1.1. Társadalmi-gazdasági szempontból hátrányos helyzetű térségek A területfejlesztés szempontjából kedvezményezett térségtípusok közül a legnagyobb területet a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek kategóriája érinti. 1998-tól azok a kistérségek tartoztak ebbe a körbe, amelyeknél a 30/1997 (IV. 18.) OGY határozatban szereplő mutatórendszer szerint (28 indikátorból) kialakított komplex mutató nem haladta meg az országos átlagot. 2001-től a komplex mutató már „csak” 19 alapmutatóból állt össze, és azok a kistérségek minősültek elmaradottnak, ahol ennek értéke 7,5 százalékkal elmaradt az országos átlagtól. A társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek köre ennek eredményeképp megváltozott: négy kistérség került ki e kategóriából, miközben 11 újabb kistérség került a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradottak közé. A lehatárolások ugyan módosultak a vizsgált időszak alatt, azonban 1998-tól napjainkig minden megyében található olyan kistérség, mely társadalmi-gazdasági szempontból elmaradottnak minősül. Az ország déli és keleti felén lévő megyékben pedig folyamatosan többségben vannak a hátrányos helyzetű kistérségek, szinte kivétel nélkül csak a megyeszékhelyet is magába foglaló kistérség esik ki a kedvezményezetti körből. Társadalmi-gazdasági szempontból kedvezményezett kistérségek változása 1988-2003 között
Jelmagyarázat
nem kedvezményezett kistérsége 1998-2003 között társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott 1998-2001 között társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott 2001-2003 között társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott
Társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott kistérségek 2004
Jelmagyarázat
társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott kistérség nem kedvezményezett kistérség
Az Országos Területfejlesztési Koncepcióról szóló 35/1998 (III.20.) sz. OGY határozat az alábbi hosszú távú fejlesztési prioritásokat fogalmazza meg a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek felzárkóztatására: − munkahelyteremtő beruházások ösztönzése, − külföldi tőke beáramlásának ösztönzése, − infrastrukturális feltételek javítása, − humán erőforrások fejlesztése, − szociális és egészségügyi alapellátás feltételeinek javítása − és a térségi fejlődést ösztönző programok támogatása. E fejlesztések célja volt hozzájárulni e kedvezményezett térségek társadalmi-gazdasági fejlődéséhez, amit a fejlesztési támogatások e térségekbe irányuló koncentrálásával lehet biztosítani. Az elmaradott térségek jelenlegi társadalmi-gazdasági helyzete ugyanakkor e területfejlesztési kedvezményezettségi rendszer működésének alacsony hatásfokára utal. Ennek oka részben abban gyökerezik, hogy csak a TFC, TEKI esetében érvényesül e hátrányos helyzetű kistérségek többlettámogatása, ugyanakkor e két költségvetési forrás rendelkezik az egyik legkevesebb fejlesztési forrással. Továbbá a lakosság két-harmada tartozik társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségbe a lehatárolás alapján, ami alapvetően meggátolja a források koncentrálását. Az egyes prioritások érvényesülésének értékelése során, a területfejlesztési politika horizontális jellegénél fogva, nemcsak a területfejlesztési célú (TFC, TEKI), hanem az ágazati kezelésben lévő, de területfejlesztési hatású támogatások kapcsolódó forrásait is figyelembe vettük. A továbbiakban az elmaradott kistérségek főbb fejlesztési támogatásból (TFC, TEKI, CÉDE, CCT, GFC, KKV, MPA, KAC, VÍZC, TURC, UTC) való részesedést vizsgáljuk prioritásonként, majd az eredményesség megítélése érdekében e térségek társadalmi gazdasági-felzárkózását értékeljük.
