Kadernotitie Gemeentelijke commissie van onderzoek. 1. Het doel van deze kadernotitie. Het doel van deze kadernotitie is niet om de parlementaire discussie die heeft plaatsgevonden in het kader van de wijziging van de Gemeentewet gericht op een verdere dualisering van het gemeentelijke politiek-bestuurlijke stelsel, hier te herhalen. Wel zal ter verduidelijking en toelichting regelmatig daarnaar worden verwezen. Het doel van deze kadernotitie is om u – in relatie tot de wettelijke verplichting om een verordening vast te stellen met betrekking tot het recht van onderzoek – een handreiking aan te bieden ten behoeve van een kaderstellende discussie over de inhoud van een dergelijke verordening. Aan de hand van de relevante wettelijke bepalingen1 wordt in deze kadernotitie op sommige onderdelen nadere informatie aan u gegeven, op andere onderdelen worden u kaderstellende discussiepunten aangereikt. Dit alles met het doel om u in staat te stellen op een weloverwogen en beargumenteerde wijze te komen tot een verantwoorde en in de praktijk hanteerbare verordening voor de gemeenteraad van Heusden. 2. Overwegingen van de Staatscommissie Dualisering en lokale democratie en van het Kabinet De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie kwam op grond van zijn bevindingen tot de conclusie dat het in een gedualiseerd stelsel van groot belang is dat de gemeenteraad beschikt over een recht van onderzoek.2 Dit recht, zo meende de Staatscommissie, ligt in het verlengde van andere wettelijke instrumenten die de raad ter beschikking staan om informatie te verkrijgen3, zoals bijvoorbeeld het recht om mondeling en schriftelijk vragen te stellen, het recht van interpellatie. Bovendien sluit dit recht aan aan de actieve en passieve informatieplicht van het college4 en van de burgemeester.5 Met andere woorden, het recht van onderzoek is niet het begin, maar het sluitstuk van de keten van instrumenten waarover de raad beschikt om de noodzakelijk geachte informatie te verkrijgen teneinde zijn volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen. De gemeenteraad, zo meende de Staatscommissie zou hiermee een politiek-bestuurlijk zwaar instrument in handen krijgen, met name vanwege de daaraan verbonden verplichtingen.6 Desondanks was de Staatscommissie van oordeel dat de gemeenteraad, in de dualistisch situatie waarin de bestuurlijke bevoegdheden bij het college worden geconcentreerd, een recht van onderzoek, als instrument van controle niet kan missen.7 Ook het kabinet was van mening dat bij ontvlechting van de bestuursbevoegdheid tussen raad en college, een wettelijk recht van onderzoek van de raad een essentieel onderdeel is van het totale pakket van controlemiddelen8. Wel deelde het kabinet de opvatting van de Staatscommissie dat het daarbij van groot belang is dat dit recht in de Gemeentewet zou worden verankerd en dat het met de nodige (beschermende) waarborgen diende te worden omgeven. Die waarborgen zijn, naar het oordeel van de Staatscommissie, noodzakelijk, 1
Gemeentewet, artikelen 155a tot en met 155f. Rapport Staatscommissie Dualisme en locale democratie, blz. 253 3 Rapport Staatscommissie Dualisme en locale democratie, blz. 376 4 Gemeentewet, artikel 169, tweede en derde lid 5 Gemeentewet, artikel 180, tweede en derde lid 6 onder andere: de verplichting voor getuigen en deskundigen om voor de onderzoekscommissie te verschijnen, verhoor onder ede in openbare hoorzittingen. 7 Rapport Staatscommissie Dualisme en locale democratie, blz. 376 en 462 8 Kabinetsstandpunt n.a.v. Rapport Staatscommissie Dualisme en locale democratie. Blz. 21 2
1
omdat het gebruik van het recht van onderzoek in conflict kan komen met en belastend kan werken voor burgers die als getuige of deskundige (onder ede en in het openbaar) worden verhoord. 3. Recht van enquête of recht van onderzoek In het Rapport van de Staatscommissie en in het Kabinetsstandpunt naar aanleiding van dat rapport wordt steeds gesproken over het recht van enquête. De toenmalige minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, De Vries was echter niet zo gelukkig met die woordkeuze. Met name omdat dat begrip een te directe relatie legde met het Recht van parlementaire enquête waarover de Tweede en de Eerste Kamer beschikken. De Wet op de parlementaire enquête kent vele en (zeer) zware dwangmiddelen en de minister vond dat te ver gaan voor het gemeentelijk recht van onderzoek. Hij was van mening dat er geen misverstand mocht ontstaan over de (beperkte) bevoegdheden van de gemeenteraad op dit punt en dat de bescherming van burgers, die met een gemeentelijk onderzoek te maken kunnen krijgen voldoende geregeld is. In het vervolg wordt dan ook steeds gesproken over een recht van onderzoek en niet meer over een recht van enquête, dit om nadrukkelijk het onderscheid te markeren tussen de (beperkte) dwangmiddelen die het gemeentelijk recht van onderzoek kent en de vele en zware dwangmiddelen die zijn opgenomen in de Wet op de parlementaire enquête.9 Bij de wettelijke vormgeving van het recht van onderzoek is een zo zorgvuldige mogelijke afweging gemaakt tussen de zwaarte van de bevoegdheden van de raad en de (mogelijk ingrijpende) gevolgen voor de burgers van het gebruik van dat recht. Een gemeentelijk onderzoeksrecht behoort zich dan ook primair te richten op het controleren van het door het college gevoerde bestuur. De (onderzoeks)bevoegdheden van de raad moeten zich dan ook toespitsen op diegenen die direct met dat collegebeleid te maken hebben.10 4. Minderheidsonderzoek Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kwam de vraag aan de orde of het kabinet in overweging wilde nemen om het recht van onderzoek ook aan een (substantiële) raadsminderheid toe te kennen. Het kabinet is van mening dat het toepassen van het onderzoeksrecht een zwaar en gewichtig instrument is, waartoe alleen kan worden overgegaan indien een raadsmeerderheid zich hier achter kan scharen. Het kabinet zag geen reden om af te wijken van het algemene uitgangspunt dat over voorstellen binnen vertegenwoordigende organen bij meerderheid wordt besloten. De bijzondere bevoegdheden die de wet schept vormen juist reden om ook voor de instelling van een onderzoek een raadsmeerderheid te eisen. Daarbij wijst het kabinet er op dat de Wet op de Parlementaire Enquête evenmin de figuur van een minderheidsenquête kent. 5. Het beoordelen van de wenselijkheid/noodzakelijkheid van een onderzoek De Gemeentewet geeft geen bepalingen met betrekking tot het beoordelen van de wenselijkheid/noodzakelijkheid van het instellen van een onderzoek. Die bevoegdheid is terecht volledig bij de raad neergelegd. Verwacht mag worden dat, alvorens een of meerdere raadsleden besluit of besluiten om aan de raad een voorstel te doen tot het gebruik maken van het recht van onderzoek, zij eerst een gedegen afweging zullen maken of het instellen van een onderzoek de meest aangewezen of de enige nog resterende weg is om datgene te bereiken wat zij beogen. Zij zullen daarbij de afweging maken of zij, met gebruikmaking van 9
Hoofdlijnendebat n.a.v. het Kabinetsstandpunt, blz. 64-6152 Memorie van toelichting, Tweede Kamer 27 751 nr. 3, blz. 33-38
10
2
