zijn. In zijn advies bij de BBO heeft de Raad gesteld dat vooral de lage inkomens en de kleine bedrijven groot risico lopen onvoldoende gecompenseerd te zullen worden resp. benadeeld worden. Dit is in het nader rapport door de regering niet tegengesproken. In het nader rapport beargumenteert de 96

De Raad heeft ten aanzien hiervan advies uitgebracht op 30 november 2006 (RvA 213-06).

97

Nader rapport dd. 5 december 2006, kenmerk SW-58/06 Zie ook het advies van de SER inzake de BBO

98

_____________________________________________________________________ 79



_______________________________________________________________________ regering zijn vasthouden aan een cumulatief stelsel dat dit in Nederland in de jaren 1940-1969 29 jaar ‘heeft standgehouden’ en dat in die periode de economie tot bloei is gekomen99. De Raad kan deze argumentatie niet volgen en vermag niet in te zien wat de overeenkomsten zijn tussen Aruba en Nederland in oorlogssituatie (1940-1945) en in na-oorloogse wederopbouw (o.m. met Marshall-hulp). De Raad heeft in zijn advies op de ontwerp-landsverordening BBO gesteld dat de ontwerpbegroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 voor een belangrijk deel om de BBO ‘draait’100. In de hem voor advies voorgelegde ontwerp-begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007 heeft de Raad een financieringstekort van ruim Afl. 80.000.000,- aangetroffen101, welk tekort volgens de toelichting op dat ontwerp zal worden gedekt uit de opbrengsten van de belasting op de bedrijfsomzetten (BBO). Hiermede is naar de mening van de Raad niet alleen de realiteitswaarde van de gepresenteerde raming van de financieringsbehoefte in ’s Lands ontwerp-begroting voor het dienstjaar 2007 volledig afhankelijk van de netto opbrengsten van de BBO, maar is ook de opmerking in het nader rapport van 5 december 2006102 dat de BBO niet strekt tot ‘creatie van een nieuwe inkomstenbron’ in strijd met de toelichting op de ontwerp-begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2007. In dit kader merkt de Raad op dat het gestelde in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting103 aangaande de minderopbrengsten van de loonbelasting (Afl. 55.000.000,-) en invoerrechten (Afl. 25.000.000,-) tezamen een bedrag van Afl. 80.000.000,- opleveren, waardoor de schijn wordt gewekt dat hiermede de hoogte van het te compenseren bedrag is bepaald. De Raad wenst er echter op te wijzen dat het gestelde in de financiële paragraaf ten aanzien van de minderopbrengsten een onvolledig beeld geeft. Immers, het onderhavige ontwerp voorziet tevens in een toeslag van 3,1% op de AOV-uitkering104 en is de regering voornemens een verhoging van de onderstandsuitkering met hetzelfde percentage door te voeren. Op grond van de geprognosticeerde bedragen terzake de AOV- en onderstandsuitkering zal een verhoging van de betreffende uitkeringen met 3,1% leiden tot meeruitgaven ten bedrage van ongeveer Afl. 5.000.000,- voor de AOV-uitkering en ongeveer Afl. 500.000,- voor de onderstandsuitkering. De Raad vraagt zich af, uitgaande van een verwachte BBO-opbrengst van Afl. 130.000.000,-, of er derhalve sprake is van overcompensatie dan wel dat bij de regering de verwachting bestaat dat de BBO-opbrengsten hoger zullen uitvallen. De Raad beveelt aan de meeruitgaven op te nemen in de financiële paragraaf van de memorie van toelichting en de relatie tussen deze meeruitgaven en de compensatie in het kader van de BBO nader toe te lichten. (…) Uitgangspunt van de regering is dat de bevolking geen nadelige gevolgen mag ondervinden van de introductie van de BBO. Daartoe strekken onder andere de onderhavige flankerende maatregelen ter compensatie van de effecten van de BBO. De Raad wil in dit verband

opmerken dat een dergelijke verhoging van de minimumlonen buiten de doelstelling van de desbetreffende landsverordening vallen. De in de toelichting105 bedoelde ‘geëigende

6

Nader rapport dd. 5 december 2006, pagina 6. Reden waarom naar de mening van de Raad deze begroting een groot voorwaardelijk karakter bezit. 8 Dit bedrag resteert ongeveer na aftrek van de kostenverlagende maatregelen, zoals de introductie van de VUT-regeling en het voornemen een algemene bezuinigingsronde uit te voeren. 102 Nader rapport dd. 5 december 2007, pagina 7 103 Pag. 11, MvT 104 Zie artikel X van het ontwerp 105 MvT pagina 2 7

_____________________________________________________________________ 80



_______________________________________________________________________ procedure’ kan derhalve alleen maar betrekking hebben op de totstandkoming van een geheel nieuwe landsverordening106. Dat de regering heeft gemeend deze regeling bij nota van wijziging in de landsverordening BBO in te moeten brengen, in afwijking van het negatieve advies van de SER (en daaromtrent in de toelichting dwalen) en met volledig voorbij gaan aan de Raad van Advies, acht de Raad een ernstige aangelegenheid. ‘De Raad van Advies’ gehoord is voor dit onderdeel van de landsverordening in strijd met de waarheid. De Raad betreurt deze gang van zaken ten zeerste.’

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek van Aruba (herziening regeling burgerlijke stand) Ingekomen: 15-11-2006. Advies: 7-12-2007, kenmerk: 239-06 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad van Advies voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 30-1-2007. Advies: 7-2-2007, kenmerk RvA 14-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het InterimWegeninfrastuctuurfonds voor het dienstjaar 2007 Ingekomen: 5-2-2007. Advies: 7-2-2007, kenmerk RvA 18-07 Ontwerp-landsverordening houdende regels met betrekking tot de strafbaarstelling van ernstige schendingen van de mensenrechten (Landsverordening internationale misdrijven) Ingekomen: 20-2-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 23-07 Uit het advies: ‘De Raad heeft geconstateerd dat in het eerste lid van artikel 1 geen definitie van het begrip ‘apartheid’ is opgenomen. De Raad geeft in overweging dit alsnog te doen, gezien het ontbreken van een dergelijke definitie in het materieel strafrecht in Aruba en vanwege de uniformiteit bij de uitvoering van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof in het Koninkrijk. In artikel 2, eerste lid, onderdelen b en c, wordt voorgesteld de rechtsmacht van de Arubaanse strafwet uit te breiden door de introductie van een ‘domicilie-beginsel’. De onderhavige landsverordening zou zich dientengevolge moeten uitstrekken over vreemdelingen die in Aruba een vaste woon- en verblijfplaats hebben en die zich buiten Aruba schuldig maken aan een van de in het onderhavige voorstel omschreven misdrijven of die in het buitenland daarvan slachtoffer zijn geworden. In artikel 17 wordt in verband daarmee ook voorgesteld het Wetboek van Strafrecht in dier voege uit te breiden. De Raad wil hierbij aandacht vragen voor het feit dat deze uitbreiding van de rechtsmacht geen legitimatie vindt in de beginselen van het internationale strafrecht, dat o.a. wordt beheerst door het territorialiteitsbeginsel en het personaliteitsbeginsel (dat vooral wordt gerelateerd aan de nationaliteit van een persoon). In onderdelen b en c wordt ten aanzien van Nederlanders voorgesteld de werking van de Arubaanse strafwet uit te breiden naar aanleiding van het passieve nationaliteitsbeginsel. Dit is reeds een omstreden aanknopingspunt voor rechtsmacht, omdat het spanning met de (negatieve werking van) het territorialiteitsbeginsel kan opleveren; reden waarom dit aanknopingspunt in het Nederlandse strafrecht nauwelijks wordt gebezigd. Het bezwaar speelt thans weliswaar minder

_____________________________________________________________________ 81



_______________________________________________________________________ ten aanzien van de onderhavige misdrijven en wel tussen de landen die mede-uitvoering geven aan de implementatie van het genoemd Statuut van Rome in hun nationale wetgeving. Voor het actieve nationaliteitsbeginsel – de toepasselijkheid van het Nederlandse (en zoals thans wordt voorgesteld: ook het Arubaanse) strafrecht op een Nederlander die in het buitenland een strafbaar feit pleegt of daaraan deelneemt107 - geldt een meervoudige grondslag108. Het is in Nederland (en wordt mede in Aruba via het voorgestelde derde lid) op ruime schaal van kracht. Personaliteit wordt slechts bij uitzondering opgevat naar domicilie. Er is niet toegelicht waarom in het onderhavige voorstel een domiciliebeginsel is geïntroduceerd. Indien de regering in het kader van het onderhavige ontwerp zulks toch wenselijk acht, dan zullen hiervan de (internationale) consequenties degelijk moeten worden bestudeerd. Indien de rechtsmacht niet is gevestigd of naar internationale normen niet wordt erkend, zal het openbaar ministerie om die reden niet-ontvankelijk (moeten) worden verklaard. Een soortgelijke uitbreiding naar ‘de vreemdeling die in Aruba een vaste woon- en verblijfplaats heeft’ is evenmin opgenomen in de Wet internationale misdrijven (WIM), die inhoudelijk grotendeels als voorbeeld heeft gediend voor het onderhavige voorstel. Gezien het bovenstaande geeft de Raad in dringende overweging de zinsnede ‘de vreemdeling die in Aruba een vaste woon- en verblijfplaats heeft’ te verwijderen uit de artikel 2, eerste lid, onderdelen b en c en uit artikel 17 (de voorgestelde wijziging van artikel 5 van het Wetboek van Strafrecht). Ten overvloede moge de Raad erop wijzen dat het voorgestelde derde lid van dit artikel bij keuze voor een ‘domiciliebeginsel’ thans niet volledig is (zie ook artikel 17, de voorgestelde tekst van artikel 5, tweede lid).’