Az 1998-2003 között végig kedvezményezettséget élvező kistérségek esetében az 1999-2002 közötti támogatási adatok, a 2001-ben a kedvezményezetti körből kikerült ill. bekerült kistérségek esetében pedig a releváns időszak támogatásai adatai kerültek vizsgálatra. „- munkahelyteremtő beruházások, a külső tőke bevonásának ösztönzése” A munkahelyteremtés támogatása a Területfejlesztési célelőirányzat (TFC) legfontosabb céljai közé tartozik. Minden évben erre a célterületre fordították a legtöbb állami forrást a TFC-ből, ugyanakkor folyamatosan csökkenő arányban részesedtek belőle az elmaradott kistérségek. 1999-ben még a munkahelyteremtési támogatások több, mint 60%-át, 2002-ben már csak az 50%-át kapták a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek. Ezzel párhuzamosan a 2001-ben a kedvezményezetti körből kikerült kistérségek 2001-2002-ben nagyobb arányban részesedtek az összes keretből, mint 1999-2000-ben. Az Aktív foglalkoztatási célelőirányzatból (AFC) központi foglalkoztatási program keretében 1999-től 2002-ig összesen mintegy 350 vállalkozás 8,5 milliárd Ft, nagyobb részben vissza nem térítendő és kisebb részben visszatérítendő támogatásban részesült. A támogatással a társadalmi-gazdasági szempontból hátrányos helyzetű térségek vállalkozásai mintegy 8 ezer új munkahelyet hoztak létre a beruházás megvalósítását követően, és vállalták a legalább három évig tartó foglalkoztatást a már korábban meglévő és új munkahelyeken. A külföldi tőke beáramlásának elősegítését szolgáló támogatási célok közé sorolható a műszaki infrastruktúrafejlesztés, ipari parkok támogatása, humán erőforrás fejlesztés. (Ez utóbbiról külön prioritásként esik szó.) Emellett a külföldi tőke beáramlását az adókedvezmények, az önkormányzatok által biztosított egyedi feltételek, kedvezmények, a támogatási rendszer átláthatósága is ugyanolyan mértékben befolyásolják. Az ipari parkokra fordított támogatások célterületeit tekintve is drasztikusan csökkent a kedvezményezett kistérségek részaránya (1999-ben 72% 2002-ben 20%). Miközben a kedvezményezetti körből a 2001-ben kikerülő kistérségek minimális ilyen jellegű támogatást kaptak, és a 2001-ben az elmaradottak közé soroltak aránya sem nőtt. „- a humán erőforrások fejlődését elősegítő fejlesztések” A humán erőforrások fejlesztésének célja többek között az adott térségben élők munkaerőpiaci helyzetének javítása, a munka világába történő integrálása. Az ezt szolgáló képzési, átképzési támogatásokból általában nagyobb arányban részesülnek a hátrányos helyzetű területek, azonban e térségek többségének munkaerőpiaci helyzete rendkívül súlyos, melyek kezelését csak az biztosítaná, ha a jelenleginél határozottabban érvényesülne az elmaradott térségek preferálása. A cél teljesülését szolgálták az Oktatási Minisztérium az esélyegyenlőség biztosítása érdekében tett szabályozási javaslatai, és a financiális intézkedései, mint pl. az ingyenes tankönyvellátás, az ingyenes óvodai étkeztetés, az új normatívák bevezetése, integrációs stb. pályázatok indítása. Ezek ha céljaiban nem is tartalmaztak területi preferenciákat, de mivel a területileg koncentrálódó hátrányos helyzetű csoportok (pl. romák) felzárkóztatását szolgálták, erőteljes területi aspektusok is volt. „- a szociális és egészségügyi alapellátás feltételeinek javítása” A szociális és egészségügyi ellátás differenciált fejlesztése segíti elő a társadalmi problémák megoldását a hátrányos térségekben, jobb életkörülményeket biztosítva az ott élőknek. Összességében elmondható, hogy nem érvényesül a támogatások elosztásánál a hátrányos
helyzetű térségek többlettámogatásának elve. A folyamatosan kedvezményezett kistérségek körében nőtt 1999-2002 között a legnagyobb mértékben az összes támogatásból való részesedés, de itt sem folyamatosan. Az 1998-2001 ill. 2001-03 között kedvezményezett kistérségek össztámogatásból való részesedése erősen ingadozik, ami a támogatások kiegyensúlyozatlan, ad-hoc, és területi szempontokat nélkülöző elosztási módjára utal. „- a gazdaság fejlődését elősegítő infrastruktúra fejlesztése” Az infrastruktúrafejlesztésen belül az útépítések esetében a legnagyobb az aránya a kedvezményezett kistérségek támogatásának. De ebben az esetben is szembeszökő, hogy a 2001-től a nem kedvezményezett kistérségek nagyobb, míg a hátrányos helyzetűnek tekintendő kistérségek kisebb arányban részesednek a fejlesztési keretből. A legjelentősebb részarány csökkenés a vízellátási támogatások esetén figyelhető meg. Itt a 1998-2003 között végig elmaradottnak tekintett térségekben az 1999-es 70%-ról 2002-re közel 10%-ra csökkent a részesedés. Hasonló trendet mutat a kedvezményezett térségek részesedése a gázellátás támogatásából is, de kisebb mértékű csökkenéssel. A szennyvízgazdálkodás esetében is az összes támogatásból való részesedése ingadozása a meghatározó. 2000-ben jelentősen megnőtt a végig elmaradott kistérségek részesedése, ám azt követően ez folyamatosan csökkent. A kedvezményezetti körből kikerülő kistérségek részesedése viszont az elvárásoknak megfelelően csökken, míg a preferált körbe bekerült kistérségek részesedésének aránya nő.