andere beschikbare (politiek-bestuurlijk minder zware) wettelijke instrumenten, hetzelfde doel kunnen bereiken 6. Het doel en de middelen Alvorens de raad een besluit neemt om een onderzoek in te stellen, zal hij een gedegen afweging moeten maken tussen het middel (onderzoek) dat wordt gekozen en het doel dat wordt beoogd. Het is van belang dat de raad die afweging maakt, omdat tegen het besluit om een onderzoek in te stellen, bezwaar en beroep open staat. Dat betekent dat de raad in het kader van een bezwaar- of beroepsprocedure met de vraag kan worden geconfronteerd of (de zwaarte van) het gekozen middel wel in verhouding staat tot het beoogde doel: het zogenoemde proportionaliteitsvereiste. Het gaat hierbij in feite om de verhouding tussen het onderzoeksrecht van de raad en de inlichtingenplicht van het college en de burgemeester jegens de raad. De vraag die aan de orde kan komen is: had de raad, door gebruik te maken van de eigen rechten (vragenrecht, recht van interpellatie) en/of door het college aan te spreken op zijn actieve en passieve informatieplicht niet hetzelfde resultaat kunnen bereiken dan met het instellen van een onderzoek wordt beoogd. In essentie gaat het dus om de vraag of de raad de gewenste inlichtingen en informatie niet op een andere (minder ingrijpende) wijze hadden kunnen verkrijgen. Overigens zal zowel de rechter als een bezwaarschriftencommissie zich hier naar verwachting terughoudend opstellen. Immers, de vraag of van het onderzoeksrecht gebruik moet worden gemaakt, is in eerste instantie vooral een politieke vraag. Verwacht mag worden dat de gemeenteraad niet naar het instrument van een onderzoek zal grijpen als hij de gevraagde informatie op andere wijze kan verkrijgen. Daarbij is van belang dat de inlichtingenplicht van het college respectievelijk de burgemeester niet alleen bestaat jegens de raad als geheel, maar ook ten opzichte van een of meerdere leden van de raad.11 7. Het indienen van een voorstel tot het instellen van een onderzoek (Gemeentewet artikel 155a, eerste lid). Een voorstel tot het instellen van een onderzoek kan worden ingediend door een of meer raadsleden. De betreffende wettelijke bepaling is niet voor tweeërlei uitleg vatbaar. De raad hoeft op dit punt derhalve geen nadere regels in de verordening op te nemen. 8. De wijze van indienen van een voorstel. De Gemeentewet geeft géén vormvoorschriften met betrekking tot de wijze waarop een voorstel tot het instellen van een onderzoek moet worden ingediend. De raad kan overwegen die vorm geheel vrij te laten. In dat geval wordt het aan een raadslid of meerdere raadsleden overgelaten om te bepalen op welke wijze zijn hun voorstel indienen. In dat geval hoeven in de verordening geen nadere regels te worden opgenomen. Een nadeel van deze benadering kan zijn dat op het moment dat het voorstel wordt gedaan het voor de raad niet voldoende duidelijk is wat de achterliggende argumentatie voor het voorstel is en dat de raad de indieners alsnog verzoekt hun voorstel nog een keer duidelijk (schriftelijk) te motiveren. Daarmee wordt tijd verloren en dat kan in dit verband onwenselijk zijn. De raad kan ook overwegen om in de verordening een bepaling op te nemen dat een voorstel tot het instellen van een onderzoek schriftelijk wordt ingediend. Dat heeft als voordeel dat er enige systematiek en eenduidigheid kan worden geschapen in de wijze waarop een dergelijk voorstel aan de raad wordt voorgelegd. Het dwingt raadsleden ook om hun overwegingen waarom zij een dergelijk voorstel doen voor zichzelf goed op een rij te zetten, zodat ze, wanneer er in de raad over wordt gedebatteerd, goed beslagen ten ijs kunnen komen.
11
3
Memorie van Antwoord, Eerste Kamer 27 751 nr. 10b, blz. 27-34
Tenslotte kan de raad overwegen om met betrekking tot het indienen van een voorstel tot het instellen van een onderzoek dezelfde procedure te volgen als in het Reglement van Orde vastgelegd met betrekking tot het indienen van een initiatiefvoorstel. De overweging om voor deze optie te kiezen is dat het recht van onderzoek in het verlengde ligt van het recht van interpellatie als een van de “zwaardere” controle-instrumenten van de raad. Kaderstellend discussiepunt: • De raad laat de wijze waarop een voorstel tot het instellen van een onderzoek wordt ingediend geheel vrij. • De raad neemt in de verordening de bepaling op dat een voorstel tot het instellen van een onderzoek schriftelijk dient te gebeuren, waarbij de overwegingen die aan het voorstel ten grondslag liggen aangegeven worden. • De raad neemt in de verordening de bepaling op dat een voorstel tot het instellen van een onderzoek op dezelfde wijze moet plaatsvinden als een initiatiefvoorstel (zie artikel 39 van het Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Heusden). 9. Het onderwerp van onderzoek (Gemeentewet, artikel 155a, eerste lid). In artikel 155a, eerste lid is bepaald dat een onderzoek betrekking moet hebben op het door het college gevoerde bestuur. De wet zelf geeft niet aan wat nu precies moet worden verstaan onder het begrip “het door het college gevoerde bestuur”. Om een beeld te krijgen van wat daar nu mee kan zijn bedoeld, moeten we te rade gaan bij de parlementaire behandeling van de wet. Uit de wettelijke bepaling, dat het onderzoek betrekking moet hebben op het door het college gevoerde bestuur, kan in ieder geval worden afgeleid dat het beleid van de provincie of van het Rijk geen onderwerp kan zijn van een gemeentelijk onderzoek. Een onderzoek kan dus in ieder geval betrekking hebben op de uitoefening van de bestuursbevoegdheden die aan het college in de Gemeentewet zijn toegewezen.12 Waar evenmin onduidelijkheid over bestaat is dat een onderzoek ook betrekking kan hebben op de wijze waarop het college medebewindstaken uitoefent en uitvoert. Verder kan het onderwerp van onderzoek ook bestaan uit de opstelling van de burgemeester of de wethouders die zij, handelend zonder last, hebben ingenomen in organen van publiekrechtelijke samenwerking of in privaatrechtelijke rechtspersonen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het onderzoek geen betrekking zal kunnen hebben op het door de betreffende organen of rechtspersonen als zodanig gevoerde bestuur. Daarom zal het onderzoek wat dit onderdeel van het door het college gevoerde bestuur betreft veelal een beperkt karakter hebben. Alleen de opstelling van de wethouder of de burgemeester binnen dat orgaan of die rechtspersoon zal voorwerp van onderzoek kunnen zijn. De burgemeester of een wethouder die handelt als lid van of vertegenwoordiger in een publiekrechtelijk samenwerkingsverband of in een privaatrechtelijke rechtspersoon, doet dat gewoonlijk als vertegenwoordiger van de gemeente of van een van haar bestuursorganen (de raad, het college). Daarmee valt dat handelen onder het begrip «het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur» als bedoeld in artikel 155a, eerste lid. Of door een van de gemeentelijke organen een uitdrukkelijke opdracht is gegeven tot een bepaald handelen of nalaten is daarbij niet relevant. Ook is niet vereist dat de betrokken bestuurder uitdrukkelijk door een van de gemeentelijke organen als gemeentelijk vertegenwoordiger is aangewezen. Bepalend is of de betreffende functie wordt uitgeoefend in de hoedanigheid van bekleder van het ambt van wethouder of burgemeester. Het ligt anders wanneer bijvoorbeeld een wethouder op persoonlijke titel deel uitmaakt van een orgaan van een privaatrechtelijke 12
Zie Gemeentewet, artikel 160.
