RADA EVROPSKÉ UNIE
Brusel 31. ledna 2013 (04.02) (OR. fr) 5938/13
COVEME 1
PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generální tajemnici Evropské komise Datum přijetí: 31. ledna 2013 Příjemce: Uwe CORSEPIUS, generální tajemník Rady Evropské unie Č. dok. Komise: COM(2013) 47 final Předmět: ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování Delegace naleznou v příloze dokument Komise COM(2013) 47 final.
Příloha: COM(2013) 47 final
5938/13
rk DG C 2A
CS
EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 30.1.2013 COM(2013) 47 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o pokroku Rumunska v rámci mechanismu spolupráce a ověřování
CS
CS
V červenci 2012 vypracovala Komise zprávu o pokroku Rumunska od roku 2007 v rámci mechanismu spolupráce a ověřování (MSO)1. Tato zpráva zkoumala udržitelnost a nezvratnost prováděných reforem. Jelikož zpráva byla vydána v době, kdy vyvstaly zásadní otázky týkající se respektování právního státu a nezávislosti soudnictví v Rumunsku, obsahovala specifická doporučení, jak dodržování těchto základních zásad obnovit. Bylo také rozhodnuto podat po šesti měsících zprávu, která se měla soustředit na doporučení Komise v této oblasti. Situaci v Rumunsku v průběhu uplynulých šesti měsíců lze charakterizovat jako období přípravy na nedávné volby. Komise se domnívá, že jmenování nové vlády po volbách představuje novou příležitost zajistit respektování právního státu a nezávislosti soudů a zajistit stabilitu. Loajální spolupráce mezi institucemi a stabilita dělby moci představují významné stavební kameny, na jejichž základě je možné pokračovat v řešení otázek soudní reformy a boje proti korupci. Tato zpráva hodnotí specifická doporučení vydaná Komisí, pokud jde o respektování právního státu a nezávislost soudnictví. Informuje rovněž o referenčních cílech MSO týkajících se ostatních aspektů reformy soudního systému a boje proti korupci. 1.
Respektování právního státu a nezávislosti soudnictví
Komise vydala deset specifických doporučení, která měla pomoci vyřešit rozpory, pokud jde o respektování právního státu a nezávislost soudů. Rumunská vláda Komisi potvrdila, že tato doporučení provede2. Komise pokrok v těchto bodech podrobně sledovala s ohledem na referenční cíle stanovené v rozhodnutí o MSO. Z hodnocení vyplývá, že Rumunsko provedlo několik doporučení Komise, jejichž cílem byla obnova právního státu a nezávislosti soudnictví, avšak nikoli všechna. Ačkoli byla respektována ústava a úloha a rozhodnutí Ústavního soudu, nebyly dostatečně provedeny závazky týkající se nezávislosti soudnictví a reakce na rozhodnutí o bezúhonnosti. Zároveň dosud nebylo jmenováno nové vedení státního zastupitelství a Národního protikorupčního ředitelství. Ústavní pořádek v Rumunsku Mezi hlavní důvody znepokojení, které Komise v červenci vyjádřila, patřila stabilita ústavního pořádku. Zde má zvláštní význam úloha Ústavního soudu. Pravomoci Ústavního soudu kontrolovat ústavnost rozhodnutí přijatých parlamentem byly prostřednictvím rozsudků Ústavního soudu v podstatě obnoveny, a mimořádné nařízení č. 38 je tudíž de facto nepoužitelné3. Zrušení 1
COM(2012) 410 final. Tuto analýzu a doporučení schválila v září Rada pro obecné záležitosti.
