Magyar Országgyűlés óvoda- és iskolabezárások okait vizsgáló bizottság
J/8134 .
Bizottsági önálló indítvány
JELENTÉS
Az óvoda- és iskolabezárások okait vizsgáló bizottság munkájáról
Előadók :
ernik István társelnök
Lezsák Sándor társelnök
2
JELENTÉS Az óvoda- és iskotabezárások okait vizsgáló bizottság munkájáról
A bizottság létrehozása
Lezsák Sándor (MDF) és képviselőtársai 2003 . május 28-án nyújtották be a Házszabály 34 .§ának (1) és 87.§ (2) bekezdései alapján "Az óvoda-, és iskolabezárások okainak, továbbá a kiváltó okokat semlegesítő intézkedések vizsgálatára" létrehozandó vizsgáló bizottság megalakulásáról szóló országgyűlési határozati javaslatot . (H14137.) Az Országgyűlés 2003 . szeptember 15-én módosításokkal, ellenszavat nélkül fogadta el az önálló indítványt . Az óvoda- és iskolabezárások okait vizsgáló bizottságot (a továbbiakban: Bizottság) az Országgyűlés a 92/2003. (IX. 19 .) OGY határozatával hívta életre. A Bizottság működési rendjét a Házszabály 81 . §-ának (1) bekezdése alapján határozta meg .
A bizottság személyi összetétele
Társelnökök: Jauernik István (MSZP) Lezsák Sánor (MDF) Képviselők :
Gusztos Péter (SZDSZ) Dr . Juhos Katalin (Fidesz) Pánczél Károly (Fidesz) Révész Máriusz (Fidesz) Rózsa Endre (MSZP) Dr. Steiner Pál (MSZP)
A Bizottság működése és tevékenysége
A Bizottság feladatait a Magyar Köztársaság Alkotmánya, az Országgyűlés Házszabálya, a működését érintő törvények, a 92/2003 . (IX. 19.) OGY határozat, valamint a Bizottság ügyrendje szerint végezte . Az ügyrendben nem szabályozott kérdésekben a Házszabály megfelelő rendelkezései kerültek alkalmazásra . A Bizottság feladatkörében eljárva vizsgálta :
1 . Az óvodák és iskolák fenntartási költségeinek, ezen belül is az állami támogatásoknak az alakulását . 2 . Az óvoda-
és
iskolabezárások,
valamint a
működtetési
jog
átengedésének
megalapozottságát, illetve az indokolatlan - rövidtávú érdek alapján, haszonszerzésből elhatározott - bezárások gyakoriságát . 3 . A bezárásra ítélt óvoda- és iskolaépületek későbbi sorsát . 4 . Az óvoda- és iskolabezárások hatását a település fejlődésére . 5 . A korábban megszüntetett intézmények ismételt megnyitásának lehetőségét . 6 . Az óvoda- és iskolabezárások tanulási esélyeket mérséklő következményét . 7 . Az óvoda- és iskolabezárások tanulókra és szülőkre nehezedő plusz terheit . 8 . A költségvetési támogatás jelenlegi gyakorlata megváltoztatásának szükségességét . 9 . Az óvoda- és iskolafenntartás több mint egy évtizedes tapasztalatait, ellentmondásait, feszültségeit.
A Bizottság ülései
A Bizottság üléseinek összehívását, napirendjét, esetleg zárt ülés elrendelését a Bizottság ügyrendje részletesen szabályozza . A Bizottság ülésein az alábbi napirendi pontok szerepeltek : 2003. október 9 .
A Bizottság ügyrendjének elfogadása A Bizottság vizsgálati programjának kialakítása, elfogadása
2003. október 15 .
A vizsgálóbizottság ügyrendjének elfogadása A vizsgálati ütemterv elfogadása A szakértők és állandó meghívottak körének ismertetése
2003. október 30 .
A szakértők bemutatása, beszámoló a vizsgálati ütemterv első ütemének teljesítéséről Összegzés
az
Oktatási
és
tudományos
Bizottság ellenőrzési
albizottságának munkájáról Tájékoztató az óvoda- és iskolabezárások okairól Az oktatási jogok miniszteri biztosának tájékoztatója az általa vizsgált óvoda- és iskolabezárásokról 2003 . november 13 . és 27. Tájékoztató
az
óvoda-
tapasztalatairól
3
és
iskolabezárások
körülményeiről,
2003. december 8 .
A jelentéstervezet első változatának megvitatása
2003. december 10 . Esettanulmányok bemutatása és a jelentéstervezet második változatának megvitatása 2003. december 16 . 22. és 23. A jelentéstervezet megvitatása 2003. december 29 . A jelentéstervezet elfogadása
A Bizottság által meghallgatott intézmények, szervezetek
Meghallgatás kérdésében a bizottság ügyrendjének 7 . §-a az iránymutató . Eszerint a bizottsági tagok kétötödének (4 fő) kérésére a Bizottság meghallgatást tart . A meghallgatás tárgyának és céljának megjelölésével bármely, a Bizottság feladatkörébe tartozó ügyben kezdeményezhető meghallgatás . A Bizottság a meghallgatási javaslat napirendre vételéről - annak bejelentését követő első rendes ülésén - határozattal dönt . A Bizottság - jelenlevő tagjai több mint felének szavazatával - tájékoztatást kérhet bármely feladatkörébe tartozó ügyben . A javaslatban meg kell nevezni a tájékoztatást adó intézményt, személyt . A meghallgatott vagy tájékoztatást adó személyhez a Bizottság bármely tagja kérdést intézhet a testület által vizsgált tárgyra vonatkozóan .
A Bizottság számára szóbeli tájékoztatást adtak
okt. 09 . okt. 30 .
nov. 13 .
nov. 27 .
Meghívottak Bódi Ferenc (MDF szakétrő) Móré László (Belügyminisztérium) Dr. Aáry Tamás Lajos, (az oktatási jogok miniszteri biztosa) Szentizmai László főosztályvezető (Oktatási Minisztérium) Szontágh Viktor, (MSZP szakértő) Horváth István (Kollégiumi Szakmai és Érdekvédelmi Szövetség) Kertész Ágnes (Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete) Kovács Sándor (Megyei Önkormányzatok és Önkormányzati Képviselők Szövetsége) Móré László (Belügyminisztérium) Dr. Póth Borbála (Megyei Önkormányzatok Országos Szövetsége) Dr. Sáska Géza (Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége) Tóth Béla (Megyei Jogú Városok Szövetsége) Árok Antal (Pedagógusok Szakszervezete) Dienes Renáta (Oktatási Minisztérium) Dobos Krisztina (Magyar Iskolaszék Egyesület)
dec. 8. dec. 10 .
dec. 16 .
Holczreiter Marianna (Belügyminisztérium) Keszei Sándor (Magyarországi Szülők Országos Egyesülete) Pálinkó Gyulán (Bács-Kiskun Megyei Kisiskolák Közművelődési Egyesülete) Dr. Sáska Géza (Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége) Simonné Toldi Ágnes (Szülők Egyesülete a Gyermekekért) Szentizmai László (Oktatási Minisztérium) Bódi Ferenc (MDF szakértő) Mészáros Csaba (esettanulmány előadója) Bartos Mónika (esettanulmány előadója) Lízik Zoltán (esettanulmány előadója) Szita Klára (esettanulmány előadója) Bódi Ferenc (MDF szakértő) Szentirmai László (Oktatási Minisztérium) Dr. Sáska Géza (Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége) Horváth István (Kollégiumi Szakmai és Érdekvédelmi Szövetség) Szentirmai László (Oktatási Minisztérium) A Bizottsághoz írásos anyagot nyújtott be
Bács-Kiskun Megyei Kisiskolák Közművelődési Egyesülete Belügyminisztérium Kollégiumi Szakmai és Érdekvédelmi Szövetség Központi Statisztikai Hivatal Magyar Önkormányzatok Szövetsége Magyarországi Szülők Országos Egyesülete Miniszterelnöki Hivatal Oktatási Minisztérium Pedagógusok Demokratikus Szakszervezete Pedagógusok Szakszervezete Pénzügymimszterium Települési Önkormányzatok Országos Szövetsége
Egységes javaslat kialakítása híján a Kormánypárti és ellenzéki véleményt két, külön-külön önálló egységet képező álláspontként terjesztjük az Országgyűlés elé .
5
I. A Kormánypárti képviselők álláspontja és javaslatai
A Bizottság megalakulása előtti időszak A rendszerváltást követően, más területekhez hasonlóan, az oktatásügyben is jelentős változásokra került sor . Az önkormányzati törvény elfogadását követően a közoktatási rendszer jelentősen átalakult. A korábbi, erősen centralizált oktatásirányítás helyébe egy decentralizált struktúra lépett, amelyben az irányítási felelősséget több szereplő megosztva viseli . A jelenlegi erősen decentralizált magyar közoktatás-irányítási rendszerben a feladatellátási kötelezettség közvetlenül az önkormányzatoké, akik nagy szabadságfokkal rendelkeznek a feladatellátási mód meghatározásában . Az önkormányzati finanszírozási rendszer sajátosságaiból következően a fenntartók pénzügyi helyzetének különbségeiből nem elhanyagolható mértékű ellátásbeli és minőségbeli egyenlőtlenségek alakultak ki az intézmények között . A közoktatási rendszer fenntartói szerkezete pluralizálódott, szerkezete pedig jelentősen átalakult az 1990-es években . Az 1991 . évi XXXIII . sz. az Egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló törvény alapján a korábban állami tulajdonban lévő óvodák, iskolák az önkormányzatok tulajdonába kerültek, majd létrejöttek a magániskolák, amelyek közül az egyházi és alapítványi intézmények egyrészt kínálatbővítő szerepet töltenek be, másrészt lehetőséget biztosítanak a differenciálódó igények kielégítésére . Az intézményszerkezetben a legjelentősebb változást a hat- és nyolcosztályos gimnáziumok elterjedése és a szakképzés átalakulása jelentette az 1990-es években . A kisgimnáziumi osztályokban napjainkban több mint 27 ezer tanuló folytatja tanulmányait, aminek következtében az általános iskolák felső tagozatán lényeges tartalmi és szerkezeti változások mentek végbe . A legtehetségesebb tanulók iskolaválasztási szándékukat előrehozva az általános iskolából már az ötödik, illetve a hetedik évfolyamon kilépnek, amelynek következtében egyrészt jelentősen csökken a felső tagozatos osztályok átlaglétszáma, másrészt felerősödnek az intézményfenntartás finanszírozási nehézségei . A szakképzésben a képzési idő jelentősen meghosszabbodott, mert a hároméves szakmunkásképzést az érettségit adó képzés váltotta fel, valamint a törvényi előírások következtében a szakképző évfolyamokra (13-15 . évfolyam) került át a szakképzés .
E változások egyben új kihívásokat is jelentettek : finanszírozás szempontjából az állami költségvetés; az iskolák közötti átjárhatóság ; illetve a gyermekek életében előbbre hozott döntés tekintetében a tanulók és családjuk számára egyaránt . A demográfiai helyzet következtében a tanulólétszám alapú normatív finanszírozás keretei között az önkormányzatok számára az általános iskolák és az óvodák működtetése és fenntartása növekvő gondokat okoz. A pénzügyi nehézségekkel szembenézni kénytelen önkormányzatok az 1996-os költségvetési évtől egyre gyakrabban hoznak olyan döntéseket, amelynek során a közoktatási közszolgáltatásokat, a közoktatási intézményrendszert a demográfiai helyzethez és a költségvetési feltételekhez igazítják . Ez a döntés önmagában nagyon gyakran racionálisnak tekinthető, mert a folyamatosan csökkenő tanulólétszám nem hagyhatja
érintetlenül
magát
az
intézményrendszert.
Az
intézményfenntartó
önkormányzatoknak a közoktatásra vonatkozó döntései során mozgástere erőteljesen korlátozott, mert a kiadásokat meghatározó döntéseket az állam hozza elsősorban a költségvetési törvény elfogadása során . Települési szinten ugyanakkor az intézményrendszer átalakítása, intézmények bezárása az egyik legfontosabb helyi politikai döntés, amelyet az önkormányzatok csak a választásokat követően hoznak meg . A választásokat követő évben az intézmények átalakítása, összevo nás a, bezárása gyakran több év "elhalasztott döntéseként" jelenik meg, amelyet közvetlenül az önkormányzat pénzügyi nehézségei tesznek szükségessé . Az átalakítások, összevonások, bezárások szinte minden esetben különböző konfliktusokat eredményeznek. Az önkormányzatok és a szülők közötti helyi politika szintjére emelkedő konfliktusok alapvetően három okra vezethetőek vissza:
•
a szülők körében mint intézményválasztási szempont, erőteljesen felértékelődött az óvodák, az általános iskolák földrajzi közelsége,
•
a szülők "szerzett jognak" tekintik az átlagosnál kedvezőbb feltételeket, amelyek demográfiai okok miatt alakultak ki . Az alacsony osztálylétszám önkormányzati megközelítésben drágán működtetett intézményt jelent, míg a szülő felfogásában kedvező szakmai feltételt gyermeke számára,
•
a tanulólétszám alapú normatív finanszírozásban az osztályok feltöltöttsége az önkormányzat számára az egyik legfontosabb finanszírozási következményekkel járó összefüggésként jelenik meg . Minél jobban feltöltött az osztály annál nagyobb hányadát fedezi a normatívából származó bevétel az önkormányzat közokta tási ráfordításainak. A tanulólétszám csökkenésének időszakában azonban az osztályok feltöltöttségének csökkenése a jellemző, ezért az önkormányzatnak, ha a létszámcsökkenés mértéke egy bizonyos szintet meghalad, nincs más választása mint intézmények bezárása . 7
Országos szinten az önkormányzatok a beiskolázási évfolyamon az iskolai osztályok létszámának növelésére törekszenek ugyan, de az egy tanulócsoportra jutó gyermeklétszám csökkenése az 1990-es évek egyik meghatározó tendenciája . Az osztályösszevonások (elsősorban a felső tagozaton) és az iskolák szervezeti összevonása annak ellenére, hogy szinte mindig komoly érdeksérelemmel járnak, csak elvétve okoznak jogsérelmet, mivel a kötelezően előírt egyeztetésnek a fenntartók eleget tesznek . A közoktatási törvény 102 . § (3) bekezdése szerint a fenntartó, közoktatási intézményének átszervezése, megszüntetése előtt köteles beszerezni az intézményi alkalmazotti közösség, az iskolaszék, az iskolai szülői szervezet, az iskolai diákönkormányzat, valamint a törvény által meghatározott esetekben a kisebbségi önkormányzat véleményét . Ha a képviselő-testület ezzel ellentétes döntést hoz a fenntartói döntés jogszerűtlennek minősül . Külön figyelmet érdemes szentelni a magyar közoktatás irányítási rendszerének . A hazaihoz hasonló, többszintű irányítás jellemzi a legtöbb fejlett ország oktatási rendszerét, bár vannak példák kevesebb, ill . több irányítási szintre is . Az egyes szintek és szereplők közötti kapcsolatokban a közvetlen függőségi viszony igen ritka ; közoktatás-irányítási rendszerünkre az egymást kiegészítő és korlátozó autonómiák léte jellemző . A közoktatással kapcsolatos döntések legnagyobb részét a helyi önkormányzatok hozzák . Magyarországon az ezredfordulón 3 153 helyi önkormányzat működött, melyek közül 2 432 tartott fenn valamilyen közoktatási intézményt, s közülük 1 798 legalább 8 évfolyammal rendelkező általános iskolát . Az intézményfenntartó önkormányzatoknak 75 %-a ; a legalább 8 osztályos általános iskolát fenntartó önkormányzatoknak 55 %-a működött 2000-nél kisebb lélekszámú településeken. Igen magas tehát azoknak a kis önkormányzatoknak a száma, melyek 6-14 éves gyermekek iskoláztatásáról gondoskodnak . Rendkívül fontos annak az összefüggésnek a figyelembevétele az elemzés során, hogy a különböző méretű (lakosságszám) és funkciójú önkormányzatok reagálási lehetősége jelentősen eltérő a demográfiai és intézményszerkezeti változásokra . A kistelepüléseknek, az önkormányzati törvény differenciálatlan feladattelepítése miatt ugyanúgy kötelező feladata az alapellátás feltételeinek megteremtése, mint a nagyvárosoknak . Az évfolyamonként egy osztályt működtető iskolát (nyolcosztályos általános iskola) és az egy óvodát fenntartó önkormányzatoknak minimális a reagálási lehetősége a demográfiai változásokra, számukra iskolafenntartó társulásban részt venni, illetve az óvodát, iskolát bezárni, vagy nem bezárni döntési lehetőség van és ez mindig politikai kérdéssé válik .
