1, nr. 18. Social Disorder

1e proef (c) Maklu

Cahiers Politiestudies Jaargang 2011/1, nr. 18

Social Disorder

1e proef (c) Maklu

Cahiers Politiestudies Editoren Paul Ponsaers – Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Universiteit Gent [email protected] | tel: +32 477 72 23 14 Lodewijk Gunther Moor – Stichting Maatschappij, Veiligheid & Politie [email protected] | tel: +31 78 614 43 62 Elke Devroe – Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Universiteit Gent [email protected] | tel: +32 488 29 33 60 Hoofdredacteur Antoinette Verhage – Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Universiteit Gent [email protected] Redactiesecretariaat Contactadres: Vakgroep Strafrecht en Criminologie, Universiteitstraat 4, 9000 Gent Email: [email protected] Lieselot Bisschop – Hogeschool Gent, Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Antoinette Verhage – Vakgroep Strafrecht & Criminologie, Universiteit Gent Redactie Academische leden redactieraad België: Sofie De Kimpe (Vakgroep Criminologie / Vrije Universiteit Brussel), Marleen Easton (Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde / Hogeschool Gent), Tom Van den Broeck (Comité P), Frank Hutsebaut (Leuvens Instituut voor Criminologie / Katholieke Universiteit Leuven), Lotte Smets (Vakgroep Strafrecht & Criminologie / Universiteit Gent), Miet Vanderhallen (Capaciteitsgroep Strafrecht & Criminologie / Maastricht University) Academische leden redactieraad Nederland: Bob Hoogenboom (SMVP leerstoel, Vrije Universiteit Amsterdam / Universiteit Nyenrode), Jan Terpstra (Radboud Universiteit Nijmegen), Otto Adang (Lector Politieacademie Apeldoorn / Universiteit Liverpool), Kees van der Vijver (Emeritus, Universiteit Twente), Bas van Stokkom (Radboud Universiteit Nijmegen) Executive leden redactieraad België: Marc Bloeyaert (Directeur West-Vlaamse Politieacademie [WPS]), Marc Snels (korpschef PZ Noorderkempen), Luc Tempels (Hoofdcommissaris Politie / Directie van de Opleiding van de Belgische Politie), Patrick Van Parys (Hoofdcommissaris Politie / Directeur Oost-Vlaamse Politieacademie [OPAC]) Executive leden redactieraad Nederland: Piet Deelman (Directeur SMVP), Bernard Welten (Korpschef regiopolitie Amsterdam-Amstelland) Correspondenten Academische correspondenten België: Annelies Balcaen, Tom Bauwens, Marc Cools, Paul De Hert, Alexandra De Moor, Evelien De Pauw, Arne Dormaels, Fien Gilleir, Franky Goossens, Jo Hellinckx, Ronnie Lippens, Jeroen Maesschalck, Neil Paterson, Lieven Pauwels, Sybille Smeets, Carrol Tanghe, Katrien Van Altert, Jo Van Assche, Stijn Van Daele, Evelien Van den Herrewegen, Tom Vander Beken, Stefanie Van der Burght, Veerle Van Gijsegem, Dominique Van Ryckeghem, Kristof Verfaillie, Isabel Verwee, Gerwinde Vynckier Academische correspondenten Nederland: Otto Adang, Inge Bakker, Hans Boutellier, Frank Bovenkerk, Gerben Bruinsma, Ybo Buruma, Lex Cachet, Monica den Boer, Marsha de Vries, Sjiera de Vries, Marnix Eysink Smeets, Henk Ferwerda, Jan Fiselier, Wim Huisman, Janine Janssen, Theo Jochoms, Roy Johannink, Marianne Junger, Edward Kleemans, Max Kommer, Jos Lammers, Marijke Malsch, Guus Meershoek, Erwin Muller, Hans Nelen, Arthur Ringeling, Patrick Van Calster, Piet van Reenen, Ronald van Steden, Frits Vlek, Karin Wittebrood Executive correspondenten België: Luk Baetens, Kristof Baeyens, Kaat Boon, Gil Bourdoux, Tom Broekaert, Willy Bruggeman, Marc Crispel, Johan Denolf, Kristof De Pauw, Eddie De Raedt, Alain Duchâtelet, Stefaan Eeckhout, Jo Forceville, Jan Hopstaken, Patrick Janssen, Ann Massei, Sophie Matthijs, Tom Meeuws, Eddie Muylaert, Jacques Phillippaerts, Georges Pyl, Rafaël Rondelez, Davy Simons, Kurt Tirez, Karel Van Cauwenberghe, John Van Erck, Annelies Van Landschoot, Alexander Van Liempt, Wouter Van Tilborgh, Kurt Vermeersch, Philip Willekens, Hilde Wylin Executive correspondenten Nederland: Tom Bersee, Johan Bodrij, Wim Broer, Kees Buijnink, Hidde de Blouw, Piet Dijkshoorn, Sieb Geerds, Peter Holla, Frank Hoogewoning, Arend Kloosterman, Joep Pattijn, Ries Straver, Ton Valckx, Auke van Dijk, Hans van Duijn, Peter van Os, Peter Versteegh, Janny Wierda, Cas Wiebrens, Luuk Wondergem

1e proef (c) Maklu

Social Disorder

Bas van Stokkom Jan Terpstra Marleen Easton (eds.)

Maklu Antwerpen | Apeldoorn | Portland

1e proef (c) Maklu

Cahiers Politiestudies / Journal of Police Studies De Cahiers Politiestudies is een kwartaalreeks, die zich richt op hoogstaande, kwalitatieve bijdragen over politiële vraagstukken en fenomenen die de politie interesseren. De reeks is multidisciplinair opgezet, waarbij de criminologen een prominente plaats krijgen naast andere disciplines. In deze reeks kunnen, naast Nederlandstalige publicaties, ook Engelstalige bijdragen hun plaats vinden. De reeks wordt begeleid door een redactieraad. De redactieraad waakt over de kwaliteit van de ingediende manuscripten dankzij een double blind peerreview-procedure en ontwikkelt een proactief beleid met het oog op het samenstellen van thematische volumes. Daartoe worden gasteditoren in België en Nederland aangezocht.

Cahiers Politiestudies Jaargang 2011/1, nr. 18 ISSN 1784-5300 Social Disorder Bas van Stokkom, Jan Terpstra, Marleen Easton (eds.) Maklu, 2011 Antwerpen-Apeldoorn-Portland ISBN 978-90-466-0409-0 D 2011/1997/14 NUR 822 Abonnement Cahiers Politiestudies Jaarabonnement (vier nummers per jaar): 85 euro excl. 6% btw en verzendkosten. Het abonnement loopt per kalenderjaar en wordt automatisch verlengd. Opzegging kan jaarlijks voor 1 december van de lopende jaargang. Losse nummers: 52,- euro incl. btw. Recensies Boeken kunnen ter recensie worden ingestuurd naar: Lodewijk Gunther Moor, SMVP, Postbus 239, NL-3300 AE Dordrecht Bestel- & klantendienst: Voor België: Maklu-Uitgevers nv Somersstraat 13-15 | 2018 Antwerpen | tel. + 32 (0)3 231 29 00 | fax + 32 (0)3 233 26 59 [email protected] | www.maklu.be Voor Nederland: Maklu-Uitgevers bv Koninginnelaan 96 | 7315 EB Apeldoorn | tel. + 31 (0)55 522 06 25 | fax + 31 (0)55 522 56 94 [email protected] | www.maklu.nl Orders & enquiries: For the USA & Canada: International Specialized Book Services 920 NE 58th Ave., Suite 300, Portland, OR 97213-3786, [email protected], www.isbs.com For the UK and Ireland: R. Bayliss 81 Milehouse Road, Plymouth, Devon PL3 4AE © 2011 Maklu-Publishers All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise without the prior permission of the publisher.

1e proef (c) Maklu

Inhoudsopgave Editoriaal Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft Otto Adang, Hañi Quint en Ronald van der Wal

7 19

Voorbij het incident. Naar een cultuurhistorische benadering van lokale spanningen Hans Moors & Rob Witte

35

Spanningen in buurten. Theoretische verkenning en empirische toetsing van risico- en beschermingsfactoren voor polarisatieprocessen Ron van Wonderen & Jolijn Broekhuizen

53

Relwijken in de media: Betekenisgeving rondom Ondiep en Terweijde Merlijn van Hulst & Mirjam Siesling

79

De buurt op scherp: een criminele jeugdgroep Eric Bervoets

97

Radicalisering en de rol van de lokale setting Jannie Noppe & Antoinette Verhage

119

Theorie en praktijk van de politiële voorbereiding op ordeverstoring: de casus Fitna Auke J. van Dijk

135

De hedendaagse rol van de politie bij conflicten in de publieke ruimte: de ontwikkeling van een referentiekader Dominique Van Ryckeghem

155

Een rel als stress-test in positionering: de noodzaak van blijvende verbinding voor de politie Theo Jochoms & Monique Bruinsma

179

De Antwerpse omgang met sociale onrust en spanningen in buurten. Een blik op de bestuurlijke mogelijkheden Davy Simons

199

Bestuurlijke aanpak van kleine ordeverstoringen in drie Europese landen Elke Devroe & Paul Ponsaers

221

Auteursrichtlijnen Cahiers Politiestudies

247

Inhoudelijke toelichting bij de jaargang 2010

249


251


253

CPS 2011-1, nr. 18

5

1e proef (c) Maklu

1e proef (c) Maklu

Editoriaal In dit Cahier ligt de focus op spanningen en sociale onrust in buurten en de manier waarop door diverse actoren aan conflictregulering wordt gedaan. Sinds het ontstaan van de moderne politie behoren beheersing en herstel van de openbare orde tot haar centrale taken. Wat die taak precies inhoudt, verschilt per tijdsperiode, mede omdat de aard van de bedreigingen voor de bestaande orde verandert en omdat de positie van de overheid, namens wie de politie optreedt, niet telkens de zelfde is. In de negentiende eeuw hingen veel van die ordeverstoringen samen met de uitbuiting, verloedering en ongelijkheid die de ontwikkeling van het industrieel-kapitalistisch bestel met zich meebracht en waartegen spontane volkswoede en de toen nieuwe sociale bewegingen – waaronder de nog prille vakbonden – zich verzetten. De politie kreeg daarbij de taak de rellen, stakingen en spontane uitbarstingen van geweld tegen te gaan (Fijnaut 2007). Vaak werd daarbij gebruik gemaakt van de harde hand om de orde te herstellen, de macht te beschermen en duidelijk te maken dat met gezag en overheid niet te spotten viel. Eventueel werd het leger ingezet als de onrust en problemen de politie boven het hoofd dreigde te groeien (Van Outrive, Cartuyvels & Ponsaers, 1992). Na de Tweede Wereldoorlog lijkt zich een gepacificeerde consensussamenleving te vestigen, in belangrijke mate steunend op de verzuiling. De sociale bewegingen lijken geëmancipeerd en geïntegreerd en zijn voor een groot deel onderdeel geworden van de gevestigde klassen . De ordeproblemen krijgen in die periode een ander karakter en daarmee ook de bijdrage die de politie levert aan het herstel daarvan. Zo levert de opmars van het moderne verkeer vlak voor, tijdens en na de Tweede Wereldoorlog een geheel nieuw ordeningsvraagstuk op. Hoe te voorkomen dat al dat steeds meer gemotoriseerde verkeer niet eindigt in een grote chaos? Er komen nieuwe regels voor het verkeer, bijvoorbeeld dat men rechts moet rijden (en niet door elkaar). Een kerntaak van de politie wordt dan ook in die periode het reguleren van het steeds complexere verkeer (Hunt, 2006). De langzaam groeiende welvaart en het zelfbeeld als een harmonische samenleving roepen ook een andere wanorde-angst op, namelijk dat de opgroeiende jeugd in een massasamenleving zich niet meer laat disciplineren en een ‘sceptische generatie’ zal worden (Schelsky, 1957). Jongeren zouden zich als ‘nozems’ verlustigen in een hedonistische cultuur van rock and roll en zo de gevestigde waarden van hard werken en gezinsvorming afwijzen. De politie krijgt als taak ook deze ordeproblemen van de ‘asfaltjeugd’ in toom te houden. In de jaren zestig en zeventig wordt dit beeld van harmonie en orde in vele westerse landen weer doorbroken. Er ontstaan nieuwe vormen van sociale bewegingen en tegenculturen, die tot nieuwe spanningen en ordeverstoringen leiden. De politie in Nederland en België, maar ook in andere landen, blijkt grote moeite te hebben een antwoord te vinden op deze nieuwe uitdagingen. De politie krijgt te maken met massademonstraties tegen de oorlog in Vietnam, studentendemonstraties en later de antikernenergiebeweging en kraakacties. Het herstel van orde en gezag gaat haar vaak niet goed af. Escalatie van conflicten en onnodig gebruik van geweld doen het gezag van de politie in deze jaren geen goed (Van Outrive,et.al. 1992).

CPS 2011-1, nr. 18

7

1e proef (c) Maklu Editoriaal

Hedendaagse dreigingen en ordeverstoringen Vanuit historisch perspectief zijn de huidige bedreigingen van de maatschappelijke orde in Nederland en België diverser van aard (zie ook Waddington, 2007). Deels hangen zij samen met het ontstaan van een nieuwe onderklasse, die voor een belangrijk deel bestaat uit nakomelingen van migranten uit Zuid- en Oost-Europa, Noord-Afrika en andere verre plekken. Dit gaat gepaard met nieuwe spanningen in achterstandswijken en met jeugdgroepen die onvoldoende aansluiting vinden bij de dominante instituties als onderwijs en arbeidsmarkt. Daarnaast zijn er in toenemende mate ordeverstoringen als uitingen van een nieuwe massale uitgaanscultuur vooral voor jongeren en jongvolwassenen. Deels gaat het hier om bijverschijnselen van een massaal drank- en drugsgebruik, van pogingen tot het creëren van nieuwe (groeps)identiteiten en sociale onderscheidingen (zoals in het geval van voetbalhooligans) en van de nieuwe evenementensamenleving. De strandrellen in Hoek van Holland van augustus 2009 zijn een tragisch voorbeeld van ordeverstoringen waarin deze verschillende elementen bij elkaar komen (Muller, et al., 2010). Ook bedreigingen van de maatschappelijke orde die politiek-ideologisch (of religieus) zijn geïnspireerd, komen voor. Zij krijgen nu vaak echter een wat ander karakter. Deze (in de regel kleine) geradicaliseerde groepen maken vooral gebruik van nieuwe communicatiemiddelen, verspreiden hun vaak subversieve boodschap via internet en zijn daardoor minder locatiegebonden (Bovenkerk e.a., 2010). Veel van de huidige ordeverstoringen zijn echter geen uiting van doelgericht politiek gearticuleerd verzet. Als er al een element van verzet in zit, dan is deze in belangrijke mate symbolisch van aard, vaak een uiting van onvrede en ongenoegen (Hajer e.a. 2009; Hall en Jefferson, 1978). Deze ordeverstoringen doen zich vooral voor als opruiing, intimidatie en overlast in de publieke ruimte. De wijze waarop de overheid (en namens haar de politie) hierop reageert volgt beide sporen. Enerzijds richt zij zich in haar strijd tegen bedreigingen van geradicaliseerde groepen en potentieel terrorisme, die maar gedeeltelijk locatiegebonden zijn. Anderzijds draagt de politie bij aan een ‘nieuw reguleringsoffensief’ (Terpstra, 2010a), een veel diffusere, maar niet minder belangrijke vorm van beheersing van de openbare orde in de publieke ruimte. Daarbij wordt gesteund op nieuwe instrumenten en bevoegdheden zoals gebieds- en samenscholingsverboden, preventief fouilleren, maatregelen van situationele preventie, cameratoezicht en op de inzet van nieuwe toezichthouders. Dit alles moet de orde, rust en voorspelbaarheid in de publieke ruimte weer herstellen (Van Stokkom, 2010). In toenemende mate berust deze gedragsregulering in de publieke ruimte niet alleen op overheidsinterventies, maar op de inzet van een groot aantal publieke en private partijen (Crawford, 1997; Terpstra, 2010a). Een belangrijk deel van deze dreigingen en ordeverstoringen doet zich voor in buurten en wijken. Bij de ernstige onrusten die zich daar voordoen gaat het om wijken met een grote mate van maatschappelijke achterstand waar bewonersgroepen tegenover elkaar komen te staan (zoals migranten en allochtone bewoners) of waar delen van de bevolking in ernstige conflicten komt met de overheid, en met name de politie. Deze spanningen kunnen zich over langere periode voordoen. In sommige gevallen kunnen

8

CPS 2011-1, nr. 18


deze spanningen leiden tot ernstige botsingen en ongeregeldheden. In Nederland is dat de afgelopen jaren onder meer gebeurd in Overtoomse Veld (Amsterdam), Oosterparkbuurt (Groningen), Graafsewijk (Den Bosch), Terweijde (Culemborg) en Ondiep (Utrecht). In België zijn het vooral in de Brusselse gemeenten Anderlecht (Kuregem), Sint-Jans-Molenbeek, Sint-Gillis, Sint-Joost-ten-Node en Vorst dat de gemoederen geregeld snel oplopen. Ook Vlaamse steden als Lokeren bijvoorbeeld kregen in het verleden hun portie rellen te ‘verteren’ . Opvallende wijk is verder Borgerhout in Antwerpen, waar zich in het verleden nogal wat rellen voordeden maar waar zich ondertussen een langdurige ‘stilte’ en ‘vrede’ voordoet. In tegenstelling tot België bestaat in Nederland inmiddels een zekere traditie om naar aanleiding van dergelijke ernstige botsingen onderzoek te doen. Met name het COT (Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement) te Den Haag heeft hier inmiddels ervaring en een zekere reputatie mee opgebouwd. Dergelijk onderzoek is vaak sterk gericht op instrumentele vragen (hoe politieoptreden bij rellen te verbeteren) en als gevolg daarvan vooral geïnteresseerd in korte termijn vraagstukken. Veel van dat onderzoek wordt gebruikt om bestuurders en leidinggevenden die hun verantwoordelijkheden onvoldoende zouden hebben genomen, de maat te nemen. Het gevolg is dat in beide landen veel minder onderzoek is verricht naar vraagstukken die op langere termijn interessant zijn, namelijk wat de onderliggende processen en factoren zijn die tot dergelijke ordeverstoringen in wijken en buurten kunnen leiden1. Dit type onderzoek kan ook van belang zijn voor de vraag hoe de preventie van deze spanningen kan worden voorkomen. Juist voor deze preventievraag lijkt meer belangstelling te ontstaan, mogelijk mede onder invloed van nieuwe tendensen tot polarisering in de samenleving. Sociale spanningen en groepsidentiteiten Spanningen en conflicten in wijken maken onlosmakelijk deel uit van een grootstedelijke leefomgeving. In een multi-etnische samenleving zijn die conflicten echter van aard veranderd. Ten eerste doet zich sinds de jaren tachtig een verandering in machtsbalans voor in veel oude stadswijken. Voor die tijd konden spanningen in wijken vaak goed beschreven worden aan de hand van de theorie van Elias en Scotson (1965). Daarbij lag de machtsbalans in het voordeel van de gevestigden, de bewoners die er het langst woonden en die de wijk als hun eigendom beschouwden. De andere bewoners, de buitenstaanders werden door de gevestigden en zichzelf als inferieur beschouwd. Omdat sinds de afgelopen decennia een groot deel van de oorspronkelijke bewoners de oude wijk verlieten, is er vaak geen kern van gevestigden meer die de macht in de wijk in handen heeft. De oude bewoners zijn vaak slechts een van de minderheden in een verder heterogeen samengestelde stadswijk (Burgers en Engbersen 1994). Een nieuwe, duidelijke groep van gevestigden heeft zich in veel gevallen niet gevormd.