2
Dopisy ze dne 16. července a 17. července 2012. Mimořádné nařízení č. 38/2012 nebylo formálně zrušeno. Rozhodnutím Ústavního soudu č. 727 ze dne 9. července 2012 a č. 738 ze dne 19. září 2012 však bylo mimořádné nařízení č. 38 prohlášeno za protiústavní. Mimořádné nařízení č. 38 by v souladu s rozhodnutím Ústavního soudu mělo být formálně zrušeno. 3
2
mimořádného nařízení č. 41 zajistilo dodržování rozhodnutí soudu týkajících se kvóra v případě referenda. Fakt, že konečné rozhodnutí Ústavního soudu o platnosti referenda ze dne 29. července4 bylo respektováno, představoval zásadní signál, že ústavní normy již nejsou zpochybňovány. Dalším zdrojem znepokojení bylo využívání mimořádných nařízení, které zneklidnilo také Benátskou komisi Rady Evropy5. Významnou úlohu, pokud jde o obavy z obcházení ústavních norem, sehrálo využití této pravomoci na počátku července. Rumunská vláda se zavázala využívat mimořádná nařízení výhradně v situacích vymezených ústavou a pouze v případech nouze. V uplynulých měsících již tato otázka takové znepokojení nevzbuzovala a působení nového parlamentu s jasnou většinou by mělo napomoci tomu, aby se jako prostředek pro správné vydávání právních předpisů upevnily řádné legislativní postupy. Komise konstatuje, že veškeré akty včetně rozhodnutí Ústavního soudu byly zřejmě včas zveřejněny v úředním věstníku. V lednu 2013 jmenoval parlament nového veřejného ochránce práv (ombudsmana). Vzhledem k faktu, že nový veřejný ochránce práv získal plnou podporu vládní koalice, avšak nikoli opozice, bude obzvláště důležité, aby svým jednáním ukázal, že dokáže být nadstranický. Veřejný ochránce práv zastává významnou úlohu v zabezpečování kontrolních mechanismů systému, zejména pokud jde o kontrolu pravomocí výkonných orgánů vydávat právní předpisy prostřednictvím nařízení. Závěrem lze říci, že pozice ústavy a Ústavního soudu byla v souladu s doporučeními Komise obnovena. Je však zásadní, aby prezident, nová vláda a parlament zajistili stabilitu ústavního pořádku, a všechny politické strany by měly usilovat o menší polarizaci politického systému. V předvolebním období se také diskutovalo o možné změně ústavy. Důležité je, aby proces ústavní reformy probíhal za plného dodržování základních hodnot, jako jsou respektování právního státu a dělba moci. To zahrnuje jednak stálé respektování Ústavního soudu, který zaručuje nadřazenost ústavy, a jednak nezávislost a stabilitu soudních institucí včetně státního zastupitelství. Rovněž je důležité, aby debata o možné reformě skýtala dostatek času a otevřenosti pro to, aby bylo možno pomocí příslušného ústavního postupu dosáhnout co nejširší možné shody. V této souvislosti je také nezbytné ujistit soudní instituce, že je zajištěna jejich nezávislost, a vyhýbat se spekulacím, které vytvářejí atmosféru nestability. Nezávislost soudnictví Jedním z hlavních důvodů znepokojení byly v létě zjevné doklady nátlaku na soudní instituce a nedostatečné respektování nezávislosti soudnictví. To vyvolává znepokojení i nadále. Komise obdržela řadu zpráv o zastrašování či obtěžování, jemuž jsou vystaveny osoby pracující v klíčových soudních institucích a institucích zabývajících se bojem proti korupci, a 4
Rozhodnutí Ústavního soudu č. 6 ze dne 21. srpna 2012. Následovalo poté, co senát dne 19. září 2012 schválil zákon o změně mimořádného nařízení vlády č. 41, kterým se mění zákon č. 3/2000 o organizaci referenda. 5 Benátská komise byla toho názoru, že problém přílišného využívání mimořádných nařízení vlády je třeba řešit: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2012)026-e.aspx.
