268
artikelen
JULI 2015 TV CR
De gordiaanse knoop van 10/10/10: het kiesrecht in het Caribische deel van Nederland H.M.B. Breunese en L.L. van der Laan*
1. Inleiding
* Mr. Henk-Martijn Breunese en mr. Lotte van der Laan zijn werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij zijn be trokken geweest bij de voorberei ding van regelgeving die in deze bijdrage aan de orde komt. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 Zie www.internetconsultatie. nl/kiescollegenovelle. Op het conceptwetsvoorstel kan tot en met 15 juli 2015 gereageerd worden. 2 Van het passief kiesrecht is meteen gebruik gemaakt: uit na vraag blijkt dat op Bonaire één van de kandidaten alleen over de Venezolaanse nationaliteit be schikte. Op de beide andere openbare lichamen hadden alle kandidaten (ook) de Nederlandse nationaliteit.
Het zal velen zijn ontgaan dat de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bij de Eerste Kamerverkiezing van mei 2015 buitenspel stonden. Bijna vijf jaar na de toetreding van de eilanden tot het Nederlandse staats bestel kwam het indirecte kiesrecht voor de Eerste Kamer hun inwoners nog steeds niet toe. Politiek Den Haag is dit niet ontgaan: daar woedden het afgelopen jaar verhitte discussies over de wijze waarop die invloed ge stalte moet krijgen. Aanvankelijk had de regering voorgesteld om de ei landsraden, het Caribische equivalent van de gemeenteraden, aan te wijzen als het ‘kiescollege’ voor de Eerste Kamer in Caribisch Nederland. Na lang aandringen van de Eerste Kamer is inmiddels een wetsvoorstel in voorbereiding dat voorziet in de vorming van aparte kiescolleges in de Caribische openbare lichamen, met de verkiezing van de Eerste Kamer als enige taak.1 De discussie over het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer kent een turbulente voorgeschiedenis, die samenhangt met het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden. Dat kiesrecht kent een al even tur bulente geschiedenis: nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht aan vreemdelingen begin 2011 in strijd had geoordeeld met het discrimi natieverbod, is ruim vier jaar gediscussieerd over de aan deze uitspraak te verbinden gevolgen. Pas vlak voor de eilandsraadsverkiezingen van maart 2015 werd de knoop doorgehakt en kregen vreemdelingen wettelijk zowel actief als passief kiesrecht voor de eilandsraden.2 Het doel van deze bijdrage is vooral om helderheid te scheppen voor dege nen die vanwege ‘de brij aan wetgeving’ over het kiesrecht in Caribisch Nederland ‘door de bomen het bos niet meer kunnen zien’.3 Daartoe gaan wij afwisselend in op het kiesrecht voor de Eerste Kamer en het kiesrecht
TV CR JULI 2015
artikelen
voor de eilandsraad. Allereerst bespreken wij de achtergrond van het voor stel om het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan de ei landsraden (§ 2). Vervolgens beschrijven wij in § 3 hoe de wetgever het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad in 2010 heeft geregeld en hoe de rechter begin 2011 een streep door de rekening haalde. Die be schrijving is nodig voor een goed begrip van de discussie over de wense lijkheid van een apart kiescollege voor de Eerste Kamer, die aan bod komt in § 4. Daarna komen wij terug op het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad en de worsteling van de wetgever met de vraag welke ge volgen hij moest verbinden aan de rechterlijke uitspraak uit 2011 (§ 5). Wij ronden af met enkele beschouwende opmerkingen (§ 6).
2. Het aanvankelijk beoogde kiesrecht voor de Eerste Kamer De staatkundige hervorming van het Koninkrijk op 10 oktober 2010 is al uitvoerig beschreven – dat zullen wij hier niet overdoen. 4 In dit verband is vooral van belang dat het land de Nederlandse Antillen in 2010 werd opgeheven en de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbare li chamen in de zin van artikel 134 Grondwet toetraden tot het Nederlandse staatsbestel.5 De positie van de eilanden als openbare lichamen werd uit gewerkt bij gewone wet. De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder: WolBES) modelleert de institutionele structuur van de openbare lichamen in grote lijnen naar die van de gemeenten: de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber zijn vergelijkbaar met de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.6 Hoewel de eilanden vaak worden aangeduid als (bijzondere) gemeenten, kent de gekozen constructie een in dit verband cruciaal verschil: de pro vinciale bestuurslaag ontbreekt.7 Indeling van de eilanden bij een be staande provincie ligt vanwege de afstand tot Europees Nederland niet voor de hand, terwijl vanwege het geringe aantal inwoners geen behoefte bestaat aan een ‘eigen’ provincie. Van meet af aan was duidelijk dat dit problemen zou opleveren bij het regelen van het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer. Voorafgaand aan de staatkundige hervorming had de regering voorge steld het Caribische kiesrecht voor de Eerste Kamer in de Kieswet toe te kennen aan de leden van de eilandsraden.8 Op deze wijze zou de verkie zing ook in Bonaire, Sint Eustatius en Saba plaatsvinden door
269
3 Zoals een senator het eind 2014 uitdrukte: Kamerstukken II 2014/15, 33 131, C, p. 4.
artikelen
4 Zie onder meer de themanum mers Justitiële verkenningen 2009/5 en RegelMaat 2010/6. 5 In art. 1 lid 2 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden werd vastgelegd dat de eilanden deel uitmaken van het staatsbe stel van Nederland. 6 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3. 7 Wel is er een Rijksvertegenwoordiger, die fun geert als ‘bestuurlijke schakel’ tussen het Rijk en de openbare lichamen. 8 Wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staats rechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als open baar lichaam binnen Nederland (31 956).
270
artikelen
JULI 2015 TV CR
rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers.9 Het was echter de vraag hoe dit voorstel zich verhoudt tot de Grondwet, die met de staatkundige hervorming van toepassing werd op de eilanden. Uit de artikelen 4 en 53 Grondwet (en internationale verdragen10) volgt dat alle Nederlanders in vloed moeten kunnen uitoefenen op de samenstelling van hun algemeen vertegenwoordigende organen, terwijl artikel 55 Grondwet het kiesrecht voor de Eerste Kamer expliciet alleen toekent aan de leden van provinciale staten.
9 Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 3, p. 7. 10 Onder andere artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescher ming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM). Zie daarover bijvoor beeld Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 19. 11 Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 4, p. 1-3. 12 Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 3, p. 7-8. 13 Hoogers 2010, p. 386 en Van der Tol 2014, p. 46. 14 Kamerstukken II 2009/10, 32 123 IV, nr. 12 (motie-Remkes c.s.). Daarbij speelde ook een be langrijke rol dat art. 134 Grondwet slechts een tijdelijke basis kan bieden voor territoriale decentralisatie. 15 Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 12; art. III lid 2 van de wet van 17 mei 2010 tot wijzi ging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland (Stb. 2010, 347). 16 Elzinga 2011. 17 Verklaring dat er grond be staat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het op nemen van een constitutionele basis voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het regelen van de betrokken heid van hun algemeen vertegen woordigende organen bij de ver kiezing van de leden van de Eerste Kamer (33 131).