Ontwerp-landsverordening houdende machtiging van de Minister van Financiën en Economische Zaken tot het verrichten van een schenking van een bedrag van Afls.12.045,60 aan de stichting Aruba Way Foundation Ingekomen: 5-3-2007. Advies: 21-3-2007, kenmerk RvA 38-07 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening in-, uit- en doorvoer (AB 2000 no. GT 10) Ingekomen: 23-4-2007. Advies: 21-5-2007, kenmerk RvA 74-07 Ontwerp-landsverordening houdenden machtiging van de Minister van Financiën en Economische Zaken tot het verrichten van rechtshandelingen ter beëindiging van een gerechtelijk geschil met de naamloze vennootschap Aruba Bank N.V. in verband met de in het verleden door de stichting Aruba Hospitality Trades Training Center aangegane financiële verplichtingen jegens deze naamloze vennootschap Ingekomen: 4-5-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 81-07 Ontwerp-landsverordening houdende regels voor de instelling van vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (Landsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid) Ingekomen: 22-5-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 88-07

107

HR 21 mei 2002, zaaknr. 005555/01, NJB 2002, 90 zie ook: J. de Hullu, Materieel Strafrecht, Kluwer Deventer, 2003; M.R. Mok en R.A.A. Duk, Toepassing van het Nederlands strafrecht op buiten Nederland begane delicten, HNJV 1980-I, p. 87-132

108

_____________________________________________________________________ 82



_______________________________________________________________________ Uit het advies: ‘Met het voorliggende ontwerp is een omvangrijke en arbeidsintensieve wetgevingsexercitie verricht ter introductie van de vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (VBA) in het Arubaanse rechtspersonenrecht. Inwerkingtreding van het ontwerp zal er toe leiden dat er in het rechtspersonenrecht drie verschillende vennootschapsvormen109 naast elkaar kunnen bestaan: de naamloze vennootschap (NV), de Aruba vrijgestelde vennootschap (AVV) en de VBA. De Raad constateert voorts dat de verschillende kapitaalvennootschappen zullen worden beheerst door verschillende rechtsregimes. Voor wat betreft de NV en de AVV is dit het Wetboek van Koophandel (AB 1990 no. GT 50); de VBA vindt zijn regeling in het onderhavige ontwerp. Deze versnippering binnen het rechtspersonenrecht wordt niet bevorderlijk geacht voor de overzichtelijkheid, zowel voor binnenlandse en met name ook voor buitenlandse bedrijven en investeerders. De keuze voor de totstandbrenging van een afzonderlijke landverordening ter regeling van de VBA heeft daarnaast tot gevolg dat algemene bepalingen welke zich zouden dienen uit te strekken over het gehele rechtspersonenrecht thans wel gelding hebben voor de VBA, doch niet voor de NV en AVV. Als voorbeeld kan worden genoemd het in artikel 2, van het ontwerp neergelegde voorschrift dat de rechtsverhouding tussen de vennootschap en degenen die bij haar organisatie zijn betrokken, wordt beheerst door de redelijkheid en billijkheid.110 Met het oog hierop vraagt de Raad zich af waarom niet is geopteerd voor de opstelling van een Boek 2 (rechtspersonenrecht) in het Burgerlijk Wetboek van Aruba (BWA), ook gezien het feit dat de overige landen binnen het Koninkrijk voor deze optie hebben gekozen en er blijkens de memorie van toelichting bij de opstelling van het ontwerp reeds is geput uit zowel Boek 2 van het Nederlandse als het Nederlands-Antilliaanse Burgerlijk Wetboek, waarmee concordantie met het Nederlandse en Nederlands-Antilliaanse recht wordt nagestreefd.111 In dit kader vraagt de Raad zich af waarom niet is geparticipeerd in verschillende commissies die binnen het Koninkrijk betrokken zijn bij ontwikkelingen met betrekking tot de modernisering van het rechtspersonenrecht.112 Daarnevens concludeert de Raad op grond van artikel 31, van het ontwerp, dat de VBA, indien gewenst, tevens het karakter kan krijgen van een personenvennootschap. Hiermede wordt reeds een significante stap gezet in de regeling van de personenvennootschappen waarmee tevens een aanzienlijk gedeelte van een op te stellen nieuw boek 2 BWA wordt gerealiseerd. In de aanbieding van het ontwerp113 noch in de memorie van toelichting wordt gemotiveerd waarom de introductie van de VBA geen uitstel duldt en vooruitlopend op de totstandkoming van Boek 2 BWA dient te worden ingevoerd. Gezien het voorgaande adviseert de Raad de opneming van een Boek 2 (rechtspersonenrecht) in het BWA waarin de in het onderhavige ontwerp opgenomen introductie van de VBA kan worden opgenomen. De introductie van een nieuwe vennootschapsvorm is blijkens de memorie van toelichting mede ingegeven door het negatieve imago dat de AVV internationaal gezien blijkt te bezitten.114 Niettemin zal de AVV als vennootschapsvorm blijven bestaan naast de NV en de VBA. De Raad vraagt zich af waarom de regeling van de AVV bij de introductie van de VBA niet wordt ingetrokken. Dit zou kunnen geschieden bij de invoering van Boek 2 BWA, vanzelfsprekend met 109

In de vorm van kapitaalvennootschappen. Een ander voorbeeld is te vinden in artikel 1, derde en vierde lid, van het ontwerp. 111 Pag. 4, derde alinea, MvT 112 Bijvoorbeeld de Nederlands/Nederlands-Antilliaanse werkgroep concordantie rechtspersonenrecht of de Antilliaanse Evaluatiecommissie Rechtspersonenrecht. 113 Waarin de Raad wordt verzocht het ontwerp met voorrang te behandelen. 114 Pag. 1, derde alinea, pag. 5, vierde alinea, MvT 110

_____________________________________________________________________ 83



_______________________________________________________________________ in overgangsrecht te regelen waarborgen voor bestaande AVV’s, onder gelijktijdige introductie van de VBA.115 Vooruitlopend op algehele afschaffing zou reeds een moratorium kunnen worden afgekondigd op de oprichting van nieuwe AVV’s. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kan de periode tot de invoering van Boek 2 BWA worden aangewend ter evaluatie van de recentelijk tot stand gekomen aanwijzing van de activiteiten die een AVV mag verrichten in het kader van haar vrijstelling van haar winst voor de toepassing van de Landsverordening winstbelasting (AB 1988 no. GT 47).116 De Raad constateert voorts dat de vigerende regeling van de NV in het Wetboek van Koophandel (AB 1990 no. GT 50) inpasbaar is in de voorgestelde regeling van de VBA. Met het oog hierop vraagt de Raad zich af, mede ter voorkoming van versnippering van het rechtspersonenrecht, of het niet tevens wenselijk is de regeling van de NV in te trekken, vanzelfsprekend met in overgangsrecht te regelen waarborgen voor bestaande NV’s.117 De Raad stelt vast dat de met het ontwerp beoogde modernisering en flexibilisering van het rechtspersonenrecht voor een aanzienlijk deel wordt ingegeven door de wens de aantrekkelijkheid van Aruba voor het internationale bedrijfsleven te bevorderen.118 Om deze reden voorziet het ontwerp in versoepeling van de oprichtingseisen en de interne organisatie van de vennootschap alsmede in een andere vormgeving van de crediteurenbescherming. De Raad vraagt zich af of bij de voorgenomen realisering van de gewenste flexibiliteit in het rechtspersonenrecht ook andere overwegingen dan de bevordering van de aantrekkelijkheid van de Arubaanse economie voor buitenlandse investeerders, een rol hebben gespeeld. De vraag rijst in dit kader of is onderzocht hoe de Arubaanse NV of AVV, gemiddeld genomen, organisatorisch is vormgegeven. Het komt de Raad voor dat met name de NV niet slechts voor grote ondernemingen als rechtsvorm dient maar tevens voor ondernemingen in het midden- en kleinbedrijf. Bij deze ondernemingen kan het veelvuldig voorkomen dat de bestuurder tevens enig aandeelhouder is, dan wel dat aandelen door familieleden worden gehouden. De voorgestelde flexibilisering in de vorm van de introductie van meer regels van regelend recht in plaats van vigerende dwingendrechtelijke bepalingen veronderstelt naar de mening van de Raad een vergrote professionaliteit van de bij de vennootschap betrokken partijen. Bij grotere NV’s met veelal zakelijke aandeelhouders zal aan de benodigde professionaliteit meestal geen gebrek bestaan. Bij kleinere NV’s (familiebedrijven, bedrijven in het midden-, en kleinbedrijf of bedrijven waarin de bestuurder ook aandeelhouder is) spreekt dit minder vanzelf. De Raad vraagt zich derhalve af of met name kleine ondernemingen niet meer gediend zouden zijn met het bestaan van dwingende vennootschapsrechtelijke regels waarvan in beperkte mate kan worden afgeweken. De Raad beveelt aan hierop in de memorie van toelichting in te gaan. Het voornaamste onderscheid tussen de NV en bijvoorbeeld de maatschap of de vennootschap onder firma (VOF) is gelegen in de aansprakelijkheid; bij voornoemde personenvennootschappen is de aansprakelijkheid van de vennoten het uitgangspunt, bij de NV zijn bestuurders en aandeelhouders in beginsel niet aansprakelijk. Artikel 31 van het ontwerp biedt, door de introductie van een facultatieve aandeelhoudersaansprakelijkheid, de mogelijkheid de VBA in te richten als een personenvennootschap.119 Ook in dit geval treedt naar ’s Raads oordeel rechtsversnippering op vanwege het feit dat eerdergenoemde personenvennootschappen worden

115

Zie punt 2 Zie Landsbesluit aanwijzing activiteiten Aruba vrijgestelde vennootschap (AB 2005 no. 88) 117 Gedacht zou kunnen worden aan een verplichte omzetting op grond van artikel 63, van het ontwerp, voorzien van een redelijke termijn. 118 Zie pag. 1, tweede alinea en pag. 2, derde alinea, MvT 119 Zie ook pag. 4, tweede alinea, MvT 116

_____________________________________________________________________ 84



_______________________________________________________________________ beheerst door verschillende rechtsregimes.120 In de memorie van toelichting wordt niet ingegaan op de verhouding tussen de als personenvennootschap vormgegeven VBA enerzijds en de maatschap en de VOF anderzijds. De Raad adviseert hieraan in de toelichting een beschouwing te wijden en daarbij aan te geven welke verschillen in de praktijk de doorslag zullen geven voor de keuze van een van beide rechtsvormen. De Raad constateert voorts dat voor de maatschap en de VOF in het ontwerp niet is voorzien in de mogelijkheid tot omzetting in een VBA. De memorie van toelichting geeft aan dat hieraan in de praktijk geen behoefte lijkt te bestaan.121 De Raad vraagt zich af hoe tot deze slotsom is gekomen en adviseert de redenen hiertoe in de memorie van toelichting op te nemen. Hoewel de Raad de flexibilisering en modernisering van het rechtspersonenrecht onderschrijft is hij van mening, gezien het voorgaande, dat het naast elkaar bestaan van verschillende kapitaal- en personenvennootschappen welke worden beheerst door verschillende rechtsregimes een onwenselijke versnippering en mogelijke rechtsonzekerheid in het rechtspersonenrecht teweeg brengt. De Raad beveelt derhalve aan een boek 2 in het BWA op te nemen waarin de verschillende vennootschapsvormen worden neergelegd voorzien van bepalingen die voor alle vennootschapsvormen gelden. Gezien het flexibele karakter van de VBA zou wellicht kunnen worden volstaan met de enkele regeling van deze vennootschapsvorm in ieder geval voor wat betreft de vormgeving van kapitaalvennootschappen.’