4
rechtspersoon. Of daarvan sprake is zal van geval tot geval moeten worden bepaald. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een wethouder die als politicus een functie in het bestuur van een politieke partij vervult of lid is van het bestuur van een plaatselijke stichting of vereniging. Deze informatie is voor uw raad van belang om, wanneer aan uw raad een voorstel tot het instellen van een onderzoek wordt voorgelegd, in grote lijnen te kunnen beoordelen of een voorstel past binnen het criterium: “door het college of de burgemeester gevoerde bestuur”. Het is niet nodig om met betrekking tot dit element nadere regels op te nemen in de verordening. 10. Omschrijving van het onderwerp van onderzoek (Gemeentewet artikel 155a, tweede lid). Het besluit van de gemeenteraad tot het instellen van een onderzoek moet vergezeld gaan van een omschrijving van het onderwerp van onderzoek en een toelichting daarop. De omschrijving van het onderzoek bepaalt het kader waarbinnen de onderzoekscommissie zijn bevoegdheden kan uitoefenen. Dit betekent dat door de onderzoekscommissie geen vragen kunnen worden gesteld of documenten kunnen worden opgevraagd, die niet in relatie staan tot omschrijving van het onderzoek. Mocht dit evenwel toch gebeuren, dan behoeven dergelijke vragen niet te worden beantwoord en behoeven de gevraagde documenten niet te worden overgelegd. Het is derhalve van groot belang dat de raad, alvorens een verantwoord besluit te kunnen nemen tot het instellen van een onderzoek, beschikt over een duidelijke en eenduidige omschrijving van het onderwerp. Dit om te voorkomen dat bij de feitelijke uitvoering van het onderzoek misverstanden ontstaan ten aanzien van vraag of de onderzoekscommissie nu wel of niet binnen de kaders van het onderzoeksonderwerp handelt. Daarnaast is een toelichting vereist waarin de argumenten worden aangegeven waarom het onderzoek wordt ingesteld. Ook die toelichting maakt onderdeel uit van de besluitvorming door de raad. De raad beslist derhalve niet alleen over het instellen van een onderzoek, maar ook over de omschrijving van het onderwerp van onderzoek. Gegeven de bepalingen in de Gemeentewet is het niet nodig dat de raad hierover nadere bepalingen in de gemeentelijke verordening opneemt. 11. Wijziging van het onderwerp van onderzoek Het kan in de praktijk voorkomen dat tijdens het onderzoek blijkt dat de omschrijving van het onderwerp van onderzoek onvolledig of te beperkt blijkt te zijn. Dat kan betekenen dat de onderzoekscommissie onvoldoende mogelijkheden heeft om het doel van het onderzoek (waarheidsvinding) te realiseren. Om dat te voorkomen is in de Gemeentewet aan de onderzoekscommissie de bevoegdheid gegeven om tijdens de uitvoering van het onderzoek, de omschrijving van het onderwerp van onderzoek te wijzigen of aan te passen. Het gaat hier om een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent op de eerste plaats dat een dergelijk besluit algemeen bekend moet worden gemaakt. Verder betekent het dat tegen een dergelijk besluit bezwaar en beroep open staat. 12. Het instellen van een onderzoekscommissie. 12.1 Inleiding In artikel 155a, derde lid van de Gemeentewet is bepaald dat een onderzoek wordt uitgevoerd door een door de raad in te stellen onderzoekscommissie. Zo’n commissie kan alleen bestaan uit raadsleden een heeft tenminste drie leden.
5
Verder geeft de Gemeentewet nog een aantal andere regels met betrekking tot een onderzoekscommissie. Zo wordt in artikel 155a, vierde lid bepaald dat de artikelen 22, 82, derde lid en 86, eerste lid van overeenkomstige toepassing zijn. 12.2 Het bepalen van het aantal leden Een onderzoekscommissie heeft tenminste drie leden.13 De raad is in beginsel vrij om de omvang van de onderzoekscommissie te bepalen. Alleen het minimum aantal is in de wet vastgelegd. Kaderstellend discussiepunt: • De raad kiest ervoor om zich te conformeren aan de betreffende wettelijke bepaling met betrekking tot het minimum aantal leden. In dat geval hoeft de raad in de verordening geen nadere regels op te nemen. De keuze voor het aantal leden van een onderzoekscommissie wordt bepaald door het karakter en de zwaarte van het onderzoek en wordt derhalve van geval tot geval bepaald. • De raad kiest ervoor om naast het wettelijk voorgeschreven minimum aantal leden van een onderzoekscommissie een maximum aantal leden op te nemen. • De raad kiest voor een bepaling in de verordening die waarborgt dat een onderzoekscommissie altijd uit zoveel leden zal bestaan dat gewaarborgd wordt dat iedere in de raad vertegenwoordigde groepering in alle gevallen een vertegenwoordiger in de onderzoekscommissie heeft. 12.3 Het benoemen van de leden De Gemeentewet geeft geen vormvoorschriften op het punt van de benoeming van de leden van een onderzoekscommissie. Ten aanzien van dit aspect kan gekozen worden voor een vrije kandidaatstelling. Dat betekent dat ieder individueel raadslid zich kandidaat kan stellen om te worden benoemd tot lid van een onderzoekscommissie. De raad kan ook overwegen dat de kandidaatstelling wordt overgelaten aan de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. Bij de benoeming van de leden van een onderzoekscommissie gaat het om de benoeming van personen. In het reglement van orde van de gemeenteraad zijn er enkele regels opgenomen met betrekking tot de procedure voor benoeming van personen. De raad kan er voor kiezen deze procedure ook van toepassing te verklaren op de benoeming van leden van de onderzoekscommissie. Met betrekking tot de feitelijke benoeming kan gekozen worden voor de procedure zoals die is vastgelegd in artikel 32 van het Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Heusden. Kaderstellend discussiepunt: • Ieder lid van de gemeenteraad is gerechtigd zich kandidaat te stellen voor benoeming tot lid van een onderzoekscommissie. • De kandidaten voor benoeming in een onderzoekscommissie worden voorgedragen door de in de gemeenteraad vertegenwoordigde groeperingen. 12.4 De samenstelling van de onderzoekscommissie De onderzoekscommissie bestaat uitsluitend uit raadsleden.14 13 14
Gemeentewet, artikel 155a, derde lid. Gemeentewet, artikel 155a, derde lid.