3
to včetně vyhrožování soudcům i jejich rodinám a mediální kampaně, které nabyly rozměrů obtěžování6. Doporučení Komise bohužel nebylo plně provedeno. Politicky motivované útoky na soudnictví stále neustaly. Ústřední bod zde představuje akceptování soudních rozhodnutí: pro to je nutné, aby všichni političtí představitelé dosáhli shody v tom, že přestanou soudní rozhodnutí diskreditovat, podrývat důvěryhodnost soudců a státních zástupců a vytvářet na ně nátlak. Komise by rovněž chtěla upozornit na úlohu médií. V řadě případů vykonávala média nátlak na soudní systém a vyvstaly konkrétní pochybnosti o tom, zda Národní audiovizuální rada účinně plní svou dohledovou funkci. V dané situaci se zdá, že je třeba přezkoumat stávající pravidla, aby se vedle svobody tisku zaručila také řádná ochrana institucí a základních práv jednotlivců a umožnilo se účinné zjednání nápravy. Zvláštní otázkou byly obavy Komise, aby dřívější soudní rozhodnutí nebyla za specifických okolností dočasného výkonu prezidentské funkce v létě minulého roku zrušena prostřednictvím milostí. Dočasný prezident dané doporučení plně dodržel. Další aspekt nezávislosti soudů představuje závazek představitelů výkonné a zákonodárné moci, pokud jde o kvalitu osob jmenovaných do klíčových funkcí v soudních institucích. Komise má za to, že postup Rumunska v boji proti korupci ve vysokých funkcích je jedním z nejvýznamnějších pokroků v rámci MSO. Je nutné, aby i budoucí vedení zachovalo účinné a nestranné vyšetřování případů. Proto Komise zastává názor, že má zásadní význam, aby státní zastupitelství a Národní protikorupční ředitelství získaly nové vedení, které bude prokazatelně nezávislé, bezúhonné a profesionálně schopné, takže si získá důvěru veřejnosti a bude i nadále dosahovat efektivních výsledků. V této souvislosti zpráva zdůrazňovala jmenování nového nejvyššího státního zástupce a hlavního státního zástupce Národního protikorupčního ředitelství, a to pokud jde o otevřenost a transparentnost postupu i o výběr kandidátů, kteří jsou odborně způsobilí, bezúhonní a mají zkušenosti s bojem proti korupci. Tento proces byl zpočátku uspěchaný a nevzbuzoval důvěru soudců a státních zástupců. Ministr spravedlnosti posléze lhůty prodloužil a provedl několik zlepšení postupu7, avšak přihlásil se jen omezený počet kandidátů. Dva kandidáti, kteří byli nakonec vybráni, nezískali kladná stanoviska Vrchní rady soudců a státních zástupců a nakonec byli prezidentem odmítnuti. Komise je toho názoru, že dostatečný počet kvalitních kandidátů v otevřeném a transparentním procesu, kteří pokud možno získají podporu Vrchní rady, představuje zásadní předpoklad pro vedení, které si dokáže získat důvěru veřejnosti. Bezúhonnost
6
Například obvinění z nátlaku a zastrašování vůči soudcům Ústavního soudu, o nichž byla Komise informována. Dopis předsedy Barrosa rumunskému ministerskému předsedovi Victoru Pontovi ze dne 10. srpna 2012: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-621_en.htm. 7
Některé změny vyplynuly z diskusí s Evropskou komisí a s Vrchní radou soudců a státních zástupců.
4
Představitelé moci se musí vyznačovat vysokou mírou bezúhonnosti. Pokud soudní instituce zjistí, že tomu tak není, a dotyčné osoby na soudní rozhodnutí nereagují, poukazuje to navíc na nedostatečné respektování právního státu. Ve své červencové zprávě vyjádřila Komise znepokojení, že vláda ani parlament tuto zásadu plně nectí. Negativní zprávy Národního úřadu pro prověřování bezúhonnosti 8 týkající se ministrů a vyšších úředníků nevedly k jejich rezignaci9. Nová vláda sice zopakovala svůj cíl bojovat s korupcí, mezi novými ministry však jsou dva potvrzené případy vyšetřováni pro podezření z korupce. Komise ve svých červencových doporučeních vyjádřila očekávání, že ministři půjdou v otázkách bezúhonnosti příkladem, a totéž by se předpokládalo i v případě obvinění z korupce. Pro důvěryhodnost vlády je zásadní, aby osoby zastávající ministerskou funkci měly důvěru veřejnosti, čehož lze dosáhnout například odstoupením v případě, že Národní úřad pro prověřování bezúhonnosti vydá zprávu zpochybňující