Omdat de uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur vijf jaar na de transitie wordt geëvalueerd en pas daarna wordt bezien wat het ‘staats rechtelijke eindmodel’ voor de eilanden zal zijn, wilde de regering aan vankelijk nog geen voorstel tot grondwetsherziening indienen. De rege ring achtte de spanning tussen haar voorstel en de tekst van artikel 55 Grondwet – met de Raad van State11 – acceptabel in het licht van internati onale verplichtingen en omdat het voorstel recht zou doen aan ‘het sa menstel tussen en de gedachten achter de artikelen 4, 53 en 55 Grondwet’.12 Bij anderen vond de ‘gekunstelde’13 redenering van de rege ring evenwel geen genade. Zo ook bij de Tweede Kamer, die de regering opriep toch zo snel mogelijk de Grondwet te wijzigen.14 De voorgestelde regeling in de Kieswet werd vastgesteld, maar daarbij werd bepaald dat de regeling pas in werking kan treden als de Grondwet voorziet in het kies recht van de eilandsraden.15 Als gevolg van deze keuze hebben de inwoners van Caribisch Nederland tot het moment van grondwetswijziging geen enkele invloed op de sa menstelling van de Eerste Kamer, wat zoals gezegd op gespannen voet staat met internationale verplichtingen. Elzinga concludeerde om deze reden in 2011 zelfs dat de provinciale statenverkiezingen onrechtmatig waren.16 Eind 2011 diende de regering het verlangde voorstel tot grondwetsherzie ning in (verder: het grondwetsvoorstel).17 Het grondwetsvoorstel voorziet in een nieuw artikel 132a Grondwet in een expliciete basis om bij wet Caribische openbare lichamen in te stellen. Op deze Caribische openbare lichamen wordt een aantal grondwettelijke bepalingen over de gemeenten en provincies van overeenkomstige toepassing. Volgens het voorgestelde artikel 55 Grondwet zal de Eerste Kamer voortaan gekozen worden door de leden van provinciale staten en de leden van de algemeen vertegen woordigende organen van Caribische openbare lichamen, dat wil zeggen de eilandsraden.
TV CR JULI 2015
artikelen
271
So far, so good. Er speelde echter nog een complicatie: de gevolgen van dit voorstel voor het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad.
3. Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad 3.1. Het voorstel van de regering: wel actief kiesrecht, geen passief kiesrecht Toen de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba nog deel uitmaakten van de Nederlandse Antillen, was het kiesrecht voor de eilandsraad voor behouden aan de Nederlandse ingezetenen van de eilanden.18 De regering meende dat de toetreding tot het Nederlandse staatsbestel in 2010 ook ge volgen moest hebben voor de regeling van het kiesrecht voor de eilandsra den. Zij wilde zoveel mogelijk aansluiten bij de regeling van het kiesrecht voor de gemeenteraden en stelde voor om het recht om te stemmen (actief kiesrecht) in een nieuw artikel Ya 14 Kieswet ook toe te kennen aan vreemdelingen, aangezien de betrokkenheid van vreemdelingen op lokaal niveau het grootst is.19 Wat betreft het recht om te worden gekozen (passief kiesrecht) stelde de regering voor om wel af te wijken van de regeling voor de gemeenteraad: het passief kiesrecht voor de eilandsraad zou voorbehouden blijven aan de Nederlanders (artikel 11 WolBES). In de eerste plaats omdat de invloed van vreemdelingen in het eilandsbestuur anders – gezien de relatief hoge arbeidsmigratie in het Caribische gebied – in korte tijd onevenredig groot zou worden. Vergeleken met de gemeenten in Nederland zijn de eilanden klein wat betreft oppervlakte en bevolkingsaantal: Bonaire telt ongeveer 16.000 inwoners en Sint Eustatius en Saba slechts enkele duizenden. Dit kan ertoe leiden dat vreemdelingen, die de lokale taal veelal niet goed be heersen en nauwelijks enige band met de lokale bevolking en cultuur hebben, vrij snel een grote invloed uitoefenen op de lokale politiek-be stuurlijke situatie.20 In de tweede plaats vanwege het in § 2 genoemde voorstel om de leden van de eilandsraden kiesrecht te geven voor de Eerste Kamer. Vreemdelingen mogen naar het oordeel van de regering geen directe invloed uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer.21 Anders zouden zij invloed krijgen op het op nationaal niveau ge voerde beleid, waaronder het buitenlands- en defensiebeleid, wat zeer on wenselijk werd geacht.22 De regering nam voor lief dat vreemdelingen via het actief kiesrecht wel indirect invloed zouden krijgen op de samenstel ling van de Eerste Kamer.
18 Artt. 6 en 7 Eilandenregeling Nederlandse Antillen jo. artt. 45 en 47 Staatsregeling van de Nederlandse Antillen. 19 Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 3, p. 5. 20 Saleh 2012, p. 25. 21 Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 21. 22 Zie in dit verband Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 4, p. 8-9.
272
artikelen
JULI 2015 TV CR
3.2. De interventie van de Tweede Kamer: ook geen actief kiesrecht De Tweede Kamer reageerde kritisch op het voorstel van de regering. Het vooruitzicht dat vreemdelingen indirect invloed zouden krijgen op de sa menstelling van de Eerste Kamer was veel fracties een doorn in het oog.23 De CDA-fractie vreesde bovendien – in lijn met de argumentatie van de regering om het passief kiesrecht niet toe te kennen aan vreemdelingen – dat actief kiesrecht voor vreemdelingen zou leiden tot ontwrichting van het eilandsbestuur. De verruiming van het kiesrecht zou, in de woorden van de CDA-fractie, ‘op kleine eilanden de politieke verhoudingen in de eilandsraad op de kop (kunnen) zetten – ten nadele van de gevestigde bevolking’.24 De Tweede Kamer nam uiteindelijk een amendement van het lid Remkes (VVD) aan dat het actief kiesrecht in artikel Ya 14 Kieswet beperkte tot Nederlanders. De toelichting bij dit amendement noemde als ‘belangrijk ste overweging’ dat vreemdelingen geen invloed mogen krijgen op de sa menstelling van de Eerste Kamer.25 De Eerste Kamer stemde zonder dis cussie in met het geamendeerde wetsvoorstel, waarmee zowel het actief als het passief kiesrecht voor de eilandsraad voorbehouden bleef aan Nederlanders.
