EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 21.XII.2007 C(2007)6875
Betreft:
Steunmaatregel nr. N 478/2007 - Nederland "Stimulering van duurzame energie, wijziging en verlenging van de MEP-regeling (N 707/02) en MEP stimulering warmtekrachtkoppeling (N 543/05)"
Excellentie, De Commissie wenst Nederland ervan in kennis te stellen dat zij, na onderzoek van de door uw autoriteiten over de bovengenoemde maatregel verstrekte informatie, heeft besloten geen bezwaar te maken tegen deze steunmaatregel. 1.
PROCEDURE
1.
Op 20 augustus 2007 hebben de Nederlandse autoriteiten volgens de vereenvoudigde procedure overeenkomstig artikel 4, lid 2 van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 20041 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag2 bovengenoemde maatregel via elektronische weg aangemeld. De Commissie verzocht bij brief van 11 oktober 2007 om nadere toelichting van de maatregel. De Nederlandse autoriteiten antwoordden bij brief van 2 november 2007.
2.
Deze aanmelding heeft betrekking op wijziging en verlenging van MEPsteunregelingen3 tot stimulering van hernieuwbare energie en warmtekrachtkoppeling
1
PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1. PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1. Milieukwaliteit van de Elektriciteitsproductie
2 3
Zijne Excellentie de Heer Maxime VERHAGEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 NL - 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles – Belgique - Europese Commissie, B-1049 Brussel – België Telefoon: 00- 32 (0) 2 299.11.11.
(WKK) N 707/02 en N 708/02 (gezamenlijk)4 en MEP tot stimulering van WKK N 543/055 , die op 19 maart 2003 respectievelijk 15 juni 2006 zijn goedgekeurd. 3.
In de aanmelding verklaarden de Nederlandse autoriteiten dat de bepalingen van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu6 (hierna "de kaderregeling milieusteun" genoemd) door de steunregeling inzake energie in acht worden genomen.
2.
GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL 2.1. Bestaande steunregelingen N 707/02 en N 708/02
4.
In maart 2003 gaf de Commissie voor een periode van 10 jaar toestemming voor de bestaande regelingen N 707/02 en N 708/02 in het kader waarvan steun wordt verleend om de productie van duurzame en WKK-elektriciteit in Nederland te stimuleren. Uit hoofde van de MEP-regeling worden voor een vaste periode van ten hoogste 10 jaar subsidies verleend aan producenten van duurzame en WKK-elektriciteit. De subsidies voor duurzame en WKK-elektriciteit moeten het verschil compenseren tussen de productiekosten van duurzame en WKK-elektriciteit en de marktprijs voor conventionele energie. Het subsidiebedrag varieert naar gelang van de vorm van duurzame elektriciteitsopwekking op basis van het verschil tussen de productiekosten van de specifieke vorm van duurzame energie (windenergie, zonne-energie enz.) en de marktprijs voor conventionele elektriciteit. Het subsidiebedrag dat zal worden toegekend voor duurzame en WKK-elektriciteit is afhankelijk van het geproduceerde aantal kWh. De hoogte van dit bedrag wordt jaarlijks door de minister van Economische Zaken vastgesteld. De minister kan een onderscheid maken tussen verschillende categorieën producenten en verschillende categorieën productie-installaties.
5.
Hoewel sommige bestaande installaties voor de MEP-regeling in aanmerking kunnen komen, heeft de subsidieregeling tot doel investeerders aan te moedigen nieuwe duurzame en WKK-productie te installeren. Om een stabiel investeringsklimaat te scheppen, moeten garanties worden geboden over omvang en duur van de stimulering. De economische levensduur van de meeste soorten duurzame installaties bedraagt minstens tien jaar. Om concrete investeringen te stimuleren krijgen de producenten van duurzame en WKK-elektriciteit daarom de vaste garantie dat zij gedurende een periode van maximaal tien jaar exploitatiesteun zullen ontvangen. De omvang van de vaste subsidie wordt bepaald door het verschil tussen de kostprijs van duurzame en WKKelektriciteit en de marktprijs van gewone elektriciteit op het tijdstip dat zij voor het eerst tot de subsidieregeling toetreden. De subsidieregeling werd gefinancierd via een door de aangemelde wetgeving aan elektriciteitsverbruikers opgelegde bijdrage7.