8
Demográfiai viszonyok alakulása
Az óvoda- és iskola bezárások alapvető oka - kormányzati ciklusoktól teljesen függetlenül - a születésszám rendkívül jelentős visszaesése, a gyermeklétszám csökkenése az elmúlt több mint két évtizedben . Élve születések száma Magyarországon 1976-2002 között
orral:
Év
Fő
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
185405 177574 168160 160364 148673 142890 133559 127258 125359 130200 128204 125840 124296 123304 125679 127207 121724 117033 115598 112054 105272 100350 97301 94645 97597 97047 96804
ozponti tatiszt a
ata
A gyermeklétszám csökkenése településenként nagy eltérést mutat, az elöregedő népességű kistelepülésen nagyobb, míg az agglomerációs övezetekbe található településeken kisebb, sőt növekvő létszám is előfordul, mert a fiatalok költöznek a ki a városokból . Az 1990/1991-es tanévben a felső évfolyamokon még 165-180 ezer fős tanulólétszám volt, a belépő évfolyamon pedig az általános iskolákban 125-130 ezer fő . A táblázat adataiból egyértelműen levonható az a következtetés, amely az elmúlt évek meghatározó összefüggését jelentik az óvodai és az általános iskolai ellátásban . 9
•
Az elmúlt öt tanévben tanévenként az általános iskolába belépő tanulólétszám közel tízezer fővel volt alacsonyabb, mint a kilépő létszám . Mivel az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszám ugyanabban az időszakban 20-21
fő volt, így tanévenként 500
tanulócsoporttal kellett volna kevesebbet indítani akkor, ha az intézményrendszerben a létszámváltoztatás hatását végig lehetett volna vezetni . Természetesen ilyen lehetőség a közoktatási intézményrendszerben soha nem kínálkozik, mert a létszámcsökkenésre csak a közepes és a nagyvárosok intézményrendszere tud reagálni .
•
Az óvodákban a létszámcsökkenés hatása még közvetlenebbül érvényesülhet az óvodai csoportokra, illetve intézményekre . Az elmúlt évtizedekben - főleg az 1970-80-as években - számos helyen jöttek létre olyan "lakás-óvodák", amelyeknek megszüntetésére a létszámcsökkenés lehetőséget kínált .
•
Az elmúlt évek tendenciái egyértelműen folytatódni fognak a következő években is, mert az általános iskolából kilépő évfolyam létszáma (1989-1990-es évek születésszáma) és a belépő évfolyam létszáma (1997-1998-as születésszám) között az eltérés mértéke több mint 20 ezer fő .
•
Az általános iskolákban a tanulólétszám csökkenéseként jelenik meg a hatosztályos és a nyolcosztályos gimnáziumokba járó tanulólétszám (27 ezer fő) .
Döntően a demográfiai változások hatására az óvodák legfontosabb adatai a következőképpen alakultak.
10
Az óvodai intézményrendszer legfontosabb adatai 1990-2003 Tanév
Intézmé-nyek száma
Feladat-ellátási helyek száma
Gyermek létszám
1990/1991 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002 2002/2003
4 718 4 706 4 730 4 712 4 719 4 720 4 708 4 682 4 701 4 643 4 640 3 522 3 540
4 718 4 706 4 730 4 712 4 719 4 720 4 708 4 682 4 701 4 643 4 640 4 633 4 641
391 950 394 937 395 256 398 082 397 311 400 527 395 518 384 669 376 135 366 871 353 100 342 285 331 707
Főállású pedagógusok száma
33 33 33 33 33 32 32 32 32 31 32 32 31
882 383 849 156 204 526 083 044 205 662 000 327 550
Csoportok száma
Férőhelyek száma
16 055 15 982 16 009 15 952 16 072 15 813 15 701 15 641 15 784 15 479 15 495 15 502 15 016
385 020 378 692 378 691 376 057 376 370 373 158 371 354 370 224 369 520 366 245 361 000 353 801 357 057
Forrás : Központi Statisztikai Hivatal és az Oktatási Minisztérium statisztikai adatai
A közoktatási adatok pontos értelmezéséhez feltétlenül ismerni kell a közoktatási intézmény és a feladatellátási hely statisztikai fogalmát . A közoktatási statisztikai megfigyelési rendszerében a 2000/2001-es tanévtől lényeges változás történt, összhangban a közoktatási törvény módosításaival. Az elemzések során a bizottság munkájának szempontjából a feladatellátási helyek számának sokkal nagyobb a jelentősége, mint az intézmények számának . A fogalmi rendszer szerint a közoktatási intézmény : az önálló alapító okirattal rendelkező oktatási célú szervezet . A közoktatási intézmény egy igazgatási szervezetben több közoktatási feladatot is elláthat. A feladatellátási hely: az intézmény igazgatási szervezetén belül a székhelyen vagy más telephelyen működő intézményegység, valamint a székhelyen, illetve az azonos telephelyen, de eltérő közoktatási feladatot ellátó intézményegység . A statisztikai adatok az adatfelvétel eszmei időpontjában működő intézményeket, illetve feladatellátási helyeket tartalmazzák . A 2000 . év előtt közölt óvodák és általános iskolák számában a feladatellátási helyek is külön intézményként szerepeltek .
A vizsgált időszakon belül két szakasz különíthető el . 1990-1996 között a gyermeklétszám emelkedett, ezt követően napjainkig egyértelműen a létszámcsökkenés a meghatározó tendencia . A 2002/2003-as tanév gyermeklétszáma több mint 17 %-kal alacsonyabb az
11
1995/1996-os tanév létszámától . Ugyanebben az időszakban az óvodai csoportok száma alig több mint 5 %-kal, a feladatellátási helyeké pedig 1,7 %-kal csökkent . A táblázat adatai azt is jól tükrözik, hogy az utolsó négy tanévben a feladatellátási helyek száma lényegében nem változott . A részletesebb statisztikai adatokból az is kiderül, hogy a feladatellátási helyek száma az 1990-es években a városokban csökkent, a községekben lényegében nem változott. A bekövetkezett változások hatására az egy óvodai csoportra jutó gyermeklétszám az 1990/1991 . évi 24,4 főről a 2002/2003-as tanévre 22,1 főre csökkent . A több mint 10 %-os csökkenés a csoportok feltöltöttségében finanszírozási megközelítésben kedvezőtlen hatású volt az önkormányzatok gazdálkodására . Ráadásul az óvodai működés sajátosságai miatt a kiadások létszám- és bérérzékenysége minden más közoktatási
intézmény-típusnál
erőteljesebb, ezért a költségemelkedés mértéke ebben az intézményfokozatban volt a legmagasabb az elmúlt években .
A demográfiai viszonyok hatása az általános iskolákra
Az általános iskolai intézményszerkezet alakulását a demográfiai folyamatok közvetlenül befolyásolják . Az általános iskolai tanulólétszám változása egyértelműen következik a születésszám visszaeséséből, amelynek hatását érősítette a középfokú tanintézetek közül a gimnáziumok szerkezeti átalakulása. A demográfiai és a finanszírozási tényezők hatása, valamint a decentralizálttá váló irányítási rendszer keretei között az intézmények egy része között korábban nem ismert versenyhelyzet alakult ki . A versenyhelyzetbe kerülő iskoláknak minden eszközt meg kellett kísérelni felhasználni azért, hogy tanulólétszámukat stabilizálják az iskola fennmaradása, a pedagógusok álláshelyszámának megőrzése érdekében . Az iskolaszerkezeti döntések helyi, fenntartói szintre kerültek és mivel ezen a szinten nem mindig volt meg a megfelelő színvonalú szakmai kompetencia, a fenntartók jelentős része a szakmai és az anyagi feltételek hiányában is hozzájárult az intézmények által kezdeményezett szerkezeti átalakuláshoz .
A statisztikai adatok egyértelműen tükrözik, hogy a tanulólétszámnak, mint alapvető feladatmutatónak a változása, az 1970-es években gyakran elszakadt az intézményszám (feladatellátási hely) és a pedagóguslétszám alakulásától .
12
Sajnos a statisztikai adatok több mint egy évtizedes összehasonlíthatóságát az adatgyűjtési rendszerben bekövetkezett felhasználásával
a
változások
némiképpen
legfontosabb következtetések
korlátozzák.
Kétféle adatsor
azonban levonhatók
az
intézményrendszerben végbement folyamatokról .
Az általános iskolai oktatás alapvető adatai 1985-2000 Tanév 1985/1986 1986/1987 1987/1988 1988/1989 1989/1990 1990/1991 1991/1992 1992/1993 1993/1994 1994/1995 1995/1996 1996/1997 1997/1998 1998/1999 1999/2000 o
zpont
Iskola 3546 3540 3540 - 3526 3527 3548 3641 3717 3771 3814 3809 3765 3750 3732 3696 tat szt
Osztály 48610 49213 49622 49509 49112 48729 48497 49330 47676 47578 46425 45521 45495 45589 44956
Pedagógus 88066 89611 90925 90620 90602 90511 89276 88917 89655 89939 86891 83658 82904 83404 82829
Tanuló 1297818 1299455 1277257 1242672 1183573 1130656 1081213 1044164 1009416 985291 974806 965998 963997 964248 960601
vata és Oktatási Minisztérium statisztikai adatai
Az összehasonlíthatónak tekinthető adatok alapján az 1999/2000-es tanévben a tanulólétszám 170 ezer fős (15 %-os) csökkenése ellenére a feladatellátási helyek száma 148-cal magasabb volt, mint az 1990/1991-es tanévben . Ennek két oka volt : az önállóságukat visszanyert kistelepülési önkormányzatok egy része önálló iskolát hozott létre és nőtt a magániskolák száma. Az intézményrendszer a korábbinál is elaprózottabbá vált, számos településen állították vissza a kislétszámú 1-8 évfolyammal működő általános iskolákat és az összevont osztályú alsó tagozatos intézményeket .
Az intézmények számának változásában két jól elkülöníthető szakasz mutatható ki :
•
a gazdasági stabilizációs intézkedések bevezetéséig az intézmények száma folyamatosan emelkedett a csökkenő tanulólétszám ellenére . Az 1996/1997-es tanév jelenti az első lényeges visszafogást az intézmények számában . A gazdasági megszorító intézkedések részeként 45 feladatellátási hely szűnt meg 1996 szeptemberében,
•
az 1998 . évi választásokat követő évben ismét jelentősebb számú(36) intézménybezárás történt, amely az előző évek tendenciáját felerősítette .
13
A vizsgált időszakban az osztályok (tanulócsoportok) száma 3773-mal (8 %-kal) csökkent, míg a pedagógusok száma 7682-vel (8,5 %-kal) esett vissza .
A statisztikai számbavétel korrekcióját követően az Oktatási Minisztérium az utolsó öt tanév adatait összehasonlítható módon újra feldolgozta, így erről az időszakról is rendelkezésre állnak a folyamatok értékelésére alkalmas adatok .
Az általános iskolai oktatás legfontosabb adatai (nappali oktatás) 1997-2002 Tanév 1997/1998 1998/1999 1999/2000 2000/2001 2001/2002
Tanulólétszám 973401 973326 969755 957850 944244
Feladatellátási hely 3952 3931 3897 3875 3852
Főállású pedagógus 76279 77182 77139 77650 78152
Osztályok száma 48119 48314 47813 47845 47865
Forrás : Statisztikai tájékoztató, Oktatási Evkőnyv, Oktatási Minisztérium 2002 .