6
Collegeleden kunnen geen lid zijn van een onderzoekscommissie. Dat is logisch, nu het onderzoek zich richt op het door het college gevoerde bestuur. Verder is het van belang er op te wijzen dat een getuige of deskundige die door de commissie wordt gehoord geen lid kan zijn van een onderzoekscommissie. Het is voor een goed begrip wenselijk hier nader op in te gaan. Als voordat de leden van de onderzoekscommissie door de raad worden benoemd, duidelijk is dat een raadslid door de onderzoekscommissie zal worden gehoord, dan zal de raad dat raadslid niet (mogen) benoemen tot lid van de onderzoekscommissie.15 Het kan echter in de praktijk voorkomen dat dit ten tijde van de benoeming van de leden van de onderzoekscommissie niet bekend is of niet te voorzien is. In dat geval zal, als de onderzoekscommissie tot de conclusie komt dat een benoemd commissielid als getuige of deskundige zal moeten worden gehoord, dat raadslid geen lid meer mogen zijn van de onderzoekscommissie. Hoewel dit feitelijk voortvloeit uit het bepaalde artikel 155c, tweede lid van de Gemeentewet is het, om misverstanden te voorkomen, raadzaam om in de gemeentelijke verordening een bepaling op te nemen dat wanneer de hiervoor bedoelde omstandigheden zich voordoen, het betreffende raadslid onmiddellijk ophoudt lid van de onderzoekscommissie te zijn. Kaderstellend discussiepunt: • De raad besluit om in de verordening al dan niet een specifieke bepaling op te nemen met betrekking tot de situatie dat een lid van de onderzoekscommissie onmiddellijk ophoudt lid van de onderzoekscommissie te zijn, wanneer de commissie van oordeel is dat het betreffende commissielid, in zijn hoedanigheid van raadslid, door de commissie als getuige of deskundige moet worden gehoord. 12.5 Evenwichtige vertegenwoordiging. De raad is vrij om te bepalen welke raadsleden worden benoemd tot lid van een onderzoekscommissie. Wel is ten aanzien van de samenstelling van de commissie het bepaalde in artikel 82, derde lid van de Gemeentewet van toepassing.16 Op grond van die bepaling dient de raad bij de benoeming van leden van de onderzoekscommissie te zorgen voor een evenwichtige vertegenwoordiging van de in de raad vertegenwoordigde groeperingen. Dat betekent niet per definitie dat er van iedere in de raad vertegenwoordigde groepering altijd tenminste één lid tot lid van de onderzoekscommissie moet worden benoemd. De raad kan hier zelf in de verordening nadere regels voor opnemen. Zo kan de raad het aantal leden van een onderzoekscommissie zodanig vaststellen dat het mogelijk is dat iedere raadsfractie een lid voor de onderzoekscommissie kan voordragen. Uit de gekozen formulering moet worden afgeleid dat het niet de bedoeling van deze bepaling is om voor te schrijven dat in alle gevallen alle in de raad vertegenwoordigde groeperingen in een commissie moeten zijn vertegenwoordigd. Wel is het de bedoeling van deze bepaling dat een zekere spreiding van commissiezetels over de raadsfracties wordt nagestreefd. Wat nu precies als een evenwichtige vertegenwoordiging moet worden beschouwd, is afhankelijk van de lokale politieke verhoudingen. De raad moet dit zelf beoordelen.17 Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kwam de vraag aan de orde of de raad als geheel zichzelf kan benoemen tot onderzoekscommissie. Afgezien van het feit dat het praktisch niet goed voorstelbaar is dat de raad als geheel een onderzoek zou
15
Gemeentewet, artikel 155c, tweede lid. Gemeentewet, artikel 155a, vierde lid 17 Memorie van Antwoord, Eerste Kamer 27 751 Nr. 10b, blz. 27-34 16
7
uitvoeren, verdraagt een onderzoekscommissie die bestaat uit alle leden van de raad zich niet met de wettelijke bepalingen. Uit het wettelijk voorschrift dat de raad moet zorgen voor een evenwichtige samenstelling van de commissie moet afgeleid worden dat de wet uitgaat van de gedachte dat een onderzoekscommissie bestaat uit enkele (ten minste drie) leden van de raad. Natuurlijk zal op lokaal niveau, in relatie tot het begrip evenwichtige samenstelling de discussie aan de orde kunnen komen of het - behoudens bijzondere omstandigheden - voor de hand ligt om groeperingen, zeker de grotere, tegen hun zin uit de commissie te weren. In de memorie van antwoord is aangegeven dat de betreffende bepaling tot doel heeft een zekere spreiding van commissiezetels over de raadsfracties tot stand te brengen. Echter hoe die evenwichtigheid in de specifieke lokale situatie vorm moet worden gegeven zal door de gemeenteraad zelf moeten worden bepaald. Aan het uitgangspunt van evenwichtige vertegenwoordiging in de onderzoekscommissie moet geen zwaarder gewicht worden toegekend dan aan de evenwichtige vertegenwoordiging in een «reguliere» raadscommissie. Alleen in de specifieke plaatselijke omstandigheden kan beoordeeld worden wat het politieke gewicht is dat daaraan moet worden toegekend. In bepaalde situaties zal dat zwaarder wegen dan in andere. Wat daar overigens ook van zij, het ligt niet voor de hand om grotere groeperingen tegen hun zin uit een commissie te weren. Het is tegen de achtergrond van het voorgaande aannemelijk dat de instelling van de onderzoekscommissie en de benoeming van de leden van de commissie niet tegelijk in dezelfde raadsvergadering kan plaatsvinden als de raadsvergadering waarin besloten wordt tot het instellen van een onderzoek.. Kaderstellend discussiepunt: De procedure • De raad kiest er al dan niet voor om met betrekking tot de benoeming van leden van de onderzoekscommissie de bepalingen van het reglement van orde van de gemeenteraad ten aanzien van benoeming van personen van toepassing te verklaren. De voordracht van kandidaten • Als het aantal leden van een onderzoekscommissie niet gelijk is aan het aantal in de raad vertegenwoordigde fractie, kan de raad er voor kiezen om in de verordening een bepaling op te nemen dat, voorafgaande aan de kandidaatstelling, overleg plaatsvindt in het presidium plaatsvindt over de definitieve kandidaatstelling. • Als het aantal leden van een onderzoekscommissie gelijk is aan het aantal in de raad vertegenwoordigde fracties, kan de raad in de verordening een bepaling opnemen dat iedere in de raad vertegenwoordigde fractie gerechtigd is een kandidaat voor de onderzoekscommissie voor te dragen. 13. De beraadslagingen van de commissie Ten aanzien van de beraadslagingen van de onderzoekscommissie zelf zijn geen specifieke bepalingen in de Gemeentewet opgenomen. In beginsel is de raad vrij om in de verordening te bepalen of de beraadslagingen van de commissie in het openbaar dan wel in beslotenheid plaatsvinden. Op de onderzoekscommissie is artikel 22 van de Gemeentewet van toepassing18. Dat betekent dat tijdens de beraadslagingen van de onderzoekscommissie voor de leden van die commissie de zogenoemde immuniteitsregel geldt: De leden die deelnemen aan de 18
Gemeentewet, artikel 155a, vierde lid
8
beraadslaging kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken worden voor, dan wel verplicht worden getuigenis af te leggen als bedoeld in artikel 165, eerste lid van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, over hetgeen zij in de vergadering van de onderzoekscommissie hebben gezegd of aan de onderzoekscommissie schriftelijk hebben overgelegd. Zoals gezegd kan de raad in de verordening op de onderzoekscommissie opnemen dat de vergaderingen van de onderzoekscommissie zelf altijd in beslotenheid plaatsvinden. Gezien het karakter van deze bevoegdheid en de kans dat er tijdens de vergaderingen van de onderzoekscommissie zaken aan de orde kunnen komen, waarvan het niet wenselijk kan zijn dat die in openbaarheid worden besproken, zijn daar plausibele redenen voor aan te voeren, zonder dat de schijn gewekt wordt dat er sprake is van zogenoemde achterkamertjespolitiek. De raad kan ook in de verordening opnemen dat de vergaderingen van de commissie in principe openbaar zijn, maar dat de voorzitter eigener beweging, dan wel op verzoek van een of meer commissieleden, kan besluiten dat de vergadering in beslotenheid plaatsvindt. Wanneer er in beslotenheid wordt vergaderd, is het bepaalde in artikel 86, eerste lid van de Gemeentewet van toepassing19 Daarin is het volgende bepaald: Een commissie kan in een besloten vergadering, op grond van een belang genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de commissie worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de commissie haar opheft. Kaderstellend discussiepunt • De raad bepaalt in de verordening dat de vergaderingen van de onderzoekscommissie altijd in beslotenheid plaatsvinden. • De raad bepaalt in de verordening dat de vergaderingen van de onderzoekscommissie in beginsel openbaar zijn, maar dat de voorzitter of eigenstandig of op verzoek van een aantal leden van de commissie kan besluiten dat de vergadering in beslotenheid plaatsvindt. In dit laatste geval moet de raad een keuze maken ten aanzien van: of de voorzitter bepaalt het, of vergaderen in beslotenheid vindt plaats op verzoek van een aantal leden van de commissie. Dan dient de raad in de verordening het aantal leden te bepalen dat zo’n verzoek moet indienen. 14. De reikwijdte van het onderzoek De reikwijdte van het onderzoek heeft twee elementen: 1. het onderwerp van onderzoek 2. de personenkring van onderzoek Het onderwerp van onderzoek De raad is in principe vrij in het formuleren van het onderwerp van een onderzoek, maar dient daarbij wel in het oog te houden dat het onderzoek betrekking moet hebben op een onderdeel van het door het college gevoerde bestuur. De raad kan dus niet het beleid van de provincie of het Rijk tot onderwerp van een gemeentelijk onderzoek maken. Over wat tot het “door het college gevoerde bestuur moet worden verstaan” kan aan de hand van een aantal voorbeelden worden verduidelijkt.