jejich bezúhonnost. Bude třeba plně uplatňovat ústavní požadavky včetně pozastavení výkonu ministerské funkce v případě obvinění. Důvěryhodnosti parlamentu by podobně prospělo, kdyby existovaly jasnější postupy pro řešení případů, kdy je rozhodnutím zpochybněna bezúhonnost poslanců nebo kdy čelí obvinění z korupce. Předpokladem by mělo být, že v rámci zavedených ústavních pravidel může státní zastupitelství vykonávat svou práci stejně, jako tomu je u jiných občanů. Jasnost a automatičnost představují nejlepší způsob, jak rozptýlit dřívější znepokojení z toho, že v této oblasti vládla v parlamentních postupech jistá subjektivita. V lednu 2013 přijal parlament změny statutu poslanců, jimiž se mění postup pro zrušení imunity v případech prohlídek, zatčení či zadržení poslanců a stíhání bývalých ministrů. Plánují se další kroky včetně kodexu chování. Bude třeba stanovit lhůty pro každou fázi postupu a požadavek, aby parlament v případě, že odmítne imunitu zrušit, vydal řádné odůvodnění. Důležité je rovněž vyjasnit, že Národní úřad pro prověřování bezúhonnosti zůstává i nadále jediným orgánem, jehož úlohou je ověřovat možnou neslučitelnost funkcí zvolených a jmenovaných úředníků. Pokud jde o přístup parlamentu, značný důvod znepokojení představovalo obecnější zpochybnění soudních rozhodnutí, k němuž v jednom případě došlo: Vrchní rada soudců a státních zástupců se musela obrátit na Ústavní soud, aby parlament skutečně provedl jasný pravomocný rozsudek nejvyššího soudu10. Doufejme, že nové postupy opakování takových problémů zabrání. Doporučení 8
Zprávy tohoto úřadu mají přímý účinek, pokud nejsou do patnácti dnů napadeny soudně. Kromě toho je třeba poznamenat, že jen asi v 5 % případů je soudní napadení zpráv úspěšné. 9
Žádná z dotyčných čtyř osob není členem nové vlády.
10
Ústavní soud vydal rozhodnutí týkající se ústavního sporu mezi soudními institucemi a senátem v případě, kdy pravomocné rozhodnutí Nejvyššího kasačního a trestního soudu potvrdilo rozhodnutí o neslučitelnosti funkcí jistého senátora (rozhodnutí Ústavního soudu č. 972 ze dne 21. listopadu 2012). Rozhodnutí Ústavního soudu nebylo do konce funkčního období senátu stále ještě provedeno.
5
Komise vítá pozitivní kroky, k nimž od července došlo, avšak má za to, že k plnému provedení jejích doporučení je ještě třeba mnohé učinit. Nástup nové vlády a nového parlamentu představuje skvělou příležitost tyto kroky konsolidovat a vyřešit zbývající problémy. Zásady, na nichž se zakládají doporučení Komise týkající se ochrany právního státu a ochrany schopnosti soudního systému vydávat rozhodnutí bez zásahů zvenčí, zůstanou i v budoucnosti v jádru přístupu Komise. Bude důležité nadále respektovat zodpovědnost a rozhodnutí Ústavního soudu a zaručit řádné dodržování všech ústavních požadavků, aby se v Rumunsku zajistilo pluralitní fungování demokracie a snížila se její polarizace. Rovněž bude důležité zaručit, že proces ústavní reformy bude plně respektovat právní stát, dělbu moci a nezávislost a stabilitu soudnictví a že bude zároveň založen na co nejširší shodě. Nová vláda sdělila již v dohodě o institucionální spolupráci mezi prezidentem a ministerským předsedou svůj závazek podporovat nezávislost soudnictví a nadřazenost právního státu. V návaznosti na to by se nyní měly učinit zejména tyto kroky: •
Zavést jasný rámec11 požadavků na to, aby nedocházelo k diskreditaci soudních rozhodnutí a podrývání práce soudců a státních zástupců či nátlaku na ně, a zajistit, aby tyto požadavky byly účinně prosazovány. Mělo by se vyžádat stanovisko Vrchní rady soudců a státních zástupců k příslušným ustanovením. • Přezkoumat stávající standardy tak, aby se zachovala svoboda a pluralita médií a zároveň se umožnilo účinné zjednání nápravy v případech porušení základních práv jednotlivců i v případech nepřiměřeného nátlaku či zastrašování ze strany médií namířených proti soudnímu systému a institucím zabývajícím se bojem proti korupci. Měla by být zaručena skutečná nezávislost Národní audiovizuální rady, která by měla v tomto ohledu naplnit svou úlohu tím, že stanoví kodex chování