2 (Boekaflevering)

bevolking en gezin

Donkere wolken boven sociaal Europa? Nationale en Europese aanpak van vergrijzing

Onder redactie van: Henk de Feijter Tineke Fokkema Ton van der Wijst

Tijdschrift van het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie (CBGS) - Brussel en het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) - Den Haag

Bevolking en Gezin, (30)2001/2 (Boekaflevering)

Bevolking en Gezin, (30)2001/2 Boekaflevering Donkere wolken boven sociaal Europa? Nationale en Europese aanpak van vergrijzing

Onder redactie van: Henk de Feijter Tineke Fokkema Ton van der Wijst

Congres op 3 juli 2001 over de nationale en Europese aanpak van vergrijzing Nederlandse Vereniging voor Demografie

BEVOLKING EN GEZIN Tijdschrift van het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie (CBGS Brussel) en van het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI Den Haag). Bevolking en Gezin is een voortzetting van het tussen 1963 en 1972 uitgegeven tweetalige Belgische tijdschrift Bevolking en Gezin / Population et Famille. Verschijnt ten minste drie maal per jaar. Redactie: drs. G.C.N. Beets, Den Haag / H.J. Bronsema, Den Haag / dr. E. van Imhoff, Den Haag / prof. dr. Th. Jacobs, Antwerpen / P. Raymaekers, Brussel / dr. R. Schoenmaeckers, Brussel / prof. dr. A.M. van der Woude, Wageningen. Raad van Advies: prof. dr. J. Breda, UA/UFSIA, Antwerpen / prof. dr. R. Bruynooghe, LUC, Diepenbeek / prof. dr. W. Dumon, KU-Leuven / prof. dr. G. Evers-Kiebooms, Centrum voor Menselijke Erfelijkheid, Leuven / mevr. M-J. Festjens, Federaal Planbureau, Brussel / prof. drs. G. Frinking, KU-Brabant, Tilburg / ir. H. Gordijn, RPD, Den Haag / dr. C. de Hoog, LU, Wageningen / prof. dr. D. van de Kaa, Den Haag / prof. dr. R. Lesthaeghe, VUB, Brussel / prof. dr. K. Matthijs, KU-Leuven / prof. dr. C. Mulder, UvA, Amsterdam / dr. S. Keuzenkamp, SCP, Den Haag / prof. dr. H. Page, U-Gent / prof. dr. K. Raes, U-Gent / drs. R. Verhoef, CBS, Voorburg / prof. dr. ir. F. Willekens, RU, Groningen. Redactiesecretariaat voor België: dr. R. Schoenmaeckers, CBGS, Markiesstraat 1, 1000 Brussel, tel. 02 553 3619, fax 02 553 3557, e-mail: [email protected] Redactiesecretariaat voor Nederland: H.J. Bronsema, NIDI, Postbus 11650, 2502 AR Den Haag, tel. 070 356 5200, fax 070 364 7187, e-mail: [email protected] Grafische verzorging: Jacqueline van der Helm (NIDI) en Anita Wouters (CBGS) Bijdragen voor het tijdschrift dienen aan een van de redactiesecretariaten te worden toegestuurd. Richtlijnen voor auteurs zijn achterin het tijdschrift vermeld. De auteurs zijn verantwoordelijk voor de inhoud van hun bijdragen. Abonnement: door storting van € 15 (exclusief transferkosten) op rekening: 091-2204017-12 van het Gemeentekrediet van België NV Pachecolaan 44, B-1000 Brussel (S.W.I.F.T.: GKCCBEBB) voor het CBGS, Markiesstraat 1, B-1000 Brussel met de vermelding Bevolking en Gezin (en de jaargang) Los nummer: € 5. Inlichtingen: bij een van de hierboven vermelde redactiesecretariaten. ISSN 0772-764X ISBN 90-70990-90-3

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2

Inhoudsopgave Voorwoord Ten geleide 1. Inleiding Henk DE FEIJTER, Tineke FOKKEMA en Ton VAN DER WIJST....1-4 2. Bevolkingsveroudering en de arbeidsmarkt in Europa Evert VAN IMHOFF en Leo VAN WISSEN ......................................5-34 3. Maastricht voorbij: economische aspecten van vergrijzing in Europa Casper VAN EWIJK ..........................................................................35-51 4. Pensioenhervorming in Midden- en Oost-Europa: vergrijzing of transitie? M. ELLMAN......................................................................................53-66 5. Vergrijzing en de EU: de Nederlandse inzet J. HOOGERVORST...........................................................................67-72 6. De rol van de Europese Unie op pensioengebied: ondersteunend of corrigerend? Ieke VAN DEN BURG ......................................................................73-83 7. Aanpak vergrijzingslast: de werknemersvisie C. ROOZEMOND..............................................................................85-89 8. Aanpak vergrijzingslast: de werkgeversvisie A. KRAAIJEVELD............................................................................91-96

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2

Voorwoord Deze boekaflevering van Bevolking en Gezin bevat de uitgewerkte bijdragen aan het jaarcongres Donkere wolken boven sociaal Europa? Van de Nederlandse Vereniging voor Demografie (NVD) dat op 3 juli 2001 in samenwerking met de Sociaal-Economische Raad (SER) in het SERgebouw in Den Haag plaats vond. Het congres werd bijgewoond door circa 100 personen afkomstig van ministeries, pensioenfondsen, wetenschappelijke instituten en de planbureaus. Het programma bestond uit twee gedeelten: voor de middag werd aandacht besteed aan de demografische situatie rond vergrijzing, de demografische druk en de relatie tussen veroudering van de bevolking en het arbeidsaanbod. Daarbij kwam ook de vraag naar voren of immigratie een antwoord kan zijn op het afnemende aanbod op de arbeidsmarkt. In een tweede bijdrage passeerden de uiteenlopende manieren de revue waarop de Europese landen hun pensioenstelsels hebben ingericht en de risico’s die dat met zich mee kan brengen voor de Nederlandse overheidsfinanciën en ons pensioenstelsel. Ging het in de eerste twee bijdragen van respectievelijk dr. E. van Imhoff en prof. dr. L.J.G. van Wissen van het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI) en van prof. dr. C. van Ewijk van het Centraal Planbureau (CPB) met name over de situatie in de huidige EU-lidstaten, in de derde bijdrage van prof. dr. M.J. Ellman van de Universiteit van Amsterdam (UvA) werd uitvoerig ingegaan op zowel de demografische als de sociaal-economische situatie in de landen van Midden- en Oost-Europa waaronder de EU-kandidaatleden Polen, Tsjechië en Hongarije. De aandacht ging daarbij met name uit naar de wijze waarop de van de communistische regimes geërfde en ruimhartige pensioenstelsels kunnen worden omgevormd tot weliswaar beperktere maar wel houdbare systemen voor de toekomst. In het middagprogramma kwam allereerst de staatssecretaris voor Sociale Zaken en Werkge-legenheid, drs. J.F. Hoogervorst, aan het woord met een geruststellende uiteenzetting over de toekomstige Nederlandse situatie inzake vergrijzing, pensioenen en arbeidsmarktparticipatie. Net als de

overige middagsprekers zag de staatssecretaris geen donkere wolken boven sociaal Europa hangen, mits tijdig zowel nationaal als Europees maatregelen worden genomen. Mevrouw drs. I. van den Burg is als lid van het Europees Parlement nauw betrokken bij het Europees beleid inzake pensioenen en arbeidsmarktparticipatie. Haar stelling is dat de diverse landen hun stelsels op elkaar moeten afstemmen met behoud van hun eigen specifieke kenmerken. Na de wetenschap en de politiek was het de beurt aan vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers om te reageren op de ingenomen posities. Namens de Federatie van Nederlandse Vakverenigingen kwam vicevoorzitter en SER-lid mevrouw drs. C.E. Roozemond aan het woord, namens de werkgeversvereniging VNO-NCW drs. A. Kraaijeveld, voorzitter van de FME-CWM en plaatsvervangend SER-lid. Specifiek pleitte mevrouw Roozemond voor een minimumnormering voor pensioenen in Europa, waardoor de relatieve minimale inkomenspositie van ouderen kan worden gegarandeerd. De heer Kraaijeveld hield een pleidooi voor een grotere maar dan wel selectieve internationale arbeidsmobiliteit in Europa om de tekorten op de arbeidsmarkt op te vangen. Met mevrouw Roozemond achtte hij het ongewenst dat pensioenstelselbelemmeringen die arbeidsmobiliteit in de weg zouden staan. Alle bijdragen zijn naderhand bewerkt en aangevuld met volledige data, grafieken en literatuurverwijzingen en zijn artikelsgewijs in deze boekaflevering afgedrukt. Henk de Feijter Tineke Fokkema Ton van der Wijst April 2002

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2

Ten geleide Vergrijzing staat hoog op de nationale politieke agenda. De geïnteresseerde krantenlezer is al vele jaren vertrouwd met berichten over de vergrijzing en de betaalbaarheid van de AOW en de gezondheidszorg. Wat hierbij opvalt, is dat vooral in problematiserende zin over vergrijzing wordt gesproken. Dat vergrijzing toch vooral positief van aard is steeds meer mensen leven immers langer en gezonder blijft helaas nogal eens onderbelicht. Met de groeiende economische verwevenheid van de lidstaten van de Europese Unie is de ‘vergrijzingsproblematiek’ ook onderwerp van ‘Brussels’ beleid geworden. Zo heeft de Europese Raad van Stockholm van maart 2001 een strategie ontvouwd om de demografische uitdagingen het hoofd te bieden. Dit beleid is echter nog volop in ontwikkeling en leidt tot een groot aantal vragen. Tegen deze achtergrond vroeg het kabinet in juni 2001 de Sociaal-Economische Raad (SER) om advies over dit onderwerp. De centrale vraag luidde of de Europese Unie en haar afzonderlijke lidstaten de juiste stappen hebben gezet om zich te kunnen voorbereiden op de consequenties van demografische ontwikkelingen voor een groot aantal beleidsterreinen: arbeidsmarkt, sociale zekerheid, zorg en immigratie. In de wetenschap dat deze adviesaanvraag aanstaande was, heeft de SER positief gereageerd op het voorstel van het bestuur van de Nederlandse Vereniging voor Demografie (NVD) om mee te werken aan haar jaarcongres over de oorzaken en gevolgen van vergrijzing binnen de huidige en toekomstige Europese Unie (EU). Deze bijeenkomst Donkere wolken boven sociaal Europa? leverde nuttige en leerzame bijdragen op vanuit wetenschap en beleid. Het voorliggende rapport is hiervan het bewijs. Zoals mocht worden verwacht, bleken de inleidingen ook een uitstekende opstap voor het SER-advies EU en de vergrijzing, dat op 15 februari 2002 verscheen. Dr. H.H.F. Wijffels voorzitter van de SER

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 1-4

1. Inleiding De actualiteit van het onderwerp vergrijzing, arbeidsmarkt en Europees beleid behoeft weinig toelichting. De discussie in Nederland, zoals bijvoorbeeld in de Sociaal-Economische Raad (SER), maar ook in de Europese Unie (EU) naar aanleiding van de komst van de euro en de Europese Monetaire Unie (EMU), is het kader waarbinnen het congres van de Nederlandse Vereniging voor Demografie (NVD) samen met de SER plaatsvond. Zoals gebruikelijk bij een wetenschappelijk congres waarop ook beleidsvragen aan bod komen, wordt ook in dit verslag in boekvorm van het congres begonnen met een schets van de context. In dit geval kwam zowel de demografische als de economische situatie in Nederland en in andere Europese landen aan de orde. Van Imhoff en Van Wissen gaan er in hun bijdrage vanuit dat de vergrijzing die bijna alle landen in de westerse wereld nu laten zien, eigenlijk normaal is. Zij zien de grote demografische groei van de jaren na de Tweede Wereldoorlog tot 1975 als een uitzondering op die normale toestand. Na een kort overzicht van de (on)mogelijkheden om iets aan de veroudering te doen door middel van een beleid om het niveau van de vruchtbaarheid te verhogen, is het de vraag of migratie de veroudering kan tegengaan. In een scenarioschets laten zij zien dat van een grotere migratie geen heil verwacht kan worden als het gaat om vergroening van de Nederlandse bevolking. Er zou wel een erg grote migrantenstroom nodig zijn om enig effect te boeken. De belangrijkste oorzaak daarvan is dat ook migranten ouder worden en dan weer de vergrijzing versterken. In plaats van een algemene migratievergroting kunnen zij zich nog wel iets voorstellen bij oplossingen van knelpunten op de arbeidsmarkt door gerichte arbeidsmigratie toe te staan. Het personeel dat hier gezocht wordt, wordt echter ook elders gevraagd, waardoor het de vraag is of de knelpunten op de arbeidsmarkt zo kunnen worden opgelost. De auteurs wijzen op een andere maar moeilijker weg om het gevreesde tekort op de Nederlandse arbeidsmarkt op te heffen. Er is in Nederland nog een grote arbeidsreserve: vrouwen die relatief weinig werken, ouderen waarvan na leeftijd 55 nog slechts een klein deel werkt en

2

allochtonen waarvan de werkloosheid hoger is dan van de autochtone bevolking. Hun pleidooi is dan ook om die reserves aan te spreken. De financieel-economische aspecten van vergrijzing en pensioenen komen aan de orde in de bijdrage van Van Ewijk. Zijn overzicht van de Nederlandse situatie verduidelijkt dat veroudering van onze bevolking weliswaar leidt tot hogere lasten door meer AOW-uitkeringen, maar ook de WAO en de hogere lasten voor zorg spelen een rol. Het gaat om de financiële houdbaarheid van het stelsel en die is in Nederland wel in orde. Problemen kunnen zich wel gaan voordoen in andere landen, zoals bijvoorbeeld Italië. Wat betreft de houdbaarheid van de financiering van de pensioenen zou een nieuw verdrag van Maastricht kunnen helpen. Tot nu toe ging het om de bestaande EU-landen. Het thema van de dag was echter mede ingegeven door de voorgenomen uitbreiding van de EU met de transitielanden in Midden- en Oost-Europa. Hoe staat het eigenlijk met de overgang naar de markteconomie in die landen? Voor een analyse van deze landen werd de econoom Ellman gevraagd een bijdrage aan het congres te leveren. Zijn gedetailleerde analyse van de stand van zaken rond de pensioenstelselherzieningen in deze landen leidt hem tot de conclusie dat de demografische aspecten bij die herzieningen een geringe rol spelen. Het gaat veeleer om veranderingen in het stelstel zelf, zoals de lage pensioengerechtigde leeftijd, de lage arbeidsmarktparticipatie en de groei van de informele sector waardoor de betaalbaarheid van de bestaande stelsels wordt bedreigd. Anderzijds is het zo dat door de aanhoudend lage vruchtbaarheid in de Midden- en Oost-Europese landen, deze eveneens op termijn een nog ongunstiger afhankelijkheidsratio zullen laten zien dan nu al het geval is. Ellman waarschuwt in zijn bijdrage voor de sociale en financiële problemen die kunnen optreden als gevolg van de sociale en economische hervormingen. In een reactie geeft staatssecretaris Hoogervorst een toelichting op het beleid rond vergrijzing en pensioenen. Hij geeft aan dat ons pensioenstelsel is gebaseerd op drie pijlers: de AOW op het omslagstelsel, de private pensioenen die worden betaald met kapitaaldekking en daar-bovenop is er nog de individuele aanvullende voorziening. Ondanks de voortgaande vergrijzing het aandeel mensen boven de 65 neemt toe tot een op vier en het aantal werkenden neemt af met een half miljoen ziet de staatssecretaris geen grote financiële problemen. Maar dat betekent niet dat er niets hoeft te gebeuren, tenslotte stijgen de kosten van de AOW en die van de gezondheidszorg zodanig dat het begrotingsoverschot snel zal verdwijnen. Ook Hoogervorst ziet een mogelijke oplossing vooral in een vergroting van de arbeidsmarktparticipatie van ouderen, vrouwen en

3

allochtonen. Nederland wijkt in de wijze waarop de oudedagsvoorzieningen zijn gefinancierd ernstig af van de meeste andere Europese landen: in Nederland is het stelsel voor 50 procent gefinancierd via het omslagstelsel en voor 50 procent via het kapitaaldekkingsysteem. In de andere landen is slechts zeven procent van de pensioenaanspraken gefinancierd via de kapitaalmarkt. Hij pleit er voor dat landen hun eigen stelsels kunnen behouden zonder de sociale verschillen te hoog te laten oplopen. Mevrouw Van den Burg geeft hierna een overzicht van het beleid dat op Europees niveau wordt gevoerd op het gebied van vergrijzing en pensioenen. Dat beleid strekt zich niet alleen uit over de economische aspecten van haalbaarheid en betaalbaarheid, maar heeft ook betrekking op de sociale dimensie van het probleem. Daarbij gaat het om vergroting van de arbeidsmarktparticipatie, maar ook om het voorkomen van te grote verschillen in welvaart tussen ouderen. Mevrouw Van den Burg pleit voor een grotere harmonisatie met behoud van ieders eigenheid, maar wijst er tevens op dat er op het gebied van pensioenen sprake is van een Babylonische spraakverwarring in Europa qua financiering en dekking van de stelsels. Bovendien spelen ook emoties een grote rol: het kapitaaldekkingsstelsel wordt soms gezien als een egoïstisch, van weinig solidariteit tussen de generaties getuigend systeem. Na de toelichting op het Nederlandse en Europese beleid volgen bijdragen van de vertegenwoordigers van respectievelijk werknemers en werkgevers in de SER. Mevrouw Roozemond van de Federatie van Nederlandse Vakverenigingen stelt dat de titel van het congres te somber lijkt. De lasten van de vergrijzing zijn goed te dragen, daar hoeft men zich geen zorgen over te maken. Ons pensioenstelsel zit duurzamer in elkaar dan in de meeste andere landen. Inmiddels werken meer ouderen langer door dan voorheen en met de verhoogde pensioenuitkering die daarmee samengaat, ziet zij dat deel verder toenemen. Wel acht zij het, net als mevrouw Van den Burg, van belang dat de verschillen in inkomen van ouderen met de rest van de bevolking niet te groot zijn. Vertegenwoordiger Kraaijeveld van de werkgeversvereniging VNO-NCW reageert op de aangedragen punten en stelt dat bij de bestrijding van knelpunten op de arbeidsmarkt migratie zeker een rol kan spelen mits men specifieke eisen stelt aan de toelating tot ons land. Verder wijst hij er op, net als mevrouw Roozemond, dat de toegang tot pensioenstelsels geen belemmering mag vormen voor Europese grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit.

4

Actuele beleidsvraagstukken hebben vaak een demografische ondergrond. Dat geldt zeker ook voor de onderwerpen vergrijzing, pensioenen en arbeidsmarkt. Op haar jaarcongressen probeert de NVD vanuit haar demografische expertise ontmoetingen te arrangeren met beoefenaren van andere wetenschappen en met beleidsmakers. Het jaarcongres van 2001 is van dat streven een voorbeeld: na een demografische analyse van de situatie op de arbeidsmarkt en de mogelijke oplossingen vanuit demografisch perspectief kwamen vooral de economische aspecten aan bod. Vanuit het beleid werd aandacht gevraagd voor de sociale aspecten van een groter wordend Europa waar een steeds groter wordend ouder deel van de bevolking door haar stempotentieel ook steeds vaker de politieke agenda zal bepalen. Het onderwerp vergrijzing van de bevolking, in samenhang met de betaalbaarheid van het pensioenstelsel en de participatie op de arbeidsmarkt maar ook met migratie, zal voorlopig niet van de nationale of Europese beleidsagenda verdwijnen.

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 5-34

2. Bevolkingsveroudering en de arbeidsmarkt in Europa 1

E. VAN IMHOFF*∗en L.J.G. VAN WISSEN** Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI), Postbus 11650, 2502 AR Den Haag Abstract. De veroudering van de bevolking in de komende decennia is een onomkeerbaar proces. In dit artikel worden de consequenties van bevolkingsveroudering voor de arbeidsmarkt belicht, en wordt bezien in hoeverre gericht beleid kan bijdragen tot een oplossing voor de dreigende structureel gespannen situatie op de arbeidsmarkt. Meer specifiek wordt ingegaan op twee mogelijke vormen van bevolkingsbeleid: gezinsbeleid en migratiebeleid. Een belangrijke conclusie is dat demografisch beleid slechts beperkt effect zal hebben. Hoewel de kwantitatieve effecten waarschijnlijk beperkt zijn, kan gezinsbeleid ertoe bijdragen dat de vruchtbaarheid omhoog gaat en/of dat vrouwen gemakkelijker op de arbeidsmarkt kunnen participeren. Migratiebeleid zal de verhouding tussen ouderen en jongeren in de bevolking niet substantieel kunnen wijzigen. Wel kan een gericht vraaggestuurd migratiebeleid ertoe bijdragen dat knelpunten op de arbeidsmarkt worden aangepakt. Het effect van dit beleid zal eveneens niet substantieel zijn. Meer effect moet worden verwacht van maatregelen die het bestaande onbenutte arbeidspotentieel aanspreken, zoals vrouwen, allochtonen, en ouderen. Trefwoorden: vergrijzing; arbeidsmarkt; gezinsbeleid; migratiebeleid; Europa.

1

Wij zijn onze NIDI-collega’s Ingrid Esveldt en Corina Huisman zeer erkentelijk voor hun hulp bij de totstandkoming van dit artikel. * Evert van Imhoff is directeur van het NIDI. Hij heeft onder meer gepubliceerd op het terrein van de huishoudensdemografie, over de demografische aspecten van veroudering, en over de relatie tussen demografie en de arbeidsmarkt. ** Leo van Wissen is onderzoeker op het NIDI en hoogleraar demografie van bedrijven aan de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Hij houdt zich binnen de demografie onder andere bezig met bevolkingsprognoses, migratieanalyse en –modellering, alsmede met regionale demografie.

6

Population ageing and the labour market in Europe. Population ageing is an irreversible process in the next decades. This article is focused on the consequences of population ageing for the labour market, and to what extent policies may be effective for solving labour shortages on the labour market. More specifically, we will deal with two types of population policies: family policy and migration policy. An important conclusion is that demographic policies have only limited effect. Although the quantitative effects will most likely be limited, family policies may stimulate that fertility will go up, and/or that women can enter the labour market more easily. Migration policies will not change the ratio of the young versus the old in the population substantially. However, it may be a useful instrument for solving acute labour shortages in the market. The effects of these policies will not be substantial either. Therefore, continued efforts should be put in increasing the labour participation of unused labour potential, such as women, non-native ethnic populations, and the elderly. Keywords: ageing; labour market; family policy; migration policy; Europe.

2.1. Inleiding De omvang en samenstelling van de bevolking is aan grote veranderingen onderhevig. Was in de jaren 50 en 60 het demografisch perspectief er nog een van snelle bevolkingsgroei en een jonge leeftijdsopbouw, sinds de jaren 80 ligt een periode in het verschiet van een sterk oplopende bevolkingsveroudering en op termijn waarschijnlijk een omslag van bevolkingsgroei naar bevolkingskrimp. Deze ontwikkeling is niet alleen in Nederland aan de gang, maar geldt in feite voor de gehele westerse wereld, waaronder ook de lidstaten van de Europese Unie (EU). Het is ontegenzeggelijk waar dat deze demografische veranderingen ingrijpende gevolgen zullen hebben voor de samenleving. Om nu direct te spreken van ‘Donkere wolken boven sociaal Europa’ gaat ons wel wat ver, maar er zal zeker beleidsmatig het een en ander moeten gebeuren. In dit artikel gaan wij in op de demografische achtergronden van de bevolkingsveroudering (paragraaf 1.2) en hun gevolgen voor de arbeidsmarkt (paragraaf 1.3). Vervolgens wordt in paragraaf 1.4 aandacht geschonken aan de diverse mogelijkheden om de eventuele negatieve gevolgen van de huidige demografische ontwikkelingen (met name bevolkingsveroudering en een teruglopend arbeidsaanbod) met behulp van demografische maatregelen tegen te gaan. Het zal blijken dat deze mogelijkheden zeer beperkt zijn. In het bijzonder zal worden ingegaan op twee terreinen van demografisch beleid: gezinsbeleid (paragraaf 1.5) en migratiebeleid (para-

7

graaf 1.6). Het artikel wordt afgerond met een samenvatting van de voornaamste conclusies. 2.2. Demografische ontwikkelingen Bevolkingsveroudering wil zeggen dat in de leeftijdsverdeling van de bevolking het aandeel ouderen toeneemt en het aandeel jongeren afneemt. Op individueel niveau is veroudering de regel: als we bijvoorbeeld de leeftijdsverdeling van de auteurs van dit artikel in een grafiek zouden uitzetten, krijgen we een (tweetoppige) curve die van jaar tot jaar in onrustbarend tempo opschuift. De enige manier om aan deze onverbiddelijke natuurwet te ontsnappen is, door de samenstelling van de bevolking te laten veranderen: sommige (oudere) leden van de bevolking afvoeren, andere (jongere) leden aan de bevolking toevoegen. Men zou dus kunnen stellen dat anti-veroudering bestaat bij de gratie van bevolkingsdynamiek. De veroudering van de bevolking in Nederland en andere EU-landen die zich thans aan het voltrekken is, kan worden toegeschreven aan een ‘te lage’ bevolkingsdynamiek: de relatieve aantallen jonge instromers en oude uitstromers zijn te klein om te kunnen compenseren dat u en ik elk jaar één jaar ouder worden. Die bevolkingsdynamiek is het gevolg van demografisch gedrag. Er zijn drie hoofdsoorten van demografisch gedrag die van invloed zijn op de bevolkingsdynamiek: 1. sterfte: de gemiddelde levensduur; 2. vruchtbaarheid: het gemiddeld kindertal en de gemiddelde leeftijd waarop men die kinderen krijgt; 3. migratie: relatieve aantallen immigranten (toetreders) en emigranten (uittreders) en hun leeftijdsverdeling. Als het demografisch gedrag over de tijd constant is, is de bevolking stabiel. Er bestaat dan een evenwicht tussen demografisch gedrag en de leeftijdsverdeling van de bevolking, zodanig dat de anti-veroudering als gevolg van sterfte, geboorte en migratie precies groot genoeg is om de ‘natuurlijke’ veroudering te compenseren. In een stabiele bevolking is de leeftijdsverdeling constant, en de bevolkingsveroudering is nul. De omvang van een stabiele bevolking is echter niet noodzakelijkerwijs constant: een stabiele bevolking met hoge vruchtbaarheid is jong en groeiend, een stabiele bevolking met lage vruchtbaarheid is oud en krimpend. Op lange termijn

8

geldt de onverbiddelijke demografische wet dat groei samengaat met jong, en krimp met oud. De veroudering waar we thans in Nederland en Europa mee te maken hebben, is dus terug te voeren op het feit dat demografisch gedrag niet constant is. In de afgelopen decennia hebben zich tamelijk forse verschuivingen voorgedaan in de verschillende componenten van bevolkingsontwikkeling. Als gevolg daarvan zijn er onevenwichtigheden gaan ontstaan in de leeftijdsstructuur van de bevolking, en die onevenwichtigheden zijn nu bezig om zich door de leeftijdsverdeling heen te wringen. Van de drie genoemde componenten van bevolkingsontwikkeling is de vruchtbaarheid veruit de belangrijkste verklarende factor voor het huidige proces van bevolkingsveroudering. In grote lijnen kan men stellen dat de komende verouderingsgolf een direct gevolg is van de merkwaardige golfbeweging in het aantal geboorten sinds de Tweede Wereldoorlog: eerst een periode van circa 25 jaar met zeer grote geboorte-aantallen, en vanaf circa 1975 een periode met zeer lage geboorte-aantallen. Deze golfbeweging kan men in alle landen van de EU terugvinden. Niet in elk land was deze golf even scherp, en niet in elk land vond de omslag van grote naar kleine geboorte-aantallen op hetzelfde moment plaats, maar het algemene beeld is in alle landen gelijk (zie figuur 2.1). De grote naoorlogse ‘babyboom’ generaties verplaatsen zich als een prop omhoog in de leeftijdsstructuur. Deze grote prop in het midden maakt de bevolkingsdynamiek die aan de uiteinden van de leeftijdsverdeling plaatsvindt (sterfte boven, geboorten onder) relatief klein: en te weinig dynamiek leidt tot veroudering (zie figuur 2.2). Dit mechanisme achter veroudering ziet men ook in andere bevolkingen, waarbij een periode met grote instroom van onderaf wordt gevolgd door een periode met weinig instroom van onderaf. Een prachtig (althans voor demografen) voorbeeld is de lange termijn werkgelegenheidsontwikkeling in het onderwijs: een sterke groei in de jaren 60 en 70, gevolgd door forse bezuinigingen in de jaren 80 en 90. Als gevolg hiervan is het onderwijs één van de meest verouderde sectoren op de Nederlandse arbeidsmarkt. Wat is nu de verklaring voor de scherpe daling van het jaarlijkse aantal geboorten in Europa rond 1970? Hierbij moeten we twee ontwikkelingen scheiden. In de eerste plaats is daar het gemiddeld kindertal voor opeenvolgende generaties vrouwen. Nederlandse vrouwen geboren rond

9

Figuur 2.1. Bruto geboortecijfers (aantal geboorten per 1.000 inwoners) in de EU, 1960-1999

Bron: Eurostat.

10

Figuur 2.2. Bevolking EU15 naar leeftijd en geslacht, 1972, 1999 en 2025 Mannen

Vrouwen

85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

2025

1999

1972

16

14

12

10

8

6

4

2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Miljoen

Bron: Eurostat.

1900 kregen gemiddeld circa 2,9 kinderen. Dit gemiddeld kindertal is over de tijd geleidelijk teruggelopen: 2,5 voor cohort 1935, 2,0 voor cohort 1945, en naar verwachting 1,8 voor cohort 1960 (zie figuur 2.3). Ter vergelijking: een gemiddeld kindertal van rond de 2,07 is nodig voor volledige vervanging van opeenvolgende generaties. In de tweede plaats, en voor de scherpte van de golfbeweging vooral van belang, hebben zich in de tweede helft van de 20ste eeuw flinke verschuivingen voorgedaan in de gemiddelde leeftijd waarop men kinderen kreeg (Beets et al., 2001). In Nederland is tussen 1945 en 1970 de gemiddelde leeftijd waarop vrouwen moeder werden vrij sterk gedaald (zie figuur 2.3). Opeenvolgende generaties kinderen werden daardoor als het ware in de tijd op elkaar gedrukt, waardoor het jaarlijkse aantal geboorten werd verhoogd. Vanaf 1970 is de gemiddelde leeftijd waarop vrouwen moeder werden juist gaan stijgen, in Nederland zelfs tot wereldrecordhoogte. Opeenvolgende generaties kinderen werden daardoor als het ware over de tijd uitgesmeerd, waardoor het jaarlijkse aantal geboorten werd gedrukt (zie figuur 2.3). Deze ontwikkeling is tot op heden aan de gang, alhoewel er recentelijk tekenen zijn dat het einde van de ‘vruchtbaarheidsveroudering’ in Nederland in zicht lijkt.

