Brussel, 12 februari 2009 (20.02) (OR. fr)
RAAD VA DE EUROPESE UIE
6407/09
COVEME 2
IGEKOME DOCUMET van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 12 februari 2009 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: Tussentijds verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing
Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument COM(2009) 70 definitief.
Bijlage: COM(2009) 70 definitief
6407/09
sd DG E I
L
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 12.2.2009 COM(2009) 70 definitief
TUSSETIJDS VERSLAG VA DE COMMISSIE AA HET EUROPEES PARLEMET E DE RAAD over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing
NL
NL
TUSSETIJDS VERSLAG VA DE COMMISSIE AA HET EUROPEES PARLEMET E DE RAAD over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing
1.
ILEIDIG Toen Roemenië op 1 januari 2007 toetrad tot de EU, werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing1 opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen. Dit is een tussentijds verslag; het bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen 6 maanden in Roemenië hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing2. Het evalueert niet de gemaakte vooruitgang. De update beperkt zich tot maatregelen die zijn voltooid of waarvoor voltooiing op korte termijn wordt verwacht. De mededeling die de Commissie op 23 juli 2008 heeft goedgekeurd, blijft het referentiepunt voor de evaluatie van de gemaakte vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende uitdagingen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie medio 2009.
2.
DE HERVORMIG VA HET JUSTITIËLE STELSEL E DE STRIJD TEGE CORRUPTIE: STAD VA ZAKE Het tempo van de vooruitgang, zoals die werd vermeld in het verslag van de Commissie van juli 2008, is in deze verslagperiode niet gehandhaafd. Hoewel er enkele positieve signalen waren op het gebied van justitiële hervorming, zijn de resultaten moeilijk aan te tonen. De regering heeft de laatste hand gelegd aan ontwerpamendementen op het burgerlijk wetboek, het ontwerp van het wetboek van strafrecht en ontwerpen van het wetboek van strafvordering en het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, maar deze moeten nog worden goedgekeurd. De intenties van de Hoge Raad voor de Magistratuur met het oog op een grotere eigen inbreng van instanties bij de justitiële hervormingen zijn hoopgevend, maar moeten worden omgezet in daden. Het Nationale Bureau voor Integriteit heeft een recordaantal zaken behandeld. Dit moet worden gehandhaafd.
1
2
NL
Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56). De afsluitdatum van dit verslag is 15 januari 2009.
2
NL
Op de meeste andere gebieden is er nog steeds sprake van de tekortkomingen die de Commissie in juli heeft geïdentificeerd. Hoewel het Constitutioneel Hof recent amendementen op het wetboek van strafvordering3 heeft verworpen die de rechten van de openbare aanklager aanzienlijk zouden beperken, blijft de wetgevingssituatie onopgelost en ambigu. Bepaalde onderzoeken van zaken op hoog niveau worden nog steeds door het Roemeense parlement geblokkeerd. Daarnaast moeten nog steeds worden verbeterd: de toegang tot en harmonisatie van jurisprudentie, de verantwoordingsplicht van magistraten en het tekort aan personeel en het personeelsbeheer in de justitiële sector. Het is van groot belang dat de Roemeense autoriteiten de hervormingen in de justitiële sector en de bestrijding van de corruptie opnieuw dynamisch aanpakken, om de achteruitgang die de afgelopen maanden is geconstateerd een halt toe te roepen4. 3.
COCLUSIE - VOORUITZICHTE Bij de volgende evaluatie van de vooruitgang medio 2009 zal de Commissie laten zien in welke mate Roemenië in staat is geweest met succes de tekortkomingen aan te pakken die door haar zijn geïdentificeerd op het gebied van de hervorming van de justitiële sector en of het overtuigende en tastbare resultaten heeft geboekt in de strijd tegen corruptie. Het is van cruciaal belang dat Roemenië tegen die tijd significante, onomkeerbare vorderingen heeft gemaakt. Roemenië moet aantonen dat het beschikt over een autonoom functionerende, stabiele justitiële sector, die corruptie kan opsporen en bestraffen en de rechtsstaat kan behouden. Dit houdt met name in dat de resterende wetgeving moet worden goedgekeurd die nodig is om het rechtsstelsel te moderniseren, en dat door middel van de snelle afhandeling van corruptiezaken op hoog niveau moet worden aangetoond dat het rechtsstelsel de wetgeving onafhankelijk en efficiënt ten uitvoer kan leggen.