Ontwerp-landsverordening houdende regels ter zake van de aansprakelijkheid voor belastingschulden en schulden van premies volksverzekering (Landsverordening aansprakelijkheid belastingen en premies volksverzekering) Ingekomen: 14-6-2007. Advies: 31-10-07, kenmerk RvA 111-07 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening toelating en uitzetting (AB 1993 no. GT 33) (herinvoering onbeperkte duur terugkeerverbod bij uitzetting) Ingekomen: 25-6-2007. Advies: 16-8-2007, kenmerk RvA 119-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Arbeid, Cultuur en Sport voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 3-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 131-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Algemene Zaken voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 133-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Onderwijs, Sociale Zaken en Infrastructuur voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 134-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het InterimWegeninfrastructuurfonds voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 7-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 135-07 120 121

Zie hetgeen de Raad hieromtrent heeft opgemerkt onder punt 2. Peg. 58, vierde alinea, MvT

_____________________________________________________________________ 85



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Raad van Advies voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 8-8-2007. Advies: 17-8-2007, kenmerk RvA 137-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 8-8-2007. Advies: 24-8-2007, kenmerk RvA 138-07 Uit het advies: ‘1.

Naar een geconsolideerde begroting

1.1 Het verheugt de Raad dat door het feit dat het onderhavige ontwerp tijdig aan de Raad ter advisering is voorgelegd, het thans mogelijk is om het conform artikel V.12, tweede lid, van de Staatsregeling van Aruba, voor 1 september 2007 aan de Staten aan te bieden. 1.2 Echter, (a) de kwaliteit van de deelbegrotingen en de toelichtingen daarop, maar ook (b) het ontwikkelde gebruik om de begroting voor het Ministerie van Financiën en Economische Zaken als eerste in de Staten te behandelen en vast te stellen, doen de Raad ook in dit verband adviseren voor het dienstjaar 2009 de begrotingen voor het Land in één geconsolideerde begroting vast te leggen: a) Ten aanzien van de memories van toelichting bij de ter advisering ingediende ontwerplandsverordeningen tot vaststelling van de begrotingen van de verschillende ministeries, heeft de Raad wederom moeten constateren dat vele toelichtingen een algemeen deel, waarin het gecoördineerd beleid van het ministerie tot uitdrukking komt, ontberen. De meeste toelichtingen zijn een samenraapsel van door de verschillende diensten opgestelde onderdelen, van verschillende stijl en verschillend kwaliteitsgehalte, die lukraak aan elkaar zijn ‘geplakt’ en kennelijk zijn ingekort, waardoor de inhoud onduidelijk of onsamenhangend is. De memories van toelichting bevatten naar de mening van de Raad weinig – op basis van probleemanalyses en relevante ontwikkelingen gebaseerde concrete beleidsvoornemens. Voorts ontbreekt veelal de weerslag van het te voeren beleid in de deelbegrotingen. De memories van toelichting doen volgens de Raad derhalve geen recht aan artikel 3, eerste lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72), alwaar aan de memorie van toelichting de eis wordt gesteld dat deze voor wat betreft de vaststelling van de kosten en investeringen en de middelen, nauwkeurig en volledig de gronden en gegevens bevat, waarop elke raming berust (deel 5). b) De Raad is van oordeel dat door het als eerste behandelen en vaststellen van de begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken, ook het totaal van de saldi van de (nog te behandelen) begrotingen van de overige ministeries worden vastgesteld. Met andere woorden, er kunnen tussen de ontwerp-begrotingen van de overige ministeries wijzigingen (bijvoorbeeld overheveling van kredieten bij het ene ontwerp naar het andere) bij amendement worden vastgesteld, doch deze zullen, naar de Raad heeft begrepen, geen effect mogen hebben op de saldi van de reeds vastgestelde begroting van het ministerie van Financiën en Economische Zaken. Indien de Staten op een gegeven moment een dergelijk effect van hun amendement wel wenselijk zouden achten (bijvoorbeeld bij een aanzienlijk exploitatieoverschot), zou voor de alsdan noodzakelijke aanpassing van de reeds vastgestelde begroting van het ministerie van Financiën en

_____________________________________________________________________ 86



_______________________________________________________________________ Economische Zaken een ontwerp-landsverordening tot wijziging van die begroting noodzakelijk zijn. Wanneer het ontwerp van die begroting als sluitstuk zou zijn behandeld, had kunnen worden volstaan met een nota van wijziging. Deze (be)handelwijze doet naar ’s Raads mening afbreuk aan de inhoudelijke waarde van de begrotingsbehandeling van de overige ministeries en draagt bij aan uitholling van het budgetrecht van de Staten aangezien het recht van amendement op de omschreven wijze wordt beknot. Teneinde dit te voorkomen stelt de Raad voor om ’s Lands begroting in de toekomst op een andere wijze in te richten, namelijk in de vorm van één geconsolideerde begroting die bij landsverordening wordt vastgesteld. In een dergelijke begroting zouden de kosten, middelen, investeringen en financiering voor het komende dienstjaar van de verschillende ministeries hoofdstuksgewijs kunnen worden opgenomen.122 Een groot voordeel van een dergelijke inrichting van de Landsbegroting is volgens de Raad de omstandigheid dat de functie van de begroting als beleidsinstrument wordt versterkt. De beleidsvoornemens van de verschillende ministers en de samenhang daartussen alsmede de relatie met de speerpunten van het regeringsbeleid worden aldus inzichtelijker en overzichtelijker waardoor de toetsbaarheid van de begroting wordt verhoogd (om maar te zwijgen van de efficientie van het behandelen door alle actoren van één ontwerp versus 7). 1.3 Met de invoering van een geconsolideerde begroting wordt het ook mogelijk te voldoen aan artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening, alwaar wordt voorgeschreven dat de begroting een overzicht van de vorderingen en schulden dient te bevatten. Tevens wordt beter tot uitdrukking gebracht dat de minister van Financiën en Economische Zaken primair verantwoordelijk is voor ’s Lands Financiën123 1.4 De Raad heeft uit ambtsberichten begrepen dat de regering voornemens zou zijn de Comptabiliteitsverordening 1989 te wijzigen. De Raad juicht dit toe, nu bij herhaling is geconstateerd dat ministers zich bij de toepassing van de bepalingen van de Comptabiliteitsverordening dermate in hun bewegingsvrijheid beperkt voelen, dat zij hun speelruimte hebben vergroot door een wijze van toepassing van de comptabele regels en procedures zoals deze, naar de mening van de Raad, niet zijn bedoeld. Ministers kunnen hierbij telkenmale rekenen op de steun van de Staten. De Raad van Advies echter heeft binnen het staatsbestel een eigen functie en taak, en toetst daarbij aan het geldende recht. Ten aanzien van diverse ontwerpen heeft dat moeten leiden tot zware dicta van de Raad. Helaas heeft dit de afgelopen jaren een wissel getrokken op de relatie tussen de regering en de Raad. Onnodig, naar de opvatting van de Raad, want een onafhankelijke en kritische advisering hoeft een goede verstandhouding niet in de weg te staan. Het kan heel wel zijn dat het geldende recht in de praktijk als te rigide wordt ervaren. Het is echter aan de wetgever om zich over de (on)werkbaarheid van de Comptabiliteitsverordening 1989 te buigen en de nodige wijzigingen aan te brengen. In dit verband wenst de Raad te verwijzen naar zijn opvattingen inzake de interpretatie en toepassing van diverse artikelen van de Comptabiliteitsverordening 1989, die als bijlage bij het onderhavige advies zijn gevoegd. 2.

Ontwerp-landsverordening

2.1 Ten aanzien van het ‘Enig artikel’ wil de Raad – hetzij herhaald – erop aandringen dat de Landsbegroting 2009 wordt opgemaakt zonder gebruikmaking van de afwijking van artikel 3, 122

Zie bijvoorbeeld de inrichting van de Rijksbegroting en de Miljoenennota Zie artikel 12, eerste lid, 17, eerste lid en 18, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72) 123

_____________________________________________________________________ 87



_______________________________________________________________________ tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989, zodat de begrotingen in het vervolg worden voorzien van de cijfers, voorkomende in de jaarrekeningen van het voorgaande jaar, alsmede van een overzicht van vorderingen en schulden van het Land. Doordat nu al vele jaren niet aan de vereisten van artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no.72), wordt voldaan, lijkt deze bepaling illusoir, hetgeen in het kader van deugdelijkheid van bestuur niet de bedoeling kan zijn. Dit klemt te meer gezien de praktijk dat er geen jaarrekeningen voorhanden zijn en de aanbieding van een ontwerp-begroting het moment is waarop enig inzicht in ’s Lands financiële situatie kan worden verkregen. Voor de ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Financiën is daarenboven wettelijk voorgeschreven124 dat aan de memorie van toelichting ondermeer wordt toegevoegd: - een per 1 januari van het jaar, voorafgaande aan het dienstjaar, gespecificeerd overzicht van de gegeven garanties; - een liquiditeitsprognose van het Land over het komende dienstjaar. De Raad heeft vastgesteld dat, in strijd met artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening, zowel het garantieoverzicht als de liquiditeitsprognose ontbreken en acht het noodzakelijk dat hierin wordt voorzien. 2.2 De Raad heeft evenmin een personeelsstaat aangetroffen: de begroting 2008 bevat slechts een totaalbeeld. Het is de Raad bekend dat de kerntakenanalyse welke zijdens de overheid in 2007 is geëntameerd, is afgerond. Thans dienen derhalve de beleids- en uitvoeringsbeslissingen te worden genomen teneinde de omvang en de inhoud van het overheidsapparaat nader vorm te geven. De Raad wil er in dit verband op wijzen dat een personeelsstaat essentieel is om de ontwikkelingen op personeelsgebied te kunnen beoordelen, alsmede voor het toetsen van de ramingen voor de personeelskosten. Terugdringen van de personeelskosten is een belangrijke voorwaarde voor het bereiken van een ‘balanced budget’. (…) 3.

Memorie van toelichting en bijlagen

3.1 In tegenstelling tot het gestelde onder 1.2, onderdeel a, wenst de Raad zijn waardering uit te spreken voor de heldere en inzichtelijke wijze waarop met name de beleidsvoornemens inzake het financieel beleid in de memorie van toelichting zijn gepresenteerd. De memorie van toelichting op het onderhavige ontwerp kan naar de mening van de Raad als voorbeeld dienen voor de deelbegrotingen.’

Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Toerisme en Transport voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 22-8-2007, kenmerk RvA 139-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 140-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van het ministerie van Justitie voor het dienstjaar 2008 124

Artikel 3, tweede lid, van de Comptabiliteitsverordening 1989 (AB 1989 no. 72).