11

Figuur 2.3. Totaal vruchtbaarheidscijfer per vrouw op periodebasis en cohortbasis, Nederland 1950-1999 Cohort 1927

1932

1937

1942

1947

1952

1957

1962

1967 29,0

Totaal vruchtbaarheidscijfer (TVC)

28,5 28,0

3,00

27,5 2,50

27,0 26,5

2,00

26,0 25,5

1,50

25,0 24,5

1,00 1950

Gemiddelde leeftijd bij geboorte 1e kin

1922 3,50

24,0 1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Periode Cohort TVC

Periode TVC

Gem. lft. 1e kind

Bron: CBS.

Het is niet toevallig dat het einde van de ‘babyboom’ en de omslag van vruchtbaarheidsverjonging naar vruchtbaarheidsveroudering (of –uitstel) nu juist rond 1970 plaatsvonden. Dit was in Nederland namelijk het moment waarop de moderne anticonceptiemiddelen algemeen beschikbaar kwamen, en tevens het moment waarop de maatschappelijke positie van de vrouw voorzichtig begon te veranderen. Om te beginnen steeg het opleidingsniveau van vrouwen. Was in 1970 het gemiddelde aantal opleidingsjaren van vrouwen boven de 25 jaar nog 7,2, in 2000 was dat gestegen tot 8,9. Tegelijkertijd steeg het percentage vrouwen met een hogere opleiding van 4,8 tot 17,7 procent (Barro en Lee, 1993, met bijgewerkte gegevens tot 2000). Tevens verdubbelde de arbeidsparticipatie van vrouwen in de afgelopen dertig jaar, van 31 procent in 1970 tot 60 procent in 2000. Deze ontwikkelingen verklaren waarom men tegenwoordig wenst te wachten met het krijgen van kinderen; de pil en andere moderne methoden van anticonceptie hebben het mogelijk gemaakt om deze wens tot uitstel ook te realiseren.

12

De genoemde ontwikkelingen verklaren tevens waarom het onwaarschijnlijk is dat het gemiddeld kindertal zal terugkeren naar het vervangingsniveau van circa 2,07. Cohort 1960 komt waarschijnlijk uit rond de 1,80, en jongere generaties vrouwen zullen naar verwachting eveneens op of iets onder de 1,80 uitkomen. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat jongere generaties vrouwen opeens substantieel meer kinderen zullen krijgen dan hun voorgangsters. De hedendaagse patronen van opleiding, werk en gezinsleven wijzen in de richting van een gemiddeld kindertal dat structureel beneden het vervangingsniveau ligt. De komende bevolkingsveroudering is dan ook in hoofdzaak structureel. Op het hoogtepunt van de vergrijzing, rond 2040, zal het percentage ouderen weliswaar tijdelijk een extra piek vertonen (omdat de naoorlogse geboortegeneraties zo groot zijn), maar de daling ná die piek is een stuk kleiner dan de stijging tót die piek. Zo jong als de Europese bevolking in de jaren 60 is geweest, zal zij niet gauw meer worden. En áls zij weer zo jong wordt, kan dat alleen als zij weer sterk zou gaan groeien, en dat is vanuit het oogpunt van overbevolking ook geen aantrekkelijk vooruitzicht. Dit plaatst het voortgaande proces van bevolkingsveroudering in een ander daglicht: niet ‘van normaal naar ongebruikelijk grijs’ maar ‘van ongebruikelijk groen naar demografische wasdom’. 2.3. Arbeidsmarktontwikkelingen 2.3.1. Arbeidsaanbod Het arbeidsaanbod hangt af van de omvang van de bevolking en van de participatiegraad: de mate waarin personen beschikbaar zijn c.q. zich beschikbaar stellen om te werken. De participatie varieert sterk tussen bevolkingsgroepen, en hangt onder meer samen met leeftijd, geslacht, en opleidingsniveau. Het totale arbeidsaanbod in Nederland en de EU is al zeer lange tijd aan het stijgen (zie figuur 2.4). Voor de ontwikkeling van het arbeidsaanbod in het verleden en in de nabije toekomst zijn met name drie ontwikkelingen van belang: 1. De groei van de bevolking in de beroepsgeschikte leeftijden, doorgaans gesteld op 20-64 jaar. Als gevolg van demografische ontwikkelingen is aan deze groei recentelijk een einde gekomen, en binnen afzienbare tijd zal deze groei omslaan in krimp (de generaties die aan de bovenkant

13

Figuur 2.4. Arbeidsaanbod in Nederland, 1983-2000 5000 4500 4000 3500 3000 2500

mannen

2000

vrouwen

1500 1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

Bron: CPB.

uitstromen worden groter, de generaties die aan de onderkant instromen worden kleiner) (zie figuur 2.5, ‘potentieel’). Overigens valt in figuur 2.5 te zien dat de groei van de beroepsbevolking in Nederland voorlopig nog ruimschoots boven het EU-gemiddelde ligt; dit hangt samen met het feit dat de vruchtbaarheidsdaling in Nederland relatief laat inzette. 2. De groei van de arbeidsparticipatie van vrouwen (zie figuur 2.6). Deze groei is in Nederland zeer sterk, mede in samenhang met het al in de vorige paragraaf genoemde sterk gestegen opleidingsniveau. In termen van personen heeft Nederland zijn traditionele achterstand op andere Europese landen nu wel ingelopen. In termen van arbeidsjaren is de arbeidsdeelname van vrouwen in Nederland nog iets beneden het EU gemiddelde, omdat het werken in deeltijd bij ons zo’n wijdverbreid fenomeen is. Verwacht mag worden dat de arbeidsdeelname onder oudere vrouwen nog enige tijd fors zal blijven toenemen, vanwege het zogenoemde cohorteffect: de oudere vrouwen van nu zijn nog van de generaties waarin vrouwen in het algemeen niet werkten, de oudere vrouwen van straks zijn van de generaties waarin vrouwen wél werken. 3. De ontwikkelingen in de arbeidsparticipatie van ouderen, met name mannen (zie figuur 2.7). Mede onder invloed van de economische stagnatie in de jaren 80 is de arbeidsdeelname onder oudere mannen (55-

14

Figuur 2.5. Groei van de beroepsbevolking (15-69) in de EU15, 1996-2015 20

15

w erkelijk

Noot:

EU15

Zweden

Finland

Portugal

Verenigd Koninkrijk

-10

Oostenrijk

Nederland

Luxemburg

Italië

Ierland

Frankrijk

Spanje

Griekenland

-5

Duitsland

0

Denemarken

5

België

Procenten

10

potentieel

‘potentieel’ is de groei van de totale bevolking in de leeftijdsgroep 15-69; ‘werkelijk’ is de groei van de beroepsbevolking, dat wil zeggen de bevolking van 15-69 jaar voorzover die participeert op de arbeidsmarkt.

Bron: NIDI scenario’s.

-64) na 1980 sterk teruggelopen: VUT (Vervroegde Uittreding), WAO (Wet Arbeidsongeschiktheid), wachtgeldregelingen en dergelijke werden massaal benut om voortijdig het arbeidsproces te verlaten. Onder druk van de sterk stijgende kosten van dit soort regelingen en door de toenemende krapte op de arbeidsmarkt, is in de jaren 90 geleidelijk een tegenbeweging in gang gezet, waardoor de arbeidsdeelname onder oudere mannen niet verder terugloopt maar juist weer enige stijging lijkt te vertonen. Het is op dit moment niet geheel duidelijk in hoeverre de deelname van oudere mannen nu werkelijk substantieel zal gaan toenemen. Het CPB(Centraal Planbureau)-scenario ‘Global Competition’ verwacht hier tamelijk veel van2. 2

In 1997 publiceerden het CBS en het CPB een studie waarin drie economische scenario's werden uitgewerkt: ‘Divided Europe’, ‘European Coordination’ en ‘Global Competition’. Voor een samenvatting van de belangrijkste veronderstellingen en uitkomsten van deze scenario’s verwijzen wij naar het artikel van Hans Roodenburg in de Boekaflevering van Bevolking en Gezin over ‘Demografie, economie en de arbeidsmarkt’, nummer 1999/3.

20

1996

Zweden

Finland

Portugal

Oostenrijk

EU15

Zweden

Finland

Portugal

Oostenrijk

Nederland

Luxemburg

Italië

Ierland

Frankrijk

Spanje

Griekenland

Duitsland

EU15

Verenigd Koninkrijk

2015

Verenigd Koninkrijk

2015

Nederland

1996

Luxemburg

Italië

Ierland

Frankrijk

Spanje

Griekenland

Duitsland

Denemarken

België

50

Denemarken

België

Procenten Procenten

15

Figuur 2.6. Participatiecijfers vrouwen 25-54 jaar (in procenten), EU15 1996 en 2015 90

80

70

60

Figuur 2.7. Participatiecijfers mannen 55-69 jaar (in procenten), EU15, 1996 en 2015

60

50

40

30

16

Bij een ‘normale’ voortgang van de huidige demografische ontwikkelingen blijft het arbeidsaanbod nog enige tijd toenemen, met name door de nog stijgende arbeidsdeelname van vrouwen en wellicht een weer stijgende deelname van ouderen. Echter, het tempo waarin het arbeidsaanbod groeit, neemt gestaag af en slaat uiteindelijk (vanaf circa 2015) om in krimp. Een extra stijging van de deelname van vrouwen en ouderen kan het omslagmoment iets uitstellen, maar de omslag zelf niet ongedaan maken. Per slot van rekening is er een absolute bovengrens aan de arbeidsdeelname van vrouwen en ouderen (namelijk 100 procent). Naast het langetermijnuitzicht op een krimpend arbeidsaanbod, is daarnaast sprake van belangrijke veranderingen in de samenstelling van het arbeidsaanbod. Het aandeel vrouwen neemt toe, evenals het aandeel ouderen. De veroudering van het arbeidsaanbod, dat vooral door demografische oorzaken wordt veroorzaakt, kan mogelijk nog versterkt worden naarmate het beter zal lukken om de arbeidsdeelname van ouderen omhoog te krijgen. Daarnaast neemt het gemiddelde opleidingsniveau toe (generatie- plus vrouweneffect). 2.3.2. Arbeidsvraag De Nederlandse arbeidsmarkt heeft zich in de jaren 90 uiterst gunstig ontwikkeld. Dat is een opmerkelijke prestatie voor een land dat enkele jaren daarvoor nog torenhoge werkloosheidscijfers registreerde. De werkgelegenheid in Nederland is sinds 1995 gemiddeld met ruim 2,5 procent per jaar sneller gegroeid dan het Europese gemiddelde, dat op slechts 1,2 procent ligt. Voor Duitsland ligt het vergelijkbare cijfer nog lager, namelijk op 0,4 procent. Deze wederopstanding wordt algemeen toegeschreven aan de zegeningen van het poldermodel: loonmatiging door overleg tussen de sociale partners, in ruil voor werk. Mede als gevolg van dit beleid heeft de Nederlandse economie zich in de afgelopen jaren zeer gunstig ontwikkeld ten opzichte van de meeste andere EU-landen, en dit heeft geleid tot een zeer laag werkloosheidscijfer. De economische groei heeft het werkloosheidsprobleem voor een belangrijk deel opgelost, en de laatste jaren is er zelfs sprake van een overspannen arbeidsmarkt. Inmiddels is het aantal vacatures groter dan 200 duizend, en de vraag wordt actueel of er wel voldoende arbeidsaanbod is om een vergelijkbare economische groei als in de afgelopen jaren te kunnen realiseren. Nu is dit een moeilijke vraag, die niet zo een-twee-drie te beantwoorden is. Bij een krappe arbeidsmarkt zal de economie omschakelen naar meer kapitaalintensieve productiemethoden. De groei van de Nederlandse

17

economie is in de afgelopen jaren sterk arbeidsintensief geweest: per 1 procent economische groei sinds 1995 groeide de arbeidsvraag met 0,8 procent. Dit is hoog in vergelijking met andere EU-landen. In de EU als geheel groeide de arbeidsvraag met 0,45 procent per 1 procent toename van de economische groei, en in Duitsland en België lag dit cijfer met respectievelijk 0,16 en 0,32 procent zelfs lager. Kijken we verder terug tot 1990 dan zijn de verschillen nog groter. In de EU nam de werkgelegenheid tussen 1990 en 1995 zelfs af, terwijl er een bescheiden economische groei werd gerealiseerd. In Nederland groeide in deze periode de werkgelegenheid met 0,4 procent voor elke procent economische groei. Er is dus wel ruimte voor productiviteitsgroei in Nederland. Andere mogelijkheden om spanningen op de arbeidsmarkt te verminderen, zijn arbeidsimmigratie en kapitaalemigratie. In het eerste geval wordt arbeid geïmporteerd uit andere landen met een arbeidsoverschot; in het andere geval wordt de productie overgebracht naar landen waar wel voldoende en goedkopere arbeid beschikbaar is. De vraag naar arbeid omvat het aantal werkende personen plus het aantal openstaande vacatures. Zoals al hierboven werd aangegeven, is de arbeidsvraag in Nederland de laatste jaren fors toegenomen; gemiddeld over de periode 1995-2000 met 2,5 procent per jaar. Of deze ontwikkeling zich ook in de toekomst zal blijven voortzetten, is natuurlijk hoogst onzeker. De meest recente langetermijnscenario’s van het CPB dateren van 1997; deze geven voor de periode 1995-2020 een gemiddelde jaarlijkse groei van de arbeidsvraag variërend van 0,2 (‘Divided Europe’) tot 1,1 procent (‘Global Competition’). In werkelijkheid is de groei van de arbeidsvraag in de periode 1995-2000 dus aanzienlijk forser geweest dan de langetermijnscenario’s aangaven, maar daar zit natuurlijk een groot korte termijn-, conjunctureel effect bij. Het is heel moeilijk te zeggen wat voor de lange termijn nu het meest realistische groeiscenario voor de arbeidsvraag is. Wij zien geen reden om het ‘Global Competition’ scenario door iets anders te vervangen, en houden het dus op 1,1 procent jaarlijkse groei, ons realiserend dat het heel goed lager zou kunnen zijn (sinds de gebeurtenissen van 11 september 2001 is de vraaggroei voor de korte termijn in elk geval lager), hoewel nulgroei of zelfs krimp voor de lange termijn toch wel onwaarschijnlijk lijkt. 2.3.3. Confrontatie van vraag en aanbod Wanneer we de ontwikkelingen in arbeidsvraag en arbeidsaanbod combineren, dringt zich het beeld op van een steeds krapper wordende arbeidsmarkt, waarin werkloosheid plaatsmaakt voor structurele tekorten.

18

Figuur 2.8 ontleend aan De Jong et al. (2000), illustreert deze algemene tendens. Wat er werkelijk zal gaan gebeuren, is natuurlijk hoogst onzeker, vooral omdat de vraag naar arbeid zich zo moeilijk laat voorspellen en omdat er evenwichtsherstellende processen kunnen gaan optreden. Zo is het zeer wel denkbaar dat krapte op de arbeidsmarkt leidt tot hogere lonen, en daardoor een verminderde arbeidsvraag. Of dat ook een daling van de economische groei impliceert, hangt af van de mate waarin bedrijven erin zullen slagen om personeelskrapte om te zetten in stijging van de arbeidsproductiviteit. 2.4. Demografische oplossingen? Het is ontegenzeggelijk waar dat het perspectief van een ouder wordende en kleinere (beroeps-)bevolking in Europa tot de nodige sociaal-economische problemen leidt. Onze samenleving is thans zodanig ingericht dat groei en jong daar gemakkelijker in passen dan krimp en oud. Denk bijvoorbeeld aan onze pensioenstelsels (een omslagstelsel werkt prettig bij een jonge bevolking) en onze onderwijs-arbeidsmarkt (bij een groeiende arbeidsmarkt Figuur 2.8. Vraag naar en aanbod van arbeid in Nederland, 1970-2020

19

Overgenomen uit: De Jong et al. (2000).

kan onderwijs grotendeels beperkt blijven tot de jonge generaties: die zijn relatief groot en zorgen daarmee voor voldoende snelle aanvoer van nieuwe technologieën; bij een krimpende arbeidsmarkt zal ook op hogere leeftijden

20

moeten worden bijgeschoold om de totale beroepsbevolking voldoende upto-date te houden). De grote vraag is nu aan welke kant het beleid deze sociaal-economische problemen moet aanvatten: óf aan de kant van de demografische oorzaken óf aan de kant van de sociaal-economische inrichting van onze samenleving. Moet het beleid primair gericht zijn op het ontgrijzen van de bevolking of op het vergrijzen van onze instituties? Regelmatig valt het ons op dat niet-demografen soms miraculeuze verwachtingen hebben van demografische maatregelen. Een stevige injectie ‘gezinsbeleid’, en de vergrijzing zou zijn opgelost. Een voortvarend opgezet immigratiebeleid, en het geboortetekort in de leeftijdsstructuur zou zijn opgevuld. Laten wij hier, wellicht ten overvloede, duidelijk stellen dat dergelijke miraculeuze verwachtingen ongegrond zijn. Daar zitten verschillende kanten aan: 1. Dit soort maatregelen komt te laat. Demografische ontwikkelingen zijn een zaak van lange adem. De leeftijdsstructuur van een bevolking is als een olietanker: hij is niet een-twee-drie op een andere koers te krijgen. 2. De samenhang tussen leeftijdsstructuur en bevolkingsgroei wordt uit het oog verloren. De beweringen “Nederland is oud” en “Nederland is vol” zijn beide tot op zekere hoogte juist, maar we kunnen niet beide problemen tegelijk ontlopen. In de jaren 60 heerste in Nederland terecht bezorgdheid over de hoge bevolkingsgroei. Dankzij de vruchtbaarheidsdaling vanaf 1970 is dat zorgelijke perspectief nu afgewend, maar dan moet men vervolgens niet gaan klagen over bevolkingsveroudering. Het is óf het een óf het ander. 3. De aantallen immigranten waarom het gaat, zijn volstrekt onrealistisch. Begin 2000 heeft de United Nations (UN) Population Division in een geruchtmakende studie ‘Replacement migration’ (VN, 2000) uitgerekend hoeveel immigratie Europa nodig heeft om de verhouding tussen ouderen en werkenden niet verder te laten oplopen. Voor bijvoorbeeld Duitsland gaat het volgens de VN om 500 duizend immigranten per jaar over de periode 1995-2050. Als instrument om de problemen rond bevolkingsveroudering op de beleidsagenda te zetten, is dat VN-rapport zeker verdienstelijk. Echter, als leidraad voor bevolkingsbeleid leidt het tot onzinnige resultaten. Het hoofdprobleem bij vervangingsmigratie is, dat immigranten zelf óók ouder worden en dat men daarom steeds grotere aantallen nodig heeft om de leeftijdsstructuur voldoende jong te houden. Zo zou Nederland in het jaar 2100 meer dan 100 miljoen

21

inwoners hebben als we de aanbevelingen van de VN letterlijk zouden opvolgen (Van Imhoff en Van Nimwegen, 2000). 4. Het is zeer de vraag of het in de Europese context überhaupt mogelijk is om demografisch gedrag in substantiële mate te beïnvloeden. Zo maakt een land als Frankrijk zich al vele decennia (eigenlijk al sinds Napoleon) zorgen over het teruglopende geboortecijfer, maar het actieve pronatalistische beleid van de Franse regering heeft niet kunnen verhinderen dat ook in Frankrijk de Tweede Demografische Transitie3 en daarmee het proces van bevolkingsveroudering heeft toegeslagen. Demografische oplossingen voor bevolkingskrimp en -veroudering zijn voor de korte termijn derhalve niet voorhanden. De veroudering die ons de komende decennia te wachten staat, is dan ook grotendeels een gegeven, en we zullen er eenvoudigweg het beste van moeten maken. Voor de lange termijn heeft het wél zin om te filosoferen over de gewenste bevolkingsontwikkeling en eventuele beleidsmaatregelen om die bevolkingsontwikkeling in de gewenste richting bij te sturen. Men dient daarbij echter goed te bedenken dat demografisch gedrag niet los kan worden gezien van de gehele sociale en economische inrichting van onze samenleving, en ook (daaruit voortvloeiend) dat we niet in staat zijn, zelfs al zouden we dat willen, om demografisch gedrag in kwantitatieve zin substantieel bij te sturen. Hieronder gaan wij meer uitgebreid in op twee voor de hand liggende soorten beleidsmaatregelen. Gezinsbeleid grijpt in op de component geboorte. Migratiebeleid grijpt in op de component migratie. 2.5. Gezinsbeleid Onder ‘gezinsbeleid’ verstaan wij hier: het geheel van beleidsmaatregelen dat er primair op is gericht om ouders in staat te stellen kinderen te krijgen en groot te brengen. Hierbij kan men denken aan fiscale faciliteiten voor gezinnen, directe subsidies zoals kinderbijslag, maar ook aan maatregelen om het hebben van kinderen beter combineerbaar te maken met het 3

Sinds de jaren 60 hebben zich in West-Europa grote verschuivingen in demografisch gedrag voorgedaan die door Lesthaeghe en Van de Kaa (1986) onder de noemer ‘Tweede Demografische Transitie’ zijn samengebracht. Belangrijke kenmerken van de Tweede Demografische Transitie zijn onder meer individualisering, uitstel van relatievorming, en lagere en latere vruchtbaarheid.

22

verrichten van betaalde arbeid, zoals kinderopvang, zorgverlof, flexibele werktijden, en deeltijdwerk. Het hebben van kinderen is vooral een tijdsintensieve bezigheid. Daardoor concurreert het stichten van een gezin met andere tijdsintensieve activiteiten, waaronder met name het verrichten van arbeid. Vergeleken met 40 jaar geleden is de emancipatie een flink eind gevorderd, maar nog steeds is het zo dat dit combineerbaarheidsprobleem voor het leeuwendeel bij het vrouwelijke deel van de bevolking ligt. Het is niet met zekerheid te zeggen wat het effect zal zijn van een intensivering van het gezinsbeleid, en met name van beleid gericht op het vereenvoudigen van de combineerbaarheid van arbeid en zorgtaken. Dat effect is namelijk mede afhankelijk van de keuzes die vrouwen (en in mindere mate ook mannen) maken bij afwezigheid van dergelijk beleid. In vrijwel alle landen van Europa ondervinden vrouwen grote hindernissen bij het streven naar een gezin én een volwaardige arbeidscarrière. Zolang die hindernissen bestaan, zullen zij een keuze moeten maken: geen gezin, een kleiner gezin, later een gezin, geen arbeidscarrière, een minder ambitieuze arbeidscarrière, werken in deeltijd, of allerhande combinaties daarvan. In Nederland lijken de vrouwen in meerderheid de keuze te hebben gemaakt voor laat een gezin, in combinatie met werken in deeltijd. Een sterke uitbreiding van bijvoorbeeld voorzieningen voor kinderopvang zal dan ook geen grote effecten hebben op het niveau van de vruchtbaarheid. Waarschijnlijker is het dat een dergelijk beleid vooral stimulerend zal werken op het arbeidsaanbod door vrouwen, en daarnaast zou kunnen bijdragen aan het stoppen van het nog steeds voortgaande, hoewel recentelijk lijkende te vertragen, uitstel van gezinsvorming. De resultaten van een onderzoek van het NIDI uit 2000 naar de opvattingen van de bevolking over onder meer gezinsbeleid en de effecten daarvan ondersteunen dit (zie tabel 2.1). In hetzelfde onderzoek (Esveldt et al., 2001) is de respondenten ook gevraagd of het voor hun gezinsplanning gevolgen zou hebben als de maatregelen waarvoor zij zélf een voorkeur hebben uitgesproken, ook daadwerkelijk zouden worden ingevoerd. Men moet hierbij denken aan

23 Tabel 2.1. Effecten van beschikbaarheid van uitgebreide kinderopvang bij geboorte van kinderen, vrouwen 16-44 jaar, met of zonder kinderen, 2000 (% mee eens) Kinderen (%) 20

Nog geen kinderena (%) 55

Zou bij geboorte van kinderen niet met werken zijn gestopt/stoppenb Zou op jongere leeftijd 6 20 kinderen hebben gekregen a Al deze vrouwen werken. b Hier gaan we uit van álle vrouwen van 16-44 jaar; zouden we de groep uitsluiten voor wie de vraag niet van toepassing is (bijvoorbeeld omdat zij niet werkten bij de geboorte van kinderen) dan worden de percentages 30 procent voor vrouwen met kinderen en 69 procent voor vrouwen zonder kinderen. Bron: Esveldt et al. (2001).

regelingen zoals variabele werktijden, meer deeltijdbanen en betaald ouderschapsverlof, maar ook financiële regelingen zoals kinderbijslag, verlaging van belasting voor gezinnen of een ‘zorgloon’ voor ouders die full-time voor hun kinderen willen zorgen. De meeste mannen en vrouwen verwachten dat invoering van hun ‘voorkeursregeling’ het voor hen vooral eenvoudiger zou maken om het aantal kinderen te krijgen dat zij toch al van plan waren om te krijgen. Zij dachten niet of nauwelijks dat ze méér kinderen zouden krijgen, maar mogelijk wel iets eerder. Kortom, de effecten op gezinsuitbreiding zijn in Nederland beperkt en onzeker. In Zuid-Europese landen, zoals Italië en Spanje, lijken de vrouwen momenteel vooral te kiezen voor een arbeidscarrière, mede omdat de mogelijkheden tot het werken in deeltijd daar nauwelijks bestaan. Het combineerbaarheidsprobleem vertaalt zich in deze landen dus vooral in een zeer sterk uitstel van huwelijkssluiting en het krijgen van kinderen, en naar het zich laat aanzien ook in een teruglopende vruchtbaarheid. Uitstel van huwelijk en gezin weerspiegelt ook het gebrek aan ondersteuning voor gezinnen en jongvolwassenen die zelfstandig willen worden. In Italië bijvoorbeeld bestaat weliswaar een goede regeling voor zwangerschaps- en bevallingsverlof (20 weken, volledig betaald), maar financieel gezien wordt er weinig voor gezinnen gedaan. Belastingregelingen voor gezinnen leveren een reductie van 50 Euro per jaar op en kinderbijslagregelingen gelden alleen voor gezinnen met lage inkomens. De kosten voor kinderen komen in Italië bijna geheel voor rekening van het gezin. Een genereuzer gezinsbeleid

24

zal in deze landen waarschijnlijk vooral tot gevolg hebben dat de vruchtbaarheid gaat toenemen. Uit een vergelijkende landenstudie uit 19901992 (Moors en Palomba, 1995) blijkt dat Italianen inderdaad meer effect op de vruchtbaarheid verwachten van een nieuw gezinsbeleid dan Nederlanders (zie tabel 2.2). Overigens laten de cijfers ook zien dat er meer factoren moeten zijn die hierbij een rol spelen, want de Spanjaarden bijvoorbeeld (met een vergelijkbaar lage vruchtbaarheid en arbeidsparticipatie van vrouwen als in Italië) verwachten helemaal niets van een intensiever gezinsbeleid. Verschillen tussen landen laten zich onder meer verklaren door verschillen in de economische situatie (werkloosheid, beschikbaarheid van deeltijdbanen), de waarde die men aan kinderen hecht en normen ten aanzien van werkende moeders. Overigens zou men ook in Zuid-Europa een effect kunnen verwachten op de arbeidsparticipatie van vrouwen van bijvoorbeeld het vergroten van het aantal deeltijdbanen. Zowel in Italië als in Spanje is de werkloosheid onder vrouwen hoog en hetzelfde onderzoek laat zien dat in deze landen een grote voorkeur bestaat voor het combineren van een baan met een gezin. Het liefst parttime (respectievelijk 55 en 53 procent, 20-39 jaar); fulltime komt op de tweede plaats (respectievelijk 26 en 20 procent). Voorwaarde voor succes van meer deeltijdbanen is wel dat dit banen zijn met een vast contract, die ook recht geven op uitkeringen bij ziekte, bevalling, werkloosheid, en Tabel 2.2. Percentage respondenten dat denkt dat het invoeren van de gewenste beleidsmaatregel mogelijk een positief effect zal hebben op de vruchtbaarheid, naar leeftijd Nederland België Oostenrijk Duitsland: - voormalig Oost-Duitsland - voormalig West-Duitsland Zwitserland Hongarije Tsjechoslowakije Italië Spanje Bron: Moors en Palomba (1995).