19
9
Gemeentewet, artikel 155a, vierde lid
Het begrip «door het college of burgemeester gevoerde bestuur» dient ruim te worden uitgelegd. In feite houdt dit in dat naar het handelen van het college en de burgemeester in al zijn facetten een onderzoek kan worden ingesteld. Is een dienst eenmaal geprivatiseerd, dan behoort een onderzoek naar het handelen van deze dienst zelf niet meer tot de mogelijkheden. Er is dan immers geen sprake meer van bestuursoptreden van het college of de burgemeester. De gang van zaken rond een privatisering zelf, kan uiteraard wel voorwerp van onderzoek zijn. Zo kunnen met behulp van de specifieke onderzoeksbevoegdheden bijvoorbeeld wel de argumenten die ten grondslag lagen aan de privatisering van een bepaalde dienst nader worden bezien. Eveneens zal een dienst die op afstand is geplaatst, betrokken kunnen worden bij of voorwerp kunnen zijn van een raadsonderzoek. Ook al is de dienst op afstand geplaatst, het college blijft, zij het op afstand, verantwoordelijk voor het handelen van deze dienst. 15. Toezicht op de uitvoering van een onderzoek Er is in de Gemeentewet niet voorzien in toezicht op de wijze waarop de gemeenteraad van deze vergaande bevoegdheid gebruik denkt te maken. Het kabinet is van mening dat volstaan kan worden met de gebruikelijke repressieve lijn, met als sluitstuk het vernietigingsrecht van de Kroon. 16. De personenkring Met de personenkring worden hier bedoeld de burgers die door een gemeentelijke onderzoekscommissie kunnen worden opgeroepen om als getuige of deskundige te worden gehoord. Uitgangspunt is dat een gemeentelijk onderzoeksrecht zich primair behoort te richten op het controleren van het door het college gevoerde bestuur. De (onderzoeks)bevoegdheden van de raad worden daarom beperkt tot diegenen die direct met dat collegebeleid te maken hebben, zoals o.a.: wethouders en oud-wethouders, de burgemeester en oud-burgemeesters, raadsleden en oud-raadsleden, commissieleden en oud-commissieleden, gemeenteambtenaren en ex-gemeenteambtenaren, leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente en oud-leden van het dagelijks bestuur van een deelgemeente, deelraadsleden en oud-deelraadsleden. Het belang van de raad om onderzoek te doen ten aanzien van onderwerpen die tot de gemeentelijke bevoegdheden behoren, weegt - voor andere categorieën personen dan de hiervoor genoemde - niet op tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Burgers die niet tot de met name genoemde kring van personen behoren mogen wel vrijwillig medewerking aan een onderzoek verlenen. Welbewust is er dan ook van afgezien om een ieder die werkzaamheden heeft verricht voor de gemeente te verplichten tot medewerking aan een onderzoek.20 De personenkring is zodanig gekozen dat volstrekt duidelijk is dat het gaat om personen die bij het gemeentelijk beleid betrokken zijn of waren en dat ook duidelijk is wie tot die personenkring moet worden gerekend.21 Het kabinet heeft er bewust voor gekozen om de kring van personen die kunnen worden verplicht voor de onderzoekscommissie te verschijnen, zo beperkt mogelijk te houden als voor een adequate uitoefening van het onderzoeksrecht noodzakelijk is. Om die reden is de personenkring beperkt tot diegenen van wie absoluut duidelijk is dat zij een functionele band met de gemeente hebben of gehad hebben.22 17. Overdracht bevoegdheden
20
Memorie van toelichting, Tweede Kamer 27 751 nr. 3, blz. 33-38 Nader rapport n.a.v. het advies van de Raad van State, blz. 18-20 22 Zie Gemeentewet, artikel 155b, eerste lid en artikel 155c, eerste lid. 21
10
Op grond van artikel 156, eerste lid Gemeentewet kan de raad bevoegdheden overdragen aan het college, aan een door de raad ingestelde bestuurscommissie, en aan een deelraad. De bevoegdheid tot het instellen van een onderzoek als bedoeld in artikel 155a, eerste lid kan niet worden overdragen.23 Aangezien dit in de Gemeentewet eenduidig is geregeld hoeft op dit punt geen bepaling in de verordening te worden opgenomen. 18. Verhoor onder ede In de Gemeentewet is bepaald dat de onderzoekscommissie kan besluiten getuigen onder ede te verhoren.24 Gelet op de formulering van de betreffende bepaling gaat het hier om een facultatieve bevoegdheid. De commissie is dus niet verplicht om getuigen onder ede te verhoren. Het wordt aan de onderzoekscommissie overgelaten te bepalen wanneer een verhoor onder ede gewenst/noodzakelijk is. Indien de commissie van oordeel is dat dat het geval is zal de commissie voorafgaand aan het verhoor daartoe moeten besluiten. Het gevolg hiervan is dat in voorkomende gevallen vervolging mogelijk is wegens meineed.25 Met betrekking tot het verhoren onder ede is nog het volgende van belang. Uit het bepaalde in artikel 155c, vierde lid van de Gemeentewet mag niet afgeleid worden dat de onderzoekscommissie naar eigen inzichten kan bepalen of hij van sommige getuigen wel en van andere niet de eed vergt. De onderzoekscommissie mag geen onderscheid maken tussen de verschillende getuigen ten aanzien van de vraag of de eed of belofte wordt afgenomen. Indien wordt gekozen voor verhoor onder ede, dient dit bij alle te verhoren getuigen te worden toegepast. Dit kan ook worden afgeleid uit het feit dat in de betreffende bepaling het begrip «getuigen» wordt gebruikt en niet het begrip «een getuige».26 Meineed Meineed is strafbaar. Dat geldt ook voor degenen die als getuige door de onderzoekscommissie worden verhoord. Het is niet nodig daarover in de Gemeentewet of in de gemeentelijke verordening op de commissie van onderzoek bepalingen op te nemen, omdat in artikel 207, eerste lid van het Wetboek van Strafrecht is bepaald dat meineed strafbaar is. Bijstand voor de getuige Een getuige die door de commissie wordt opgeroepen om te worden gehoord kan zich tijdens het verhoor laten bijstaan door een derde. Dit recht van bijstand betekent dat niet de getuige zelf, maar degene die hem bijstaat het woord voert. Het kan echter in het belang van het onderzoek wenselijk zijn dat de getuige zelf spreekt. Daarom kan de commissie om gewichtige reden besluiten dat een getuige zonder bijstand van een derde wordt gehoord.27 19. Het voorzitterschap van een onderzoekscommissie Het voorzitterschap van de onderzoekscommissie dient te worden vervuld door een raadslid. Ten aanzien van de benoeming van een voorzitter zijn er twee mogelijkheden denkbaar: 1. de voorzitter wordt door de raad benoemd; 2. de benoemde onderzoekscommissie kiest zijn eigen voorzitter. Het voorgaande geldt ook ten aanzien van de plaatsvervangend voorzitter. 23
Gemeentewet, artikel 156, tweede lid, aanhef en onder a Gemeentewet, artikel 155c, vierde lid. 25 Wetboek van strafrecht, artikel 207, eerste lid. 26 Memorie van Antwoord, Eerste Kamer 27 751 Nr. 10b, blz. 27-34 27 Gemeentewet, artikel 155a, zevende lid 24
11