6.
De regelingen werden derhalve beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De MEP-subsidie voor duurzame elektriciteitsopwekking werd goedgekeurd op basis van artikel 87, lid 3, onder c), omdat zij in overeenstemming was met de kaderregeling milieusteun, met name de punten 59 en 60 daarvan. De dienovereenkomstige subsidie voor WKK werd op dezelfde basis goedgekeurd, omdat deze in overeenstemming was met de punten 65-66, 31 en 46 van de kaderregeling milieusteun.
4
PB C 148 van 25.6.2003, blz. 12. PB C 221 van 14.9.2005, blz. 8. PB C 37 van 3.2.2001, blz. 5. Voor 2003 werd het bedrag van deze bijdrage vastgesteld op 34 euro per aansluiting maar inmiddels is de aansluitingsvergoeding afgeschaft en wordt de regeling uit de algemene begroting gefinancierd.
5 6 7
2
2.2. Bestaande steunregeling N 543/05 7.
Zoals hierboven reeds werd vermeld, is de stimulering van WKK door de Commissie bij beschikking N 708/2002 goedgekeurd8. De regeling had betrekking op niet-degressieve steun die voor een periode van vijf jaar (2001-2005) werd goedgekeurd op voorwaarde dat de intensiteit niet hoger zou zijn dan 50% van de extra kosten (het verschil tussen de productiekosten en de marktprijs voor elektriciteit).
8.
In november 2005 hebben de Nederlandse autoriteiten de verlenging van de bestaande steunregeling aangemeld, evenals enkele wijzigingen. De reden voor de verlenging was dat er nog steeds een groot verschil bestond tussen de productiekosten en de marktprijzen van elektriciteit. Daardoor kan het gevaar ontstaan dat de bestaande elektriciteitsproductie door middel van WKK wordt vervangen door minder energieefficiënte methoden. De Nederlandse regering verzocht om verlenging van de regeling tot en met 31 december 2007. Deze verlenging met twee jaar werd als een overgangsperiode beschouwd naar een nieuw – nog nader vast te stellen – WKKstimuleringsbeleid. Op basis van de feitelijke marktvoorwaarden van 2007 zal worden besloten of de aangemelde regeling door nieuwe WKK-stimuleringsregelingen moeten vervangen.
9.
De Commissie zag geen reden om van mening te veranderen over het feit dat de regeling staatssteun is. Niettemin zou deze kunnen worden goedgekeurd op basis van artikel 87, lid 3, onder c), aangezien de Nederlandse autoriteiten hebben aangetoond dat zij in overeenstemming is met de punten 65-66, 31 en 59-60 van de kaderregeling milieusteun. 2.3. Stimulering van duurzame energie (SDE)
10.
Op 18 augustus 2006 heeft de Nederlandse overheid zonder voorafgaande aankondigingen besloten aan nieuwe projecten geen subsidies meer te verlenen op grond van de MEP-subsidieregeling. Op dezelfde dag werd het subsidiepercentage voor nieuwe projecten van duurzame energieproductie tot nul teruggebracht. De reden voor deze beslissing is dat studies hebben aangetoond dat de genoemde nationale doelstelling van 9% hernieuwbare energiebronnen in 2010 kan worden gehaald met de reeds gesubsidieerde projecten.
11.
In februari 2007 nam de Nederlandse regering een besluit over een nieuwe doelstelling voor de vermindering van CO2-emissies: 30% vermindering van CO2 in 2020. Een van de instrumenten om deze doelstelling te bereiken is de wijziging en verlenging van de bestaande regelingen N 707/02 voor duurzame energie en N 543/05 voor CHP en de omzetting van de twee regelingen in een nieuwe regeling genaamd: "SDE" (stimulering duurzame energie). 2.4. Beschrijving van de wijzigingen Invoering van Biogas
12.
Hoewel de MEP-regelingen alleen waren gericht op stimulering van de productie van duurzame elektriciteit (waaronder WKK), geeft de gewijzigde SDE-regeling de mogelijkheid om de productie van gas op basis van duurzame energiebronnen (zogenoemd biogas9) te stimuleren. Biogas werd indirect onder de MEP gesteund vanwege de voorwaarde het geproduceerde gas eerst in elektriciteit werd omgezet
8
PB C 148 van 25.6.2003, blz. 12. Biogas verwijst naar gas dat ontstaat bij de gisting van organische stof, zoals mest, zuiveringsslib, vast stedelijk afval, biologisch afbreekbaar afval en ander biologisch afbreekbaar basismateriaal.