20-29 jaar 28 11 6

30-39 jaar 31 13 44

55 52 66 50 48 43 13

40 26 48 43 37 39 17

25

pensioen. Op dit moment worden zowel Italië als Spanje nog steeds gekenmerkt door een sterke scheiding tussen werknemers met goede voorzieningen en degenen die daar geen recht op hebben, meestal de parttimers. Vanuit het oogpunt van beleidsmakers is het minder van belang wat nu precies het effect zal zijn van combineerbaarheidsbeleid. Immers, intensivering van dit beleid zal hoe dan ook bijdragen aan het tegengaan van de negatieve gevolgen van een verouderende samenleving: hetzij de vruchtbaarheid neemt toe (waardoor de bevolkingsveroudering op lange termijn minder wordt), hetzij het arbeidsaanbod neemt toe (waardoor het economisch draagvlak wordt vergroot). Als ‘bonus’ wordt dan ook nog de thans overbelaste werkende moeders enige verlichting geboden… In Nederland zijn het vooral de gebrekkige voorzieningen op het terrein van de kinderopvang (waaronder nadrukkelijk ook na- en buitenschoolse opvang) die om een oplossing schreeuwen. Eén mogelijkheid is om de collectief gefinancierde kinderopvang sterk uit te breiden, zoals dat in Scandinavische landen het geval is. Een andere mogelijkheid is om de kinderopvang aan de vrije markt over te laten. Daartoe is het dan wel noodzakelijk dat de (hoge) kosten van particuliere kinderopvang integraal aftrekbaar worden voor de inkomstenbelasting; zonder die aftrekbaarheid moeten potentiële moeders immers hun nettoloon afwegen tegen de bruto kosten van de oppas, een afweging die al snel in het voordeel van dan maar zelf op de kinderen passen uitvalt. 2.6. Migratie Geen andere demografische component haalt zoveel het nieuws als juist de migratie. Nu is dat ook niet verwonderlijk. Internationale migratiebewegingen zijn in zekere zin de weerspiegeling van de internationale economische en politieke verhoudingen. Migratie is dan ook van alle tijden: waarschijnlijk waren de Batavieren in 50 voor Christus de eerste immigranten van betekenis voor ons land. De motieven van migranten zijn eveneens van alle tijden: op zoek naar een beter bestaan, naar werk, een beter inkomen, of op de vlucht voor oorlog, vervolging of ander gevaar. De migratiestromen van vandaag kunnen we dan ook indelen naar enerzijds arbeidsmigratie, en anderzijds asielmigratie. Een derde vorm van migratie is hiervan een afgeleide: de volgmigratie van familieleden van de oorspronkelijke migrant en de huwelijksmigratie van partners, die met enige

26

vertraging de eerdere migranten volgen naar het land van bestemming. Een indruk van de omvang van deze aantallen geeft tabel 2.3, die is overgenomen van Dunnewijk (2001). Arbeidsmigratie uit de EU is met minder dan negenduizend personen uiterst bescheiden. Inclusief volgmigranten en andere motieven is het aantal van achttienduizend EUimmigranten een teken dat de mobiliteit van personen binnen de EU uiterst bescheiden is. Het aantal volgmigranten van arbeidsmigranten van buiten de EU is veel groter. Op elke arbeidsmigrant van buiten de EU komen vier volgmigranten mee. Het aantal volgmigranten van asielzoekers is daarentegen veel bescheidener, al neemt hun relatieve aandeel wel toe: van 20 procent van de asielmigranten in de jaren 90 tot naar verwachting 50 procent in 2015 (Van Wissen en De Beer, 2000). Migratie wordt vaak genoemd als mogelijke oplossing voor een gespannen arbeidsmarkt. Inderdaad wordt een deel van de groei van het arbeidsaanbod veroorzaakt door immigratie, maar dat deel is slechts bescheiden. De totale immigratie, dus inclusief asielmigratie en volgmigratie, is op dit moment verantwoordelijk voor slechts 0,25 tot 0,35 procentpunt van de jaarlijkse groei in het arbeidsaanbod (CPB, 2001), terwijl het totale arbeidsaanbod momenteel jaarlijks met circa 1,8 procent toeneemt. Migratiebeleid, dat hier wordt opgevat als het geheel aan beleidsmaatregelen dat erop gericht is de omvang en de samenstelling van de immigratie- en emigratiestromen te beïnvloeden, kan eveneens voor een belangrijk deel naar de drie bovengenoemde motieven worden ingedeeld. De inhoud van Tabel 2.3. Migratiestromen naar Nederland in 1998 (aantallen personen, exclusief circa 40 duizend remigranten van Nederlandse nationaliteit) EU Arbeidsmigranten Volgmigranten van arbeidsmigranten Asielmigranten Volgmigratie asielmigranten Studenten, overigen Totaal

Niet-EU

Totaal Immigratie 15.300 30.560

8.700 5.200

6.600 25.360

0 0

17.000 6.640

17.300 6.640

4.300 18.200

7.500 63.400

11.800 81.600

Bron: Dunnewijk (2001), tabel 1, p. 449.

27

het migratiebeleid komt er in het algemeen op neer dat aan specifieke voorwaarden moet worden voldaan om toegelaten te worden. Er zijn twee manieren om als arbeidsmigrant Nederland binnen te komen: (1) als ingezetene van een van de andere landen van de Europese Economische Ruimte (EU plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein), of (2) door middel van de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV). Beide mogelijkheden worden hieronder kort beschreven. •

•

In de eerste plaats bestaat er in theorie vrij verkeer van personen binnen de EU. Dat betekent dat de EU in feite als een arbeidsmarktregio zou moeten functioneren. In de praktijk werkt het echter lang niet zo soepel als in de theorie wordt voorgesteld. Zo is het in de meeste EU-landen noodzakelijk voor een arbeidsmigrant uit een ander EU-land om binnen drie maanden werk te vinden. Lukt dat niet, dan is men officieel niet gerechtigd om zich in het land te bevinden. Ook de intree in het sociale zekerheidsstelsel van een ander EU-land is aan allerlei regels gebonden. De waardering van diploma’s en titels kan voor andere hobbels zorgen waardoor het voor een EU-ingezetene minder aantrekkelijk is om zich in een andere lidstaat te vestigen. “De mogelijkheid van een ongelimiteerde migratiestroom van de ene lidstaat naar een andere is een fictie” schreven Penninx en Muus reeds in 1989 (p. 20) en ondanks Schengen, Maastricht en Amsterdam geldt dit anno 2001 in grote lijnen nog steeds. Tabel 2.3 geeft al aan dat de immigratiestroom uit andere EU-landen wel zeer bescheiden is. Overigens poogt de Europese Commissie de mobiliteit binnen de EU wel sterk te bevorderen, vanuit het besef dat de geringe migratiegeneigdheid binnen de Unie een grote belemmering is voor een soepel werkende interne arbeidsmarkt. De Nederlandse migratieprognose gaat dan ook uit van een toename van immigratie uit andere EU-landen tot 25 duizend per jaar. De tweede mogelijkheid om als arbeidsmigrant binnen te komen is door middel van de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV). Om hiervoor in aanmerking te komen moet de aankomende werkgever het initiatief nemen om een concreet verzoek te doen om een arbeidsmigrant van buiten de Europese Economische Ruimte aan te stellen. Ter bescherming van de belangen van de werkzoekenden moet de werkgever daarbij aantonen dat er geen geschikt arbeidsaanbod in Nederland zelf gevonden kan worden. In sommige sectoren met een groot gebrek aan arbeidskrachten, zoals de ICT, is de procedure inmiddels betrekkelijk simpel.

28

De overspannen arbeidsmarkt van de afgelopen jaren heeft wel geleid tot een forse toename van het aantal arbeidsmigranten via de WAV. Was in de periode 1987-1991 het aantal afgegeven werkvergunningen aan niet-EUingezetenen nog zo’n 3.000 (Sprangers, 1995), de laatste jaren is dit aantal ruim verdubbeld tot 6.600 in 1998 (zie tabel 2.3). In theorie biedt de wet dus de mogelijkheid tot het openen van het loket arbeidsmigratie. Het is echter de vraag of de huidige wetgeving, die meer is toegesneden op incidentele gevallen, toereikend is voor de huidige structureel krappe situatie op de arbeidsmarkt. Het mogelijke arbeidspotentieel uit andere EU-landen is beperkt. Er zijn weliswaar aanzienlijke migratiestromen tussen EU-landen, maar de migratiesaldi zijn in het algemeen vrij klein. Zo emigreerden in 1999 in totaal 30 duizend personen vanuit Nederland naar een ander EU-land, terwijl er 35 duizend immigreerden: een positief saldo van ‘slechts’ vijfduizend (tabel 2.4). De achtergrond hiervan is natuurlijk dat de economische verschillen tussen de EU-landen relatief erg klein zijn. Zelfs bij de toetreding van Spanje en Portugal, kwamen geen stromen van betekenis op gang (Van der Gaag en Van Wissen, 1999). Wel worden de stromen en saldi binnen de EU beïnvloed door de economische conjunctuur. Zo heeft de relatief gunstige ontwikkeling van de Nederlandse economie in de afgelopen jaren geleid tot een toename van de instroom vanuit de meeste andere EU-landen (zie tabel 2.4). Het netto effect is echter gering en slechts een druppel op de gloeiende plaat van de Nederlandse arbeidsmarkt. Daarbij komt dat de ons omringende landen in nog sterkere mate te maken hebben of zullen krijgen met vergrijzing en een krimpende arbeidsbevolking. Kortom, binnen de huidige EU vinden we geen oplossing voor het arbeidsmarktprobleem van Nederland. Aangezien Nederland nog een van de landen is met een positief migratiesaldo ten opzichte van de andere EU-landen, bevinden andere EUlanden zich min of meer in hetzelfde schuitje. In een recent rapport van Eurocommissaris Vitorino, met de titel ‘Over een communautair immigratiebeleid’ (Europese Commissie COM(2000) 757, 22 november 2000), wordt dan ook gesteld dat arbeidsmigratie noodzakelijk wordt voor de gehele EU. In het Verdrag van Amsterdam werd bovendien afgesproken dat het asiel- en migratiebeleid op termijn een communautaire aangelegenheid moet worden. Zover zijn we nog lang niet. Binnen de EU bestaan zeer verschillende opvattingen over hoe met het migratiebeleid moet

29

Tabel 2.4. Migratiestromen tussen Nederland en enkele andere EU-landen in 1985 en 1999

Duitsland België Ver. Koninkrijk Frankrijk Portugal EU-15

emigratie 7.201 4.537 4.836 2.086 465 24.780

1985 immigratie 7.851 4.721 5.241 2.182 533 25.858

Saldo 650 184 405 96 68 1.078

emigratie 7.132 6.953 5.342 2.906 609 30.136

1999 immigratie 8.785 6.022 6.973 3.352 1.216 34.945

saldo 1.653 -931 1.631 446 607 4.809

Bron: Eurostat.

worden omgegaan. Dat is ook niet zo verwonderlijk, omdat veel landen ook nog met een hoge werkloosheid kampen, en de kwantitatieve en kwalitatieve vraag naar arbeidskrachten per land nogal verschilt. In de afgelopen jaren zijn diverse vormen van migratiebeleid toegepast in EUlanden. Italië en Spanje hebben regularisatie van (vooral laaggeschoolde) illegalen toegepast om de arbeidsvraag in de agrarische sector op te vangen. In Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en inmiddels ook in Nederland worden tijdelijke arbeidscontracten afgesloten met immigranten voor specifieke sectoren, zoals de ICT en de gezondheidszorg. Vooral onder druk van werkgevers worden bestaande restrictieve regelingen op dit gebied versoepeld. Kan de op stapel staande uitbreiding van de EU met de Centraal- en OostEuropese kandidaatlanden soelaas bieden? Met name in Duitsland maakt men zich zorgen over de verwachte massale immigratie van Polen die het land zullen gaan overspoelen. Recent onderzoek heeft echter aangegeven dat net als bij de vorige EU-uitbreidingen die hordes immigranten niet zullen komen. Bauer en Zimmermann (1999) schatten dat er binnen 10 à 15 jaar na de EU-uitbreiding circa drie miljoen Oost-Europeanen naar de EU zullen migreren, waarvan het leeuwendeel naar Duitsland en Oostenrijk. Dit betekent voor de totale EU-bevolking een jaarlijks immigratiecijfer van 0,5 per duizend, hetgeen vrij minimaal is in verhouding tot de totale immigratie (ter vergelijking: in Nederland is het immigratie-cijfer per jaar circa 7,5 per duizend). Boeri en Brückner (2000) komen tot nauwelijks hogere aantallen: 335 duizend immigranten voor de totale EU in het eerste jaar, dalend tot 150 duizend in het tiende jaar na de EU-uitbreiding.

30

De immigratie-effecten van de voorgenomen EU-uitbreiding zullen naar verwachting dus wel meevallen. Hiervoor is een aantal oorzaken verantwoordelijk. Om te beginnen zal er, net als indertijd bij Spanje en Portugal, waarschijnlijk een overgangssituatie gaan gelden, zodat vrij verkeer van personen niet direct mogelijk zal zijn. Ten tweede zullen ook deze landen in de komende jaren te maken krijgen met een sterke vergrijzing en een stagnerende of afnemende omvang van de potentiële beroepsbevolking, terwijl de economie in deze landen als gevolg van de aansluiting juist extra zal worden gestimuleerd. Diverse bevolkingsscenario’s tonen aan dat de potentiële beroepsbevolking in Centraal- en Oost-Europa de komende decennia met 20 tot 40 procent zal afnemen. De Beer en Van Wissen (1999) berekenen bijvoorbeeld dat zelfs in het optimistische scenario van een convergentie naar een uniform Europees niveau dat vergelijkbaar is met het huidige Noord-Europese niveau, de potentiële beroepsbevolking in Polen in 2050 met 15 procent zal zijn gekrompen, in Hongarije met 25 procent, en in Tsjechië zelfs met 30 procent. Cijfers voor Oost-Europese landen zijn nog dramatischer. Een halvering van de potentiële beroepsbevolking voor landen als Rusland en Bulgarije in de komende 50 jaar is zeker niet onmogelijk (De Beer en Van Wissen, 1999). Niettemin is het mogelijk dat er een tijdelijke stroom van arbeidsmigranten ontstaat van de nieuwe oostelijke EU-landen naar het rijkere westen. Het relatief hoge opleidingsniveau van de arbeidsbevolking in landen als Polen, Hongarije en Tsjechië leidt ertoe dat deze instroom een goed antwoord kan bieden op de behoefte aan geschoold personeel binnen Nederland en andere EU-landen (Boeri en Brückner, 2000, pp. 60-62). Wellicht zouden er in EUverband maatregelen genomen moeten worden die garanderen dat dit arbeidsaanbod kwalitatief goed aansluit bij de bestaande arbeidsvraag. Dat is weliswaar in strijd met de geest van het EU-verdrag over vrij verkeer van personen, maar daarover hadden we al opgemerkt dat dit vrije verkeer toch al mankementen vertoont. Het CBS houdt in haar meest recente bevolkingsprognose rekening met een vergrote instroom van (arbeids)migranten uit Centraal- en Oost-Europa. In deze prognose wordt een stijging van het huidige niveau van 10 duizend tot 15 duizend immigranten uit Europese landen van buiten de EER (Europese Economische Ruimte) verondersteld. Koppelen we deze verwachting aan de eerder vermelde verwachte totale instroom uit deze regio naar de EU, dan zou dat betekenen dat de komende jaren slechts vijf à tien procent van de migranten uit Centraal- en Oost-Europa naar Nederland komt. We kunnen

31

dus voorzichtig concluderen dat de toetreding van de kandidaat-landen in bescheiden mate kan bijdragen aan het oplossen van specifieke problemen op de Nederlandse en Europese arbeidsmarkt. Niet arbeidsmigratie, maar asielmigratie is in omvang het belangrijkste motief voor immigranten van buiten de EU. Van het totale jaarlijkse aantal verwachte asielzoekers van 40 duizend in de komende jaren zal uiteindelijk ongeveer de helft als immigrant worden geregistreerd. Er wordt bovendien rekening mee gehouden dat op elke twee asielzoekers iets minder dan één volgmigrant binnenkomt (Nicolaas en Sprangers, 2000). Ook asielmigranten en daaraan gekoppelde volgmigranten worden deel van het arbeidsaanbod. Nu verhult de term asielmigrant een zeer grote verscheidenheid aan herkomsten en culturen. Asielmigranten zijn zowel afkomstig uit relatief hoogontwikkelde landen als Iran en Irak, als uit zeer arme landen zoals Ethiopië en Soedan. Het scholingsniveau van deze migranten loopt daarbij sterk uiteen. We kunnen daarom aan de ene kant verwachten dat een deel van de asielmigranten dezelfde grote problemen zal ondervinden op de arbeidsmarkt als de meeste (laagopgeleide) allochtonen; aan de andere kant is er onder asielmigranten een zeker potentieel aan hoger opgeleid arbeidsaanbod dat benut zou kunnen worden. 26 procent van de asielmigranten heeft een HBO- of WO-opleiding (Dunnewijk, 2001). Ondanks de hoge opleiding blijkt deze groep echter toch een hoge werkloosheid te hebben, en gemiddeld beneden het opleidingsniveau werkzaam te zijn. De belangrijkste verklaring hiervoor is de taalachterstand: een handicap die op termijn wel zal verdwijnen, maar op de korte termijn de arbeidsmarktintegratie belemmert. Arbeidsmigranten kunnen ook geworven worden uit landen die niet tot de EU (gaan) behoren. Zo zijn er zorgverplegers geworven uit Zuid-Afrika, en zoekt de ICT sector automatiseerders in India. Het effect van deze acties is vooralsnog beperkt gebleven, enerzijds door taal- en aanpassingsproblemen, anderzijds door de sterke concurrentie vanuit de VS voor hoogopgeleide werknemers. Twee conclusies kunnen uit dit verhaal over migratie en de arbeidsmarkt worden getrokken. In de eerste plaats kan migratie een bijdrage leveren aan specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt. Daarvoor is het noodzakelijk dat het migratiebeleid meer vraaggestuurd wordt. Dat kan alleen maar indien er een arbeidsloket wordt geopend waarbij duidelijke criteria worden gesteld aan potentiële arbeidsmigranten. Dat loket heeft als bijkomend voordeel dat het overbelaste asielloket wordt ontzien, en dat de asielprocedure ontlast

32

wordt van een groep asielmigranten op oneigenlijke gronden. In de tweede plaats moeten we van migratie ook weer geen wonderen verwachten. De arbeidsmigranten met de kwalificaties waar de Nederlandse arbeidsmarkt het meest behoefte aan heeft, zullen maar mondjesmaat kunnen worden gevonden in de nieuwe EU-landen of elders. We zullen naast een gericht vraaggestuurd migratiebeleid ook alles in het werk moeten blijven stellen om de niet benutte arbeidsreserve in Nederland aan het werk te helpen: vrouwen (combineerbaarheidsbeleid), allochtonen (grote-stedenbeleid), arbeidsongeschikten (WAO-beleid) en ouderen (seniorenbeleid). 2.7. Samenvatting en conclusies Veroudering komt niet uit de lucht vallen, maar is het gevolg van golfbewegingen in het aantal geboorten in het verleden. Na de Tweede Wereldoorlog kende Nederland, evenals de rest van Europa, een periode van 25 jaar van hoge geboorte-aantallen. In 1975 kwam daaraan echter abrupt een einde. In Nederland wat later dan in de meeste andere Europese landen, en de ommekeer was ook heftiger dan elders, maar het was in hoofdzaak toch een algemeen Europees patroon. De oorzaken van deze veranderingen waren tweeërlei. Op de eerste plaats begonnen vrouwen massaal het krijgen van kinderen uit te stellen. Daar bovenop is ook het gemiddeld kindertal in de loop van de 20ste eeuw geleidelijk sterk gedaald. Die daling is op zijn beurt weer het gevolg van de hedendaagse patronen van opleiding, werk en gezinsleven, die allen in de richting werken van een vruchtbaarheidsniveau dat structureel beneden het vervangingsniveau ligt. Het stucturele karakter van de daling van het kindertal verklaart ook waarom de vergrijzing structureel van aard is. Was het demografisch karakter van de samenleving in de jaren 50 en 60 in hoofdzaak jong, in de nabije toekomst zal dat in hoofdzaak oud zijn. Het gaat hier overigens om dezelfde cohorten van babyboomers, die getalsmatig de bevolkingspiramide domineren. Als de huidige demografische ontwikkelingen door zullen zetten, zal het arbeidsaanbod nog wel enige tijd blijven stijgen. Dat komt met name door de nog steeds stijgende arbeidsdeelname van vrouwen, mogelijk aangevuld met een stijging van de deelname van ouderen. Echter, het tempo waarin het arbeidsaanbod groeit, neemt gestaag af, en slaat uiteindelijk (vanaf circa 2015) om in krimp. Die omslag naar krimp is misschien wel uit te stellen, indien vrouwen nog meer dan nu voorzien aan het arbeidsproces gaan deelnemen, maar is wel onherroepelijk. Dit zal te merken zijn op de arbeidsmarkt. In het verleden was het overheidsbeleid gericht op het creëren

33

van werk, werk, en nog eens werk. Hoewel de ontwikkelingen van de vraag naar arbeid moeilijk voorspelbaar zijn, is het wel waarschijnlijk dat we te maken zullen krijgen met structurele tekorten op de arbeidsmarkt. De kwestie is niet om te proberen om de veroudering in de komende decennia teniet te doen (dat lukt niet), maar om ons zo goed mogelijk voor te bereiden op de consequenties van die veroudering. Dat betekent overigens niet dat bevolkingsbeleid per definitie zinloos is. Voor de lange termijn kan het wel degelijk zinvol zijn om na te denken over de meest gewenste bevolkingsontwikkeling en manieren om die te realiseren. Daarbij moet wel bedacht worden dat de samenleving maar in beperkte mate maakbaar is. Demografisch gedrag is ingebed in sociale en economische structuren die ons keuzegedrag in belangrijke mate sturen en beperken. Twee beleidsterreinen zijn nader onder de loep genomen: gezinsbeleid en migratiebeleid. Onder ‘gezinsbeleid’ wordt verstaan: het geheel van beleidsmaatregelen dat er primair op is gericht om ouders in staat te stellen kinderen te krijgen en groot te brengen. Hierbij kan men denken aan fiscale faciliteiten voor gezinnen, directe subsidies zoals kinderbijslag, maar ook aan maatregelen om het hebben van kinderen beter combineerbaar te maken met het verrichten van betaalde arbeid, zoals kinderopvang, zorgverlof, flexibele werktijden, en deeltijdwerk. Het effect van een intensiever gezinsbeleid op demografisch gedrag is niet met zekerheid te voorspellen. Dit beleid concentreert zich met name op de combinatie van zorg en arbeid. Hoe dan ook, het is niet onwaarschijnlijk te veronderstellen dat dit beleid zal bijdragen tot een toename van de vruchtbaarheid en/of een toename van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Beide effecten zijn wenselijk, in het licht van de komende vergrijzing, en dus is er alle reden om dit beleid serieus te intensiveren. Migratiebeleid wordt opgevat als het geheel aan beleidsmaatregelen dat erop gericht is de omvang en de samenstelling van de immigratie- en emigratiestromen te beïnvloeden. Uit onze analyse blijkt dat migratie een bijdrage kan leveren aan specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt. Om dit te bewerkstelligen moet het begrip arbeidsmigrant een belangrijker plaats krijgen in het migratieproces, en moeten duidelijke criteria worden gesteld aan arbeidsmigranten. Veel asielmigranten zijn (ook) economische migranten, en met de opening van een arbeidsloket kunnen zij op hun eigenlijke motieven worden beoordeeld. Dat ontlast bovendien het asielloket, waarvoor nog steeds lange rijen staan te wachten. Hoewel het erkennen van dit motief dus voordelen oplevert, moeten we er ook weer

34

geen wonderen van verwachten voor het oplossen van arbeidsmarktknelpunten. Het is door taal, cultuur en andere oorzaken vaak moeilijk om een goede match te vinden tussen arbeidsvraag en migrantenaanbod. We zullen daarom naast een vraaggestuurd migratiebeleid ook het beleid moeten intensiveren om de niet benutte arbeidsreserve aan de slag te helpen: vrouwen (combineerbaarheidsbeleid), allochtonen (grote-stedenbeleid) arbeidsonge-schikten (WAO-beleid) en ouderen (seniorenbeleid). Literatuur Bauer, T. en K. Zimmermann (1999), Assessment of possible migration pressure and its labour market impact following EU enlargement to Central and Eastern Europe, Part 2. Barro, R.J. en J.W. Lee (1993), International comparisons of educational attainment. Journal of Monetary Economics, 32, pp. 363-394. Beer, J. de en L. van Wissen (1999), Europe: one continent, different worlds. Population scenarios for the 21st century. Dordrecht: Kluwer. Beets, G., E. Dourleijn, A. Liefbroer en K. Henkens (2001), De timing van het eerste kind in Nederland en Europa. NIDI Rapport 59, Den Haag: NIDI. Boeri, T. en H. Brückner (2000), The impact of eastern enlargement on employment and labour markets in the EU member states. Report to the European Commission, DG Employment and Social Affairs, Berlin: DIW. CBS/CPB (1997), Bevolking en arbeidsaanbod: drie scenario’s tot 2020. Den Haag: Sdu. CPB (2001), Arbeidsaanbod op middellange termijn. CPB Memorandum, 29 maart 2001, Den Haag: CPB. Dunnewijk, B. (2001), Immigratie geen structurele oplossing voor arbeidsmarkt. Economisch Statistische Berichten, 25 mei 2001, pp. 448-451. Esveldt, I., G. Beets, K. Henkens, A. Liefbroer en H. Moors (2001), Meningen en opvattingen van de bevolking over aspecten van het bevolkingsvraagstuk, 1983-2000. NIDI Rapport 62, Den Haag: NIDI. Europese Commissie (2000), Over een communautair immigratiebeleid. COM(2000)757. Gaag, N. van der en L. van Wissen (1999), Analysis and forecasting of international migration by major groups (Part II). Eurostat Working Paper 3/1999/E/9, Luxemburg: Eurostat. Imhoff, E. van en N. van Nimwegen (2000), Migratie GEEN remedie tegen vergrijzing. Demos, 16(2), pp. 9-10. Jong, A. de, H. Nicolaas en A. Sprangers (2000), Is (meer) arbeidsmigratie in de toekomst noodzakelijk? Notitie ten behoeve van de vergadering van de Werkgroep Demografische Prognoses, CBS, 17 november 2000. Lesthaeghe, R. en D.J. van de Kaa (1986), Twee demografische transities? In: R. Lesthaeghe en D.J. van de Kaa (red.), Bevolking: groei en krimp. Boekaflevering van Mens en Maatschappij. Deventer: Van Loghum Slaterus, pp. 9-24. Moors, H. en R. Palomba (1995), Population, family and welfare: A comparative survey of European attitudes. Vol. 1. Oxford: Clarendon Press.

35

Nicolaas, H. en A. Sprangers (2000), Asielaanvragen, beslissingen, asiel- en volgmigranten. Notitie ten behoeve van de vergadering van de Werkgroep Demografische Prognoses, CBS, 17 november 2000. Penninx, R. en F. Muus (1989), Grenzeloos migreren na 1992? NIDI Rapport 5, Den Haag: NIDI. Roodenburg, H. (1999), Het arbeidsaanbod in drie scenario’s tot 2020. Boekaflevering Bevolking en Gezin, 28(3), pp. 183-200. Sprangers, A.H. (1995), Arbeidsmigratie in de jaren zestig en negentig. Maandstatistiek van de Bevolking, december 1995, pp. 16-21. VN (2000), Replacement migration: is it a solution to declining and ageing populations? New York: United Nations, Population Division. Wissen, L. van en J. de Beer (2000), Internationale migratie in Nederland. In: N. van Nimwegen en G. Beets (red.), Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000. NIDI Rapport 58, Den Haag: NIDI.

Bevolking en Gezin, 3(0(2001), 2, 35-51

3. Maastricht voorbij: economische aspecten van vergrijzing in Europa C. VAN EWIJK∗ Centraal Planbureau (CPB), Postbus 80510, 2508 GM Den Haag, Universiteit van Amsterdam en Tinbergen Instituut Abstract. Door vergrijzing nemen de lasten voor de overheidsbegroting toe in alle landen van de Europese Unie (EU). Dit artikel geeft een overzicht van de financiële gevolgen van vergrijzing in Europa. Het blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen de verschillende EU-lidstaten. Deze verschillen hangen samen met de ernst van de vergrijzing maar vooral ook de wijze waarop landen op vergrijzing zijn voorbereid. Voor Nederland, met een stevig pensioenstelsel gebaseerd op kapitaaldekking, vallen de gevolgen van vergrijzing mee. Voor andere landen is dat echter niet het geval. Dit kan op termijn de financiële stabiliteit binnen de EU aantasten. Het is daarom van belang om na te denken over aanscherping van het Verdrag van Maastricht en het Pact voor Stabiliteit en Groei. Daarbij dient de houdbaarheid van het pensioenstelsel en de overheidsfinanciën centraal te staan. Trefwoorden: vergrijzing; financiële gevolgen; arbeidsmarkt; pensioenstelsel; overheidsfinanciën; Europa. Maastricht over: Economic aspects of ageing in Europe. Ageing will lead to an increasing burden for public finances in all European countries. This article provides an overview of the financial consequences of ageing among EU member states. It is shown ∗

Casper van Ewijk is sinds 1998 onderdirecteur van het Centraal Planbureau (CPB). Naast deze functie is hij sinds 1995 als hoogleraar macro-economie verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Van 1992 tot 1995 was hij hoogleraar-directeur van het landelijk Netwerk voor Algemene en Kwantitatieve Economie (NAKE). Casper van Ewijk heeft gepubliceerd op het gebied van economische groei, overheidsfinanciën en economische politiek.

37

that there are large differences across countries due to differences in the size of ageing, and in particular due to different pension systems and the initial fiscal position. For the Netherlands the consequences seem fairly modest. For other European countries the consequences may be more dramatic. This unbalance may affect the stability within the EU in the long term. The Treaty of Maastricht and the Pact for Stability and Growth may need to be reconsidered as more attention is to be given to the long-term sustainability of public finances. Keywords: ageing; financial consequences; labour market; pension system; public finances; Europe.

3.1. Inleiding Hoewel het congres de onheilspellende titel ‘Donkere wolken boven sociaal Europa?’ draagt, zal de nu volgende bijdrage genuanceerd en zelfs licht optimistisch getint zijn. Niet dat het in Nederland en de andere landen van de Europese Unie (EU) één en al zonneschijn is. Vergrijzing is zeker een serieus probleem waarvan de economische gevolgen groot kunnen zijn. Maar het is volgens de huidige inzichten wel een hanteerbaar probleem. Er moet iets gebeuren, maar er is geen reden voor paniek of grote somberheid. Vergrijzing heeft ook allerlei mooie aspecten. De aankomende vergrijzing is reden om nog eens goed te kijken naar de afspraken die binnen Europa zijn gemaakt over overheidsfinanciën. Deze afspraken zijn vastgelegd in het Verdrag van Maastricht en het Pact voor Stabiliteit en Groei. Het is tijd om na te denken over wat er na Maastricht volgt. In 1991 is in het Verdrag van Maastricht een aantal spelregels vastgelegd voor het budgettaire beleid in Europa1. Die spelregels waren toen opportuun, maar langzamerhand komt de vraag op of zij nog up-to-date zijn. Deze spelregels zijn toen opgesteld in de aanloop naar de Europese Monetaire Unie (EMU) en waren vooral gericht op het creëren van financiële stabiliteit. De overheidsfinanciën waren in veel landen niet op orde, en de inflatie en rente tussen de landen liepen sterk uiteen. Daarom was een aantal pragmatische regels nodig. Als daaraan werd voldaan, was in ieder geval een zekere convergentie tussen de EMU-landen gegarandeerd en werden te grote spanningen vermeden. De spelregels van het Verdrag van Maastricht zijn naderhand verder uitgewerkt in het Pact voor Stabiliteit en Groei: de 1

De belangrijkste spelregels zijn dat de staatsschuld kleiner moet zijn dan 60 procent van het nationaal inkomen en het financieringstekort kleiner dan 3 procent.