4.
TECHISCHE UPDATE VA DE IJKPUTE
4.1.
IJkpunt 1: Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering.
Roemenië heeft de laatste hand gelegd aan ontwerpamendementen op het burgerlijk wetboek, een ontwerp voor het wetboek van strafrecht en ontwerpen voor het wetboek van strafvordering en het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. De nieuwe regering besloot in januari 2009 de ontwerpen in te trekken. Er moet een politiek akkoord worden bereikt over de
3
4
NL
Aangebracht bij de wet tot goedkeuring van noodverordening 60/2006 en verder gewijzigd door het parlement. Er zijn in Roemenië parlementsverkiezingen gehouden, en aan het eind van de verslagperiode is een coalitieregering gevormd.
3
NL
ontwerpen. De impact van de wetboeken moet nog worden beoordeeld en grondig overleg moet nog plaatsvinden. De succesvolle implementatie van deze wetboeken is afhankelijk van de toewijzing van voldoende financiële middelen en de aanwerving en herschikking van personeel. Op 14 januari 2009 heeft het Constitutioneel Hof verklaard dat de controversiële, in oktober 2008 aangenomen wet tot goedkeuring van noodverordening nr. 60/2006 van de regering ongrondwettelijk is. Die wet zou de rechten van de openbare aanklager inperken bij onderzoek van ernstige gevallen. De problemen rond deze verordening zullen volledig worden opgelost wanneer het nieuwe wetboek van strafvordering wordt goedgekeurd. De capaciteit van de justitiële sector in Roemenië blijft zwak. Het aantal openstaande posten is onaanvaardbaar hoog - 433 voor openbare aanklagers en 344 voor rechters op 31 december 20085. Volgens de statistieken van de Hoge Raad voor de Magistratuur had ongeveer de helft van de vacatures per 10 december 2008 betrekking op managementposten6. In de HR-strategie die de Hoge Raad voor de Magistratuur in november 2008 heeft aangenomen, worden geen voorstellen gedaan voor gepaste noodmaatregelen, zoals een tijdelijke herschikking van personeel wat niveau of vestigingsplaats van rechtbanken betreft, om het urgente tekort aan personeel aan te vullen7. De strategie houdt nog geen rekening met de noodzakelijke reorganisatie van de rechtbanken en bureaus van openbare aanklagers. Dat een groot aantal actieve magistraten elk moment op pensioen kan gaan, verhoogt de onzekerheid wat de personeelssituatie betreft en vermindert de marge voor structurele hervormingen8. Door het hoge aantal magistraten dat is uitgezonden naar verschillende openbare instellingen, ontstaan bovendien tijdelijke vacatures die niet kunnen worden opgevuld met het voor dit doel in het leven geroepen reservefonds9. Roemenië moet de hoge kwaliteit op het niveau van aanwerving en opleiding handhaven en de urgente capaciteitsproblemen in de justitiële sector dringend aanpakken. Het Hoge Hof van Cassatie en Justitie moet zijn taken als toezichthouder van jurisprudentie beter vervullen10. Het ontbreken van geharmoniseerde en duidelijke jurisprudentie blijft reden tot grote bezorgdheid over de rechtszekerheid en transparantie11. Roemenië heeft een 5
6
7
8
9
10
11
NL
Hoewel het aantal vacatures voor openbare aanklagers in 2008 met is 107 afgenomen en het aantal vacatures voor rechters zich met een afname van drie in 2008 min of meer heeft gestabiliseerd, was de trend in de laatste zes maanden van vorig jaar bijzonder negatief, door een nettotoename van het aantal vacatures voor rechters met 99 (stijgend van 245 tot 344) en een nettotoename van het aantal vacatures voor openbare aanklagers met zestien (stijgend van 417 tot 433). Op 10 december 2008 waren op de rechtbanken 154 managementposten vacant op een totaal aantal vacatures voor rechters van 309; anderzijds waren 219 managementposten voor openbare aanklagers vacant op een totaal van 475. De algemene openbare aanklager berichtte in december dat het aantal bureaus van openbare aanklagers dat niet goed functioneert, de afgelopen maanden is gestegen van 22 tot 49. Twee bureaus zitten zonder openbare aanklager. 662 rechters en 360 openbare aanklagers voldeden in december 2008 aan alle wettelijke voorwaarden om op pensioen te gaan. Het exacte aantal actieve magistraten met pensioenbesluiten is niet bekend, maar wordt geschat op enkele honderden. Het aantal uitzendingen (84 rechters en 75 openbare aanklagers per 16 december 2008) overtreft het aantal posten in het reservefonds met meer dan 60%. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in twee in 2008 gepubliceerde gevallen verklaard dat er sprake was van schendingen van de mensenrechten door toedoen van inconsistente vonnissen van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie, hetgeen in strijd is met het beginsel van rechtszekerheid. Zie: zaken Beian / Roemenië (nr. 30658/05) en Driha / Roemenië (nr. 29556/02). De motivering van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie in een geruchtmakend beroep in het belang van de wet op restitutie van eigendom (vastgesteld in juni 2008) is bijvoorbeeld nog niet bekendgemaakt.