Az utolsó öt tanév egymással összehasonlítható adatsora részben erősíti a korábbi egyértelmű tendenciákat, részben azokkal ellentétes folyamokat is regisztrál :
•
a tanulólétszám csökkenése és a feladatellátási helyek számának mérséklődése az időszak egyértelmű és jellemző sajátossága,
•
a főállású pedagógusok száma viszont összességében emelkedett, különösen jelentősen a 2001/2002-es tanévben. A tanulócsoportok száma az 1999/2002-es tanév intézményszám csökkenéssel összefüggő visszaesését követően az utolsó két tanévben ismét emelkedett . Finanszírozási megközelítésben igen kedvezőtlen, hogy az egy tanulócsoportra jutó tanulólétszám az 1990/1991-es tanévi 24,3 főről a 2001/2002-es tanévre 19,7 főre csökkent. Az oktatás szakmai feltételrendszere szempontjából viszont ez a mutató kedvezőnek minősíthető, mert megteremti a minőségi munka feltételeit . A demográfiai folyamatok hatása a középfokú intézményrendszerre
A
közoktatás
rendszere
átalakulási
folyamatában
az
intézmények
"alulról
jövő
kezdeményezései" domináltak, amelyeket felerősített a jogszabályi változások hatása és a finanszírozási rendszerből következő fenntartói és intézményi érdekeltség . A közoktatási törvény 1990 . évi módosítása engedélyezte a hat- és a nyolcosztályos képzési formát, a szakképzésben pedig az 1998/1999-es tanévtől az OKJ típusú képzésre történő kötelező
14
átállás a képzési időt jelentősen meghosszabbította . A régi típusú szakmunkásképzés teljes mértékben átalakult, a szakiskolai rendszer kialakítása során a szakmunkásképzés ideje is meghosszabbodott . Az 1990-es éveket döntően az intézményeknek az a sikeres tevékenysége jellemezte, amely alapján a középiskolai képzés évekre függetleníteni tudta magát a demográfiai változások hatásától . A középfokú tanintézetek legfontosabb adatai 1990-2003 Megnevezés ~ Tanulólétszám gimnázium szakközépiskola szakiskola/szakmunkásképző Feladatellátási hely gimnázium szakközépiskola szakiskola/szakmunkásképző Tanulócsoportok száma gimnázium szakközépiskola szakiskola/szakmunkásképző Pedagógusok száma gimnázium szakközépiskola szakiskola/szakmunkásképző
1990-1991
I
1999-2000
2002-2003
123427 168445 225356
175492 241369 121680
186508 239793 130541
321 513 465
533 762 548
715 886 627
3988 5457 7852
6111 8671 4729
6431 8877 5339
10246 12656 12906
14415 18430 8818
17128 19955 9305
Forrás : Központi Statisztikai Hivatal és Oktatási Minisztérium statisztikai adatai
Az 1990-es évektől a középiskolák iránti igény erősödése, a középiskolai expanzió az alapvető jellemző . A gimnáziumokban a tanulólétszám 63 %-os bővülését az intézményszám, a pedagóguslétszám és az osztályok számának igen jelentős mértékű növekedése kísérte . A kisgimnáziumi osztályok beindításával az intézmények áteresztőképessége csökkent ugyan, de ez a folyamat tartósan függetleníti a gimnáziumok tanulólétszámát a demográfiai helyzettől. Nyolcosztályos gimnázium esetében - a négyosztályossal összehasonlítva elegendő 50 %-kal kevesebb tanulót beiskolázni, az összlétszám akkor sem csökken az intézményben . Éppen az áteresztőképesség csökkenése miatt volt szükség a gimnáziumok számának erőteljes növelésére a vizsgált időszakban .
15
A gimnáziumok megoszlása szerkezetük szerint
A rendszerváltozást követően a korábbi évtizedekben általános 4 osztályos gimnáziumok mellett megjelentek a 6, illetve 8 osztályos intézmények . A különféle gimnázium típusok preferáltsága az országban területenként eltérő . A szerkezetváltó gimnáziumi szektor 2001ben Budapesten, valamint Pest, Tolna és Bács-Kiskun megyékben volt a legkiterjedtebb ; míg a 4 évfolyamos gimnázium Szabolcs-Szatmár-Bereg, Jász-Nagykun-Szolnok, Vas és Csongrád megyében őrzi legszilárdabban pozícióját . Vas megyében ugyanakkor a magas arányú 4 évfolyamos gimnáziumi férőhelykínálat mellett, a 8 évfolyamos gimnáziumi képzés is kiterjedt . 2001-ben a 14 év alattiak közül 5 287 gyermek jelentkezett 8 évfolyamos (12 %-kal több mint 2000-ben) és 7 404 tanuló 6 évfolyamos gimnáziumba (7 %-kal több mint 2000-ben) . Előbbiek 67, utóbbiak 71 %-át vették fel . Szerkezetváltó gimnáziumokba legnagyobb arányban a fővárosból (31 %), legkisebb arányban pedig a falusi iskolákból (18 %) jelentkeztek. Ez utóbbi alacsony arány annak tudható be, hogy ebben az életkorban még fontos az iskola lakóhelytől való távolságaA szakképzésben némiképpen árnyaltabbak az utóbbi két-három tanév jellemzői, mint a gimnáziumokban . A szerkezeti változásokat követően az érettségire felkészítő középiskolák összes tanulólétszámának növekedése az elmúlt egy-két évben már kizárólag az érettségi utáni szakképzésben részt vevők számának emelkedésével függött össze . Az elkövetkező években a szakképző évfolyamok teljes feltöltését követően - a szakközépiskolákban már érvényesülni fog a demográfiai helyzet létszámcsökkentő következménye . A demográfiai változások fmanszírozási következményei A fenntartók - elsősorban az önkormányzatok - szintjén a demográfiai folyamatok és a döntően tanulólétszám alapú normatíva fmanszírozás kedvezőtlen hatása egymást erősítő tényezőként váltanak ki az intézményszerkezetre vonatkozó döntéseket .
Önkormányzati szinten a közoktatási kiadásokat döntően négy olyan tényező határozza meg, amelyekre fenntartói-irányítói feladatkörében eljárva hatást tud gyakorolni
• • •
az önkormányzati fenntartású intézmények száma a tanulócsoportok száma a tanulócsoportok feltöltöttsége
16
•
a pedagógusok száma
A vizsgálat megerősítette azt a korábbi gyakorlati tapasztalatot, amely szerint a különböző méretű és funkciójú önkormányzatok mozgástere jelentősen eltér akkor, ha a tanulólétszám demográfiai okokból jelentősen csökken .
A kistelepülési, illetve egy iskolát és egy óvodát működtető önkormányzatoknak kétféle döntési lehetősége van: tovább működtetik intézményeiket annak ellenére, hogy a fajlagos költségek jelentősen emelkednek vagy társulási formában kísérelnek meg eleget tenni feladatellátási kötelezettségüknek . Amennyiben az intézményei fenntartása mellett döntenek a tanulócsoportok változatlansága mellett az osztályok feltöltöttsége csökken, a normatívából származó bevételeiket egyre nagyobb összegekkel kell kiegészíteni . Az önkormányzatokat finanszírozási helyzetükből kiinduló fenntartói magatartásuk alapján három kategóriába lehet sorolni . 1 . A kedvezőtlen anyagi helyzetű önkormányzatok egy része arra kényszerül, hogy minimalizálja költségeit, aminek egyik eszköze az intézményrendszer racionalizálása . A feltétlenül szükséges mértékűre csökkentik az intézmények számát, nem vállalják olyan iskolák fenntartását, amelyek nem tartoznak a kötelező feladatok sorába . Középfokú és speciális iskolákat átadják a megyei ónkormányzatnak, figyelve arra, hogy a fenntartói jogról való lemondás ne veszélyeztesse azt, hogy az iskola továbbra is helyben működjön . Együttműködésre törekszenek a nem önkormányzati fenntartókkal - főleg az egyházakkal -, arra számítva, hogy ha sikerül számukra intézményt átadni, akkor annak teljes működési költségét átveszi az állam vagy a nem önkormányzati fenntartó . 2 . A legkedvezőbb helyzetű önkormányzatok gyakran a helyi igényekből kiinduló, az önkormányzat által elismert feladatok szakmai meghatározásán alapuló intézményi támogatási rendszer kialakítására törekszenek . A törvényi minimumnál óraszámban, szakmai lehetőségekben kedvezőbb feltételek biztosítását garantálják . A kedvezőbb feltételrendszerhez igyekeznek számon kérhető feladatokat hozzárendelni, és tág teret nyitnak az intézményi
specializálódásnak .
Számos, ebbe a kategóriába tartozó
önkormányzat színvonalas helyi finanszírozási rendszert dolgozott ki, amely áttekinthető, kiszámítható és tartós garanciákat is tartalmaz . 3 . A harmadik kategóriába azok a stabil pénzügyi helyzetű önkormányzatok sorolhatók, amelyek az oktatási ágazat működtetésében "átlagos feltételek" biztosítására törekszenek .
17
Nem csupán a kötelező feladatokat látják el, hanem a középfokú iskolák közül a nagyobb presztizsű gimnáziumok és a kevésbé drága szakképző intézmények fenntartását is vállalják .
törekedve finanszírozzák az
Minden tekintetben kiegyensúlyozottságra
intézmények reális igényeit, a pénzügyi mutatóik az ágazatban általában átlagosak .
A nagyobb települések (városok) esetében gyakoriak a tanulócsoportok létszámát csökkentő szervezeti intézkedések . Ezek gyakran olyan intézmény-összevonások, amelyek a telephelyek (feladatellátási helyek) számát nem érinti, azaz közös igazgatásúvá tesznek több, korábban önálló szervezetként működő intézményt . Mivel a hat és nyolc évfolyamos gimnáziumok elterjedése
az
általános
iskolák jelentős
részében
a
felső
tagozatos
osztályok
létszámcsökkenésével járt együtt, párhuzamos osztályok összevonására pedig kevés lehetőség kínálkozik, több iskola egy szervezetbe csoportosítás esetenként megoldási lehetőséget kínált a tanulócsoportok jobb feltöltésére . A bizottság munkája során felszínre kerültek azok az ellentmon dások is, amelyek a jelenlegi finanszírozási
keretek között
a demográfiai
folyamatok kedvezőtlen hatását
az
önkormányzatok, mint meghatározó fenntartók kórében felerősítik . 1 . A gyermeklétszám alapú normatív finanszírozási rendszer a demográfiai apály idején kedvezőtlen az oktatási intézményt fenntartók számára . A finanszírozás alapképlete a bevétel= tanulólétszám x normatíva kettős negatív hatása érvényesült számos évben . Az összbevétel egyrészt a tanulólétszám csökkenése, másrészt a normatíváknak a kiadásoktól kisebb mértékű emelkedése miatt nem nőtt olyan mértékben, mint az állam által meghatározott, feltétlenül szükséges kiadások. 2. A közoktatás sajátosságai miatt a fenntartó szintjén a kiadásokat sokkal inkább a tanulócsoportok száma határozza meg, mint a tanulólétszám . A tanulócsoportok száma viszont sokkal kisebb mértékben
csökkenthető, mint a tanulólétszám,
ezért a
költségmegosztási arányok a fenntartók számára kedvezőtlenül alakultak . 3 . A költségvetési szabályozás következtében az iskolafenntartók többsége alkalmazkodva az új költségvetési feltételekhez, a demográfiai viszonyokhoz igazítja a közszolgáltatás mértékét _Az önkormányzatok eltérő költségvetési pozíciója miatt a szolgáltatások kiterjedtségében egyre növekvő különbségek alakultak ki a "szegény" és a "gazdagabb" önkormányzatok között .
18
4. Az állam és a fenntartók közötti költségmegosztási garanciák a törvényi szabályozás ellenére működésképtelennek bizonyultak . A normatív finanszírozás rendszerének "feladatfinanszírozási" tartalmú korrekciója nem változtatta meg az állam és a fenntartók között a normatíva által közvetített költségmegosztási arányokat . Az önkormányzatok jelentős részének az elmúlt években a közoktatás költségeinek egyre növekvő hányadát kellett finanszírozni . A normatív finanszírozás rendszere elvileg nem feladatfinanszírozási tartalmú, de minden önkormányzat elvégzi annak a kiszámítását, hogy milyen összeggel és mértékben kell kiegészíteniük a normatíva feletti bevételeikből a közvetlen állami hozzájárulást. Az önkormányzatok sérelmezik, hogy míg a történelmi egyházak által fenntartott intézmények finanszírozásában az állam szerepvállalás szinte teljes körű, addig a feladatellátási kötelezettséggel egyedül felruházott önkormányzatok esetében az állami támogatás aránya a 70 %-ot sem éri el . Az önkormányzatok egy része finanszírozási okokból ajánlja fel intézményét az egyháznak, mert a fenntartói jogkör változása esetén az állam teljes egészében támogatja az átadott iskola fenntartását . 5 . Addig amíg a történelmi egyházak, mint fenntartók nem zárnak be óvodákat, iskolákat, nem vonnak össze tanulócsoportokat, nagyságukat pénzügyi okokból nem maximalizálják és nem kívánják más fenntartónak átadni oktatási-nevelési feladataikat ; e folyamat az önkormányzati
fenntartású
intézményeknél
éppen
ellenkező
irányba mutat.
Az
önkormányzatok a versenyegyenlőséget sértőnek tartják a finanszírozásnak ezeknek a következményeit. 6. Az önkormányzatok iskolafenntartási gondjait jelzi, hogy egyre több intézményt adnak át megyei fenntartásba . (Cegléd, Hatvan, Pápa és Szentendre valamennyi középiskolája fenntartásáról lemondott ; Pilisvörösváron egy szakképző
intézményt, Vácott egy
gyógypedagógiai szakiskolát adott át a helyi önkormányzat a megyének . Budapesten a kerületi önkormányzatoktól a főváros fenntartásába került a Táncsics Mihály Gimnázium, napirenden van a Kölcsey, a Petőfi és a Vörösmarty Gimnázium átadása is .) Ha a helyi önkormányzat a fenntartói jogot a megyére ruhá77a, azzal lemond arról a jogáról is, hogy beleszólhasson az oktatási kérdésekbe, vagy az igazgató személyének megválasztásába . 7 . Mivel a helyi / kerületi önkormányzatoktól a megyei / fővárosi fenntartóhoz került intézmények tulajdonjoga nem változott, előállhat az a helyzet, hogy a fenntartó nem fordít pénzt az ingatlan karbantartására vagy fejlesztésére . 8. A 2002 . évi 50 %-os bérfejlesztés önkormányzati következményei a bizottság által felkért szakemberek ellentmondásosan ítélik meg . Abban egyetértés alakult ki, hogy a "felzárkóztató" tartalmú béremelés szükséges és indokolt volt, de a finanszírozási
19
következmények hatásait eltérően minősítik . Vannak olyan vélemények, amelyek szerint a jelentős költségemelkedést felgyorsítja az elkerülhetetlen szerkezetátalakulást, kiváltja a gazdaságossági szempontok erőteljesebb érvényesítését . Mások azt hangsúlyozzák, hogy a közoktatási
ágazat
önkormányzatok
súlyának
által
emelkedése
befolyásolható
az
önkormányzati
módon és
mértékben
költségvetésben
az
felerősítették
az
önkormányzatok gazdálkodási nehézségeit .