_____________________________________________________________________ 88



_______________________________________________________________________ Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 22-8-2007, kenmerk RvA 141-07 Ontwerp-landsverordening tot vaststelling van de begroting van de Dienst Openbare Werken voor het dienstjaar 2008 Ingekomen: 9-8-2007. Advies: 20-8-2007, kenmerk RvA 142-07 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening logeerbelasting (AB 1989 no. GT 40) (aanpassing heffingsgrondslag) Ingekomen: 14-8-2007. Advies: 31-10-2007, kenmerk RvA 143-07 Ontwerp-landsverordening, houdende nadere voorschriften in verband met de inwerkingtreding van de Landsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (aanpassingsverordening Landsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid) Ingekomen: 28-9-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 171-07 Ontwerp-invoeringsverordening Landsverordening aansprakelijkheid belastingen en premies volksverzekering Ingekomen: 9-10-2007. Advies: 7-11-07, kenmerk RvA 175-07 Uit het advies: ‘De Raad constateert dat het ontwerp inhoudelijk een stringentere invordering van directe belastingen inhoudt. De Raad onderschrijft deze opzet mede vanwege het feit dat de, in eerdere advisering door de Raad,125 geconstateerde invorderingsachterstand van de belastingdienst hiermede kan worden geconsolideerd of zelfs teruggedrongen. In dit kader wijst de Raad op de rechten van de belastingschuldigen. Immers, enerzijds worden belastingschuldigen geconfronteerd met stringentere regelgeving op het gebied van invordering van directe belastingen. Anderzijds zou naar de mening van de Raad de pendant van deze ontwikkeling gelegen moeten zijn in een tijdige en onverwijlde afhandeling van teruggaven waarop de belastingschuldigen op grond van de diverse belastingverordeningen recht hebben. Temeer vanwege het feit dat in de praktijk de belastingschuldige geen rente op het terug te geven bedrag uitgekeerd krijgt. De Raad vraagt hiervoor aandacht. Met de in het ontwerp voorgestelde wijziging van artikel 7, vierde lid, van de Landsverordening invordering directe belastingen (AB 1991 no. GT 4)126 wordt het zogenaamde open systeem van invordering geïntroduceerd. De Raad acht de beschrijving van het open systeem van invordering zoals neergelegd op pagina 4 en 5, van de memorie van toelichting, onvoldoende duidelijk. De vraag rijst wat de inhoud is van een open systeem van invordering. Kunnen bijvoorbeeld fiscale invorderingsmiddelen gelijktijdig met civiele rechtsvorderingsmiddelen worden aangewend? Indien een van beide invorderingsmiddelen (civiel of fiscaal) een voor de Ontvanger negatief resultaat heeft opgeleverd bestaat dan de mogelijkheid dat hij een ander invorderingsmiddel toepast. Indien voornoemde vragen bevestigend worden beantwoord dan acht de Raad het noodzakelijk dat wordt aangegeven hoe dit zich verhoudt met de rechtszekerheid voor de belastingschuldige. De Raad beveelt derhalve aan de toelichting op de voorgestelde wijziging van

125

Advies van 30 november 2006, kenmerk RvA 213-06, inzake de ontwerp-landsverordening houdende regels inzake een belasting op bedrijfsomzetten 126 Artikel I, onderdeel E, van het ontwerp

_____________________________________________________________________ 89



_______________________________________________________________________ artikel 7, vierde lid, van de Landsverordening invordering directe belastingen (AB 1991 no. GT 4) aan te passen.’

Eenvormige landsverordening houdende regeling van de rechtspositie van de procureurs-generaal bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba Ingekomen: 16-10-2007. Kenmerk RvA 176-07. Behandeling in 2008 voortgezet. Ontwerp-landsverordening tot wijziging Landsverordening bedrijfsomzetten (AB 2006 no. 83) Ingekomen: 24-10-2007. Advies: 31-10-2007, kenmerk RvA 186-07

belasting

op

Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Luchtvaartverordening (AB 1989 no. GT 58) Ingekomen: 31-10-2007. Advies: 7-12-2007, kenmerk RvA 197-07 Ontwerp-landsverordening tot wijziging van de Landsverordening speelvergunningsrecht hazardspelen (AB 1990 no. GT 45) Ingekomen: 15-11-2007. Advies: 28-11-2007, kenmerk RvA 205-07 Ontwerp-landsverordening houdende regels inzake telecommunicatie in Aruba (Telecommunicatieverordening) Ingekomen: 6-12-2007. Kenmerk RvA 220-07. Behandeling in 2008 voortgezet.

5.3.2 Ontwerpen van landsbesluiten houdende algemene maatregelen In deze paragraaf wordt een opsomming gegeven van de 27 ontwerpen van landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, ten aanzien waarvan de Raad in het verslagjaar advies heeft uitgebracht. Uit de data van binnenkomst van het ontwerp en de datum van het advies van de Raad terzake kan de behandeltermijn door de Raad worden opgemaakt. Geconcludeerd kan worden dat ongeveer 89% van de ontwerpen landsbesluit houdende algemene maatregelen een gemiddelde behandeltermijn hebben van één maand of minder. Van enkele van de adviezen zijn – voor zover deze relevant werden geacht voor een bredere kennisname – gedeelten van de tekst weergegeven. Van de 27 ontwerpen zijn er 2 aan de regering geretourneerd en 1 van regeringswege teruggenomen. Ten aanzien van 6 ontwerpen gaf de Raad het zwaarste dictum. Ten aanzien van 4 ontwerpen had de Raad ernstige bezwaren en konden naar de mening van de Raad niet tot stand worden gebracht, dan nadat aan ernstige bezwaren tegemoet zou zijn gekomen. Bij 8 ontwerpen werd door de Raad een minder zwaar dictum gegeven en werd de regering gevraagd aandacht te schenken dan wel rekening te houden met zijn opmerkingen. Zes ontwerpen kregen een zogenaamd ‘blanco dictum’, inhoudende dat de Raad geen bezwaren tegen de doelstelling en de inhoud van het ontwerp had. Van 3 ontwerpen wordt de behandeling in 2008 voortgezet.

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot intrekking van het Landsbesluit verboden onderwaterjachtmiddelen (AB 2001 no. 115) Ingekomen: 23-3-2006. Retour: 16-8-2007. Kenmerk: 63-06.

_____________________________________________________________________ 90



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, (AB 1993 no. GT 32) ter uitvoering van artikel 2, eerste lid, van de Wapenverordening (AB 1998 no. GT 4) Ingekomen: 2-11-2006. Advies: 2-5-2007, kenmerk: 224-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbe-sluit inrichting en werkwijze Volkskredietbank (AB 1998 no. GT 10) (herziening maatschappelijk kapitaal, inrichting en werkwijze Volkskredietbank) Ingekomen: 20-11-2006. Advies: 7-2-2007, kenmerk: 241-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Korps Politie Aruba 2002 (AB 2002 no. 4) Ingekomen: 27-11-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 253-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Directie Volksgezondheid (AB 1987 no. 68) Ingekomen: 5-12-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 259-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit invordering en betaling speelvergunningsrecht (AB 1991 no. GT 40) Ingekomen: 13-12-2006. Advies: 17-1-2007, kenmerk: 265-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit speelvergunningsrecht (AB 1990 no. GT 8) (aanpassing tarief) Ingekomen: 12-12-2006. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 266-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van de Landsverordening minimumlonen (AB 1989 no. GT 2) Ingekomen: 15-12-2006. Retour: 20-2-2007. Kenmerk: 268-06 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 3 van de Retributieverordening (Retributie- en legesbesluit DIMAS) Ingekomen: 22-1-2007. Advies: 16-5-2007, kenmerk RvA 13-07 Uit het advies: ‘De legitimatie van retributies en leges Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Retributieverordening (AB 1988 no. GT 4) zijn retributies heffingen wegens door of vanwege het Land aan derden verleende bijzondere diensten. In het tweede lid, onderdeel b worden de leges gedefinieerd: retributies terzake van het genot van door of vanwege het Land verstrekte diensten, i.c. het behandelen van verzoeken om verlening van een vergunning. In het onderhavige voorstel worden tot de retributies gerekend: de heffingen ten behoeve van het in behandeling nemen van aanvraagformulieren voor verblijfsvergunningen en verklaringen. De heffingen ten behoeve van de afgifte van vergunningen en verklaringen zijn aangemerkt als retributies. De heffingen worden ten behoeve van het Land, namens de beleidsminister ingevolge de Landsverordening instelling ministeries, feitelijk geïnd door de

_____________________________________________________________________ 91



_______________________________________________________________________ uitvoerende dienst zoals vermeld in het desbetreffende landsbesluit, houdende algemene maatregelen. Voor retributies en leges geldt – naast het vereiste van een tegenprestatie - voorts dat hierop geen winst mag worden gemaakt. Er is een rechtstreeks verband tussen de heffing en de verleende dienst, in die zin dat de opbrengst van de retributie niet hoger mag zijn dan de kosten die het Land werkelijk heeft gemaakt. Indien er meer wordt gevraagd dan de werkelijke kosten van het Land, dan is er sprake van een verkapte belasting, welke ingevolge artikel V.II, eerste lid, van de Staatsregeling van Aruba worden geheven uit kracht van een landsverordening. In tegenstelling tot de Nederlandse Antillen heeft de Arubaanse Grondwetgever ook ten aanzien van andere heffingen (retributies) in het derde lid van artikel V.II bepaald dat deze bij landsverordening worden geregeld. 2.3 Hoewel de tarieven mogen worden vastgesteld op basis van ramingen, mogen de geraamde baten niet boven de geraamde kosten uit gaan. Tot de kosten mogen in ieder geval niet worden gerekend: bijdragen aan bestemmingsreserves, voorzieningen voor uitbreiding en de kosten van handhaving. Het afwentelen van de totale kosten van de immigratieketen op de burgers lijkt derhalve onrechtmatig, evenals het maken van ‘winst’. Indien de leges die worden geheven hoger zijn dan de kosten, kunnen zij niet worden beschouwd als retributies, maar als belastingen in de zin van artikel V.II van de Staatsregeling van Aruba. De toelichting op artikel V.II stelt: ‘Belastingen zouden we willen definiëren als heffingen, waarbij een natuurlijke of een rechtspersoon, daartoe verplicht in algemene regelen vermogen doet overgaan naar de overheid of een zodanig overgang doet gedogen, zonder dat tegenover die vermogensovergang een rechtstreekse individuele contraprestatie van de overheid staat.’ Artikel V.II verbiedt, gelet op de zinswending ‘uit kracht van een landsverordening’ vergaande delegatie. Het artikel verlangt dat de wet zelf een aantal essentialia bevat die aan de belasting ten grondslag liggen. De LTU zelve bevat (in tegenstelling tot de Vreemdelingenwet, waar artikel 24 de basis vormt voor het heffen van retributies en leges voor de inbehandelingneming van verzoeken tot vergunningen en verklaringen en de afgifte ervan) geen artikel waarin is bepaald dat de vreemdeling in de door de Minister te bepalen gevallen en volgens door de Minister te geven regels een retributie verschuldigd is terzake van de afdoening van een aanvraag. Het onderhavige besluit berust op artikel 3 van de Retributieverordening, welke uitsluitend mogelijkheid biedt tot het heffen van retributies. Derhalve zijn bedragen die boven de ‘kostprijs’ worden geheven, onwetmatig en onrechtmatig. Ten aanzien van het regime van belastingen zij nog gesteld dat deze ingevolge het gelijkheidsbeginsel i.c. niet mogen worden geheven louter en alleen omdat de werknemer een verblijfsvergunning nodig heeft om alhier werkzaamheden te mogen verrichten. Dit zou discriminatie van de niet-vergunningsplichtige werknemers inhouden. Reeds op 1 oktober 2002 is een verhoging van de retributies en leges ten behoeve van verblijfsvergunningen doorgevoerd. De regering gaf in de toelichting op het desbetreffende ontwerp destijds aan dat deze stijging nodig was in verband met de instelling van de Directie Immigratie en Naturalisatie Aruba (DINA) en omdat de retributies en leges sinds 1 november 1989 niet meer waren gewijzigd. Destijds was de Raad gebleken dat de verhoging van de leges en retributies onderdeel vormden van een protocol dat de regering en maatschappelijke organisaties hadden gesloten. In zijn advies van 28 augustus 2002 (RvA 176-02) heeft de raad, vanwege de ingrijpendheid van de voorgestelde verhogingen, de regering in overweging gegeven in de toelichting melding te maken van het protocol. Voor de berekening van de hoogte van de retributies en leges werd in de nota van toelichting gesteld dat het totaal van de directe