1

Een uitzondering hierop is het vergelijkend onderzoek tussen beide landen naar “De Wijk achter de Botsing” in opdracht van Politie en Wetenschap uit Nederland. Dit onderzoek wordt uitgevoerd (1oktober 2010 – 15 januari 2012) aan de Universiteit Nijmegen en de Hogeschool Gent en begeleid door een promotorenteam bestaande uit Prof. dr. Jan Terpstra, Prof. dr. Marleen Easton, Prof. dr. Paul Ponsaers en dr. Antoinette Verhage.

CPS 2011-1, nr. 18

9


Daarmee samenhangende, (etnische) conflicten spelen zich niet meer af binnen een gedeelde symbolische orde (Hajer et al 2009). De toegenomen diversiteit van bewonersgroepen zet de publieke vertrouwdheid onder druk: de intenties van andere groepen worden minder goed begrepen en er wordt regelmatig tegen anderen geageerd. Een gemeenschappelijk symbolisch kader lijkt te ontbreken, terwijl rivaliteit tussen buurten – exemplarisch voor naoorlogse volkswijken – er weinig meer toe lijkt te doen. Ten tweede, en daarop aansluitend lijkt het wantrouwen tussen bevolkingsgroepen of tussen sommige groepen en (lokale) overheidsinstellingen zich te hebben vergroot. Vooral na de aanval op de Twin Towers in New York in 2001 zijn in sommige stadsdelen processen van polarisering gaande waarbij Marokkaanse jongeren een hoofdrol spelen (Slootman en Tillie 2006; Boutellier en Van Wonderen 2007). Sindsdien wordt rekening gehouden met de radicalisering van moslimgroepen en hun mogelijke betrokkenheid bij terroristische acties. Dit werkt soms door in de verhoudingen in stedelijke woonbuurten. Overigens spelen bij de onderhuidse sociale spanningen mechanismen en factoren een rol die al veel langer bekend zijn. Ten eerste hangen veel van die spanningen samen met vaak al langer lopende processen in de betreffende wijken, zoals sociale en economische achterstand en verloedering, selectieve migratie (vestiging en vertrek) van bepaalde bewonersgroepen, concurrentie tussen bewonersgroepen en het ontstaan van bepaalde netwerken en (sub)culturen (Terpstra, 1996). Bovendien worden spanningen en conflicten gecreëerd door discursieve processen zoals wederzijdse stereotyperingen en het uiten van beschuldigende en dreigende taal (Romer et al. 1997; Horowitz 2001). Daarnaast is van belang dat groepen die aanhoudend discriminatie, ongelijkheid en sociale deprivatie ervaren, ertoe neigen agressie te projecteren op out-groups en de dominante cultuur en haar vertegenwoordigers, en een systeem van status en rechtvaardigheid ontwikkelen gebaseerd op eigen groepswaarden (Benyon and Solomos 1987; Keith 1993; Terpstra 1997; De Haan en Nijboer, 2005). Dat proces van solidarisering kan een sociale identiteit activeren waarbij het gebruik van geweld als rechtvaardig wordt gezien (Reicher 1996; Adang e.a. 2010). Sociale onrust en sociale spanningen zijn in de regel verbonden met al langer levende onvrede en ongenoegens bij wijkbewoners over ‘de anderen’ in de wijk, vooral migranten, maar ook de overheid en de politie die het in de ogen van de bevolking laten afweten. Die onvrede en negatieve gevoelens kunnen zich op bepaalde tijdstippen en gelegenheden ritueel ontladen, zoals bij Nieuwjaarsrellen (Hajer e.a. 2009). Veel mensen in achterstandswijken voelen zich onveilig, zijn van mening dat de politie weinig werk maakt van buurtproblemen, en wijzen de ‘anderen’ aan als factor waardoor het leefklimaat in de wijk is achteruit gegaan. Wanneer zich dan herhaaldelijk incidenten voordoen die door de media worden opgepakt en uitvergroot, ontstaat snel een gespannen sfeer en soms explosieve situatie. Toch speelt etniciteit lang niet altijd een rol in deze spanningen en ordeverstoringen. Aan spanningen in de wijk kunnen uiteenlopende incidenten en problemen ten grondslag liggen waaronder drugshandel en drugsgebruik op straat, de verdenking of geruchten dat in de wijk een ‘pedo’ woont of gaat wonen, of de aanwezigheid van een of meerdere chronische overlastbezorgers, vaak met een ernstige psychiatrische problematiek. Deze voorbeelden betreffen conflicten en problemen die soms langdurig spelen, waarbij meerdere partijen (niet alleen de politie, ook woningbouw, hulpverlening, gemeente)

10

CPS 2011-1, nr. 18


mogelijk een rol spelen. Bovendien gaat het in deze voorbeelden om een dilemma tussen het recht op vrijheid en het recht op bescherming, waarbij zakelijke afwegingen vaak nauwelijks meer mogelijk zijn omdat emoties, angst, (politieke) retoriek, symboliek en vijandbeelden vaak een eigen leven gaan leiden en een eigen dynamiek krijgen. Conflictbeheersing Aan veiligheid en risicobeheersing wordt de laatste decennia een steeds groter belang toegeschreven. Er lijkt een soms haast obsessieve behoefte aan veiligheid waarbij burgers van de overheid een veiligheid ‘op afroep’ verlangen (Boutellier 2002). De overheid op haar beurt lijkt die behoefte ook te voeden door een proactief en preventief risicodenken te promoten en na incidenten die breed zijn uitgemeten in de media, de beheersingsplannen en -strategieën te intensiveren. Na menig veiligheidscalamiteit vindt een politieke stoelendans plaats waarbij de zwarte piet voor ‘cruciale inschattingsfouten’ aan de verantwoordelijke personen en instellingen wordt toebedeeld. Vaak gaat dat vergezeld met de bezwering dat een dergelijke crisis niet meer mag plaatsvinden. Een belangrijke rol in dat proces spelen de inmiddels schijnbaar onvermijdelijke evaluaties van deze crisissituaties. Deze dragen ongemerkt bij aan de roep om ‘totale maakbaarheid’. Zo meende de politicoloog Van Schendelen (NRC-Handelsblad 16 december 2009) dat als de Rotterdamse politie bij alle 1700 evenementen per jaar alle COT-adviezen uit de evaluatie van politieoptreden bij de strandrellen (Muller et al., 2010) zou opvolgen, zij vermoedelijk na 300 evenementen door haar jaarbudget heen zou zijn. ‘Dan moet het gemeentebestuur de overige 1400 evenementen en het andere politiewerk stoppen of in Den Haag lobbyen voor een verzesvoudiging van het jaarbudget. Hoeveel burgers willen zo’n prijs betalen voor een louter denkbeeldige kans op zero risk?’ Op deze manier worden de verwachtingen van preventie en risicoreductie en wat de overheid op dat punt kan bereiken, verder opgeschroefd. Minstens zo opvallend is echter nog een ander punt. De grote aandacht voor de instrumentele kant van de rellen, onlusten en crisissituaties leidt ertoe dat de aandacht voor de achtergronden daarvan – voor zover die buiten de overheid of politie liggen – erg beperkt en selectief is. Veel van dit onderzoek is politiegecentreerd en sterk beïnvloed door de ‘waan van de dag’. Men beperkt zich vaak tot de incidenten die vaak slechts als ‘flashpoints’ fungeren in een langere termijnontwikkeling (Waddington et al. 1989; Witte et al. 2003). Illustratief is in dit verband opnieuw de studie naar de strandrellen in Hoek van Holland. Het verslag daarvan biedt een enorme hoeveelheid informatie over wat er allemaal niet fout ging in de voorbereiding, sturing, communicatie en het eigenlijke optreden van de politie en de beveiligingszorg rond het festival. Waarom er echter zo’n 150 jonge mannen naar het strand kwamen met het oogmerk daar massaal geweld tegen de politie te gebruiken, blijft ook na lezing van dit boek een raadsel (Terpstra, 2010b). De analyse van conflicten, wanorde en onrusten is vaak toegespitst op de formele reacties daarop, vooral met betrekking tot de (de)escalerende aspecten van het politieoptreden (della Porta and Reiter, 1998; Waddington 2007; Otten et al. 2003). Het dominante perspectief is analyse vanuit het bestuur of de politie. Er lijkt echter meer aandacht nodig voor de (potentiële) rol die burgers en maatschappelijke instanties daarbij (kunnen) spelen. Risicobeheersing is niet alleen het werk van formele instanties.

CPS 2011-1, nr. 18

11


Zij blijven aangewezen op informele organisaties en netwerken binnen wijken waarin veel kennis en ervaring voorradig is, zowel over het ontstaan van de spanningen, de betrokken partijen, de beweegredenen van de betrokken groepen, als de mogelijke oplossingsrichtingen. Bovendien kunnen ook meer informele strategieën hier van belang zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om interventies of aanpakken die voortkomen uit etnische organisaties, buurtorganisaties en andere overleglichamen die een dialoog op gang kunnen brengen (Marshall et al. 1992). Dit themanummer beoogt bij te dragen aan een beter begrip van (etnische) spanningen en conflicten in (probleem)wijken. Daarbij willen wij aandacht besteden aan de sociaalculturele achtergronden binnen wijken die bijdragen aan langetermijnspanningen en welke mechanismen daarbij een rol spelen zoals de symbolische orde, vorming van sociale identiteit en zelfrechtvaardiging. Welke informele en formele strategieën worden benut om (potentiële) conflicten tussen (etnische) groepen te beheersen? Welke factoren zijn relevant om de impact van die strategieën te duiden? Op welke wijze kunnen de conflictregulerende strategieën worden verbeterd? Welke partners zijn daarbij relevant? Dit Cahier bevat elf bijdragen bestaande uit drie theoretiserende artikelen, vier concrete casusbeschrijvingen en vier artikelen waarin (politiële) aanpakken en strategieën ten aanzien van de beheersing van ordeverstoringen en rellen worden geformuleerd. In het openingsartikel gaan Otto Adang, Hani Quint en Ronald van der Wal, allen werkzaam bij de Nederlandse Politie Academie te Apeldoorn, in op de vraag hoe het komt dat er in Nederland geen grootschalig etnisch geweld heeft plaatsgevonden. De conclusie is dat het niet alleen geluk is geweest. Er is volgens de auteurs nooit sprake geweest van een cumulatie van etnisch gerelateerde risicofactoren. De wijze waarop de overheid, maatschappelijke partners en politie een gebiedsgebonden en op sociale cohesie gericht beleid voeren en achterstanden proberen weg te werken draagt bij aan relaties die minder conflictueus zijn en meer op samenwerken gericht. De deescalerende aanpak die gevolgd wordt in een combinatie van preventie en repressie, empathie en handhaven blijkt cruciaal om rellen te voorkomen. Zo’n aanpak is alleen mogelijk met een politie die stevig verankerd is in de lokale samenleving en die een beroep kan doen op bestaande contacten en relaties. Hans Moors en Rob Witte, medewerkers bij IVA Beleidsonderzoek en Advies van de Universiteit Tilburg, beogen maatschappelijke onrust en spanningen in de buurt vanuit een cultuurhistorisch perspectief te bestuderen. Zij geven aan wat zo’n cultuurhistorisch perspectief inhoudt en gaan na in welke opzichten interpretatie van de context waarin ‘het incident’ zich heeft voorgedaan of kan voordoen, zinvol is. Vervolgens bespreken de auteurs twee voorbeelden: Waspik en Ede. Ze laten zien hoe handelingsperspectieven vanwege ‘bestuurlijke of collectieve amnesie’ onderbenut worden. Ze presenteren ook enkele aanbevelingen voor het toepassen van een cultuurhistorisch perspectief op de interpretatie en aanpak van toekomstige spanningen en confrontaties. Een derde bijdrage is gewijd aan het ontwikkelen van een theorie van polarisering en een toetsing van de relevante factoren om polarisering te verklaren, zoals wantrouwen en intolerantie. Ron van Wonderen en Jolijn Broekhuizen, respectievelijk verbonden

12

CPS 2011-1, nr. 18


aan het Verweij-Jonker Instituut in Utrecht en de afdeling Onderzoek & Statistiek van de gemeente Amsterdam, beschrijven de relevante bevindingen van hun onderzoek naar polarisatie in enkele Amsterdamse buurten. Omdat er weinig eenduidigheid is over wat onder ‘polarisatie’ wordt verstaan, bakenen zij het begrip scherp af. Vervolgens inventariseren de auteurs welke factoren een rol kunnen spelen bij (het ontstaan van) polarisatieprocessen. Voor verschillende factoren hebben ze getoetst of deze ook daadwerkelijk samenhangen met polarisatie in buurten. Tenslotte gaan de auteurs in op de vraag of polarisatieprocessen kunnen worden voorkomen of tegengegaan door beleid. Na deze meer algemene theoretiserende artikelen volgen vier concrete casusbeschrijvingen. Ongeregeldheden in aandachtswijken krijgen veel aandacht in de media. Het zijn mediaspektakels waarin gebeurtenissen worden gedramatiseerd. Merlijn van Hulst en Mirjam Siesling, respectievelijk werkzaam bij de Nederlandse Politie Academie te Apeldoorn en IVA Beleidsonderzoek en Advies van de Universiteit Tilburg, zijn nagegaan hoe er in kranten betekenis is gegeven aan de gebeurtenissen in de Utrechtse wijk Ondiep in maart 2007 en in de Culemborgse wijk Terweijde in september 2009 en januari 2010. Zij reconstrueerden de verhalen die tijdens en kort na de gebeurtenissen in de dagbladen naar voren werden gebracht. Zij hebben speciale aandacht voor de rol die politie en gemeentebestuur hierin hebben gespeeld. Het blijkt dat in de beide casussen parallelle processen werken waarin de gebeurtenissen worden uitvergroot en verbonden, de wijk tot focus wordt en de betrokken wijkbewoners specifieke karakters worden toegeschreven. In Ondiep werd het lokale gezag een heroïsche betekenisgeving toegedicht, in Terweijde gebeurde dat in het geheel niet. Erik Bervoets, zelfstandig onderzoeker en voorheen werkzaam bij onder andere het COT, gaat in zijn bijdrage na hoe een gewelddadige jeugdgroep in Amsterdam-West de buurt op scherp kan zetten. In de casusbeschrijving maakt de lezer nader kennis met deze jeugdgroep en worden de reactiepatronen van partijen geschetst – zowel professionals als buurtbewoners – die met deze groep van doen hebben gehad. Op basis van deze casus worden enkele verbanden tussen jeugd en sociale spanningen besproken die ook herkenbaar zijn vanuit de (onderzoeks)literatuur. De auteur geeft ook aan hoe de politie rekening dient te houden met die verbanden in haar aanpak van problemen. Vervolgens komen twee artikelen over radicalisering aan bod waarbij ook de ontwikkeling van preventieve methoden en strategieën van belang is. Jannie Noppe en Antoinette Verhage, respectievelijk als onderzoekster en als assistente verbonden aan de onderzoeksgroep ‘Sociale Veiligheidsanalyse’ (SVA) van de Universiteit Gent, bespreken de casus Muriel Degauque in een Brusselse randgemeente waarbij enkele inwoners verzeild raakten in een radicaliseringsproces. Dat proces wordt weergegeven in een dynamisch model dat uit drie fasen bestaat: (1) radicalisme, (2) extremisme en (3) terrorisme. De focus in hun artikel betreft de rol van de lokale setting in het radicaliseringsproces, de mogelijke processen die lokaal kunnen ontstaan en het arsenaal aan preventieve mogelijkheden die gehanteerd kunnen worden om deze te bestrijden. Auke van Dijk, werkzaam bij het politiekorps Amsterdam-Amstelland, gaat in zijn bijdrage in op de vraag hoe de politie in Amsterdam heeft geanticipeerd op de verschijning van Wilders’ film Fitna en de mogelijke grootschalige ordeverstoringen die er uit konden voortvloeien. De auteur gaat onder andere in op de wijze waarop de politie zich heeft voorbereid op potentiele verstoringen en of dat overeenkomt met theoretische inzichten. Hij gaat

CPS 2011-1, nr. 18

13


ook in op de vraag wat deze casus mogelijkerwijs betekent voor de toekomst van het reguleren en managen van openbare ordeverstoringen. De vier resterende artikelen trachten (politiële) aanpakken en strategieën ten aanzien van beheersing van ordeverstoringen en rellen te formuleren. Dominique Van Ryckeghem, Adviseur Beleidsondersteuning, Federale Politie, Algemene Directie van de Bestuurlijke Politie en adviseur ben bij het administratief technisch secretariaat van Binnenlandse Zaken,, bespreekt het referentiekader met betrekking tot het genegotieerd beheer van de publieke ruimte. Dit kader wordt sinds 2001 gedoceerd in diverse politiescholen, zowel in de basis- als in de voortgezette opleiding. Van Ryckeghem schetst de ontwikkeling van het referentiekader dat nauw verbonden is geweest met de opkomst van de ideeën van een gemeenschapsgerichte politiezorg maar ook met de hervorming van de politiediensten in Zuid-Afrika en Noord-Ierland. Vervolgens gaat ze in op de inhoudelijke basis: de inspiratiebronnen en uitgangspunten. Het betreft het wettelijke kader, de pijlers van de gemeenschapsgerichte politiezorg en het wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot deze materie. Tegen deze achtergrond wordt het referentiekader vertaald naar een meer concrete aanpak. Theo Jochoms, werkzaam bij de Nederlandse Politie Academie te Apeldoorn, en Monique Bruinsma, verbonden aan IVA Beleidsonderzoek en Advies aan de Universiteit Tilburg, maken een analyse van de sociale verbindingen die van belang zijn geweest tijdens de rellen in de wijk Ondiep in de gemeente Utrecht. In deze zogenaamde krachtwijk werd in 2007 een bewoner doodgeschoten door een agent, waarna er rellen ontstonden. De auteurs zijn nagegaan of en hoe partijen elkaar hebben opgezocht, hoe er werd samengewerkt en hoe (en in hoeverre) daarbij dusdanig kon worden opgetreden dat een afdoende reductie van spanningen tot stand kwam. Het onderwerp van analyse betrof in het bijzonder de verbinding van de politie en het politiemanagement met andere partijen, waaronder de burgers in de betreffende wijk, het Openbaar Ministerie en de gemeente, maar ook de hooligans en de media. Vervolgens gaat Davy Simons, coördinator doelgroepregie Stad Antwerpen, nader in op de Antwerpse omgang met sociale onrust en spanningen in buurten. De stad Antwerpen kent een lange traditie van sociale onrust en het management daarvan. De auteur concentreert zich op jongerenoverlast en de (nieuwe) bestuurlijke mogelijkheden binnen het stedelijke bedrijf Samen Leven. In samenspraak met politie en parket introduceerde de stad het Breken/Buigen/Bouwen-model, waarbij repressie, bemoeizorg, preventie en inspanningen (fysieke en sociale) infrastructuur zijn samengebracht. Vanuit een vrijwillige insteek zijn vooral de diensten buurtregie, het jeugdinterventieteam en bemiddeling betrokken. Naast het vrijwillige deel bieden de Gemeentelijke Administratieve Sancties nog mogelijkheden om de boete als ‘stok achter de deur’ te gebruiken. Ten slotte beschrijven Elke Devroe en Paul Ponsaers, respectievelijk onderzoeker en hoogleraar verbonden aan de onderzoeksgroep ‘Sociale Veiligheidsanalyse’ van de Universiteit Gent, het antwoord van de overheid op vormen van overlast in de publieke ruimte. Het gaat over zogenaamde ‘incivilities’, herhaaldelijk anti-sociaal gedrag en overlast die het samenleven in een buurt danig verstoren en tot spanningen en conflicten in de buurt (kunnen) leiden. De overheid heeft op deze vormen van overlast in de publieke ruimte een antwoord geformuleerd, dat zowel bestaat uit een wetgevend