4
NL
werkgroep ingesteld ter verbetering van de uniformiteit van de jurisprudentie inzake straffen in corruptiezaken. De eerste resultaten van deze werkgroep worden in mei verwacht. De impact van andere activiteiten ter bevordering van juridische harmonisatie, zoals periodieke vergaderingen op het niveau van de hoven van beroep, kan nog niet worden beoordeeld. Met betrekking tot transparantie hebben de autoriteiten zich gericht op de publicatie van vonnissen op de websites van rechtbanken. Op 27 november 2008 heeft de Hoge Raad voor de Magistratuur een besluit aangenomen dat rechtbanken verplicht alle relevante justitiële besluiten op internet te publiceren. Er zijn echter nog geen criteria om de gegevensbescherming of de consistentie te waarborgen van het type besluiten dat de rechtbanken publiceren. Er is nog geen IT-hulpmiddel in gebruik dat voorziet in snelle publicatie van alle vonnissen. 44 van de 53 posten voor justitiële inspecteurs waren in januari 2009 bezet. Inspecteurs die worden uitgezonden vanuit Boekarest zijn nog steeds oververtegenwoordigd, ondanks de goedkeuring op 27 november door de Hoge Raad voor de Magistratuur van nieuwe regels voor de uitzending van inspecteurs. Recente uitzendingen naar de inspectiedienst wijzen er voorts op dat deze regels nog niet volledig worden toegepast. De inspectiedienst heeft algemene inspecties verricht van de volledige activiteiten van bepaalde justitiële instanties en thematische inspecties van diverse rechtbanken en bureaus van openbare aanklagers. De dienst heeft voorts een onbekend aantal voorstellen voor wetswijzigingen voorgelegd aan het ministerie van Justitie. Tot dusver hebben enkele van de tuchtrechtelijke inspecties12 geresulteerd in het opleggen van tuchtrechtelijke sancties door de Hoge Raad voor de Magistratuur13. 4.2.
IJkpunt 2: Opzetten (volgens de planning) van een Agentschap voor integriteitsbewaking dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren, en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.
Het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking (ANI) heeft de oorspronkelijk beoogde personeelssterkte bereikt met de aanwerving van 60 inspecteurs. Verdere investeringen in logistiek, apparatuur, software voor beheer van rechtszaken en in human resources zijn echter nodig voor volledige operationele capaciteit van het Agentschap. Begin december had het Agentschap controles verricht met betrekking tot 1 500 zaken en 470 boetes opgelegd wegens niet-nakoming van indieningstermijnen voor verklaringen inzake activa en belangen. Tezelfdertijd heeft het Agentschap één zaak voor follow-up doorverwezen naar de rechtbank en zestien zaken naar de bureaus van de openbare aanklagers. Onder de personen naar wie
12
13
NL
In de periode tussen 1 januari en 19 december 2008 nam de justitiële inspectiedienst 5 987 kennisgevingen van misdragingen door magistraten in behandeling en zijn op initiatief van de Hoge Raad voor de Magistratuur 34 zaken in gang gezet. Vervolgens zijn voor eventuele tuchtrechtelijke follow-up 311 kennisgevingen verzonden naar de tuchtraad voor rechters binnen de Hoge Raad voor de Magistratuur en 128 naar de tuchtraad voor openbare aanklagers binnen diezelfde Hoge Raad voor de Magistratuur. Deze tuchtrechtelijke sancties werden opgelegd aan in totaal achttien magistraten (dertien rechters en vijf openbare aanklagers) en betroffen drie ontslagen, één tuchtrechtelijke overplaatsing, tien salarisverlagingen en vier waarschuwingen.