_____________________________________________________________________ 92



_______________________________________________________________________ salariskosten van de medewerkers die full time en rechtstreeks aan de vergunningsaanvragen werken, is gedeeld door het aantal vergunningsaanvragen van het jaar 2001. Deze stelling werd destijds echter niet met cijfers onderbouwd. (…) Ook aan de thans voorgestelde stijgingen ligt blijkens de nota van toelichting een soortgelijke kostenberekening ten grondslag en worden er verhogingen tot ruim 300% voorgesteld, eveneens zonder dat dit met cijfers wordt onderbouwd. De Raad acht het noodzakelijk dat hierin alsnog wordt voorzien, omdat de prijsontwikkelingen in het Land gedurende de afgelopen jaren dergelijke verhogingen voorshands niet lijken te legitimeren: deze zijn immers slechts 15.8% gestegen.127 De sterke stijgingen zoals in het onderhavige voorstel worden voorgesteld, lopen derhalve geen tred met het prijsindexcijfer van de afgelopen vijf jaar. De noodzaak van de stijgingen van de retributies zou dan eerder zijn gelegen in een toename van de personeelskosten. De Raad acht de voorstellen derhalve niet deugdelijk gemotiveerd en geeft in aanbeveling in de nota van toelichting op dit aspect in te gaan. Uit het bovenstaande betoog volgt dat enige verhoging van retributies en leges cijfermatig moet worden onderbouwd, om de rechtmatigheid van de verhogingen aan te tonen. (…) Retributies voor immigratiebeleid? De Raad moge er in de eerste plaats op wijzen dat ten aanzien van Aruba het immer de bedoeling is geweest een restrictief toelatingsbeleid te kunnen voeren met het oog op de bescherming van de lokale arbeidsmarkt, zoals ook blijkt uit de memorie van toelichting op de Landsverordening toelating en uitzetting (AB 1993 no. GT 33) en voorbehouden die door het Koninkrijk zijn gemaakt bij internationale verdragen en in het kader van de EU. Een dergelijk beleid is dus niet nieuw. Daarnevens kan een in het kader van de LTU gehanteerd uitgangspunt niet worden opgevoerd ter verantwoording van hogere retributies en leges, zoals uit het navolgende zal blijken. Retributies vinden hun legitimatie in de kosten die een Land maakt voor het verlenen van diensten. Indien de verhoging van de retributies worden verhoogd met het oog op een restrictief toelatingsbeleid, dan is er sprake van détournement de pouvoir. Uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur volgt dat een bestuursorgaan zijn bevoegdheden niet mag gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze zijn gegeven. Dit beginsel is ingevolge de jurisprudentie van de Hoge Raad der Nederlanden hier te lande onverkort van kracht. Dat maakt dat het inzetten van retributies ten behoeve van een restrictief toelatingsbeleid de toets der rechtmatigheid en doelmatigheid niet kan doorstaan. Gezien het bovenstaande komt de Raad tot de conclusie dat indien de mate van restrictie van het toelatingsbeleid niet het gewenste niveau heeft, aanpassingen dienen te geschieden door middel van het toelatingsinstrumentarium zelve, en zo nodig door middel van wijziging van de Landsverordening toelating en uitzetting. Overigens heeft de ervaring in Nederland geleerd dat een dergelijk middel (het verhogen van retributies en leges) niet effectief is.128 127

Volgens opgave van het CBS. C.A. Groenendijk en C.A.J.M. Kortmann, ‘Nieuwe verhoging leges voor verblijfsvergunningen: wederom onredelijk, onverstandig en onrechtmatig,’ NJB 14 februari 2003, afl. 7, pagina 314-321. De strekking van dit kritische artikel lijkt onverkort van toepassing op de situatie hier te lande.

128

_____________________________________________________________________ 93



_______________________________________________________________________ Uit het overzicht in onderdeel 2.7 blijkt dat bij deze ronde van verhogingen de gezinsleden van de werknemer onevenredig worden getroffen. Wanneer in een gezin niet voldoende middelen beschikbaar zijn om een aanvraag voor verlening of een telkens terugkerende verlenging van de verblijfsvergunning regulier te betalen, dan brengt dit mee dat familie- en gezinsleven niet (meer) rechtmatig, op basis van een geldige verblijfsvergunning kan worden aangevangen of voortgezet. De kosten van verblijfsvergunningen voor een gezin met twee kinderen gaan ver boven het minimumloon uit. Dit zal overigens ook illegaal verblijf van gezinsleden in de hand werken. Het is de vraag hoe deze inbreuk op het familie- en gezinsleven zich verhoudt met artikel 8, eerste lid, van het EVRM, dat bepaalt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé leven en zijn familie- en gezinsleven. Het tweede lid bepaalt voorts dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover dit bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is. Daarvan kan in casu, op grond van een landsbesluit h.a.m. geen sprake zijn. De Raad wenst voorts aandacht te vragen voor de publiekelijke kritiek op het restrictief toelatingsbeleid met betrekking tot arbeidskrachten. De kritiek komt er op neer dat door het ‘restrictief’ toelatingsbeleid de arbeidsmarkt zwaar wordt verstoord, dat projecten vertraging oplopen, dat er geen continuïteit is, dat er prijsopdrijving van salarissen (met alle economische gevolgen van dien) komt omdat bedrijven proberen bij elkaar werknemers weg te kopen. Dit komt de verhoudingen in een klein land niet ten goede. Recentelijk heeft de Kamer van Koophandel gesteld dat het aanbod op de arbeidsmarkt nihil is, terwijl (ook zijdens de regering) verschillende grote (bouw) projecten en hoteluitbreidingen zijn aangekondigd. De Raad geeft derhalve dringend in overweging het toelatingsbeleid in overeenstemming te brengen met het arbeidsmarktbeleid en de economische realiteit van het land. Het voorgaande overziende voorziet de Raad als gevolgen van de onderhavige voorstellen dat: • Aruba uit de pas loopt met landen in de omgeving • Aruba onaantrekkelijk wordt voor studenten, pensionado’s en renteniers, met alle (economische) gevolgen van dien • Aruba onaantrekkelijk wordt voor toeristen die een timeshare hebben • Vreemdelingen geen incentives hebben om zich te integreren • De aanwezigheid van gezinsleden onbetaalbaar wordt, hetgeen illegaal verblijf in de hand kan werken. De Raad is op grond van het bovenstaande van mening dat de regering zich met het voorgestelde ‘ontmoedigingsbeleid’ in eigen vlees snijdt.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6, derde lid van de Landsverordening regeling geldstelsel (AB 1991 no. GT 34) (Landsbesluit uitgifte 5 jaar Koninklijk Huwelijksmunt) Ingekomen: 5-2-2007. Advies: 14-2-2007, kenmerk RvA 19-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen ter uitvoering van de artikel 26, vierde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33), 29, vierde lid, van de Landsverordening algemene weduwenen wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30), 8, tweede lid, van de Landsverordening ongevallenverzekering (AB 1996 no. GT 26) en 8, tweede lid, van de

_____________________________________________________________________ 94



_______________________________________________________________________ Landsverordening ziekteverzekering (AB 1993 no. GT 24) (vaststelling loongrenzen ouderdoms- en de weduwenen wezenverzekering 1998 tot en met 2004 en loongrenzen ziekte- en ongevallenverzekering 1996 tot en met 1997) Ingekomen: 1-3-2007. Advies: 28-3-2007, kenmerk RvA 34-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 4, tweede lid, van de Landsverordening besmettelijke ziekten (AB 1991 no. 88) Ingekomen: 9-3-2007. Advies: 4-4-2007, kenmerk RvA 43-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit lijkenvervoer (AB 1993 no. GT 36) Ingekomen: 12-4-2007. Advies: 25-4-2007, kenmerk RvA 67-07 Ontwerp-Toelatingsbesluit 2007 Ingekomen: 12-4-2007. Advies: 20-6-2007, kenmerk RvA 68-07 Uit het advies: ‘Met het onderhavige voorstel wordt o.m. beoogd meer duidelijkheid te scheppen in de procedure en voorwaarden voor de (fysieke) toelating van toelatingsplichtigen tot het grondgebied van Aruba en in de controle daarop door de daarmee belaste ambtenaren. Er worden met het oog hierop in het ontwerp voorschriften gegeven voor: - gezagvoerders van (lucht)vaartuigen bij aankomst in Aruba van (lucht)vaartuigen en hun opvarenden; - de migratiedienst bij aankomst in Aruba van (lucht)vaartuigen en hun opvarenden; - ambtenaren, belast met de vergunningen tot (tijdelijk) verblijf en voorschriften bij vertrek uit Aruba129. De Raad constateert dat het onderhavige ontwerp niet in die opzet slaagt. Dit is vooral gelegen in het feit dat in het gehele ontwerp de bevoegdheden van de minister belast met vreemdelingenzaken (en diens ondergeschikten) en de minister van Justitie (en diens ondergeschikten) niet conform de Landsverordening instelling ministeries en de Landsverordening toelating en uitzetting van elkaar worden onderscheiden. De oorsprong hiervan is naar de mening van de Raad mede gelegen in de wijzigingen die in 2006 zijn aangebracht in de Landverordening toelating en uitzetting130, waarbij een belangrijk deel van de ontwikkeling en uitvoering van het vreemdelingenbeleid uit de portefeuille van de Minister van Justitie is gehaald, alsmede in de oprichting en toebedeling van (soms met elkaar overlappende) taken aan twee nieuwe diensten, die elk onder een andere Minister ressorteren: de DIMAS131, onder de Minister van Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken en de IASA132, onder de Minister van Justitie. Tevens constateert de Raad dat een groot aantal van de doorgevoerde wijzigingen bij nota van wijziging is ingevoerd, waarover de Raad niet is gehoord. Inmiddels heeft de wetsgeschiedenis 129