14

CPS 2011-1, nr. 18


dispositief als uit allerlei praktijken die vanuit de handhavingsinstituties groeiden en een ’best practice’ werden. De hoofddoelstelling van het overheidsantwoord bestaat uit een diffuus samenspel van vormen van toezicht in de openbare ruimte, stimuleren van normconformerend gedrag door het opzetten van allerhande vormen van informele sociale controle en van herintegratie in wijk en sociale omgeving gepaard gaand met een ‘harde aanpak’ gericht op het verwijderen en repressie van de meest hardnekkige overlastplegers door verbodsbepalingen, uitsluitingsmechanismen en (meestal) vormen van pecuniaire bestraffing. Zowel de formele controle van politie en camerabewaking als de informele controle van allerlei toezichthoudende beroepen en groepen die de sociale cohesie wensen te bewerkstellingen (straathoekwerkers, opbouwwerkers) vinden in deze aanpak een plaats. In hun bijdrage belichten Devroe en Ponsaers de aanpak van ‘incivilities’ in drie West-Europese landen aan bod. Het gaat hierbij steeds om een bestuurlijke of administratieve aanpak van handhaving en sanctionering, in samenwerking met een gerechtelijke. Vaak wordt ervan uitgegaan dat deze verschillende nationale dispositieven vooral gelijkenissen vertonen, waardoor de dominante perceptie ontstaat dat ze dezelfde doelstellingen nastreven en eenzelfde logica volgen. Doorheen deze bijdrage maken zij echter helder dat dit niet echt het geval is. Hiertoe bekijken ze de overlastwet zoals deze in 1999 in België werd gestemd en articuleren hierop de wetgeving (2009) in Nederland en anderzijds in Engeland & Wales (1999). De editoren, Bas Van Stokkom, Jan Terpstra en Marleen Easton

Bibliografie ADANG, O. e.a. (2010), Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft. Apeldoorn, Politieacademie BENYON, J. and J. SOLOMOS (eds.) 1987, The roots of urban unrest, Oxford, Pergamon Press BURGERS, J. & G. ENGBERSEN 1994, De wrok van Spangen. Opkomst en neergang van een arbeidersbuurt, Psychologie & Maatschappij, 69, 292-302. BOUTELLIER, H. (2002), De veiligheidsutopie, Den Haag, BJU BOUTELLIER, H. en R. VAN WONDEREN (2007), Sociaal vertrouwen in Oud-Zuid, Utrecht, Verwey-Jonker Instituut. BOVENKERK, F., EASTON, M., GUNTHER MOOR, L., PONSAERS, P. (Eds.). Multiple communities en de politiële aanpak ervan, Cahiers Politiestudies, Antwerpen/Apeldoorn, Jg. 2010/2, nr. 15, pp. 277. CRAWFORD, A. (1997), The Local Governance of Crime, Appeals to Community and Partnerships, Oxford, Oxford University Press. DELLA PORTA, D & H. REITER 1998, The policing of protest in Western democracies. In, idem (eds.), Policing protest, Minneapolis, University of Minnesota Press

CPS 2011-1, nr. 18

15


ELIAS, N. & J.L. SCOTSON 1965, The Established and the Outsiders. A Sociological Enquiry into Community Problems, London, Frank Cass & Co. FIJNAUT, C. (2007), De geschiedenis van de Nederlandse politie, Amsterdam, Boom. HAAN, W. de & J. NIJBOER 2005, Youth Violence and Self-Help, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 13 (1), 75-88. HAJER, M. et al. (2009), Openbare ruimte als symbolische orde, de Haagse Nieuwjaarsvuren, Beleid en Maatschappij, nr. 3. HOROWITZ, D.L. 2001, The Deadly Ethnic Riot, Berkeley, University of California Press. HUNT, A., (2006), Police and the Regulation of Traffic, Policing as a Civilizing Process?, In, M.D. Dubber en V. Valverde (eds.), The New Police Science. The Police Power in Domestic and International Governance, Stanford (Cal.), Stanford University Press, pp. 168-184. KEITH, M. 1993, Race, Riots, and Policing, Lore and Disorder in a Multi-racist Society, London, UCL Press MARSHALL, T.F. (ed.) 1992, Community Disorders and Policing. Conflict Management in Action. London, Whiting and Birch. MULLER, e.a. (2010), Strandrellen in Hoek van Holland. Dancefestival Veronica Sunset Grooves, 22 augustus 2009, Den Haag, BJU. OTTEN, M.H.P. et al. 2001, Dynamics of Disorder, Lessons from Two Dutch Riots, The Hague, Crisis Research Centre, Leiden University. REICHER, S.D. (1996), “The Battle of Westminster”, developing the social identity model of crowd behaviour in order to explain the initiation and development of collective conflict, European Journal of Social Psychology, 26, 115-134 ROMER, D. et al. 1997, Blame Discourse versus Realistic Conflict as Explanations of Ethnic Tension in Urban Neighborhoods, Political Communication, 14 (3) 273-291. SCHELSKY, H. (1957), Die skeptische Generation. Eine Soziologie der deutschen Jugend, Düsseldorf/Köln, Eugen Diederichs Verlag. SLOOTMAN, M. en J. TILLIE (2006), Processen van radicalisering. Waarom sommige Amsterdamse moslims radicaal worden, Amsterdam, IMES. STOKKOM, B. VAN (2010), Orde handhaven en vrede bewaren. Waarom de omvangrijkste politiektaak weinig prestige heeft, in, Stokkom, B. van, et al. (red.) (2010), De politie en haar opdracht, de kerntakendiscussie voorbij, Apeldoorn/Antwerpen, Maklu. TERPSTRA, J., (1996), Over families, piraten en beunen. Achterstand en subcultuur in een Nederlandse nieuwbouwwijk, Sociologische Gids, 43/3, 204- 224. TERPSTRA, J. (1997), Jeugdsubcultuur en de reproductie van maatschappelijke achterstand, Sociologische Gids, 44/3, 205-229. TERPSTRA, J. (2010a), Het veiligheidscomplex. Ontwikkelingen, strategieën en verantwoordelijkheden in de veiligheidszorg, Den Haag, BJU. TERPSTRA, J. (2010b), Strandrellen in Hoek van Holland, Tijdschrift voor Veiligheid, 9/2, 54-56 (boekbespreking). 16

CPS 2011-1, nr. 18


VAN OUTRIVE, L., CARTUYVELS, Y., & PONSAERS, P. (1992), Sire, ik ben ongerust (Geschiedenis van de Belgische Politie 1794-1991. Leuven, Kritak. WADDINGTON, D. 2007, Policing Public Disorder. Theory and Practice, Cullompton, Willan Publishing WADDINGTON, D. et al. 1989, Flashpoints. Studies in public disorder, London / New York, Routledge. WITTE, R. et al. 2003, Interetnische spanningen. Een draaiboek. Den Haag, SDU Uitgevers.

CPS 2011-1, nr. 18

17

1e proef (c) Maklu

1e proef (c) Maklu

Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft

Cahiers Politiestudies Jaargang 2011-1, nr. 18 p. 19-34 © Maklu-Uitgevers ISBN 978-90-466-0409-0

Otto Adang*, Hañi Quint** en Ronald van der Wal***

Dit artikel gaat in op de vraag hoe het komt dat er geen sprake is van grootschalig etnisch geweld in Nederland. De conclusie is dat het niet alleen geluk is geweest. Er blijkt in Nederland structureel geen sprake van een cumulatie van etnisch gerelateerde risicofactoren. De wijze waarop in Nederland overheid, maatschappelijke partners en politie gebiedsgebonden op sociale cohesie gericht beleid voeren en achterstanden proberen weg te werken draagt bij aan relaties die minder conflictueus zijn en meer op samenwerken gericht. De de-escalerende aanpak die gevolgd wordt in een combinatie van preventie en repressie, empathie en handhaven blijkt cruciaal om rellen te voorkomen. Zo’n aanpak is alleen mogelijk met een politie die stevig verankerd is in de lokale samenleving en die een beroep kan doen op bestaande contacten en relaties. Op basis van de onderzoeksresultaten is een escalatiemodel voor grootschalig intergroepsgeweld geformuleerd dat de factoren bevat die noodzakelijk zijn voor het ontstaan van grootschalig intergroepsgeweld. Als een van de factoren ontbreekt, komt het niet tot grootschalig geweld. Het model biedt handvatten voor het voorkomen en de-escaleren van grootschalig intergroepsgeweld.1

1. Inleiding Zoals de geschiedenis laat zien, lopen migratieprocessen zelden geruisloos. Vrijwel geen enkele samenleving die te maken krijgt met grootschalige migratie ontkomt aan etnische spanningen (Scheffer, 2008; Obdeijn & Schrover, 2008). Ook Nederland is hier niet van gevrijwaard. Soms monden die spanningen uit in gewelddadigheden tussen verschillende bevolkingsgroepen of zijn er confrontaties met de overheid en de politie als haar belangrijkste representant. Nederland kreeg in de jaren zeventig voor het eerst te maken met spanningen toen Molukse jongeren hun ongenoegen kenbaar maakten. In het streven naar een eigen onafhankelijke Molukse Republiek schuwden zij ook het plegen van terroristische aanslagen niet. Sindsdien is de angst dat sociale frustraties bij de tweede generatie van migrantengroepen zouden kunnen leiden tot gewelddadigheden steeds meer manifest geworden. Toch hebben collectieve geweldsuitbarstingen, die qua schaal of heftigheid enigszins vergelijkbaar zijn met de rellen zoals die in de Franse banlieues in 2005 of in de

* Lector Openbare orde & gevaarbeheersing aan de Politieacademie ** Onderzoeker/docent aan de afdeling Onderzoek Kennis en Ontwikkeling van de Politieacademie *** Onderzoeker/ docent aan de Politieacademie CPS 2011-1, nr. 18

19

1e proef (c) Maklu Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft

binnensteden van Groot-Brittannië in de jaren tachtig en negentig plaatsvonden, tot op heden in Nederland niet plaatsgevonden. Er zijn wel incidenten met een etnische component geweest, maar nooit waren deze over een groter geografisch gebied met elkaar verbonden of duurden zij langer dan een dag. Hoe komt dat? Doen we het goed in Nederland of hebben we tot nog toe geluk gehad en kan die grote rel ieder moment plaatsvinden? Om een antwoord op deze vragen te krijgen hebben wij vooral onderzoek gedaan naar de rol van die de politie speelt bij het voorkomen van etnische rellen. We hebben een uitvoerig literatuuronderzoek verricht naar theorieën over het ontstaan van grootschalig etnisch geweld en de rol van de politie bij het ontstaan en escaleren van gewelddadigheden in het buitenland. We hebben daarnaast literatuuronderzoek gedaan naar de situatie in Nederland, én specifiek onderzoek gedaan naar vijf situaties die zich in de afgelopen jaren in Nederland hebben voorgedaan waarbij diverse ingrediënten voor het uitbreken van ongeregeldheden aanwezig waren en de vrees bestond voor “Franse toestanden”. Het doel van dit deel van het onderzoek was om goede werkwijzen en eventuele verbeterpunten in het Nederlandse politieoptreden in kaart te brengen. Het hiernavolgende artikel is in feite een samenvatting van de bevindingen van het uitgebreide onderzoeksrapport “Zijn wij anders?” (Adang e.a., 2010).

2. Theorieën rond het ontstaan van grootschalig etnisch geweld In het literatuuronderzoek is uitgebreid gekeken naar ‘etnische’ rellen in de Verenigde Staten, Groot Brittannië, Frankrijk en België. In veel van deze landen is sprake geweest van een situatie waarbij migranten het doelwit waren van agressie van de autochtone bevolking. Na verloop van tijd was er sprake van een omslag en keerden de migranten zich tegen de overheid en de politie. De deelnemers aan de rellen zijn vooral jonge mannen uit de betrokken buurten. Deze jonge mannen kunnen echter niet simpelweg weggezet worden als tuig dat zonder enige ondersteuning vanuit de betrokken bevolkingsgroepen optreedt. Sociaal wetenschappelijk onderzoek wijst uit dat de belangrijkste bronnen van onrust veelal zijn te vinden in verschijnselen als segregatie, relatieve deprivatie en etnische competitie.Er zijn twee denkrichtingen te onderscheiden. De eerste wijst segregatie en relatieve deprivatie als oorzaak aan. Segregatie betekent dat in een samenleving sprake is van een scheiding tussen verschillende etnische groepen.(o.a.: Herman, 2005; Wilson, 2006). Deze scheiding heeft verstrekkende gevolgen: groepen worden bewust uitgesloten van bepaalde middelen of faciliteiten. Zo hebben zij slechts beperkt of soms geheel geen toegang tot de arbeidsmarkt, het uitgaansleven, het onderwijs en/of de woningmarkt. Segregatie vergroot als zodanig de sociaal-economische verschillen tussen de groepen. Punt is dat barrières waar de achtergestelde groep tegenaan loopt zelden zijn gebaseerd op formele afspraken of regelingen. Ondanks dat iedereen voor de wet gelijk is, ervaart de achtergestelde groep dat de werkelijkheid anders is. Dit roept vaak gevoelens van relatieve deprivatie op. De groep heeft bepaalde verwachtingen die in de praktijk niet kunnen worden waargemaakt. In dit geval komen geweld en agressie voort uit frustratie. De tweede denkrichting gaat uit van etnische competitie. Deze richting is gestoeld op de sociaal ecologische theorie van Park (Park, 1952). Deze theorie gaat uit van processen

20

CPS 2011-1, nr. 18


van overheersing en opvolging. Deze processen zijn het resultaat van de concurrentie tussen groepen met als inzet de levensbronnen of middelen die binnen een bepaald gebied aanwezig zijn. Hierbij gaat het Park om zaken als werk, woonruimte, recreatiemogelijkheden, enz. Park’s theorie is verder uitgewerkt door onder meer Olzak tot de ethnic competition theorie, die vaak wordt gebruikt om spanningen in de moderne multi-culturele of multi-etnische samenleving te verklaren (Olzak, 1992; Abu Lugohd, 2007). Deze theorie gaat uit van een voortdurende competitie tussen etnische groepen. Uitgangspunt is de gedachte is dat één etnische groep de ruimte beheerst. Deze groep neemt een dominante positie in met betrekking tot de verdeling van de woonruimte en de economische bronnen. Zij heeft politieke macht in handen en beheerst de instituties. In veel gevallen leidt deze positie tot uitsluiting van andere etnische groepen, die in dezelfde ruimte woonachtig zijn of zich in die ruimte willen vestigen. Wanneer een nieuwe etnische groep toegang probeert te krijgen tot de ruimte, de middelen en de instituties, dan leidt dit tot spanningen, die uit kunnen monden in gewelddadigheden. De nieuwkomers zullen proberen om hun uitsluiting ongedaan te maken. Zij zullen onder anderen streven naar sociale veranderingen en aanspraak maken op de bronnen of middelen. De concurrentiestrijd die als gevolg van dit streven ontstaat kan een bron zijn voor conflicten en uiteindelijk ook tot rellen leiden. Daar waar het migratieprocessen betreft kan dit aanleiding zijn voor inter-etnische conflicten. Het werk van de Franse sociologe Body-Gendrot maakt duidelijk dat beide benaderingen van segregatie/ relatieve deprivatie en etnische competitie/ collectieve actie elkaar niet uitsluiten. Probleem bij dergelijke verklaringen op structureel niveau is dat ze wel verklaren waarom er in bepaalde gebieden of steden veel onvrede c.q. competitie bestaat, maar niet waarom die onvrede c.q. competitie in het ene geval tot rellen leidt en in het andere niet. Evenmin geven zij een verklaring waarom sommige gespannen situaties wel escaleren en andere niet.

3. De rol van de politie In het literatuuronderzoek is expliciet aandacht besteed aan de rol van de politie. In de jaren 1960 waren de Verenigde Staten het toneel van een aanhoudende reeks vaak zeer gewelddadige rellen, die zich hoofdzakelijk in de Afro-Amerikaanse getto’s voordeden. De Amerikaanse regering liet de oorzaken en de aanpak van dit geweld onderzoeken door de Kerner Commissie. Een van de belangrijkste bevindingen van deze commissie was dat het merendeel van de etnische rellen voortkwam uit een interactie tussen de politie en het publiek. Een al dan niet negatief contact tussen de politie en de wijkbewoners vormde dus de directe aanleiding voor de gewelddadigheden. Op grond van deze bevinding was Kerner van mening dat de politie in veel gevallen zelfs de uiteindelijke veroorzaker van het geweld was. In deze achterstandsbuurten waar de sociale problematiek groot was en gevoelens van segregatie en relatieve deprivatie sterk leefden, werd de politie vaak als belangrijkste vertegenwoordiger van de dominantie groep gezien. Kerner constateerde dan ook dat veel van de aanleidingen in feite routinematige handelingen betroffen (zoals controles of aanhoudingen) die in een andere context geen problemen zouden hebben opgeleverd.(Kerner, 1968) Ook buiten de Verenigde Staten bleek interactie tussen politie en publiek dikwijls de directe aanleiding te zijn voor etnische rellen. De Britse Inner-cityriots van 1980-1981 (Keith, 1993), de Franse rellen van 2005 en enkele rellen in België zijn hier een voorbeeld

CPS 2011-1, nr. 18

21


van (Roché, 2006, Muchelli, 2007). Daarnaast zijn een aantal van de beschreven rellen ontstaan na provocaties door extreemrechtse groeperingen of na confrontaties tussen verschillende etnische groepen. Dit laatste is vooral het geval in Groot-Brittannië. In een interessante vergelijking tussen de rellen in de Franse banlieus en de Britse innercities concluderen Jobard, King & Waddington (Waddington, 2009, pp. 229-232) dat, naast maatschappelijke en territoriale segregatie, slechte “police-community relations” een belangrijke verklaringsgrond vormen voor het ontstaan van de rellen. Daarnaast geven meerdere van de in de literatuur geschetste voorbeelden aan dat de politie, juist op momenten dat de spanning toeneemt, moeilijk contact kan maken met de gemeenschap van waaruit de onvrede over politieoptreden is ontstaan. In veel gevallen werken de slechte verhoudingen tussen de politie en de etnische gemeenschap op deze cruciale momenten door op operationeel niveau. De situatie in de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, Frankrijk en België laat zien hoe politie en bestuur op operationeel niveau steeds weer worstelen met methoden en strategieën. De rellen die plaatsvonden waren aanleiding voor verandering. Ten eerste was er de verbetering van de uitrusting van de politie, zodat politiemensen beter beschermd waren tegen het geweld. Ten tweede werden de methoden en tactieken van relbestrijding aangepast en verfijnd. Een derde verandering, die vooral voor Groot-Brittannië opging, betrof de instelling van klachtencommissies en controleorganen. Dit werd gezien als een middel om willekeur in het politieoptreden zoveel mogelijk uit te bannen. Ten vierde werd geëxperimenteerd met diverse modellen van optreden. Het is vooral deze laatste verandering die van grote invloed is geweest. Vaak gingen de onderzoeksrapporten nadrukkelijk in op de relatie tussen de politie en de wijkgemeenschap / etnische groep. De onderzoeksrapporten hadden tot gevolg dat gedurende de jaren zeventig en tachtig het traditionele politiemodel in veel plaatsen werd afgeschreven en vervangen door een model van community policing (o.a. Friedman, 1994). Van een voornamelijk repressief beleid stapte men over naar een beleid waarin meer aandacht was voor preventie en samenwerking met de bevolking en de ketenpartners. Het was een beleid waarin de gemeenschap centraal stond en waaraan specifiek aandacht besteed werd aan het relationele niveau (Savage, 2007). In de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk bouwden wijkagenten netwerken op met wijkbewoners en professionals. Ook België heeft zich na de eeuwwisseling tot het model van community policing bekeerd. In al deze landen bleek echter ook dat community policing tijd nodig heeft om zich te bewijzen. De band met de gemeenschap moet groeien. De politie moet het vertrouwen van de gemeenschap winnen. Zeker in situaties waarin dat vertrouwen ontbrak, en dit gaat op voor veel van de beschreven achterstandswijken, duurt het geruime tijd voordat er sprake is van een relatie. Het is een kwestie van lange adem. Daarnaast blijkt er op operationeel niveau vaak een spanningsveld te bestaan tussen community policing en het traditionele, meer repressieve model. De aanpak van problemen in de achterstandswijken, zoals overlast van jongeren en criminaliteit, dwingen politie en bestuur vaak tot een repressieve aanpak. Bij deze keuzes speelt de rol van de (lokale) politiek en de media soms een rol. Dit kan aanleiding zijn tot willekeur, waarbij alleen bepaalde groepen in de wijk worden gecontroleerd. Het blijkt dat het onder dergelijke omstandigheden moeilijk is om het model van community policing consequent door te voeren.