9
3
(bijvoorbeeld door WKK) om voor de subsidie in aanmerking te komen. De reden waarom alleen de productie van elektriciteit onder de MEP werd gesteund was dat de regeling was gebaseerd op de Nederlandse elektriciteitswet (Elektriciteitswet 1998) die de productie van elektriciteit betreft. De Nederlandse autoriteiten besloten de eis betreffende de omzetting van het gas in elektriciteit aan te passen omdat dit niet altijd het hoogste milieurendement heeft. Hierdoor moest de regeling in een ander wettelijk kader geplaatst worden, van de Elektriciteitswet naar de algemene wet inzake subsidies van het Ministerie van Economische Zaken (Kaderwet EZ subsidies). Subsidieplafond 13.
Het totale beschikbare budget voor de SDE-regeling zal op jaarbasis worden vastgesteld. Net als in de bestaande MEP-regeling worden de diverse opties voor duurzame energie in verschillende categorieën ingedeeld, met voor iedere categorie een ander subsidietarief, en voor elk van deze opties wordt jaarlijks een subsidieplafond vastgesteld. Bij de beslissing over de jaarlijkse toewijzing van het beschikbare budget voor de verschillende categorieën houdt de regering met de volgende elementen rekening: kosteneffectiviteit, vermijden van te eenzijdige focus op de te steunen categorieën en innovativiteit. Variabel subsidietarief
14.
In de MEP-regeling werden de verschillende opties voor duurzame energie ingedeeld in afzonderlijke categorieën, en verschilt de subsidie naar gelang van de categorie. De indeling was gebaseerd op de extra exploitatiekosten voor de verschillende duurzame opties en als het subsidiebedrag voor een bepaalde categorie eenmaal was vastgesteld ontving de productie-installatie dit vaste bedrag per geproduceerde kWh gedurende een periode van 10 jaar. In de SDE-regeling wordt ieder jaar per energie-eenheid in iedere categorie op basis van de voor dat jaar gerealiseerde energieprijs het subsidietarief berekend.
15.
In het kader van de SDE-regeling wordt de subsidie op basis van de volgende stappen berekend: eerst wordt het basis- of tendertarief vastgesteld. Het basistarief weerspiegelt de maximum gemiddelde productiekosten per energie-eenheid10 en het tendertarief is gelijk aan de maximum gemiddelde productiekosten per energie-eenheid die door de aanvrager van subsidie in de tenderprocedure worden aangegeven11.
16.
Vervolgens worden de referentieprijs voor elektriciteit en de referentieprijs voor gas vastgesteld op basis van advies van deskundigen en marktdeelnemers; de referentieenergieprijs geldt voor de gehele subsidieperiode van de elektriciteitscentrale. De referentie-energieprijzen worden jaarlijks bepaald op basis van representatieve indicatoren voor de marktprijs.
17.
Volgens de Nederlandse autoriteiten wordt voor de berekening van het subsidietarief precies dezelfde methode als in de MEP-regeling gebruikt.
18.
Ten slotte wordt het subsidietarief jaarlijks op basis van de voor dat jaar gerealiseerde energieprijzen gecorrigeerd. Wanneer de energieprijzen dalen zal er meer subsidie worden verleend en wanneer zij stijgen wordt minder subsidie toegekend. Op deze wijze ontvangt de begunstigde altijd een subsidietarief12 dat de productiekosten weerspiegelt
10
Op basis van advies van deskundigen en raadplegingen met marktdeelnemers. In deze situatie gebruikt de regering een in de tender genoemd maximumbedrag als limiet. Hierop wordt een uitzondering gemaakt wanneer de energieprijzen hoger zijn dan het totaaltarief: in deze situatie wordt geen subsidie verleend. Omgekeerd wordt, wanneer de energieprijs zeer laag is, een ondergrens vastgesteld.