23 Dat geldt ook voor Hoogers, die het voorstel zelfs ongrond wettig noemde, omdat de grond wetgever invloed van vreemde lingen op de nationale volksver tegenwoordiging nadrukkelijk en principieel heeft afgewezen (Hoogers 2010, p. 387-388). 24 Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 5, p. 3. 25 Kamerstukken II 2009/10, 31 956, nr. 9. 26 Het Gemeenschappelijk Hof vult de aangevoerde rechtsgrond aan en toetst zowel aan art. 26 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rech ten als aan art. 1 lid 1 Twaalfde Protocol EVRM. 27 Uitspraak van 10 januari 2011, HLAR 044/10. De uit spraak is opgenomen als bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 32 500 IV, nr. 25. 28 Meer in het bijzonder de me morie van toelichting: Kamerstukken II 2008/09, 31 954, nr. 3, p. 6.
3.3. De interventie van de rechter: toch actief kiesrecht Ter voorbereiding op de eerste eilandsraadsverkiezingen na de staatkun dige hervorming registreerden de bestuurscolleges eind 2010 de kiesge rechtigdheid van de ingezetenen van de openbare lichamen. Vreemdelingen werden met het oog op artikel Ya 14 Kieswet niet als zoda nig geregistreerd. Op Bonaire ging een van hen, de heer Santana Rodriguez, hiertegen in beroep bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Gemeenschappelijk Hof). Hij voerde aan dat arti kel Ya 14 Kieswet niet toegepast had mogen worden wegens strijd met het in internationale verdragen neergelegde verbod op discriminatie.26 Het Gemeenschappelijk Hof onderzoekt eerst of sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.27 Het kijkt daarvoor naar de WolBES en de wetsgeschiedenis.28 Hieruit leidt het Gemeenschappelijk Hof af dat de eilandsraden voor deze kwestie op één lijn moeten worden gesteld met ge meenteraden. Nu de wettelijke regeling van het actief kiesrecht voor de ei landsraadsverkiezingen afwijkt van die voor de gemeenteraadsverkiezin gen, is volgens het Gemeenschappelijk Hof sprake van ongelijke behande ling van gelijke gevallen.
TV CR JULI 2015
artikelen
273
Vervolgens gaat het Gemeenschappelijk Hof na of voor de ongelijke be handeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Daarbij kijkt het alleen naar de toelichting van het hiervoor genoemde amendement: ‘Artikel Ya 14 is bij amendement van het lid Remkes gewijzigd. Anders dan in het oor spronkelijke wetsvoorstel, is hierdoor het actief kiesrecht voor de eilandsraad beperkt tot de Nederlandse ingezetenen van de openbare lichamen. Het amendement is als volgt toege licht: “De belangrijkste overweging hiervoor is het onderdeel van het wetsvoorstel om voor de samenstelling van de Eerste Kamer de leden van de eilandsraden het kiesrecht toe te kennen. Daarmee krijgt een bepaalde categorie niet-Nederlanders invloed op de samenstel ling van de Eerste Kamer. Om dit te voorkomen is dit in het Europese deel van het Koninkrijk altijd een belangrijke overweging geweest om die categorie geen kiesrecht voor verkiezingen van Provinciale Staten toe te kennen. Om principiële redenen en om reden van gelijke behandeling van alle burgers van Nederland dient het actieve kiesrecht voor de eilandsraadsverkiezingen niet aan niet-Nederlanders te worden toegekend.” (…) [D]e bepalingen betreffende de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal door de eilandsraden van Bonaire, Sint Eustatius en Saba [zijn] nog niet in werking (…) getreden, zodat de in het amendement vermelde overweging om het actief kiesrecht voor de eilandsraden van de openbare lichamen niet aan niet-Nederlandse inge zetenen van die openbare lichamen toe te kennen voor de eerstvolgende verkiezing van de eilandsraad van Bonaire niet van belang is. Die overweging, die ten grondslag ligt aan arti kel Ya 14, levert dan ook geen rechtvaardiging op voor de ongelijke behandeling van [appel lant] bij die verkiezing. Een andere overweging is aan het onderscheid niet ten grondslag gelegd.’29
Het Hof vervolgt met de conclusie dat artikel Ya 14 ten aanzien van het verzoek van Santana Rodriguez buiten toepassing moest worden gelaten, omdat de bepaling in strijd is met artikel 26 IVBPR en artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.30 Bij deze uitspraak zijn enkele kritische kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats stapt het Gemeenschappelijk Hof er wel heel gemakkelijk overheen dat de wetgever nadrukkelijk niet in alle opzichten heeft aange sloten bij de bestuurlijke inrichting van de Nederlandse gemeenten. De conclusie dat de eilandsraad voor deze kwestie op één lijn moet worden gesteld met de gemeenteraad en derhalve sprake is van (ongelijke behan deling van) gelijke gevallen is dus wat kort door de bocht. In de tweede plaats is het opvallend dat het Gemeenschappelijk Hof bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een rechtvaardiging van de ver onderstelde ongelijke behandeling uitsluitend kijkt naar (de toelichting bij) het amendement waarmee artikel Ya 14 Kieswet is aangepast. Uit het aangehaalde citaat blijkt dat ook andere overwegingen een rol speelden
29 R.o. 2.5.6. 30 R.o. 2.5.7. De uitspraak had overigens nogal wat gevolgen voor de uitvoeringspraktijk: op de valreep moesten ook vreem delingen worden toegevoegd aan de kiezersregisters. Dat had veel voeten in de aarde, omdat uit de bevolkingsadministratie niet altijd met zekerheid kon worden achterhaald welke vreemdelin gen voldeden aan de eis van vijf jaar legaal verblijf. Zie hierover Kamerstukken II 2011/12, 31 142, nr. 31 en in het bijzonder bijlage 2, en Aanhangsel Handelingen II 2010/11, nr. 1558.
274
artikelen
JULI 2015 TV CR
(zie § 3.1-3.2); de kwestie van het kiesrecht voor de Eerste Kamer wordt niet voor niets de belangrijkste overweging genoemd. Het is dan ook merkwaardig dat het Gemeenschappelijk Hof oordeelt dat een andere overweging aan het onderscheid niet ten grondslag is gelegd. Het is niet duidelijk waarom het Gemeenschappelijk Hof deze aspecten niet heeft meegewogen31 en of het tot een ander oordeel was gekomen als het dat wel had gedaan.32 Mogelijk speelde de opstelling van het bestuurs college van Bonaire (als verweerder) in de procedure hierbij een rol. Dat stelde zich met zoveel woorden op het standpunt dat ook vreemdelingen deel moeten kunnen nemen aan de eilandsraadsverkiezingen, maar achtte zich niet bevoegd om de wet buiten toepassing te laten.33
4. De discussie over een apart kiescollege
31 In latere uitspraken heeft het Gemeenschappelijk Hof bepaald dat ‘het voorkomen van ont wrichting’ een legitiem doel kan zijn om voor het Caribische deel van Nederland afwijkende regels te stellen (uitspraken van 15 de cember 2014 over de WAOV BES, HLAR 68707/14, HLAR 68458/14 en HLAR 68703/14). In die uitspraken ging het wel om een ander soort (namelijk economische en sociale) ontwrichting. 32 Saleh meent in ieder geval dat er op grond van de hiervoor genoemde overweging voldoende objectieve en redelijke rechtvaar diging bestaat voor een ongelijke behandeling van de eilandsraden ten opzichte van de gemeentera den (Saleh 2012, p. 25). 33 R.o. 2.2. van de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof. 34 Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 7, p. 7.