38

staatsschuld moest naar beneden, in ieder geval onder de 60 procent van het nationaal inkomen, en het financieringstekort zou op middellange termijn naar nul moeten. 3.2. Vergrijzing en overheidsfinanciën Vanuit het gezichtspunt van het Verdrag van Maastricht lijken de EMUlanden redelijk op weg naar stabiliteit. Ook Nederland voldoet anno 2001 met een overschot op de begroting van één procent ruimschoots aan de criteria van Maastricht. Toch is de situatie niet helemaal zorgeloos. De gunstige cijfers zijn vooral te danken aan de uitzonderlijk gunstige conjuncturele ontwikkeling van het midden van de jaren 90 tot 2001. Nu de groei hapert, moet blijken hoe robuust de financiële afspraken werkelijk zijn. In Nederland bijvoorbeeld loopt het overschot op de begroting weer snel terug en het is niet uitgesloten dat het weer omslaat in een tekort. Dezelfde beweging voltrekt zich in een aantal andere Europese landen. In Frankrijk en Duitsland is het eerdere overschot al weer veranderd in een tekort. Dat is zorgelijk, zeker wanneer de zwakke groei van de internationale economie blijft aanhouden. Concluderend is de vraag of het beeld van een zonnig Europa wel geheel terecht is. Men zou zich op zijn minst af kunnen vragen of niet enigszins sprake is van ‘mooi-weer-politiek’. Ook als we wat verder in de toekomst blikken, is waakzaamheid geboden. Door de vergrijzing zal de druk op de overheidsbegroting in de toekomst sterk toenemen. Wanneer niet tijdig maatregelen worden genomen, kan dit de financiële stabiliteit op lange termijn in gevaar brengen. De last van de vergrijzing kan niet ongestraft naar de toekomst worden doorgeschoven. Het is de vraag of de huidige spelregels zoals vastgelegd in het Verdrag van Maastricht hier voldoende rekening mee houden. Uit allerlei onderzoek blijkt dat het ‘Maastrichtse’ doel van evenwicht op de begroting niet voldoende is om de vergrijzing evenwichtig te kunnen opvangen (e.g. European Policy Committee, 2001). In de bijdrage van Van Imhoff en Van Wissen is een heldere schets gegeven van de demografische aspecten van de vergrijzing in Europa. Economen zijn vooral geïnteresseerd in de gevolgen van vergrijzing voor de overheidsbegroting, de arbeidsmarkt en andere facetten van de economie. Een belangrijke indicator hiervoor is de ‘grijze druk’ die de verhouding weergeeft tussen het aantal 65-plussers en personen in de werkzame leeftijd (20-64 jaar). Figuur 3.1 toont de grijze druk in een aantal EU-landen.

39

Figuur 3.1. Grijze druk in verschillende EU-landen, 2000-2050 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1

Italië

Spanje

Duitsland

Frankrijk

Verenigd Koninkrijk

Nederland (CBS 1998)

0 2000

2010

2020

jaar

2030

2040

2050

Bron: Van Ewijk et al. (2000).

Te constateren valt dat heel Europa vergrijst, sommige landen wat meer dan andere. Gemiddeld zijn er nu voor elke persoon van 65 jaar of ouder nog zo’n drie à vier personen in de werkzame leeftijd (grijze druk van 1/4 tot 1/3). De werkzame personen moeten de belasting opbrengen om de ouderen van pensioen te voorzien. Dit aantal van drie à vier werkenden voor iedere gepensioneerde daalt in de toekomst tot anderhalf à twee. Een voorbeeld kan de betekenis hiervan toelichten. Stel ik heb drie kinderen die in de toekomst mijn pensioen moeten betalen. Bij een modaal pensioen van 24 duizend euro per jaar, betaalt ieder kind achtduizend euro per jaar. Als mijn kinderen straks zelf anderhalf kind hebben, moeten mijn kleinkinderen straks voor eenzelfde pensioen 16 duizend euro per jaar opbrengen. Dat is het dubbele. Als zij dat niet doen, en bijvoorbeeld slechts 8 duizend euro blijven betalen, dan moet het pensioen dalen tot 12 duizend euro2. Deze becijfering geeft de potentiële omvang van het probleem aan. Gelukkig is er nog ruim tijd om maatregelen te treffen. In de tussentijd 2

Het voorbeeld is te simpel. In werkelijkheid moeten hun kinderen twee ouders ‘onderhouden’ in plaats van één. Daar staat echter tegenover dat de gemiddelde levensduur na het pensioen meer dan de helft korter is dan de gemiddelde lengte van de werkzame leeftijd.

40

zullen de inkomens aanzienlijk groeien. Met de huidige verwachtingen, uitgaande van een groei met 1,8 procent per jaar, zullen de inkomens tot 2040 ongeveer verdubbelen. Tegenover de halvering van het aantal werkenden per gepensioneerde staat dan een verdubbeling van het inkomen. Dat scheelt een slok op een borrel. Betekent dit, dat de werkenden in 2040 de pensioenlasten eenvoudig kunnen opvangen en er dus helemaal geen vergrijzingsprobleem is? Nee. Dit rekensommetje gaat ervan uit dat de hoogte van het pensioen niet verandert. Dat is niet waarschijnlijk. De AOW (Algemene Ouderdomswet) is in Nederland gekoppeld aan de lonen; stijgen de lonen, dan nemen ook de pensioenen toe. Wanneer de pensioenen meestijgen met het inkomen, zullen zij ook verdubbelen, en zijn we weer terug bij af. Wij komen niet om het probleem heen dat minder mensen de stijgende last van de vergrijzing moeten dragen. Vergrijzing is dus echt een serieuze kwestie. 3.3. Vergrijzing: gevolgen voor de arbeidsmarkt Vergrijzing houdt in dat het aantal werkenden in Nederland minder groeit. In de wat verdere toekomst (na 2020) zou het arbeidsaanbod zelfs kunnen gaan dalen. Sommige mensen maken zich zorgen over de gevolgen hiervan voor de arbeidsmarkt. Worden de knelpunten die er nu bij een krappe arbeidsmarkt al zijn, niet door de vergrijzing verergerd? Krijgen we te maken met blijvende schaarste op de arbeidsmarkt? Deze zorg is niet terecht en komt voort uit een mechanische visie op de arbeidsmarkt. Er wordt geen rekening gehouden met de evenwichtsherstellende werking van de arbeidsmarkt. De huidige knelpuntenproblematiek op de arbeidsmarkt is vooral conjunctureel; de economie in Nederland is de afgelopen jaren erg snel gegroeid, hetgeen spanningen oproept. Over een wat langere termijn gemeten, en zeker over de periode tot 2040, zal de werkgelegenheid zich altijd richten naar het aantal beschikbare arbeidskrachten. Neemt de groei van de beroepsbevolking af, dan zal ook de groei van de werkgelegenheid afnemen. Ik geloof daarom niet dat vergrijzing een extra reden is om te kijken naar knelpunten op de arbeidsmarkt. De vergrijzing speelt bij een tijdshorizon van 40 jaar, de conjunctuur gaat over veel kortere perioden. Binnen die 40 jaar zal de economie vele malen op en neer zijn gegaan. Economisch veel interessanter zijn de mogelijke gevolgen voor de flexibiliteit op de arbeidsmarkt. De arbeidsmarkt dankt haar flexibiliteit voor een belangrijk deel aan de nieuwe instromers die nog niet gebonden zijn aan

41

een baan of een bedrijf. Flexibiliteit speelt zich grotendeels af aan de poort. Naarmate de instroom van nieuwkomers afneemt, wordt het moeilijker voor de arbeidsmarkt om op veranderingen te reageren. Zeker wanneer ook de gemiddelde leeftijd van de werkenden toeneemt. Oudere mensen blijven in het algemeen langer op hun plaats zitten dan jongere mensen. De afnemende flexibiliteit kan belangrijke consequenties hebben voor de mogelijkheid om in de economie op bepaalde schokken te reageren. Dit is ook een reden waarom uit onderzoek blijkt dat immigratie kan werken als smeerolie voor de arbeidsmarkt (Borjas, 2001). Aan dit effect is tot nu toe weinig aandacht besteed. Vergrijzing kan ook effect hebben op technologische ontwikkelingen. Oudere werknemers zijn minder geneigd nieuwe technieken in te voeren dan jongere werknemers. Innovaties vergen meestal ook een investering in de kennis en vaardigheden (het ‘menselijk kapitaal’) van werknemers. Voor jongere mensen zijn dit investeringen in hun toekomst. Voor ouderen, die nog maar een korte arbeidscarrière voor de boeg hebben, zijn deze investeringen minder lonend. Om deze reden zou vergrijzing een negatieve weerslag kunnen hebben op het innovatietempo in de economie (Nahuis, 2000). 3.4. Hoe veilig zijn onze pensioenen? Terugkerend naar de financiële aspecten kan worden vastgesteld dat Nederlandse pensioenfondsen gelukkig forse reserves hebben aangelegd om de toekomstige vergrijzingslasten op te vangen. Deze reserves zijn grotendeels belegd op internationale kapitaalmarkten. Op dit moment leveren de totale Nederlandse beleggingen in het buitenland een opbrengst op van circa één procent van het nationaal inkomen uit het buitenland als rendement op belegd vermogen. In de toekomst zal dit aandeel flink toenemen. Tot ongeveer 11 procent in 2050. Nederland wordt daarmee meer een renteniersnatie. Dat Nederland meer gaat teren op haar financiële vermogen is op zichzelf geen probleem. Integendeel. Ook huishoudens sparen om na hun oude dag te kunnen leven van de beleggingsopbrengsten, al dan niet via een pensioenfonds. Toch kleven er bepaalde risico’s aan. Vergrijzing is een wereldwijd probleem. Hierdoor nemen niet alleen in Nederland de besparingen toe, maar ook in andere landen. Het omgekeerde zal gebeuren wanneer de vergrijzing haar piek bereikt rond het midden van deze eeuw.

42

Dat brengt extra risico’s met zich mee voor de internationale kapitaalmarkten. Het zou erg vervelend zijn wanneer de aandelenmarkten in 2040 zouden instorten, juist op het moment dat veel Nederlanders van hun pensioen genieten. Hoewel we volgens recent onderzoek niet bang hoeven te zijn voor een dramatische daling van aandelenkoersen is het wel de vraag of het rendement van (pensioen)beleggingen op peil zal blijven. Voorlopige berekeningen duiden erop dat de rendementen licht zouden kunnen dalen, met naar schatting één of twee procentpunten (Boersch-Supan et al., 2001). De ervaringen van 11 september 2001 geven wel de kwetsbaarheid van het systeem aan. Het risico van grote (politieke) schokken kan reden zijn tot extra voorzichtigheid. Niet alleen het rendement kan gaan dalen; de vergrijzing is ook van invloed op de kwetsbaarheid van de Nederlandse economie voor (internationale) schokken. Dat geldt ook voor de Nederlandse pensioenfondsen. Kenmerkend voor het Nederlandse systeem is dat pensioenfondsen —in noodgevallen— tegenvallers kunnen opvangen door ze via verhoging van pensioenpremies te verhalen op de werknemers. Daarvoor is van belang dat er een voldoende basis van werkenden is. Wanneer het aantal werkenden afneemt in verhouding tot de pensioenverplichtingen, gaat de schokbestendigheid achteruit. Het is moeilijker om een negatieve schok op te vangen wanneer de lasten over minder werkenden kunnen worden uitgesmeerd. Schokken zullen daardoor sterker doorwerken in de premies en/of de pensioenen zelf. Het CPB heeft langetermijnberekeningen gemaakt om een beeld te krijgen van de gevolgen van vergrijzing voor de Nederlandse economie (Van Ewijk et al., 2000). Hoewel de toekomst uiteraard ongewis is, kan het toch nuttig zijn om een indicatie te hebben van de mogelijke effecten, in het bijzonder voor de overheidsbegroting. Door de vergrijzing, die z’n piek zal bereiken in 2040, nemen in de eerste plaats de AOW-lasten toe. Dit leidt tot een extra last voor de overheid van naar schatting drie à vier procent van het nationaal inkomen. Zonder aanvullende maatregelen zou dit moeten worden gefinancierd door een evenredige belastingverhoging, hetgeen een flinke verhoging van de lasten voor toekomstige generaties betekent. Als de begroting niet wordt aangepast, wordt de financiering van de AOW nog verder doorgeschoven naar de toekomst. Dat is niet de enige last voor de begroting. Omdat ouderen een grotere kans hebben om in de WAO (Wet Arbeidsongeschiktheid) terecht te komen, zullen ook de WAO-lasten toenemen met circa drie

43

à vier procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Ten derde heeft vergrijzing een effect op de zorguitgaven, die in Nederland in belangrijke mate via de collectieve sector lopen. Dat geeft nog eens een stijging van de kosten voor de overheid van drie à vier procent van het BBP. Al met al dreigen de lasten door de vergrijzing met acht à negen procent van het nationaal inkomen toe te nemen. Om de lasten niet te zeer door te schuiven naar volgende generaties is het verstandig om nu al iets te doen. Vooral ook omdat —zoals eerder gezegd— het schokabsorptievermogen afneemt. Wanneer schokken in de economie moeten worden opgevangen door een kleinere werkende bevolking ontstaat een soort hefboomwerking, niet alleen bij de pensioenfondsen, maar ook bij de overheid. Dat alleen al kan een reden zijn om niet alles door te schuiven naar toekomstige generaties. Gelukkig staat Nederland er —zeker in vergelijking met andere EUlanden— financieel betrekkelijk gunstig voor. Het pensioenstelsel is solide en er zijn forse reserves opgebouwd bij de pensioenfondsen. Tegenover de staatsschuld van 200 à 225 miljard euro staat een kapitaal bij de pensioenfondsen van niet minder dan circa 550 miljard euro. Nederland heeft dus een flink positief saldo. Nederland kent bovendien de zogenaamde ‘omkeerregel’ volgens welke de pensioenpremies aftrekbaar zijn en de pensioenuitkeringen belast. Komen de pensioenen in 2040 en volgende jaren dus tot uitkering, dan vloeit automatisch een deel terug naar de fiscus. Ten slotte neemt ook het kapitaalinkomen uit het buitenland toe wat eveneens tot extra belastinginkomsten leidt. Al met al zullen, bij ongewijzigd beleid, aan de ene kant de belastingen met vier à vijf procent stijgen. Aan de andere kant is sprake van een uitgavenstijging van acht à negen procent. Daartussen bevindt zich nog een flink gat. 3.4.1. Houdbaarheid van de Nederlandse overheidsfinanciën Onevenredige lastenstijging in de toekomst kan worden voorkomen door tijdig maatregelen te treffen. In eerste instantie is de schuldpolitiek van de overheid hiervoor het aangewezen instrument. Door een vermindering van de staatsschuld kunnen de rentebetalingen, die nu nog een fikse post zijn op de overheidsbegroting, worden teruggedrongen. Hierdoor kunnen de andere begrotingsposten ongemoeid worden gelaten en hoeven ook de belastingen niet te worden verhoogd. Dit is het uitgangspunt van de berekeningen van het CPB. Daarbij is vooral gekeken naar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het overheidsbeleid is financieel houdbaar wanneer het huidige voorzieningenniveau is vol te houden zonder dat het vroeger of later tot ontsporing van de

44

staatsschuld leidt (dat wil zeggen een spiraal met steeds sneller stijgende schuld). Hierbij wordt uitgegaan van een voortzetting van het huidige beleid, dat wil zeggen de huidige belastingtarieven, uitgaven en AOW. Wel is alles gekoppeld aan de economische groei. Belangrijk zijn de veronderstellingen omtrent groei, rente, werkloosheid en dergelijke. Omdat de CPB-berekeningen deel uitmaken van een gezamenlijk project van de EU (en de OESO, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), is bij de keuze van de veronderstellingen gezocht naar een gemeenschappelijk kader. Zo wordt uitgegaan van een productiviteits-stijging van 1,75 procent. Samen met de groei van het arbeidsaanbod levert dit een groei op in de EU-landen variërend tussen 1,5 en 2,5 procent. De berekeningen spitsen zich toe op de invloed van de demografie op de inkomsten en uitgaven van de overheid. De overheidsuitgaven en -inkomsten zijn daarom zoveel mogelijk toegedeeld aan leeftijdscategorieën. Zaken die niet aan een leeftijd kunnen worden toegedeeld, zoals de defensie-uitgaven, zijn over iedereen omgeslagen. Onderwijs is echter toegedeeld aan kinderen, AOW aan ouderen en bij de zorg is vrij gedetailleerd nagegaan wie daarvan op welke leeftijd profiteert. Het blijkt dat de meeste zorguitgaven in het laatste halfjaar van het leven worden gemaakt. Dit heeft overigens een verrassend effect op de vergrijzingslasten. Naarmate de leeftijdsverwachting toeneemt, wordt ook dat halfjaar steeds verder uitgesteld. Dit verzacht de stijgende trend van de zorguitgaven enigszins. De cijfers die in het onderzoek zijn gebruikt, dateren van september 2000. Inmiddels is er uiteraard het een en ander gebeurd, maar dit heeft geen wezenlijke invloed op de conclusies. Ook van de gebeurtenissen op 11 september 2001 worden door het CPB geen langdurige effecten op de economische groei verwacht. Niettemin blijkt uit de berekeningen dat de huidige overheidsbegroting in Nederland niet houdbaar is. Wordt op dezelfde voet voortgegaan, dan ontstaan er na 2010 weer financieringstekorten die steeds verder op gaan lopen met uiteindelijk (in de tweede helft van de 21ste eeuw) een spiraal van steeds sneller stijgende staatsschuld. Het huidige voorzieningenniveau van de overheid kan dus niet worden volgehouden bij de huidige belastingdruk. Er moet iets gebeuren, óf met de uitgaven van de voorzieningen óf met de belastingdruk. Nederland hoeft echter niet bijzonder veel te doen om het houdbaar te maken. Volgens de CPB-berekeningen zou een eenmalige structurele aanpassing in het

45

overheidsbudget van drie miljard euro voldoende zijn de overheidsfinanciën houdbaar te maken. Daarvoor moeten dus op korte termijn ofwel de belastingen met circa drie miljard euro worden verhoogd ofwel de uitgaven met eenzelfde bedrag worden verlaagd. Inmiddels heeft het kabinet precies het tegenovergestelde gedaan door drie miljard euro extra in te zetten voor lastenverlichting. Dit betekent dat de problematiek ondertussen wel eens groter kan zijn. Uiteraard is er een mits. Het huidige voorzieningenniveau van de overheid is houdbaar, maar dan moet de huidige lijn worden voortgezet en moeten langere tijd overschotten op de begroting worden gerealiseerd. Voor de komende tien jaar gaat het om overschotten van één à twee procent. Bij een dergelijke aanpak zal de staatsschuld tussen 2000 en 2030 flink dalen. Hij komt echter niet precies op nul procent uit. Na 2030 loopt de staatsschuld door de vergrijzing iets op, maar blijft op een vrij laag niveau. Dat is geïllustreerd in figuur 3.2. Het bijbehorende pad van het begrotingssaldo is afgebeeld in figuur 3.3. Figuur 3.2. Staatsschuld (in procent BBP) in Nederland bij houdbare overheidsfinanciën, 2000-2080 % BBP 70 60 50 40 30 20 10 0 2000

2010

2020

2030

2040 jaar

Bron: Van Ewijk et al. (2000).

2050

2060

2070

2080

46

Figuur 3.3. Begrotingssaldo (in procent BBP) in Nederland bij houdbare overheidsfinanciën, 2000-2080 % BBP 6 5 4 3 2 1 0 -1 2000

2010

2020

2030

2040

2050

2060

2070

2080

jaar

Bron: Van Ewijk et al. (2000).

Er zijn politieke risico’s. Overschotten leiden nog wel eens tot een Pavlovreactie om meer geld uit te gaan geven, zeker wanneer de schuld tot nul nadert. In Nederland is het streven naar volledige aflossing van de staatsschuld in de politiek als een norm omarmd. Dat de staatsschuld op het houdbare pad voor Nederland in de buurt van nul uitkomt, is echter volledig toeval. Economisch is er weinig zinnigs te zeggen over het gewenste niveau. Schuldpolitiek van de overheid is een smeermiddel om de lasten over de generaties te verdelen. Het gaat dus meer om de veranderingen in de schuld dan om het niveau van de schuld. Dat is van belang om de overheidsschuld in andere Europese landen te kunnen beoordelen. Misschien is voor andere landen een streefgetal van 30 procent optimaal, of zelfs -30 procent. In dat laatste geval heeft de overheid een positief financieel vermogen, zoals dat nu al in Noorwegen en Luxemburg het geval is. Men kan de norm van volledige aflossing van de staatsschuld dus niet zonder meer projecteren op andere landen. Voor ieder land zal een eigen streefwaarde worden gevonden. Het gaat niet om de staatsschuld, maar om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

47

3.5. De Europese situatie Voor alle EU-landen wordt op dit moment gewerkt aan langetermijnprojecties gericht op de gevolgen van vergrijzing. Dat moet een beeld opleveren van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in andere EUlanden. Tijdens de Europese top in Stockholm in 2001 is besloten tot het regelmatig monitoren van de overheidsfinanciën in het licht van de vergrijzing. Achtergrond hiervan is de zorg dat bij slecht beheer van de vergrijzingslasten deze wellicht worden afgewenteld op de partners binnen de EU. In een tussenrapport van het EU-onderzoek is gerapporteerd over de te verwachten ontwikkeling van de overheidspensioenen (Euopean Population Committee, 2001). Overheidspensioenen worden hierbij ruim opgevat: naast de AOW worden ook de WAO-uitkeringen aan ouderen meegeteld. De resultaten zijn weergegeven in figuur 3.4. Figuur 3.4. De lasten van overheidspensioenen (in procent BBP) in enkele EU-landen % BBP 25 NL

Italië

Duitsland

Spanje

Verenigd Koninkrijk

20

15

10

5

0 2000

2005

2010

2015

2020

2025 jaar

Bron: EPCommittee (2000).

2030

2035

2040

2045

2050

48

In deze figuur valt op dat de AOW-lasten in Nederland relatief sterk toenemen. Dat hangt samen met het behoorlijke niveau van de AOW en de koppeling van de AOW aan de ontwikkeling van het minimumloon. Het pensioenprobleem is in ons land dus zeker niet kleiner dan in andere EUlanden. Voor Nederland staan hier echter enkele gunstige factoren tegenover, zoals de stijgende arbeidsparticipatie en de omvangrijke private pensioenen die dankzij de omkeerregel bijdragen aan stijgende belastingopbrengsten. Deze factoren zijn tamelijk specifiek voor Nederland. Per saldo zou het beeld voor andere EU-landen wel eens minder gunstig kunnen uitpakken. Er zijn ook eerste projecties gemaakt voor de verwachte ontwikkeling van de staatsschuld (zie figuur 3.5). Die kunnen een indicatie opleveren over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bij extrapolatie van het huidige beleid. Voor Nederland loopt de schuld terug van 50 procent van het nationaal inkomen naar ongeveer nul procent. Engeland gaat volgens de projecties naar een negatieve schuld. In Frankrijk en Duitsland loopt na Figuur 3.5. Staatsschuld (in procent BBP) in enkele EU-landen (projecties bij ongewijzigd beleid), 2000-2050 200

% BBP

100

0

-100

-200

-300 2000

NL Duitsland Verenigd Koninkrijk 2005

2010

2015

2020

Italië Frankrijk

2025 jaar

Bron: EPCommittee (2000).

2030

2035

2040

2045

2050

49

2020 de staatsschuld op. In Italië bedraagt deze thans nog meer dan 100 procent, maar de trend is neerwaarts. Concluderend valt te stellen dat in alle landen de lasten van de overheidspensioenen toenemen. Wat de schulden betreft, liggen de problemen zo op het oog vooral bij Duitsland en Frankrijk. Opvallend is de betrekkelijk gunstige positie van Italië en Engeland. Hier zit echter een addertje onder het gras. In de berekeningen voor deze landen is ervan uitgegaan dat de pensioenen —na ingang van het pensioen— gehandhaafd blijven op hetzelfde niveau en dus niet worden gekoppeld aan de welvaartsontwikkeling. De pensioenen zijn wel waardevast (geïndexeerd aan de prijzen) maar niet welvaartsvast. Deze landen hebben dus —ogenschijnlijk— maar een geringe vergrijzingslast. Ter illustratie zijn in figuur 3.6 twee berekeningen voor Italië naast elkaar gezet, één zonder koppeling aan de lonen (welvaart) en één met koppeling. Tussen de twee projecties zit een enorm gat. Bij koppeling gaan de pensioenuitgaven omhoog van 14 naar 24 procent van het nationaal inkomen. Het is zeer de vraag of de betrokken landen de toekomst niet te gunstig voorspiegelen. Zonder koppeling is het beleid weliswaar financieel houdbaar, maar is het ook politiek houdbaar? Figuur 3.6. De lasten van de overheidspensioenen (in procent BBP) in Italië met en zonder indexatie aan de lonen, 2000-2050 30

% BBP

25 20 15 10 5 bij huidige projectie 0 2000

2010

bij volledige koppeling

2020

2030 jaar

Bron: Eigen berekeningen op basis van EPC (2000).

2040

2050

50

3.5.1. Gevolgen voor Nederland Moet Nederland zich druk maken over de houdbaarheid van overheidsfinanciën in de andere EU-landen? Is houdbaarheid een zaak voor de EU, of is het —onder het motto van subsidiariteit— een zaak van ieder land afzonderlijk? De kernvraag is of een land (of de EU) risico’s loopt wanneer andere EU-landen in de problemen komen door vergrijzing. Er zijn verschillende grensoverschrijdende risico’s. Het eerste risico loopt via de financiële markten. Instabiliteit in een land kan het vertrouwen in de euro ondermijnen, en daarmee de koers onder druk zetten en de rente doen stijgen. Een tweede risico ligt op het budgettaire vlak. Stel bijvoorbeeld dat Italië vanwege politieke druk straks toch de pensioenen moet indexeren. In dat geval nemen de lasten voor de overheid toe met tien procent van het BBP. Als de jonge generaties in Italië de extra lasten willen en kunnen opbrengen, is er geen probleem. Het is echter ook mogelijk dat er druk gaat ontstaan op ‘Brussel’ om bij te springen om het financiële gat te dichten. Of dit gebeurt, hangt sterk af van de politieke context. Voelen andere landen zich verantwoordelijk voor de Italiaanse situatie? De politieke context kan veranderen in de loop der tijd. De vergrijzingsproblematiek dwingt ons om enkele tientallen jaren vooruit te kijken. Een termijn waarbinnen ook de EU naar verwachting naar het Oosten zal worden uitgebreid. Over een dergelijke termijn kunnen instituties en wetten —en zelfs het Verdrag van Maastricht— niet zonder meer als gegeven worden beschouwd. Voor een volledig beeld zal men ook naar de achterliggende krachten moeten kijken. Hoe ontwikkelt Europa zich politiek? Hoe zit het met de natiestaat anno 2040? Gaat er een Europees gevoel van solidariteit ontstaan, of houdt solidariteit ook dan nog op bij de landsgrenzen? Is het mogelijk dat pensioenen sterk uiteen gaan lopen (zoals in de projecties tussen Nederland en Italië, of de nieuwe toetredingslanden), of zal er een druk ontstaan om armere gepensioneerden te steunen ten laste van de rijkere? Dit politieke risico telt wellicht nog zwaarder dan de financiële risico’s. 3.6. Conclusie Het Verdrag van Maastricht en het Pact voor Stabiliteit en Groei zijn niet op deze problemen toegesneden. Zij waren vooral gericht op de transitiefase naar de EMU, maar Europa moet nu verder vooruit kijken. De focus op financieringstekort en staatsschuld zal moeten veranderen in een focus op

51

houdbaarheid. Zoals gezegd is er geen economische basis voor een vaste norm van het financieringstekort of de staatsschuld. De norm van ‘evenwicht op de begroting’, zoals geformuleerd in het Pact voor Stabiliteit en Groei, is vanuit dit gezichtspunt volstrekt willekeurig. Hoe het financieringstekort en de staatsschuld zich moeten ontwikkelen, kan alleen worden afgeleid vanuit de eis van houdbaarheid. Berekeningen voor Nederland duiden erop dat ons land lange tijd een overschot zal moeten hebben van één à twee procent van het nationaal inkomen. Deze eis is strenger dan die van het Pact. De precieze omvang van het ‘houdbare’ begrotingssaldo hangt af van de omstandigheden; het kan positief zijn (overschot), maar ook negatief (tekort). Het gewenste saldo zal bovendien van land tot land verschillen. Een niet-vergrijzend land behoeft minder aan schuldpolitiek te doen dan een vergrijzend land. Voor een land met flinke kapitaaldekking is de problematiek anders dan voor een land waar pensioen uit de lopende inkomsten moet worden betaald (‘pay as you go’). Daarnaast moet worden gekeken naar het pensioenstelsel en het zorgstelsel. Er moet dus differentiatie komen in de normen van Maastricht. Om deze redenen is het verstandig om na te denken of er een nieuw Verdrag van Maastricht moet komen met houdbaarheid als centraal thema. Houdbaarheid in meerdere opzichten, niet alleen economisch maar ook sociaal. Duurzame, houdbare overheidsfinanciën bestaan alleen bij de gratie van een duurzame economie en een duurzame inkomensverdeling. Hiervoor zijn instituties nodig die een dergelijke langetermijngerichtheid ondersteunen. Een nieuw ‘Pact voor Duurzaamheid’ zal hier invulling aan moeten geven. Literatuur Boersch-Supan, A., A. Ludwig en J. Winter (2001), Ageing and international capital flows. NBER Working Papers no. W8553, Cambridge (Mass.). Borjas, G.J. (2001), Does immigration grease the wheels of the labor market. Brookings Papers 1, pp. 69-119. European Policy Committee (2000), The Impact of Ageing Populations on Public Pension Systems: Progress Report to the Ecofin Council. EPC/ECFIN/581/00-Rev.1, Brussel. European Policy Committee (2001), Budgetary Challenges posed by ageing populations: The impact on public spending of the long-term sustainability of public finances. EPC/ECFIN630-EN/rev., Brussel.