Nota van toelichting, pagina 1 e.v. AB 1993 no. GT, 33, zoals gewijzigd bij landsverordening van 25 juni 2006, AB 2006 no. 30. De Raad heeft ten aanzien van de wijzigingen advies uitgebracht dd. 24 mei 2006 (RvA 65-06). 131 Departamento di Integracion, Maneho y Admision di Stranhero, met terugwerkende kracht per 1 juli 2006 ingesteld bij landsbesluit dd. 3 augustus 2006 no. 1. 132 Instituto Alarma y Seguridad Aruba, met terugwerkende kracht per 1 juli 2006 ingesteld bij landsbesluit dd. 30 oktober 2006 no. 1. 130

_____________________________________________________________________ 95



_______________________________________________________________________ van de afgelopen jaren getoond dat het instrument van de nota van wijziging, waarbij op het laatste moment ingrijpende wijzigingen c.q. aanvullingen in ontwerpen worden aangebracht, niet beoogde gevolgen kan hebben. Thans is dat ook geschied bij de LTU. De Raad heeft derhalve gemeend de desbetreffende in 2006 in de vreemdelingenwetgeving en –beleid bij nota van wijziging doorgevoerde wijzigingen (alsnog) bij zijn advisering te moeten betrekken. Voor zover in het onderhavige advies de bemerkingen terzake niet kunnen worden opgevat als ter zake het onderhavige besluit, dienen zij te worden opgevat als een advies ex artikel 17 van de Landsverordening Raad van Advies. De Raad merkt voorts op dat de betreffende nota van wijziging door de minister van VMAV tevens in zijn hoedanigheid van minister van Justitie a.i. is ondertekend. Dit feit, tezamen met het hier voor aangehaalde, maakt dat de Raad zich afvraagt of bij de afbakening van de bevoegdheden de nodige zorgvuldigheid is betracht dan wel overleg is gepleegd met de minister van Justitie. Met de inwerkingtreding van de wijziging van de LTU in 2006133 en daarmee de onderdelen B, E, en G van de Landsverordening van 19 mei 2006, tot wijziging van het aantal en taakgebieden ministeries, zijn de taakgebieden en derhalve de bevoegdheidsverdeling inzake het vreemdelingenbeleid als volgt: • de minister belast met het ministerie van Volksgezondheid, Milieu, Administratieve- en Vreemdelingenzaken heeft ingevolge artikel 6 van de Landsverordening instelling ministeries134 tot taak: a. de visumafgifte aan en de toelating van vreemdelingen b. de advisering terzake naturalisatieverzoeken Voor de uitvoering van deze taken heeft de regering per 1 juli 2006 de DIMAS ingesteld. de minister belast met het ministerie van Justitie is ingevolge artikel 5 van de Landsverordening instelling ministeries135 resp. artikel 19, LTU, belast met: a. de grenscontrole en –bewaking b. de verwijdering Voor de uitvoering van deze taak heeft de regering per 1 juli 2006 de IASA ingesteld. •

•

ingevolge artikelen 15 en 16 van de LTU is de procureur-generaal belast met: a. de uitzetting b. in bewaringstelling ter verzekering van het vertrek bij uitzetting.

Het onderhavige voorstel houdt met de onder 1.4 aangehaalde taakverdeling niet (afdoende) rekening: a. In de definitiebepalingen en de tekst van het besluit wordt met ‘de Minister’ bedoeld: de Minister belast met vreemdelingenzaken. In het onderhavige voorstel worden echter ook aangelegenheden geregeld voor de taakgebieden van de Minister van Justitie en de procureurgeneraal en voor hun ondergeschikten (resp. de functionarissen van IASA/ migratieambtenaren en het KPA). b. De artikelen 11 t/m 14 betreffen grenscontrole en verwijdering, hetgeen ingevolge de Landsverordening instelling ministeries bevoegdheden van de Minister van Justitie betreffen. Naar de mening van de Raad dienen deze in een apart landsbesluit te worden geregeld. c. Artikel 27: de terugkeerverboden en termijnen bij terugkeerverbod betreffen ingevolge artikelen 15 en 16 van de LTU bevoegdheden van de PG. Naar de mening van de Raad 133

Zie noot 2. AB 2002, no. 33, zoals gewijzigd bij AB 2006, no. 16 (waarvan de inwerkingtreding van onderdelen B, E, en G tot stand is gekomen bij AB 2006 no. 30) 135 Zie noot 6. 134

_____________________________________________________________________ 96



_______________________________________________________________________ dienen deze in een apart landsbesluit, betreffende de justitiële aangelegenheden inzake de LTU, te worden geregeld. De Raad constateert dat bij nota van wijziging aan artikel 20, LTU, een tweede lid is toegevoegd, welke regelt dat de Minister van VMAV aanwijzingen kan geven aan het immigratiepersoneel, dat ressorteert onder het ministerie van Justitie respectievelijk het ministerie van Arbeid. Deze bepaling is in strijd met de Landsverordening instelling ministeries, nota bene met die wijzigingen, die met de inwerkingtreding van de wijzigingen van de LTU in werking treden. Er is hier sprake van een innerlijke tegenstrijdigheid van wetgeving. Indien het de bedoeling is dat de grenscontrole tot de portefeuille van de Minister van VMAV behoort, dan wel dat deze, zonder inspraak van de thans verantwoordelijke beleidsminister en zonder terugkoppeling naar deze minister (vide de laatste zinsnede van het tweede lid van artikel 20 LTU), aanwijzingen kan geven aan de ondergeschikten die onder het gezag van de Minister van Justitie staan, dan ligt het in de rede de Landsverordening instelling ministeries in dier voege te wijzigen. Thans staat de dienst IASA weliswaar op de begroting van de Minister van Justitie, doch ingevolge de LTU en het onderhavige voorstel maakt de Minister van VMAV er volledig de dienst uit. Deze indruk wordt bevestigd door hetgeen hieromtrent staat opgemerkt in de toelichting136. Dit komt de Raad voor als een voedingsbodem voor competentievraagstukken en – geschillen. Naar de opvatting van de Raad is het onderhavige besluit op dit onderdeel in strijd met artikel 5 en 6 van de Landsverordening instelling ministeries en dient artikel 20, tweede lid, LTU, om dezelfde reden te worden geëlimineerd. De Raad constateert voorts dat in het onderhavige ontwerp aangelegenheden worden voorgesteld die niet zelfstandig, op de voorgestelde wijze, op het niveau van een landsbesluit kunnen worden geregeld. Het betreft hier: a. de verzamelstaat en het doorgeven van persoonsgegevens (o.m. artikelen 11 en 26) b. asielregeling (artikel 16) c. de taaltoets (artikel 19) Nu genoemde onderdelen evenmin berusten op een delegatiebepaling in enige landsverordening, dienen deze uit het onderhavige voorstel te worden verwijderd. De Raad zal hierop bij zijn advies op het tekstgedeelte van het besluit gemotiveerd in gaan. Overigens is de Raad van mening dat in het Toelatingsbesluit uitsluitend gesproken zou moeten worden van één bestuursorgaan, te weten: de minister tot wiens portefeuille de desbetreffende bevoegdheid hoort. De bevoegdheden voor de directeur en de dienst zouden hiervan een afgeleide moeten zijn. Daar waar ‘de directeur’ en ‘de dienst’ worden genoemd zou in de plaats moeten komen: ‘door of namens de minister’. Voor het toebedelen van de benodigde bevoegdheden aan de directeur DIMAS en diens vervangers dient voorts een individuele mandaatbeschikking te worden gegeven. (…)

136

Nota van toelichting, pagina 1, waar wordt gesteld dat het ‘nieuwe toelatingsbeleid’ inmiddels al wordt toegepast door de ‘zgn. migratieambtenaren, d.w.z. de met de grenscontrole belaste ambtenaren (op basis van instructies als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Landsverordening)’. Overigens komt deze omschrijving van migratieambtenaren niet overeen met de definitiebepaling in artikel 1 van dit ontwerp en evenmin met de omschrijving in het instellingsbesluit van het Instituto Alarma y Seguridad Aruba, landsbesluit dd. 30 oktober 2006 no. 1