a bude vyžadovat jeho dodržování. • Zajistit, že nové vedení státního zastupitelství a Národního protikorupčního ředitelství vzejde z dostatečného množství kvalitních kandidátů vybíraných v otevřeném a transparentním procesu a že bude splňovat kritéria stanovená v dohodě o institucionální spolupráci, zejména kritéria profesionální zdatnosti, bezúhonnosti a zkušeností s bojem proti korupci. Důležitým krokem pro získání důvěry veřejnosti bude kladné stanovisko Vrchní rady soudců a státních zástupců. • Nový veřejný ochránce práv bude muset představovat nezpochybnitelnou autoritu, bezúhonnost a nezávislost, jakož i nadstranický přístup. • Učinit nezbytné kroky, aby ministři, jejichž bezúhonnost byla zpochybněna rozhodnutím, odstoupili z funkce. Zajistit rychlé uplatňování ústavních pravidel o pozastavení výkonu ministerské funkce při obvinění. • Parlament by měl vycházet z nových pravidel a přijmout jasné a objektivní postupy pro pozastavení výkonu poslaneckého mandátu v případě poslanců, kteří čelí negativnímu 11
Například kodex chování.
6
rozhodnutí o bezúhonnosti nebo kteří byli odsouzeni za korupci; měl by rovněž stanovit krátké lhůty pro vyřízení žádostí státního zastupitelství o zrušení imunity poslanců. Pokud parlament zabrání normálnímu průběhu vymáhání práva, měl by podat řádné odůvodnění. 2.
Reforma soudního systému, bezúhonnost, boj proti korupci
Tento oddíl shrnuje pokroky ve vztahu k referenčním cílům stanoveným v mechanismu spolupráce a ověřování a v předchozích doporučeních Komise. Tyto cíle zůstávají i nadále v platnosti a budou zhodnoceny v příští zprávě. Reforma soudního systému První doporučení v červencové zprávě o reformě soudního systému se týkalo zavedení všech čtyř právních řádů12. Termíny pro provádění této klíčové reformy jsou nadále nejisté. Vstup v platnost občanského soudního řádu se stále plánuje na únor 2013. U trestního zákoníku a trestního řádu je vstup v platnost prozatím naplánován na únor 2014. Je třeba jasnějších informací o tom, jak zabránit dalšímu odsouvání těchto termínů. Od vydání poslední zprávy vytvořilo ministerstvo spravedlnosti víceletou strategii pro zavedení dotyčných právních řádů, a to včetně otázky zdrojů. Fakt, že možné dopady se posuzují až po přijetí řádů parlamentem, představuje další zdroj nejistoty, a plné posouzení dopadů na lidské zdroje se plánuje až v roce 201413. Tento proces se zkomplikuje, pokud se znění řádů bude často měnit: neměl by se ztratit ze zřetele obecný cíl, jímž je zajistit účinnější a rychlejší výkon spravedlnosti, například při předkládání soudních důkazů v případech korupce. Druhé doporučení se týkalo celkové pracovní zátěže v rumunském soudním systému a nutnosti restrukturalizovat soudní systém i státní zastupitelství, aby se vyrovnaly personální zdroje a jejich zátěž. Vláda řeší některé konkrétní příčiny záplavy nových případů přímo u zdroje, a to pomocí legislativních změn 14. Tyto snahy snížit zátěž v místech, kde je systém nejzatíženější, by mohly být účinnější než snaha vyřešit problém zvyšováním počtu soudců a státních zástupců, což by navíc mohlo ohrozit nedávné zlepšení kvality a odborného vzdělávání nově přijímaných pracovníků v oboru. Poslední doporučení se týkalo vytvoření zastřešující monitorovací skupiny pro soudní reformu. Bylo odrazem potřeby dosáhnout v oblasti reformy soudního systému konsensu. Od vydání červencové zprávy nenastal ve snaze o efektivní sdružení klíčových subjektů žádný pokrok. 12
V letech 2009 a 2010 byly přijaty nový občanský a trestní zákoník a související soudní řády, dosud však vstoupil v platnost pouze občanský zákoník. Data vstupu ostatních právních řádů v platnost jsou nejistá, rumunské orgány však nedávno potvrdily, že občanský soudní řád vstoupí v platnost dne 1. února 2013. 13
Zpráva z července 2012 poukázala na nutnost rozlišovat dopad právních řádů na zdroje od širších otázek pracovní zátěže v soudních institucích. 14
Např. při řešení otázek týkajících se daní z první registrace vozidla se soudní postup nahradí postupem správním, díky čemuž by měly soudy řešit přibližně o 100 000 spisů méně.