52

Ewijk, C. van, B. Kuipers, H. ter Rele, M. van der Ven en E. Westerhout (2000), Ageing in the Netherlands. Den Haag: Centraal Planbureau. Nahuis R. (2000), Vergrijzing en economische groei. Economisch Statistische Berichten, 86, pp. 395-397.

Bevolking en Gezin, 3(0(2001), 2, 53-66

4. Pensioenhervormingen in Midden- en Oost-Europa: vergrijzing of transitie? M.J. ELLMAN∗ Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie, Roetersstraat 11, 1018 WB Amsterdam Abstract. In de jaren negentig waren in alle Midden- en Oost-Europese landen discussies over radicale hervormingen van het pensioenstelsel. In sommige landen zijn dergelijke hervormingen nu al ingevoerd, in andere landen zijn ze nog in het voorbereidende stadium. In dit artikel wordt beargumenteerd dat deze hervormingen niet een resultaat van de vergrijzing waren maar deel uitmaakten van het transitieproces. Trefwoorden: pensioenhervorming; transitie; Midden- en Oost-Europa.

Pension reforms in central and eastern Europe: ageing or transition? In the 1990s there were discussions about radical pension reforms in all the countries of central and eastern Europe. In some countries such reforms have already been implemented, in others they are still in the planning stage. In this article, it is argued that these reforms were not a result of population ageing but were a part of the transition process. Keywords: pension reform; transition; central and eastern Europe.

∗

Prof. dr. Ellman (1942) is hoogleraar economische stelsels, met inbegrip van transitie economie. Hij heeft zijn bachelor behaald aan Cambridge, zijn master aan de London School of Economics, heeft twee jaar gestudeerd aan de staatsuniversiteit van Moskou, en is gepromoveerd aan Cambridge. In de periode 1967-75 was hij verbonden aan de universiteiten van Glasgow en Cambridge, en vanaf 1975 bekleedt hij een leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam.

54

4.1. Pensioenhervormingen: een stand van zaken Gedurende de jaren negentig hebben de landen in Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet Unie —de zogenaamde transitielanden— zich serieus ingespannen om de pensioenstelsels die zij van de communistische regimes hebben geërfd, te hervormen. Een overzicht van de mate van pensioenhervormingen tot de zomer van 1998 in een aantal transitielanden is weergegeven in tabel 4.1. De ‘omvangrijke eerste pijler hervorming’ houdt een aanzienlijke verandering van het geërfde omslagstelsel van de staatspensioenen in, de ‘tweede pijler hervorming’ de introductie van een aanvullend pensioen op basis van kapitaaldekking, en de ‘omvangrijke derde pijler invoering’ de introductie van een vrijwillig individueel pensioenspaarplan om andere pensioenvoorzieningen aan te vullen. Het ‘fundamenteel hervormingsprogramma’ houdt een fundamentele herziening van het geërfde pensioenstelsel in, hetgeen doorgaans een combinatie is van de drie eerstgenoemde wijzigingen. Deze grootscheepse pensioenhervorming is ondersteund door de Wereldbank, die duidelijk gewaarschuwd heeft voor de risico’s van het geërfde pensioenstelsel en gewezen heeft op de voordelen van een stelsel op basis van kapitaaldekking (World Bank, 1994; World Bank 1996, pp. 78-84 en Lindeman et al., 2000). 4.2. De achtergrond: waarom pensioenhervormingen? Vaak wordt aangenomen dat demografische ontwikkelingen in het algemeen en de vergrijzing van de bevolking in het bijzonder, de belangrijkste redenen zijn voor de wijziging van pensioenstelsels in Midden- en Oost-Europa. Belangrijke demografische veranderingen vinden weliswaar aldaar plaats en zijn relevant voor het pensioenstelsel, maar zijn niet de drijvende kracht achter de hervormingen. De oorzaken moeten elders worden gezocht. Een eerste belangrijke reden voor de inspanningen die de transitielanden zich getroosten om de pensioenstelsels te hervormen, betreft de hoge kosten van de geërfde pensioenstelsels. Enkele gegevens over de kosten van het staatspensioenstelsel eind jaren negentig en prognoses over de kosten bij ongewijzigd beleid in 2050, worden weergegeven in tabel 4.2.

55

Tabel 4.1. Voortgang van pensioenhervormingen in 25 transitielanden tot zomer 1998 Omvangrijke eerste pijler hervorming V A W X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X

Tweede pijler hervorming V A W X X X X X X X X X X

Land: Hongarije Letland Kazachstan Polen Kroatië Roemenië Macedonië Rusland Slovenië Bulgarije Tsjechië Slowakije Oekraïne X Armenië Georgië Litouwen Estland Albanië Kirgizië Oezbekistan Azerbeidjan Moldavië Wit-Rusland BosniëHercegovina X Tadzjikistan X V = in voorbereiding A = aangenomen door de regering W = wettelijk vastgelegd

Omvangrijke derde pijler invoering V A W X X X X X X X X X X X

Fundamenteel hervormingsprogramma V A W X X X X X X X X X X X X X X X

X X X X X X X X X

X X X X

Bron: M. Rutkowski (1998).

Tabel 4.2 laat zien dat in Polen reeds eind jaren negentig het kostenniveau van het pensioenstelsel op 14 procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP) lag, en dat bij ongewijzigd beleid dit percentage in 2050 boven de tien uitkomt in maar liefst zeven van de negen beschouwde landen. Als percentage van de loonkosten liepen de pensioenpremies eind jaren

56

Tabel 4.2. Kosten van de staatspensioenen in negen transitielanden Uitgaven als % van Pensioenpremies als % BBP van de loonkosten Land: 1997-98 2050* 1997-98 2050** Azerbeidjan 3,3 6,7 32,0 66 Estland 9,7 17,6 20,0 40 Kirgizië 6,5 9,9 36,4 69 Kroatië 9,8 13,5 24,1 39 Litouwen 6,1 10,6 23,7 43 Moldavië 7,4 14,1 28,8 59 Oekraïne 9,3 14,5 33,3 63 Polen 14,2 27,1 38,8 93 Rusland 6,9 13,6 29,3 65 * Verondersteld zijn: ongewijzigde pensioengerechtigde leeftijden, relatieve pensioenen (dat wil zeggen pensioenen als percentage van lonen) en arbeidsmarktsituatie (dat wil zeggen ongewijzigde participatiegraad en werkloosheidspercentage), en de huidige samenstelling van de bevolking naar leeftijd en sekse. ** Verondersteld zijn: zie * alsmede verwachte veranderingen in sterfteen geboortecijfers. Bron: Lindeman et al. (2000).

negentig reeds op tot boven de 25 procent in zes van de negen beschouwde landen, en bij ongewijzigd beleid stijgt dit percentage in deze zes landen tot boven de 50. Een dergelijk hoog aandeel van het BBP en een hoog aandeel van de loonkosten zijn verontrustend. Het eerste is bedreigend voor de macro-economische stabiliteit, het laatste voor de werkgelegenheid en economische groei. Een tweede belangrijke reden voor de hervormingen van de pensioenstelsels is het streven om groei en besparingen te stimuleren. De transitielanden worden gekenmerkt door veel lagere levensstandaarden dan de landen van de Europese Unie (EU) en zien op tegen een grote inhaalmanoeuvre. Dit vereist namelijk enorme investeringen, waarvoor even grote besparingen ter financiering nodig zijn. Dat nu maakt pensioenstelsels op basis van kapitaaldekking van nature aantrekkelijk, omdat deze omvangrijke extra besparingen in het vooruitzicht stellen. Bovendien maakt het toenemende beslag dat pensioenpremies op het loon leggen arbeid duurder voor werkgevers, hetgeen de vraag naar arbeid vermindert en een negatief effect heeft op de economische groei. Daarnaast levert het een forse bijdrage aan de grote wig tussen het bruto- en nettoloon, en is het een belangrijke factor voor het

57

bestaan van een grote informele sector. Kortom, als percentage van de loonkosten moeten de pensioenpremies dalen. Een derde reden voor de ingreep in de pensioenstelsels is het ontwikkelen van een kapitaalmarkt. Onder het oude systeem werd kapitaal in principe door de centrale planners gealloceerd. Nu een vrije markt is geïntroduceerd, moet een kapitaalmarkt (inclusief kredietverlening aan bedrijven door banken) deze allocatiefunctie overnemen. Echter, in de meeste transitielanden is de openbare kapitaalmarkt zwak ontwikkeld. In de regel is slechts een klein aantal bedrijven beursgenoteerd, is de gezamenlijke marktkapitalisatie laag en zijn bedrijven niet in staat kapitaal aan te trekken via de beurs. Bovendien is de gemiddelde kredietverlening door banken aan het bedrijfsleven, als percentage van het BBP, vrij laag. Een belangrijk doel van de hervormers van de pensioenstelsels is een bijdrage te leveren aan de oplossing van deze problemen. Men hoopt dat pensioenstelsels op basis van kapitaaldekking tot grote geldstromen naar de beurs zullen leiden, waardoor rendabele investeringen kunnen worden gefinancierd. Een laatste reden om de pensioenstelsels te hervormen, hetgeen een hoofdrol speelde in het Poolse debat, is het spreiden van risico’s. Een pensioenstelsel op basis van kapitaaldekking brengt bepaalde risico’s met zich mee, bijvoorbeeld een daling van de waarde van de effecten waarin is belegd. Door de staat gefinancierde omslagstelsels zijn ook gevoelig voor bepaalde factoren, zoals demografische (vergrijzing maakt zulke stelsels kostbaarder) en politieke (toekomstige politici kunnen het niveau van de pensioenen verlagen, de pensioengerechtigde leeftijd verhogen, et cetera). Een pensioenstelsel dat uit meer pijlers bestaat, spreidt de risico’s en verhoogt de zekerheid dat (een belangrijk deel van) de beloofde pensioenen ook daadwerkelijk op het vereiste moment kunnen worden uitbetaald. 4.3. Demografische en pensioen afhankelijkheidsratio Eén van de meest opvallende kenmerken van de situatie in de transitielanden is, dat de demografische afhankelijkheidsratio (de verhouding tussen het aantal mensen van 65 jaar en ouder enerzijds en het aantal mensen in de potentiële beroepsbevolking anderzijds) redelijk in lijn is met de OESO(Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling)-standaarden, terwijl de pensioen afhankelijkheidsratio (de verhouding tussen de premie betalende mensen en het aantal pensioenontvangers) zeer scheef is (zie tabel 4.3). Dit wordt soms wel omschreven

58

als het verval van het pensioenstelsel (Hausner, 1999). Een goed voorbeeld hiervan is de situatie in Polen begin jaren negentig, waar een gezonde demografische afhankelijkheidsratio van 4,6 gepaard ging met een zeer ongezonde pensioen afhankelijkheidsratio van 1,9. Er kunnen meer verklaringen voor het verschil tussen de twee ratio’s worden aangedragen. Een eerste verklaring is de lage pensioengerechtigde leeftijd in de transformatielanden. De Sovjet-Unie had pensioenleeftijden van 60 jaar voor mannen en 55 jaar voor vrouwen, en deze in vergelijking met internationale standaarden lage pensioenleeftijden waren ook vaak van toepassing in de landen die nu tot de transitielanden behoren (hoewel deze Tabel 4.3. Demografische en pensioen afhankelijkheidsratio in zeven transitielanden, 1993 Land:

Albanië Bulgarije Hongarije Polen Roemenië Rusland Tsjechië

Personen 18-60 jaar/ Personen > 60 jaar* 7,9 2,9 3,2 4,6 3,6 2,9 3,5

Premiebetalers/ Pensioenontvangers 1,0 1,2 1,5 1,9 2,0 1,9 2,0

OESO-gemiddeld 3,6 2,6 * In deze tabel is 60 jaar in plaats van 65 jaar gebruikt om de demografische afhankelijkheidsratio te berekenen. In de onderhavige transitielanden was in 1993 60 jaar de gebruikelijke pensioengerechtigde leeftijd voor mannen die 25 jaar arbeidservaring hadden (en voor vrouwen met minder dan 20 jaar arbeidservaring). Omdat in 1993 in deze landen gemiddeld een leerplicht tot 17 jaar gold, is 18 jaar gebruikt als de ondergrens van de potentiële beroepsbevolking. Bron: World Bank (1996), p. 79.

59 in Polen lagen op 65 jaar voor mannen en 60 jaar voor vrouwen)1. Men moet zich eens de financiële gevolgen voorstellen van een verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd in Nederland naar 55 jaar voor vrouwen en 60 jaar voor mannen om een beeld te krijgen van de enorme kosten van deze lage pensioengerechtigde leeftijden2. Sommige landen (bijvoorbeeld Albanië, Bulgarije, Kroatië, Tsjechië, Estland, Letland) zijn een aantal jaren geleden al begonnen met een geleidelijke invoering van hogere pensioengerechtigde leeftijden (Cichon et al., 1997, pp. 22-23). In Tsjechië ligt de nieuwe pensioenleeftijd voor vrouwen tussen 57 en 61 jaar, afhankelijk van het aantal kinderen dat ze hebben. In Rusland zijn de Sovjet-pensioenleeftijden nog steeds geldig. Een tweede verklaring is dat aan het begin van de transitie (begin jaren negentig) de vroege pensionering werd gebruikt om de sociale pijn van de transformatie te verzachten. Veel mensen die de pensioengerechtigde leeftijd naderden en geen productieve toekomst in een markteconomie hadden, werd een vervroegde pensionering aangeboden3. Dat verminderde de werkloosheidscijfers, de politieke weerstand tegen de radicale herstructurering van de economie, en de sociale kosten van de hervorming. Echter, dit trok een wissel op de toekomst: het creëerde een economische last op de lange termijn. Bovendien kwam het bovenop bestaande voorrechten zoals de lage pensioengerechtigde leeftijd in bepaalde beroepsgroepen (waaronder mijnwerkers). Een derde verklaring is de scherpe daling van de arbeidsparticipatie. Een kenmerk van de transitie was de scherpe verlaging van de participatiegraad (zie tabel 4.4). Hier is in talloze publicaties van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties op gewezen (UNECE, 1996, pp. 8283 en UNECE, 1999, pp. 135-142). Tussen 1989 en 1993 verloren Albanië, Bulgarije en Hongarije bijvoorbeeld meer dan een kwart van de

1

2

3

Om een dergelijk pensioen te ontvangen moesten mannen over het algemeen een arbeidservaring van 25 jaar hebben, vrouwen een arbeidservaring van 20 jaar. Mensen zonder deze arbeidservaring ontvingen in veel gevallen hun pensioen vijf jaar later. De participatiegraad in Nederland van vrouwen van 55 jaar en ouder en van mannen van 60 jaar en ouder is thans weliswaar laag, maar een groot deel van deze groep geniet geen eigen pensioen. Bovendien er is nu een beleid in Nederland om de participatiegraad van deze leeftijdsgroepen te verhogen. Wettelijke pensioenleeftijden van 55 (vrouwen) en 60 (mannen) zouden in strijd zijn met een dergelijk beleid. Een vergelijkbare praktijk in Nederland is het aanbieden van een WAO-uitkering aan oudere werknemers.

60

Tabel 4.4. Werkgelegenheid in de formele sector in de transitielanden, 1990-2000 (1989 = 100) Land: 1990 Albanië 99,2 Bulgarije 93,9 Estland 98,6 Hongarije 96,7 Letland 100,1 Litouwen 97,3 Oekraïne 99,9 Oezbekistan 104,2 Polen 95,8 Roemenië 99,0 Rusland 99,6 Tsjechië 99,1 Wit-Rusland 99,1 * geen gegevens beschikbaar. Bron: UNECE (2001), p. 257.

1991 97,5 81,6 96,4 86,7 99,3 99,7 98,3 109,2 90,1 98,5 97,7 93,6 96,6

1992 76,0 75,0 91,4 78,1 92,0 97,5 96,3 108,7 86,3 95,5 95,3 91,2 94,1

1993 72,7 73,8 84,5 73,2 85,6 93,4 94,1 108,5 84,3 91,9 93,7 89,7 92,9

1994 80,7 74,3 82,7 71,8 77,0 88,0 90,5 109,9 85,1 91,5 90,6 90,4 90,4

1995 79,0 75,2 78,3 70,4 74,3 86,4 93,3 110,8 86,7 86,7 87,9 92,8 84,8

1996 77,5 75,3 77,0 69,8 72,3 87,2 91,3 112,3 88,3 85,7 87,2 93,4 84,0

1997 76,9 72,3 77,4 69,8 73,7 87,7 88,8 113,8 90,8 82,4 85,5 91,6 84,1

1998 75,3 72,2 76,4 70,7 74,1 87,0 87,9 115,4 92,9 80,5 84,2 90,1 85,0

1999 74,0 70,0 73,3 72,9 73,8 86,6 85,8 116,5 90,4 76,9 84,6 86,9 85,5

2000 * * 72,6 73,6 * * 84,9 117,8 * * 85,5 * 85,4

61

werkgelegenheid in de formele sector. In 1998, sinds het begin van de hervormingen, varieerde de vermindering van de werkgelegenheid in de formele sector in de transitielanden van 29 procent in Hongarije, 28 in Bulgarije, 26 in Letland, 25 in Albanië, 19 in Roemenië, 16 in Rusland, 12 in Oekraïne tot ‘slechts’ 7 procent in Polen (Ellman, 2000a). De scherpe daling van de participatie-graad tijdens de aanpassing van de economie aan de nieuwe omstandigheden vloeide voort uit het feit dat a) een groot deel van de werkgelegenheid onder het oude systeem niet houdbaar was in een markteconomie, b) de ontwikkeling van marktconforme werkgelegenheid tijd vergt en c) één van de gevolgen van een vraag- in plaats van een aanbodbeperkte economie een lagere participatiegraad is (Kornai, 1980). Een laatste verklaring voor de grote discrepantie tussen de demografische en pensioen afhankelijkheidsratio is de groei van de informele sector. De informele sector, waarin werkenden geen premie afdragen aan het omslagstelsel van het staatspensioen, is groot in alle transitielanden. Hoewel er geen consensus bestaat over de exacte omvang van de informele sector (Lackó, 2000), is men het eens over de schaal en het belang van de informele sector. 4.4. Oplossingsrichtingen Bovengenoemde verklaringen geven twee belangrijke wegen aan om de kosten van het pensioenstelsel in de transitielanden te verlagen: a) het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd (naar bijvoorbeeld 65 jaar voor zowel mannen als vrouwen) en b) adequate ingrepen op de arbeidsmarkt (een stijging van de participatiegraad, het verminderen van werkloosheid, en een vermindering van de informele sector). Het potentiële resultaat van deze veranderingen toont tabel 4.5. De tabel laat zien dat beide oplossingsrichtingen zeer effectief zouden zijn. Gemiddeld genomen zouden deze maatregelen de voorspelde toename van de kosten van het bestaande pensioenstelsel méér dan compenseren. Kortom, met het oog op de kapitaal- en arbeidsmarkt zijn weliswaar belangrijke redenen aan te voeren om het geërfde pensioensysteem te wijzigen, maar met het oog op kostenbeheersing is de introductie van een pensioenstelsel op basis van kapitaaldekking niet essentieel. Er zijn andere instrumenten mogelijk (stijging van de pensioenleeftijd en adequate arbeidsmarktmaatregelen) om dit doel te verwezenlijken.

62 Tabel 4.5. Effecten van verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en arbeidsmarktmaatregelen op de pensioenuitgaven in negen transitielanden

Land: Azerbeidjan Estland Kroatië Kirgizië Litouwen Moldavië Polen Rusland Oekraïne

% vermindering van pensioenuitgaven geprojecteerd voor 2050 (als % BBP) nodig om op het t.g.v. verhoging t.g.v. uitgavenniveau (als pensioengerechtigde arbeidsmarkt% van BBP) van leeftijd tot 65 voor maatregelen* 1997-98 te blijven mannen en vrouwen 51 38 35 50 30 19 38 33 37 47 42 40 45 33 20 52 37 43 59 15 27 55 32 28 47 34 31

Gemiddeld 51 32 31 * Verhoogde participatiegraad, verminderde werkloosheid en reductie informele sector. Bron: Lindeman et al. (2000).

4.5. Politieke argumenten voor hervormingen In de afgelopen tien jaar hebben de landen in Centraal- en Oost-Europa een fundamentele verandering ondergaan teneinde de invloed van de staat in hun politieke, sociale en economische systemen te verminderen, en om de invloed van marktwerking te vergroten. De huidige hervormingen van het pensioenstelsel dienen beschouwd te worden tegen de achtergrond van dit transitieproces. Ze maken er een cruciaal deel van uit. Veel politici van deze landen en hun internationale adviseurs zien een analogie tussen het vroegere staatsmonopolie op pensioenvoorzieningen en bijvoorbeeld het vroegere staatsmonopolie op het gebied van buitenlandse handel, dat wil zeggen als iets waar in een markteconomie geen plaats voor is. Zij streven ernaar om dit (deels) te vervangen door private pensioenfondsen, die deel zullen uitmaken van een groeiende, en steeds meer dominante, private sector. Voor hen is privatisering van het pensioenstelsel op zichzelf al politiek gerechtvaardigd, geheel los van alle economische argumenten.

63

4.6. Voorwaarden en consequenties De ervaring met de hervorming van de pensioenstelsels heeft een aantal cruciale voorwaarden voor een houdbaar pensioenstelsel aan het licht gebracht. Voor een staatspensioen op basis van een omslagstelsel zijn dat een gezonde overheidsbegroting en een effectief overheidsbestuur. Zonder het eerste is er geen geld om de pensioenen te betalen. Zonder het tweede verdwijnt het beschikbare geld wellicht in de zakken van politici en overheidsfunctionarissen in plaats van in de portemonnee van de pensioengerechtigden. Het belang van deze twee voorwaarden bleek in Rusland onder Jeltsin. Pensioenen werden herhaaldelijk maanden te laat uitbetaald wegens fiscale problemen en corruptie. Voor een pensioenstelsel op basis van kapitaaldekking is een eerste cruciale voorwaarde het bestaan van effecten (obligaties en aandelen) met een positief reëel rendement waarin een fonds kan beleggen. De Russische financiële crisis van 1998, waarin de staat tekortschoot in het aflossen van zijn eigen schuldpapieren, liet zien dat het Rusland onder Jeltsin ook niet aan deze voorwaarde voldeed. Een andere belangrijke voorwaarde voor het bestaan van een kapitaaldekkingsstelsel is de aanwezigheid van betrouwbare fondsmanagers die een pensioenfonds beheren ten voordele van de pensioengerechtigden en niet ten voordele van zichzelf. Een kapitaaldekkingsstelsel vergt verder een effectief systeem van overheidstoezicht om een eerlijk beheer van de fondsen te garanderen. Ook aan deze laatste twee voorwaarden werd in het Rusland onder Jeltsin niet voldaan. Financiële transacties werden destijds gekenmerkt door opportunisme (Ellman, 2000b). Daar dient aan toegevoegd te worden dat de huidige invoering van hervormingen het effect kan hebben dat de ongelijkheid en armoede onder gepensioneerden toeneemt. De tweede pijler is in essentie een verplicht individueel spaarplan. Dat is prima voor degenen die voldoende hebben verdiend tijdens hun werkzame bestaan. Het voorziet hen van een goed inkomen na pensionering, mits aan de eerdergenoemde voorwaarden voor een houdbaar stelsel is voldaan. In dit opzicht zou het functioneren zoals de aanvullende pensioenvoorzieningen in Nederland voor goedbetaalde werknemers. Echter, niet iedereen wordt goed betaald gedurende het werkzame leven. Sommigen hebben een beperkt inkomen tijdens hun actieve jaren, bijvoorbeeld doordat ze anderen gedurende een lange periode hebben verzorgd, gehandicapt, ziek of regelmatig werkloos zijn geweest, laagbetaalde arbeidskrachten waren, of werkzaam waren in de informele sector. Een staatspensioen heeft het grote voordeel van alomvattendheid en

64

herverdeling. De behoefte aan het laatste kan worden afgelezen aan het feit dat, hoewel pensioensystemen regelmatig worden beschouwd als individuele spaarplannen, de grote meerderheid van de gepensioneerden bestaat uit vrouwen en de meerderheid van premiebetalers uit mannen. Mannen hebben hogere inkomsten dan vrouwen, verrichten gemiddeld meer jaren betaalde arbeid, maar genieten veel minder jaren pensioen dan vrouwen. Pensioenen zijn hoofdzakelijk een voorziening die nodig is voor weduwen, gescheiden en verlaten vrouwen, en gehuwden, maar niet voor alleenstaande mannen. Het resultaat van de verschuiving van het omslagstelsel/staatspensioenen naar het kapitaaldekkingsstelsel zal ongetwijfeld de ongelijkheid onder gepensioneerden doen toenemen en tot armoede onder hen leiden (dat wil zeggen onder degenen die niet voldoende goedbetaald werk hebben verricht gedurende hun actieve leeftijd). Sommigen zullen dit als onbevredigend zien. Daar de ouderen mogen stemmen en hun stemrecht zullen gebruiken, is het niet ondenkbaar dat de toename van ongelijkheid en armoede onder gepensioneerden op den duur leidt tot politieke druk om aanvullende uitkeringen te verstrekken. Dit zou eventueel kunnen leiden tot een vermindering —of het zelfs geheel elimineren— van de financiële vooruitgang die is geboekt door de ingrijpende hervormingen die in de jaren negentig zijn doorgevoerd. 4.7. Conclusie In de jaren negentig waren er belangrijke hervormingen in de pensioenstelsels in Midden- en Oost-Europa. In het bijzonder was er een sterke groei van het kapitaaldekkingsstelsel. Deze veranderingen waren niet primair het resultaat van zuiver demografische ontwikkelingen. Zij werden veel meer bepaald door specifiek voor het transitieproces relevante factoren, zoals de geërfde lage pensioengerechtigde leeftijd, het gebruik van ver-vroegde uittreding om de pijn van transitie te verzachten, de vermindering van de arbeidsparticipatie, de groei van de informele sector, het verval van het geërfde omslagstelsel, het doel om enerzijds groei en de daarvoor benodigde besparingen en de kapitaalmarkt te stimuleren, en anderzijds de rol van de staat in de economie te verminderen. De hervormingen van de jaren negentig kunnen nieuwe sociale en wellicht ook financiële problemen in de toekomst veroorzaken.

65

Literatuur Cichon, M. et al. (1997), Social protection and pension systems in Central and Eastern Europe. Budapest: ILO-CEET. Ellman, M. (2000a), The social costs and consequences of the transformation process. Economic Survey of Europe, UNECE, nr.2/3, hoofdstuk 5, p. 128. Ellman, M. (2000b), The Russian economy under El'tsin. Europe-Asia Studies, 52 (8), p. 1418. Hausner, J. (1999), The merits of fully-funded versus pay-as-you-go in transition economies. Economic Survey of Europe, UNECE, nr. 3, pp. 103-107. Kornai, J. (1980), Economics of shortage. Amsterdam, deel A, hoofdstuk 11. Lackó, M. (2000), Do power consumption data tell the whole story? Electricity intensity and the hidden economy in postsocialist countries. In: E.S. Maskin and A. Simonovits (red.), Planning, shortage and transformation, hoofdstuk 19, Cambridge Mass. Lindeman, D. et al. (2000), The evolution of pension systems in eastern Europe and Central Asia. World Bank, pp. 9-10. Rutkowski, M. (1998), A new generation of pension forms conquers the East. Transition, August 1998, p. 19. UNECE (1996), Economic Survey of Europe in 1995-1996. Geneva en New York. UNECE (1999), Economic Survey of Europe, nr. 1, Geneva en New York. UNECE (2001), Economic Survey of Europe, nr. 1, Geneva en New York. World Bank (1994), Averting the old age crisis. Oxford. World Bank (1996), From plan to market. New York, pp. 78-84.

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 67-72

5. Vergrijzing en de EU: de Nederlandse inzet Toespraak door drs. J.F. Hoogervorst∗, staatssecretaris Sociale Zaken en Werkgelegenheid 5.1. Vergrijzing één van de belangrijkste uitdagingen U bespreekt op dit congres één van de belangrijkste uitdagingen waarvoor politici zich in de eerste decennia van deze eeuw zien geplaatst: de vergrijzing, die zich —vooral vanaf 2020— in Europa zal manifesteren. Vanzelfsprekend heeft de vergrijzing gevolgen voor de betaalbaarheid van de oudedagsvoorzieningen in Europa. Ook Nederland krijgt te maken met een heel andere samenstelling van de bevolking dan we gewend zijn. Bij ons zal het aantal mensen van boven de 65 de komende decennia aanmerkelijk oplopen: van één op zeven naar één op vier. Gelijktijdig zal het aantal mensen dat met werken de kost kan verdienen, afnemen. Tussen nu en 2040 neemt het aantal 20 tot 64-jarigen in de bevolking af van 10 tot 9,5 miljoen.

∗

Drs. J.F. Hoogervorst (1956) behaalde in 1981 een doctoraaltitel geschiedenis aan de Universiteit van Amsterdam. Aan de Johns Hopkins University in Washington DC behaalde hij in 1983 de graad ‘Master of Arts, International Relations’. Van 1983 tot 1986 was de heer Hoogervorst ‘banking officer’ bij de National Bank of Washington. Vervolgens werkte hij van 1986 tot 1987 als beleidsmedewerker Internationale Monetaire Zaken bij het Ministerie van Financiën. Van 1988 tot 1994 was hij beleidsmedewerker Financiën bij de Tweede-Kamerfractie van de VVD. De heer Hoogervorst werd in 1994 lid van de Tweede-Kamerfractie van de VVD. In die functie was hij lid van de commissies Financiën, Rijksuitgaven en Europese Zaken en plaatsvervangend lid van de commissies Buitenlandse Zaken, van Sociale Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Op 3 augustus 1998 is de heer Hoogervorst benoemd tot staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het tweede kabinet-Kok. Hij is belast met het beleid op het terrein van de sociale verzekeringen en de arbeidsomstandigheden.