Kaderstellend discussiepunt: • de raad bepaalt in de verordening dat de raad zelf de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van de onderzoekscommissie benoemt; • de raad bepaalt in de verordening dat de raad zelf de voorzitter benoemt en dat de commissie uit zijn midden de plaatsvervangend voorzitter benoemt; • de raad bepaalt in de verordening dat de commissie zelf uit zijn midden zowel de voorzitter als de plaatsvervangend voorzitter benoemt. De rol van de voorzitter In de Gemeentewet zijn geen bepalingen opgenomen met betrekking tot de rol van de voorzitter. De raad is dus vrij om in de verordening bepalingen op te nemen ten aanzien van de rol van de voorzitter. Daarbij is het denkbaar dat de voorzitter alleen een technisch, ondersteunende rol vervult, maar er kan ook voor gekozen worden de voorzitter volwaardig lid van de onderzoekscommissie te laten zijn. In dat geval neemt hij ook actief deel aan verhoren en andere werkzaamheden van de commissie. Kaderstellend discussiepunt: • de raad neemt in de verordening een bepaling op dat de voorzitter van de commissie de rol van technisch, ondersteunend voorzitter vervult. • de raad neemt in de verordening een bepaling op dat de voorzitter van de commissie volwaardig lid is van de commissie en derhalve actief deelneemt aan de werkzaamheden van de commissie. 20. Immuniteit Artikel 155a, vierde lid, en artikel 22 van de Gemeentewet (de zogenoemde “immuniteitsregel”) is alleen van toepassing op de leden van de onderzoekscommissie en eventueel andere personen die aan de beraadslaging van deze commissie deelnemen. De immuniteit van artikel 155a, vierde lid geldt derhalve niet voor degenen die gehoord worden. Het verhoor van een getuige valt dus niet onder het begrip beraadslaging. 21. Informatieve gesprekken Het horen van getuigen en deskundigen vindt plaats in een openbare zitting van de onderzoekscommissie. De tijd waarop en de plaats waar die zittingen worden gehouden moeten door de voorzitter van de onderzoekscommissie tijdig ter openbare kennis worden gebracht. Dit sluit de mogelijkheid niet uit dat de onderzoekscommissie het wenselijk acht om voorafgaande aan en ter voorbereiding op het horen van getuigen of deskundigen in een openbare zitting, informatieve gesprekken met de betrokken personen te voeren. De commissie is vrij om dergelijke gesprekken al dan niet te organiseren. De betrokkenen zijn in dat geval echter niet verplicht om op zo’n informatief gesprek te verschijnen. Hoewel het hier gaat om een vrije keuze van de onderzoekscommissie, lijkt het – om misverstanden te voorkomen – raadzaam om ten aanzien van dit punt een bepaling in de gemeentelijke verordening op te nemen. Immers, als er niets geregeld is kan de commissie door de raad of door degenen die zijn uitgenodigd voor zo’n informatief gesprek worden geconfronteerd met de vraag of de commissie wel binnen haar bevoegdheden blijft. Daarmee zou het voor de commissie onmogelijk kunnen worden om dergelijke gesprekken te voeren en dat zou afbreuk kunnen doen aan de kwaliteit van de onderzoeksresultaten. Kaderstellend discussiepunt
12
•
de raad besluit om in de verordening een bepaling op te nemen die het voor een onderzoekscommissie mogelijk maakt om, voorafgaande aan het horen van getuigen en deskundigen informatieve gesprekken te voeren.
22. Het afdwingen van medewerking via subsidie- en/of vergunningvoorwaarden Waar het onderzoeksrecht geen dwangmiddelen omvat zou het denkbaar kunnen zijn dat de gemeente via subsidie- of vergunningvoorwaarden respectievelijk clausules in overeenkomsten derden zou kunnen verplichten tot medewerking aan een gemeentelijk onderzoek. Dit is echter niet toegestaan. Zo’n handelwijze is niet in overeenstemming met het in de onderhavige bepalingen neergelegde stelsel In de wet is bewust gekozen voor een beperking van de kring van personen die verplicht zijn medewerking te verlenen aan een gemeentelijk onderzoek. Het uitbreiden van deze kring van personen via voorwaarden in contracten of bij vergunningen of subsidies, terwijl daarvoor geen wettelijke basis bestaat, zou een ongeoorloofde inbreuk op allerlei rechten van derden, waaronder grondrechten, kunnen opleveren. Er moet dan ook als uitgangspunt worden aangehouden dat dergelijke voorwaarden in strijd zijn met de wet zijn en derhalve nietig of vernietigbaar zijn.28 23. De belasting van de commissieleden Het raadslidmaatschap is een parttime functie die door veel raadsleden in de avonduren vervuld moet worden. Tegen die achtergrond is het denkbaar dat het lidmaatschap van een onderzoekscommissie een zwaar beslag legt op de tijd van de leden van die commissie. In dat verband kan de vraag worden gesteld of ondersteuning van een onderzoekscommissie onder het begrip ambtelijke bijstand (zie verordening op de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning) valt. Ook is de vraag aan de orde of de onderzoekscommissie mogelijkheden heeft om ondersteuning van buiten de ambtelijke organisatie in te schakelen. Het kabinet is van oordeel dat de onderzoekscommissie indien er geen raadsgriffie is ingericht, gebruik kan maken van ambtelijke bijstand van personen die in een ambtelijke verhouding staan tot het gemeentebestuur. Daarbij kan in eerste instantie met name gedacht worden aan het verrichten van uitvoerende werkzaamheden, maar het is niet bij voorbaat uitgesloten dat ambtenaren inhoudelijk werk ten behoeve van het onderzoek verrichten. In artikel 155d, tweede lid, is expliciet bepaald dat de raad in zijn verordening over het onderzoeksrecht een regeling treft over de verlening van ambtelijke bijstand ten behoeve van onderzoeken. Als een raadsgriffie is ingesteld, zal een onderzoekscommissie uiteraard hiervan ondersteuning kunnen krijgen. Zowel in de situatie waarin geen raadsgriffie is ingesteld, als die waarin dit wel het geval is, heeft de raad uiteraard ook de mogelijkheid om personele ondersteuning van buiten de gemeentelijke organisatie in te huren. De door de raad hiervoor geraamde kosten dienen door het college te worden opgenomen in de ontwerpbegroting.29 Het is wenselijk even stil te staan bij de vraag of dit arbeidsintensieve instrument niet een te zwaar beslag legt op de beperkte tijd die parttime volksvertegenwoordigers voor het raadswerk beschikbaar hebben. Het kan niet worden ontkend dat het instellen van een onderzoek door de raad beslag zal leggen met name op de leden van de onderzoekscommissie. Wel kan een en ander zo worden georganiseerd dat van dat tijdbeslag geen te grote belemmerende factor wordt bij het inzetten van het 28 29
Memorie van Antwoord, Eerste Kamer 27 751 Nr. 10b, blz. 27-34 Gemeentewet, artikel 155f
13
onderzoeksinstrument. Door middel van het vrijmaken van budget op de begroting en het inzetten van ondersteunend personeel van de zijde van de griffie of de secretarie, het eventueel inschakelen van externen kan het tijdbeslag zoveel mogelijk worden beperkt. Bovendien moet worden bedacht dat onderzoeken als hier bedoeld niet aan de orde van de dag zullen zijn. Bij de ondersteuning van het onderzoek zal ook van anderen dan de betrokken ambtenaren gebruik kunnen worden gemaakt.