_____________________________________________________________________ 97



_______________________________________________________________________ Artikel 5 Ten aanzien van de in het eerste lid neergelegde beschrijving van andere toegelaten documenten ter vaststelling van de identiteit van een persoon die toelating tot Aruba verzoekt, constateert de Raad een discrepantie tussen de tekst van het ontwerp en de nota van toelichting. In artikel 5, eerste lid, wordt namelijk gesproken van een ‘ander te zijnen name gesteld reisdocument’, terwijl in de nota van toelichting slechts wordt gesproken van het bezit van een ‘ander document’137. Het komt de Raad voor dat het gestelde terzake in de nota van toelichting de bedoeling van de wetgever juist weergeeft. Het is immers het oogmerk om op termijn andere documenten dan reisdocumenten toe te laten ter identificatie van personen die toelating verzoeken tot Aruba. De Raad beveelt aan om in artikel 5, eerste lid, het woord ‘reisdocument’ te vervangen door: document. De in het tweede lid geregelde bevoegdheid tot weigering van de toelating van degene wiens identiteit niet kan worden vastgesteld kan naar ’s Raads oordeel, in tegenstelling tot het gestelde in de nota van toelichting138, niet worden uitgeoefend ten aanzien van de in artikel 1, van de LTU genoemde categorieën van personen. Op deze personen zijn immers de artikelen 2 tot en met 22, van de LTU, niet van toepassing. Daarmee zijn de delegatiebepalingen waarop de betreffende bevoegdheid tot weigering van de toegang zou kunnen worden gebaseerd tevens niet van toepassing op voornoemde personen. In dit kader merkt de Raad op dat de in artikel 22a, vijfde lid, van de LTU opgenomen delegatiebepaling slechts de wijze van taakuitoefening van de migratieambtenaren tracht te reguleren en niet strekt tot het stellen van nadere regels inzake de toelating, of de weigering daarvan, van de in artikel 1, van de LTU genoemde personen. Een persoon die ressorteert onder artikel 1, LTU, kan wegens weigering tot identificatie (artikel 22a, zesde lid, LTU) een geldboete van Afl. 1000,- worden opgelegd (artikel 23, vierde lid, LTU). Deze persoon blijft echter in het ongewisse aangaande zijn toelating. De Raad vraagt zich af of dit de bedoeling is en beveelt derhalve een wijziging van de LTU te entameren teneinde een wettelijke grondslag op te nemen voor de weigering van de toelating van personen die vallen onder artikel 1, van de LTU, in het geval hun identiteit niet kan worden vastgesteld. Tevens zou naar ’s Raads mening, ter voorkoming van misverstanden terzake, in de LTU een algemene identificatieplicht dienen te worden opgenomen die zich mede uitstrekt over de in artikel 1, van de LTU, genoemde categorieën personen. De Raad acht het derde lid in strijd met de Staatsregeling en overigens ook met artikel 8 EVRM en 17 IVBP, gezien het feit dat de verzamelstaat hiermede in strijd wordt geacht. Voor een nadere motivering verwijst de Raad naar het gestelde bij artikel 11. De Raad acht het voorgestelde vierde lid wederom139 blijk geven van een ondoorzichtige bevoegdhedenstructuur in de vreemdelingenketen. Het vierde lid verklaart de minister belast met vreemdelingenzaken bevoegd tot het stellen van nadere regels met betrekking tot de gevolgen van een weigering tot toelating. Dit terwijl deze weigering geschiedt door de migratieambtenaar (de ambtenaar werkzaam bij de IASA) die onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie opereert in het kader van de grenscontrole140, welke tevens een aangelegenheid van de minister van Justitie is. In dit kader merkt de Raad voorts nog op dat de verwijdering op grond van artikel 19, van de LTU, alsmede het kostenverhaal op de gezagvoerder, reder of de luchtvaartmaatschappij, bij verwijdering zoals geregeld in artikel 22, tweede lid, van de LTU een bevoegdheid van de minister van Justitie is. De Raad acht het stellen van nadere regels aangaande een aangelegenheid waarvoor een minister niet als eerstverantwoordelijke kan worden aangemerkt, zoals in het onderhavige lid het geval, in strijd met de Landsverordening instelling ministeries. 137

Pag. 4, derde alinea, NvT Pag. 5, tweede alinea ,NvT 139 Zie het gestelde in punt 1.7 en onder artikel 3 140 Zie landsbesluit dd. 30 oktober 2006 no. 1 138

_____________________________________________________________________ 98



_______________________________________________________________________ (…) Artikel 11 In artikel 11 is bepaald dat de directeur DIMAS zorgdraagt voor de totstandkoming en bijhouding van een verzamelstaat waarop worden opgenomen de namen van de vreemdelingen ten aanzien waarvan de minister, belast met vreemdelingenzaken heeft bepaald dat zij niet worden toegelaten, omdat zij hebben gehandeld in strijd met de bij of krachtens de LTU gegeven voorschriften. Met betrekking tot de grondslag van deze voorgestelde bevoegdheid merkt de Raad het volgende op. Ingevolge artikel I.16 van de Staatsregeling van Aruba dient het aanleggen en gebruiken van registraties van persoonsgegevens, omdat deze zeer ingrijpende gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer kunnen hebben, een formeel-wettelijke grondslag te hebben. Deze grondslag ontbreekt in de LTU, hetgeen betekent dat het voorgestelde artikel 11 in strijd is met de Staatsregeling en overigens ook met artikel 8 EVRM en 17 IVBP, weshalve dit artikel niet in stand kan blijven. Met betrekking tot de doelstelling van de verzamelstaat zij het volgende gesteld. De minister in het onderhavige artikel is: de minister belast met vreemdelingenzaken. Deze minister kan geen bevelschrift tot uitzetting geven, evenmin is deze minister belast met verwijdering van vreemdelingen. Het onderhavige artikel kan derhalve geen betrekking hebben op vreemdelingen te wier aanzien de PG een bevel heeft gegeven dan wel de Minister van Justitie heeft bepaald dat zij niet tot Aruba worden toegelaten (vide ook hetgeen de Raad ten aanzien van artikel 17 heeft opgemerkt). De Raad geeft in overweging in de toelichting aan te geven in welke gevallen de minister belast met vreemdelingenzaken wel bevoegd is voor het onderhavige. Het komt de Raad voor dat omwille van efficiency een geïntegreerd (geautomatiseerd) bestand van vreemdelingen met wie iets aan de hand is en aan wie derhalve geen toelating kunnen worden verleend, gewenst is. Dit bestand kan in verband met ditzelfde doel (ter voorkoming van détournement de pouvoir) zowel in Aruba worden geraadpleegd door de verschillende bij de toelating en uitzetting betrokken diensten, en kan ook worden gebruikt als signaleringslijst naar ambassades i.v.m. het afgeven van visa. Vereist hiervoor is, zoals gesteld, een formeel-wettelijk kader, waarbij ook rekening dient te worden gehouden met mogelijke incompatibiliteiten met de Landsverordening justitiële documentatie. (…) Artikel 16 Asiel, zijnde een vorm van toelating, dient ingevolge artikel I.9 van de Staatsregeling op het niveau van een landsverordening te worden geregeld, derhalve in de LTU. Dit artikel kan niet zonder formeel-wettelijke basis gehandhaafd blijven. (…) Artikel 19 Naar de mening van de Raad dient enige taaltoets, als toelatingsvereiste, een wettelijke basis te hebben in de LTU, nu in de Staatsregeling is voorgeschreven dat de toelating en uitzetting een formeel-wettelijke basis dient te hebben. Een dergelijke toets kan ingevolge de Staatsregeling niet uitsluitend het Papiamento betreffen. Het doel van de taaltoets zou moeten zijn dat de vreemdeling in Aruba kan communiceren. Nu een vreemdeling in beginsel drie jaar en maximaal 4 jaar een verblijfsvergunning kan krijgen, kan de taaltoets niet zijn gericht op integratie. Zo derhalve al een taaltoets wordt ingevoerd gericht op het communiceren, dan moet een vreemdeling aantonen dat hij een van de officiële talen van het Koninkrijk beheerst, dan wel het Spaans, de tweede grote taal in Aruba.

_____________________________________________________________________ 99



_______________________________________________________________________ Doordat de regering kennelijk geen integratie voorstaat door vreemdelingen maximaal 4 jaar verblijf toe te kennen, wil de Raad erop wijzen dat vreemdelingen geen incentive zullen hebben om zich het Papiamento eigen te maken. De Raad vraagt zich in gemoede af of het wel de bedoeling zou moeten zijn om te voorkomen dat personen, die zich langdurig voor de Arubaanse samenleving willen inzetten, moeten worden geweerd.’

Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Retributie- en legesbesluit Directie Infrastructuur en Planning (AB 2004 no. 7) Ingekomen: 17-4-2007. Advies: 16-5-2007, kenmerk RvA 69-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, regelende de heffing en inning van retributies en leges door de Directie Telecommunicatiezaken 2007 Ingekomen: 23-4-2007. Advies: 23-5-2007, kenmerk RvA 73-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 10, derde lid, van de Eenvormige landsverordening betreffende de rechtspositie van de rechterlijke macht Ingekomen: 5-6-2007. Advies: 20-6-2007, kenmerk RvA 103-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot uitvoering van artikel 2, vijfde lid, van de Landsverordening Ruimtelijke Ontwikkeling (AB 2006 no. 38) (Landsbesluit Raad voor de Ruimtelijke Ontwikkeling) Ingekomen: 14-6-2007. Advies: 4-7-2007, kenmerk RvA 112-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen 5, eerste lid, 6, vierde lid, en negen van de Landsverordening schadefonds olietankschepen (AB 2005 no. 16) en ter bepaling van de datum inwerkingtreding van de Landsverordening schadefonds olietankschepen. (Uitvoeringsbesluit Landsverordening schadefonds olietankschepen) Ingekomen: 6-9-2007. Advies: 12-9-2007, kenmerk RvA 152-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen 29, vierde lid, en 31, van de Landsverordening aansprakelijkheid olietankschepen (AB 2005 no. 17) en ter bepaling van de datum van inwerkingtreding van de Landsverordening aansprakelijkheid olietankschepen (Uitvoeringsbesluit Landsverordening aansprakelijkheid olietankschepen) Ingekomen: 14-9-2007. Advies: 19-9-2007, kenmerk RvA 156-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, houdende wijziging van een aantal landsbesluiten in verband met de inwerkingtreding van de Landsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (aanpassingsbesluit Landsverordening vennootschap met beperkte aansprakelijkheid) Ingekomen: 28-9-2007. Advies: 3-10-2007, kenmerk RvA 170-07

_____________________________________________________________________100



_______________________________________________________________________ Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 1986 no. GT 10) (herziening rangenstelsel onderwijsinspectie) Ingekomen: 24-10-2007. Advies: 7-11-2007, kenmerk RvA 187-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikel 6a van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten landsdienaren (AB 1990 no. GT 39) en artikel 12 van de Landsverordening tegemoetkoming ziektekosten overheidsgepensioeneerden (AB 1991 no. GT 48) Ingekomen: 31-10-2007. Advies: 7-11-2007, kenmerk RvA 198-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van artikelen 19 en 22 van de Landsverordening algemene ziektekostenverzekering (AB 1992 no. 18) (Landsbesluit ambulance- en ziekenvervoer) Ingekomen: 29-11-2007. Kenmerk RvA 209-07. Behandeling in 2008 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit bijzondere ambtelijke pensioengrondslag (AB 2003 no. 84) Ingekomen: 6-12-2007. Kenmerk RvA 218-07. Behandeling in 2008 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van de artikel 7, zesde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33) en 11, zevende lid, van de Landsverordening algemene weduwenen wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) (aanpassing pensioen bedragen en premie-inkomensgrenzen 2008) Ingekomen: 6-12-2007. Advies: 7-12-2007, kenmerk RvA 219-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, tot vaststelling van de pensioengrondslag van de procureur-generaal van Aruba Ingekomen: 10-12-2007. Advies: 17-12-2007, kenmerk RvA 222-07 Ontwerp-landsbesluit, houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van de artikel 7, zesde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33 en 11, zevende lid, van de Landsverordening algemene weduwenen wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) (aanpassing pensioenbedragen en premieinkomensgrenzen 2008) Ingekomen: 10-12-2007. Ingetrokken: 13-12-2007, kenmerk RvA 223-07 Ontwerp-Bevolkingsregistratiebesluit Ingekomen: 11-12-2007. Kenmerk RvA 225-07. Behandeling in 2008 voortgezet. Ontwerp-landsbesluit houdende algemene maatregelen, ter uitvoering van de artikelen 8, tweede lid, van de Landsverordening ongevallenverzekering (AB 1996 no. GT 26), artikel 8, tweede lid, van de Landsverordening ziekteverzekering (AB 1993 no. GT 24), 7, zesde lid, en 26, vierde lid, van de Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (AB 1990 no. GT 33) en 11, zevende lid, en 29, vierde lid, van

_____________________________________________________________________101



_______________________________________________________________________ de Landsverordening algemene weduwenen wezenverzekering (AB 1996 no. GT 30) (aanpassing loongrenzen pensioenbedragen en premie-inkomensgrenzen 2008) Ingekomen: 13-12-2007. Advies: 17-12-2007, kenmerk RvA 227-07

5.3.3

Initiatief-ontwerp-landsverordeningen

Initiatief-wetsontwerp van de MPA betreffende het mogelijk is dat in geval van huiselijk geweld of dreiging van huiselijk geweld de Commissaris van Politie een beschikking kan nemen waarbij een persoon die de dreiging veroorzaakt uit huis wordt geplaatst (huisverbod) en een verbod tot het hebben van contact met het slachtoffer die in de woning verblijven wordt opgelegd Ingekomen: 14-3-2007. Kenmerk: RvA 48-07. Retour. 14-3-2007 Initiatief-ontwerp-landsverordening houdende regels strekkende tot het opleggen van een tijdelijk huisverbod aan personen van wie een ernstige dreiging van geweld uitgaat (Wet tijdelijke huisverbod) Ingekomen: 5-6-07. Kenmerk: RvA 102-07. Retour: 31-10-2007 Initiatief-ontwerp-landsverordening Huisverbod (gewijzigd ontwerp) Ingekomen: 24-11-2007. Kenmerk: RvA 206-07. Behandeling in 2008 voortgezet.