22

CPS 2011-1, nr. 18


Uit het vergelijkend overzicht blijkt dat etnisch geweld in de moderne westerse multiculturele samenleving in vele gedaanten voorkomt. Dit kan variëren van gevechten tussen etnische groepen onderling tot gewelddadig protest van etnische groepen tegen de overheid. Groepen botsen in hun strijd om een gelijkwaardige positie in de samenleving. De conflicten gaan veelal om het gebruik van de ruimte, om economische belangen en de sociale positie of rechtsgelijkheid. Politie-optreden en de relatie tussen politie en burgers of bepaalde bevolkingsgroepen spelen vaak een belangrijke rol bij het ontstaan en de escalatie van etnische rellen. In het vervolg van het literatuuronderzoek is gekeken in hoeverre de theorieën van toepassing zijn op de situatie in Nederland en wat de rol van de politie in Nederland is.

4. De situatie in Nederland Uit de literatuur blijkt dat, anders dan vaak gedacht wordt, Nederland wel degelijk een geschiedenis met etnische rellen heeft. Zo waren er al in de jaren zestig spanningen tussen Molukse en Nederlandse jongeren en de politie. In 1961 was Oldenzaal het toneel van de Spaghetti-rellen waarbij Nederlandse jongeren zich keerden tegen de Italiaanse en Spaanse gastarbeiders, die het volgens hen gemunt hadden op Nederlandse meisjes. De Rotterdamse Afrikaanderwijk veranderde in 1972 in een slagveld toen bewoners zich verzetten tegen de vestiging van Turkse gastarbeiders in de wijk. Deze rellen luidden een periode in van volksverzet tegen de komst van niet-westerse migranten in de oude volksbuurten. Ongeregeldheden deden zich onder andere voor in Schiedam, Utrecht en Tilburg (Witte, 2010). De verschillende theorieën over het ontstaan van etnische rellen gaan ook voor Nederland op. Etnische competitie met als inzet de levensbronnen of middelen die binnen een bepaald gebied aanwezig zijn (werk, woonruimte, recreatiemogelijkheden, enzovoorts) heeft geleid tot conflicten. De eerste reacties op de komst van grote groepen gastarbeiders (en hun gezinnen) uit voornamelijk Zuid-Europa, Noord-Afrika en Turkije waren onverwacht en hevig. In de periode van de jaren zestig tot en met het midden van de jaren tachtig deden zich meerdere ongeregeldheden voor waarbij Nederlanders zich keerden tegen groepen gastarbeiders. Vrijwel altijd waren deze rellen wijkgebonden. Wijkbewoners protesteerden tegen de vestiging van grote aantallen gastarbeiders in hun wijk. De rellen in Twente vormen hierop een uitzondering. Daar botste het tussen Nederlanders en gastarbeiders in het uitgaanscircuit. Bij de concentratie van migranten met een zwakke sociaal-economische positie in achterstands- of probleemwijken is sprake van een zekere mate van segregatie, zij het minder extreem dan in de in het literatuuronderzoek betrokken buitenlanden. De sociale problematiek in deze wijken gaat vrijwel onvermijdelijk gepaard met gevoelens van (relatieve) deprivatie. Evenals in het buitenland is ook in Nederland een ommekeer zichtbaar. Vóór 1970 kwam het geweld hoofdzakelijk vanuit de dominante groep: de oorspronkelijke bevolking, die de nieuwkomers als een bedreiging beschouwde.. Vanaf de jaren negentig komen nieuwkomers die zich blijvend in Nederland hebben gevestigd vaker op voor hun belang en eisen een gelijkwaardige plaats in de samenleving op. Migranten met een zwakke sociaal-economische positie zijn in achterstands- of probleemwijken geconcentreerd. De sociale problematiek is in deze wijken groter dan in andere wijken: grote gezinnen in relatief kleine woningen, hoge werkloosheid, hoge schooluitval, verwaarlozing van de buurt, criminaliteit en hangjongeren. Gevoelens van deprivatie zijn in een dergelijke

CPS 2011-1, nr. 18

23


omgeving haast onvermijdelijk. Dit kan reden zijn voor spanningen en mogelijk ook voor ongeregeldheden. Zo was er in 1998 sprake van ongeregeldheden in Slotervaart. Volgens Bovenkerk lijken de “rassenrellen van het einde van de jaren negentig te ontstaan “via het tussenstation van allochtone criminaliteit” die “een directe reactie zijn op inadequaat optreden van de politie.” Achteraf kunnen we concluderen dat er zich in de jaren negentig geen grootschalige inter-etnische rellen hebben plaatsgevonden.. Met betrekking tot de criminaliteit is er wel iets dat in alle immigratielanden opvalt. Namelijk het verschijnsel dat de tweede generatie migranten (vooral jonge mannen), die in een positie van sociale achterstand verkeren, een relatief groot aandeel hebben in de zogenaamde instrumentele criminaliteit (Bovenkerk, 1999). Er is geen sprake van etnisch sociaal protest. Met de opkomst van nieuwe rechtse partijen wordt de aandacht in toenemende mate in negatieve en vaak stigmatiserende zin op migranten van nietwesterse achtergrond gericht (vooral op migranten met een moslim-achtergrond), waarbij het denken in wij-zij termen wordt versterkt. Waar het de rol van de politie betreft werkt de Nederlandse politie volgens het concept van de gebiedsgebonden politiezorg. Dit betekent dat de politie volop in de (probleem)wijken aanwezig is. De wijkagent is het eerste contact met de buurt. Hij kent de problemen in de wijk en voert overleg met de bewoners en met bepaalde sleutelpersonen in de wijk die invloed hebben op de bewoners. Dat gebeurt door middel van spreekuren, het bijwonen van wijk- of bewonersbijeenkomsten of door direct contact op straat. De politie is geen vreemde in de wijk en niet alle contacten zijn negatief. De politie vervult een sociale rol. Het werken in de wijk is een kwestie van dagelijks onderhoud. Dat wordt ook door de centrale overheid zo gezien. Bij de aanpak van een veertigtal probleemwijken, een programma dat in 2007 door de Nederlandse regering is ingezet, is voorzien in extra wijkagenten. Op landelijk en lokaal niveau zijn er initiatieven zoals interventieteams en gemeentelijke sociale calamiteitenplannen. De politie maakt deel uit van een geïntegreerde aanpak. De wijkagent maakt gebruik van een netwerk waarin niet alleen de ketenpartners als welzijn en gemeente maar ook de bewoners zijn vertegenwoordigd. Het is van vitaal belang dat hij of zij in dit netwerk investeert. Bij problemen in de wijk of in crisissituaties kan de wijkagent het netwerk aanspreken en inzetten. Hierdoor blijft hij of zij goed geïnformeerd. In tijden van crisis kan de politie het netwerk aanspreken. De wijkaanpak is arbeidsintensief en vooral gericht op het relationele niveau. Zij is ook vooral preventief gericht en staat voortdurend onder druk door de roep om meer repressieve maatregelen. Hoewel beide benaderingen elkaar in principe aanvullen, gaat capaciteit ten behoeve van repressie vaak ten koste van een wijkgerichte aanpak. Soms ook worden repressie en een meer op preventie gerichte aanpak als tegengestelden gepresenteerd. Het is van belang te beseffen dat een eenzijdig op repressie gerichte aanpak, niet zonder relationele consequenties kan blijven. Tevens is het belangrijk dat de Nederlandse politie investeert in multiculturaliteit. Het Landelijk Expertise Centrum Diversiteit (LECD) en de Expertgroep Diversiteit, beiden van de politie, zijn hier voorbeelden van. Er wordt gewerkt aan multicultureel vakmanschap. Agenten moeten kennis hebben van de bijzonderheden van etnische groepen, zodat zij adequaat kunnen reageren op problemen die zich in deze groepen voordoen.

24

CPS 2011-1, nr. 18


In een aantal regiokorpsen zijn netwerken ontstaan van agenten die zelf tot een bepaalde etnische groep behoren. In crisissituaties is gebruik gemaakt van deze netwerken. Dit heeft voordelen. De agenten zijn beter in staat gebleken om contacten te maken. Zij spreken de taal en kennen de gewoonten. Bovendien heeft de Raad van Hoofdcommissarissen (Raad van Hoofdcommissarissen, 2009) de nadrukkelijke keuze gemaakt voor een pluralistische aanpak waarbij maatschappelijke problemen met begrip van de waarden van een ander kunnen worden opgelost.

5. Casusonderzoek Als laatste deel van het onderzoek is aan de hand van casuïstiek onderzocht op welke wijze de Nederlandse politie optreedt in specifieke situaties die in potentie hadden kunnen leiden tot een etnische rel. Voor dit deel van het onderzoek zijn vijf casussen onderzocht. De casussen zijn geselecteerd op grond van het feit dat ze minder dan vijf jaar oud waren, dat er sprake was van geweld, dat er betrokkenheid was van (individuen afkomstig uit) verschillende etnische groepen en dat op het moment dat ze plaatsvonden door gezagsdragers, politiemensen of in de media uiting gegeven is aan de vrees voor escalatie (meestal in de vorm van angst voor “Franse toestanden”). Er is gekozen voor variatie in casuïstiek: betrokkenheid van extreemrechts, confrontaties tussen verschillende etnische groepen, confrontaties met de politie. Voor iedere casus zijn personen geïnterviewd die bij het desbetreffende incident betrokken waren: burgemeester of beleidsambtenaren, politiefunctionarissen, jongerenwerkers, welzijnsmanagers of eventuele andere professionals en personen uit de dadergroep (in totaal zijn 30 personen geïnterviewd, gemiddeld zes per casus). Daarnaast is er gebruik gemaakt van relevante stukken als beleidsplannen, evaluaties of convenanten en zijn de lokale en nationale media onderzocht, waaronder kranten en tijdschriften, internetbronnen en televisieprogramma’s zoals actualiteitenrubrieken, discussieprogramma’s en documentaires. In interviews en analyses is steeds aandacht besteed aan de aanleiding van de gebeurtenissen, de context waarin de gebeurtenissen plaatsvonden, het verloop van de gebeurtenissen, de aanpak van autoriteiten en politie en een eventueel vervolg na afloop van de gebeurtenissen. Bij de analyse van het onderzoeksmateriaal is specifiek gezocht naar werkwijzen die er toe hebben bijgedragen dat de gebeurtenissen niet uit de hand zijn gelopen. De volgende vijf casussen zijn onderzocht: 1. Een steekpartij in Purmerend in januari 2005. Een Somalische jongen werd met een mes neergestoken door een autochtone Nederlandse dader die lid was van een hanggroep. De groepsleden droegen onder andere Lonsdale kleding. De kans op een rel tussen allochtone en autochtone jongeren leek aanwezig. 2. Kort na het uitbreken van de rellen in Parijs in november 2005 wordt de politie in Rotterdam geconfronteerd met autobranden die vermoedelijk zijn aangestoken door Marokkaans-Nederlandse jongens. De vraag was direct of dit een begin was van Franse toestanden in Rotterdam. 3. In de Indische buurt van Amsterdam wordt in september 2006 een Marokkaanse Nederlander doodgestoken door een Surinaams-Nederlandse man na een ruzie over

CPS 2011-1, nr. 18

25


een parkeerplaats. Er werd rekening gehouden met een rel tussen Marokkaanse en Surinaamse Nederlanders. 4. In de Amsterdamse wijk Slotervaart loopt in oktober 2007 een Marokkaans-Nederlandse bewoner het politiebureau binnen met een mes. Hij steekt zonder waarschuwing twee agenten neer. Een van hen weet haar belager met een pistoolschot uit te schakelen. De man overlijdt ter plekke. Hierna breken ongeregeldheden uit in de wijk. Het politiebureau wordt bekogeld en enkele auto’s gaan in vlammen op. 5. Net buiten de Goudse wijk Oosterwei wordt in september 2008 een buschauffeur van de stadsdienst met een mes bedreigd zijn wisselgeld af te geven. Twee dagen later komen de chauffeurs en de bedrijfsleiding van het vervoersbedrijf Connexxion in actie. Er rijden geen bussen meer door de wijk Oosterwei. De wijk komt negatief in het nieuws, journalisten spreken van rellen, ook de landelijke politiek bemoeit zich ermee. Door alle media-aandacht dreigt de situatie in de wijk te ontsporen. Uit de casuïstiek blijkt dat er een verscheidenheid aan gebeurtenissen aanleiding is voor de angst voor `Franse toestanden`: anders dan op grond van de buitenlandse literatuur verwacht zou kunnen worden, is niet steeds een politie-optreden het “startincident” voor een ordeverstoring. Aan de autobranden in Rotterdam lag geen daadwerkelijk conflict in de wijk zelf ten grondslag: ze worden toegeschreven aan kopieergedrag na de gebeurtenissen in Frankrijk. Hoewel de schuldigen nimmer zijn gepakt, had men het vermoeden dat het om Marokkaans-Nederlandse jongens ging. In Purmerend ging de agressie uit van Lonsdale-jongeren en werd een Somaliër neergestoken na een ruzie om een bromfiets. In de Indische Buurt was ook sprake van een steekpartij met als directe aanleiding schaarse parkeergelegenheid. In dit geval was de dader van Surinaamse afkomst en het slachtoffer van Marokkaanse komaf. Toch geeft vrijwel elke respondent aan dat er geen spanningen aan dit incident vooraf zijn gegaan. In Slotervaart was het doodschieten van een wild om zich heen stekende verwarde Marokkaans-Nederlandse man door een politieagente de directe aanleiding. In het Goudse Oosterwei was een actie van buschauffeurs na een overval de aanleiding voor een grote aanwezigheid van journalisten in de wijk en soms ongenuanceerde berichtgeving. Boosheid over de wijze waarop de Marokkaans-Nederlandse bevolking in een kwaad daglicht werd gesteld, leidde daarbij tot spanningen. Anders dan in veel literatuur aangegeven wordt vormen – in elk geval in de onderzochte casussen – niet alleen of vooral politieacties de aanleiding voor potentiële gevallen van grootschalig etnisch geweld. Jammer genoeg is er van geen enkele casus een schriftelijke evaluaties bekend. Uit ons onderzoek blijkt dat de aanpak in de diverse casussen veel vergelijkbare elementen bevat. Om te beginnen is er (met uitzondering wellicht van de casus Gouda) steeds sprake van alertheid dat er sprake is van een situatie die mogelijk zou kunnen escaleren. In hoeverre er daadwerkelijk gevaar voor escalatie was, is niet altijd duidelijk. In alle casussen komt het integrale aspect duidelijk naar voren. Het zou dan ook onjuist zijn om de succes- en faalfactoren die in dit onderzoek aan de orde komen alleen aan de politie toe te schrijven. De politieaanpak maakt steeds deel uit van een bredere aanpak, waarbij vooral gemeenten, stadsdelen en jongeren- en welzijnswerk betrokken zijn. In vrijwel alle gevallen speelt de burgemeester/ stadsdeelvoorzitter een actieve rol. In een aantal gevallen worden ook scholen, horeca-eigenaren of moskeeën bij de aanpak betrokken. Het Openbaar Ministerie maakt minder vaak onderdeel uit van de aanpak.

26

CPS 2011-1, nr. 18


Duidelijk herkenbaar in alle casussen is de aandacht voor het relationele niveau en de toepassing van principes van gebiedsgebonden politiezorg. In alle gevallen wordt nadrukkelijk contact gezocht met bewoners, enerzijds via sleutelpersonen in de wijk, anderzijds via het beleggen van bewonersbijeenkomsten. De bijeenkomsten boden de gelegenheid om informatie te verstrekken aan bewoners over de toedracht van het incident, over de daders en slachtoffers en over de aanpak die de gemeente en de politie hanteren en om begrip te tonen. Anderzijds gaven de bijeenkomsten bewoners de gelegenheid hun verhaal te vertellen. Vooral bij de casus Slotervaart bleek hoe belangrijk de informatie was. Aanvankelijk hadden bewoners hun twijfels over de toedracht van het incident en gingen velen ervan uit dat de politie buitensporig geweld zou hebben gebruikt tegen het slachtoffer. Toen de familie van het slachtoffer onthulde dat de man ernstige psychische problemen had, veranderde dat de zaak. Bij de sleutelpersonen gaat het vooral om vertegenwoordigers van de verschillende etnische groepen of van instanties die de etnische groepen bedienen, zoals moskeebesturen, imams, enzovoorts (in Gouda, in de Indische Buurt en Slotervaart). In Gouda stelde het moskeebestuur de burgemeester in de gelegenheid om na het avondgebed de gemeenschap in de gebedsruimte toe te spreken. In de Indische Buurt en Slotervaart werden gedenkdiensten georganiseerd voor de slachtoffers. Hierdoor kan men in één keer een groep bereiken. Sleutelpersonen hebben als het goed is invloed in de wijk en kunnen helpen hoog opgelopen gemoederen tot bedaren te brengen. Belangrijk daarbij is dat het relationele netwerk al bestaat en niet pas opgebouwd hoeft te worden na het incident. Dat kost veel inspanning en soms is weliswaar een netwerk opgebouwd, maar is de vraag of dat bestaat uit mensen met voldoende draagvlak binnen de gemeenschap. Niet altijd is duidelijk wie wie vertegenwoordigt. In de contacten met bewoners is het ook van belang dat gecommuniceerd kan worden met bewoners in hun eigen taal. Bij de meeste casussen spelen media een nadrukkelijke rol. Enerzijds zijn zij een kanaal voor informatievoorziening aan bewoners. Anderzijds spelen negatieve stereotyperingen en generalisaties een grote rol, mede als gevolg van het feit dat de meeste casussen in probleemwijken spelen. Uitspraken van lokale gezagsdragers zonder dat duidelijk is wat er precies aan de hand is en zonder aandacht voor de emoties die het incident heeft opgeroepen kunnen averechts uitpakken. Een al te snelle etikettering van bepaalde bevolkingsgroepen ligt op de loer. Vooral bij de casus Oosterwei lieten ook landelijke politici nadrukkelijk van zich horen. Vaak was het problematisch voor lokale overheid en politie om de berichtgeving in positieve zin te beïnvloeden, maar er waren ook voorbeelden van meer genuanceerde media-aandacht. In het geval van de Indische Buurt maakte men gebruik van het mediakritische programma “De leugen regeert” om het beeld dat enkele kranten van de steekpartij en de toestand in de wijk hadden geschetst, alsnog recht te trekken. Voor wat betreft Slotervaart benutte men de programma’s van “Pauw & Witteman” en “Premtime” om de problemen die er in de wijk waren nog eens door te nemen. Bewoners, ketenpartners, bestuurders en politie gingen met elkaar in debat voor de televisiecamera’s. De uitzending had veel weg van een bewonersbijeenkomst, met dat verschil dat de informatie niet tot de wijk beperkt bleef, maar dat heel Nederland kon meekijken. Op het niveau van interacties werd in alle gevallen aangestuurd op de-escalatie en het verminderen van gelegenheden voor het ontstaan van nieuwe incidenten. Vaak ook werd rekening gehouden met de relationele effecten van operationele beslissingen.