68

Hoe ingrijpend de gevolgen van die gewijzigde leeftijdsopbouw zullen zijn, hebben we gelukkig voor een groot deel zelf in de hand. We worden niet verrast. U hebt, als demografen, immers de toekomstige bevolkingsopbouw in kaart gebracht. We kunnen ons dus voorbereiden op een samenleving met meer ouderen die vragen om oudedagsvoorzieningen en minder jongeren om diezelfde voorzieningen te financieren. Want dat is in grote lijnen de aanblik die de vergrijsde samenleving straks biedt. Die vergrijzing kan tot spanningen in de samenleving leiden als de bereidheid van het werkende deel van de bevolking om financieel op te komen voor de in omvang gestaag groeiende groep ouderen afneemt. Maar dat hoeft niet. Als we in Europa bereid zijn om tijdig in te spelen op de vergrijzingsproblemen kunnen we voorkomen dat demografische doemscenario’s werkelijkheid worden. Laat ik u —voordat ik een blik over de grenzen werp— in het kort het toekomstperspectief schetsen dat zich nu aftekent voor Nederland. 5.2. Toekomstperspectief voor Nederland Wat Nederland onderscheidt van veel andere Europese landen is een pensioenstelsel dat we —zonder te overdrijven— voorbeeldig mogen noemen. Dat stelsel kent, zoals u weet, drie pijlers. De eerste pijler is de publieke basisvoorziening AOW (Algemene Ouderdomswet) die omslaggefinancierd wordt. De tweede pijler betreft de private pensioenvoorziening, gefinancierd met kapitaaldekking. De derde pijler ten slotte wordt gevormd door de individuele aanvullende voorzieningen. De omvang daarvan is in Nederland beperkt. De verantwoordelijkheid voor de oudedagsvoorziening ligt bij ons niet uitsluitend bij de overheid of bij individuen, maar ook bij de sociale partners. Ook bij de Sociaal-Economische Raad (SER) zijn pensioenen met enige regelmaat onderwerp van gesprek. Het is vooral die tweede pijler die maakt dat we de vergrijzing met minder zorg tegemoet kunnen zien dan veel andere landen. Met een vermogen van meer dan duizend miljard gulden, anderhalve keer het jaarlijks Bruto Binnenlands Product (BBP), kunnen we veel vergrijzingsproblemen het hoofd bieden. De combinatie van dit omvangrijke stelsel van private pensioenen met de collectief gefinancierde AOW is een sterke. Deze combinatie betekent een vrij grote zekerheid als het gaat om de betaalbaarheid van de Nederlandse oudedagsvoorziening, ook in de

69

vergrijsde samenleving. In de eerste plaats doordat de gepensioneerden van straks hebben gespaard voor hun toekomstige inkomen. In de tweede plaats omdat in Nederland de pensioenpremies fiscaal aftrekbaar zijn, maar de pensioenuitkering volledig wordt belast. Op die manier verzachten we de gevolgen van de vergrijzing voor de schatkist. Gepensioneerden blijven hun bijdrage leveren aan de financiering van de gemeenschapsvoorzieningen. En toch, hoe gunstig het Nederlandse stelsel ook uitpakt, ook bij ons ontstaat een probleem als we de vergrijzing gelaten afwachtend op ons af zouden laten komen. De cijfers spreken duidelijke taal. Bij ongewijzigd beleid stijgen de uitgaven voor de AOW met 4,3 procentpunt BBP. De kosten voor gezondheidszorg nemen toe met 3,6 procentpunt BBP. Het overheidsoverschot dat we nu kennen, verdwijnt. Sterker, bij ongewijzigd beleid slaat dat overschot om in een tekort dat oploopt tot 3,4 procent in 2040. Geen rooskleurig toekomstbeeld. Ook in Nederland ontkomen we dus niet aan maatregelen. Langs twee wegen werken we aan een financierbare vergrijsde samenleving. In de eerste plaats door reductie van de staatsschuld. Het is logisch en alleszins te rechtvaardigen dat de naoorlogse babyboomgeneratie, die vanaf 2020 de grijze golf vormt, tijdig de schuld aflost die ze zelf heeft gemaakt. Dat is naar mijn overtuiging de morele plicht van deze generatie. En dat is ook in het eigen belang van die generatie, want anders zijn er minder financiële middelen om het niveau aan voorzieningen voor ouderen op peil te houden. Die opvatting wint gelukkig steeds meer terrein in de politiek. De tweede weg is die van vergroting van de arbeidsdeelname. In het laatste kwart van de vorige eeuw hebben we gezien dat ouderen in groten getale vervroegd ophielden met werken om plaats te maken voor jongeren. In die tijd van dreigende werkloosheid onder jongeren logisch. Maar nu onwenselijk. Want er zijn inmiddels onvoldoende jongeren om de vrijvallende plaatsen op te vullen. We zien nu gelukkig een omslag bij de arbeidsparticipatie van ouderen. Tien jaar geleden werkte amper meer dan één op de drie mannen van boven de 55 jaar. Nu is dat bijna de helft. Bij de vrouwen was er een toename van één op de tien naar één op de vijf vrouwen die betaald werk verrichten. Het gaat dus de goede kant op. Maar we zijn er nog lang niet. Vooral de arbeidsdeelname van mensen boven de 60 jaar is nog steeds vrijwel te verwaarlozen. Als overheid proberen we te stimuleren dat ouderen langer doorgaan met werken. Onder meer door via fiscale maatregelen te

70

bevorderen dat collectieve VUT-regelingen plaats maken voor privaat gefinancierde regelingen voor flexibel pensioen. Om te bevorderen dat ouderen langer blijven werken, moeten we bovendien zorgen voor een beroepsbevolking die bij de tijd is. Breed opgeleid, breed inzetbaar. Voortdurende scholing tijdens de loopbaan. Nooit te oud om te leren en daardoor niet vlug te oud om te werken. Eind juni 2001 hebben we tijdens het voorjaarsoverleg afgesproken dat er een extra impuls komt voor beroepsonderwijs en andere vormen van scholing. Naarmate meer ouderen langer blijven werken, krijgen we een verbreding van het draagvlak voor de AOW en voor de voorzieningen waarop vooral ouderen een beroep doen. Om te voorkomen dat ouderen als eersten worden ontslagen, wil het kabinet een eigen risico voor de werkgever invoeren bij ontslag van werknemers boven de 57,5 jaar. Het kabinet beraadt zich bovendien op de vraag of het nog langer nodig is om werklozen van boven de 57,5 jaar uit te zonderen van de sollicitatieplicht. We kijken bovendien of we in de sferen van belastingen en sociale premies nog mogelijkheden hebben om het zowel voor de ouderen zelf als voor hun werkgevers aanlokkelijker te maken om het dienstverband langer voort te laten duren. Ook bij de arbeidsongeschiktheid, die ouderen vaker treft dan jongeren, valt zeker nog winst te boeken. De passieve houding die zowel werkgevers als werknemers in het eerste ziektejaar vaak laten zien, zal moeten worden doorbroken. Werken aan snelle terugkeer op de eigen werkplek en, als dat niet kan, weer aan het werk op een andere plaats. Bij een krappe arbeidsmarkt moet dat beleid kans van slagen hebben. In het kort samengevat: Nederland heeft een evenwichtig pensioenstelsel en krijgt bovendien te maken met een relatief minder ongunstige verhouding tussen ouderen en de rest van de bevolking dan veel andere landen in de Europese Unie (EU). Boven Nederland dreigen dus geen onheilspellend donkere wolken. Maar toch is er ook niet een toekomst die geheel zorgeloos en zonnig is. 5.3. Donkere wolken boven andere EU-landen In veel andere landen van de EU pakken zich inderdaad donkere wolken samen. Want er zijn nogal wat EU-landen met aanzienlijk achterstallig onderhoud. Ongeveer 88 procent van de totale Europese pensioenen bestaat

71

uit omslaggefinancierde publieke pensioenen: onze AOW. Slechts een magere zeven procent van de pensioenen in de EU is gebaseerd op kapitaaldekking. In Nederland is die verhouding veel evenwichtiger: het aandeel van de privaat gefinancierde pensioenen is bijna even groot als dat van de AOW. Niet voor niets hebben de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) en de Wereldbank al herhaaldelijk gewaarschuwd en bij regeringen aangedrongen op meer evenwichtige pensioenstelsels in Europa. Hoe langer wordt gewacht met herzieningen van de pensioenstelsels, hoe lastiger het wordt. Uitstel betekent geen afstel. De last van de dubbele financiering, voor het bestaande stelsel en voor het kapitaaldekkingsstelsel, wordt lichter naarmate daarmee sneller een begin wordt gemaakt. Dan kan die last over een langere tijd worden uitgespreid. Blijven tijdige ingrepen achterwege, dan kan de stijging van de premielast de grens overstijgen van wat redelijkerwijs mag worden verwacht aan solidariteit tussen de verschillende generaties. Met het grote risico dat de overheidsfinanciën —de laatste jaren vaak moeizaam op orde gebracht— weer in het ongerede raken door te hoge uitgaven en oplopende staatsschuld. Nederland heeft al geruime tijd aangedrongen op voorzorgsmaatregelen tegen de gevolgen van de vergrijzing. De EU realiseert zich inmiddels gelukkig ook dat er een groot probleem kan ontstaan. Op de top van Stockholm in maart 2001 hebben we afspraken gemaakt over de toekomst van de oudedagsvoorzieningen. De belangrijkste is dat bij de jaarlijkse toetsing van het begrotingsbeleid ook zal worden gelet op de financiële haalbaarheid van de pensioenstelsels in de Europese lidstaten. Die zijn daardoor gedwongen om het onderwerp pensioenen op de nationale agenda te zetten. Dat dwingt de lidstaten van elkaar te leren. Want wie in gebreke blijft, moet rekening houden met een waarschuwing van de Raad. Als verbetering uitblijft, kan het opleggen van een boete aan de orde komen. Druk dus vanuit Europa, maar ook uit de eigen samenleving. Immers, er zal politieke pressie komen uit het steeds omvangrijkere vergrijsde deel van de samenleving. De groeiende legers grijze kiezers zullen van hun regeringen eisen dat ze de nodige voorzieningen treffen om de onbezorgde oude dag van de gepensioneerden veilig te stellen. Zodat gepensioneerden ook in de toekomst over een toereikend inkomen beschikken. Een aantal landen komt al in beweging. Duitsland werkt bijvoorbeeld aan de overgang naar kapitaaldekking.

72

5.4. Meerdere oplossingen denkbaar Nederland hecht eraan dat de pensioenproblematiek hoog op de Europese agenda blijft staan. Het Nederlandse drie pijler-model is daarbij niet de enig denkbare oplossing voor de pensioenproblematiek in Europa. Elk land kan zelf het beste beoordelen welke voorzorgsmaatregelen het meest doelmatig zijn. Eén ding is in ieder geval niet verantwoord: afwachten en, als de nood hoog gestegen is, grijpen naar het middel van de inflatie om daarmee de pensioenverplichtingen weg te laten smelten. De ontwrichtende werking van inflatie staat in geen enkele verhouding tot het schijnbare voordeel van de verzachting van de lasten die daarvan het gevolg is. Structurele terugkeer van de inflatie leidt er alleen maar toe dat de sociale bescherming van ons allemaal op de tocht komt te staan. Pensioenen kunnen niet geïsoleerd worden gezien van de opvattingen over het gehele inkomens- en sociale zekerheidsbeleid en raken ook het arbeidsmarktbeleid en het fiscale beleid. Dat houdt in dat het niet doelmatig is om de verschillende lidstaten van de EU sterk te beperken in hun beleidsvrijheid op het gebied van de oudedagsvoorzieningen. Aan de andere kant moeten we wel bewerkstelligen dat de lidstaten voldoende maatregelen nemen om te voorkomen dat de vergrijsde samenleving haar sociale samenhang verliest. Daar ligt een taak voor de EU. Daar moeten we ook in Nederland aan werken. Daarvoor moeten we de politieke moed opbrengen om ons niet door de waan van de dag, maar door onze visie op de toekomst van de vergrijsde samenleving te laten leiden.

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 73-83

6. De rol van de Europese Unie op pensioengebied: ondersteunend of corrigerend? Toespraak door mw. H.C.J. van den Burg∗, lid van het Europees Parlement voor de Partij van de Arbeid (PvdA) Staatssecretaris Hoogervorst heeft in zijn toespraak aangegeven wat de Nederlandse positie is in de Europese discussie over het probleem van vergrijzing en de toekomst van de pensioenen. Mijn toespraak zal zich richten op de vraag waarom Europees beleid noodzakelijk is en een indruk geven van de discussie op Europees niveau. Het vraagstuk vergrijzing vereist een nationale én Europese aanpak. Op beide niveaus moet actie worden ondernomen om de houdbaarheid en kwaliteit van pensioenen in Europa veilig te stellen. Als gevolg van verdergaande integratie op economisch en monetair gebied zijn gezonde overheidsfinanciën en een adequaat arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid gedeelde prioriteiten geworden. Hoewel de welvaart in Europa de ∗

Ieke van den BURG (1952) heeft in de periode 1970-1976 Sociale Wetenschappen gestudeerd aan de Rijksuniversiteit te Utrecht. In de periode 1976-1983 heeft zij een opleiding gevolgd en gewerkt in de grafische sector (onder andere als gediplomeerd offsetdrukker). Daarna werd zij achtereenvolgens beleidsadviseur Vrouw en Arbeid Druk en Papier FNV en Vrouwensecretariaat vakcentrale FNV (1984-1990), gekozen Federatiebestuurder FNV (1991–1997; verantwoordelijk voor onder andere arbeidsrecht, arbeidsverhoudingen, medezeggenschap, kwaliteit van de arbeid, Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) en Europese coördinatie), en adviseur Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) (1998-1999). Tevens is zij lid geweest van de SociaalEconomische Raad (SER) (1988-1997) en van het Economisch en Sociaal Comité EU in Brussel (1994-1998) (onder andere lid Bureau en voorzitter Commissie Sociaal Beleid). Momenteel is mevrouw Van den Burg lid Europees Parlement (sinds juli 1999), PES (tweede kandidaat op lijst PvdA), lid Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken, en plaatsvervangend lid Commissie Economische en Monetaire Zaken.

74

afgelopen jaren is gestegen, vallen er nog teveel mensen buiten de boot. De toekomst van de pensioenstelsels in Europa is ook in dat licht van uitermate groot belang. Pensioenstelsels op de Europese agenda Dat een discussie over pensioenstelsels zeer gecompliceerd is, ondervind ik in mijn Europese werk bijna dagelijks aan den lijve. Er zijn vijftien lidstaten met evenzoveel verschillende systemen en tradities, en met elk hun eigen preferenties en vanzelfsprekendheden. Dit maakt het debat in Europees verband er niet makkelijker op. Op het moment van dit congres (3 juli 2001) zitten we midden in dat debat. Uw congres vindt plaats op de dag van het plenaire debat en één dag voor de stemmingen in het Europees Parlement over een belangrijk rapport in het pensioenendossier, namelijk het rapport over aanvullende bedrijfspensioenen. Dit rapport betreft de zogenaamde ‘eerste lezing’ van een Richtlijnvoorstel dat Europees Commissaris Bolkestein in oktober 2000 heeft ingediend1. Verder wordt vandaag —als alles goed gaat— een tweede Mededeling vastgesteld in de Europese Commissie met verdere voorstellen voor een gezamenlijke strategie voor safe and sustainable pensions2. Deze mededeling, voorbereid door Europees Commissaris voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid Anna Diamantopoulou, is een vervolg op de eerdere mededeling3 die tegelijk met de hiervoor genoemde richtlijn van Bolkestein uitkwam. Het is een vervolg op en een verdere uitwerking van de voornemens die de staats- en regeringsleiders op verschillende Europese Toppen hebben geuit, te beginnen in Lissabon in het voorjaar van 2000 en vervolgens onder het Zweedse voorzitterschap in 2001 in Stockholm en Göteborg4. 1

2

3 4

COM(2000)0507; het rapport met de amendementen van het Europees Parlement werd op 7 juli 2001 aangenomen, en heeft de code PE 295.986. COM(2001)0362; het Europees Parlement is momenteel bezig hierover een advies te formuleren. COM(2000)0622; op 11 oktober 2000, tegelijk met het richtlijnvoorstel, uitgebracht. Inmiddels is door de Europese Raad in Laeken in december 2001 een belangrijk document vastgesteld inzake doelstellingen en werkmethoden op pensioengebied, dat werd voorbereid door twee adviescomités, te vinden als annex bij de conclusies van Laeken, met het nummer 14098/01; hierin wordt een open coördinatieproces geïnitieerd, waarvoor de lidstaten in september 2002 ieder met een rapportage zullen moeten komen, die vervolgens voorzien van analyse en aanbevelingen op de sociaal-

75

De afgelopen maanden zijn er veel doemscenario’s geschetst over de toekomst van pensioenen in Europa. “De tijdbom tikt”, “Nederland moet straks opdraaien voor de slechte pensioensystemen van andere lidstaten”, “De waarde van onze pensioenen wordt uitgehold door de euro”, om maar een paar citaten te geven. Ik spreek liever van een uitdaging in plaats van een crisis. Het is echt niet nodig om in paniek te raken bij het onderwerp ‘Europa en pensioenen’. Maar het is wel belangrijk om actie te ondernemen en moeilijke beslissingen niet uit de weg te gaan, anders komen er daadwerkelijk donkere wolken boven het sociaal Europa drijven en zal de onderlinge solidariteit ernstig worden ondermijnd. Waarom is Europees beleid aangaande pensioenen noodzakelijk? Centraal staat het subsidiariteitsbeginsel: lidstaten bepalen zelf hoe ze hun pensioenstelsel inrichten. Iedere minister en staatssecretaris van Sociale Zaken zal dat benadrukken. Maar tegelijkertijd zullen hun collega’s van Financiën (in Europees jargon de EcoFin-ministers) beklemtonen dat lidstaten steeds meer van elkaar afhankelijk zijn als het gaat om de financiële houdbaarheid van pensioenen. Niet alleen kunnen kosten voor het financieren van het pensioenstelsel een te grote druk leggen op de begrotingen van de lidstaten, het kan ook het Stabiliteits- en Groeipact van de Europese Unie (EU), waarmee lidstaten zich in het kader van de Economische en Monetaire Unie (EMU) hebben vastgelegd op begrotingsevenwicht, een beheerste inflatie en een lagere staatsschuld, ondermijnen. Dit kan vervolgens weer serieus doorwerken in zowel de stabiliteit van de euro als de economische groei en werkgelegenheid in de EU. De discussie over pensioenen heeft kortom een duidelijke economische dimensie. De eerste drie bijdragen in dit boeknummer leveren daarvoor voldoende stof. Maar er is meer. De discussie over pensioenen heeft, zeker voor mij als sociaal-democrate, ook een belangrijke sociale dimensie: solidariteit tussen generaties, tussen gezonde en zieke mensen, tussen mannen en vrouwen, tussen arm en rijk. Zoals mevrouw Diamantopoulou terecht —ook in de richting van haar collega-commissarissen— wel eens heeft gezegd: pensioen is niet een economisch thema met sociale aspecten, maar een sociaal thema met economische aspecten. Dimensies van dat sociale thema zijn tweeërlei. Ten eerste is er de inhoud en kwaliteit van de oudedagsvoorziening. Dit raakt het thema van armoede economische voorjaarstop van 2003 tot gezamenlijke Europese conclusies kunnen leiden.

76

en sociale uitsluiting alsook het thema van kwaliteit en invulling van arbeidspatronen. Daarbij kan het mes aan twee kanten snijden: een grotere en meer gespreide arbeidsparticipatie —met name van vrouwen en oudere werknemers— is zowel voor de inhoud als voor de financiële houdbaarheid van pensioenregelingen van het allergrootste belang. De tweede dimensie is die van de arbeidsmobiliteit in Europa. Ook hier is sprake van een dubbelslag: vanuit economisch oogpunt is een grotere arbeidsmobiliteit binnen, maar ook van buiten de EU nodig. Eén van de grootste barrières voor deze arbeidsmobiliteit is echter de verscheidenheid en slechte aansluiting van pensioensystemen! Ook hierop probeert de Europese Commissie meer initiatief te nemen. Onlangs is een taskforce ingesteld die zich —in vervolg op eerdere analyses en voorstellen— moet buigen over de vereisten van de nieuwe arbeidsmarkten in Europa. Naast onderwerpen zoals adequate levenslange scholing en afstemming van kwalificaties, staat het coördineren van pensioensystemen als een belangrijk probleemgebied op de agenda. Kortom: Europa is meer dan markt en munt alleen, ook als het om pensioenen gaat. Het is derhalve tevens van belang om een geschikte policy mix te vinden. Het vraagstuk van pensioenen vereist een evenwichtige aanpak, waarin economische, werkgelegenheids- en sociale aspecten een plaats moeten krijgen. Ook de Nederlandse regering is er, blijkens een brief van staatssecretaris Hoogervorst aan de Tweede Kamer, voorstander van om tot een nauwere samenwerking te komen tussen de betrokken raadsformaties: de Sociale Raad, EcoFin-raad en hun respectieve adviesorganen. Ik denk dat dat één van de grote uitdagingen is voor de Belgische minister Vandenbroucke van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tijdens het Belgische voorzitterschap van de EU, dat in de zomer van 2001 is begonnen. Bovendien zal hij daarbij ook de sociale partners en andere actoren in het pensioenveld moeten betrekken5. Wat wordt er reeds op Europees gebied ondernomen? De discussie over de toekomst van pensioenstelsels in Europa staat nog niet zo lang op de agenda van de Europese instellingen, maar heeft tijdens het Zweedse voorzitterschap in de eerste helft van 2001 een belangrijke impuls gekregen. Mede onder druk van Nederland is de houdbaarheid en kwaliteit 5

Zie voetnoot 4 voor het voorlopige resultaat van de inspanningen van Vandenbroucke op de Top van Laeken, december 2001. Het voorzitterschap van de EU is vanaf 1 januari 2002 tot 1 juli 2002 in handen van Spanje.

77

van pensioenstelsels in het licht van de vergrijzing op het hoogste niveau van staats- en regeringsleiders aan de orde gesteld. Tijdens de Top van Stockholm in het voorjaar 2001 is besloten tot het opstarten van een systeem van open coördinatie op het terrein van de pensioenen. De lidstaten bespreken en controleren elkaars pensioenbeleid voortaan elk jaar. In het ‘Stabiliteitsprogramma’, waarin elk land verantwoording aflegt over zijn begrotingsbeleid, komt een aparte paragraaf over de financiële gevolgen van de vergrijzing. Er zijn weliswaar geen sanctiemogelijkheden afgesproken, maar wel kunnen lidstaten straks wellicht een officiële vermaning krijgen als zij zich niet aan de afspraken houden. In Göteborg werden deze afspraken bevestigd en werd afgesproken om een begin te maken met de ontwikkeling van gemeenschappelijke doelstellingen en indicatoren op het gebied van pensioenen. Aan de basis van deze gemeenschappelijke doelstellingen staat het streven naar toereikende pensioenstelsels en tegelijkertijd de noodzakelijkheid om de overheidsfinanciën gezond te houden en de solidariteit tussen generaties te handhaven. Dit kan onder andere worden bereikt door: 1) een verhoging van de arbeidsparticipatie, in het bijzonder van vrouwen en ouderen; 2) een verlaging van de staatsschuld; en 3) de spreiding van de pensioenvoorzieningen over verschillende pijlers. Het Belgische voorzitterschap zal hier voortvarend mee aan de slag gaan. Dat is Frank Vandenbroucke en zijn collega’s wel toevertrouwd. Belang van een geïntegreerde aanpak Zelf vind ik deze gecoördineerde aanpak vooral van belang om de diverse invalshoeken van waaruit bemoeienis met de pensioenen bestaat onder één paraplu te brengen, en een overall regie te voeren. Want tot nu toe zijn de initiatieven versnipperd en teveel vanuit de specifieke beleidskokers en disciplines ontwikkeld. Het onderstaande moge dat illustreren: •

•

Het Economic Policy Committee (EPC), een belangrijke adviesclub van de EcoFin-raad, heeft zich alleen over de financierbaarheid gebogen en daartoe demografische scenario’s doorgerekend die weer volstrekt geen rekening houden met andere factoren. Ook vanuit Nederland was daarop forse kritiek. Het Richtlijnvoorstel van Bolkestein van oktober 2000 is onderdeel van de agenda om de financiële markten te liberaliseren en te internationaliseren. Dat er ook nog iets over grensoverschrijdende deelname aan pensioenregelingen in staat, is eigenlijk een doekje voor het bloeden: de

78

•

•

•

6

7 8

hoofdzaak is het vrijmaken van het kapitaal dat in pensioenfondsen is opgebouwd voor de Europese kapitaalmarkten. De problematiek van de arbeidsmobiliteit is deels ondergebracht bij het Europees Pensioenforum, dat een paar jaar geleden werd opgericht en zich onder meer richt op de problematiek van de waardeoverdracht6. Terecht is er door dit forum steeds op gewezen dat er weinig te coördineren en stroomlijnen valt, indien de lidstaten hun fiscale behandeling van pensioenen niet méér op elkaar afstemmen. Met name het verschil in benadering van het belasting heffen ofwel op de premiebijdragen ofwel over het later uitgekeerde pensioeninkomen, zorgt voor grote aansluitingsproblemen. Over deze fiscale problematiek is in het voorjaar van 2001 eindelijk een Mededeling7 uitgebracht, ook door Europees Commissaris Bolkestein die eveneens de Europese belastingportefeuille beheert. Het Europees Parlement had graag wat ambitieuzere voorstellen gezien in samenhang met de Richtlijn en overige voorstellen. Maar Bolkestein benadert de kwestie met fluwelen handschoentjes, bang als hij is om een zeperd te halen op het moeilijke terrein van de belastingen, waar lidstaten erg op hun strepen staan en met unanimiteit moeten beslissen. Ik ben tot rapporteur aangewezen voor deze Mededeling en heb zelf het idee dat er meer mogelijk moet zijn8. Ten slotte de sociale invalshoek. Daar is een relatie gelegd met het bredere proces van open coördinatie van sociaal-economisch beleid zoals dat in Lissabon in het voorjaar van 2000 is ingezet. Het Comité voor Sociale Bescherming (in het Engels afgekort SPC, en een met het EPC vergelijkbaar adviescomité voor de Sociale Raad) heeft hier het voortouw om de notie van sociale cohesie uit te werken, die in Lissabon nadrukkelijk is afgesproken als integraal onderdeel van de strategie om Europa op te stuwen in de vaart der volkeren. Daar hoort armoedebeleid bij, beleid om sociale uitsluiting tegen te gaan, maar ook de Sociale Agenda, die in Nice onder Frans voorzitterschap werd vastgelegd. Deze sociale agenda heeft ook betrekking op onderwerpen als kwaliteit van de arbeid, gezondheidszorg, gelijke behandeling, et cetera.

Dit pensioenforum heeft op 9 juli 2001 een officiële status gekregen in een besluit van de Europese Commissie, gepubliceerd onder nummer C(2001) 1775. COM(2001)0214. Mijn rapport is op 13 december 2001 aangenomen in het Europees Parlement, en is te vinden onder nummer A5-0388/2001 of PE 304.717.

79

Ik hoop dat het Belgische voorzitterschap erin slaagt om zowel samenhang in deze verschillende benaderingen te brengen als de verkokering te doorbreken die ook op het Europese vlak bestaat tussen de directoratengeneraal, de ‘ministeries’ van de Europese Commissie. Als het goed is, schept de Mededeling die de Commissie in de week van uw congres vaststelt, daarin orde. Methode van werken Wat de methode van werken betreft, hoop ik ook dat in deze Mededeling een vruchtbare synergie wordt gevonden tussen enerzijds de ‘communautaire’ methode9 en anderzijds de nieuwe methode van ‘open coördinatie’ die door de lidstaten ook wel een beetje is uitgevonden om tamelijk vrijblijvend te kunnen uitwisselen, zonder Europese competenties over te dragen. Bij gevoelige zaken zoals pensioenen en sociale zekerheid is die laatste benadering natuurlijk erg begrijpelijk en historisch te verklaren. Voor het op gang brengen van processen is het heel goed dat er van onderaf, vanuit de lidstaten, wordt gestart. Maar het moet wel ergens toe leiden…. Voor een geschikte aanpak kan het zogenaamde ‘Luxemburg proces’ model staan. Dat is de procedure die in het najaar van 1997 is ontwikkeld met betrekking tot de werkgelegenheidsrichtsnoeren. De Europese Commissie stelt —in overleg met het Europees Parlement— richtsnoeren op en becommentarieert de nationale rapporten en actieplannen die de lidstaten voorleggen. Zij kan echter ook voorstellen die wel binnen de communautaire bevoegdheden liggen, aan dit proces koppelen. Zo is bijvoorbeeld het beleid in de sociale fondsen meer op werkgelegenheid afgestemd en heeft de Europese InvesteringsBank speciale programma’s ontwikkeld. Iets dergelijks moet ook rondom de pensioen- en vergrijzingsdiscussie worden ontwikkeld. Het is goed dat lidstaten zich hebben gecommitteerd aan zo’n gezamenlijke coördinatie en afstemming. Maar het proces moet wel zijn doorwerking hebben in Europese maatregelen die bijvoorbeeld op het terrein van de fiscale behandeling van pensioenen en de arbeidsmobiliteit vanuit de gezamenlijke doelstellingen en analyses noodzakelijk zijn.

9

De communautaire methode is een werkwijze op basis van het Europees Verdrag, waarbij de Commissie met wetgevings- of andere voorstellen kan komen, en waarbij het Europees Parlement (en op sociaal terrein ook de Europese sociale partners) hun volwaardige legitieme rol kunnen spelen.