4.1. Het dilemma van het grondwetsvoorstel Het Nederlandse kiesrecht maakt op dit moment een duidelijk onder scheid tussen Nederlanders in Europees Nederland en Nederlanders in Caribisch Nederland: de tweede groep heeft geen enkele invloed op de sa menstelling van de Eerste Kamer. Zoals bleek in § 2, wilde de regering dit oplossen door het kiesrecht voor de Eerste Kamer mede toe te kennen aan de leden van de eilandsraden. Deze oplossing brengt echter onvermijde lijk een andere vorm van ongelijke behandeling mee: 1. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland krijgen via de eilands raad invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer, terwijl vreem delingen in Europees Nederland die invloed niet hebben (omdat zij geen kiesrecht hebben voor provinciale staten); 2. Ofwel vreemdelingen in Caribisch Nederland verliezen het kiesrecht voor de eilandsraad, terwijl vreemdelingen in Europees Nederland wel kiesrecht hebben voor de gemeenteraad. De Tweede Kamer had in 2009 met het amendement-Remkes een duide lijke keuze gemaakt door het kiesrecht voor de eilandsraad te beperken tot Nederlanders (§ 3.2). De regering nam deze keuze in het grondwetsvoor stel over: met het oog op het amendement-Remkes zag zij ervan af om ar tikel 130 Grondwet, dat het mogelijk maakt vreemdelingen bij wet het kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen, van overeenkomstige toe passing te verklaren op de Caribische openbare lichamen.34 De Afdeling advisering van de Raad van State stelde, onder verwijzing naar de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof, dat de regering
TV CR JULI 2015
artikelen
275
hiermee koos voor een grondwettelijk onderscheid tussen vreemdelingen in het Europese en in het Caribische deel van Nederland.35 Bovendien con stateerde de Afdeling dat het voorstel van de regering noopt tot een afwe ging tussen twee ‘principiële uitgangspunten van het huidige Nederlandse kiesrecht’: 1. De samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer mag uitsluitend beïnvloed worden door Nederlanders; 2. Gevestigde ingezetenen zonder de Nederlandse nationaliteit (vreem delingen) moeten actief en passief kiesrecht hebben voor de meest nabije bestuurslaag, mits zij voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn. De Afdeling adviseerde de regering het grondwettelijk onderscheid en haar afweging tussen de principiële uitgangspunten toereikend te motive ren, dan wel artikel 130 Grondwet alsnog van overeenkomstige toepassing te verklaren. De regering volgde het laatste advies, waarmee het na de grondwetswijziging aan de gewone wetgever zou zijn om het dilemma te beslechten.36 Bij de behandeling van het grondwetsvoorstel stelde de Tweede Kamer hierover wel vragen, maar zij leek bereid de discussie voor lopig te laten rusten. De Tweede Kamer verwierp een motie met het ver zoek om onderzoek naar alternatieven waardoor het kiesrecht van vreem delingen voor de eilandsraden mogelijk zou blijven onder uitsluiting van directe of indirecte invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer en nam het voorstel in oktober 2012 met grote meerderheid van stemmen aan.37 De Eerste Kamer was er niet van overtuigd dat de discussie uitstel kon lijden, zo bleek begin 2013 uit het kritische voorlopig verslag over het grondwetsvoorstel.38 Verschillende fracties verwezen naar de genoemde principiële uitgangspunten. Waar de Afdeling advisering nog een afwe ging mogelijk had geacht, werd in de loop van 2014 duidelijk dat de Eerste Kamer beide uitgangspunten als absoluut ziet. Het gaat, zoals een senator het uitdrukte, om ‘staatsrechtelijke principes’ en niet om een ‘weging’.39 4.2. De oplossing van de Eerste Kamer: een apart kiescollege Als oplossing voor het dilemma stelde de Eerste Kamer voor om de verkie zingen voor de eilandsraden en de Eerste Kamer te ‘ontvlechten’: er zou een apart kiescollege moeten komen waarvoor alleen Nederlanders actief en passief kiesrecht hebben en dat als enige taak heeft om mede de leden van de Eerste Kamer te kiezen. 40 Al in het voorlopig verslag over het grondwetsvoorstel hadden enkele leden naar deze mogelijkheid geïnfor meerd. 41 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
35 Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 4. 36 Kamerstukken II 2011/12, 33 131, nr. 7, p. 5. 37 Kamerstukken II 2012/13, 33 131, nr. 12; Handelingen II 2012/13, nr. 13, item 9, p. 20. 38 Kamerstukken I 2012/13, 33 131, A. 39 Mondeling overleg van 16 de cember 2014, Kamerstukken II 2014/15, 33 900, C, p. 8-9. 40 Kamerstukken I 2013/14, 33 131, M (namens alle fracties be halve de PVV). 41 Kamerstukken I 2012/13, 33 131, A, p. 5.
276
42 Kamerstukken I 2012/13, 33 131, B, p. 3. 43 Tijdens de behandeling van het verzamelwetsvoorstel dat wordt besproken in § 5.1 (Handelingen I 2012-2013, nr. 32, item 9, p. 32-34 en 38). 44 Kamerstukken II 2013/14, 33 268, I. 45 De minister noemt als voor beeld de toevoeging van enkele door Caribisch Nederland geko zen leden aan provinciale staten van een bestaande provincie uit sluitend voor het kiezen van de leden van de Eerste Kamer. De redactie van het weblog Publiekrecht & Politiek lijkt een vergelijkbare oplossing voor te stellen: ‘Nogmaals: de BESte op lossing?’, Publiekrecht & politiek 28 januari 2015. 46 Zo blijkt uit een onderzoek van het Instituut voor Multiculturele Vraagstukken Forum uit 2012 dat in ongeveer de helft van de onderzochte Europese landen vreemdelingen geen kiesrecht hebben bij lokale verkiezingen. Het verdrag van de Raad van Europa inzake de deel neming van buitenlanders aan het openbare leven op plaatselijk niveau (Trb. 1994, 264), dat ertoe verplicht aan vreemdelingen het kiesrecht toe te kennen voor plaatselijke verkiezingen, is ook slechts door een handvol lidsta ten van de Raad van Europa geratificeerd. 47 Kamerstukken II 2013/14, 33 268, I, p. 3. 48 Kamerstukken I 2013/14, 33 131, M (verzoek namens alle frac ties behalve de PVV-fractie). Een enkele senator pleit ook buiten de senaat voor dit alternatief (Van Bijsterveld 2015). 49 Kamerstukken I 2013/14, 33 131, M. 50 Kamerstukken II 2013/14, 33 131, nr. 15.