CPS 2011-1, nr. 18

27


Anders dan bij de `autochtone´ wijkgebonden rellen in Enschede (1996), Den Bosch (Graafsewijk, 2000 en 2005) en Utrecht (Ondiep, 2007) is er bij de beschreven casussen geen sprake geweest van de inzet van Mobiele Eenheden. Opvallend genoeg is bij geen van de casussen sprake geweest van de inzet van interventieteams of expertgroepen. Behalve in Gouda is gekozen voor een nadrukkelijke zichtbaarheid van handhavers op straat, meestal in de vorm van ´platte pet´ agenten. Doel van de zichtbare politieaanwezigheid was vooral preventief: het leggen van contacten, het communiceren met bewoners en het verzamelen van informatie. In Gouda is er voor gekozen vooral jongerenwerkers contacten met de doelgroep te laten maken en activiteiten ter afleiding te laten organiseren. De verhoogde politieaanwezigheid had tegelijkertijd tot doel om met begrip voor bewoners, waar nodig handhavend op te kunnen treden en eventuele nieuwe incidenten in de kiem te kunnen smoren. In het geval van de autobranden in Rotterdam is, mede vanwege het ontbreken van een duidelijke dadergroep, nadrukkelijk gekozen voor een langdurige intensieve controle op identiteit, die na verloop van tijd tegenreacties opriep. In een aantal gevallen werden specifiek agenten met een migranten afkomst ingezet: in Slotervaart werd het wijkteam vervangen door een groep van vooral Marokkaans-Nederlandse collega’s, die (in het Arabisch) beter contact kon maken met de bewoners. In Gouda maakte men gebruik van de voormalige MarokkaansNederlandse wijkagent van Oosterwei, die nog steeds goede contacten in de wijk had. Specifieke kennis en expertise van de wijk is van belang. In de praktijk is die niet altijd beschikbaar: in de casus Purmerend moest nog een begin gemaakt worden kennis over Lonsdale-jongeren op te bouwen.

6. Escalatiemodel Op grond van de hierboven onderzochte casuïstiek en de bestudeerde literatuur kan een escalatiemodel worden geformuleerd (het Adang-Horowitz model voor grootschalig intergroepsgeweld, Adang e.a, 2010) . Dit model ziet er als volgt uit: • op relationeel niveau is er sprake van een tegenstelling, gespannen situatie of vijandschap tussen verschillende groepen. Naast dagelijkse interacties hebben structurele factoren invloed op de aard van de relatie tussen de betrokken groepen; • er is sprake van een incident, misverstand of gebeurtenis die verontwaardiging oproept bij tenminste een van de betrokken groepen. De verontwaardiging die opgeroepen wordt heeft niet zozeer te maken met de objectieve feiten van de gebeurtenis, maar met de relationele component ervan; • deze verontwaardiging wordt breder gedeeld in tenminste een van de betrokken groepen, komt tot uiting in vormen van geweld en het gevoel bij sommigen dat geweld een legitieme reactie is; • er zijn gelegenheden om ongestraft geweld te plegen: er is sprake van een inschatting van verminderde risico’s in combinatie met solidarisering en onderlinge steunverlening op via het proces van sociale identificatie. Bovengenoemde factoren zijn noodzakelijk voor het ontstaan van grootschalig geweld. Het zijn niet de enige factoren die de vorm, de schaal en de heftigheid van het geweld verklaren, maar als een van deze factoren ontbreekt, komt het niet tot grootschalig geweld. Dat gegeven biedt handvatten voor het voorkomen en de-escaleren van grootschalig geweld. Het gaat dus zowel om preventie in de zin van hoe kan voorkomen worden dat grootschalig geweld ontstaat, maar ook om goede werkwijzen in de manier waarop

28

CPS 2011-1, nr. 18


gereageerd wordt als zich toch incidenten voordoen. Daarbij kan er van uitgegaan worden dat onmogelijk is alle incidenten te voorkomen, maar dat het wel mogelijk is te voorkomen dat incidenten uitgroeien tot grootschalige of langdurige rellen. De handvatten moeten verder uitgewerkt en verfijnd worden, maar in elk geval geldt het volgende: • het is in preventieve zin van belang expliciet aandacht te besteden aan het relationele aspect en gespannen/ vijandige relaties te onderkennen; • het is in preventieve zin van belang gebeurtenissen die heftige verontwaardiging op kunnen roepen te herkennen, te signaleren en waar mogelijk te vermijden: onderken de vaak symbolische betekenis van gebeurtenissen en de gevoelens die opgeroepen kunnen worden; • als er toch sprake is van een incident is het van belang ruimte te geven om op een niet-gewelddadige wijze uiting te geven aan gevoelens van verontwaardiging en er voor te zorgen dat betrokkenen zich voldoende veilig kunnen voelen zodat zelfverdediging geen argument kan worden; • als er toch sprake is van een incident is het van belang gelegenheden om ongestraft geweld te plegen te verminderen. Doe dat met gevoel voor het relationele aspect, dus gedifferentieerd (niet op basis van groepskenmerken of stereotypen, maar op basis van gedrag) en voorkom dat verontwaardiging gevoed wordt. • Het is zowel in preventieve als ractieve zin van belang om nadrukkelijk rekening te houden met de effecten van solidarisering en sociale identificatie: benadruk gezamenlijke belangen en vermijd groepsetikettering. Bij de beantwoording van de vraag hoe het komt dat er de laatste decennia geen sprake is geweest van grootschalig etnisch geweld in Nederland identificeren we op grond van het bovenstaande escalatiemodel factoren op structureel, relationeel en operationeel niveau.

6.1. Structureel De uitgangspositie in Nederland is in verschillende opzichten beter dan in landen waar wel sprake is geweest van etnische rellen. Migratie op grote schaal is een relatief recent verschijnsel. De concentraties van etnische groepen in woonwijken zijn veel minder groot dan in bijvoorbeeld de Verenigde Staten of Groot-Brittannië. Gettovorming is in Nederland niet aan de orde. Waar Frankrijk staat op assimilatie, waarbij de eigen etnische en religieuze identiteit ondergeschikt is aan het Franse staatsburgerschap, kent Nederland een regime van pragmatisme, voortbordurend op de verzuiling. Vanaf de tweede helft van de jaren negentig zijn inburgeringseisen gesteld. In tijden van sociale en economische nood kan men terugvallen op het sociale stelsel, waarbij een ieder recht heeft op financiële en sociale hulpverlening. Anders dan bijvoorbeeld in Groot-Brittannië, waar meerdere rellen ontstaan zijn uit provocaties van extreemrechtse bewegingen en partijen, is extreemrechts in Nederland zwak gebleven. Hoewel segregatie in Nederland niet de extreme vormen aanneemt zoals elders wel het geval is, zijn migrantengemeenschappen vooral geconcentreerd in het westen van het land in probleemwijken met sociale problemen en onveiligheid. Terwijl de overheid de segregatie tracht tegen te gaan, vinden mensen vaak zelf wegen om contacten met andere etnische groepen te vermijden. De witte vlucht uit de oude stadswijken en de tuinsteden is hier een voorbeeld van, evenals het ontstaan van zwarte en witte scholen.

CPS 2011-1, nr. 18

29


Hoewel er geen direct verband is tussen de problematiek in achterstandswijken en het ontstaan van rellen, zijn er wel aanwijzingen dat een cumulatie van structurele risicofactoren de kans op ongeregeldheden vergroot(Van den Brink, 2010). Het is niet altijd duidelijk welke risicofactoren het grootste gewicht hebben en welke problemen het meest urgent zijn, noch welke maatregelen een neerwaartse spiraal verhinderen of ombuigen. Steeds meer wordt duidelijk dat het niet alleen maar gaat om de “harde” fysieke en sociaal-economische aspecten, maar dat juist ook “zachtere” relationele, culturele en morele aspecten een belangrijke rol spelen.

6.2. Relationeel Er is sprake van een aantal ontwikkelingen die de relaties tussen verschillende etnische groepen en tussen etnische groepen en de overheid beïnvloeden. Structurele risicofactoren, segregatie en gevoelens van uitsluiting of maatschappelijke achterstand hebben hun weerslag op deze relaties. Sommige van de door ons geraadpleegde deskundigen gingen er om die reden van uit dat die “grote rel” er op enig moment komt (met naar hun verwachting) vooral betrokkenheid van Marokkaans-Nederlandse jongens. Daarbij komt dat het maatschappelijke en politieke debat over de inrichting van de multiculturele samenleving zich sinds de jaren negentig heeft verhard. Er is kritiek op het integratiebeleid en over het algemeen wordt aangedrongen op een strengere aanpak. Soms neemt het debat discutabele vormen aan als een hele etnische of religieuze groep wordt gestigmatiseerd en hele gemeenschappen worden afgedaan als achterlijk of crimineel. Gevoelens van uitsluiting bij de groepen in kwestie zijn in dit geval onvermijdelijk. Dit kan aanleiding geven voor spanningen. Daarnaast is er sprake van een moeizame verhouding tussen politie en migrantenjongens, vooral Marokkaans-Nederlandse jongens. Enerzijds worden conflicten vermeden en is er een handhavingstekort. Anderzijds zijn er tal van inspanningen waarbij geïnvesteerd wordt in multicultureel vakmanschap. De Nederlandse politie werkt volgens het bij uitstek relatiegerichte concept van de gebiedsgebonden politiezorg, waarbij zij in de (probleem)wijken aanwezig is. Er is sprake van een geïntegreerde aanpak: wijkagenten participeren in een netwerk waarin niet alleen de ketenpartners als welzijn en gemeente, maar ook bewoners zijn vertegenwoordigd.

6.3. Operationeel Op het niveau waarop daadwerkelijk interacties plaatsvinden, blijkt uit het casusonderzoek dat er met enige regelmaat sprake is van gebeurtenissen die een gevoel van verontwaardiging oproepen bij een etnische groep, waar met enige vorm van geweld op gereageerd wordt. De maatregelen van de politie zijn er steeds op gericht om, • enerzijds met inschakeling van ketenpartners en een netwerk van sleutelpersonen onder bewoners solidarisering met en steunverlening aan geweldplegers te verhinderen en rechtvaardiging voor geweldgebruik te voorkomen. Empathie en het tonen van begrip en intensief informeren en communiceren zijn daarbij cruciaal; • anderzijds nieuwe incidenten of provocaties te voorkomen, grenzen te stellen en repressieve maatregelen te nemen zodat geweld niet zonder gevolgen blijft. Handhaven is daarbij het sleutelwoord.

30

CPS 2011-1, nr. 18


Deze combinatie van benaderingen blijkt doeltreffend als het er om gaat een escalatieproces te voorkomen en past naadloos bij het in het onderzoek geïntroduceerde escalatiemodel voor grootschalig groepsgeweld. Zo’n operationele aanpak kan alleen werken in een context waarin geen sprake is van uitsluitend of voornamelijk conflictueuze/ vijandige relaties en waarin de structurele factoren geen situatie gecreëerd hebben waarin gevoelens van achterstelling of uitsluiting de overhand hebben. Van belang daarbij is dat zo snel mogelijk na het ontstaan van een incident dat tot verontwaardiging geleid heeft (onafhankelijk van de aard van het incident) gereageerd wordt, voordat de dynamiek van het escalatieproces zijn eigen gang gaat. Dat kan alleen maar slagen wanneer er sprake is van een goede lokale verankering van de politie en andere betrokken instanties. Het escalatiemodel geeft daarmee antwoord op de onderzoeksvraag: “Welke factoren maken escalatie minder waarschijnlijk, wat voor soort aanpak kan effectief zijn en waarom is een bepaalde aanpak al dan niet effectief ?” Het escalatieproces is niet specifiek voor etnische rellen en het escalatiemodel heeft dan ook betrekking op intergroepsgeweld in het algemeen.

7. Tot besluit Zijn “wij” anders dan de ons omringende landen waar wel sprake is geweest van grootschalig etnisch geweld of hebben we gewoon geluk gehad? De onderzoeksbevindingen lijken er op te wijzen dat het geen puur geluk is geweest dat er de afgelopen jaren (sinds de jaren zeventig) geen grootschalige, meerdaagse of over een groter geografisch gebied verspreide etnische rellen zijn geweest in Nederland. Ondanks dat de transformatie van de Nederlandse samenleving naar een multiculturele samenleving niet bepaald zonder problemen is gegaan, is er structureel geen sprake van een zodanige cumulatie van etnisch gerelateerde risicofactoren dat een vanzelfsprekende voedingsbodem voor etnische rellen aanwezig is. De wijze waarop in Nederland overheid, maatschappelijke partners en politie gebiedsgebonden op sociale cohesie gericht beleid voeren en achterstanden proberen weg te werken draagt, met vallen en opstaan, bij aan relaties die minder conflictueus zijn en meer op samenwerken gericht. In gevallen dat er sprake is van incidenten waarbij etnische spanningen tot uiting komen, is de operationele werkwijze gericht op de-escalatie in een combinatie van preventie en repressie, empathie en handhaven. Interessant in dit verband zijn ook de bevindingen in Duitsland. In Duitsland is maar 1% van de politie afkomstig uit etnische minderheden. Er komen in Duitsland geen grootschalige etnische rellen voor (Duitsland heeft overigens na de eenwording in het voormalige Oost-Duitsland wel te maken gehad met aanvallen van extreem-rechtse jongens op migranten). Redelijke verhoudingen tussen politie en migranten en de gewoonte om via het beleggen van ronde tafels en toepassen van methodieken van conflict resolution te reageren op potentieel beladen situaties zijn daarvoor verantwoordelijk (Lukas, 2009). Dat wil niet zeggen dat in de toekomst meerdaagse of over een geografisch gebied verspreide etnische rellen in bijvoorbeeld Nederland en Duitsland uitgesloten moeten worden geacht. Tenslotte zijn er in de afgelopen jaren wel degelijk meerdaagse wijkgebonden rellen geweest in Nederland, zij het zonder etnische component. De Miro-rellen in Enschede (1996), de rellen in de Graafsewijk in Den Bosch (2000 en 2005) en de rellen in het Utrechtse Ondiep (2007) maken duidelijk dat ondanks een beleid gericht op sociale

CPS 2011-1, nr. 18

31


cohesie en het wegwerken van achterstanden en ondanks gebiedsgebonden politiewerk heftige meerdaagse wijkgebonden rellen tot de reëele mogelijkheden behoren. Dat gegeven leidt ook nog tot een andere conclusie. De problemen in achterstandswijken zijn niet specifiek etnisch gerelateerd. Autochtone Nederlanders en migranten worden in probleemwijken met dezelfde problemen geconfronteerd. Body-Gendrot (Uitermark, 2004) wijst er op dat in achterstandswijken er voldoende zorgen zijn die breed gedeeld worden, zoals het bestrijden van drugs of verkeersonveiligheid. Zij geeft aan dat emotionele gemeenschappen tot stand komen doordat mensen dezelfde publieke ruimtes delen en daar dezelfde ervaringen opdoen. Dat biedt kansen om nader tot elkaar te komen, zelfs voor politie en probleemjongeren. Body-Gendrot pleit er dan ook voor mensen niet te labelen of te benaderen op hun etnische afkomst of religieuze achtergrond, maar op wat ze gemeenschappelijk hebben als bewoners. Dan hebben “wij” dezelfde problemen en zijn we niet zo anders. En hoe zit het dan met Culemborg, waar in de wijk Terweijde na de jaarwisseling 2009 – 2010 ongeregeldheden uitbraken die door sommigen als “rassenrellen werden betiteld? Was en is er in Terweijde daadwerkelijk sprake van een etnisch conflict? Hoe meer we er van weten, hoe duidelijker het wordt dat het in feite niet gaat om een conflict tussen twee gemeenschappen en dat slechts een beperkt aantal personen verantwoordelijk zijn voor de ontstane problemen.( Gelderlander, 8 en 9-1-2010) “Het zijn een paar ettertjes van Berberfamilies die de boel verzieken. Zelfs Marokkanen lopen er met een grote boog omheen”, zegt Johan van de Velden, die al 43 jaar in de wijk woont(Gelderlander, 9-1-2010). Het lijkt daarom niet terecht de gebeurtenissen in Terweijde te duiden als etnisch conflict. Tegelijkertijd maken de gebeurtenissen in Culemborg duidelijk hoe makkelijk een incident of serie incidenten kan leiden tot processen van solidarisering op groepsniveau en alsnog kan escaleren tot een etnisch conflict (in Culemborg of elders) tussen – in dit geval – Nederlanders van Marokkaanse en Molukse afkomst. Hoe sterker betrokkenen en niet-betrokkenen het conflict als etnisch van aard of etnisch gemotiveerd etiketteren, des te waarschijnlijker wordt het dat solidarisering plaatsvindt langs etnische lijnen. Het uitvergroten van wat in wezen een lokaal probleem is tot een nationaal probleem kan leiden tot een selffulfilling prophecy. De gebeurtenissen in Terweijde vormen daarmee in feite een bevestiging van de uitkomsten van dit onderzoek en passen perfect bij het geformuleerde escalatiemodel.

Bibliografie ABU-LUGHOD J.,(2007) Race space and riots in Chicago, New York and Los Angeles, Oxford, Oxford University Press. ADANG, O.M.J., QUINT, H., VAN DER WAL, R. (2010) Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft Stapel & de Koning BENYON J., SOLOMOS J. (eds.) 1987, The roots of urban unrest, Oxford: Pergamon Press . BODY-GENDROT S. (2007) Urban ‘riots’or urban violence in France in Policing, volume 1, nr 4, pp 416-427.

32

CPS 2011-1, nr. 18


BLUMER H., (1958), ‘Race Prejudice as a Sense of Group Position’, Pacific Sociological Review 70:1142-63. BOVENKERK F.(1999), ‘Rassenrellen of criminaliteit?’, in: Migrantenstudies 15 (4), pp. 255-270. BRINK G. VAN DEN e.a., (2010) Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk. Politie & Wetenschap. FRIEDMANN, W. (1994) The community role in community policing. In: D.P. Rosenbaum The challenge of community policing, London HERMAN M.A. (2005), Fighting in the streets. Ethnic succession and urban unrest in twentieth century America, New York, Peter Lang. HOROWITZ D.L. (2001), The deadly ethnic riot, Berkeley. KEITH, M. 1993, Race, Riots, and Policing: Lore and Disorder in a Multi-racist Society, London: UCL Press. LUCASSEN L. (2005), The immigrant threat. The integration of Old and New migrants in Western Europe, Urbana, University of Illinois Press. LUKAS, T. (2009), Why are there no riots in Germany? Mutual perceptions between police forces and minority adolescents, in WADDINGTON, D., JOBARD F., KING M., eds. (2009) Rioting in the UK and France. A comparative analysis. Willan, Cullompton, p 216 – 225. MUCHIELLI L., LE GOAZIOU V. (2007), Quand les banlieues brulent. Retour sur les émeutes de novembre 2005, Parijs, La Découverte. NATIONAL ADVISORY COMMISSION ON CIVIL DISORDERS, Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders, New York 1968. OBDERIJN, H. & SCHROVER, M. (2008) Komen en gaan. Immigratie en emigratie in Nederland vanaf 1550. Amsterdam, Bert Bakker PARK R.E.,(1952), Human communities: The city and human ecology, Glencoe, Free Press. OLZAK S. (1992), The dynamics of ethnic competition & conflict, Stanford, Stanford University Press. RAAD VAN HOOFDCOMMISSARISSEN (2009), Politie voor éénieder, Apeldoorn, Politieacademie. ROCHÉ S. (2006), Le frisson de ‘l emeute. Violence urbaines et banlieues, Parijs, Seuil. SAVAGE S.P., (2007), Police reform. Forces of change, Oxford University Press. SCARMAN, LORD, O.B.E., (1982) The Brixton disorders 10-12 april 1981, London, Pelican Books, 1982. UITERMARK, J. (2004). “”We hebben emotionele gemeenschappen nodig” – interview met Sophie Body-Gendrot.” Tijdschrift voor de Sociale Sector 58(10): 4-7. WILSON W.J. (2006), There goes the neighbourhood. Racial, ethnic, and class tensions in four Chicago Neighbourhoods and their meaning for America, New York, Vintage Books. CPS 2011-1, nr. 18

33


WADDINGTON D., JOBARD F., KING M. (2009), Rioting in the UK and France, Cullomton, Willan Publishing. WITTE R., Racial violence and the state, Londen 1996. WITTE R.(2010), ‘Al eeuwenlang een gastvrij volk’ Racistisch geweld en overheidsreacties in Nederland 1950-2009, Aksant.