14
24. Geheimhouding De commissie kan geheimhouding aan de raad opleggen met betrekking tot de stukken die de commissie aan de raad overlegt.30 Dat dient evenwel expliciet en duidelijk op de betreffende stukken te worden aangegeven. De gemeenteraad beslist over het handhaven van de door de onderzoekscommissie opgelegde geheimhouding. De raad moet daarover beslissen in de eerstvolgende raadsvergadering nadat de stukken waarop geheimhouding rust zijn voorgelegd. Doet de raad dat niet, dan komt de geheimhouding automatisch te vervallen.31 De commissie is ook bevoegd om te besluiten om het onderzoeksverslag of delen daarvan geheim te houden. Daarnaast kan ook de gemeenteraad, wanneer het onderzoeksrapport door de onderzoekscommissie aan hem wordt overlegd, besluiten dat dat rapport of delen daarvan geheim worden gehouden. Met betrekking tot het handhaven of vervallen van de opgelegde geheimhouding geldt hetzelfde als hiervoor is aangegeven.32 Het is niet mogelijk dat het college aan de onderzoekscommissie geheimhouding oplegt. Wel kan het college de onderzoekscommissie verzoeken met bepaalde informatie vertrouwelijk om te gaan. Het is aan de onderzoekscommissie om te bepalen of aan dat verzoek al dan niet gevolg wordt gegeven. Aangezien deze zaken zijn geregeld in de Gemeentewet, behoeft daarvoor in de verordening geen nadere regeling te worden opgenomen. Zowel artikel 155c, zesde lid als artikel 86, eerste lid zien toe op geheimhouding over hetgeen in besloten zittingen aan de orde komt. Artikel 155c, zesde lid, is echter een bijzondere bepaling voor het verhoor in een besloten zitting van de onderzoekscommissie. De geheimhouding over hetgeen tijdens een verhoor in beslotenheid aan de leden van de commissie ter kennis is gekomen is absoluut. Het bepaalde in artikel 86, eerste lid, ziet op besloten vergaderingen van een commissie in het algemeen en dus ook op de vergaderingen/beraadslagingen van de onderzoekscommissie zelf. Het bepaalde in artikel 86, eerste lid is dus niet van toepassing op het afnemen van een verhoor in beslotenheid door een onderzoekscommissie. 25. Verschoning Niemand kan verplicht worden aan de onderzoekscommissie geheimen te vertellen, wanneer dat onevenredige schade zou kunnen toebrengen aan het belang van de uitoefening van zijn beroep, dan wel aan het belang van zijn onderneming of de onderneming waarbij hij werkzaam is of is geweest.33 Personen die uit hoofde van hun ambt of betrekking tot geheimhouding verplicht zijn, kunnen zich verschonen getuigenis af te leggen, doch uitsluitend met betrekking tot hetgeen waarvan de wetenschap hen als zodanig is toevertrouwd. In dat verband kan de vraag gesteld worden of collegeleden of anderen die worden ondervraagd over de relatie tussen hun ambtsuitoefening en hun beroep of bedrijf waarin zij werkzaam zijn of waren, een beroep kunnen doen op dit artikel. Artikel 155e ziet er op toe dat deze personen een beroep doen op het eerste lid van dat artikel. Daarbij geldt echter nadrukkelijke de kanttekening: voor zover daardoor onevenredige schade zou worden toegebracht aan het belang van de uitoefening van hun beroep, het belang van hun 30
Gemeentewet, artikel 25, tweede lid. Gemeentewet, artikel 25, derde lid. 32 Gemeentewet, artikel 25, tweede en derde lid. 33 Gemeentewet, artikel 155e 31
15
onderneming of de onderneming waarbij zij werkzaam zijn of zijn geweest. Voorwaarde om een beroep te kunnen doen op het bepaalde in artikel 155e, eerste lid is derhalve dat er sprake is van een geheim en van onevenredige schade die zou kunnen ontstaan. Het beoordeling of de onevenredige schade bedoeld in artikel 155e, eerste lid, optreedt zal in eerste instantie door de betreffende getuige zelf moeten worden gedaan. Wanneer de onderzoekscommissie niet overtuigd is dat er onevenredige schade kan optreden, kan de commissie aan het openbaar ministerie verzoeken een strafvervolging op basis van artikel 192 van het Wetboek van Strafrecht in te stellen. De strafrechter zal in laatste instantie een oordeel geven over de vraag of terecht een beroep is gedaan op de verschoningsgrond van artikel 155e, eerste lid. Het tweede lid van artikel 155e heeft uitsluitend betrekking op degenen die uit hoofde van hun ambt, beroep of betrekking tot geheimhouding zijn verplicht. Alleen zij kunnen een beroep doen op deze verschoningsgrond. Daarbij moet met name gedacht worden aan personen met een typische vertrouwensfunctie, functies waarvan de uitoefening als zodanig afhankelijk is van een strikt vertrouwelijke relatie met een derde, zoals bijvoorbeeld artsen, advocaten, geestelijken en maatschappelijk werkers. Personen die een dergelijke functie bekleden kunnen zich beroepen op hun geheimhoudingsplicht. De vergadering van het college vinden in beslotenheid plaats. De vraag is vervolgens in hoeverre de vertrouwelijkheid van het collegeberaad grenzen stelt aan de verplichting van de leden van het college tot antwoorden met betrekking tot zaken die in de collegevergadering aan de orde zijn of zijn geweest. Het kabinet is van oordeel dat de vertrouwelijkheid van het collegeberaad niet zo ver gaat dat leden van het college niet verplicht zouden zijn in een onderzoek van de raad, waar zij onder ede worden gehoord, antwoord te geven op vragen over zaken die in de collegevergadering aan de orde zijn of zijn geweest. Collegeleden kunnen met betrekking tot die zaken in beginsel geen beroep doen op artikel 155e. Het is onder omstandigheden echter wel denkbaar dat een beroep wordt op de verschoningsgrond «openbaar belang» om geen mededeling te hoeven doen over het in het collegeberaad verhandelde. Dit is vergelijkbaar met de inlichtingenplicht die het college op grond van artikel 169 ten opzichte van de raad heeft. De verschoningsgrond als bedoeld in artikel 155e, tweede lid Is niet van toepassing is op raadsleden, burgemeesters, wethouders, leden van ondernemingsraden en onderwijzend personeel, aan wie een geheim is toevertrouwd. Deze verschoningsgrond heeft een beperkt karakter en is alleen van toepassing op personen op wie een geheimhoudingsplicht rust die voortvloeit uit hun ambt, beroep of betrekking. In de genoemde voorbeelden is daarvan geen sprake. Wel zal voor collegeleden weigering van informatie op grond van strijd met het openbaar belang aan de orde kunnen zijn.34 Ook politieambtenaren zijn verplicht tot medewerking aan een onderzoek door een gemeentelijke commissie van onderzoek. De tekst van artikel 155b, eerste lid, spreekt van «ambtenaren en gewezen ambtenaren, door of vanwege het gemeentebestuur aangesteld of daaraan ondergeschikt». Aangesloten is bij de formulering van artikel 13, eerste lid, onder o, Gemeentewet. Voor de vraag wat onder het begrip ambtenaar moet worden verstaan, kan derhalve te rade worden gegaan bij de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake de incompatibiliteit van het raadslidmaatschap en het ambtenaarschap. Op basis van die jurisprudentie staat vast dat een politieambtenaar die in verband met de handhaving van de openbare orde onder het gezag de burgemeester kan vallen, in ieder geval als ondergeschikt aan het gemeentebestuur moet worden aangemerkt. 34
Nadere Memorie van Antwoord, Eerste Kamer 27 751 Nr. 10d, blz. 13-16
16