artikelen
JULI 2015 TV CR
(verder: de minister) noemde als voornaamste bezwaar dat het ingediende grondwetsvoorstel niet in deze mogelijkheid voorziet. Een nieuw voorstel zou tot vertraging leiden, waardoor de Grondwet mogelijk niet tijdig ge wijzigd is. Ten tweede zou een kiescollege voor Caribisch Nederland de vraag oproepen of er voor het Europese deel van Nederland een vergelijk bare oplossing moet komen. Vreemdelingen hebben ook geen kiesrecht voor provinciale staten, om de enkele reden dat zij anders de samenstel ling van de Eerste Kamer zouden kunnen beïnvloeden. Ten derde zou bij een apart kiescollege dat alleen door Nederlanders wordt gekozen het stemgedrag van vreemdelingen voor de eilandsraad zichtbaar kunnen worden, wat in de kleine gemeenschappen ongewenste effecten zou kunnen hebben voor de positie van vreemdelingen. 42 De Eerste Kamer was hierdoor niet overtuigd en vroeg de minister de al ternatieven nog eens op een rijtje te zetten. 43 De minister zette uiteen dat de invloed van Nederlanders in Caribisch Nederland op de Eerste Kamer ook vorm zou kunnen krijgen via een provincie, bijvoorbeeld doordat de openbare lichamen worden ingedeeld bij een bestaande provincie of een aparte provincie Caribisch Nederland wordt ingesteld. 44 Bezwaren hierte gen zijn volgens de minister dat deze varianten voor de eilanden bewust zijn afgewezen en dat ermee vooruitgelopen zou worden op de evaluatie van de staatkundige hervorming. Andere denkbare varianten waarbij de invloed via een provincie loopt, liggen volgens de minister niet in de rede en zouden net als een apart kiescollege (een nieuw voorstel tot) grond wetsherziening vergen. 45 In nader overleg met de Eerste Kamer voegde de minister nog toe dat het vormen van een apart kiescollege niet proportioneel is en dat vreemdelin gen in internationaal verband lang niet altijd kiesrecht hebben voor de lokale bestuurslaag, zeker niet in de landen rondom de openbare licha men. 46 Onderscheid tussen vreemdelingen in Europees en in Caribisch Nederland zou na de grondwetswijziging gerechtvaardigd zijn, omdat de leden van de gemeenteraden ook geen kiesrecht hebben of zullen krijgen voor de Eerste Kamer. 47 Ook deze argumenten konden de Eerste Kamer niet overtuigen: de steun voor een apart kiescollege had inmiddels vrijwel kamerbrede proporties aangenomen. 48 Begin 2014 verzocht zij de minister om met de Tweede Kamer in overleg te treden over de wenselijkheid van een nieuw grond wetsvoorstel dat een apart kiescollege voor Caribisch Nederland regelt. 49 De minister zond daarover een brief van de Eerste Kamer, voorzien van zijn eigen bezwaren, door naar de Tweede Kamer.50 Het grondwets-
TV CR JULI 2015
artikelen
277
voorstel is nog steeds bij de Eerste Kamer aanhangig; zij houdt het voor bereidend onderzoek sinds het voorjaar van 2013 aan.51 4.3. De reactie van de Tweede Kamer: koppeling met Nederlanders in het buitenland In de discussie met de Eerste Kamer had de minister een vergelijking ge maakt met het kiesrecht van vreemdelingen voor provinciale staten: een kiescollege voor Caribisch Nederland zou de vraag oproepen waarom er geen vergelijkbare oplossing wordt getroffen om vreemdelingen het kies recht voor provinciale staten te kunnen toekennen. In de Tweede Kamer kwam een andere kiezersgroep ter sprake die wel een kiescollege zou kunnen gebruiken: Nederlanders in het buitenland. Zij mogen sinds de jaren tachtig stemmen voor de Tweede Kamer, maar hebben geen invloed op de Eerste Kamer; die is immers voorbehouden aan de inwoners van de provincies. Omdat de minister vraagtekens had geplaatst bij de proportio naliteit van een kiescollege voor Caribisch Nederland, deed het Kamerlid Taverne (VVD) de ‘praktische handreiking’ om de groep belanghebben den bij een kiescollege uit te breiden met ‘de ongeveer 700.000 Nederlandse kiezers buiten Nederland’.52 De Tweede Kamer verzocht de minister vervolgens de mogelijkheden te inventariseren tot het vormen van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch Nederland, Nederlanders in het buitenland of beide groepen samen. De minister reageerde in zijn inventarisatie (eveneens) weinig enthousi ast op het idee van een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland, vooral omdat de stemwaarde53 van de leden niet op een vergelijkbare wijze kan worden bepaald als bij de leden van provinciale staten.54 Vanuit de ge dachte dat statenleden bij de Eerste Kamerverkiezing optreden als verte genwoordigers van alle inwoners van de provincie, is de stemwaarde van een statenlid gerelateerd aan het totale aantal inwoners van de provincie, inclusief niet-kiesgerechtigden (waaronder vreemdelingen en minderjari gen).55 Bij een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland kan deze systematiek niet worden gevolgd: strikt genomen zou dan uitgegaan moeten worden van de omvang van de hele wereldbevolking, wat ‘onge rijmde consequenties’ zou hebben voor de invloed van Nederlanders in het buitenland. Dit betekent ofwel dat de stemmen van verschillende groepen Nederlanders verschillend moeten worden gewogen, ofwel dat de bestaande stemwaardebepaling moet worden opgegeven. Beide keuzes impliceren volgens de minister een andere visie op de verkiezing van de Eerste Kamer, waarvoor een principiële discussie nodig zou zijn.56
51 Kamerstukken I 2012/13, 33 131, C. 52 Handelingen II 2014/15, nr. 5, item 3, p. 4-5. Het precieze aantal Nederlandse kiezers in het buitenland is onbekend; zie daarover Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 14. 53 De stemwaarde is een correc tiefactor waarmee het aantal stemmen van een statenlid wordt bepaald (zie art. U 2 Kieswet). Zonder deze correctiefactor zou de invloed van de inwoners van verschillende provincies op de samenstelling van de Eerste Kamer sterk uiteen kunnen lopen, doordat het aantal staten leden niet evenredig is aan het aantal inwoners van een provin cie (art. 8 Provinciewet). 54 Zie ook Roorda 2015, p. 507. 55 Zie daarover uitgebreid Kamerstukken II 1982/83, 17 319, nr. 7, p. 10-12. 56 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 13-15.