80

Onvermijdelijk zullen over enige tijd ook verdere taboes onder ogen moeten worden gezien: de vraag of er inderdaad niet méér moet worden geharmoniseerd in sociale zekerheids- en pensioensystemen, al was het vooralsnog maar alleen voor categorieën die echt mobiel zijn en van lidstaat wisselen. Ik doel dan op de ideeën die indertijd werden geopperd door professor Pieters voor een zogenaamd ‘dertiende stelsel’ (dat was toen de Europese Gemeenschap (EG) nog twaalf leden telde), dat als keuzeoptie voor mobiele werknemers werd geponeerd10. Een andere wezenlijke vraag —zeker ook in relatie tot de uitbreiding van de EU— is die naar de schaal waarop solidariteit moet worden georganiseerd: een Europees minimuminkomen of minimumpensioen en een solidaire financiering daarvoor, waarvoor de financiering zich ook —zoals bij de structuur- en cohesiefondsen— over de grenzen kan uitstrekken…? Meer sociale samenhang is in ieder geval een doelstelling. En waarom zou het wel vanzelfsprekend zijn dat Groningers met Limburgers en Zeeuwen in dezelfde regelingen zitten, maar dat er tussen de inwoners van Luik en Maastricht enorme verschillen bestaan, terwijl hun grensregio meer een economische eenheid is? Hinderlijke spraakverwarring Maar zover zijn we nog lang niet. Vooralsnog zullen we onze handen vol hebben aan het oplossen van de enorme Babylonische spraakverwarring als het om de pensioenregelingen gaat. Eerste, tweede, derde pijler: overal wordt daar wat anders onder verstaan. •

•

10

Vanuit Nederland zouden we denken dat de eerste pijler, de publieke voorziening zoals onze AOW, een flat rate minimumregeling is. In de meeste landen is dat echter niet het geval: het is wel een omslagstelsel, maar gerelateerd aan het individueel opgebouwde arbeidsverleden. Net zomin is vanzelfsprekend dat wat Europees de tweede pijler heet —aan bedrijf of beroep gerelateerde pensioenvoorzieningen— kapitaalgedekt is: de spoorweg- en andere pensioenfondsen in Frankrijk zijn op omslag gebaseerd. Voor de meeste Fransen staat omslag (repartition) gelijk met ‘solidariteit tussen generaties’, en kapitaaldekking met ‘verderfelijk egoïstische, elitaire en bovenal riskante speculatie op de beurs’.

Dat idee heb ik weer opgepakt in een scenario dat ik schreef in het boekje ‘Europa Quo Vadis’, dat door de PvdA Eurodelegatie in november 2000 werd uitgebracht.

81 •

•

Als het aan Bolkestein en zijn ‘Interne Marktmensen’ ligt, zit in de definitie van de kapitaalgedekte tweede pijler, waar zijn richtlijn over gaat, ook niet vanzelfsprekend het dekken van ‘biometrische risico’s’ zoals dat in het Europese jargon is gaan heten: van het risico van langlevendheid (dus een pensioenuitkering op basis van annuïteit op grond van een gemiddelde levensverwachting) en van het risico van invaliditeit en vroegtijdig overlijden, waarbij financieel afhankelijke nabestaanden zijn betrokken. Voor ons in Nederland is het cruciale onderscheid tussen de tweede en derde pijler dat de Nederlandse pensioenregelingen in de tweede pijler (inclusief de beschikbare premieregelingen) collectief zijn en gebaseerd op solidariteit: doorsneepremies en acceptatieplicht, terwijl de regelingen in de derde pijler gerelateerd zijn aan persoonskenmerken van individuen: leeftijd, geslacht, gezondheid.

Ik geef u een voorbeeld van die Babylonische spraakverwarring. De Europese koepel waarbij bijvoorbeeld onze Nederlandse Vereniging van Bedrijfstakpensioenfondsen (VB) en Stichting voor OndernemingsPensioenFondsen (OPF) zijn aangesloten, stuurde mij onlangs een e-mail over het rapport van het Europees Parlement inzake de Richtlijn. Daarin wijst deze koepel scherp de gedachte af dat verzekeringsmaatschappijen en financiële instellingen onder de regels van de Richtlijn zouden mogen vallen, zonder aparte rechtspersonen op te richten. Vanuit diezelfde behoefte om de grenzen tegenover de levensverzekeringswereld af te bakenen, wijzen zij echter ook de benadering af dat de hiervoor genoemde biometrische risico’s worden afgedekt. Met het eerste kan ik het volledig eens zijn: ik wil ook een scherpe afgrenzing tussen de commerciële producten van banken en verzekeringen die in de derde pijler thuishoren en waarvoor al richtlijnen bestaan, en de tweede pijlerfondsen waar deze richtlijn over moet gaan. Maar voor mij is een even cruciaal verschil dat de fondsen in de tweede pijler ook onderlinge solidariteit regelen en niet puur individuele spaarplannen zijn. En dat is nou juist de kern van die eis van het dekken van biometrische risico’s waarvoor vooral mijn sociaal-democratische fractie zich hard heeft gemaakt. Drie kernbegrippen Het zal niet eenvoudig zijn voor de discussie onder het Belgische voorzitterschap om de begrippen helder te definiëren en ‘de neuzen dezelfde kant uit te krijgen’. Ik denk dat de drie kernbegrippen die Vandenbroucke noemt, en die —verwacht ik— ook in de Mededeling van de Commissie

82

zullen komen, een goede paraplu zijn, waaronder deze discussie gevoerd kan worden: 1. adequacy (toereikendheid en kwaliteit); 2. financial sustainability (financiële houdbaarheid); 3. adaptability (‘modernisering’, aanpassing aan actuele ontwikkelingen in levens- en arbeidspatronen). Daarmee kunnen ook de belendende terreinen van demografische ontwikkelingen, arbeidsmobiliteit, vergroting van de arbeidsparticipatie, kwaliteit van de arbeid, combinatie arbeid en zorg, en een meer ontspannen arbeidsmigratiebeleid aan de orde komen. De pensioen- en vergrijzingsproblematiek kan niet geïsoleerd worden bekeken, want zij heeft vele raakvlakken. Het Belgische voorzitterschap heeft de schone taak om samen met de Commissie en het Europees Parlement de route uit te stippelen naar Barcelona, de volgende sociaal-economische voorjaarstop in 2002, en regie aan te brengen. Met heldere, breed gedragen doelstellingen, die tegelijkertijd goed en concreet te operationaliseren zijn, met indicatoren en benchmarks, maar ook wat mij betreft met regelgevingsvoorstellen en maatregelen die binnen de Europese communautaire competentie vallen11. Geen eenheidsworst De kunst zal zijn om een balans te vinden tussen de diversiteit en autonomie van de lidstaten enerzijds, en de noodzaak tot afstemming en gezamenlijk handelen op Europees niveau anderzijds. Dat zal niet leiden tot een eenheidsworst waarbij bijvoorbeeld, zoals CDA Tweede-Kamerlid Jan Peter Balkenende —met alle Nederlandse borstklopperij vandien— wel eens heeft geopperd, aan alle lidstaten wordt opgelegd binnen een bepaalde termijn over te gaan op kapitaaldekking van de pensioenen, op straffe van de sancties die in het Stabiliteitspact zijn voorzien. Het zal wel moeten leiden tot preciezere analyses en prognoses en gezamenlijke doelstellingen ten aanzien van de financiële houdbaarheid, die voor iedere lidstaat tot een eigen policy mix moeten leiden die daarin past.

11

Zoals aangegeven in voetnoot 4, zijn op de Top van Laeken in deze geest doelstellingen geformuleerd. Het open coördinatieproces is in gang gezet, echter nog niet in Barcelona. Pas op de daaropvolgende voorjaarstop van 2003 zal er weer een speciale discussie aan worden gewijd.

83

De adviesaanvraag aan de Sociaal-Economische Raad (SER)12 over de EU en de gevolgen van vergrijzing moge een uitdaging zijn om daar vanuit Nederland een bijdrage aan te leveren, die het niveau van een nationale rapportage overstijgt en die ook voor de Europese beleidsmakers in bredere zin inspiratie biedt. Wat mij betreft dus geen donkere wolken en onheilstijdingen, maar een genuanceerde en zonnige kijk op de ontwikkelingen.

12

Op 12 juni 2001 heeft het kabinet de SER een adviesaanvraag gestuurd over de EU en de gevolgen van de vergrijzing. De centrale vraag luidt of de EU en haar afzonderlijke lidstaten de juiste stappen hebben gezet om zich te kunnen voorbereiden op de consequenties van demografische ontwikkelingen voor de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, de zorg en immigratie. Inmiddels is op 5 februari 2002 het Ontwerpadvies EU en Vergrijzing verschenen.

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 85-89

7. Aanpak vergrijzingslast: de werknemersvisie Toespraak door mw. drs. C.E. Roozemond∗, vice-voorzitter van de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV)/SER-lid namens de FNV Sombere toonzetting niet nodig Ik begin mijn betoog met enkele observaties en vervolg daarna met een aantal reacties op de eerdere bijdragen in dit boeknummer. Allereerst vind ik de titel van het NVD/SER-congres —Donkere wolken boven sociaal Europa— deprimerend. De FNV ziet namelijk de vergrijzing niet zo somber in. Ik ben er voorstander van om de discussie over de gevolgen van vergrijzing niet alleen te verengen tot termen als vergrijzingsdruk, arbeidsparticipatie en arbeidsmigratie. Vergrijzing heeft een veel bredere maatschappelijke betekenis en uitstraling. Ga in de winter eens naar Andalusië of nog verder naar Florida en neem uw golfclubs mee, als golfen tot uw hobby’s behoort. Dan zult u zien dat vergrijzing niet alleen naar en vervelend hoeft te zijn. Op genoemde plekken zie je een samenleving met veel ouderen, die allerminst tot veel schrikbeelden leidt, laat staan tot donkere wolken die dreigend boven ons hangen. Je ziet daar een sociale configuratie zonder allerlei problemen. In de toeristenbranche ontstaan dan ∗

Kitty Roozemond (1955) is sinds 1 juni 1997 vice-voorzitter van de Federatie Nederlandse Vakbeweging. Tot haar portefeuille behoren onder andere kwaliteit van de arbeid (inclusief arbo), medezeggenschap, ‘employability’, Europa, vrouwen en minderheden. Zij heeft de middelbare school in Nederland en in de Verenigde Staten gevolgd en onder andere gestudeerd aan de Universiteit van Amsterdam (cum laude Doctoraalexamen Germanistiek in 1980). Vanaf 1981 werkt zij in dienst van de FNV vakbeweging. Zij begon toen bij de vakcentrale FNV, eerst bij het Vrouwensecretariaat en later als beleidsmedewerkster bij de afdeling Sociale Zekerheid. Daarna was zij landelijk secretaris Spoorwegen bij de Vervoersbond FNV. Vanaf 1989 was zij lid van het bondsbestuur van de Dienstenbond FNV, eerst als algemeen secretaris, daarna CAOcoördinator en vice-voorzitter (tot juni 1997). Zij is nu onder meer lid van de SER en het dagelijks bestuur van de SER en van het bestuur van de Stichting van de Arbeid. Verder is ze onder andere (dagelijks) bestuurslid van de Europese vakcentrale, het EVV.

86

ook marketingactiviteiten die zich heel nadrukkelijk op oudere burgers richten. Kortom, het geschetste beeld is misschien wat frivool maar ik wil graag wat tegenwicht bieden tegen een al te sombere toonzetting. Vergrijzingslast valt op te vangen Er is in Nederland alle reden voor minder doemdenken en voor wat meer vrolijkheid bij dit onderwerp. De vergrijzingslast is in ons land heel goed te overzien. Dat heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) al eerder aangegeven en ook het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft dat geconcludeerd. Een groei in de sociale zekerheidsuitgaven door de vergrijzing met een kleine drie (middenscenario) of vijf (hoge scenario) procentpunt van het Bruto Binnenlands Product (BBP) is op zich in de Nederlandse situatie goed op te vangen. Het is natuurlijk dan wel verstandig om zeer vroegtijdig op deze ontwikkeling te anticiperen. Maar dat proces is al in gang gezet. De projecties in de bijdrage van Van Ewijk zijn gericht op het midden van deze eeuw. Dat is heel goed, want dan weet je waar je nu staat. Wat de projecties aangeven, hoeft natuurlijk niet de werkelijkheid te worden, maar het geeft wel richting aan het te voeren beleid. Regelmatig moet je weer nieuwe langetermijnprojecties opstellen om zonodig het beleid bij te stellen. Verder is het begrotingstekort intussen omgevormd in een overschot. De staatsschuld loopt als percentage van het BBP snel terug, van 80 procent in 1993 naar minder dan 50 procent in 2002 en dat ondanks de tegenvallende economische groei dit jaar (2001) en komend jaar (2002). Dat brengt uiteraard een navenant dalende rentelast met zich mee. Daarnaast hebben we allerlei afspraken gemaakt om de AOW (Algemene OuderdomsWet)-last te kunnen opvangen. Van Ewijk wijst in zijn bijdrage terecht op onze verborgen schat in de toekomst, de belastingclaim die er ligt door de omkeerregel: nu zijn de pensioenpremies voor de inkomstenbelasting weliswaar een aftrekpost (dat wil zeggen minder overheidsinkomsten nu), maar de toekomstige pensioenuitkeringen zijn wel belastbaar (dat wil zeggen méér overheidsinkomsten in de toekomst). Bovendien zullen veel ouderen straks een eigen huis hebben dat hypotheekvrij is. Tegen deze achtergrond ziet het FNV de vergrijzing niet zo somber in. Allerlei financierings- en spaararrangementen zijn al getroffen. Langer doorwerken Naast de financieringsarrangementen is de ontwikkeling van de arbeidsparticipatie natuurlijk van het allergrootste belang voor het draagvlak voor de AOW en voor de voorzieningen waarop vooral ouderen een beroep doen.

87

Ook daar zien we dat inmiddels oudere werknemers langer doorwerken dan ze tot voor kort deden. Dat heeft alles te maken met de omzetting van de VUT (Vervroegde Uittreding) naar flexibele pensioen-regelingen. Zo zien we een stijgende arbeidsparticipatie van oudere mannen, maar zeker ook van oudere vrouwen. Dat is een zeer belangrijke observatie waar ik met nadruk op wil wijzen. De omzetting van de VUT naar vormen van flexibel pensioen brengt een volstrekt andere ‘incentivestructuur’ met zich mee dan we gewend waren. Populair gezegd, bij de VUT was je een dief van je eigen portemonnee als je niet met je zestigste de arbeidsmarkt verliet. De ‘incentivestructuur’ van flexibele pensioenen is een gans andere. Zo is de opbouwperiode langer en ligt de zogenaamde ‘pensioenricht-leeftijd’ gemiddeld wat hoger: op 61,5 jaar en niet meer op 60 jaar zoals bij de VUT. Verder valt de netto uitkering lager uit, maar langer doorwerken loont fors. Dat is natuurlijk heel anders dan bij de VUT. Als je één jaar langer doorwerkt —één jaar later met pensioen gaat— leidt dat meestal tot een acht procent hoger aanvullend pensioen daarna. Pas vanaf 2010 zullen we daar overigens de echte effecten van merken. De huidige 55-plussers zitten veelal nog in een of andere overgangsregeling. Na 2010 zal het merendeel van de nieuwe generaties 60-plussers volledig met die nieuwe ‘incentivestructuur’ te maken krijgen. Europa De landen om ons heen hebben natuurlijk met dezelfde vergrijzingstrend als Nederland te maken, zij het dat de bevolkingsopbouw net iets anders zal zijn. De vergrijzingspiek zal daardoor niet in ieder land precies op hetzelfde moment plaatsvinden. Op Engeland en Ierland na kennen de ons omringende landen een veel minder omvangrijke kapitaaldekking in het pensioenstelsel dan wij in Nederland. Andere bijdragen in dit boeknummer wijzen hier ook op. Dat is de vierde relativerende observatie die ik aan u mee wil geven. Nederland staat er relatief goed voor, zo is het gevoel bij de FNV. Dus laten we wat dat betreft niet alleen onze knopen, maar ook eens onze zegeningen tellen. Ons pensioenstelsel zit degelijker en duurzamer in elkaar dan in de landen om ons heen. En toch gaan we dan zitten piekeren, dat zal wel bij de volksaard horen. Ik pleit voor meer vrolijkheid zelfs als het over het thema vergrijzing gaat. We zijn kennelijk bang dat onze buurlanden uit onze rijk gevulde pensioenruif willen komen eten. Of dat ze de inflatie gaan opdrijven en daarmee ons soort pensioenstelsel uithollen. Dat is natuurlijk allemaal onzin. Een buurland heeft er geen voordeel bij om de inflatie op te drijven voor zijn eigen pensioen. Integendeel. Ze hebben dan niet één probleem —dat ze niet voldoende gespaard hebben voor hun

88

pensioen— maar twee problemen, namelijk ook nog het probleem van de hoge inflatie. Enkele reacties In het laatste deel van mijn betoog wil ik reageren op een aantal zaken die in eerdere bijdragen in dit boeknummer worden genoemd. Uiteraard ben ik het eens met iedereen die zegt dat we moeten anticiperen op de gevolgen van de vergrijzing. We moeten daarbij echter niet vervallen in het denken in termen van platte beleidsconcurrentie met de andere landen van Europa. Wij hebben er alle belang bij dat het ook in deze landen, onze belangrijkste handelspartners, goed gaat. Dat ook zij een gunstige economische groei hebben. Wij zijn er dan ook bij gebaat dat in alle landen van de Europese Unie (EU) tijdig een anticiperend beleid wordt gevoerd. Daarom vind ik het ook belangrijk dat dit onderwerp steeds prominenter wordt geagendeerd op de belangrijke sociaal-economische overleggen in Europa. Wat tot dusverre achterblijft, is de uitwerking van een Europese normering van pensioenen. En dan bedoel ik niet een harmonisatie van het pensioenstelsel in Europees verband. Wat ik wel bedoel is dat er een uitwerking moet komen van een minimumnormering voor pensioenen. Hetzelfde geldt wat de FNV betreft voor een Europese minimum inkomensnorm in het algemeen. Maar die zou moeten worden doorgetrokken naar de basispensioenen, in ons geval is dat dus de AOW. Er zijn allerlei concrete voorstellen van de Europese Commissie behalve op het gebied van een minimumnorm voor de pensioenen. Als Europese en als Nederlandse vakbeweging vinden wij het een lacune dat nu uitgerekend bij dit onderwerp, minimumeisen waaraan pensioenstelsels in diverse lidstaten zouden moeten voldoen, een concretisering ontbreekt. We hebben het oog op twee elementen. Ten eerste moet er een vloer worden gelegd die gerelateerd is aan het mediaaninkomen. Dat betekent dus niet dat een pensioen in Portugal hetzelfde moet zijn als een pensioen in Zweden of in Duitsland. Het betekent wél dat het pensioen in iedere lidstaat in ieder geval in eenzelfde verhouding moet staan tot het verdiende inkomen. Met andere woorden, een relatieve en geen absolute benadering. Tot diezelfde relatieve benadering rekenen wij ook het tweede element, namelijk dat er ook een norm zou moeten zijn die inhoudt dat het pensioeninkomen mensen in de gelegenheid stelt om hun leven ongeveer op dezelfde wijze voort te zetten na het bereiken van de pensioendatum. Die twee elementen zouden wij ook in de vorm van een Europese richtlijn verwerkt willen zien.

89

Staatssecretaris Hoogervorst gaat in zijn toespraak in op de sollicitatieplicht voor oudere werknemers. Het kabinet overweegt werklozen van 57,5 jaar en ouder onder de sollicitatieplicht te laten vallen. Dat vindt de FNV geen goed idee. Uit allerlei studies blijkt dat de arbeidsmarktpositie van ouderen nog steeds beduidend veel slechter is dan die van jongeren. De kansen van oudere werklozen (57,5 jaar en ouder) zijn eigenlijk nihil op de arbeidsmarkt. Er staan tegenover allerlei verplichtingen nauwelijks kansen, laat staan resultaten. Wij stellen daarom voor met een sollicitatieplicht te wachten totdat de VUT verder is omgebouwd tot flexibel pensioen; daar gaat immers een belangrijke prikkel vanuit. Laten we nu eens doen waar de FNV al jaren werk van maakt, namelijk een adequaat scholingsbeleid en een adequaat arbo (arbeidsomstandigheden)-beleid voor oudere werknemers. Pas als de arbeidsmarktpositie van de oudere werknemer sterk is verbeterd en gelijk wordt aan die van jongere werknemers, kun je een sollicitatieplicht gaan invoeren. Tot slot wijs ik nog op de relatie tussen pensioenrechten en arbeidsmobiliteit. De FNV is van mening dat Europa, meer dan tot nu toe het geval is, daar ook het voortouw in zou moeten nemen. We zouden in Europa bijvoorbeeld moeten afspreken dat lange wachtperiodes in pensioenregelingen, aan banden worden gelegd. In Duitsland kan zo’n wachtperiode oplopen tot tien jaar. Dat betekent dat pas na een deelname van meer dan tien jaar aan de pensioenregeling de rechten (bijvoorbeeld bij vertrek naar een andere werkgever) ook daadwerkelijk worden ‘gevestigd’. Als de werknemer eerder vertrekt, verliest hij of zij de opgebouwde pensioenrechten. Dat is natuurlijk een behoorlijke belemmering om in dat land te gaan wonen en werken, hetgeen op zichzelf dus al een belemmering voor arbeidsmobiliteit is. Daar voeg ik nog aan toe dat die wachtperiodes in mijn ogen indirect discriminerend zijn voor vrouwen —vrouwen zien vaker de opgebouwde pensioenrechten verloren gaan omdat zij vaker in flexibele arbeidsbanen werken of vanwege zorg (tijdelijk) uit het arbeidsproces treden— en ook om die reden eigenlijk al verboden zou moeten worden. Dat neemt niet weg dat wachtperiodes in een aantal van onze buurlanden bestaan en dat deze arbeidsmobiliteit in de weg staan. Overigens ook in Nederland bestaan hier en daar nog, zij het kortere, wachtperiodes of uitsluiting van deelname aan de regeling voor flexwerkers. In Europa zouden dit soort barrières moeten worden geslecht. Niet omdat nu alle heil van meer arbeidsmobiliteit moet worden verwacht, wel omdat in het Europa van één markt en één munt werknemers de vrijheid moeten hebben om in andere lidstaten te gaan werken zonder te worden belemmerd door pensioendrempels.

Bevolking en Gezin, 30(2001), 2, 91-96

8. Aanpak vergrijzingslast: de werkgeversvisie Toespraak door drs. A. Kraaijeveld∗, voorzitter/algemeen directeur Vereniging FME-CWM (Vereniging van ondernemingen in de metaal-, elektronica- en elektrotechnische industrie en aanverwante sectoren) De kernvraag van het NVD/SER-congres is welke nationale en/of Europese aanpak nodig is om de gevolgen van de onherroepelijk plaatsvindende vergrijzing in goede banen te leiden. Naar het oordeel van de werkgeversorganisaties is een aanpak op een drietal terreinen noodzakelijk. Ten eerste moet het beleid inspelen op de veranderingen op de arbeidsmarkt. Zoals bekend heeft de vergrijzing tot gevolg dat het arbeidsvolume in Nederland onder druk komt te staan ten opzichte van het aantal 65-plussers. Het tweede punt betreft het pensioenstelsel als zodanig. Het derde punt is de gezondheidszorg met de daarbij behorende kosten. Arbeidsmarkt: grotere maar selectieve internationale arbeidsmobiliteit … Door de teruglopende groei van het arbeidsvolume speelt het vraagstuk van de internationale arbeidsmobiliteit een belangrijke rol. Dagelijks worden werkgevers nu al geconfronteerd met tekorten aan (specifieke) arbeidskrachten. Een belangrijke constatering hierbij is dat de arbeidsmobiliteit in de Europese Unie (EU) nog buitengewoon laag is, in tegenstelling tot de situatie in andere grote handelsblokken. Naar ons oordeel moet de arbeids∗

Drs. Arie Kraaijeveld (1943) studeerde chemie aan de Vrije Universiteit te Amsterdam. Na een loopbaan in het middelbaar onderwijs kwam hij in 1979 in dienst als stafmedewerker bij de Vereniging FME-CWM. Hij heeft daar de functies vervuld van algemeen secretaris en directeur Economisch Technische Zaken, voordat hij in 1998 werd benoemd tot voorzitter/algemeen directeur van FME-CWM. Kraaijeveld is verder onder meer lid van het dagelijks bestuur van VNO-NCW (Verbond van Nederlandse Ondernemingen-Nederland Christelijk Werkgeversverbond), plaatsvervangend lid van de SER, voorzitter programma-adviesraad van TNO Industrie en voorzitter van het Nationaal China Platform.

92

mobiliteit sterk worden bevorderd; daar heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) in februari 2001 ook advies over uitgebracht (‘Arbeidsmobiliteit in de EU’, adviesnr. 2001/4). Het langetermijnperspectief van de vergrijzing is op zichzelf een reden om daarbij ruimhartig te werk te gaan. Nu het gaat om de uitbreiding van de EU is de reactie van sommige landen buitengewoon terughoudend. Dat is jammer. Met een verruiming van de arbeidsmarkt door een grotere arbeidsmobiliteit worden niet alleen toekomstige arbeidsmarktknelpunten opgelost, het versterkt ook het draagvlak voor de financiering van onder meer de Algemene OuderdomsWet (AOW). De verhouding tussen de ouderenbevolking en de werkende bevolking kan hierdoor immers min of meer op peil worden gehouden. Een restrictief toelatingsbeleid van werkzoekenden van buiten de EU moet in dit verband uitgaan van de behoefte van de arbeidsmarkt zelf. Uit eigen ervaring weet ik hoe nodig dat is. Zo ben ik betrokken bij een technisch instituut in Delft dat onderzoek doet naar nieuwe materialen. Onder de 65 wetenschappers die in het instituut werkzaam zijn, treffen we 16 nationaliteiten aan. In belangrijke mate gaat het om mensen afkomstig uit nieuwe lidstaten respectievelijk nog verder weg: Rusland, de Oekraïne en Wit-Rusland. We moeten ons goed realiseren dat we in Nederland in bepaalde kennisvelden gewoon geen technici en natuurwetenschappers meer voorhanden hebben. Dat is op zichzelf bedreigend voor bepaalde industriële activiteiten in Nederland. … en orde op zaken stellen in eigen land Los van de positie van die nieuwe toetreders dient verstandig te worden omgegaan met een beroep op migranten van buiten de EU. Voor sommige lidstaten zou een pleidooi voor immigratie van buiten Europa immers wel eens als alibi kunnen worden gebruikt om niet eerst in eigen land orde op zaken te hoeven stellen. Dat dient wel eerst te gebeuren. Dat is ook meerdere malen in de SER aan de orde geweest. Zo zijn in de achterliggende jaren vele nuttige adviezen uitgebracht over het belastingstelsel, de pensioenen, de sociale zekerheid et cetera (waaronder ‘Naar een robuust belastingstelsel’, adviesnr. 1998/07, ‘Sociale zekerheid en gezondheidszorg’, adviesnr. 1998/13 en ‘Nieuwe Pensioenwet’, adviesnr. 2001/06). We hebben eigenlijk nog één groot probleem op de nationale tafel: de Wet ArbeidsOngeschiktheid (WAO). Vermeldenswaard is dat mijn collega’s in Duitsland in korte tijd hebben geregeld dat ze tienduizend ICT-ers kunnen aantrekken. VNO-NCW is van mening dat, hoewel er wordt gewerkt aan versoepeling van de mogelijkheden voor het aantrekken van arbeidskrachten van buiten de EU, ook in Nederland een soortgelijke regeling moet worden overwogen voor bepaalde

93

specifieke beroepsgroepen. Zo zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt ingenieurs, natuurwetenschappers en docenten techniek, scheikunde en wiskunde niet meer te vinden. In de Oost-Europese landen slaat de slogan Kies techniek kennelijk wel aan. Het pensioenstelsel De zogenaamde ‘Bolkestein-richtlijn’ —het voorstel voor een EU-richtlijn inzake de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen— raakt in belangrijke mate de pensioenfondsen in Nederland, Engeland en Ierland. Deze richtlijn is in oktober 2000 voor afhandeling bij het Europees Parlement ingediend. Inmiddels zien we dat in de richtlijn steeds meer elementen een plaats krijgen die de inhoud van de pensioenregeling raken. De richtlijn is vooral gericht op pensioenfondsen. Omdat de meeste EU-landen het instituut pensioenfonds niet kennen, heeft de richtlijn voorlopig in feite alleen betrekking op Nederland, Engeland en Ierland. Nederland neemt met zijn relatief hoge mate van kapitaaldekking (de aanvullende arbeidspensioenen) internationaal een buitengewoon bijzondere positie in. Een nadere toelichting hierop is te vinden in eerdere bijdragen in dit boeknummer. Er is echter wel een bedreiging, een donkere wolk. Ik doel hierbij op de concurrentie tussen landen. Ik wil niet verhelen dat ook mijn collega’s, in casu de Franse werkgeversorganisaties, hierbij een prominente rol spelen. Zij hebben met succes een sterke lobby richting Franse regering georganiseerd. Hierdoor dreigt een ongewenste amendering van de Richtlijn plaats te vinden met kwantitatieve restricties ten aanzien van het beleggingsbeleid van de pensioenfondsen als resultaat. Wij pleiten er juist voor om op dit punt geen enkele restrictie te accepteren. In navolging van mevrouw Roozemond wijs ik erop dat grensoverschrijdende mobiliteit wordt belemmerd door institutionele factoren: grote verschillen tussen pensioenfondsen en het niet kunnen overdragen van opgebouwd vermogen en van pensioenaanspraken. De belangrijkste knelpunten hebben te maken met de verschillen tussen de nationale fiscale stelsels. De Bolkestein-richtlijn is eigenlijk meer een mededeling en daarmee een soort richtinggevende beleidsnotitie. Ik weet door jarenlange ervaring —onder meer als voorzitter van de Europese Ondernemersvereniging in de Metaal en Elektrotechnische Industrie— dat van de vele conceptbeleidsnotities en mededelingen uit Brussel uiteindelijk zo verschrikkelijk weinig valt terug te vinden. Ik ben dan ook bang dat dat hier weer gaat gebeuren. Ik vind daarom dat er door ons andere wegen zouden

94

kunnen worden bewandeld om toch iets van de richting van de beleidsnotitie van Bolkestein overeind te houden. Ik denk vooral aan bilateraal overleg met de omringende staten, zoals Nederland en Frankrijk, Nederland en België, en Nederland en Duitsland. Dit overleg moet in dezelfde richting gaan als de conceptbeleidsnotitie, om de doodeenvoudige reden dat in deze landen het aantal multinationale ondernemingen sterk aan het toenemen is. Daar zijn vele voorbeelden van te geven. Het percentage ondernemingen dat inmiddels in een internationale structuur is ingebed, is in Nederland drastisch toegenomen. Deze ontwikkeling moet met gevoel van realisme en rationalisme onder ogen worden gezien. Belangrijk is verder dat in maart 2001 in Stockholm met betrekking tot de houdbaarheid van de pensioenstelsels in de EU-landen op lange termijn de Europese Raad heeft afgesproken dat op gezette tijden de overheidsfinanciën op hun langetermijnhoudbaarheid zullen worden getoetst alsook op de spanningen die op grond van de komende demografische veranderingen te verwachten zijn. Dat betekent dat bij het topoverleg dat de komende jaren periodiek zal plaatsvinden, gekeken zal worden naar de stand van zaken met betrekking tot de aanpak van het demografische vergrijzingvraagstuk. Het Nederlandse pensioensysteem is in dit verband redelijk robuust, zoals ook eerdere bijdragen in dit boeknummer betogen. Er is naar mijn idee echter een andere bedreiging vanuit andere lidstaten, namelijk de inflatiedreiging. Een langdurige, te hoge inflatie vormt een reëel gevaar voor onze kapitaalgedekte pensioenregelingen in de tweede pijler. Ik breng u in herinnering dat de heer Berlusconi aan de macht is gekomen met de mededeling dat de pensioenen drastisch omhoog zullen gaan. Met de kanttekening dat —als ik me niet vergis— in de Italiaanse grondwet is verankerd dat het pensioen door de Staat wordt gegarandeerd, betekent dit dus dat de pensioenlasten via de overheidsfinanciën lopen. Dat betekent ook dat er in dat opzicht niet direct is te verwachten dat men in die situatie aan een kapitaaldekkingsstelsel zal toekomen. Dat zou kunnen impliceren dat desbetreffende lidstaten niet aan de normen van de Europese Monetaire Unie (EMU) kunnen voldoen. Op zichzelf zou dat een verzwakking van de euro betekenen. Een consequentie van dit scenario is het optreden van inflatoire effecten en daarmee ook van erosie van het eigen vermogen, terwijl daar de facto weinig aan kan worden gedaan. Het is natuurlijk waar dat we dit jaar (2001) in Nederland zelf een vrij hoge inflatie hebben. Dat is echter niet structureel. Volgend jaar (2002) zal de inflatie zeker afnemen onder andere door dalende olieprijzen. De komende maanden zal dit effect al zichtbaar worden.