7
Odpovědnost soudního systému Nový právní rámec pro soudní inspekci, který byl přijat v roce 2011, umožnil soudní inspekci účinněji zasahovat, což vedlo v prvních několika měsících k zahájení 21 nových disciplinárních řízení15. Ministerstvo spravedlnosti novou inspekci podpořilo řadou praktických opatření, mimo jiné zajištěním budovy pro nové sídlo. Obecnější ponaučení vyvozené z jednotlivých případů by se mohlo stát jedním ze zdrojů společné politiky, kterou Komise doporučila Vrchní radě soudců a státních zástupců a vládě k podpoře odpovědnosti a bezúhonnosti. Dalším prvkem, který je nezbytný pro dobrou pověst a odpovědnost soudního systému, je postup jmenování soudců a státních zástupců. Zdá se, že nová pravidla povyšování k Nejvyššímu kasačnímu a trestnímu soudu vnesla do systému větší přísnost: udržet kvalitu uchazečů se jeví jako důležitější než řešit pociťovaný nedostatek personálu, který může být nakonec pouze přechodný. Konzistentnost a efektivita práce soudů Konzistentnost a transparentnost soudního řízení je klíčovým prvkem pro jeho důvěryhodnost a efektivitu. Od vydání červencové zprávy pokračoval Nejvyšší kasační a trestní soud v konkrétních opatřeních s cílem sjednotit judikaturu a zlepšit její kvalitu, a to zajištěním předávání rozhodnutí soudům nižší instance a zlepšením internetového přístupu. Soustředění se na sjednocení judikatury týkající se právních otázek by rovněž napomohla postupná přeměna Nejvyššího kasačního a trestního soudu v plnohodnotný kasační soud, který je méně příslušný pro odvolání. Tomuto směřování již nyní napomáhá postup odvolání v zájmu práva. Bude důležité zajistit, aby tyto pozitivní kroky neohrozila zvýšená zátěž vyvolaná novým postupem pro předběžné otázky, přičemž stávající počet soudců v senátech Nejvyššího kasačního a trestního soudu se zdá být správně vyvážený. Důležitou otázkou pro sjednocení jurisdikce je aktualizace zastaralého informačního systému. Ten omezuje obeznámenost soudců s rozsudky v souběžných případech. Připravují se dva projekty. Ministerstvo spravedlnosti chce provést strategii umožňující snadný a rychlý přístup do hlavní databáze soudních orgánů ECRIS a Vrchní rada soudců a státních zástupců se zároveň pokouší zlepšit stávající alternativní systém „Jurindex“. Bylo by vhodné, kdyby tyto iniciativy postupovaly společně16. Efektivita práce soudů Přístup nejvyššího soudu k případům korupce ve vysokých funkcích se nadále vyznačuje vítanou mírou proaktivního vedení případů. Nejvyšší kasační a trestní soud oznámil značný pokrok v řešení případů korupce ve vysokých funkcích, kde se počet otevřených případů snížil z 28 na 10, a rovněž zvýšení počtu případů vyřešených v první instanci. V případech, 15
Jeden obzvláště významný případ vedl v létě k tomu, že byl po dobu vyšetřování pozastaven výkon funkce jistého státního zástupce, který je zároveň členem Vrchní rady soudců a státních zástupců. 16
Ministerstvo spravedlnosti rovněž zahájilo střednědobý projekt na podporu kodifikace právních předpisů, který může přinést změny vedoucí ke zrychlení procesu aktualizace.