278
artikelen
JULI 2015 TV CR
Een samenvoeging van kiescolleges voor Nederlanders in Caribisch Nederland en in het buitenland wijst de minister dan ook af, mede omdat er voor Caribisch Nederland snel een oplossing moet komen om aan ver dragsverplichtingen te voldoen, terwijl dat voor Nederlanders in het bui tenland niet het geval is.57 4.4. Novelle bij het grondwetsvoorstel Naar aanleiding van de inventarisatie vroeg de Tweede Kamer naar ‘de verdere ontwikkeling op dit dossier, zoals het kabinet die voor ogen ziet’. Het kabinet wees nogmaals op het belang dat de Nederlandse ingezete nen van Caribisch Nederland in 2019 invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer en toonde zich daarom bereid een no velle bij het huidige grondwetsvoorstel in procedure te brengen, mits dit in de Tweede Kamer op ruime steun zou kunnen rekenen. De novelle zou echter alleen op een kiescollege voor Caribisch Nederland kunnen zien, nu het kabinet ‘geen noodzaak ziet’ tot de fundamentele discussie over de verkiezing van de Eerste Kamer die een kiescollege voor Nederlanders in het buitenland met zich meebrengt.58 De woordvoerders van de fracties van de VVD, PvdA, SP, D66 en ChristenUnie spraken vervolgens tijdens een mondeling overleg met de minister in maart 2015 hun steun uit voor een novelle over een kiescollege voor Caribisch Nederland.59
57 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 19-20. 58 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 11. 59 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 12 (verslag algemeen overleg van 17 maart 2015). 60 Zie www.internetconsultatie. nl/kiescollegenovelle. Er kan tot en met 15 juli 2015 gereageerd worden. 61 In de hiervoor genoemde in ventarisatie werden twee opties genoemd: een gezamenlijk kies college voor Caribisch Nederland en aparte kiescolleges per eiland. Zie Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 10, p. 9-11. Zie hierover ook Weesing-Loeber 2015. 62 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 12, p. 15.
Eind april 2015 is een concept van de novelle beschikbaar gesteld voor re acties.60 Voorgesteld wordt om per openbaar lichaam een ‘eigen’ kiescolle ge te vormen, waarbij per openbaar lichaam een zelfstandige kandidaat stelling en stemming voor een kiescollege plaatsvindt.61 Praktische voor delen zijn volgens de toelichting dat de verschillende politieke partijen van de eilanden niet hoeven samen te werken en dat de leden van de kies colleges voor de stemming niet fysiek bijeen hoeven te komen. De grond wettelijke voorschriften over de verkiezing van provinciale staten worden van overeenkomstige toepassing verklaard op de verkiezing van de Caribische kiescolleges. Vermoedelijk zal het vraagstuk van de kiezers in het buitenland nog wel een staartje krijgen. Het is denkbaar dat dit vraagstuk wordt voorgelegd aan de staatscommissie die zich moet gaan buigen over het parlementair stelsel, zoals tijdens het mondeling overleg in maart werd gesuggereerd.62 Anders zal Taverne zonder enige twijfel weer aan de bel trekken. Bovendien heeft het D66-partijcongres de fracties in de Eerste en Tweede Kamer in april 2015 verzocht om ‘aan te sturen op een spoedige aanpas sing van de Kieswet en Grondwet die zowel inwoners van de BESeilanden als alle andere Nederlandse kiesgerechtigden in staat stelt hun
TV CR JULI 2015
artikelen
279
stem (indirect) te kunnen uitbrengen voor de verkiezingen van de Eerste Kamer’.63
5. Het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden (vervolg): codificatie van de rechterlijke uitspraak 5.1. Het voorstel van de regering: actief en passief kiesrecht Het Gemeenschappelijk Hof liet er in de in § 3.3 besproken uitspraak geen misverstand over bestaan dat artikel Ya 14 Kieswet niet kan worden toegepast zolang de eilandsraden nog geen kiesrecht hebben voor de Eerste Kamer. Ten tijde van de uitspraak was duidelijk dat de daartoe ver eiste grondwettelijke regeling niet voor de eilandsraadsverkiezingen van 2015 gerealiseerd zou zijn. Het kabinet stelde al elf dagen na de uitspraak een wetswijziging in het vooruitzicht ter codificatie van de uitspraak; het is immers aan de wetgever om duidelijk te maken wie er precies kiesrecht hebben.64 De wijziging werd meegenomen in een verzamelwetsvoorstel met wijzi gingen op het terrein van het kiesrecht.65 Hoewel de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof alleen betrekking had op het actief kiesrecht, stelde de regering voor om vreemdelingen ook het passief kiesrecht toe te kennen, omdat op beide vormen van kiesrecht hetzelfde juridische kader van toepassing is (het discriminatieverbod).66 De memorie van toelichting liet in het midden of vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraden weer zouden verliezen als de eilandsraden het kiesrecht voor de Eerste Kamer zouden krijgen. De discussie daarover hoefde volgens de regering zoals gezegd pas na de grondwetswijziging te worden gevoerd. Bij de behandeling van het verzamelwetsvoorstel in de Tweede Kamer rees de vraag of het niet beter zou zijn meteen een definitieve regeling te treffen, zodat het aantal personen voor wie het kiesrecht geldt niet steeds wisselt.67 Het wetsvoorstel werd uiteindelijk echter zonder noemenswaar dige discussie over het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraden aangenomen.68 5.2. De interventie van de Eerste Kamer: alleen actief kiesrecht met een horizonbepaling Zoals in § 4 bleek, was de Eerste Kamer niet bereid om de discussie over het dilemma van het grondwetsvoorstel voor zich uit te schuiven. Toen het verzamelwetsvoorstel de Eerste Kamer begin 2013 bereikte, had de Eerste Kamer echter nog geen voorkeur uitgesproken voor een apart
63 Motie PM101.12, aangeno men tijdens het partijcongres van 18 april 2015. (https://d66. nl/content/uploads/ sites/2/2015/04/Registratiebesluitvorming-C101.pdf). 64 Kamerstukken II 2010/11, 32 500 IV, nr. 25. 65 Kamerstukken II 2011/12, 33 268, nr. 2. De regeling wijkt enigszins af van die met betrek king tot het kiesrecht voor de ge meenteraden. Onderdanen van andere lidstaten van de Europese Unie hebben kiesrecht voor de gemeenteraden zodra zij zich vestigen in Nederland, maar worden voor de eilandsraadsver kiezingen gelijkgesteld aan andere vreemdelingen (en krij gen daar dus pas kiesrecht na vijf jaar legaal verblijf). Zie voor de achtergronden van dit onder scheid Kamerstukken II 2011/12, 33 268, nr. 3, p. 15. 66 Kamerstukken II 2011/12, 33 268, nr. 3, p. 16. 67 Kamerstukken II 2011/12, 33 268, nr. 7, p. 11. 68 Handelingen II 2012/13, nr. 60, item 15.