11 12
4
van de duurzame energie en de nodige inkomsten ter dekking van een billijke kapitaalvergoeding. Rekening houden met groencertificaten en regeling voor de handel in emissierechten (ETS) 19.
In de nieuwe regeling is de mogelijkheid opgenomen om de opbrengsten van groencertificaten in mindering te brengen op het subsidiebedrag. Met deze mogelijkheid wordt vooruitgelopen op de invoering van een verplicht aandeel voor bepaalde duurzame energie. Dit geldt ook voor inkomsten uit emissierechten. Toegenomen steunintensiteit voor WKK
20.
In het kader van de MEP-regeling bedroeg de steunintensiteit van de steun voor WKK niet meer dan 50% van de extrakosten (het verschil tussen de door de begunstigden gemaakte productiekosten en de marktprijs van elektriciteit). In het kader van de aangemelde SDE-regeling wordt het maximum van de steunintensiteit vastgelegd op 100% van de extrakosten.
21.
In de MEP-regeling zouden alleen WKK-installaties waar na 1 januari 1997 met de productie is begonnen voor de subsidie in aanmerking komen; overeenkomstig de bepalingen van de SDE-regeling komen nieuwe of vernieuwde WKK-installaties voor subsidie in aanmerking. De steun wordt verleend voor de economische levensduur (afschrijvingsperiode) van de WKK-installatie.
22.
Net als in de vorige maatregel is de regeling slechts van toepassing op warmtekrachtkoppeling met zeer hoog rendement, ook wel "goede WKK" genoemd. De vastgestelde efficiëntie komt overeen met de vereisten van de richtlijn inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling13. Duur
23.
In de MEP-regeling werd de subsidie voor een gegarandeerde periode van ten hoogste 10 jaar verleend, zonder onderscheid naar productiewijze van elektriciteit. In de aangepaste regeling wordt bij de vaststelling van de subsidieperiode rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de verschillende categorieën. De subsidieperiode bestrijkt de verwachte economische levensduur van de productie-installatie (afschrijvingsperiode). Tender of volgorde van binnenkomst
24.
In de MEP-regeling werden subsidies uitsluitend op volgorde van binnenkomst verdeeld. In de aangepaste regeling kan ook het tendermechanisme worden gekozen. Verlening van subsidies op volgorde van binnenkomst wordt nog wel gebruikt wanneer wordt verwacht dat veel kleine initiatieven een subsidie aanvragen. De tenderprocedure wordt gebruikt voor grote projecten waarbij er meer concurrentie tussen projecten aanwezig is. 2.5. Rechtsgrondslag
25.
Algemene wet inzake subsidies van het Ministerie van Economische Zaken (Kaderwet EZ subsidies)
13
Richtlijn 2004/8/EG inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt, PB L 52 van 21.2.2004, blz. 50 en BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 21 december 2006 tot vaststelling van geharmoniseerde rendementsreferentiewaarden voor de gescheiden productie van elektriciteit en warmte in toepassing van Richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad, PB L 32, 6.02.2007, p.183.
5
2.6. Budget 26.
Het extra beschikbare budgetbeslag voor SDE wordt op 2 144 miljoen euro geraamd. Op basis van de MEP zijn al subsidies betaald, wat de totale uitgaven in het kader van de maatregel op 8 259 miljoen euro brengt. De SDE wordt uit het algemene budget gefinancierd.
3.
BEOORDELING 3.1. Bestaan van staatssteun en rechtmatigheid van de steun
27.
Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
28.
De opzet en financiering van de aangemelde regeling zijn ongewijzigd gebleven ten opzichte van de bestaande regelingen14. De aangemelde wijzigingen en de verlenging van de regeling geven geen aanleiding tot een herziening van het oordeel van de Commissie over de aanwezigheid van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
29.
Nederland heeft voldaan aan zijn verplichting om de steun aan te melden overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
30.
De Nederlandse autoriteiten hebben de gewijzigde steunmaatregel aangemeld via de vereenvoudigde procedure overeenkomstig artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 794/2004 van 21 april 200415 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad16. De onderhavige zaak kwam evenwel niet in aanmerking voor de vereenvoudigde procedure omdat niet geheel is voldaan aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, onder c). Volgens die bepaling is deze procedure van toepassing in geval van verlenging van een bestaande goedgekeurde steunregeling voor een periode tot zes jaar, al dan niet met een verhoging van de voorziene middelen. Naast bovengenoemde wijzigingen hebben de Nederlandse autoriteiten een verlenging van tien jaar aangemeld en derhalve is de vereenvoudigde procedure in dit geval niet van toepassing. 3.2. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
31.