A középfokú tanintézetek fenntartói szerkezetének lassú, de folyamatos átalakulását az 50 %os béremelés felgyorsította . A gazdálkodási egyensúlyuk megteremtése érdekében a feladatellátási rangsoruk újragondolására kényszerű önkormányzatok a nem kötelező feladatok közé tartozó középfokú tanintézetek fenntartását egyre nagyobb számban adják a megyének, mint a kőtelező feladat hordozójának . Ennek a folyamatnak a hatásait az intézményrendszer jövőbeni szerkezetére az iskolák pénzügyi pozícióira ma még nem lehet megbízhatóan megítélni . A Bizottság munkája során kiderült, hogy a tisztán gazdasági motívumból történő intézménybezárások bár elvben nem zárhatók ki, ilyen esetekről konkrét bizonyítékok nem kerültek elő . Igaztalanok azok a vádak, melyek gazdasági motívumokat sejtenek, illetve sejtetnek e folyamat mögött, melyet ékesen bizonyít az a tény, hogy az elmúlt években bezárt közoktatási épületek mintegy harmada napjainkig üresen áll . Eladásra elsősorban az eredetileg nem oktatási célra készült épületeket szánják . Az egykor óvodaként és iskolaként funkcionáló épületek korlátozottan forgalomképesek, melyeket
még
akkor
is
nehéz
értékesíteni,
ha
frekventált
helyen
állnak.
(Pl .
Balatonalmádiban, ill . Balatonkenesén megszüntetett, s máig üresen álló nevelőotthonok épületei.) Több bezárt iskolaépület ma már az eredetitől teljesen eltérő funkciót tölt be . (Oroszlányban csökkent munkaképességű embereket foglalkoztató cég, Hódmezővásárhelyen földhivatal, Tiszaújvárosban munkaügyi központ, Nagykanizsán fiatal házasok bérlakásai kerültek az egykori általános iskolákba, de a legemblematikusabb - s a jelenlegi szomorú demográfiai helyzetet jól tükrözi - a kőbányai Száva Utcai Általános Iskola példája, melynek bezárt épülete idősek otthonaként fog működni .) Fontos különbséget tenni az átszervezések és tényleges bezárások között : ez utóbbiak leginkább a kistelepüléseket érintik, melyek 30-40 diák számára tartanak fönn általános iskolát. Ezeken a településeken nincs iskola-összevonási lehetőség, egyetlen intézményben
20
egy-egy osztályos, egyre kisebb létszámú évfolyamok működnek . A kistelepülések többsége mégis a végsőkig ragaszkodik az iskolafenntartáshoz. A nagyvárosokban elsősorban intézmény-összevonásokra, átszervezésekre kerül sor . A legtöbb helyen összevonják a közoktatási intézményeket, vagy kevesebb osztályt indítanak . Az általános iskolák számának alakulása nem jelzi a rendszer kapacitásának csökkenését, hiszen az elmúlt évek során a bezárások, átszervezések ellenére alig változtak a számadatok . Ennek oka egyrészt az, hogy általában nem jogutód nélküli megszüntetések, hanem összevonások történtek ; másrészt új, általában kis kapacitású alapítványi iskolák jöttek létre . Ami új intézmények építését, régiek felújítását illeti ; a kormányzat pályázatok útján több lehetőséget is biztosított. A központi költségvetésből és egyéb pályázatokból az alábbi beruházási támogatások igényelhetők . 1 . 200 millió Ft-ot meghaladó beruházási összköltség felett, amennyiben az intézmény kistérségi, térségi vagy országos feladatot lát el, lehetőség van címzett támogatás igénybevételére . 2 . 200 millió Ft összköltség alatt a Megyei Területfejlesztési Tanácsnál igényelhető céljellegű decentralizált előirányzat szolgál a helyi önkormányzatok kötelező és önként vállalt feladatai ellátásához szükséges beruházások támogatására ágazati és költségkorlátozás nélkül . 3 . A területi kiegyenlítést szolgáló fejlesztési célú források a termelő, valamint a Cct . (1992/LXXXIX. tv.) szerint támogatásban részesült humán infrastrukturális feltételekben meglévő területi fejlettségi különbségek mérséklésére kormányrendeletben meghatározott, területfejlesztési szempontból kedvezményezett térségek helyi önkormányzatai részére a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996 . évi X XI. tv. rendelkezései szerint. 4. Területfejlesztési célelőirányzat : A területfejlesztési támogatási célelőirányzat rendeltetése, többek között a társadalmi és gazdasági térbeli-életkörülményekben, gazdasági, kulturális, oktatási-képzési
és
infrastrukturális
feltételekben megnyilvánuló
jelentős
esélyegyenlőtlenségek mérséklése . 5. Az
idei költségvetési
törvényben újdonságként
jelent meg
a
térség-
és
településfelzárkóztatási célelőirányzat . Ez a forrás fedezetet biztosít a zsáktelepülések térségi-gazdasági kapcsolatainak javítására, a hátrányos helyzetű területek tőkevonzó képességének erősítésére, valamint infrastruktúrájának fejlesztésére . 6 . További támogatási lehetőség a 21 . század iskolája program keretében egy Phare projekt, az "Információs technológia az általános iskolákban ("21 . század iskolája") program" . A program a magyar állam társfinanszírozásával, komoly Phare források bevonásával,
21
mintegy 6,5 milliárd Ft összeggel megkezdi a magyarországi iskolák felújítását, illetve a legkorszerűbb
információs technológiák
oktatásban
történő
használatához
számítástechnikai, multimédiás berendezések beszerzését, a tanárok továbbképzését, e tanulási, képzési programok fejlesztését . 7. A másik átfogó iskola-felújítási program a "Beruházás a XXI . századi iskolába" elnevezést viseli . Ennek a programnak keretében egy rendkívül kedvezményes hitelkonstrukció segítségével az intézményfenntartók lehetőséget kapnak a közoktatási intézmények teljes műszaki felújítására, a fűtés és világítási rendszer korszerűsítésére, valamint tornaterem, tornaszoba, tornaudvar, tanuszoda felújítására, bővítésére, továbbá akadálymentesítésre .
Az iskolabezárások, átszervezések jogi háttere
Az önkormányzatok működését szabályozó, a helyi önkormányzatokról szóló 1990 . évi LXV. tv., valamint a közoktatásról szóló 1993 . évi LXXIX. tv. kötelező és önként vállalható feladatokat fogalmaz meg a települési önkormányzatok számára . A feladatok jelentős része kötelező, tehát ellátása nem képezheti a képviselő-testület mérlegelésének tárgyát. A kötelező feladatok közé tartozik az óvodai nevelés, az általános iskolai nevelés-oktatás, a nemzeti és etnikai kisebbségek lakta településeken a nemzeti és etnikai kisebbségek nevelése-oktatása, valamint a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók ellátása. A megyei jogú városok esetében a középfokú oktatás biztosítása is kötelező feladatként jelenik meg . Annak eldöntése, hogy kötelező feladatát az önkormányzat saját intézmény fenntartásával vagy mással társulva,
esetleg mást megbízva kívánja ellátni,
a képviselő-testület
kompetenciája. A gyermeklétszám, a pedagógiai szempontok és a gazdaságosság alapján mérlegeli a képviselő-testület, hogy az önkormányzat hány intézménnyel kívánja ellátni kötelező feladatait . A közoktatási intézmények átszervezésénél, megszüntetésénél a közoktatásról szóló 1993 . évi LXXIX. tv. 88 . § (6) bekezdése az irányadó, mely a következőképpen fogalmaz : "a helyi önkormányzat közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatást - részben vagy egészben akkor szüntetheti meg, közoktatási intézményét akkor szervezheti át, ha az adott tevékenységről továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet ." (A közoktatási törvény ezen paragrafusát az 1996 . évi módosítás vezette be .)
22
A "megfelelő színvonalon való további gondoskodás" azt jelenti, hogy az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1 . és 3 . számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások . (Pl . emeltszintű oktatás ; fogyatékos gyermekek sajátos ; illetve nemzeti vagy etnikai kisebbségek nevelése, oktatása .) Nincs olyan intézmény, melyet a minimális eszköz- és felszerelés hiánya miatt szükséges lenne bezárni . A 11/1994 . MKM rendeletben szabályozott minimális eszköz- és felszerelési jegyzéket 1998-ban írta elő előszór a rendelet, a teljesítésre vonatkozó határidőt 2003 . aug . 31-ben jelölte meg a közoktatási törvény . Az önkormányzatoknak 2000. júl . 31-ig kellett elkészíteniük a teljesítésre vonatkozó ütemtervüket, és megküldeniük az Országos Közoktatási Értékelési és Vizsgaközpont részére, mely ellenőrizhette az ütemtervben foglaltak végrehajtását . Ez az ellenőrzés elmaradt, s mivel az önkormányzatok jelzéseiben láthatóvá vált, hogy nem tudják teljesíteni a jegyzékben foglaltakat, a közoktatási törvény idei módosítása a teljesítés határidejét 2008 . aug. 31-re halasztotta . Ennek feltétele, hogy a fenntartóknak 2003 . dec. 31ig kérelmezniük kell a határidő meghosszabbítását az OKÉV-től, s vállalniuk kell az éves ütemezésre lebontott teljesítést. Aránytalan teher alatt azt értjük, ha a gyermek az iskolai ellátást a korábbiakhoz képest lényegesen nehezebb körülmények kőzött, vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja csak igénybe venni. (Pl . az intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással tudja megközelíteni.
Az aránytalan teher fogalmát
is
az
1996 .
évi közoktatási
törvénymódosítás vezette be .) A közoktatási törvény 2003 . évi módosítása annyiban változtatott a fentieken, hogy a helyi önkormányzat az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértő véleményének beszerzéséhez kötötte a tervezett intézkedések megvalósíthatóságát . A szakértőnek abban kell állást foglalnia, hogy a javasolt megoldás biztosítja-e az adott tevékenység, szolgáltatás megfelelő színvonalon történő további ellátását . Vizsgálnia kell, hogy a tervezett intézkedéssel biztosított-e a közoktatásról szóló törvény 2003 . évi módosítása során a 4. § (15) bekezdése alapján a gyermek mindenek felett álló érdeke különösen, hogy a törvényben meghatározott szolgáltatásokat megfelelő színvonalon biztosítsák számára oly módon, hogy annak igénybevétele ne jelentsen részére aránytalan terhet . A szakértői véleményt a fővárosi/megyei önkormányzat részére meg kell küldeni . Független szakértőre a helyi önkormányzat megkeresése nyomán az OKÉV tesz javaslatot.
23
Ugyancsak a közoktatási törvény 1996 . évi módosítása írta elő a megyei, ill . fővárosi önkormányzatok számára a fejlesztési terv elkészítését, melynek tartalmaznia kell, hogy az önkormányzatok milyen módon tesznek eleget a közoktatással összefüggő feladat-ellátási kötelezettségüknek . A fejlesztési terv célja, hogy előkészítse a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntést . A közoktatási törvény 1999 . évi módosítása során a kettő vagy annál több közoktatási intézményt fenntartó önkormányzatoknak előírta az intézkedési terv elkészítését . Ennek tartalmaznia kell, hogy az önkormányzat hogyan látja el kötelező feladatait. A 2003 . évi törvénymódosítás az intézkedési terv elkészítését minden önkormányzat számára kötelezővé tette, mely azért fontos, mert ennek ismeretében a szolgáltatást igénybe vevők, és a feladatot ellátók számára világossá válik, hogy a gyermek hol, milyen nevelésben, oktatásban, szolgáltatásban részesülhet függetlenül attól, hogy a lakóhely szerinti település milyen feladat-ellátásra kötelezett . Az esetleges intézményhálózat átszervezéssel kapcsolatos elképzeléseket is fel kell tüntetni az említett tervekben, melyek mindegyikét 5-6 évre előre meg kell tervezni. Az intézménybezárások tehát nem egyik napról a másikra történnek, hanem évekkel korábban prognosztizálhatók. A közoktatási törvény 102 . § (3) bekezdése szabályozza az intézmény megszüntetés, illetve átszervezés előtti eljárási rendet. E szerint "a fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, megállapításával,
átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, költségvetésének
meghatározásával
és
módosításával,
nevének vezetőjének
megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak, a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén, illetve a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén és magyarul nevelő és oktató nevelési-oktatási intézmény esetén - ha nem rendelkezik egyetértési joggal - a helyi kisebbségi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének, szakközépiskola és szakiskola esetén a fóvárosi, megyei gazdasági kamara véleményét ." A majdani döntés felülvizsgálatára törvényességi szempontból kizárólag a megyei közigazgatási hivatalnak van jogköre . Ha az érintetteknek a képviselő-testületi határozattal kapcsolatban törvényességi aggályai vannak, jogorvoslati kérelemmel a közigazgatási hivatal vezetőjéhez fordulhatnak .
24
Az OM lehetőséget kínál arra, hogy amennyiben érdeksérelemként értelmeznek egy adott iskolabezárási, átszervezési esetet ; a felmerülő vitákban független és pártatlan harmadik fél az Oktatásügyi Közvetítői Szolgálat segítségét kérjék az érintettek . A közvetítő akkor tud közreműködni a megállapodás létrehozásában, ha azt mindkét fél elfogadja . Közreműködése sem költséget sem döntési joguk korlátozását nem jelenti a felek számára . Ezt a segítségnyújtási lehetőséget a tárca 2003 nyarán vezette be .
Javaslatok
Az óvoda és iskola bezárások részteles vizsgálata feltárta, hogy az az évtizedes oktatáspolitika, amely a szülők számára költségmentes szolgáltatásokat egyre bővíti, a pedagógusok munkahelyét a demográfiai csökkenés időszakában is megőrzi, a jelenlegi demográfiai, pénzügyi, és felelősségi rendszerben megtorpant és kifulladni látszik . Láthatóvá vált, hogy az oktatáspolitika központja a közoktatási rendszert és a szolgáltatások bővülését folyamatosan növekedési pályán
tartotta
és
tartja, ugyanakkor
az
iskolafenntartó
önkormányzatok a pénzügyi helyzetük miatt fokozatosan fékezniük kell e növekedést . A Bizottság abból a közösen elfogadott elvből indult ki, hogy város és a falu oktatási problémái noha különbözőek, de egyformán fontosak, mert a közoktatás fenntartása közérdek, hiszen valamennyi gyermek művelődése, egyre nagyobb tudása valamennyiünk érdekében áll . 1 . Az Oktatási Minisztérium (OM), a Belügyminisztérium és a Pénzügyminisztérium a szakszervezetek és az országos önkormányzati szövetségek bevonásával tekintse át a közoktatás fmanszírozási, döntési és felelősségi rendszerét . Tegyenek javaslatot a problémák
orvoslására, különös tekintettel
a
kistelepülések
és
kistérségek
vonatkozásában . A közigazgatás átformálásához és az egységes közszolgálati reformokhoz illeszkedő javaslataikat terjesszék az Országgyűlés Oktatási Bizottsága elé. A demográfiai hullámvölgy idején a központi és önkormányzati megosztott felelősség rendszerének megtartása mellett ki kell dolgozni azokat a költségvetési technikákat, amelyek megindítják a közoktatás rendszerének szervezeti és tartalmi korszerűsítését . Ennek keretében javasoljuk, hogy a központi költségvetés biztosítsa az önkormányzati közoktatási társulások és a többcélú kistérségi társulások megfelelő finanszírozását .