5.3.4

Ontwerpen ex Comptabiliteitsverordening 1989

Ontwerp-landsbesluit machtiging tot aangaan van overeenkomst van dading door de minister van Financiën en Economische Zaken door Niesten Nijmegen BV Ingekomen: 8-1-2007. Advies: 24-1-2007, kenmerk: 01-07 Ontwerp-landsbesluit schenking aan Aruba Lions Club Ingekomen: 4-4-2007. Advies: 18-4-2007, kenmerk: RvA 62-07 Ontwerp-landsbesluit inzake kwijtschelding studiegeld wijlen de heer Gregory J.V. Brete Ingekomen: 4-4-2007. Advies: 2-5-2007, kenmerk RvA 63-07 5.3.5

Voorstel van Rijkswet

Voorstel van Rijkswet houdende de goedkeuring van de op 14 november 1970 te Parijs tot stand gekomen overeenkomst inzake de middelen om de onrechtmatige invoer, uitvoer en eigendomsoverdracht van culturele goederen te verbieden en te verhinderen Ingekomen: 14-12-2007. Kenmerk: 230-07. Behandeling in 2008 voortgezet.

_____________________________________________________________________102



_______________________________________________________________________

Tot besluit

De Raad wil een ieder bedanken die op enigerlei wijze heeft bijgedragen aan de werkzaamheden, hetzij door het geven van informatie, hetzij door participatie aan onderzoek en overleg. De beperkte middelen van een kleine organisatie en een klein land maken dat met middelen en mankracht pragmatisch moet worden omgegaan. Daarin hebben de verschillende organen en diensten die met de Raad hebben samengewerkt ook in het afgelopen verslagjaar wederom in uitgeblonken.

_____________________________________________________________________103



_______________________________________________________________________ Bijlage:

Toetsingskader Raad van Advies141 I.

Beleidsanalytische toets

De beleidsanalytische toets door de Raad heeft betrekking op de doeltreffendheid en doelmatigheid, de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, alsmede op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.142 1. Probleembeschrijving a. probleemidentificatie en probleemdefinitie: Hoe luidt het probleem dat het ontwerp beoogt aan te pakken/hoe is het omschreven? Wie heeft het probleem? Welke personen/groepen betreft het? Om welke aantallen gaat het? Welke (onderzoek) kennis bestaat over het probleem? Aspecten: Nadere beschrijving van de probleemsituatie (veronderstellingen ten aanzien van) factoren die het probleem veroorzaken Welke ontwikkelingen/prognose zijn te verwachten? Is het probleem structureel of incidenteel? Welke opvattingen leven er over het probleem in samenleving en bij relevante categorieën, organisaties of overheden? b. context (het bredere kader waarin het ontwerp moet worden bezien): Wat is de maatschappelijke context? Wat is de context van het regeringsbeleid? c. noodzaak/redengeving Op welke motivering berust het aanmerken van het probleem als taak voor de overheid? Op welke motivering berust het aanmerken van het probleem als een taal voor de wetgever? Bestaat er (deel) verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties? Kan de aanpak van het probleem ook worden bereikt door het gebruik of door aanpassing van al bestaande instrumenten? d. ervaringen: Was dit of een soortgelijk probleem eerder wettelijk geregeld? Zo ja, welke ervaringen? Heeft de Raad eerder over dit onderwerp/aanverwant onderwerp geadviseerd? Zo ja, wat heeft de Raad toen geadviseerd? Zijn er ervaringen terzake in andere landen?

141 142

Vastgesteld door de Raad van Advies in zijn vergadering van 9 november 2005 Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota ‘Zicht op Wetgeving’, Ministerie van Justitie, 1991

_____________________________________________________________________104



_______________________________________________________________________ 2. Probleemaanpak a. doel en middelen Wat is het door de wetgever met het ontwerp beoogde doel, te bezien in relatie tot het beschreven probleem? Zijn er meerdere doelen? Hoe verhouden deze doelen zich dan tot elkaar (bijvoorbeeld: nevengeschikt of ondergeschikt)? Hoe verhoudt het beleidsdoel van het ontwerp zich tot bestaande andere beleidsdoelen? Wat zijn de voorgestelde juridische en financiële middelen? Zijn de financiële middelen toereikend? Wat is de doelgroep? Wie moet de regeling uitvoeren? Vragen daarbij: • Wat is de motivering van de keuze voor de met de uitvoering te belasten overheidsorganisatie • Hoe is deze organisatie voor haar nieuwe taak toegerust? • Hoe is het toezicht geregeld? • Is er (mede-) verantwoordelijkheid van maatschappelijke organisaties? Zo ja, hoe is de verhouding tot hen geregeld? b. lasten/neveneffecten: Welke lasten vloeien voort uit de regeling voor burgers/maatschappelijke organisaties? Wat zijn de uitvoeringslasten voor de desbetreffende overheidsorganisatie/bestuurslaag? Zijn de lasten evenredig? Zijn er neveneffecten? • Zijn deze beoogd of niet? • Hoe kunnen ze worden gewaardeerd? c. beleidstheorie (veronderstellingen waarop het ontwerp berust) Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de oorzaken van het probleem? Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de effectiviteit van de gekozen middelen voor het bereiken van het beoogde doel? Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de werking van de regeling op het gedrag van degenen (personen/organisaties) tot wie het ontwerp zich richt? Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de geschiktheid van de met uitvoering te belasten organisatie? Wat zijn de veronderstellingen ten aanzien van de al dan niet beoogde neveneffecten van de regeling?

3. Uitvoering a. naleefbaarheid (i.v.m. beoogd normconform gedrag) Is de regeling naleefbaar voor/door hen tot wie zij is gericht? Welke nalevingproblemen worden verwacht? b. uitvoerbaarheid Is de regeling uitvoerbaar voor de organisaties/instanties aan wie de uitvoering wordt opgedragen? Welke uitvoeringsproblemen en –lasten worden verwacht?

_____________________________________________________________________105



_______________________________________________________________________ c. handhaafbaarheid Is de regeling handhaafbaar? Welke handhavingsproblemen en –lasten worden verwacht? Voor deze toetsing is het nodig dat: - de visie van de verantwoordelijke beleidsminister(s) bekend is/zijn (en is bijgesloten) - de wettelijk voorgeschreven adviezen zijn ingewonnen (en zijn bijgesloten) - adviezen zijn ingewonnen bij betrokken c.q. uitvoerende instanties: zowel overheid als particulier (en zijn bijgesloten) - de memorie van toelichting inzake de beleidsaspecten volledig is en een financiële paragraaf bevat (verplichting volgt uit artikel 6 Comptabiliteitsverordening)

II.

Juridische toets

De juridische toetsing van de Raad heeft met name betrekking op de rechtmatigheid van de ontwerp-regeling en op de onderlinge samenhang.143

1. Toetsing aan hoger recht

Geschreven recht: a. Verdragen - Mensenrechtenverdragen: bijvoorbeeld het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, in het bijzonder artikel 6, en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, in het bijzonder de artikelen 14 en 26), het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind - Internationale verdragen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit - ILO-Verdragen - Etc. b. Het Statuut (incl. die onderdelen van de Grondwet die ingevolge het Statuut ook voor Aruba gelden) c. De Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba d. De Grondwet/Staatsregeling - algemene wetten waarvan in beginsel niet bij bijzondere wet moet worden afgeweken (bijvoorbeeld )

143

Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota Zicht op Wetgeving, Ministerie van Justitie, 1991.

_____________________________________________________________________106



_______________________________________________________________________ Ongeschreven recht: -

Algemene eisen van rechtsstaat en democratie Beginselen van constitutioneel recht (bijvoorbeeld primaat van de wetgever, delegatie van regelgevende bevoegdheid) Algemene rechtsbeginselen zoals de beginselen van rechtszekerheid (duidelijkheid van normstelling, terugwerkende kracht) en van evenredigheid

Overgangsrecht 2. Inpassing in het bestaande recht Is de wet nodig in het licht van de bestaande wetgeving Plaats van het voorstel ten opzichte van reeds bestaande wettelijke regels? Is het voorstel in harmonie met soortgelijke regelingen? Gebruik van rechtsfiguren. Voor deze toetsing is het nodig dat: - technische bijstand is verleend door de Directie Algemene Juridische Zaken en Wetgeving - de memorie van toelichting terzake volledig is - in de toelichting wordt ingegaan op mogelijke internationaalrechtelijke c.q. verdragsrechtelijke aspecten

III.

Wetstechnische toets

De wetstechnische toetsing door de Raad betreft de technische kwaliteit en de eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid van de ontwerp initiatief-landsverordening.144 De toetsing omvat: - de structuur: is de opbouw logisch en systematisch en is er sprake van innerlijke consistentie - de formulering - de presentatie van het ontwerp en de toelichting Getoetst wordt o.a. aan de ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’.

Voor deze toetsing is het nodig dat: - technische bijstand is verleend door de Directie Wetgeving en Juridische Zaken 144

Deze kwaliteitseisen zijn geformuleerd in de nota Zicht op Wetgeving, Ministerie van Justitie, 1991.

_____________________________________________________________________107



_______________________________________________________________________

_____________________________________________________________________108

2007 RAAD VAN ADVIES ARUBA

Recommend Documents