„- az üdülés-idegenforgalmi adottságokra, vonzerőre alapozott komplex fejlesztések támogatása” Az idegenforgalmi vonzerővel rendelkező, de társadalmi-gazdasági szempontból hátrányos helyzetű térségek turisztikai célú fejlesztéseinek támogatására az állami támogatások közül a Területfejlesztési Célelőirányzat és a Területi kiegyenlítést szolgáló célelőirányzat állt rendelkezésre. A TFC turisztikai célra elosztott forrásai a falusi turizmus fejlesztését preferálták, a TEKI pedig elsősorban kistelepülések turisztikai vonzerőképességét növelő felújítások, fejlesztések megvalósítását támogatták. Ezek a támogatások azonban már nagyságrendjüknél fogva sem komplex fejlesztéseket, hanem a turisztikai termékek egy-egy szegmensét tudták finanszírozni. A Turisztikai Célelőirányzat felhasználására vonatkozó jogszabályokban 1992-98 között sem a támogatás céljai, prioritásai, sem a felhasználóknak nyújtott kedvezmények között nincs utalás a jó idegenforgalmi adottságokkal rendelkező, de társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott területek kiemelésére, vagy preferenciák biztosítására. 1998-at követően azonban a célelőirányzat felhasználása során több (a maximális 70% helyett 80%-os) támogatásra voltak jogosultak a kedvezményezett térségben megvalósult fejlesztések. „- a térség belső fejlődési lehetőségeit elősegítő programok ösztönzése, a térség besorolása szerint az adott térségtípusnál felsorolt célok megvalósítása” A társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek felzárkóztatása érdekében érvényesített fejlesztési prioritások eredményességét a társadalmi-gazdasági felzárkózás
illetve fejlődés tükrözi, melynek értékelésére az 1998 és 2002 közötti időszakra vonatkozóan került sor 8 társadalmi és 8 gazdasági mutató összevont elemzésével. Az új (2004-es) kistérségi egységekre – az érintett települések figyelembevételével - vetítve összesen 98 kistérség tartozott a társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek közé 1998-tól. E 98 térség gazdasági fejlődési tendenciája alapvetően eltér társadalmi fejlődésükétől. A kedvezményezett térségek közül 40 (45%) tartozott fejlődési üteme alapján a felső harmadba, ami azt jelenti, hogy mivel az összes kistérségénél (33%-nál) nagyobb arány került ebbe a kategóriába, e térségek számottevő része (45%-a) megkezdett egyfajta felzárkózást. E növekedési ütem azonban a fejlettségi szintben érdemi változást nem eredményezett. Fejlettségi szint szempontjából ugyanis 2002-ben gazdasági és társadalmi vonatkozásban egyaránt a kistérségek legfejletlenebb harmadába tartozott az 1998-ban lehatárolt kedvezményezett térségek több mint fele (55-55%), miközben a legfejlettebb harmadba csupán 2 ill. 3 kistérség tartozott. Az 1998-ban társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott térségek megoszlása a fejlődési ütem és fejlettség szerinti kistérségek sorrendjében Átlag alatt Átlag körüli Átlag feletti Összes (alsó tercilis) (középső tercilis) (felső tercilis) kist. (db) % kist. (db) % kist. (db) % kist. (db) % Társadalmi fejlettség változása 98-01 23 25,8 44 49,4 22 24,7 98 100 Gazdasági fejlettség változása 98-02 21 23,6 28 31,5 40 44,9 98 100 Társadalmi fejlettség állapota, 2002 49 55,1 37 41,6 3 3,4 98 100 Gazdasági fejlettség állapota, 2003 49 55,1 38 42,7 2 2,2 98 100 (A gazdasági és a társadalmi fejlettség 8-8 mutatón alapuló komplex értékelés alapján, a 2004-es kistérségi beosztásra vetítve)
A társadalmi mutatók alapján végzett értékelés az elmaradott 98 térség további leszakadást mutatja, csupán negyedük kezdett el felzárkózni, negyedük gyorsuló ütemben szakad le. Összességében elmondható, hogy a területfejlesztési prioritások egyik legfontosabb elemét jelentő területfejlesztési szempontú kedvezményezettség elve nem kellő mértékben érvényesült a támogatások elosztásánál. Még a területfejlesztési célú források esetében sem tükröződik megfelelően a források elosztásában az elmaradott térségek többlettámogatása. Az elsődlegesen ágazati kezelésű, de területfejlesztési hatással is bíró támogatások esetében pedig a területi szempontok a célok és elosztási rendszer szintjén egyáltalán nem jelennek meg. A társadalmi-gazdasági szempontból elmaradott területek felzárkóztatására irányuló törekvések mérsékelt eredményességét tükrözi, hogy az e kategóriába tartozó kistérségek többségében a társadalmi-gazdasági helyzetüket tekintve nem történt jelentős pozitív elmozdulás az elmúlt időszakban. Gazdasági fejlődés tekintetében az 1998-ban kijelölt kedvezményezett térségek 45%-a megkezdte a felzárkózását, a társadalmi fejlődés tekintetében csak 25% mutat felzárkózást, míg 25-25% tekinthető súlyosan leszakadónak mindkét vonatkozásban. Éppen ezért a kedvezményezett területek besorolásának és támogatási rendszerének felülvizsgálata indokolt.