25
2. A demográfiai okok miatt a . közép és felsőfokú oktatás növekedési üteme meg fog törni . A probléma kormányzati cikluson áthúzódik és ezért a Bizottság javasolja, hogy az OM az alsó fokú oktatás körében szerzett tapasztalatok ismeretében dolgozzon ki koncepciót a szűkülő tanulói létszámból adódó közép és felsőokta tás várható problémáinak kezelésére . Alternatívákat tartalmazó javaslataikat terjesszék az Országgyűlés Oktatási Bizottsága elé .
3 . A Bizottság fontosnak tartja az önkormányzatok polgármesteri hivatalainak szakmai megerősítését és az iskolák szakmai irányításának biztosítása érdekében szükséges a kistérségekben olyan szakember alkalmazása, aki segíti az önkormányzatok polgármesteri hivatalainak oktatással kapcsolatos döntés-előkészítő munkáját .
4. Az intézménybezárások a helyi politika nagy nyilvánosságot kapó eseménye, amely gyakorta komoly érdeksérelemmel jár, és erős érzelmek kísérik . Az érdeksérelmek orvoslására a Bizottság javasolja, hogy a vonatkozó hatályos törvények, jogszabályok és önkormányzati döntések legyenek ismertek a közoktatás igénybe vevői és működtetői körében. Ennek érdekébe a Bizottság javasolja, hogy az OM készítsen tájékoztató anyagot a helyi önkormányzatok országos szövetségeinek, és a szakszervezetek bevonásával. Különösen fontos, hogy az önkormányzatok az intézkedési tervükben megjelenő, a közoktatást érintő átszervezési szándékaikat, döntéseiket időben ismertessék meg a helyi társadalommal, a választóikkal . A fenntartó a helyi szokásoknak megfelelően tájékoztassa a lakosságot, különösen az érintett szülőket .
5. Az iskolák átszervezése során vált nyilvánvalóvá, hogy az osztály, illetve az iskola összevonások után a diákok többsége nehezen, vagy nem tudja követni a korábbi iskolájához, illetve pedagógusaihoz kötődő pedagógia programot . Gyengének tűnik az iskolák közötti átjárhatóság intézményes biztosítéka . Köztudott, hogy a kistelepülések iskoláiba járó tanulók teljesítménye nemcsak alacsonyabb a városi iskolákba járó társaikénál, hanem e különbség még növekszik is . A tudásszint különbség az iskolaváltás komoly gátja . A Bizottság javasolja, hogy az OM mérje fel az azonos képzést folytató iskolák között az érdemi átjárhatóság mértékét és tegye meg a szükséges intézkedéseket.
26
6 . Kapjon helyet a pedagógusok továbbképzésében a kisiskolák pedagógiája, ezen belül az összevont tanulócsoportú oktatásáé . Ezt a szemléletet a bolognai folyamat részeként átalakított új felsőoktatási szerkezetben is meg kell jeleníteni . Emellett meg kell teremteni az összevont tanulócsoportú oktatás technikai feltételeit is, és be kell építeni a kötelező eszköz- és felszerelési jegyzéket tartalmazó jogszabályba .
7 . A Bizottság támogatja azokat a szándékokat, amelyek az oktatási területen felszabaduló pénzforrások mind nagyobb hányadát a közoktatásba forgatja vissza, a Bizottság javasolja, hogy a fenntartók a felszabaduló oktatási-nevelési célú épületeket elsősorban az oktatás, nevelés és kultúra színvonalának emelésére használják fel .
8. A közoktatásról szóló 1993 . évi LXXIX törvényben előírt önkormányzati kötelező feladatok és teljesítésükre fordítható források között feszültség van . Az ónkormányzati iskolák egy részéről elmondható, hogy alulfinanszírozottak . Különbség van az önkormányzati és a feladatot önként vállaló egyházi iskolafenntartók között, mert a költségvetés eltérő mértékű forrást juttat ugyanazon oktatási feladat ellátására . Csökkenteni kell a támogatásban meglévő különbségeket, összhangba kell hozni a feladat ellátási felelősséggel . A Bizottság kezdeményezi e terület vizsgálatát .
27
28
A Magyar Országgyűlés Ovoda- és iskolabezárások okait vizsgáló bizottságának ELLENZÉKI ÁLLÁSPONTJA ÉS JAVASLATAI
29
TARTALOMJEGYZÉK
Bevezető
3
1 . Álláspontunk és javaslataink szakmai hátteréről
4
2. Szemléleti torzulások
6
3. Megállapításaink
7
3.1 . Az iskolák és óvodák bezárásának főbb okai 3.2. Ingatlanok további hasznosítása 3 .3 . Az oktatási-nevelési intézmény hiányának hatásai a helyi társadalmakra 3 .4 . Társadalmi gondok újratermelődése és az esélyteremtés hiányosságai 3 .5 . Megelőzte-e társadalmi vita az oktatási-nevelési intézmények szerkezetében bekövetkezett változásokat?
4. A FIDESZ-MAGYAR POLGÁRI SZÖVETSÉG ÉS A MAGYAR DEMOKRATA FORUM JAVASLATAI
14
5. Mellékletek
18
6. Térképek
36
Bevezető
Az általános tankötelezettség arra kötelezi az állampolgárokat, hogy a gyermeket hat éves kortól iskolába, öt éves kortól iskola előkészítő óvodába köteles járatni . A tankötelezettség
megszegését
az
állam bünteti. A
közoktatási
törvény szerint a
tankötelezettség feltételeinek megteremtése az állam feladata, a helyi önkormányzatok közreműködése révén. A tankötelezettség teljesítésének egyik alapvető feltétele, hogy a tanköteles gyermekek számára rendelkezésre álljon az alapszinten oktató mindennapos iskola, mégpedig kellőképpen megközelíthető helyen. Tíz éven aluli tanulók - vagyis az alsótagozat - számára csakis a saját településen levő iskola jöhet számításba. Ennek finanszírozása az állam kötelessége . A kistelepülések nevelési-oktatási intézményeinek felszámolása egyszersmind az Európai Unió oktatáspolitikai törekvéseivel sem egyeztethető össze . A vidékfejlesztés az Európa Unió egyik kiemelt közös politikai törekvése .
ti
31
,1 . Álláspontunk és javaslataink szakmai hátteréről
A FIDESZ-MAGYAR POLGÁRI SZÖVETSÉG pedagógiai szakműhelyei, az MAGYAR DEMOKRATA FÓRUM Pedagógus Kollégiuma ellenzéki és kormányzati időszakban egyaránt készített elemzéseket az óvoda- és iskolabezárások okairól, valamint ajánlásokat, javaslatokat a kiváltó okokat semlegesítő intézkedésekhez, programokhoz . Értékesnek tartjuk az Országgyűlés Oktatási és tudományos bizottságának óvoda- és iskolabezárások okait elemző albizottság munkáját, amelyet Pánczél Károly képviselőtársunk irányított. A parlamenti vizsgálóbizottság FIDESZ-MPSZ és MDF munkájához jelentősen hozzájárult az a szakmai háttérmunka, amelyet Lezsák Sándor felkérésére az alábbi munkacsoport tagjai végeztek el : Bíró Zoltán irodalomtörténész, főiskolai tanár, dr. Bódi Ferenc szociológus, Dobos Krisztina oktatáspolitikai szakértő, dr. Fekete Attila szociológus-közgazdász, dr . Fekete Gyula szociológus-közgazdász, Lizik Zoltán jogász, Pálinkó Gyuláné tanárnő. Álláspontunk kialakításához kérésünkre véleményével többek között ho zzájárult : Dr . Andrásfalvy Bertalan egyetemi tanár, az Antall-kormány oktatási minisztere, Bakos István tudományos munkatárs, Balázs Lászlóné iskolaigazgató, Páhi, Dr. Balla Gábor Tamás Phd., a neveléstudomány kandidátusa, egyetemi docens, Dobó Attila tanár, Pilisvörösvár, Feketéné Borbély Zsuzsanna iskolaigazgató, Gátér, Hágen Józsefné iskolaigazgató, Dunafalva, Hornicsár Tihamér tanár, Csolnok, Kiss Imréné tanítónő, Gesztely, Kronstein Gábor oktatáspolitikus, Dr . Lovas István akadémikus, Dr. Mészáros István akadémikus, PálKutas Rózsa tanítónő, Kazincbarcika, Ritterné Vajta Mária oktatáspolitikus, Szikszai László ÁMK igazgató, Tabdi . Az
MDF megbízásából,
valamint a lakiteleki
Népfőiskola
és
a Magyar
Nemzetpolitikai Társaság pályázatára az alábbi esettanulmányok készültek 2003 . júniusa és novembere között :
•
Bartos Mónika : A babarci iskola felső tagozatának megszüntetéséről
•
Bartos Mónika : A kátolyi kisiskola bezárásáról
•
Bartos Mónika : A dorogi Dózsa iskola átalakításáról, a Zeneiskolával együtt a megyének történő átadásáról
32
•
Berecz Ágnes : Mezőtúr-Tisza óvoda Hétpróba Alapítvány
•
Eszik Anikó : Mi lesz veled magyar tanító? Iskolabezárások Kiskunfélegyházán 19902001 között. A Kiskunfélegyházi
Bajcsy-Zsilinszky Endre Általános Iskola
bezárásának körülményei
•
Fazekasné dr . Fenyvesi Margit : Volt egyszer egy osztály . . .
•
Gulyás Gézáné : A Győri Rejtő Sándor Textiles Szakközépiskola és Gimnázium bezárásáról
•
Gulyás István: Sziliva-Népkerti Napközi Otthonos óvoda (Lévay utcai tagóvoda) megszüntetése
•
Hajnerné Tóth Ágnes : A kácsi Örs Vezér Általános Iskola igaz története
•
Lezsák Edina: Kisiskolák az Európai Unióban
•
Lizik Zoltán : A Magyar Államvasutak Rt . által fenntartott gyermekintézmények helyzetének alakulása a rendszerváltás után
•
Lizik Zoltán : A XI . kerületi Aranykapu óvoda bezárásának előzményei
•
Meskóné Sáfár Mária : A Kékedi Általános Iskola bezárásának története Mészáros Csaba : ÁMK Somosi Általános Iskola
•
Mészáros Csaba : Hatvani 5 sz . Általános Iskola Kerekharaszti Tagiskolája
•
Mészáros Csaba : A mátraszentimrei Általános Iskola bezárásának kísérlete
•
Mészáros Csaba : Kerekdombi óvoda (Tiszakécske)
•
Mészáros Csaba : Szeged Béketelep Napos úti Általános Iskola bezárása
•
Oláh Judit : Az iskola megszüntetése Kővágótöttösön
•
Pálinkó Gyuláné: Bács-Kiskun Megyei kisiskolák Közművelődési és Sport Egyesülete - A gyümölcsöző kapcsolat
•
Sarok Edit : A kaskantyú ÁMK Általános Iskola helyzetének elemzése
•
Szalai Szabolcs : Az Egerlövői Általános iskola története, okai és érezhető következményei
•
Szikla Klára : A felső tagozat megszüntetése Sióagárdon
•
Szőke Ágnes Szilvia : A kunszentmiklósi oktatás ill . nevelés helyzete az adott óvodákban és iskolákban egyaránt
•
Tóth Dénes : Az elnémított csengő
33
A tanulmányokat munkacsoportunk 2003. november 13-15 . között a lakiteleki Népfőiskolán értékelte és vitatta meg . A
fentiekben
felsorolt
esettanulmányok, elemzések
mellett jelentésünkhöz
felhasználtuk a szakirodalom megállapításait, az Összevont Tanulócsoportokban Tanítók Egyesületének tapasztalatait, a Vizsgálóbizottság napirendjéhez
készített tájékoztatókat,
hozzászólásokat, valamint a rendelkezésünkre bocsátott statisztikai adatokat .
2. Szemléleti torzulások
A rendszerváltás folyamatában egyre inkább uralkodóvá lett az a szemlélet, amely a társadalmi élet minden területén a gazdaságosság szempontjait
helyezte előtérbe. A
privatizációs törekvések előbb elérték a kulturális intézményeket, majd bizonyos mértékig az nevelési-oktatási rendszert is . Ennek a szemléleti változásnak torz megnyilvánulásai közé tartozik, hogy a társadalmi és a nemzeti jövő érdekében a legfontosabb ellátó intézményekhez is veszélyesen közel került a piaci szempontok érvényesítése . Ebből a szemléleti torzulásból is következett, hogy a 3000 lélekszám alatti kistelepülések és a korábban önálló településrészek óvodái és iskolái több önkormányzat számára elsősorban piaci értéket jelentettek . Az óvoda vagy az iskola bezárása helyenként a fenntartásból
fakadó anyagi terhektől való
megszabadulás lehetőségét kínálta, illetve a kényszerű vagyonfelélés tárgyát képezte . Ezt a szemléletet az ónkormányzatok költséghiányos gondjai is táplálták . Sok helyen a pedagógiaioktatáspolitikai képviselet kiszorult az önkormányzatokból . Esetenként feltételezhető az ónkormányzati vezetők és vállalkozók érdekeinek összefonó dása. Bizonytalanságot okoz az állam
felemás részvétele
és
felelősségvállalása
az
oktatási-nevelési
intézmények
fenntartásában és működtetésében . Ugyancsak a szemléleti problémák elmélyítéséhez járult hozzá, hogy akár csupán szólamok szintjén, akár koncepciózusan, a nevelési-oktatási intézményt hivatalos körökből is egyszerűen szolgáltató intézményként emlegették, ezáltal akarva-akaratlan piaci szempontok szerint igyekeztek racionalizálni . Bizonyos kistelepülések, településrészek hátrányos helyzete, a tanulói létszám csökkenése is késztetést jelentett arra, hogy pénzhiányra való hivatkozással zárják be az önkormányzati költségvetésben „veszteséget termelő" óvodákat, iskolákat .