34

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Voorbij het incident Naar een cultuurhistorische benadering van lokale spanningen


Hans Moors* & Rob Witte**

“The things you can’t remember, tell the things you can’t forget.” Tom Waits, ‘Time’, Raindogs (1985)

Eind september 2007 blijkt een Liberiaans vluchtelingengezin al anderhalf jaar gepest te worden door een groep jongeren in de dorpskern Waspik. Uit de evaluatie van de onderzoekscommissie Liberiaans Gezin (2008)1 komt naar voren dat dit niet het eerste gezin was. Vergelijkbare spanningen deden zich al eerder voor. De ’jeugd van tegenwoordig’ speelde nog niet buiten toen soortgelijke pesterijen voor andere vluchtelingengezinnen aanleiding waren om uit het dorp te vertrekken.

1. Inleiding Onderzoeken naar incidenten en gewelddaden met een (inter-) etnisch of (inter-) cultureel karakter wijzen vaak op een al veel langer bestaande animositeit en tegenstellingen tussen of binnen bevolkingsgroepen (zie onder andere Witte, Schram & Kors, 2003; Witte, Brassé & Schram, 2005). Deze omstandigheden hebben vaak in het verleden al geleid tot oplopende spanningen, polarisatie en geweld soms. Toch zijn gezagsdragers, betrokken instanties, professionals en grote delen van de bevolking telkens verrast als zich een incident voordoet (zie Witte, 2009 en 2010). Verschillende streken, gemeenten en wijken kennen een historie van spanningen en daaruit voortkomende conflicten en confrontaties, al dan niet met een (inter-) etnisch of (inter-) cultureel karakter. Rond specifieke incidenten leggen media-aandacht en overheidsreacties een direct verband met de huidige (multi-) etnische bevolkingssamenstelling

* ** 1

Hoofd afdeling veiligheid & criminaliteit, welzijn & zorg, IVA Beleidsonderzoek en Advies Senior onderzoeker, IVA Beleidsonderzoek en advies IVA is een sociaalwetenschappelijk onderzoeksinstituut, verbonden aan de Universiteit van Tilburg De Onderzoekscommissie Liberiaans Gezin was een onderzoekscommissie samengesteld uit leden van het Interactieteam Interetnische Spanningen, Jeugd en Veiligheid (zie www.forum.nl/interactieteam) en medewerkers van het Programma Jeugd en Veiligheid van FORUM, Instituut voor multiculturele vraagstukken, waaronder een van de auteurs. Deze onderzoekscommissie verrichtte haar evaluatieonderzoek in opdracht van de gemeente Waalwijk.

CPS 2011-1, nr. 18

35

1e proef (c) Maklu Voorbij het incident

en met specifieke groepen daarbinnen – veelal Marokkaans- of Antilliaans-Nederlandse jongeren en/of specifieke groepen autochtone jongeren (bijvoorbeeld ‘Lonsdalers’ of “Urkers”). Deze regio’s, gemeenten, wijken kenden echter al soortgelijke incidenten en confrontaties voordat er van etnische of culturele diversiteit of ‘Lonsdalers’ sprake was. Is bij zo’n historische reeks van spanningen, incidenten en geweld dan wel zo’n direct verband te leggen met actuele bevolkingssamenstelling en/of specifieke groepsuitingen? In deze bijdrage gaan we in op twee lokale casus van polarisatie en incidenten. Aan de hand van de hiervoor genoemde casus in Waspik en een casus in de gemeente Ede wordt ‘voorbij het incident’ gekeken. Dit artikel behelst namelijk een pleidooi om maatschappelijke onrust en spanningen in de buurt vanuit een cultuurhistorisch perspectief te bestuderen. Dat gaat verder dan het adagium van vooruitkijken door terug te zien. Besturen, beleid maken en organiseren om de Nederlandse samenleving veilig en leefbaar te houden, richt zich per definitie op de toekomst, is gebonden aan de actualiteit en heeft een geschiedenis. In het verleden zijn gebeurtenissen of ontwikkelingen aan te wijzen die bepaalde zienswijzen kunnen verklaren, of de vraag kunnen beantwoorden waarom steeds dezelfde problemen terugkeren. Soms zijn in het verleden ook lessen geleerd, ervaringen opgedaan die vandaag de dag nog steeds profijtelijk zijn. Wat zo’n cultuurhistorisch perspectief inhoudt en hoe het helpt om de context te interpreteren waarin ‘het incident’ zich heeft voorgedaan of kan voordoen, is een eerste aandachtspunt in deze bijdrage. Is meer aandacht voor cultuur en tijd een ‘medicijn’ tegen de ‘kortademigheid’, hyperventilatie en amnesie die veel politieke en bestuurlijke reacties op spanningen in de buurt kenmerken? Vervolgens gaan we in op twee voorbeelden: Waspik en Ede. Hiermee laten we zien hoe handelingsperspectieven vanwege ‘bestuurlijke of collectieve amnesie’ onderbenut worden. Zou een cultuurhistorische benadering aanleiding hebben kunnen (of moeten) zijn voor een (deels) andere beleidsmatige aanpak, of een andere benadering in de media? Ten slotte worden enkele aanbevelingen gepresenteerd voor het toepassen van een cultuurhistorisch perspectief op de interpretatie en aanpak van toekomstige spanningen en confrontaties.

2. Cultuur en Tijd Veiligheidsdeskundigen, criminologen en ‘crime watchers’, bestuurders en beleidsmakers kijken nauwelijks terug als ze het heden proberen te verstaan en over de toekomst nadenken. In die zin missen onderzoek, beleid en media-uitingen dikwijls diepgang en samenhang (zie Fijnaut, 2005; Moors, 2008 en Witte, 2010 voor een uitgebreide analyse). Daar zijn drie belangrijke redenen voor te noemen.

2.1. Geheugen van beleid Het ontbreekt, ten eerste, aan inzicht in zowel de historische ontwikkeling van maatschappelijke onrust als de beleidsmatige reactierepertoires die door de jaren heen zijn toegepast om daartegen op te treden. Dat heeft enerzijds effect op het niveau van informatie en kennis. Niet alleen de analyse van het fenomeen, maar ook die van de werking van preventief of repressief beleid blijft oppervlakkig. Anderzijds ontbreekt hierdoor dikwijls een samenbindend handelingsperspectief. de kerninstellingen van het openbaar bestuur (gemeente, politie, openbaar ministerie) en allerlei samenwerkingspartners

36

CPS 2011-1, nr. 18


(zoals scholen, woningcorporaties, hulpverleningsinstellingen, maatschappelijk middenveld) moeten immers samen grote en aanhoudende inspanningen leveren om een acceptabel niveau van veiligheid en leefbaarheid in de stadswijken en dorpskernen te realiseren. Om al deze verschillende partijen te kunnen aanspreken op hun verantwoordelijkheden en om hen steeds te kunnen bewegen tot acties is een analyse nodig die niet alleen demonstreert hoe incidenten en problemen er in hun verscheidenheid uitzien en hoe ze zijn verweven met allerlei ontwikkelingen in de wijk, de stad of de streek. Maar tevens een analyse die blootlegt wat noodzakelijkerwijs ieders rol moet zijn in een strategie om problemen te voorkomen of terug te dringen.

2.2. Wisselwerking tussen feit en beleid In de tweede plaats is er beperkt aandacht voor de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen sociale, economische en culturele factoren die lokale spanningen kunnen verklaren én het beleid dat is en wordt gevoerd om zulke problemen op te lossen. Als het gaat om het actief betrekken van burgers bij beleid, is dit een belangrijke constatering waarvan politiek en bestuur weinig doordrongen lijken (Fung 2004, Gilbert 1989 en 2006). Dat is bijvoorbeeld zichtbaar in het wijkbeleid van de afgelopen decennia. Buurten en wijken worden meestal gedefinieerd als een cluster postcodes. Die indeling valt lang niet altijd samen met wat de bewoners ervaren als hun buurt of wijk. Die bewoners maken veeleer deel uit van ‘communication communities’, zoals de Britse historicus en demograaf Simon Szreter betoogde (Szreter 1996). Hij bedoelt hiermee dat geografisch en fysiek gedefinieerde eenheden als wijken of buurten minder betekenis hebben voor het gedrag van mensen dan de vele gedeelde relaties die teruggaan op vestigingsgeschiedenis, familie, vriendschap, werk, school of verenigingsleven: relaties die mensen met elkaar delen en die maken dat mensen elkaar verstaan. Sociale relaties zijn wijken buurtoverstijgend. Szreter liet dat zien voor de negentiende eeuw en vandaag de dag is dat niet anders (Blokland-Potters 1998 en 2005; Duyvendak & Hurenkamp 2004; Komter, Burgers & Engbersen 2000). Soms blijken die andere bindingen zelfs belangrijker dan wijk- of buurtgebonden relaties (Bauman 2001). Na de Tweede Wereldoorlog werd de wijkaanpak in het kader van ‘stadsvernieuwing’, later ‘stedelijke ontwikkeling’, een zaak van nationaal overheidsbeleid.2 De rode lijn bleef echter decennialang onveranderd: angst voor de stad die ongewenste verschillen tussen (groepen) mensen zou accentueren, waardoor het sociale weefsel in wijk of buurt zou kunnen worden verstoord.. Het wijkbeleid betrof de zinnelijke en gezonde huisvesting van arbeiders ten behoeve van sterk opkomende maakindustrie of in de nabijheid van industriële complexen (‘economische monoculturen’). Het verval dat deze wijken de afgelopen decennia heeft gekenmerkt, heeft over het algemeen zijn oorzaak in het verdwijnen van die (maak)industrie. De samenhang die het sociale ritme van de arbeid in die wijken bracht, is verdwenen. Stonden gastarbeiders en hun autochtone collega’s

2

Dit was overigens geen ontwikkeling die pas haar intrede deed na de Tweede Wereldoorlog, maar al een veel langere geschiedenis kent. In de 19de eeuw was een vergelijkbaar discours al zichtbaar binnen de stedelijke bourgeoisie in relatie tot de arbeidersklasse. Het viel samen met een wijdverspreide angst voor arbeidersgebieden als zones van geconcentreerde criminaliteit, ziekte en wanorde. De veronderstelde dreiging, veroorzaakt door de zogenoemde classes dangereuses werd bestreden door de vernietiging van de bestaande achterstandswijken en de reconstructie van nieuwe, aparte buurten (zie Witte, 2010 en MacMaster, 1991, p.14-15).

CPS 2011-1, nr. 18

37


nog zij aan zij in de fabriek en herkenden zij elkaar als arbeiders – die plaatsen van ontmoeting vielen weg, evenals de ruimte voor ‘eigenheid’ die lange tijd had kunnen bestaan vanwege de ‘gezamenlijkheid’ van het arbeider-zijn. Veel gastarbeiders kwamen uit endogene culturen, herenigden hun gezinnen in Nederland en lieten hun Nederlandse ‘Turkenmoeders’ en vrienden van de fabriekskantine voortaan links liggen. Er ontstonden nieuwe patronen van samen leven en daarmee nieuwe integratiepatronen (Broek & Keuzenkamp 2008), terwijl aloude problemen als een monotypische woningvoorraad of sociaaleconomische en opleidingsachterstanden bleven voortbestaan. De gelaagdheid van deze ontwikkelingen bleef in het wijkbeleid goeddeels buiten beeld. Bestuurders en beleidsmakers horen niet graag dat maatschappelijke achterstand, criminaliteits-, veiligheids- en leefbaarheidproblemen blijven voortbestaan in moeiteloos (en soms van oudsher) aan te wijzen wijken en buurten. En ze durven dat ook zelden te benoemen. Beleidsmakers beschouwen moeilijke wijken vooral als wijken waar interventies in de fysieke en infrastructurele sfeer nodig zijn om op sociaal gebied succes te kunnen boeken. Maar grootschalige opknapbeurten en het realiseren van dure huizen in achterstandswijken hebben op zijn best een indirect effect op het verbeteren van de leefbaarheid (Blokland-Potters 1998; Wittebrood & Van Dijk 2007). Zo zucht het wijkbeleid ‘nog steeds onder tal van veronderstelde causale verbanden, correlaties die er niet zijn of zich nauwelijks laten aantonen. Gemeenten proberen de leefbaarheid en veiligheid in wijken te verbeteren door armoede- en werkgelegenheidsbeleid te voeren en met behulp van dikwijls grootscheepse herstructureringsprojecten. Maar maatschappelijke achterstand en leefbaarheid zijn niet automatisch met elkaar verbonden en herstructurering leidt niet per definitie tot versterking van sociale cohesie. Er is evenmin een hard verband tussen leefbaarheid en criminaliteit, noch tussen ervaren veiligheid en de mate van criminaliteit in een buurt of wijk (Van Beckhoven & Van Kempen 2002; Blokland-Potters 1998; Elffers & De Jong 2004; Wittebrood en Van Dijk 2007). Of mensen hun wijk leefbaar en veilig vinden, heeft veeleer te maken met herkenbaarheid, elkaar kennen, iets van elkaar weten: ‘publieke familiariteit’ (Blokland 2005, Reijndorp 2005, Sampson 2001). Zoals Blokland heeft laten zien, zijn beeldvorming over de buurt, historische gehechtheid aan de buurt en meningvorming over de buurtbewoners betere effectmaten om maatschappelijke samenhang in kaart te brengen, dan de mate waarin buurtbewoners onderling feitelijk contact hebben. Ander onderzoek ondersteunt die analyse, in het bijzonder in relatie tot leefbaarheid, informele controle en veiligheid (Blokland 2005; Flap & Völker 2005; Völker 2000; Wittebrood & Van Dijk 2007; Van den Brink 2007). Naast de hier vermelde opmerkingen over wijkenbeleid moet ook kort gewezen worden op beleid ten aanzien van specifieke groepen mensen, waarvan in het dominante discours wordt verondersteld dat zij zich niet ‘aanpassen’ en daardoor onevenredig verantwoordelijk zijn voor misstanden, wangedrag en bedreigingen voor openbare orde en veiligheid. Schinkel (2007) verwijst hierbij naar de drang tot controle en waakzaamheid ten opzichte van ‘hen die een interne bedreiging binnen de samenleving’ vormen. Schinkel ziet dit als een symptoom van de sociale hypochondrie waaraan onze hedendaagse samenleving lijdt. Door een gemis aan toekomstgerichtheid en –perspectief oriënteert men zich vooral op (potentiële) bedreigingen van het nu. Toch is dit geen recent fenomeen. De Nederlandse sociale geschiedenis kent een rijke schakering aan programma’s en aanpakken gericht op ‘normalisering’ van deze ‘onaangepasten’.

38

CPS 2011-1, nr. 18


Waren het de ‘onmaatschappelijken’ in de eerste helft van de 20e eeuw (Dercksen & Verplancke, 1987), ook de Indische Nederlanders en met name de Molukkers konden op zo’n aanpak rekenen (Smeets & Strijen, 2006). In dat licht zijn vele herhalingen van dergelijke – ook bewezen ineffectieve – aanpakken te constateren in onderdelen van het latere minderheden-, integratie- en inburgeringbeleid. Nieuwe doelgroepen, maar vaak dezelfde nimmer effectief bewezen methoden en aanpak met als voornaamste outcome nieuwe marginalisering en stigmatisering.

2.3. Discursieve processen Een derde reden, ten slotte, waarom onderzoek, bestuur en beleid zich wat meer met de tijden cultuuraspecten van maatschappelijke ontwikkeling zouden moeten bezighouden, is dat de betekenis en werking van het discours in de praktijk doorgaans onderbelicht is gebleven. In elke samenleving bestaan elkaar conditionerende, soms conflicterende discours, die elk voor zich definitie en daarmee betekenis geven aan maatschappelijke fenomenen. Het dominante discours bepaalt hoe de vlag erbij hangt. Het brengt een kader aan – ‘ framing’ (Ruigrok & Van Atteveld 2007) – en draagt zodoende bij aan de inhoud van en prioriteiten op de publieke agenda van een samenleving. Bij het bestuderen van diepwortelende maatschappelijke fenomenen is het van wezenlijk belang om discours in de analyse te betrekken, evenals de verschillende actoren in die discours én hun vermogen tot beïnvloeding. Want elk discours is de resultante van vigerende machtsverhoudingen. Tot de actoren behoren politici, journalisten, schrijvers, (wetenschappelijke) deskundigen en andere opinievormers – bijvoorbeeld ook in een wijk of buurt. Tegelijkertijd wordt de lading van het discours bepaald door de relevantie die betrokkenen hechten aan een onderwerp en de onzekerheid die zij ten aanzien van een kwestie ervaren. Des te zichtbaar het probleem, des te manifester de aanpak moet zijn (Eysink Smeets, Moors, Van ’t Hof & Van den Reek, 2010). Die relevantie staat in evenredige relatie tot de (omvang van de) gepercipieerde dreiging. Welke mate van dreiging mensen ervaren, hangt samen met de ambiguïteit van de signalen die mensen opvangen. Is het ver of dichtbij? Speelt het nu of al een tijdje? Kunnen we er wat aan doen? Of overkomt het ons? Hoe minder eenduidig de signalen, des te meer behoefte er bestaat aan duiding door derden.

2.4. Cultuurhistorische benadering: theoretisch kader of kritisch perspectief? Het systematisch toepassen van een cultuurhistorisch perspectief op spanningen in buurten draagt naar ons idee bij aan een beter en vooral dynamischer beeld van ‘incidenten’, de ontwikkelingen die hieraan ten grondslag kunnen liggen, de relatief autonome werking die beleid zelf in die processen heeft en de wijze waarop de problemen in de publieke opinie worden gerepresenteerd. Daar is vanuit de cultuurgeschiedenis, culturele criminologie en andere disciplines die in de jaren negentig hun ‘linguistic’ en ‘cultural turn’ hebben doorgemaakt (Jonker 2006) een aantal argumenten voor te geven. Een eerste argument is de systematische aandacht die een cultuurhistorische benadering van evenementen c.q. incidenten heeft voor de positie en betekenis van feiten in relatie tot de verhalen die over een maatschappelijke werkelijkheid worden verteld. Of zoals

CPS 2011-1, nr. 18

39


Connie Palmen het in de sleutelroman Lucifer (2007) verwoordt: “Gebeurtenissen vinden plaats bij gratie van hun verhaalbaarheid. Het verhaal volgt niet op de feiten, maar schept de feiten.” In het verlengde hiervan manifesteert zich het interessante fenomeen van ‘invention of tradition’. In de praktijk van beleid, alsook in de kleine verhalen van burgers verwijst men dikwijls naar tradities, soms als autoriteitsargument, soms vanuit een romantiserend of relativerend sentiment. Veel van die ‘tradities’ zijn feitelijk minder belegen dan gedacht, maar ‘uitvindingen du moment’ (Briggs 1996, Van Henten & Houtepen 2001, Hobsbawm & Ranger 1983). Een tweede argument is dat een cultuurhistorisch perspectief per definitie de factor tijd accentueert en steeds opnieuw het prisma onderzoekt waardoorheen de maatschappelijke realiteit van het moment wordt bezien – en zodoende werkelijk wordt (Frijhoff 2007). Hoe paradoxaal het ook klinkt: geschiedenis heeft een sterke presentie. Een derde argument hangt hier nauw mee samen, namelijk de nadruk op cultuur en de dynamiek daarvan. Cultuurwetenschappen hebben niet een voor zich sprekend onderwerp of terrein van onderzoek. Het verandert met de betekenissen die aan cultuur worden toegekend – en die veranderen onophoudelijk (Assmann 1999, Geertz 1973, Halbwachs 1925 en 1980, Poirrier 2004, Van Sas 2005). Cultuur is immers geen ‘ding’ of ‘product’, maar een dynamiek, een proces dat ontstaat in het materiële of immateriële handelen van mensen zelf (‘agency’) (Archer 1988). Cultuur is altijd in de maak, een voortdurend proces van ontmoeting, contact en uitwisseling tussen ‘eigenheid’ en ‘andersheid’ (Frijhoff 2007, Leerssen 2006). Kortom, een cultuurhistorisch perspectief concentreert zich op de tijden cultuurdimensies van communicatieve en receptieve interacties. Het ontcijfert en bekritiseert de plausibiliteit van historische beeldvorming en het collectieve geheugen als het gaat over normen en waarden, culturele uitingen, politieke instituties, of maatschappelijke gedragspatronen, mentaliteiten en identiteiten. Daar vallen bijvoorbeeld vijandbeelden onder, of de (on)veiligheid die mensen (in hun directe omgeving) ervaren: in de kern culturele noties die tijdgebonden zijn, historisch geladen, subjectief en daarmee essentieel dynamisch. Het organiseren van veiligheid – hetgeen beleid dat is gericht op het tegengaan van lokale spanningen doen moet – is gebaseerd op dikwijls sterk uiteenlopende noties van ‘dreiging’, ‘bedreigden’ en de grenzen van ‘bescherming’, die vorm krijgen rond politieke, sociale, etnische en culturele spanningen in de Nederlandse samenleving. De context waarin veiligheid wordt ‘gemaakt’, is per definitie een ‘gemaakte’ werkelijkheid, een ‘geconstrueerde’ en ‘ervaren’ realiteit (Maso, Andringa & Heussèr 2004). Het toepassen van een systematisch, kritisch cultuurhistorisch perspectief behelst niet zozeer een theoretisch kader, maar een kritisch perspectief op de dynamische interactie in (lokale) samenlevingen dat waarschuwt voor de al te menselijke neiging om causale veronderstellingen of verbanden te leggen tussen zaken en gebeurtenissen die alleen ruimtelijk en tijdelijk in elkaars buurt liggen.