280
artikelen
JULI 2015 TV CR
kiescollege. Met name de fracties van de VVD en het CDA hadden grote moeite met het feit dat de voorgestelde codificatie geen tijdelijk karakter had en waren niet gevoelig voor de stelling van de regering dat de wetge ver pas na de grondwetswijziging een definitief besluit hoefde te nemen. Het was voor deze fracties ondenkbaar dat vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraden behouden als de eilandsraden kiesrecht krijgen voor de Eerste Kamer. Bovendien zagen deze fracties geen reden om een voor ziening te treffen voor het passief kiesrecht, nu de uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof daarop geen betrekking had. Het onderdeel van het wetsvoorstel over het passief kiesrecht moest naar hun oordeel über haupt niet in werking treden.69 Tijdens de plenaire behandeling van het wetsvoorstel stelden deze fracties zich nog steviger op. Samen met de PVV-fractie drongen zij in een motie aan op een novelle: de toekenning van het actief kiesrecht moest tijdelijk worden gemaakt en het passief kiesrecht moest helemaal worden ge schrapt.70 Zo heet werd de soep uiteindelijk niet gegeten. Na een toezeg ging van de minister dat hij een reparatiewetsvoorstel van deze strekking in procedure zou brengen en het kiesrecht vooralsnog niet in werking zou laten treden, werd de motie ingetrokken en nam de Eerste Kamer het ver zamelwetsvoorstel aan.71
69 Kamerstukken I 2012/13, 33 268, B, p. 4-5. 70 Kamerstukken I 2012/13, 33 268, E. 71 Handelingen I 2012/13, nr. 32, item 7, p. 18-22 en Handelingen I 2012/13, nr. 33, item 5, p. 19-20. 72 Kamerstukken II 2013/14, 33 900, nr. 2. 73 Kamerstukken II 2013/14, 33 900, nr. 4, p. 4-7. 74 Kamerstukken II 2013/14, 33 900, nr. 5. 75 Handelingen II 2014/15, nr. 5, item 3.
5.3. Het voorstel van de regering: actief én passief kiesrecht met een horizonbepaling Het verlangde reparatiewetsvoorstel werd in maart 2014 ingediend, op hetzelfde moment dat de brief met de argumenten van de Eerste Kamer voor een kiescollege naar de Tweede Kamer ging.72 Op één punt week het wetsvoorstel af van de wens van de Eerste Kamerfracties: de wijziging van artikel 11 WolBES werd niet geschrapt, maar – net als de wijziging van ar tikel Ya 14 Kieswet – voorzien van een horizonbepaling. Hiermee werd te gemoetgekomen aan de opmerking van de Afdeling advisering van de Raad van State – die de regering eerder zelf had gemaakt – dat voor het actief en passief kiesrecht hetzelfde juridische kader geldt.73 De Tweede Kamer vroeg de minister naar de verhouding tussen de voor gestelde horizonbepaling en de discussie over een kiescollege74 en was in eerste instantie niet overtuigd van de noodzaak de behandeling van het wetsvoorstel snel af te ronden. Na het verzoek aan de minister om de mo gelijkheden tot het vormen van kiescolleges te inventariseren (§ 4.3) be sloot de Tweede Kamer de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden.75 Dit plaatste de minister voor een lastig dilemma. Als gezegd hechtte hij eraan dat de wet tijdig voor de eilandsraadverkiezingen zou
TV CR JULI 2015
artikelen
281
worden aangepast. De tijd hiervoor begon te dringen: de kandidaatstel ling voor de eilandsraadverkiezingen zou plaatsvinden op 2 februari 2015 en de minister had de Eerste Kamer toegezegd de wijzigingen van de Kieswet en de WolBES pas in werking te laten treden na de totstandko ming van een horizonbepaling. Na een klemmend beroep van de minis ter op de Tweede Kamer om de behandeling voort te zetten, nam de Kamer het wetsvoorstel in oktober 2014 alsnog aan.76 5.4. Voorlopige slotsom: actief en passief kiesrecht zonder horizonbepaling De voorkeur van de Eerste Kamer voor een kiescollege was inmiddels zo sterk dat zij besloot de behandeling van het wetsvoorstel aan te houden. In de ogen van de Eerste Kamer was de horizonbepaling niet (langer) wenselijk, omdat de bepaling ingaat tegen het (inmiddels als absoluut be schouwde) uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland actief en passief kiesrecht krijgen voor de eilandsraden onder dezelfde voor waarden als vreemdelingen in Europees Nederland kiesrecht hebben voor de gemeenteraden.77 De minister liet daarop weten dat hij het kiesrecht zonder horizonbepaling in werking zou laten treden als de Eerste Kamer de behandeling niet tijdig zou hervatten.78 Ook na een mondeling overleg met de minister 79 werd de behandeling niet hervat, waarna de regering het kiesrecht van vreemdelingen voor de eilandsraad op 30 januari 2015 zonder horizonbepaling in werking liet treden. Het wetsvoorstel met de horizonbepaling is nog bij de Eerste Kamer aan hangig. Het ligt voor de hand dat het pas wordt ingetrokken als de novelle bij het grondwetsvoorstel (zie § 4.4) is aangenomen. Als dit niet tijdig voor de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer gebeurt, is het de vraag wat voor de Eerste Kamer zwaarder weegt: het uitgangspunt dat de Nederlandse ingezetenen van Caribisch Nederland in 2019 eindelijk in vloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van de Eerste Kamer of het uitgangspunt dat vreemdelingen in Caribisch Nederland het kiesrecht voor de eilandsraad behouden. Als het eerste uitgangspunt zwaarder weegt, zal de Eerste Kamer het huidige grondwetsvoorstel waarschijnlijk toch aannemen, omdat de tweede lezing van de grondwetswijziging anders niet voor 2019 gerealiseerd kan worden.80 In dat geval kan de Eerste Kamer het wetsvoorstel met de horizonbepaling alsnog aannemen, waarmee vreemdelingen het kiesrecht voor de eilandsraad na de grond wetswijziging weer verliezen.
76 Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 8; Handelingen II 2014/15, nr. 13, item 17. 77 Kamerstukken I 2014/15, 33 900, A, p. 3. 78 Kamerstukken I 2014/15, 33 900, A, p. 6. 79 Kamerstukken I 2014/15, 33 900, C. 80 De Eerste Kamer heeft dit scenario in 2013 expliciet ge noemd (Kamerstukken I 2012/13, 33 131, F). Ook de minister gaat hiervan uit (Kamerstukken II 2014/15, 33 900, nr. 12, p. 9).