34
Ezzel lényegében megpecsételik magának a településnek a sorsát is, hiszen ezt követően ezeken a településeken az egyházakon kívül közösségi intézmény nem marad, ennek következtében az elvándorlás tovább erősödik, a helyben maradók helyzete pedig tovább romlik, reménytelenné válik . Az óvoda- és iskolabezárások tendenciája mind az érintett családoknak, gyermekeknek, mind a településeknek az amúgy is hátrányos, romló helyzetét teszi egyre elviselhetetlenebbé, létüket jövőtlenné, azaz veszélyezteti az emberi jogok érvényesítését . Az így kialakuló helyzetek súlyosan érintik a fiatalok szocializációs esélyeit, növelik a társadalmi elégedetlenséget, végső soron pedig nem csak az egyének és a családok, de a nemzet életképességét, versenyképességét is korlátozzák . A kisebb létszámú óvodák és iskolák fenntartása tehát mind az egyének és családok társadalmi esélyteremtése, mind a társadalom fejlődése szempontjából közös érdek . Ennek az érdeknek az érvényesítése az állam feladata minden olyan esetben, amikor a kisebb közösségek, önkormányzatok, pedagógus érdekvédelmi szervezetek erre önmaguk erejéből nem képesek .
3 . Megállapításaink
3.1. Az iskolák és óvodák bezárásának főbb okai
1 . Szakértőink megállapítása szerint az elmúlt öt esztendőben a kistelepüléseken kétháromszorosára, némely esetben ötszörösére nőtt az oktatás egy tanulóra eső költsége . A növekedést az összköltség emelkedése okozta, amelyen belül meghatározó arányt jelentenek a bér- és járulékköltségek . A pénzügyi nehézségek az oktatási kiadások csökkentésére, takarékossági intézkedések bevezetésére kényszerítették az oktatási létesítményeket fenntartó önkormányzatokat . Mindez csökkentette a nevelő-oktató munka hatékonyságát . A fejkvótaalapú finanszírozás a kis létszámú intézmények számára különösen hátrányos .
2 . A tanulók létszámának általános csökkenése a kistelepülések nevelési-oktatási intézményeit is érintette, veszélybe sodorva az intézmények további működését .
35
3 . Az intézménybezárás gyakori oka az intézményvezetők és az önkormányzati vezetők között az alulfinanszírozottság miatt évek során kialakult személyes feszültség .
4 . Számos esetben az iskola- és óvoda épületének más irányú, nem oktatási célú hasznosítási tervei indítják el az intézmény felszámolásának folyamatát .
5 . Azokban az esetekben, amikor a fenntartó önkormányzat gazdálkodási nehézségeire hivatkozva szüntette meg nevelési-oktatási intézményét, az esetek többségében nem készítette el a bezárás közép- és hosszú távú következményeit is elemző hatástanulmányt .
6. Az óvoda- és iskolabezárásokat, áthelyezéseket, szerkezeti átalakításokat nem előzi meg széleskörű társadalmi vita ; kitekintés nélkül, szűk önkormányzati vezetői körben hozott döntés indítja el a bezárási-, áthelyezési, összevonási (átalakítási) folyamatot .
7. Az agglomerációba kiköltözők iskoláskorú gyermekei nem növelik az adott kistelepülés iskolájának tanulói létszámát, az általános gyakorlat szerint e családok továbbra is a már megszokott városi iskolába járatják gyermekeiket .
8. A fejkvóta alapú finanszírozás következtében a nagyobb városi iskolák igyekeznek elcsábítani a tanulókat a kistelepülések iskoláitól . Minőségi szolgáltatást nyújtani ugyanakkor nem áll érdekükben, és arra többnyire nem is képesek .
9. A kistelepülések kislétszámú iskoláiban, illetve az összevont tanulócsoporttal oktató intézményekben folyó munkajellegét és minőségét nem ismerik a szülők, ezért idegenkednek ettől a képzési formától és ez a szülői ismerethiány pedig tovább apasztja az ilyen képzési formában oktató intézmény tanulói létszámát . Olykor tapasztalható a kisiskolákat lejárató, szakmai köntösbe bújtatott médiakampány is, ami sikeres kisiskolák megítélését is rendkívül károsan befolyásolja.
10. Általános tapasztalat, hogy az óvoda, vagy iskola működésének szüneteltetése valójában az intézményről való önkormányzati lemondást jelenti .
3.2. Ingatlanok további hasznosítása
36
1 . A megszüntetett intézmény ingatlanának tulajdonosa gyakran törekszik az alapfunkcióhoz közeli tevékenységi körben hasznosítani az eredetileg oktatási-nevelési célokat szolgáló épületeket (például ingyenes közösségi sport céljára fiataloknak, humán szolgáltató központként, közösségi célú tevékenységre bérleti díj fejében, ifjúsági szórakoztató létesítménynek) . A folyamatos működés azonban az esetek többségében - az új funkciók jellege miatt - hosszú távon nem biztosítható . A működés nem tartható fenn abban az esetben sem,
ha
a tervezett
új
funkció
gazdasági
feltételei
hiányoznak
(felnőttoktatás,
gyógypedagógiai osztály létesítése, egyéb) .
2 . Az óvoda- és az iskolabezárás indoka az esetek egy részében az ingatlanvagyonra irányuló privatizációs szándék, melynek során gyakorta felbukkan a személyes haszonszerzés gyanúja . Az esetek további hányadában az intézmény bezárását követően a tulajdonos önkormányzat próbálja kereskedelmi szempontok szerint értékesíteni az eredetileg oktatási-nevelési célokat szolgáló ingatlant (vállalkozás, turisztika, idegenforgalom céljaira hasznosítva azt) . Utóbbi esetekben a bezárás utáni rövid időszakaszban döntenek az ingatlan eladásáról, figyelmen kívül hagyva a szülők és a tágabb falu(lakó)közösség elvárásait.
3.3. Az nevelési-oktatási intézmény hiányának hatásai a helyi társadalmakra
1 . Az óvoda és a kisiskola megszüntetése, illetve a nevelők távozása a településről a kistelepülés életfunkcióinak megszűnéséhez vezet .
2 . Az intézménybezárás a külterületeken és településrészeken élőket még inkább eltávolítja a szociális ellátórendszerektől . A szülők a 3-5 éves korú gyermekeket inkább nem járatják a család lakóhelyétől immár sokkal távolabb eső magtelepülés intézményeibe . Ezek a gyermekek a közoktatási rendszerbe jelentős szocializációs hátránnyal lépnek be .
37
3 . A társulásba szerveződött iskolák esetében a társult iskolákba bejáró tanulók utazási költsége növekszik, mivel - korábbi vállalásaikkal ellentétben - az önkormányzatok többsége nem téríti meg a családok ilyen irányú többlet-kiadásait . A családok elveszítik a gyermekek után járó
szociális kedvezmények egy részét is,
amennyiben gyermeküket nem az önkormányzati társulás oktatási-nevelési intézményébe járatják a továbbiakban. Ezáltal sérül a szülők szabad iskolaválasztáshoz való joga, valamint sérül a szociális törvény végrehajtása is .
4 . A bezárt intézmények tanulói sok esetben több különböző iskolaközösségben folytatják tanulmányaikat, ezért nem alakul ki a kortárscsoportokban sem a nemzedéki tudat, sem a helyi közösséghez tartozás tudata . Ezen kötődések hiánya pedig jelentősen csökkenti a helyi társadalom kohézióját.
5 . A racionalizálás indokával végrehajtott intézménybezárások következtében a befogadó intézményekben gyakorivá válik a túlzsúfoltság - a diákok nem a pedagógiai optimumok szerinti elosztásban tanulhatnak a megmaradt nevelési-oktatási intézményben.
6 . A bejáró tanulók az utazási (tömegközlekedési) kötöttségek miatt nem kapcsolódhatnak be - a helyben lakó társaikkal azonos arányban - azokba a tanórán kívüli foglalkozásokba, amelyek személyiségük fejlődése, nevelési-oktatási szempontból elengedhetetlenek számukra .
7. A tízévesnél fiatalabb gyermekek kiemelése a megszokott iskolai (és települési) környezetből károsan hathat a személyiségfejlődés folyamatára .
8. A bejáró tanulók - a számukra ismeretlen környezetben - még inkább ki vannak téve a külvilág káros hatásainak, mint a helyben lakó társaik .
9. A szegényebb családokból érkező tanulók többlettámogatást igényelnének a nevelésoktatás folyamatában, mivel esetükben a nevelés-tanulás kizárólag az iskolában töltött időre korlátozódik (napközis elhelyezésre a szülők pénztárcájából nem futja) . A többlettámogatást azonban a nagyobb oktatási intézmények nem biztosítják részükre, mivel nem helyben lakók . Hátrányt jelent iskolai előmenetelükben a szociális problémák megoldatlansága is .
38
10 . A bejáró gyermekek iskolába való eljuttatása azokban a családokban nem megoldott, ahol a szülők is a lakóhelytől távolabb eső munkahelyükre naponta ingázni kényszerülnek .
3.4.
Társadalmi gondok
újratermelődése és az esélyteremtés
hiányosságai
l . A hetvenes-nyolcvanas évek nevelési-oktatási intézményi összevonásainak tapasztalatai bizonyítják, hogy az óvodák és az iskolák megszüntetése felgyorsítja a települések elöregedését, elnéptelenedését.
2 . Hasonló megállapítás érvényes a korábban városokhoz csatolt településrészekre is . Ezek fejlődése megállt, illetve sorvadásuk elindult a helyben működő
nevelési-oktatási
intézmények bezárását követően . Utóbbi esetekben kijelenthetjük, hogy a városközponti intézmények megmaradásáért feláldozták a résztelepülési intézményeket .
3 . A résztelepülések egy részében fokozódik az ónállóságra törekvés . Az elszakadás és függetlenedés oka az óvoda és iskola megtartásának közösségi szándéka .
4. A tehetősebb családok - az iskolabezárások után - gyermekeiket akár a távolabbi településeken is képesek taníttatni (a jobb színvonal reményében), a kevésbé tehetős családok gyermekei ugyanakkor kénytelenek beérni a legolcsóbb megoldást kínáló helyi vagy közelebbi intézményekkel . Ez a tendencia tovább növeli a társadalmi szegregációt, elősegíti a helyi társadalom polarizálódását . Ez a folyamat végső esetben a helyi közösség széteséséhez is elvezethet . Az újabb nemzedékek belépésével fokozatosan szélesedik a társadalmi rétegek közötti szakadék, ami végső soron a helyi társadalmak teljes dezintegrációjához is elvezethet .
3.5. Megelőzte-e társadalmi vita az oktatási-nevelési intézmények szerkezetében bekövetkezett változásokat?
39
1 . Az önkormányzatok több intézménybezárás során nem vették figyelembe a helyi lakosok köztes javaslatait; az önkormányzati vezetők a költségvetés hiányára hivatkozva ragaszkodtak az oktatási-nevelési intézmény teljes bezárásához, végső leépítéséhez .
2. Az intézménybezárások körüli történések, a bezárások végrehajtásának körülményei több településen
szembeállították
egymással
a nevelési-oktatási intézmény működésében
érdekelteket (szülőket, pedagógusokat) a helyi hatalom képviselőivel .
3. Az önkormányzat több vizsgált esetben nem tartotta be az intézménybezárások kapcsán a szülőkkel kötött esetleges alkukat és megállapodásokat, megszegte írásban adott biztosítékait . Egyebek mellett a családok sok esetben nem kapják meg a korábban kialkudott támogatásokat (gyermekek utaztatásának technikai megoldása, utazási költségek megtérítése, iskolából hazautazás megszervezése).
4. A negatív döntések (bezárás, szüneteltetés) az esetek egy részében elfogadhatatlan gyorsasággal, rendkívül szűk határidőkkel születnek, az érintettek (szülők, gyermekes családok) kizárásával,
megsértve
az
önkormányzatiság,
az
esélyteremtés
és
az
alkotmányosság alapelveit .
5 . A „társadalmi vitára" több esetben csak a döntést követően kerül sor, a lakosság tiltakozása következtében. A
tiltakozás
megváltoztatásához. A sietős
többnyire
nem
eljárás - gyors
vezet
el
az
végrehajtás
önkormányzati során
nem
döntés
készülnek
hatástanulmányok, számos esetben költséghatékonysági számításokat sem végeztetnek az arra illetékes önkormányzati vezetők .
6. Több település esetében az érdekeltek egyértelmű tájékoztatására sem került sor, társadalmi vitára nem nyílott lehetőség, az ellenérdekelt feleket az önkormányzati vezetők nem vonták be a döntéshozó folyamatba.
7 . Akkor is születtek önkormányzati döntések óvoda- és iskolabezárásokról, amikor a helyi hatalom nem hagyta jóvá helyi népszavazás kiírását .
40
8 . Gyakori tapasztalat, hogy a bezárásról szakmailag alkalmatlan testületek döntenek, illetve, hogy a döntést meghozó testületet nem tájékoztatták időben és teljes körűen a döntés várható gazdasági, társadalmi, szociális hatásairól, következményeiről .
9 . Több döntés esetében ismeretlen a moderátori szerep, s ismeretlen az intézménybezárási vitákban a békéltető funkció is .
10 . Az óvodák- és iskolák fenntartásának másfél évtizedes tapasztalatait összegezni a rendelkezésre álló másfél hónap alatt nem állt módunkban, bár az adatok jelentős része késéssel
az Államkincstárból beérkezett.
Bízva abban,
hogy
a
munkacsoport
a
vizsgálóbizottság megszűnése után is együtt marad, és a kutató elemző munkát folytatja, 2004 tavaszára a költségvetési támogatás jelenlegi gyakorlatának megváltozatására javaslatot teszünk .
4 . A FIDESZ-MAGYAR POLGÁRI SZÖVETSÉG ÉS A MAGYAR DEMOKRATA FÓRUM JAVASLATAI :
41
1 . Az iskolák szakmai irányításának biztosítása érdekében szükséges egy-egy kistérségben (ónkormányzatok együttműködésében) olyan szakember (szakreferens) alkalmazása - lehet akár kistérségi irodák foglalkoztatottja , aki segíti az önkormányzatok oktatással kapcsolatos döntés-előkészítő munkáját. A szakemberek alkalmazásának anyagi feltételeit az állam teremti meg.
2. Hosszabb távon elő kell készíteni az állami költségvállalás, a szakmai irányítás és az ellenőrzés megújítását. Újra meg kell fontolni a tankerületek és a rendszeres tanfelügyelet bevezetését.
3. A fejkvóta alapú finanszírozás helyett biztonságot az nyújt, ha a kistelepülések iskoláit fenntartó önkormányzat aszerint kapja a normatívát, hogy hány tanulócsoportot működtet . Bizonyos kiadások nem csökkennek arányosan a gyermeklétszám csökkenésével (plL rezsiköltség, bérek épületek állagmegóvása) .