26. Publicatie Het is verplicht om de instelling van een onderzoek en de instelling van een onderzoekscommissie algemeen bekend te maken. Dat geldt ook voor de samenstelling van de onderzoekscommissie. de omschrijving van het onderzoek en een eventuele wijziging van die omschrijving. Zoals eerder al werd aangegeven gaat het hier om besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, besluiten derhalve die algemeen verbindende voorschriften inhouden en die daarom pas van kracht kunnen worden wanneer ze bekend zijn gemaakt.35 Deze bekendmaking moet plaatsvinden door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.36 De betreffende besluiten moeten voor iedere burger kosteloos ter inzage worden gelegd op het gemeentehuis of op een andere door de raad te bepalen plaats.37 Iedere burger kan, als hij daarom vraagt, een afschrift van de ter inzage gelegde besluiten krijgen.38 De tijd waarop en de plaats waar de openbare zittingen van de onderzoekscommissie (voor het horen van getuigen en deskundigen) worden gehouden moeten door de voorzitter van de onderzoekscommissie tijdig ter openbare kennis worden gebracht. 27. Bezwaar en beroep Ten aanzien van een aantal wettelijke bepalingen met betrekking tot het recht van onderzoek dient nog het volgende te worden aangetekend. De beslissingen die kunnen worden genomen op grond van de artikelen 155a tot en met 155c, moeten aangemerkt worden als een besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat tegen deze beslissingen bezwaar en beroep open staat. Het betreft hier de volgende besluiten: • de beslissing tot het instellen van een onderzoek, • de beslissing tot het instellen van een onderzoekscommissie, • de beslissing tot wijziging van het onderwerp van onderzoek, • de vordering om als getuige of deskundige voor de commissie te verschijnen, • de vordering om documenten te verstrekken, • de beslissing dat getuigen alleen worden gehoord na het afleggen van een eed of belofte. Met betrekking tot besluiten die de raad neemt in het kader van zijn recht van onderzoek, wordt niet afgeweken van de normale bestuursrechtelijke rechtsbescherming zoals die in het algemeen ten aanzien van besluiten geldt op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Gezien het ingrijpende karakter van de nieuwe bevoegdheden wordt het wenselijk geacht dat tegen besluiten die op grond van deze bevoegdheden genomen zijn, bezwaar en beroep openstaat. De regering heeft dan ook niet overwogen om bezwaar en beroep tegen dit soort besluiten uit te sluiten.39 35
Gemeentewet, artikel 139, eerste lid. Gemeentewet, artikel 139, tweede lid. 37 Gemeentewet, artikel 140. 38 Gemeentewet, artikel 141. 39 Nota n.a.v. het verslag, Tweede Kamer 27 751 nr. 6, blz. 32-36. 36
17
28. Het budget van de commissie In artikel 155f van de Gemeentewet is bepaald dat het college de door de raad geraamde kosten voor een onderzoek in een bepaald jaar opneemt in de ontwerp-begroting. In de praktijk is dit eigenlijk alleen mogelijk als op het moment dat de ontwerp-begroting wordt opgesteld duidelijk is dat de raad in het betreffende begrotingsjaar een onderzoek zal instellen en er ook duidelijk is wat het budget is dat de raad daarvoor – op basis van een globale raming - nodig denkt te hebben. Het is echter denkbaar dat bij het opstellen van de ontwerp-begroting de raad – om het zekere voor het onzekere te nemen – een (financiële) voorziening treft voor het geval zich in de loop van het betreffende begrotingsjaar de wenselijkheid of de noodzaak van een onderzoek voordoet. De raad komt dan niet (of in mindere mate) voor het probleem te staan dat men een onderzoek wenst in te stellen, maar dat daar in het geheel geen budget voor beschikbaar is. Dat zou immers kunnen betekenen dat men wel kan besluiten tot het instellen van een onderzoek, maar dat de uitvoering daarvan moet wachten totdat via de reguliere budgetcyclus in de eerstvolgende ontwerpbegroting het noodzakelijk geachte budget wordt vrijgemaakt. Een derde benadering zou kunnen zijn dat de raad, wanneer de noodzaak van een onderzoek urgent is, besluit om daarvoor in het lopende begrotingsjaar toch middelen vrij te maken en deze ten laste te brengen van de post onvoorzien of te accepteren dat op een bepaald onderdeel van de begroting een tekort ontstaat en (bij voorbaat te besluiten om) dat tekort ten laste te brengen van het rekeningresultaat. 29. Dwangmiddelen Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wet Dualisering gemeentebestuur is langdurig gediscussieerd over het aspect van de dwangmiddelen. In het wetsvoorstel waren als enige “verplichtingen” opgenomen: 1. de verplichting om de onderzoekscommissie inzage te verschaffen in , afschrift te verstrekken van of op een andere wijze kennis te laten nemen van alle door de commissie relevant geachte bescheiden; 2. de verplichting om als getuige of deskundige voor de commissie te verschijnen; 3. de mogelijkheid om getuigen en deskundige onder ede te verhoren. Een aantal fracties in de Tweede Kamer vond het opmerkelijk dat in het wetsvoorstel het sluitstuk van dit instrument ontbrak, namelijk de mogelijkheid om dwangmiddelen in te zetten bij het niet of onjuist voldoen aan een vordering van de onderzoekscommissie. Naar de mening van die fracties ging het kabinet er te gemakkelijk vanuit dat (gegeven de beperkte kring van personen die verplicht is aan het onderzoek mee te werken) degenen wier medewerking wordt gevraagd, die ook wel zullen verlenen, zonder dat er dwangmiddelen aan te pas zouden moeten komen. De regering achtte het ongewenst en bovendien niet nodig om de mogelijkheid te creëren om, ten aanzien van de personen die verplicht zijn om mee te werken aan een onderzoek, wettelijke dwangmiddelen in te zetten. Het gebruik van dwangmiddelen grijpt naar de mening van de regering te zwaar in in de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Dat er geen wettelijke dwangmiddelen zijn betekent naar de mening van het kabinet niet dat er geen morele druk zal bestaan om mee te werken aan een onderzoek. Als personen uit de kring van personen die verplicht is medewerking te verlenen dit niet doen, dan laden zij bij voorbaat een bepaalde bedenking op zich. Bovendien kan verwacht worden dat de (lokale) pers aandacht al schenken aan personen die geen medewerking willen verlenen. Gelet op deze specifieke lokale omstandigheden gaat de regering ervan uit dat betrokkenen zich, ook onder de stok achter de deur van wettelijke dwangmiddelen, verplicht zullen voelen om hun medewerking te verlenen.40 40
Nota n.a.v. het verslag, Tweede Kamer 27 751 Nr. 6, blz. 32-36.
18
Nadat op dit punt enkele amendementen waren ingediend is – na de nodige discussie met Minister De Vries – een amendement aangenomen dat er in voorziet dat de onderzoekscommissie de bevoegdheid heeft om getuigen en deskundigen die zijn opgeroepen, maar niet zijn verschenen, door de openbare macht te laten ophalen en aan de commissie voor te leiden teneinde alsnog aan hun verplichting te voldoen.41 De onderzoekscommissie moet het besluit dat de betrokken door de openbare macht zal worden opgehaald om aan zijn verplichtingen te voldoen, schriftelijk aan de betrokkene mededelen. Tegen deze beslissing van de onderzoekscommissie staat geen bezwaar en beroep open.42 De belanghebbende wordt in de gelegenheid gesteld zijn verzuim binnen een bepaalde termijn te herstellen, waarmee hij kan voorkomen dat hij door de openbare macht wordt voorgeleid aan de commissie. 30. Onderzoek en aftreden van de raad De bevoegdheden en werkzaamheden van de onderzoekscommissie worden niet geschorst door het aftreden van de raad. Onderzoeken die door de “oude” raad zijn gestart, moet – na de verkiezingen – door de “nieuwe” raad worden voortgezet.43 31. Ambtelijke bijstand aan de onderzoekscommissie Met betrekking tot de vraag op welke wijze kan worden voorzien in de ambtelijke bijstand aan de onderzoekscommissie kan het volgende worden aangetekend. In artikel 107a van de Gemeentewet is bepaald dat de griffier de door de raad ingestelde commissies terzijde staat. Het ligt dan ook voor de hand dat de bijstand aan de onderzoekscommissie onder zijn leiding wordt gegeven. Het is echter de vraag of de raadsgriffier alle ambtelijke bijstand als bedoeld in artikel 155a, achtste lid, kan en moet leveren. Dat hoeft niet per definitie het geval te zijn. Daarnaast staat het de raad vrij in de als bedoeld in artikel 155a, achtste lid, ambtelijke bijstand buiten de raadsgriffie in te schakelen. Het kan immers voorkomen dat de raadsgriffie onvoldoende omvangrijk is om de onderzoekscommissie bij alle werkzaamheden bij te staan. Het is goed voorstelbaar dat daartoe tijdelijk krachten van buiten worden ingehuurd of dat, een beroep wordt gedaan op het reguliere ambtelijke apparaat. Het is echter niet goed voorstelbaar dat ambtelijke ondersteuning wordt gevraagd aan een potentiële getuige of deskundige in het onderzoek.
41
Gemeentewet, artikel 155d, tweede lid Gemeentewet, artikel 155d, derde lid. 43 Gemeentewet, artikel 155a, zesde lid. 42
19