282
artikelen
JULI 2015 TV CR
6. Beschouwende opmerkingen In het voorgaande is duidelijk geworden hoe de wetgever worstelt met het kiesrecht in het Caribische deel van Nederland. Dit wordt het beste geïl lustreerd door de wisselende opvattingen over het uitgangspunt dat vreemdelingen kiesrecht moeten hebben voor de meest nabije be stuurslaag. De regering achtte dit uitgangspunt niet absoluut en wilde vreemdelingen in Caribisch Nederland aanvankelijk alleen actief kies recht toekennen. De Tweede Kamer wilde vreemdelingen ook het actief kiesrecht onthouden en de Eerste Kamer stemde zonder discussie in. Nadat de rechter het onthouden van actief kiesrecht in strijd had geoor deeld met het discriminatieverbod, stelde de regering voor om toch ook het passief kiesrecht toe te kennen. De Tweede Kamer ging nu wel ak koord, waarna een groot deel van de Eerste Kamer erop stond dat toch alleen het actief kiesrecht geregeld zou worden, en wel met een horizon bepaling. Dat stuitte weer op bezwaren bij de Raad van State, waarna de regering voorstelde om toch zowel het actief als het passief kiesrecht te re gelen, met de verlangde horizonbepaling. De Eerste Kamer vond het uit gangspunt inmiddels wel absoluut en oordeelde dat het actief en passief kiesrecht voor de eilandsraad blijvend aan vreemdelingen moet toekomen.
81 In 1996 hebben de leden Rehwinkel (PvdA), De Graaf (D66) en Singh Varma (GL) een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt om het kiesrecht voor provinciale staten in de Grondwet ook toe te kennen aan vreemdelingen (Kamerstukken 24 803). Dit voorstel is in 2005 ingetrokken. Zie ook Van Tol 2014, p. 53-54. Zie voor voorstel len om het kiesrecht voor de Eerste Kamer aan de gemeente raden toe te kennen bijvoorbeeld Van Ostaaijen 2015.
Deze worsteling wordt allereerst veroorzaakt door het feit dat de provinci ale laag in het Caribische deel van Nederland ontbreekt. De regeling van het kiesrecht in Europees Nederland kan daardoor niet één op één worden overgenomen in Caribisch Nederland. Dit dwingt de wetgever om keuzes te maken, die hoe dan ook leiden tot een ongelijke behandeling van kie zers in de verschillende delen van Nederland. Als het kiesrecht voor de Eerste Kamer aan de eilandsraden wordt toegekend, ontstaat tussen vreemdelingen in Europees en Caribisch Nederland ofwel een onder scheid wat betreft het kiesrecht voor de lokale bestuurslaag, ofwel wat be treft hun invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Het laatste onderscheid zou overigens weggenomen kunnen worden door ook in Europees Nederland invloed van vreemdelingen op de samenstelling van de Eerste Kamer te accepteren, door vreemdelingen het kiesrecht voor provinciale staten toe te kennen of door de gemeenteraden de Eerste Kamer te laten kiezen, zoals beide wel is voorgesteld.81 In de discussies over het kiesrecht in Caribisch Nederland is echter duidelijk geworden dat invloed van vreemdelingen op nationaal beleid in politiek Den Haag on denkbaar wordt geacht.
TV CR JULI 2015
artikelen
283
De oplossing van aparte kiescolleges brengt eveneens een onderscheid mee: kiezers in Caribisch Nederland krijgen daarmee een ‘aparte stem’ voor de Eerste Kamer, terwijl kiezers in Europees Nederland hun overwe gingen over provinciaal en landelijk beleid in één stem tot uitdrukking moeten brengen. De afgelopen provinciale statenverkiezingen hebben weer laten zien dat veel kiezers daar moeite mee hebben.82 Dit onder scheid zou weggenomen kunnen worden door ook kiezers in Nederland een aparte stem te geven voor de Eerste Kamer, naast de stem voor de pro vinciale staten. Het introduceren van een andere verkiezingswijze heeft echter al gauw verstrekkende gevolgen voor de positie van de Eerste Kamer. Het is de vraag of politiek Den Haag die wil accepteren. Men zou de oorzaak van de worsteling ook kunnen zoeken in de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer, die ertoe noopt in Caribisch Nederland een vergelijkbare constructie te treffen. Deze getrapte verkiezing, ooit tot stand gekomen als verlegenheidsoplossing,83 leidt niet alleen tot proble men bij Caribisch Nederland, maar staat er ook aan in de weg dat vreem delingen kiesrecht krijgen voor provinciale staten. Ook verhindert de hui dige bepaling van de stemwaarde van statenleden bij de Eerste Kamerverkiezingen, zoals bleek in § 4.3, dat Nederlandse kiezers in het buitenland invloed krijgen op de Eerste Kamer. Wie ‘gelijke behandeling’ in het kiesrecht hoog in het vaandel heeft staan, ontkomt niet aan een herbezinning op dat andere kiescollege voor de Eerste Kamer: provinciale staten.
Literatuur Van Bijsterveld 2015 Sophie van Bijsterveld, ‘Alternatief voorhanden voor Plasterk in kies rechtkwestie’, SC Online 2 februari 2015,
Elzinga 2011 D.J. Elzinga, ‘Statenverkiezingen zijn onrechtmatig’, NRC Handelsblad 26 januari 2011 Heringa 2015 Aalt Willem Heringa, ‘Provinciale Staten verkiezingen of toch Eerste Kamer verkiezingen?’, nieuwsbrief ‘De Hofvijver’ van het Montesquieu Instituut van 23 februari 2015 Hoogers 2010 H.G. Hoogers, ‘De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoes proef. Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de
82 Zie bijvoorbeeld Heringa 2015 en Van Ostaaijen 2015. 83 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2008/09, 31 956, nr. 3, p. 7, waar de regering overweegt dat er nooit een bij zondere inhoudelijke reden lijkt te hebben gespeeld om provinci ale staten aan te wijzen als kies college voor de Eerste Kamer.
284
artikelen
JULI 2015 TV CR
opheffing van de Nederlandse Antillen’ (deel 2), Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, 376 Van Ostaaijen 2015 Julien van Ostaaijen, ‘Voor provinciale verkiezingen is de provincie onbelangrijk’, NRC Handelsblad 26 februari 2015 Roorda 2015 C. Roorda, ‘Eerste en Tweede Kamer, een ander kiesstelsel en een andere taakverdeling’, NJB 2015, afl. 8, p. 503-508 Saleh 2012 J.M. Saleh, Constitutionele- en rechtsstatelijke verhoudingen in de landen van het Koninkrijk, in het bijzonder in de Caribische delen van het Koninkrijk, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2012 Van der Tol 2014 M.D.C. van der Tol, De jongste ontwikkelingen van het kiesrecht in het Koninkrijk der Nederlanden in historisch perspectief, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2014 Weesing-Loeber 2015 Leontine Weesing-Loeber, ‘Het kiesrecht voor de eilandsraden en de Eerste Kamer op de BES; een lastige afweging?’, nieuwsbrief ‘De Hofvijver’ van het Montesquieu Instituut van 23 februari 2015