4. A kistelepülésen élők esélyteremtésének lehetőségét hivatottak biztosítani az ún . kistérségi részegyüttműködések. Ezen együttműködő oktatási intézmények szakmai és anyagi erőforrásaik egyesítésével az együttműködő intézmények valamelyikében szervezik meg a tanórán kívülifoglalkozásokat . A feladatmegosztásnak ez a fajta strukturálása lehetővé teszi a tanórán kívüli foglalkozások körének szélesítését a szűkös erőforrásokkal rendelkező kisiskolák számára is, növeli versenyképességüket, javítja a gyermekek megtartásának képességét is . A részegyüttműködések anyagi fedezetét az együttműködők a költségvetés segítségével teremtik elő.
5. A szakmailag nem megalapozott, a lakosság igényeivel élesen szembenálló döntések elkerülése érdekében szigorúbb jogi-szakmai felügyelet szükséges az oktatási intézmények átszervezésével, bezárásával, áthelyezésével kapcsolatos helyi önkormányzati döntések felett.
Amennyiben az önkormányzat az oktatási létesítmény (óvoda, iskola, iskolák tagozatai) átszervezéséről, áthelyezéséről, bezárásáról kíván döntést hozni, előzőleg kötelezően mérje fel az intézménybezárás várható közép- és hosszú távú gazdasági/szociális/társadalmi hatásait. A
42
hatástanulmány elkészítése során és a döntés előkészítésénekfolyamatában az önkormányzat kötelező jelleggel vegye igénybe független pedagógiai és vidékfejlesztési szakértők segítségét. Ilyen független szakértők lehetnek a megyei pedagógia intézetek munkatársai, kistérségi menedzserek, egyetem és kutatóintézmény munkacsoportja, vagy egyéb megyei vagy országos pedagógiai szakintézet munkatársa .
6. Az óvoda vagy iskola működtetésének várható szüneteltetése vagy bezárása miatt munkahely nélkül maradó pedagógusok részére - szükség esetén - biztosítani kell az átképzés, továbbképzés lehetőségét .
7 . Az irracionálisan rövid idő alatt (egy-két hónap, akár a nyári hónapok során) végrehajtott iskolabezárások megelőzése érdekében a Kormány vagy az arra kijelölt tárca létesítsen ún . intervenciós alapot, amelyet az oktatási-nevelési intézményüket fmanszírozni bizonyítottan képtelen helyi önkormányzatok vehetnének igénybe abból a célból, hogy áthidalják a bezárást, áthelyezést, átszervezést megelőző döntés-előkészítési időszakot . A döntéselőkészítés időszaka minimálisan két tanév . Az intervenciós alap támogatását igénybe vevő önkormányzat ugyanarra az intézményre vonatkozólag a támogatást követő hat esztendőben nem fordulhat az alaphoz .
8 . A kisiskolák és óvodák anyagi helyzete legyen független az önkormányzatok gazdasági helyzetétől . A normatív támogatás rendszere alkalmazkodjon a helyi oktatási intézményben tanulók szociális viszonyaihoz . Amely településen magas (meghaladja a 18 év alatti népesség 40%-át) a gyermekvédelmi támogatásban részesülők aránya, a helyben működő nevelésioktatási intézmények részesüljenek emelt szintű fejkvóta-támogatásban, s egyben a fejkvótát tanulócsoport, óvodacsoport-, illetve ellátási helyekre (óvoda és iskola) járó kvótával szükséges kiegészíteni .
Mivel ezen intézmények a köznevelés és helyi szociális ellátás alapintézményei is egyben, olyan szociális missziót töltenek be, amely túlmutat az óvodai és iskolai nevelő-oktató munkán, s szolgáltatásuk nem csak a 3-6 és 6-14 év közötti korcsoport ellátására korlátozódik .
43
9 . A pedagógus-társadalom kiszolgáltatottságának csökkentése érdekében javasoljuk, hogy a közalkalmazottak bérköltségeinek normatív fedezetét a költségvetés címzett támogatás formájában juttassa el az önkormányzatokhoz .
10 . A vizsgálat feltárta, hogy számos önkormányzat a pedagógusok foglalkoztatása során nem tartja be a pedagógusok jogállására vonatkozó törvényeket és rendelkezéseket (nem biztosítják a nyári szabadságot, a tizenharmadik havi fizetést és a helyettesítési díjakat nem folyósítják a pedagógusok számára) . A törvénytelenségek felszámolása érdekében javasoljuk vizsgálati jogkörrel felruházott szakértői csoportok létrehozását a megyei közigazgatási hivatalok szervezeti keretei között . A feltárt hiányosságok és törvénytelenségek esetében az óvoda-iskola fenntartója szankcionálható legyen .
11 . Kapjon szerepet a felsőfokú pedagógusképzésben a kisiskolák speciális gyakorlati és elméleti módszertana, valamint az összevont tanulócsoportú oktatás . A jelenlegi pedagógus képzés és továbbképzés tematikájába kerüljön be a bejáró tanulók sajátos gondjait feltáró és kezelő módszertani ismeretanyag .
12. A pedagógiai
kutatással foglalkozó intézmények dolgozzák ki az összevont
tanulócsoportú oktatásban alkalmazható e-learning és más korszerű munkaformákat, illetve módszereket. A megyei pedagógiai intézetek létesítsenek olyan stúdiókat, amelyek a világhálón segítik az összevont tanulócsoportú oktatást .
13. A kistérségi együttműködésben csak olyan települések vehessenek részt, ahol a tőmegközlekedés keretein belül megoldott a diákok szállítása . Tízéves életkor alatt minden esetben külön iskolabuszokat indokolt üzemeltetni, s a tanulókat háztól az iskoláig szállítani .
14. A megszűnt nevelési-oktatási intézmények épületeit minden esetben csak oktatási, nevelési, vagy egyéb közösségi célra használhatják, például a népfőiskolai mozgalom újjászervezésére .
15. Minden olyan esetben, ahol korábban az iskola egyházi kezelésben működött, az önkormányzatok legyenek kötelesek az iskola sorsáról az érintett egyház(ak) vezetőinek, helyi képviselőinek véleményét kikérni, illetve bezárás esetén az iskola/óvoda térítésmentes
44
átvételét és további működtetését számukra felajánlani, a bezárandó intézmény épületének hasznosításakor számukra elsőbbséget biztosítani .
16. Szükségesnek látjuk olyan támogatási program elindítását, amely a vidéken élő fiatal családok lakásépítési támogatását, és a bejárási költségek kiegészítését foglalja magában .
17 . A finanszírozási problémák megoldása érdekében a kis-és nagylétszámú óvodákat és iskolákat fenntartó önkormányzatoknak egységesen a nevelési és oktatási normatíva 30-40 %os emelése elengedhetetlenül szükséges .
18. Az iskolák-óvodák bezárásának problematikája a vidék szociális válságának csak a felszínét jeleníti meg. A kérdéskör gondozása és kezelése egy átfogó vidékkutatást és vidékfejlesztési törvény meghozatalát sürgeti, amely cselekvési programot alkot a vidéki népesség elszegényedésének; elöregedésének és népességfogyásának megállítása érdekében .
19 . Végezetül újra javasoljuk az egész iskola irányítási rendszer felülvizsgálását . Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok jelentős része sem gazdasági, sem szakmai tekintetben nincs olyan helyzetben, hogy fenntartói kötelezettségeinek maradéktalanul eleget tudjon tenni, az irányításban és a felelősségvállalásban az önkormányzatokkal szemben az államnak kell nagyobb arányban részesülnie. Ezt követi a fmanszírozás rendszerének átalakítása is, amely minden vizsgálódás szerint alapvető átalakítást igényel . Az irányítási rendszer felülvizsgálatának szükségességét aláhúzza az is, hogy a négyévente egymást váltó kormányok újra és újra más-más „koncepciókkal" állnak neki a köz- és felsőoktatás „reformjának", amivel újra és újra elbizonytalanítják a rendszert és általa a pedagógus társadalmat éppúgy, mint a szülőket, tanulókat . Meg kell találni az állami szerepvállalásnak (irányításnak, ellenőrzésnek) azt a módját, amely a lehető legnagyobb mértékben képes kiküszöbölni a pártszempontú kormányzati törekvéseket . Az iskola ügye nem válhat függvényévé annak, hogy éppen jobb - vagy baloldali kormány irányít.
45
MELLÉKLET 1 . Bevezető Az alábbi tanulmány a keresleti és a kínálati oldal elemzésének segítségével vizsgálja az oktatás-nevelés alapszintjén bekövetkezett társadalmi válto zásokat és az ezzel szemben elhelyezkedő intézményi kínálatot . A kutatás kitér az alapszíntű oktatási és nevelési intézmények számának változására, megoszlásukra a településszerkezetben, valamint az óvodák és általános iskolák kihasználtságának alakulására . A vizsgálat az elmúlt mintegy 15 évre, az 1988-2002 közötti időszakra terjed ki . Az elemzés elkészítésére nagyon rövid idő állt rendelkezésre . A Bizottság szűkre szabott működési idején túl, a bekért adatok lassú beérkezése is hátráltatta a munkát . Mindezek nem tették lehetővé a mélyebb összefüggések vizsgálatát, így az alábbi tanulmány inkább további vizsgálatok kiindulópontjának tekinthető, mintsem egy munka lezárásának .
2 . Keresleti oldal 2.1.
Demográfiai helyzet
Az ország népessége az elmúlt 15 év alatt mintegy 375 ezer fővel csökkent . A népességfogyás - lélekszámuktól függően - különbözőképpen érintette a településeket . Legnagyobb mértékben a nagytelepülések, a 10 ezer fónél magasabb lakosságszámú városok népessége csökkent . Ezeken a településeken a lakosságszám apadása erőteljesebb volt, mint országos viszonylatban, hiszen a nagy lélekszámú településeken a lakosság csökkenése összességében meghaladta a 400 ezer főt . A 3001-7000 és a 7001-10000 fő közötti lélekszámú települések népessége növekedett, amelynek oka a kedvezőbb születési arány és a pozitív vándorlási
egyenleg volt . Ez a növekedés azonban nem számottevő, hiszen a kategóriákba tartozó települések száma is emelkedett . 1988-hoz képest 2002-re megszaporodtak az 500 főnél kevesebb lakosú községek is, és ennek következtében emelkedett a kisfalvakban élők száma .
1. A települések állandó népessége 1988-ban
501
i
00
1101 -3000 3001 -7000 7001 -10000 10001 Total
2. A települések4flándó népessége 2002-ben
I B,
-500 501-1100 1101-3000 3001 -7000 7001 -10000 10001 Total
1 Mindegyik adat forrása a KSH településsoros adatállománya : T-STAR 1988-2002 Mean=átlag ; Std . Deviation=szórás; N=darab ; Sum=összesen
48
2.2.
Korcsoportos megoszlás a települések jogállása szerint
A vizsgált időszakban az ország népessége nem csak fogyott, hanem erőteljesen elöregedett is. Az öregedési index különösen a fővárosban szembe ötlő, ahol a 15 év alattiak aránya a 60 év felettiekhez viszonyítva 64 pontot romlott . Budapesten mára az idősek számaránya 1,8-szer nagyobb, mint a gyerekkorban lévőké . A gyermekkorú népesség aránya az idősekhez viszonyítva a városokban a legkedvezőbb, de a kisvárosi népességen belül is az elmúlt tizenöt évben 38 pontot romlott az öregedési index mutatója, míg az 1988-ban még a legjobb helyzetben lévő megyei jogú városokban, majdnem megkétszereződött.
3 . Az időskorú és a gyermek népesség egymáshoz viszonyított aránya 1988ban és 2002-bent
A népesség elöregedése minden település típusban megfigyelhető, de a községekben, a többi településhez képest lassult ez a tendencia. Tekintettel kell azonban arra is lenni, hogy a községek között igen nagy eltérés mutatkozik .(Std . Deviation / átlagtól való átlagos eltérés : 0,63972) . Még az aprófalvakon belül is vannak „elöregedő" és „megfiatalodó" községeink . Az ország észak-keleti térségében, elsősorban Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében és Borsod-
2
öregedési index : 60 év fölöttiek száma/ 15 év alattiak száma
49
Abaúj-Zemplén megye nagy részén is az átlagosnál fiatalabb a korösszetétel, míg a nyugati határ
közelében,
Zala megyében
és
Vas megye
„megyehatárain" az átlagosnál
elöregedettebbek a települések . (1-2 . sz. térkép) A vizsgált időszakban az ország népességének elöregedésével párhuzamosan az óvodás korúak aránya is 3,6%-ról 3,1%-ra csökkent . A csökkenés különösen a városokban és a megyei jogú városokban jelentős . Az átlaghoz legközelebb a községek állnak, ahol 2002-ben a 3-5 évesek aránya az állandó népességen belül elérte a 3,2%-ot, de ebben az esetben is igen jelentős az eltérés a falvak között (Std . D . : 1,19963). Az óvodáskorúak arányának területi megoszlása mintegy követi az öregedési index területi megoszlását . Az ország észak-keleti térségeiben a legmagasabb az óvodáskorúak aránya és a Dunántúli településeken a legalacsonyabb . (3-4 . sz. térkép)
4. Az óvodás korúak elhelyezkedése az országban, 1988-ban és 2002-ben
Az általános iskolás korcsoport aránya az össznépességen belül 1,1 %-kal mérséklődött, de Budapesten, a megyei jogú városokban, valamint a kisvárosokban 1988-2002 között a csökkenés drámai mértékű volt. Ezekben a település kategóriában a 6-14 évesek arányának csökkenése a 4,4%, 5,3%, 3,5% pontot is meghaladta . 1988-ban a 6-14 éves korosztály az átlagosnál nagyobb arányban fordult elő az ország középső területein, mintegy sávban végighúzódva Szabolcs-Szatmár-Bereg megyétől Győr50
Moson-Sopronig . A korosztály csökkenése területileg egyenlőtlenül ment végbe és így 2002re 6-14 évesek aránya már csak Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, illetve Borsod-AbaújZemplén, Baranya és Somogy megyék egyes településein haladta meg az országos átlagot . (56 . sz . térkép)
5 . Az általános iskoláskorúak elhelyezkedése az országban, 1988-ban és 2002-ben
2.3.