5
NL
onderzoek gaande is, zijn parlementsleden, ministers, burgemeesters, magistraten, hoogleraren, politieagenten. Het Agentschap is erin geslaagd een poging van zijn toezichthoudende orgaan, de Nationale Raad voor Integriteitsbewaking, te verijdelen om zijn besluitvorming in een specifieke zaak te beïnvloeden. Het Agentschap zal moeten aantonen dat het zijn onderzoeken kan uitbreiden zonder bemoeienis van buitenaf en in volledige samenwerking met andere staatsinstanties. Het is nog te vroeg om te bepalen of zijn onderzoeken doeltreffend worden opgevolgd door justitie. 4.3.
IJkpunt 3: Op basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau.
De Nationale Directie voor corruptiebestrijding (DNA) continueert haar stabiele en positieve staat van dienst bij de vervolging van corruptiezaken op hoog niveau14. Het parlement moet zijn aanpak van corruptiezaken op hoog niveau verbeteren en waar dat nodig is onderzoek van alle gevallen door justitie mogelijk maken. Hoewel sinds juli 2008 in twee gevallen toestemming werd verleend voor verder onderzoek, werd dit in twee andere gevallen afgewezen en in drie gevallen uitgesteld. Langlopende rechtszaken, meegaandheid van rechtbanken en inconsistente jurisprudentie in corruptiezaken op hoog niveau blijken nog steeds voor te komen. De stabiliteit van het Roemeense kader voor de bestrijding van corruptie is in de tweede helft van vorig jaar diverse malen sterk onder druk gezet. Het initiatief van het parlement om de benoemingsprocedure van hooggeplaatste openbare aanklagers te wijzigen, lijkt de doeltreffendheid van het systeem openlijk op de proef te stellen15. 4.4.
IJkpunt 4: Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden.
De algemene openbare aanklager heeft een reeks maatregelen aangenomen om de doeltreffendheid van de bureaus van plaatselijke openbare aanklagers te vergroten in corruptiezaken. Deze maatregelen omvatten een analyse van relevante tenlasteleggingen in de periode 2007-2008, een handboek van beste praktijken voor corruptieonderzoek en plaatselijke strategieën voor de bestrijding van corruptie die zijn opgesteld door alle 41 regionale bureaus van openbare aanklagers. Diverse initiatieven van maatschappelijke organisaties zijn gemeld, zoals screening van de integriteit van kandidaten voor landelijke verkiezingen, regionale actiegroepen ter bestrijding van corruptie, aanbevelingen voor integriteitstoetsen in de gezondheidszorg, en toezicht op staatsuniversiteiten met het oog op bestuurlijke en academische integriteit, goed bestuur en
14
15
NL
In de periode tussen begin mei en eind november 2008 heeft de zestien belangrijke zaken voor de rechter gebracht tegen vier parlementsleden, een voormalige minister van Landbouw, directeuren van overheidsondernemingen, politiebeambten en prefecten. In de periode tussen 30 november 2008 en 21 januari 2009 heeft de DNA een voormalige vicepremier, een voormalige minister van Werkgelegenheid, drie parlementsleden en een voormalig premier aangeklaagd. Dit wetsinitiatief is door het Constitutionele Hof op procedurele gronden ongrondwettelijk verklaard.
6
NL
gezond financieel beheer. Voorts zijn diverse overheidsprojecten ter voorkoming van corruptie uitgevoerd. Het directoraat-generaal Corruptiebestrijding (DGA) van het ministerie voor Administratie en Binnenlandse Zaken maakt melding van een toename met 14% van het corruptieonderzoek binnen het ministerie in de eerste elf maanden van 2008 ten opzichte van het gehele kalenderjaar 2007. De inspanningen om vooruitgang te boeken in het kader van de vorig jaar zomer goedgekeurde nationale strategie ter bestrijding van corruptie moeten worden verhoogd. Over de uitbreiding van de bevoegdheid van de DGA om onderzoek te verrichten naar corruptiezaken in het plaatselijk overheidsbestuur bestaat binnen de regering geen overeenstemming; ook is hierop kritiek geleverd door de justitiële sector en maatschappelijke organisaties. Binnen de regering is, in overeenstemming met de nationale strategie ter bestrijding van corruptie 2008-2010, een callcenter opgezet. Er zijn nog geen berichten over verdere plannen om een algemeen meldpunt op te richten voor corruptieovertredingen, waarmee onafhankelijk en onpartijdig gevolg kan worden gegeven aan meldingen van corruptie.
NL
7
NL