3. Waspik De dorpskern Waspik is gelegen in de Brabantse streek De Langstraat, eeuwenlang het centrum van de Nederlandse schoenen leerindustrie – een industrie, die sinds eind

40

CPS 2011-1, nr. 18


jaren ’50 van de vorige eeuw teloorging. Waspik kent naast de schoenindustrie een agrarische historie en een voormalige haven en scheepsbouw. In 1997 werd de dorpskern samengevoegd met het 11 kilometer verderop gelegen en veel grotere Waalwijk. In 2007 vierde de dorpskern haar 750-jarige bestaan. Waspik bestaat uit twee kernen, te weten Waspik-Boven en Waspik-Beneden (beide met een eigen belangenvereniging) – voorheen van elkaar gescheiden door een spoorlijn, tegenwoordig door een fietspad met de naam het ‘Halve Zolenpad’. Deze naam verwijst naar de spoorlijn, waarover vroeger het afval van de plaatselijke schoenfabriek werd afgevoerd. In 2006 kent Waspik 5.100 inwoners, waaronder 294 allochtonen, waarvan 86 een niet-Westerse achtergrond hebben. In het DorpsOntwikkelingsPlan Waspik (DOP, 2007) wordt gesteld dat de bewoners hun dorp graag typeren als een Gallisch dorpje. “Een dorp waar de bewoners trots op zijn, met een eigen identiteit en soms ook met de nodige eigenwijsheid.” Er bestaat een zekere animositeit tussen delen binnen Waspik (bijvoorbeeld Waspik-Boven en –Beneden), maar bij bedreiging van buiten – bijvoorbeeld ook een gepercipieerde overname door Waalwijk – sluiten zich de gelederen. Waspik kent een bloeiend verenigingsleven en de Stichting Platform Waspik bewaakt onder andere de voortgang van het DorpsOntwikkelingsPlan Waspik, naast het bevorderen van de leefbaarheid in het dorp en het – gevraagd en ongevraagd – adviseren van de gemeente Waalwijk. Op 29 september 2007 kopt het Brabants Dagblad ‘Oorlog duurt voort voor Liberianen’. Het artikel zorgt voor een grote verontwaardiging en verbazing binnen de gemeente Waalwijk en de betrokken ketenpartners. Uit onderzoek (Onderzoekscommissie Liberiaans gezin 2008) blijkt later dat de pesterijen, bedreigingen en gewelddadige incidenten al ruim anderhalf jaar bestonden en feitelijk al waren begonnen voordat het gezin haar woning in Waspik betrok. De pesterijen bestonden uit het gooien van eieren tegen de woning, schelden op straat, irritante en ronduit discriminerende opmerkingen in de bus en soms zelfs directe (gewelds)dreiging. Nog schokkender dan de duur van deze racistische overlast is de conclusie uit het onderzoek, dat betrokken gemeente, instellingen en organisaties in de gemeente ook al zo lang op de hoogte waren geweest van deze situatie. Dit leidde echter niet tot een effectieve aanpak van de overlast. Wisselende en nimmer gezamenlijk gedeelde visies en meningen over de pesterijen zorgden voor inactiviteit. Een beschikbare overlastaanpak werd door meningsverschillen over de aard van de huidige overlast nooit actief ingezet. De besprekingen bleven ook op uitvoerend niveau hangen en onvoldoende aangestuurd door de gemeente. In juni 2006 wordt de overlast besproken in twee overlegorganen, respectievelijk het Uitvoeringsoverleg Jongerenoverlast en het Overleg Taakstelling Huisvesting Statushouders. Dit laatste overlegorgaan vindt dat de overlast op de agenda van het eerstgenoemde orgaan thuishoort. Als hier geen actie op volgt, meldt het Overleg Taakstelling dit in december 2006 formeel bij het Uitvoeringsoverleg. Deze meent echter in diezelfde maand dat deze zaak boven de opdracht van dit overleg uitstijgt. Vervolgens wordt een en ander aan bestuurlijk niveau gemeld en wordt een aparte werkgroep in het leven geroepen. Uiteindelijk wordt dit in maart 2007 opgepakt onder leiding van een medewerkster van de afdeling Welzijn en verdwijnt de bestuurlijke aandacht ‘als sneeuw voor de zon’. De werkgroep vergadert veel en vaak, maar door een gebrek aan een eenduidige probleemanalyse volgt geen effectieve aanpak (“het plan van aanpak krijgt lemen voeten”, Onderzoekscommissie, 2008, p.71).

CPS 2011-1, nr. 18

41


Het onderzoek laat ook zien dat de historie van de dorpskern Waspik al meer incidenten kent, waarbij vluchtelingengezinnen – meestal met alleenstaande moeders – ‘elders een veilig heenkomen zochten’. In 1995 zijn twee alleenstaande Ethiopische vrouwen het mikpunt van jongeren in Waspik door ’s nachts langdurig aanbellen, vervelende telefoontjes, het bonken op de ramen en scheldpartijen. Zij verhuizen naar andere gemeenten in Nederland. Eind 1997, begin 1998 wordt een Somalische vluchtelinge met haar baby bedreigd bij een bushalte en later bij haar woning. De vrouw ontvlucht Waspik en wordt later elders gehuisvest. In 2003 wordt een Congolese vrouw en haar drie kinderen doelwit van een groep jongeren. Zij vertrekken naar een kamer in Waalwijk. Tijdens het onderzoek van de gememoreerde commissie zijn er nog twee gezinnen (respectievelijk uit Kosovo en Irak) die met pesterijen en andere overlast te maken hebben. De problemen van het Liberiaanse gezin in 2007 stonden dus niet op zichzelf en zijn dan ook niet volledig terug te voeren op de overlastgevende jongeren, die het Liberiaanse gezin wegpestten. Deze ‘histoire se répète’ wijst ook op een – in ieder geval gedeeltelijk – verband met een langdurig niet-effectief, en misschien wel ontkennend of wegkijkend beleid/ aanpak.

4. Ede: Veldhuizen A sinds 9/11 De gemeente Ede ligt in een gebied met uitgesproken culturele en religieuze bindingen. Ede is een ‘patchwork’ van een omvangrijke stedelijke kern met een uitgebreid buitengebied van kleine, hechte en onderling diverse kernen met elk een ervaren eigen identiteit en folklore. Binnen de gemeente bestaan problemen die samenhangen met de concentratie van bevolkingsgroepen met een relatieve maatschappelijke achterstandspositie en een ervaren achterstelling. Dat geldt niet alleen voor delen van de Marokkaanse gemeenschap, maar ook voor delen van de bevolking van het buitengebied. Het is een gegeven dat een aanzienlijk deel van de Marokkaanse gemeenschap (van moslims) in Ede tamelijk geconcentreerd en al gedurende een lange periode leeft in wijken met aantoonbaar een profiel van achterstand en een bovengemiddelde vatbaarheid voor criminaliteit, sociale uitsluiting en een gebrekkige sociale cohesie. De bekendste van deze wijken is Veldhuizen A. Op het ogenblik staat de wijk, gebouwd in de jaren zestig en zeventig: een Bijlmer in de Veluwezoom, aan het begin van een grootschalige herstructurering. Ede-Veldhuizen is waarschijnlijk de oudste buurtschap van de huidige gemeente Ede. Het spoor gaat terug tot in de vroege middeleeuwen. Verslagen van de buurtvergaderingen zijn tot in het einde van de zestiende eeuw gedocumenteerd en Veldhuizen is de enige buurt waar sindsdien jaarlijks nog altijd een buurtvergadering wordt gehouden. Een afspiegeling van de huidige bewonerspopulatie vormt die de laatste decennia echter in het geheel niet meer. De verhoudingsgewijs grote groep van Marokkaanse bewoners van de wijk voelt zich, zo blijkt uit onderzoek (Balogh, Siesling, Jacobs & Moors, 20093) weinig erkend door

3

42

Dit onderzoek is in 2008 en 2009 uitgevoerd in opdracht van de gemeente Ede. In eerste instantie richtte het onderzoek zich op uitingsvormen van radicalisering in de Marokkaanse gemeenschap en onder jongeren met xenofobe, discriminatoire of extreemrechtse opvattingen. Lopende het onderzoek werd duidelijk dat een exclusieve focus op de Marokkaanse moslimgemeenschap en in het bijzonder op de Marokkaanse jongeren in de wijk Veldhuizen A, een onvolledig beeld zou geven van de voedingsbodems en in het bijzonder van de werking van de mechanismen die tot polarisatie, maatschappelijke afzondering of radicalisering zouden kunnen leiden. Tal van geïnterviewde professionals wezen namelijk op tendensen van non-integratief gedrag CPS 2011-1, nr. 18


de Edenaren en de gemeente Ede. Dat gevoel lijkt versterkt door ervaren stigmatisering als ‘overlastgevende’ Marokkanen en ‘radicale’ moslims, alsmede door de langdurige verwikkelingen rond de bouw van de nieuwe moskee en de weerstand die tegen die bouw bestond. Wie in 2008 en 2009 de media volgde, kreeg de indruk dat de Edese wijk Veldhuizen A een getto is, waar de politie op voet van oorlog verkeerde met groepen Marokkaanse jongeren. Dat Ede, in het bijzonder Veldhuizen A, problemen had met overlastgevende en criminele jongeren is evident. Er heerste angst onder bewoners van de wijk en de wijk maakte ook mensen van buiten bang. Nieuw was dat niet. Al in de jaren tachtig en negentig deden zich spanningen voor. De mate van overlast en verloedering maakte dat de wijk eind jaren negentig werd opgenomen in het Gelders Stedelijk Ontwikkelingsbeleid, een regionale pendant van het landelijke grotestedenbeleid dat medio jaren negentig in de G4 op gang kwam en zich in de jaren daarna uitbreidde naar andere steden met grootsteedse problemen. De aandacht voor Veldhuizen en de concentratie van beleid op de wijk droegen ongetwijfeld bij aan het internaliseren van een probleemperceptie (of juist het negeren van problemen) bij de bewoners en de toenemende negatieve beeldvorming over de wijk binnen en buiten Ede. De spanningen die zich het afgelopen decennium in Veldhuizen A voordeden, stonden in het brandpunt van de aandacht. Of er daadwerkelijk meer incidenten waren, is uit openbare bronnen niet vast te stellen. In 2001 waren Marokkaanse jongeren in de wijk zelfs wereldnieuws. Het bekende ‘bruggetje-incident’: een groep Marokkaanse, overlastgevende jongeren zou luidkeels de aanslag op de Twin Towers hebben gevierd, werd door de grote internationale media opgepikt en becommentarieerd. Over wat er echt is gebeurd, verschillen de meningen. Bij de politie is een melding binnengekomen dat zich een luidruchtige groep ophield bij een bruggetje over een sloot in Veldhuizen A – een bekende hangplek. Of die jongeren op de hoogte waren van de aanslag en die toejuichten, is niet vastgesteld. Toen de politie ter plaatse kwam, was het bruggetje leeg. Volgens buurtbewoners was er niet zoveel aan de hand, althans niet meer of anders dan anders. Maar intussen was de melding – misschien wat al te snel – naar buiten gebracht. Vrijwel onmiddellijk werd de wijk overspoeld door journalisten uit binnen- en buitenland. Veldhuizen A was gebrandmerkt. Er waren ook de nodige problemen. Blijkens politieonderzoek dat in 2003 werd uitgevoerd was een kleine groep Marokkaanse jongeren was van 2000 tot en met 2003 verantwoordelijk voor veel (vermogens)delicten met geweld in Ede. Rond deze groep hingen diverse satellietgroepen van ‘meelopers’. Er was sprake van een zorgwekkend aantal zedenmisdrijven die kinderen (12, 13 en 14 jaar) in groepsverband pleegden. Sommige wijkbewoners voelden zich door groepen Marokkaanse jongeren geterroriseerd. Ook jongeren en jongvolwassenen uit voormalig Joegoslavië, die zich in en om Veldhuizen A ophielden, vertoonden in diezelfde periode relatief vaak crimineel gedrag. Het gemeentebestuur was het intussen, in de woorden van de toenmalige en verschijningsvormen van polarisatie onder autochtonen in het buitengebied van de gemeente. Zij benadrukten vooral de (culturele) geslotenheid van de verschillende plattelandsgemeenschappen en onderstreepten dat die situatie het gezag van het openbaar bestuur en handhavingdiensten ondermijnt en het uitoefenen van publieke taken soms belemmert. Daarom werd in tweede instantie het onderzoek uitgebreid naar het buitengebied van Ede. Het onderzoek is gebaseerd op interviews met professionals (n=49) en etnografische veldwerk (interviews (n=191) en participerende observatie) onder de Marokkaanse bevolking en bewoners van het buitengebied. Daarnaast is een analyse gemaakt van demografische, sociaaleconomische, leefbaarheids- en veiligheidsdata, beleidsdocumenten, politieanalyses en relevante wetenschappelijke literatuur. CPS 2011-1, nr. 18

43


burgemeester, “meer dan zat”. Medio november 2003 verklaarde hij publiekelijk, aldus het ANP-bericht, dat de gemeente “geen moeite meer” ging doen voor die harde kern van overwegend Marokkaanse jongeren die onverbeterlijk volhardt in het plegen van ernstige strafbare feiten. Politie en openbaar ministerie waren, in zijn optiek, aan zet en gingen die jongeren keihard en onverbiddelijk aanpakken. Het ANP-bericht verwees naar het 9/11-incident als een voldongen feit: een groepje jonge Marokkanen zou “op straat luidkeels zijn steun aan de terroristen” hebben betuigd. De frontlijn werd getrokken. Uit onderzoek dat de politie in 2008 deed, bleek dat in Veldhuizen A, maar ook in andere buurten, diverse (onderling deels overlappende) overlastgevende en criminele groepen actief waren, waarbij sommige individuen contact onderhielden met professionele groepen vermogenscriminelen. Het aandeel Marokkaans-Nederlandse jongeren in deze circuits was verhoudingsgewijs groot. Dat bleek ook toen in 2008 de spanningen tussen politie en Marokkaanse jongeren opvlamden. Opvallend was hun ‘gevoel van onaantastbaarheid’, aldus politierespondenten in 2009 (Balogh et al. 2009). Maar is Veldhuizen A een getto? Het onderzoek van Balogh et al. (2009) liet zien dat er wel wat meer aan de hand was dan een probleem van openbare orde dat het gemeentebestuur met harde hand te lijf ging. Er was – in meer of mindere mate – sprake van een (tijdelijk) machtsvacuüm, chronisch gevoelde onveiligheid, criminaliteit, geweld binnenshuis en buiten, werkloosheid, opvoedingsproblemen, onderwijsachterstand, schooluitval en kansarmoede, gepaard aan frustraties van discriminatie, segregatie en uitsluiting – externe kenmerken op grond waarvan gettovorming gedefinieerd kan worden. Een getto is echter pas een getto als de bewoners ervan, of althans een deel, zelf een eigen ‘tegenwereld’ hebben georganiseerd, een manier van leven met zijn eigen codes, normen en waarden die hen beschermt tegen de buitenwereld, de vijandige samenleving die hen tekort heeft gedaan. Het samenvallen van de externe en de interne ‘constructie’ van een getto, maakt een getto (Kokoreff 2007, Lapeyronnie 2008). In Veldhuizen A constateerden Balogh et al. (2009) dat de groei van de straatcultuur van jongeren, het stokken van de communicatie tussen jongens en meisjes, mannen en vrouwen, de toename van geweld en geweldsdreiging, het mediamieke afzetten tegen de ‘gemeenschap Ede of Nederland’ op het ontstaan van wat – voorzichtig – wel een ‘interne gettologica’ zou kunnen worden genoemd. Wat in Veldhuizen A in 2008 en 2009 aan de hand was, ging verder dan vandalisme of ‘hooliganism’. De problemen in deze wijk en met bepaalde groepen jongeren waren ernstig en wortelden diep. Het 9/11-incident was lang geleden maar allerminst vergeten: niet door de media, evenmin door de inwoners van Ede, de Marokkaanse gemeenschap in het bijzonder (Balogh et al. 2009).