Korcsoportos megoszlás a települések típusa szerint
Az öregedési index település típusonként való alakulását vizsgálva szembeötlő a kiegyenlítődési folyamat . 1988-ban minél kisebb lélekszámú volt egy település, annál rosszabb volt ez a mutatója . Igaz, ez a tendencia 2002-ben sem változott, de jóval kisebb különbségek tapasztalhatók a kategória átlagok között . Addig, míg 1988-ban az 500 főnél kisebb falvak öregedési indexe majdnem két és félszerese volt a 10 ezer főnél népesebb településekének, 2002-ben a két kategória között már csak alig 35%-os különbség tapasztalható . A közeledés azzal magyarázható, hogy 1988-hoz képest szinte minden település 51
kategóriában látványosan romlott az öregedési index . Kivételt az 500 főnél kevesebb lelket számláló falvak képeznek, amelyekben valamelyest javult .
6. Az idősek és a gyermekkorúak elhelyezkedése település típusonként, 1988ban
öregedési ndex 1988 500
Mean Std . Deviation
501-1100
3-5 évese aránya 1988
63794,3
$066 2,•3 309 : .
Mean Std . Deviation
1101 -3000
Mean
,13 ;3321,
Std. Deviation 3001 -7000
53u
Mean
69 0 34
Std . Qeviation 7001 -10000
Mean
636
Std . Deviatio 10001 -
1
6
2
Mean Std . Deviation
9188':
Total
961
889 j. D 24
Az óvodáskorúak arányának csökkenése elsősorban a nagyobb településeken szembetűnő . Az apró- és kis falvakban (-500 és 501-1100 fő közötti települések) a 3-5 év közöttiek aránya kisebb mértékben csökkent, mint a nagy népességű községekben, sőt az aprófalvakban tulajdonképpen szinten maradt . Ennek az eredménye egyrészt egy kiegyenlítődés a kategória átlagok között, a két szélső kategória - az 500 fő alatti települések és 10 ezernél népesebbek között a különbség csökkent, másrészt 2002-ben már nem jellemző az a tendencia, mint 1988ban, hogy a 3-5 évesek aránya a település méretének növekedésével együtt növekszik . 2002ben, a 3-5 évesek aránya már a kis falvakban a legmagasabb, és a nagy népességű településeken a legalacsonyabb! A szórás igen magas értéke a kis népességű falvak esetében azt jelzi, hogy ebben a település típusban szélsőséges - kiugróan magas és kiugróan alacsony - értékek egyaránt előfordulnak . (2002-ben 1006 községben élt 500 főnél kevesebb lakos) .
52
7 . Az idősek és a gyermekkorúak elhelyezkedése település típusonként, 2002ben
oregedési` . 3-5 évesek index 2002 aránya 2002
-500 501 -1100
Mean
897
Std . Deviation
23065
Mean
1'2008
Std . Deviation .
1101-3000
8290
Mean Std. Deviation
3001 - 7000
7001 -10000
10001
,8879
Mean
1322
1 ;4692
Std . Deviation
9967
'51,674'-
Mean
1,1407',`
Std . Deviation
X239,8,8
Mean Std . Deviation
Total
6-14 évesek aranya 2002_ ;
-8590 i
6478 1380
Mean Std . Deviation
Az általános iskoláskorúak esetében a falu-város közötti eltérés még szembetűnőbb, mivel a falvak ebben az esetben is az országos trendet követik, vagyis kedvezőbb demográfiai tényezők jellemzik a falvakat, mint a városokat . Az általános iskoláskorú népesség csökkenése a falvak csoportján belül jelentős eltérést mutat . Az aprófalvakban némiképp nőtt is a 6-14 évesek aránya 1988-hoz viszonyítva, azonban az átlagtól való eltérés nagyobb mértékben növekedett, ami azt mutatja, hogy a kategórián belül - az 500 fő alatti falvak között - a különbségek növekedtek . 2002-re a községeken belül az arányok is megváltoztak . 1988-ban minél nagyobb községet vizsgáltunk, annál nagyobb arányban találtunk általános iskolás korút, 2002-ben 6-14 évesek aránya a középfalvak (1101-3000 illetve 3001-7000 fő) irányában emelkedett, ami azt jelenti, hogy majd mindegyik közép méretű településen a korarány jobb, mint a városokban, vagy az ország egészében .
3 . Kínálati oldal
3.1.
Az óvodák számának alakulása
1988 és 2002 között az óvodák száma - az 1997-es kirívó évtől eltekintve - folyamatosan csökkent . Addig, míg 1988-ban még 4772 óvoda volt hazánkban, 2002-ben már csak 4641 . Ezzel szemben az óvodába beírt gyermekek száma 1995-ig növekedett, majd a vizsgált időszak második felében csökkenő tendenciát mutatott . Összességében az 1988-as 390 ezer fős óvodai létszám 2002-re 330 ezerre csökkent .
8 . Az óvodák, az óvodai férőhelyek, az óvodába beírt gyermekek számának, alakulása 1988-2002.
430 000
4 900
410 000 -
-4800
390 000 -
- 4 700
370 000 -4600 350 000 - 4 500 330 000 -4400 310 000 - 4 300
290 000 -
- 4 200
270 000 250 000
4 100 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002
óvodai férőhelyek száma
Óvodába beirt gyermekek száma
óvodák száma
Mint korábban szó volt róla az óvodáskorú népesség aránya különösen a városokban csökkent. A demográfiai trendet követte az óvodák száma; 1988-hoz képest 2002-re a városokban a,vizsgált gyermek intézmények száma csökkent, míg a falvakban növekedett . Az 54
óvodák számának alakulásában azonban eltérő tendencia figyelhető meg . A városokban egy folyamatos csökkenésről van szó, míg a falvakban az 1995-ig tartó növekedési periódust egy csökkenő trend váltotta fel. Azok a települések amelyek nem rendelkeznek óvodával zömmel Baranya és Vas megyékben helyezkednek el, valamint Borsod-Abaúj-Zemplén megye északi, csereháti részén . (7-9 . sz. térkép)
9. Az óvodák megoszlása a települések jogállása szerint
Az óvodák számának változása ellentétesen alakult az 500 fő alatti lélekszámú falvakban, mint a nagyobb, 1100 főt meghaladó népességű településeken . A kis falvakban az óvodák száma tendenciózusan növekedett, míg a nagyobb településeken folyamatosan csökkent . Az 500 -1100 fő közötti népességű falvak kivételt képeznek, mert ebben a település típusban 1995-ig növekedett a gyermek intézmények száma, azt követően pedig csökkenni kezdett .
55
10. Az óvodák megoszlása 1988-ban, 1995-ben, 2002-ben település típusonként
0. 601-1100 ' 01 -3000 3001 - 7000 7001 10000 10001 -
Total
3.2 .
Az általános iskolák számának alakulása
1988-hoz képest az általános iskolába beírt gyermekek száma 1 .243 ezer főről 930 ezer főre csökkent. Az általános iskolák száma 3526-ról 3793-ra növekedett . A vizsgált időszakon belül, 1994-ben volt a legtöbb az általános iskolák száma (3814 db), és ebben az évben 985 ezer gyermek járt általános iskolába. Az évtized elején bekövetkezett növekedést az új, falusi önkormányzatok létrejötte és az akkori, rendszerváltó kormány vidékpolitikája eredményezte .
56
11. Általános iskolák száma, általános iskolai tanulók száma 1988-2002 .
4000
1 300 000 1 200 000 1 100 000 1 000 000 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0
3500
3000
2500
2000 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 Általános iskolák száma ® Felsőtagozattal rendelkező általános iskolák száma Általános iskolai tanulók száma
12 . Az általános iskolák megoszlása a települések jogállása szerint
iskolák száma 1988
iskolák száma 1995
iskolák száma 2002
főváros megyei jogú város város község Tota1
1995-től az iskolák száma folyamatosan apadt, 1997-ben számuk lecsökkent 3475-re .
57
Az általános iskolák helyzete az óvodákétól eltérő, ugyanis annak ellenére, hogy a városi népességen belül nagyságrendekkel csökkent az általános iskoláskorú népesség aránya, az intézmények zömét mégis a községekben zárták be . (10-12 . sz . térkép) Az iskolák megszűnése különösen a kisebb lélekszámú településeken következett be 1995 és 2002 között. Az 1100 főnél kisebb lélekszámú településeken hét év alatt 46 általános iskolát zártak be . Az 1101 és 10000 lélekszám közötti településeken közel ugyanennyi általános iskolával többletjelentkezett (44 db) .
13 . Az általános iskolák megoszlása 1988-ban, 1995-ben, 2002-ben település típusonként
iskolák száma 1995 s' -500
-500
501 -1100
501-1100
1101-3000
1101 -3000
3001 -7000
3001 -7000 7001 -10000
7001 -10000 10001 -
1 D001 -
Total
Tota!
-500 `501 -1100 1101 -3000 3001 - 7000 7001 -10000 10001 Tatai
58
14 . Általános iskolák száma általános iskolai osztálytermek száma 1988-2002
50000
5000 4800
48000 4600 46000
4400 4200
44000 4000 42000
-3800 -3600
40000 3400 38000
3200 1988 1989 1990 .1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 Általános iskolai osztálytermek száma Általános iskolák száma
Az 1997-es évben az általános iskolák száma drámai módon visszaesett . A csökkenést sikerült 1998-ben megállítani, s az ezredfordulóra számuk elérte az 1994-es szintet .3 Azonban nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy az osztálytermek száma 1999-2002-től folyamatosan csökkent, az említett négy év alatt 6300-zal . Az iskolák fenntartói a kapacitások csökkenésével reagáltak a gyermek népesség fogyására . A oktatási-nevelési intézmények, illetve az iskolák fenntartói rugalmasan alkalmazkodtak a demográfiai eseményekhez, de a gyermeknépesség drámai fogyását, valamint az alulfmanszírozott oktatás együttes hatását minden bizonnyal nem tudják átvészelni a következő években .
3 2001-ben és 2002-ben a gyógypedagógiai iskolák nem voltak elkülönítve az általános iskoláktól . 59 ;
15. Egy iskolára jutó osztálytermek száma
10 1988 1989
1990
1991 1992
1993
1994
1995
1996
1997 1998
1999
2001
2002
Egy iskolára jutó osztálytermek számának csökkenése jelzi, hogy az újonnan nyíló, illetve megmaradó iskolák többsége kisiskola. 2001-től a „kisiskolásodás" erőteljessé vált .
60
4 . Az óvodák és általános iskolák kihasználtsága
4.1.
Óvodák kihasználtsága
Az óvodák kihasználtsága valamennyi településtípusban romlott, de egyik településtípusban sem esett 2002-ig a kritikus 70% alá . Azonban a települések mérete alapján tipizálunk, akkor látható, hogy az aprófalvakban a kihasználtság 69,7%, azaz a kritikus értéket átlépte . (13-15 . sz. térkép)
16.Óvodák kihasználtságának alakulása a települések jogállása szerint
ol
1zs4 : 6104T'
61
17. Óvodák kihasználtságának alakulása település típusok szerint
óvodai kihasználtság 1988
óvodai kihasználtság 1995
-500 501 -1100
501 -1700
1101-3000
1101-3000
3001 - 7000
3001 - 7000
7001 -10000
7D01-100D0
10001
10001
Total
Total
óvodai kihasználtság 2002
4.2.
Általános iskolák kihasználtsága
Az általános iskolák esetében az osztálytermek kihasználtságát tekintve megállapítható, hogy legkisebb mértékben, 1988-hoz viszonyítva 2002-re, a kisfalvakban romlott az osztálytermek kihasználtsága. Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy minél kisebb település felé haladunk, a szórás értéke folyamatosan növekszik, azaz apró-, kis- és közepes falvakban (3000 fős településekig) az átlagtól igen nagy az eltérés, tehát a vidéki települések között jelentős különbség tapasztalható az osztálytermek kihasználtságát illetően, s ezt a tényt a helyi vizsgálatok is alátámasztják . (16-18 . sz. térkép) 62
18 . Az egy osztályteremre jutó tanulók számának alakulása a települések jogállása szerint
egy egy osztálytere osztálytere mre jutó mre jutó tanuló 1988 tanuló 1995
Std. Deviation város
Mean Std . Deviation Mean Std . Deviation
Total
Mean Std . Deviatíon
19. Az egy osztályteremre jutó tanulók számának alakulása település típusok szerint
egy osztályteremre jutó tanuló 1988
egy osztályteremre jutó tanuló 1995
63
egy osztályteremre jutó tanuló 2002
-500 501-1100 1101 - 3000 3ö01 7000 7001 - 10000 10001 Tata I
5. Osszegzés : A kereslet- kínálati elemzés végén megállapíthatjuk, hogy az iskolák bezárása nem
indokolható egyedül a demográfiai eseményekkel, azaz a népesség, s ezen belül a gyermekkorú népesség erőteljes fogyásával, mivel a két esemény között nem mutatható ki szoros összefüggés a különböző települési szinteken . Az eltérő települési típusok között tapasztalható (település méret szerinti kategóriákon belül),
hogy a népesedési folyamatok ellenében is bezárnak iskolákat, vagyis ott is nyitnak, ahol erőteljesen csökken a gyerekszám, s ott is bezárnak, ahol a gyerekek száma nő, vagy állandó szinten van. A statisztikai tényeken túl azonban megállapítható, s erre utalnak a helyi esettanulmányok és kutatások, hogy egy-egy település népessége elöregedik, elnéptelenedik és elszegényedik, ha az óvodák- és iskolák bezárnak, s egyáltalán a helyi szociális ellátórendszer hanyatlik, illetve megszűnik . Az elszegényedés, a szociális intézmények (oktat ás i, egészségügyi, stb .) leépülése és az elnéptelenedés között szoros összefüggés van, amely egy-egy településen, illetve térségben ördögi körként tud ok-okozati láncolatot képezni .
64
TÉRKÉPEK
1 . sz. térkép
2. sz. térkép
67
3 . sz. térkép
68
4 . sz. térkép
69
5 . sz. térkép
2003
Forrás : T-STAR
70
6. sz. térkép
71
7. sz. térkép
72
8 . sz. térkép
73
9 . sz . térkép
Yzoo3
Forrás : T-STAR
1
74
10. sz . térkép
Általános iskolák száma 1988
Jelmagyarázat
® . 2003
Forrás : T-STAR
1
75
11 . sz . térkép
Általános iskolák száma 1995
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
1
76
1
12. sz. térkép
77
.13. sz. térkép
Óvodák kihasználtsága 1988
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
78
14. sz. térkép
Óvodák kihasználtsága 1995
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
79
S
15 . sz. térkép
Óvodák kihasználtsága 2002
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
80
16. sz. térkép
Egy osztályteremre jutó tanuló 1988
Jelmagyarázat
MI . 2003
Forrás : T-STAR
81
-1
17 . sz . térkép
Egy osztályteremre jutó tanuló 1995
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
82
18. sz . térkép
Egy osztályteremre jutó tanuló 2002
Jelmagyarázat
2003
Forrás : T-STAR
83