95

Gezondheidszorg Ik wil ook nog even stilstaan bij de gezondheidszorg. We verouderen eigenlijk tweevoudig: niet alleen neemt het aantal 65-plussers toe, maar we leven ook nog eens langer, de zogenoemde ‘dubbele vergrijzing’. Daarnaast nemen de kosten van de hulp voor ouderen toe. Van de ouderenbevolking (65+) consumeert 13 procent bijna 50 procent van de zorg. Circa 15,5 procent van de totale ziektekosten van de bevolking van 50 jaar en ouder wordt gemaakt in het laatste jaar voor overlijden. Dat betekent dat we heel goed naar de problematiek van de gezondheidszorg moeten kijken. Gelukkig is dat bij de SER op tijd gedaan. Nederland en Europa krijgen door de vergrijzing en de daarmee gepaard gaande drastische groei van de zorgvraag, te maken met oplopende gezondheidsuitgaven. Er komen bovendien ook nog eens meer mensen met een allochtone achtergrond die elders zijn geboren. Dat leidt dus tot een meer heterogene, vergrijzende bevolking die een steeds pluriformere zorgvraag met zich meebrengt. Daar komt nog bij dat de aanbodkant in het huidige systeem nauwelijks ‘countervailing power’ ontmoet. Dat betekent naar mijn mening dat het puur collectivistische systeem zoals we dat nu hebben, niet meer houdbaar zal zijn. We moeten daar veel meer flexibiliteit en vraagsturing in aanbrengen. Zorg zal een arbeidsintensieve sector blijven, veel handen aan het bed. Gelukkig maar. Er zal dan ook een grote vraag naar arbeidskrachten in de gezondheidszorg blijven bestaan. Nu kun je natuurlijk roepen dat het bevredigen van die vraag uitsluitend met stevige loonsverhogingen mogelijk is. Maar als je in de uitgangssituatie al grote tekorten hebt, leidt deze opstelling tot een interessant spel van haasje-over, een loon-prijsspiraal. Dat zal krapte op de arbeidsmarkt niet verminderen. Ook de curieuze experimenten die we met verpleegsters uit Zuid-Afrika en Indonesië hebben gehad, blijken geen oplossing voor het grote vraagstuk dat we hier bij de kop hebben. De wijziging van de leeftijdsstructuur van onze bevolking zal een behoorlijke versmalling van het financiële draagvlak voor de gezondheidszorg betekenen. Terwijl het aantal mensen in de beroepsbevolking afneemt, zullen de gezondheidsuitgaven stijgen, zowel in absolute als in relatieve zin (als percentage van het Bruto Binnenlands Product (BBP)). Tegelijkertijd lezen we dat steeds meer 65-plussers vier of vijf maal per jaar op vakantie gaan en dat ze hierbij jaarlijks in totaal voor acht à negen miljard gulden spenderen. Er is natuurlijk niets mis mee dat gelukkig ouder worden aan steeds meer mensen gegeven is, maar het leidt wel tot de vraag of we te allen tijde de gezondheidszorg collectief moeten blijven financieren.

96

Werkgevers hebben daar problemen mee. Gelukkig is het zo dat het unanieme SER-advies Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen een goede basis vormt om tot de noodzakelijke aanpassingen te komen. Het is alleen jammer dat de huidige coalitie het SER-advies niet omzet in beleidsdaden. Tot slot Ik eindig met de constatering dat de mobiliteit toeneemt. Ouderen en jongeren worden mobieler, afstanden binnen Europa worden relatief korter. Gelukkig is het zo dat door grote Europese programma’s meer jongeren in de gehele EU op universiteiten kunnen gaan studeren. Dat is bemoedigend. Ik ben ervan overtuigd dat de komende 30, 40 jaar de toekomstige generaties zich daardoor meer en meer Europeanen zullen gaan voelen. Het blijft niettemin noodzakelijk aandacht te blijven besteden aan het in goede banen leiden van deze positieve ontwikkeling. Samenvattend: er is nog veel te doen, er is geen noodzaak tot paniek, maar het is wel zo dat de vergrijzing naar ons oordeel de komende jaren op de agenda moet blijven.

97 PUBLICATIES VAN HET CBGS EN VAN HET NIDI1 Bevolking en Gezin Dit viermaandelijkse tijdschrift is een gezamenlijke uitgave van het CBGS en het NIDI. In Bevolking en Gezin worden wetenschappelijke bijdragen van beperkte omvang, op het gebied van de bevolkings- en gezinsvraagstukken, opgenomen. NIDI / CBGS Publications (Lisse: Swets & Zeitlinger) Met het oog op een systematische bekendmaking in het buitenland van het bevolkings- en gezinswetenschappelijk onderzoek uit Nederlandstalig België en Nederland geven het CBGS en het NIDI gezamenlijk een Engelstalige publicatiereeks uit. Deze publicaties zijn via de boekhandel te bestellen. 37. R. Lesthaeghe (ed.) (2002), Meaning and choice: Value orientations and life course decisions. 350 pp. 36. R. Lesthaeghe (ed.) (2000), Communities and Generations: Turks and Moroccan Populations in Belgium. 355 pp. 35. P. Moss and F. Deven (eds.) (1999), Parental Leave: Progress of Pitfall? Research and Policy issues in Europe. 361 pp. 34. Kristiaan Thienpont and Robert Cliquet (eds.) (1999), In-group/out-group behaviour in modern societies: an evolutionary perspective. Brussel: Vlaamse Gemeenschap CBGS, 301 pp. 33. J.C. van den Brekel and F. Deven (eds.) (1997), Population and family in the Low Countries 1996/1997: Selected current issues. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Leefmilieu en Infrastructuur, afdeling Logistiek - sectie Drukkerij, 244 pp. 32. M. Corijn (1996), Transition into adulthood in Flanders. Results from the fertility and family survey 1991-92. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Leefmilieu en Infrastructuur, afdeling Logistiek - sectie Drukkerij, 216 pp. European Studies of Population (Dordrecht: Kluwer Academic Publishers) 10. M. Corijn and E. Klijzing (eds.) (2001), Transitions to adulthood in Europe. 340 pp. 9. E. Tabeau, A. van den Berg Jeths and C. Heathcote (eds.) (2001), Forecasting mortality in developed countries. Insights from a statistical demographic and epidemiological perspective. 303 pp. 8. J. de Beer and F. Deven (eds.) (2000), Diversity in family formation. The 2nd demographic transition in Belgium and the Netherlands. 139 pp. 7. J. de Beer and L. van Wissen (eds.) (1999), Europe: one continent, different worlds population scenarios for the 21 century. 190 pp. 1

Een volledige lijst is op aanvraag bij CBGS en NIDI verkrijgbaar.

98

6. D. van de Kaa, H. Leridon, G. Gesano and M. Okólski (eds.) (1999), European populations: unity in diversity. 195 pp. 5. H.A. de Gans (1999), Population forecasting 1895-1945. The transition to modernity. 290 pp. 4. H. van den Brekel and F. Deven (1996), Population and Family in the Low Countries 1995. 170 pp. 3. R. Cliquet and K. Thienpont (1995), Population and development: a message from the Cairo conference. 180 pp. 2. H. van den Brekel and F. Deven (1995), Population and Family in the Low Countries 1994. 293 pp. 1. J.-P. Gonnot, N. Keilman and C. Prinz (1995), Social security, household, and family dynamics in ageing societies. 235 pp. PUBLICATIES VAN HET CBGS CBGS Monografieën In deze reeks worden de resultaten gepubliceerd van surveys of andere uitgebreide studies die door of via het CBGS worden ondernomen. Publicaties uit deze reeks kunnen op verzoek worden bekomen op het CBGS zolang de voorraad strekt. 1999: 1996/2: 1996/1: 1995/2: 1995/1: 1994/3: 1994/2: 1994/1: 1993/3: 1993/2: 1993/1: 1992/1: 1991/2:

V. Dehaes, E. Lambrechts, K. Pauwels, Verhoogt de instapleeftijd in het kleuteronderwijs? Een Delphi experiment naar de gevolgen voor kinderen, gezinnen, onderwijs en kinderopvang. Garant, 121 pp. R. Cliquet, M. Corijn, F. Deven, E. Lodewijckx, K. Pauwels, B. Van den Bergh, L. Vanderleyden, W. Van Dongen, C. Van Peer, Gezinnen in de verandering. Veranderende gezinnen. 251 pp. L. Vanden Boer, Bewoners van serviceflats. 220 pp. W. Van Dongen, D. Malfait en K. Pauwels, De dagelijkse puzzel "gezin en arbeid". Feiten, wensen en problemen inzake de combinatie van beroeps- en gezinsarbeid in Vlaanderen. 326 pp. M. Corijn, De overgang naar volwassenheid in Vlaanderen. 257 pp. L. Vanden Boer, Serviceflats in Vlaanderen. Een haalbaar en betaalbaar alternatief? 166 pp. R. Cliquet en K. Thienpont, Bevolking en duurzaamheid: een uitdaging voor de 21ste eeuw. 242 pp. V. Dehaes, Leven van de bijstand. Een onderzoek naar de persistentie van de armoede in Vlaanderen. 202 pp. L. Vanderleyden en G. Dooghe, De ouder wordende vrouw in de samenleving. 241 pp. M. Corijn, Leefvormen in Vlaanderen. 152 pp. R. Cliquet en M. Callens (red.), Gezinsvorming in Vlaanderen. 166 pp. L. Vanden Boer, Ouderen straks. Scenario's in het zorgaanbod voor ouderen. 153 pp. M. Corijn en F. Deven, Keuze of evidentie? De leefvorm, het relatiepatroon en het seksueel gedrag van Vlaamse jongvolwassenen in 1990. 135 pp.

99

CBGS-Publicaties In deze reeks, die vanaf 1999 de CBGS Monografieën vervangt, worden de resultaten gepubliceerd van surveys of andere uitgebreide studies die door of via het CBGS worden ondernomen. 2000: 1999: 1999: 1999: 1999:

B. Van den Bergh and J. Van den Bulck (eds.), Children and media: Multidisciplinary approaches. 235 pp. ISBN 90-441-1069-1. K. Thienpont, In-group/out-group gedrag in evolutiebiologisch perspectief. 172 pp. ISBN 90-5350-970-4. L. Vanden Boer, Over wonen met zorg, van ouderen. Serviceflat en rusthuis: (g)een paar apart? 163 pp. ISBN 90-5350-969-0. R. Schoenmaeckers en M. Callens (red.), Gezinsvorming in Brussel. Resultaten van de ‘Fertility and Family Survey’ (FFS) in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. 187 pp. ISBN 90-5350-893-7. M. Wyns, Kinderopvang in Vlaanderen en Brussel. Garant. 458 pp. ISBN 905350-855-4

CBGS-werkdocumenten Deze reeks vervangt de in 1999 afgesloten CBGS-documenten. Ze is voorbehouden voor publicatie van rapporten bestemd voor een beperkte verspreiding. Inhoudelijk omvat ze een grote verscheidenheid aan documenten zoals technische rapporten over onderzoek en enquêtemethodes, beschrijvende rapporten met statistische gegevens, literatuuroverzichten, landelijke rapporten en conferentiebijdragen. Afleveringen uit deze reeks kunnen op het CBGS worden besteld. 2000/11 V. Dehaes, K. Pauwels, E. Lambrechts en M. Wyns, De Bijstandspopulatie in Vlaanderen: Feiten en Reflecties. 60 pp. 2000/10 V. Audenaert, T. Jacobs en M. Poulain, Transities in de huishoudelijke situatie van ouderen. 48 pp. 2000/9 B. Van den Bergh, Zwangerschap, hoe benader je dat? Overzicht van de wijze van benaderen van de emotionele toestand van de zwangere vrouw in wetenschappelijk onderzoek. (Pregnancy, how do you regard it? A review of the ways to approach the emotional state of expectant mothers in scientific research). 53 pp. 2000/8 C. Van Peer and R. Cliquet, Attitudes on population in Europe. Findings from the European surveys on ‘APopulation policy acceptance’. 154 pp. 2000/7 R. Schoenmaeckers and E. Lodewijckx, Start of childbearing, level of education, and total number of children, in Europe. 49 pp. 2000/6 C. Van Peer, Desired and realized fertility in selected FFS-countries. Austria, Belgium, Finland, France, Hungary, Italy, Poland, Spain and Sweden. 35 pp. 2000/5 C. Van Peer, Jongeren over bevolking in Vlaanderen. Resultaten van een onderzoek bij leerlingen in het middelbaar onderwijs. 61 pp. + bijlagen. 2000/4 C. Van Peer, Knowledge and perceptions of population issues in some European countries: results from the EOPEI-survey. 32 pp.

100

2000/3

C. Van Peer, Young people on population. A comparative survey in five European countries. 28 pp. 2000/2 C. Van Peer, Knowledge and attitudes on population in Flanders. 16 pp. 2000/1 B. Van den Bergh and L. De Rycke, The influence of objective and subjective family features on self-concept in children: the importance of the child’s perception. 26 pp. 1999/12 K. Pauwels, E. Lambrechts, V. Dehaes en M. Wyns, De OCMW-cliënteel in 1995. Gegevens over de financiële hulp, de verleende diensten en de behandelde problemen. 90 pp. 1999/11 B. Van den Bergh, Media use, parent-child communication and self-concept in preadolescents. 33 pp. 1999/10 E. Lodewijckx, Vrijwillige sterilisatie in Vlaanderen, Resultaten van het NEGO V-vervolgonderzoek uit 1996-1997. 50 pp. 1999/9 V. Dehaes, Een hernieuwde visie op de Bijzondere Jeugdzorg in Vlaanderen. Achtergrondinformatie bij de Maatschappelijke Beleidsnota Bijzondere Jeugdzorg. 120 pp. PUBLICATIES VAN HET NIDI Demos Dit bulletin beoogt de kennis en de meningsvorming over bevolkingsvraagstukken te bevorderen. Het verschijnt tien keer per jaar en wordt aan geïnteresseerden op aanvraag gratis toegezonden. Postbus 11650 2502 AR Den Haag tel. 070/356.52.00 NIDI rapporten In deze reeks verschijnen nog niet elders gepubliceerde studies en rapporten van onderzoek dat door het NIDI is verricht. Ook verslagen van onderzoek dat buiten het NIDI is verricht, voor zover passend binnen het onderzoeksprogramma van het NIDI, komen voor publicatie in aanmerking. De reeks heeft ten dele een meer specialistisch karakter. 62. Ingrid Esveld, Gijs Beets, Kène Henkens, Aart C. Liefbroer en Hein Moors, Meningen en opvattingen van de bevolking over aspecten van het bevolkingsvraagstuk 1983-2000, 2001, pp. 147, 11,34 Euro. 61. Chantal Remery, Kène Henkens, Joop Schippers, Anneke van Doorne-Huiskes en Peter Ekamper, Organisaties, veroudering en management: een onderzoek onder werkgevers. 2001, pp. 110, 11,34 Euro. 60. Evert van Imhoff en Hanna van Solinge, Schatting individuele verdeling joodse tegoeden. 2001, pp. 84, 9,07 Euro. 59. Gijs Beets, Edith Dourleijn, Aart Liefbroer en Kène Henkens, De timing van het eerste kind in Nederland en Europa. 2001, pp. 115, niet meer leverbaar.

101 58. N. van Nimwegen en G. Beets, Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000. 2000, pp. 260 ƒ 49,50. 57. Chantal Remery, Anneke van Doorne-Huiskes, Pearl Dykstra en Joop Schippers, En als oma nu ook een baan heeft? De toekomst van de informele kinderopvang in Nederland. 2000. pp. 130. ƒ 25,-. 56. Ernst Spaan, Labour circulation and socioeconomic transformation: the case of East Java, Indonesia. 1999, pp. 400. ƒ 35,-. 55. Philip Rees, Evert van Imhoff, Helen Durham, Marek Kupiszewski, and Darren Smith, Internal Migration and regional population dynamics in the Netherlands, 1998, pp. 102. ƒ 20,-. 54. Corina Huisman en Leo van Wissen, Regionale allochtonen prognose 1996-2016. 1998, pp. 149. ƒ 25,-. 53. K. Henkens, Older workers in transition. Studies on the early retirement decision in the Netherlands. 1998, pp. 150. ƒ 25,-. 52. Hanna van Solinge, Harry van Dalen, Pearl Dykstra, Evert van Imhoff, Hein Moors en Leo van Wissen, Population, labour and social protection in the European Union: Dilemmas and prospects. 1998, pp. 84. ƒ 15,-. 51. A. Dekker, Data processing for demographic censuses and surveys: with special emphasis on methods applicable to developing country environments. 1997, pp. 88. ƒ 15,-. 50. N. Van Nimwegen en G. Beets, Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1997. 1997, pp. 220. ƒ 35,-. 49. W. Post, E. van Imhoff, P. Dykstra en F. Van Poppel, Verwantschapsnetwerken in Nederland: verleden, heden, toekomst. 1997, pp. 160, ƒ 25,-. 48. H. Van Solinge en J. Wood, Sample surveys as a potential data source for the study of non-standard household forms and new living arrangments: An inventory of data sources on european households and families. 1996, pp. 106, ƒ 20,-. 47. N. van Nimwegen, Onderzoek naar bevolkingsvraagstukken in Nederland op de drempel van de 21e eeuw: een nationaal meerjarenprogramma in hoofdlijnen. 1996, pp. 64, ƒ 15,-. 46. H. Moors, H. van Leusden en H. van den Brekel, Meningen en opvattingen over aspecten van het bevolkingsvraagstuk 1983-1994: de belangrijkste resultaten en conclusies. 1996, pp. 72, niet meer leverbaar. 45. H. van Leusden (red.), Demografie op het snijvlak van maatschappij en wetenschap; prioriteiten voor toekomstig onderzoek. 1996, pp. 77, ƒ 15,-. 44. S. Voets, J. Schoorl en B. de Bruijn (1995), Demographic consequences of international migration. 1995, pp. 430, ƒ 35,-. 43. I. Esveldt, I. Kulu-Glasgow, J. Schoorl en H. van Solinge (1995), Migratiemotieven, migratienetwerken en partnerkeuze van Turken en Marokkanen in Nederland. 1995, pp. 248, ƒ 35,-. 42. E. van Imhoff en K. Henkens (1995), Alternatieven voor de VUT: een secnario-analyse. 1995, pp. 108, ƒ 20,-. 41. H. Moors, G. Beets en H. van den Brekel (1995), Opvattingen over en acceptatie van bevolkingsbeleid, 1983-1990. 1995, pp. 139, ƒ 20,-. 40. E. Beekink en P. van Cruyningen (1995), Demografische databank Nederlandse gemeenten, 1811-1850. 1995, pp. 207, ƒ 25,-.

102

39. F. Eelens (1994), The population of Aruba: a demographic profile. 1994, pp. 100, ƒ 15,-. 38. P. Ekamper en E. van Imhoff (1994), 1989-Bases dynamic household scenarios for the Netherlands: sensitivity analysis of the LIPRO household model. 1994, pp. 60, ƒ 15,-. 37. R. Penninx, J. Schoorl en C. van Praag (1994), The impact of international migration on receiving countries: the case of the Netherlands. 1994, pp. 251, ƒ 35,-. 36. E. Tabeau, F. van Poppel en F. Willekens (1994), Mortality in the Netherlands: the database. 1994, pp. 85, niet meer leverbaar. 35. N. van Nimwegen en G.C.N. Beets (red.) (1994), Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1994: demografische ontwikkelingen in maatschappelijk perspectief. Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken. 1994, pp. 401, niet meer leverbaar. 34. A. van Diepen en J. van Ginneken (1994), Demografische ontwikkelingen, consumptiepatronen en milieubelasting in Nederland. 1994, pp. 92, ƒ 15,-. 33. E. van Imhoff, J. Schoorl, R. van der Erf en N. van der Gaag (1994), Regionale prognose bevolking van Turkse, Marokkaanse, Surinaamse of Antilliaanse afkomst, 1992-2000. 1994, pp. 207, ƒ 35,-. 32. C.M. Fokkema, J. de Jong Gierveld en P. Nijkamp (1993), Internal elderly migration: an exploration of the literature. 1993, pp. 52, ƒ 15,-. 31. F.W.A. van Poppel (1992), Trouwen in Nederland. Een historisch-demografische studie van de 19e en vroeg 20e eeuw. 1992, pp. 654, ƒ 50,-. 30. S.Y. Voets (1992), Buitenlandse migratie en de Nederlandse bevolkingsprognose. 1992, pp. 191, ƒ 25,-. 29. J.F.M. Berkien (1992), Dynamiek op de arbeidsmarkt : analyse van arbeidsmarktprocessen met behulp van demografische technieken. 1992, pp. 90, ƒ 15,-. 28. I. Esveldt (1992), Naar een kindvriendelijke samenleving? : een inventarisatie van voorwaardenscheppend beleid inzake gezinsvorming. 1992, pp. 182, niet meer leverbaar. 27. W.J. van der Veen (1992), Oudelieden in gestichten, bewoners van 19de-eeuwse bejaardentehuizen: een schets van de situatie in Den Haag. 1992, pp. 98, ƒ 15,-. 26. J. Jóźwiak (1992), Mathematical models of population. 1992, pp. 133, ƒ 20,-. 25. W.J. Nusselder en J.J. Schoorl (1991) Bevolkingsvooruitberekening en scenario's allochtonen in Nederland naar nationaliteit, 1990-2000: bevolkingsgroepen met de Turkse, Marokkaanse, een EG of een overige niet-Nederlandse nationaliteit. 1991, pp. 132, ƒ 20,-. 24. N. van Nimwegen en H. van Solinge (red.) (1991), Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 1991: demografische ontwikkelingen in maatschappelijk perspectief. Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken. 1991, pp. 246, ƒ 35,-. 23. N. van Nimwegen (1991), Onderzoek naar bevolkingsvraagstukken in de jaren negentig: een programma in hoofdlijnen. 1991, pp. 65, niet meer leverbaar. 22. H. de Feijter (1991), Voorlopers bij demografische veranderingen. 1991, pp. 181, ƒ 25,-. 21. P. Ekamper en J. Berkien (1991), Demografische aspecten van de vervangingsvraag. 1991, pp. 70, ƒ 15,-.

103

RICHTLIJNEN VOOR AUTEURS Manuscript In het algemeen komen alleen originele bijdragen in de Nederlandse taal voor publicatie in Bevolking en Gezin in aanmerking. In het manuscript dient de spelling te worden gevolgd uit de Woordenlijst Nederlandse taal (Den Haag: Sdu Uitgevers / Antwerpen: Standaard Uitgeverij). Het manuscript dient per post in viervoud dan wel per e-mail of op diskette te worden aangeleverd aan de redactiesecretaris (zie colofon), in bij voorkeur MsWord; met regelafstand 1½; (indien per post:) enkelzijdig op A4 formaat papier; met een omvang van maximaal 10.000 woorden. Langere bijdragen dan 10.000 woorden zullen slechts bij hoge uitzondering in behandeling worden genomen. Van definitief aanvaarde versies worden zowel een print-out als een bestand (toegezonden per e-mail of op diskette) verwacht, in bij voorkeur MsWord; lettertype Times New Roman of vergelijkbaar corps; corpsgrootte 12; regelafstand 1; enkelzijdig op A4 formaat papier. De Redactie behoudt zich het recht voor om taalcorrecties aan te brengen. Titelpagina De eerste pagina van elke bijdrage bevat de titel, de namen van de auteur(s) en de naam en het adres van het instituut waaraan de auteur(s) is (zijn) verbonden. Abstract Aan elke bijdrage dient een Nederlandstalige abstract vooraf te gaan waarin doel, opzet en gevolgde werkmethode kort worden toegelicht. Bovendien wordt verwacht dat de belangrijkste resultaten worden vermeld alsmede de ‘nieuwswaarde’ ten opzichte van eerder gepubliceerde verwante studies. Dit abstract wordt met regelafstand 1 getypt (maximaal circa 150 woorden) en dient te worden voorzien van trefwoorden. Deze zelfde tekst dient tevens in de Engelse taal te worden toegevoegd, samen met een Engelse vertaling van de titel en voorzien van keywords. Paragrafen Deze worden genummerd volgens het decimale stelsel. Hoofdparagrafen krijgen de nummers 1., respectievelijk 2., et cetera. Subparagrafen krijgen de nummers 1.1., 1.2., respectievelijk 2.1., 2.2., et cetera. Indelingen binnen subparagrafen worden niet genummerd. Tabellen Tabellen dienen apart en opeenvolgend te worden genummerd. Indien deze niet in de tekst van het manuscript zelf worden opgenomen, dient te worden aangegeven waar zij bij voorkeur een plaats zouden moeten krijgen. Alle tabellen behoren een titel te hebben. Tabellen zijn uiteraard zo beknopt en overzichtelijk mogelijk. Van de tabellen dient een print-out te worden aangeleverd alsmede een elektronische versie die kan worden ingelezen met de tabelopties van MsWord.

104

Figuren Figuren dienen apart en opeenvolgend te worden genummerd. Indien deze niet in de tekst van het manuscript zelf worden opgenomen, dient te worden aangegeven waar zij bij voorkeur een plaats zouden moeten krijgen. Alle figuren behoren een titel te hebben. Figuren zijn uiteraard zo beknopt en overzichtelijk mogelijk. Van de figuren dienen naast een print-out ook via e-mail of op een diskette de cijfers en teksten te worden aangeleverd die moeten kunnen worden ingelezen in Excel. Literatuurverwijzingen Deze worden in de tekst aangegeven door tussen haakjes te vermelden de naam van de auteur zonder voorletters en het jaar van publicatie, eventueel met toevoeging van de paginanummers, bijvoorbeeld: (Smith, 1990, p. 75). Aan de bijdrage dient op een aparte bladzijde een literatuurlijst te worden toegevoegd, waarin uitsluitend de in de tekst genoemde publicaties zijn opgenomen. In alfabetische volgorde wordt hierbij vermeld: a) bij een artikel: de naam van de auteur, gevolgd door de voorletters (jaar), titel van het artikel, tijdschrift, jaargang en nummer, eerste en laatste paginanummers; Leeuw, F.L. en P.J. Dekker (1990), Bevolkingsbeleid en de these van de demografische zelfstuurbaarheid. Bevolking en Gezin, 1990/2, pp. 1-15. b) bij een boek: de naam van de auteur, gevolgd door de voorletters (jaar), volledige titel. Plaats: naam van de uitgever. Cliquet, R.L. and L. Vanden Boer (1989), Economic and social implications of aging in the ECE region. The Hague/Brussels: NIDI/CBGS Publications, nr. 19, 225 pp.

Noten Deze dienen zoveel mogelijk te worden vermeden. Als dit niet mogelijk is, verschijnen ze als voetnoten. Ze worden doorlopend genummerd. Literatuurverwijzingen staan niet in noten, maar tussen haakjes in de tekst (zie hiervoor), tenzij in de noot enige aanvullende informatie over de genoemde literatuur wordt vermeld.

Donkere wolken boven sociaal Europa? Onder deze dreigende titel, weliswaar voorzien van een vraagteken, besteedde de Nederlandse Vereniging voor Demografie (NVD) haar jaarcongres in samenwerking met de Sociaal-Economische Raad (SER) aan de vraag hoe het staat met de vergrijzingsdruk, het sociaal-economisch beleid rond pensioenen en het afnemend arbeidsaanbod in de huidige en toekomstige landen van de Europese Unie (EU). De studiedag werd gehouden op 3 juli 2001 in het SER-gebouw in Den Haag. In deze boekaflevering van Bevolking en Gezin zijn de uitgewerkte presentaties van die dag opgenomen. De artikelen leveren een gedetailleerde beschrijving van zowel de demografische als de economische situatie in de huidige EU-landen. Daarnaast wordt een overzicht geboden van de verschillende pensioenstelsels die in de EU naast elkaar bestaan en wordt ingegaan op de gevolgen van de vergrijzing in de andere landen voor de economische situatie in ons land. Uitgebreid wordt aandacht besteed aan de situatie rond vergrijzing en pensioenen in de Midden- en Oost-Europese landen waar men zich opmaakt om EU-lid te worden. De studiedag bestond uit twee delen, waarbij het eerste deel was gereserveerd voor analyse en verklaring van de demografische en economische situatie in de diverse landen. In het tweede deel kwamen de beleidsmakers aan het woord. Het standpunt van de Nederlandse regering werd verwoord door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Europees beleid werd verduidelijkt en door vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in de SER werd commentaar geleverd. Bevolking en Gezin, 30(2001)2 Boekaflevering ISSN 0772-76X ISBN 90-70990-90-3