8
kdy byli obžalovaní odsouzeni, rovněž nadále vládl přiměřenější a konzistentnější přístup v otázce trestů. Díky tomu se zdá, že justice účinněji plní svou odrazující úlohu. Dalším požadavkem je, aby vymáhání práva fungovalo efektivně a spravedlivě v celém systému. Nejvyšší kasační a trestní soud nadále postupuje ve stanovování standardů a pokynů pro nižší soudy. V posledních několika měsících pracovaly ministerstvo věcí veřejných, generální ředitelství pro boj s korupcí i nejvyšší soud stále profesionálně a nestranně, v některých případech pod mimořádným tlakem. Odolnost, kterou tyto instituce doposud prokázaly, potvrzuje závěr, že jejich výkon v boji proti korupci ve vysokých funkcích představuje jeden z nejvýznamnějších signálů pokroku, jehož Rumunsko v rámci MSO dosáhlo. Je zásadní, aby tyto pokroky pokračovaly i za nového vedení. Nesmí je také podrývat jiná omezení schopnosti donucovacích orgánů vykonávat spravedlnost17. Bezúhonnost Od vydání poslední zprávy Národní úřad pro prověřování bezúhonnosti (ANI) i nadále rozvíjí své výsledky a zvyšuje operativní účinnost18. ANI začínal jako ambiciózní informační projekt, jehož cílem bylo shromažďovat data o zvolených a jmenovaných úřednících a umožnit srovnání s jinými státními databázemi, například obchodním rejstříkem či finančním úřadem, a tím odhalovat střety zájmů. Jeho plné fungování si však vyžádá další zdroje. Nadále zůstává vážným zdrojem znepokojení, že rozhodnutí úřadu ANI jsou často zpochybňována. Děje se tak přesto, že v případech, kdy byla napadena, byla odvolání proti jeho rozhodnutím obvykle soudem zamítnuta. Úřad ANI a Národní rada pro prověřování bezúhonnosti i jejich zaměstnanci byli často terčem útoků ze strany politiků a médií. Parlament nevymohl reakci na zprávu úřadu ANI, přestože ji podpořila pravomocná soudní rozhodnutí (viz výše). V listopadu 2012 vydal úřad ANI čtyři zprávy o neslučitelnosti funkcí týkající se ministrů a vyšších úředníků. Všechny byly napadeny soudně a žádný z dotyčných na jejich základě neodstoupil z funkce19. To spolu s častými návrhy na změnu právního rámce úřadu ANI vytváří nejistotu, která poškozuje schopnost Rumunska prokázat, že zavedlo pevný právní rámec v oblasti prověřování bezúhonnosti. Boj proti korupci Národní protikorupční ředitelství (DNA) nadále s úspěchem vyšetřuje a předkládá případy korupce. Počet pravomocných odsouzení na základě stíhání zahájených ředitelstvím DNA se v roce 2012 oproti předchozímu roku zdvojnásobil. Případy se týkaly politiků ze všech hlavních stran. Neustále se zvyšuje rovněž počet obvinění a odsouzení v případech podvodů 17
Například nedávný návrh, aby důkazy shromážděné donucovacími orgány při vyšetřování jiných trestných činů nebylo možné použít při soudních procesech týkajících se obvinění z korupce. 18
Dobrou zprávou také je, že soud připustil odvolání úřadu ANI proti rozhodnutí výboru pro vyšetřování původu majetku. 19
Tři dotčení ministři podali proti zprávám odvolání. Další vyšší úředník odstoupil z jiných důvodů (a rovněž se odvolal).