De Commissie is nagegaan welke mogelijkheden er zijn om voor deze steunmaatregel een afwijking als bedoeld in artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag toe te staan op basis van de kaderregeling milieusteun, deel E.3.3.1 (optie 1 voor exploitatiesteun voor hernieuwbare energiebronnen) en deel E.3.4 (voor exploitatiesteun ten behoeve van warmtekrachtkoppeling). De Commissie is van oordeel dat een afwijking kan worden toegestaan om de volgende redenen:
32.
De uitbreiding van de maatregel naar rechtstreekse steun voor biogas is in overeenstemming met punt 6 van de kaderregeling milieusteun en met artikel 2, onder a) van richtlijn 2001/77/EG betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit
14
N 707/02 en N 543/05, zie voetnoten 3 en 4. PB L 140 van 30.4.2004, blz. 1. PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.
15 16
6
hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt 17, waarin biogas onder de definities van hernieuwbare energiebronnen valt. 33.
De SDE-regeling zal het verschil tussen de productiekosten van de energie uit duurzame energiebronnen en de marktprijs voor de betrokken energie compenseren. Zoals in punt 17 is gezegd, hebben de Nederlandse autoriteiten bevestigd dat voor de berekening van de subsidiabele kosten precies dezelfde methode wordt gebruikt als bij de voorgaande maatregelen18. De Commissie ziet daarom geen reden om de berekeningsmethoden te herzien aangezien bij de behandeling van deze maatregelen is aangetoond dat zij de subsidie beperken tot het verschil tussen de productiekosten van de energie uit duurzame energiebronnen en de marktprijs voor de betrokken energie en dus in overeenstemming zijn met punt 59 van de kaderregeling milieusteun. Voor de beoordeling van de berekeningsmethodes verwijst de Commissie naar de vorige beschikkingen.
34.
Zoals in punt 18 werd opgemerkt, wordt exploitatiesteun alleen verleend voor de afschrijving van installaties en ter dekking van een billijke kapitaalvergoeding.
35.
De Nederlandse autoriteiten hebben bevestigd dat zij de maatregel na 10 jaar opnieuw zullen aanmelden zodat deze opnieuw aan de staatssteunregels kan worden getoetst.
36.
De wijzigingen en verlenging zijn derhalve in overeenstemming met de kaderregeling milieusteun. Aangezien alle andere aspecten van de regeling (zoals de berekening van de subsidiabele kosten) gelijk blijven, ziet de Commissie geen aanleiding om haar mening dat de regeling verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, te wijzigen.
4.
CONCLUSIE
De Commissie heeft daarom besloten geen bezwaar te maken tegen het aangemelde project. Deze staatssteun kan immers verenigbaar worden verklaard met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag aangezien deze voldoet aan de voorwaarden van de kaderregeling milieusteun. De Commissie herinnert de Nederlandse autoriteiten eraan dat, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, voornemens om deze regeling te veranderen bij de Commissie moeten worden gemeld volgens de bepalingen van Verordening (EG) nr 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 [thans 88] van het EG-Verdrag (PB L 140 van 30.4. 2004, blz.1). De Commissie wil de Nederlandse autoriteiten er voorts aan herinneren dat zij de aangemelde regelingen wellicht zullen moeten aanpassen overeenkomstig maatregelen die mogelijk worden gepland met het oog op de goedkeuring van een herziene kaderregeling milieusteun in de toekomst. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen 15 werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat U instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op internet:
17
18
Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt, PB L 283 van 27.10.2001, blz. 33. N 707/02 en N 543/05, zie voetnoten 3 en 4. 7
http://ec.europa.eu/community_law/state_aids Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun B-1049 BRUSSEL Fax nr.: + 32-2-296.12.42 Gelieve de naam en het nummer van de zaak in al uw correspondentie te vermelden. Met bijzondere hoogachting,
Voor de Commissie
Neelie KROES Lid van de Commissie
8