9
s prostředky EU, které ředitelství DNA řeší. To může sloužit jako významný vzor pro státní zastupitelství, protože se ukazuje, že ve výsledcích jednotlivých zastupitelství existují značné rozdíly. Mechanismus spolupráce a ověřování rovněž požaduje výrazné úsilí v boji s korupcí na všech úrovních rumunské společnosti. Výzkumy trvale poukazují na vysokou míru znepokojení veřejnosti širokým výskytem korupce20. V této souvislosti přivítala červencová zpráva Národní protikorupční strategii. Některé útvary učinily významné kroky a zdá se, že účast místních orgánů se zlepšuje21. Ministerstvo spravedlnosti vytvořilo struktury, které by měly fungování strategie pomoci, a zdá se, že díky nim proces i navzdory jejich nízkému počtu postupuje. S vítanou mírou proaktivity se setkávají návštěvy v terénu a hledání osvědčených postupů. Je důležité zajistit, aby pro hladké provádění strategie byly k dispozici přiměřené zdroje. Kromě toho je řada projektů pro boj proti korupci financována z prostředků EU, mimo jiné na ministerstvech školství, zdravotnictví a regionálního rozvoje a také ve státní správě. Probíhá jejich provádění a nyní se očekávají výsledky. Dalším významným prvkem je stíhání praní peněz a konfiskace. V roce 2012 byl zaveden nový právní rámec v oblasti rozšířené konfiskace, na hodnocení jeho efektivity je však zatím příliš brzy. Pokud jde o praní peněz jako samostatný trestný čin, jeden významný případ právě nyní řeší Nejvyšší kasační a trestní soud. Úřad pro vymáhání majetku zaznamenal vyšší počet žádostí, jimiž se zabývá, a to zejména žádostí vydaných rumunskými orgány. V současné době neexistují žádné souhrnné statistiky, pokud jde o přesnou hodnotu zkonfiskovaného majetku, odhady jsou však spíše nízké. K dispozici nejsou ani žádné souhrnné statistiky částek, které byly na základě příkazů ke konfiskaci skutečně získány. V neposlední řadě se zdá, že nedošlo k velkému pokroku v oblasti předcházení a trestání korupce v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek. Pokrok v boji proti korupci ve vysokých funkcích se v oblasti veřejných zakázek neodrazil. Zdá se, že případy se vlečou velmi dlouho, což je zčásti způsobeno potřebou specifických finančních odborných posudků, a pak vzniká zvláštní problém smluv, které byly uzavřeny před vynesením rozsudku v dané věci. Tresty pro úředníky, kteří se účastnili podvodů při zadávání veřejných zakázek, jsou nadále velmi nízké a zákon neumožňuje zrušit projekty, které již byly provedeny, na základě střetu zájmů. Kromě toho existují značné pochybnosti o efektivitě stíhání v těchto případech22. Zdá se, že nedávné návrhy zpochybňují stabilní nezávislou institucionální základnu, která je pro skutečný pokrok nezbytná. Vhodným postupem by zde mohl být systematičtější přístup ke kontrolám ex ante, což by nejspíše byl úkol pro Národní úřad pro prověřování bezúhonnosti (s novými zdroji), který by zároveň zajišťoval jeho jednotné a systémové uplatňování. 20
Srov. průzkum Eurobarometr č. 374 z února 2012, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_374_en.pdf, a index vnímání korupce za rok 2012 organizace Transparency International, http://www.transparency.org/cpi2012/results. 21
V lednu 2013 registroval sekretariát Národní protikorupční strategie 1 874 radnic a 20 okresních rad.
22
Komise se při sledování právních předpisů v oblasti veřejných zakázek setkává s případy, kdy státní zastupitelství na silné důkazy o pochybení zřejmě vůbec nereagovalo.
10
3.
Závěr
Z tohoto hodnocení vyplývá, že Rumunsko provedlo několik doporučení Komise, jejichž cílem byla obnova právního státu a nezávislosti soudnictví, avšak nikoli všechna. Ačkoli byla respektována ústava a úloha a rozhodnutí Ústavního soudu, nebyly plně provedeny závazky týkající se ochrany soudnictví před útoky, odstoupení ministrů, jejichž bezúhonnost byla zpochybněna rozhodnutím, a odchodu poslanců, kteří čelí pravomocnému rozhodnutí o neslučitelnosti funkcí a střetu zájmů nebo kteří byli pravomocně odsouzeni za korupci ve vysokých funkcích. Je rovněž stále třeba jmenovat nové vedení státního zastupitelství a Národního protikorupčního ředitelství. Komise se domnívá, že zvolení nového parlamentu a jmenování nové vlády představují příležitost pro úplné a urychlené provedení těchto doporučení. Vyzývá novou vládu, aby k tomu podnikla potřebné kroky. Komise rovněž upozorňuje na nutnost zrychlit provádění jejích doporučení, pokud jde o reformu soudnictví, bezúhonnost a boj proti korupci. V rámci neustálého dialogu s rumunskými orgány bude postup reforem podrobně sledovat a na konci roku 2013 o něm podá zprávu.
11