5. Bestuurlijke of collectieve amnesie De twee kort beschouwde casus zijn echt geen uitzonderingen in Nederland. Onderzoek naar een individuele reeks van incidenten op enig moment laten ook elders vaak een langere geschiedenis van geweld, confrontatie en spanningen zien (zie onder meer: Moors 2007; Moors 2008; Witte, Schram & Kors 2003; Witte, Brasse & Schram 2005; Witte 2009 en 2010). Gesteld kan zelfs worden dat bepaalde regio’s, gemeenten en/of wijken bekend staan om een lange geschiedenis (of ‘cultuur’?) van geweld en confrontaties.4

4

44

Denk bijvoorbeeld aan Culemborg, regio Dokkum, de Duin- en Bollenstreek, Duindorp/Scheveningen te Den Haag, de Afrikaanderwijk/ Rotterdam, Amsterdam-Noord, Woensel/Eindhoven, regio Harkema-Opeinde, Oostelijke Mijnstreek (Heerlen/Brunssum), Oosterpark/Groningen, et cetera. CPS 2011-1, nr. 18


Een overeenkomst bij veel incidenten(reeksen) is het gevoel van verrassing bij de autoriteiten en vele organisaties. Deze verrassing lijkt in menig voorbeeld vooral te worden bewerkstelligd door de spontane en omvangrijke media-aandacht. Soms spreekt een enkele eerstelijns professional over al langer bestaande signalen voor onrust en oplopende spanningen, maar tevens over een gebrek aan doorgeleiding van deze signalen. Een andere overeenkomst bij veel incidenten(reeksen) is de direct gevoelde noodzaak tot actie – nogmaals vaak onder druk van media en soms politieke hypegevoeligheid. Zonder nadere verzameling van achtergronden en analyse worden ‘daders’ geïdentificeerd en ‘aangepakt’ – soms zelfs tot dagenlange afsluiting van de wijk (zoals in Ondiep, Utrecht in 2007) of belegering door ME-peletons (zoals vele jaren ‘gebruikelijk’ was tijden Oud & Nieuw in Scheveningen, en in Culemborg in 2010). Een overeenkomst tussen veel van dergelijke casus is een (totaal) gebrek aan historisch inzicht over de eigen lokale geschiedenis op het terrein van polarisatie en geweldsuitingen. Vaak is er sprake van een bestuurlijke amnesie, die zich collectiever uitstrekt vanuit het gemeentehuis naar verschillende organisaties en instanties binnen de gemeentegrenzen. Ook aanzienlijke delen van de bevolking zijn geïnfecteerd met dit geheugenverlies en hebben het gevoel dat de ‘huidige onrust’ tegennatuurlijk is aan het beeld dat zij van de eigen gemeente hebben. De onrust moet ‘dus’ wel van buiten komen, zoals bijvoorbeeld de algemene reactie was in Helden nadat daar de moskee in brand was gestoken (Witte et al., 2005). Gevolg van deze bestuurlijke of collectieve amnesie en het mede daarop gestoelde verrassingsgevoel bij optredende incidenten en confrontaties is de verbijzondering van de ‘huidige situatie’. In de huidige maatschappelijke en politieke context is dan snel een karakterisering van de gerezen situatie gegeven, waarbij bijvoorbeeld interetnische elementen, ‘de jeugd van tegenwoordig’, de tijdsgeest, et cetera op de voorgrond worden geplaatst als afdoende verklaring. De eventuele aanpak richt zich vervolgens op deze verbijzonderde aspecten. In het beste geval keert de rust weer terug en is men over enkele jaren, als zich weer soortgelijke situaties voordoen, de huidige situatie vergeten. Door deze vergeetachtige beeldvorming en aanpak wordt nimmer echt aandacht besteed, noch een effectieve aanpak gerealiseerd van langer lopende, cultuurhistorische omstandigheden, die (mede) aanleiding zijn voor deze terugkerende onrust, gewelddaden, confrontaties. De animositeit tegen alles ‘van buiten’, de vijandige houding tegenover ‘anderen’ tot en met de lokale overheid en instanties aan toe, de ‘cultuur van geweld’ in plaats van ‘gesprek en onderhandeling’, het eigen slachtofferschap en de geërfde levensstijlen vormen nimmer focuspunt van aandacht noch van aanpak. Zo richt de aandacht en aanpak in Waspik zich volledig op de directe daders van enkele racistische incidenten en in Ede op de gekende Marokkaans-Nederlandse jongeren, die overlast en criminaliteit veroorzaken. De in beide gemeenten lang bestaande introverte en intern gerichte cultuur, eigen identiteit en folklore, de concentratie van bevolkingsgroepen met maatschappelijke achterstandsposities en gevoelde achterstelling vormen geen onderdeel van aanpak. In beide voorbeeldgemeenten bestaat een dominant beeld over de doelgroepen van de gekozen aanpak. Men kan bijna zeggen dat over deze groepen mensen en hun

CPS 2011-1, nr. 18

45


gedragingen wordt gedacht dat dit gegeven situaties zijn (“Zo zijn ze nu eenmaal”). Aanpak richt zich dan ook relatief snel op handhaving, het binnen de perken houden en straffen, vrijwel zonder aandacht voor langer lopende cultuurhistorische processen in de analyse van de problematiek en de oplossing daarvoor. Een meer cultuurhistorische benadering van de gerezen problemen in Waspik had anno 2007 ervoor gezorgd dat instanties en organisaties niet (meer) verrast waren door de specifieke overlast tegenover een vluchtelingengezin. De auteurs durven zelfs de stelling aan dat zo’n cultuurhistorische benadering deze overlast had kunnen voorkomen of tenminste in de kiem hadden weten te smoren. Het anderhalf jaar lang ‘voort modderen’ in uitvoeringsoverleg had voorkomen kunnen worden en een effectieve aanpak – ook op/door het bestuurlijke niveau – kunnen bespoedigen door op cultuurhistorische leest geschoeide en gezamenlijke visie over Waspik, waarbinnen de racistische overlast ‘slechts’ een (zoveelste) uiting was geweest. Dit perspectief had eraan bijgedragen dat huidige overlastgevers niet verbijzonderd werden, maar de aanpak een breder doelgroep kende en integraal onderdeel uitmaakte van een bredere aanpak van achterliggende oorzaken en problemen van het afkeurenswaardige gedrag van enkele jongeren. Ook zou de houding van organisaties ten opzichte van het gezin, dat nu slachtoffer van dit gedrag was, adequater, meer solidair, ondersteunend zijn geweest. “Vlucht als enige uiteindelijke oplossing” had zo waarschijnlijk voorkomen kunnen worden. De casus Veldhuizen A laat zien hoe overlastgevende Marokkaans-Nederlandse jongeren, reactief beleid en media tot een internationaal ‘nieuws-event’ hebben geleid. Tevens schetst de casus hoe sindsdien het bekende incident op 9/11 in de verbeelding van wijkbewoners, professionals, beleidsmakers en bestuurders bleef voortleven en een adequate aanpak van de oorzaken van lokale spanningen met een lange geschiedenis in de weg heeft gestaan. Het incident werd een totum pro parte, een zinnebeeld van problemen in Veldhuizen A, dat de aandacht afleidde van de dieperliggende oorzaken en discursieve mechanismen van (ervaren) ongelijkheid en ongelijkwaardigheid tussen de Marokkaanse en de autochtone bewoners van Ede.

6. Hoe gaan lokale overheden ‘voorbij het incident’? Een eerste aanbeveling in dit kader vormt natuurlijk het leren kennen van de eigen lokale geschiedenis. Kent deze veel voorbeelden van geweld en polarisatie over langere tijd, dan is (ook) heden ten dage de kans op onrust, incidenten, confrontaties en escalatie groter – om het even welke ‘trigger’ er ditmaal concreet aanleiding voor is. Geweldsgeschiedenis Hoog Polarisatiehistorie

Laag

Hoog Laag

Zeker ten tijde van crises en sociale calamiteiten is het van groot belang tot een gedegen afweging van feiten en (mogelijke) gevolgen te komen. Hantering van de zogenoemde BOB-procedure, waarbij eerst alle feiten (beeldvorming) op tafel worden gelegd, vervolgens reële en mogelijke gevolgen (oordeelsvorming) worden geïnventariseerd en tenslotte pas afspraken over aanpak (besluitvorming) aan de orde komen, wordt zeer aanbevolen. Juist in deze strikt gescheiden inventarisatie en afwegingen kan een 46

CPS 2011-1, nr. 18


cultuurhistorische benadering tot andere en/of aanvullende inzichten en alternatieven leiden dan door vanuit een urgentiegevoel en hypgevoeligheid direct tot actie te willen overgaan.5 Nederland kent een lange traditie van stadssociologie, sociografie en lokale criminografie, onderzoeksdisciplines die juist die dieper liggende realiteiten van het ontstaan en de ontwikkeling van – onder meer – criminaliteit beschrijven. Maar die traditie lijkt in de hedendaagse beoefening van de criminologie naar de achtergrond verdwenen. Het bestuderen van en omgaan met maatschappelijke onrust en lokale spanningen vanuit een lange termijn perspectief, met inzicht in de dynamiek van het ontstaan en de ontwikkelingen van fenomenen en hun verklarende factoren gebeurt te weinig. Toch is er behoefte aan. Vanuit het onderzoek naar buurtkenmerken en slachtofferschap (Nieuwbeerta, McCall, Elffers, Eising & Wittebrood, 2008) wordt ook gewezen op de behoefte aan gedetailleerde informatie over kenmerken van individuen, ‘crime scene’ en woonbuurten. En ook wordt gewezen op het belang van ‘verbreding van het theoretisch perspectief in studies over buurten en geweld’ door aandacht te besteden aan ideeën over patronen van ‘culturele transmissie’ en ‘interpersoonlijke interactie’. In zijn studie naar prachtwijken constateerde Gabriel van den Brink dat processen die voor dynamiek zorgen in de wijk – ingrijpende veranderingen in de bevolkingsopbouw, intensivering van economische activiteit en kwaliteitsontwikkeling van het onroerend goed – slechts deels inzichtelijk kunnen worden gemaakt “omdat de historische ontwikkeling van deze wijken in de regel niet goed is gedocumenteerd” (Van den Brink, 2007). Bovendien wordt dikwijls vergeten dat dit inzicht wel in de hoofden van ervaren professionals zit die actief zijn in de wijken. Van die ‘tacit knowledge’ wordt beperkt gebruikt gemaakt, omdat er bij de ontwikkeling van beleid noch de uitvoering ervan niet naar wordt gevraagd en methoden van onderzoek worden toegepast waarin die kennis niet wordt geoperationaliseerd. De criminologische empirie is aan voortdurende verandering onderhevig. De definitie en waardering van criminaliteit als een maatschappelijk probleem en de manier waarop dit probleem het beste kan worden bestreden, is een dynamisch proces. Zij kan niet los worden gezien van die maatschappelijke ontwikkeling en het discours dat daar vorm aan geeft. Onderzoek en beleid zouden zich daar meer bewust van moeten zijn. Maar dat vergt tijd en dus geduld. En het vereist een veiligheidsbegrip dat breder ‘focust’ dan op criminaliteitsbestrijding en onveiligheidvermijding alleen: het dominante discours van de ‘risicomaatschappij’ en de ‘veiligheidssamenleving’ (Beck 1986; Boutelier, 2006; Giddens, 1991; Garland 2001). Het consequent toepassen van een langetermijnperspectief en systematische historische reflectie maakt veiligheid – op welk terrein dan ook – inzichtelijk als een dynamisch historisch en cultureel construct waaraan voortdurend veranderende betekenissen zijn toegeschreven en wisselende verwachtingen ontleend (Roels, 2007; zie ook Deklerck, 2006; Terpstra, 2006). Zodoende is het mogelijk om de culturele repertoires (gedrag, taal, perceptie, enzovoort) te identificeren die aan die dynamiek ten grondslag liggen.

5

Het spreekt o.i. voor zich dat deze BOB-procedure niet alleen of uitsluitend door de gemeente en/of politie moet worden uitgevoerd maar met meerdere betrokken partijen. Zie bijvoorbeeld Onderzoekscommissie Liberiaans Gezin, 2008, p.79-84 en Handboek Sociaal Calamiteiten Plan (FORUM, 2008).

CPS 2011-1, nr. 18

47


Voorts maakt een cultuurhistorische benadering diverse continue en discontinue maatschappelijke processen kenbaar die ten grondslag liggen aan, bijvoorbeeld, risicoperceptie, collectieve angst en de ontwikkeling van de ‘civil society’ in relatie tot het zelfbeeld van het individu. Beleidsvormers kunnen zich hierdoor scherper oriënteren op het heden en de nabije toekomst. Interessant neveneffect is ten slotte ook dat inzicht ontstaat in de mechanismen achter het vermogen van een samenleving om op den duur problemen te absorberen, zodat beleidsvorming meer met beredeneerd vertrouwen plaatsvindt dan op het ogenblik in Nederland aan de orde is. Meer concreet legt zo’n aanpak haarfijn bloot op grond van welke premissen, theorieën, overtuigingen, misvattingen, plannen of spontane inzichten analyses van bepaalde dreigingen of risico’s zijn gemaakt. En hoe persistent die uitgangspunten kunnen zijn, of ze nu succesvol waren of niet. Kortom, een culturele geschiedenis van veiligheid laat de werking van mechanismen zien, de context waarin die werkzaam zijn en biedt met behulp van divers bronmateriaal verklaringen waarom dat zo is. Beleidsmatig is dat alleszins relevant. Lokale spanningen op deze manier benaderen, biedt de achtergrond en argumentatie om bestuur, beleid en uitvoerende collega’s systematisch en voortdurend te bevragen op de urgentie of de noodzaak van een ‘vernieuwing’. Het richt de aandacht op het verband tussen oude en nieuwe plannen of waarom dat verband er soms niet is. En het maakt inzichtelijk welke invloed de ontstaansgeschiedenis van een bepaald besluit heeft op dat besluit zelf. Ook met betrekking tot het onderwerp van beleid is die relevantie aantoonbaar. Beleid houdt zich over het algemeen niet zo bezig met opvattingen over religie, politiek, samenleven, normen, normativiteit én normaliteit die buurtgenoten er elk voor zich en in relatie tot elkaar op nahouden. Over de ervaringen die aan de basis van die opvattingen en overtuigingen liggen, weten we eigenlijk vrijwel niets. We concentreren ons vooral op omstandigheden waarin ervaringen naar boven komen, maar niet op die ervaringen als zodanig. Gemeenten baseren preventieve interventies om onveiligheid te verminderen doorgaans op onderzoek naar de omstandigheden waarin mensen zich onveilig voelen. Maar zij hebben zodoende nog geen inzicht in wat burgers daar en dan precies ervaren (Maso, Andringa & Heussèr 2004; Maso 2007). Als onderzoek kan laten zien in welke maatschappelijke ontwikkelingen die opvattingen wortelen, kan het beleid aangrijpen op de ankerpunten die mensen ervaren in de Nederlandse maatschappij. Wijken en buurten moeten we leren kennen als ‘lieux de mémoire’. De wijk of buurt is hierbij niet louter in focus als een vastomlijnde fysieke eenheid, maar als een stadsdeel dat steeds opnieuw is en wordt uitgevonden. Het cultuurhistorische perspectief kan hier een zinvolle en bruikbare bijdrage leveren aan criminologisch en sociologisch onderzoek, niet alleen ten behoeve van een conceptueel kader om grote en kleine verhalen met elkaar in verband te brengen. Maar ook als instrument dat een breed en kleurrijk palet van kwalitatieve en kwantitatieve informatiebronnen kan verzamelen en samenbrengen. Beleid heeft geheugen en het collectieve geheugen van wijken buurtbewoners vormt een spiegel voor beleid.

48

CPS 2011-1, nr. 18


Bibliografie ARCHER, M.S. (1988). Culture and agency. The place of culture in social theory. Cambridge: Cambridge University Press. ASSMANN, A. (1999). Erinnerungsräume. Formen und Wandlungen des kulturellen Gedächtnisses. München: Beck. BALOGH, L., SIESLING, M., JACOBS, M. en MOORS, H. (2009). Eigenheid of eigenzinnigheid. Analyse van cultuur- en geloofsgerelateerde denkbeelden en gedragsuitingen in de gemeente Ede. Tilburg: IVA. BAUMAN, Z. (2001). Community: seeking safety in an insecure world. Cambridge: Polity Press. BECK, U. (1986). Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt am Main: Suhrkamp. VAN BECKHOVEN, E. en VAN KEMPEN, R. (2002). Het belang van de buurt. De invloed van herstructurering op activiteiten van blijvers en nieuwkomers in een Amsterdamse en een Utrechtse buurt. ’s-Gravenhage, Utrecht: DGW/Nethur partnership. BLOKLAND, T. (2005). Goeie buren houden zich op d’r eigen. Buurt, gemeenschap en sociale relaties in de stad. Den Haag: Dr. Gradus Hendriks Stichting. BLOKLAND-POTTERS, T. (1998). Wat stadsbewoners bindt. Sociale relaties in een achterstandswijk.Kampen: Kok Agora. DE BOER, N. (2001). ‘De opkomst van de wijkaanpak als dominante strategie in het sociaal beleid’, in: Meeting point Nederland. Over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie, J.W. Duyvendak en L. Veldboer (eds.). Amsterdam: Boom. BOUTELIER, H. (2006). De veiligheidsutopie. Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers BRIGGS, C.L. (1996). ‘The Politics of Discursive Authority in Research on the ‘Invention of Tradition’, Cultural Anthropology 11, pp. 435-469. VAN DEN BRINK, G. (2007). Prachtwijken?! De mogelijkheden en beperkingen van Nederlandse probleemwijken. Amsterdam: Bert Bakker. VAN DEN BROEK, A. en KEUZENKAMP, S. (eds.), (2008). Het dagelijks leven van allochtone stedelingen. Den Haag: Sociaal Cultureel Planbureau. DEKLERCK, J. (2006). ‘Onveiligheidsvraagstukken integraal aanpakken: de “preventiepyramide”‘, Tijdschrift voor Veiligheid, 5 (3), pp. 19-37. DERCKSEN, A. en VERPLANCKE, L. (1987). Geschiedenis van de onmaatschappelijkheidsbestrijding in Nederland 1914 – 1970, Meppel: Boom DUYVENDAK, J.W. en HURENKAMP, M. (eds.), (2004). Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en de nieuwe meerderheid. Amsterdam: Van Gennep. ELFFERS, H. en DE JONG, W. (2004). ‘Nee ik voel me nooit onveilig’. Determinanten van sociale veiligheidsgevoelens. ’s-Gravenhage: RMO.

CPS 2011-1, nr. 18

49


EYSINK SMEETS, M., MOORS, H., VAN ’T HOF, K. en VAN DEN REEK, E. (2010). Omgaan met perceptie van overlast en verloedering. Een beknopt advies voor de bestuurspraktijk. Den Haag: Ministerie van BZK. FIJNAUT, C.J.C.F. (2005). Onwetendheid en wetenschap in de criminologie. Den Haag: WODC. FLAP, H. en VÖLKER, B. (2005). ‘Gemeenschap, informele controle en collectieve kwaden’, VÖLKER, B. (Ed.), Burgers in de buurt. Samenleven in school, wijk en vereniging, Amsterdam: Amsterdam University Press, pp. 41-70. FORUM (2008), Handboek Sociaal Calamiteiten Plan, Utrecht: FORUM (zie www.forum. nl/scp) FRIJHOFF, W. (2007). Dynamisch erfgoed. Amsterdam: SUN. FUNG, A. (2004). Empowered participation. Reinventing urban democracy. Princeton: Princeton University Press. GARLAND, D. (2001). The culture of control. Crime and social order in contemporary society. Oxford: Oxford University Press. GEERTZ, C. (1973). The interpretation of cultures. New York: Basic Books. GIDDENS, A. (1991). Modernity and self-identity: self and society in the late modern age. Cambridge: Polity Press Cambridge. GILBERT, M. (1989). On social facts. Londen: Routledge. GILBERT, M. (2006). A theory of political obligation: membership, commitment, and the bonds of society. Oxford: Clarendon Press. HALBWACHS, M. (1925), Les cadres sociaux de la mémoire. Parijs: Albin Michel. VAN HENTEN, J.W. en HOUTEPEN, A. (eds.) (2001), Religious identity and the invention of tradition. Assen: Van Gorcum. HOBSBAWM, E. en RANGER, T. (eds.), (1983). The invention of tradition. Cambridge: Cambridge University Press. JONKER, E. (2006). De geesteswetenschappelijke carrousel. Een nieuwe ronde in het debat over wetenschap, cultuur en politiek. Amsterdam: Amsterdam University Press. KOKOREFF, M., PËRALDI, M. en WEINBERGER, M. (eds.), (2007). Économies criminelles et mondes urbains. Parijs: Presses Universitaires de France. KOMTER, A., BURGERS, J. en ENGBERSEN, G. (2000). Het cement van de samenleving. Een verkennende studie naar solidariteit en cohesie. Amsterdam: Amsterdam University Press. LAPEYRONNIE, D. (2008). Ghetto urbain. Ségrégation, violence, pauvreté en France aujourd’hui. Paris : Robert Laffont. LEERSSEN, J. (2006). National thought in Europe. A cultural history. Amsterdam: Amsterdam University Press. MACMASTER, N. (1991) ‘The ‘seuil de tolérance’: The Uses of a ‘Scientific’ Racist Concept’, SILVERMAN, M. (Ed), Race, Discourse and Power in France, Aldershot: Avebury, p.14-28 50

CPS 2011-1, nr. 18


MASO, I., ANDRINGA, G. en HEUSÈRR, S. (2004). De rijkdom van ervaringen. Theorie en praktijk van empirisch fenomenologisch onderzoek. Utrecht: Lemma. MASO, I. (2007). ‘Het hermeneutische interview’, in EVERS, J. (Ed.) Kwalitatief interviewen: kunst en kunde, Den Haag: Boom Juridische uitgevers, pp. 175-183. MOORS, H. (2007). Extreem? Moeilijk! Extreem en radicaal gedrag van jongerengroepen in Limburg. Risico’s en reactierepertoires. Tilburg: IVA. MOORS, H. (2008). ‘Moslimradicalisme en probleemwijken: over bestuurlijke amnesie en het geheugen van beleid. Pleidooi voor een culturele geschiedenis van veiligheid’, in MOORS, H. en ROVERS, B. (Eds.) Geloven in veiligheid. Tegendraadse perspectieven, Den Haag: BJu, pp. 13-73. NIEUWBEERTA, P., MCCALL, P.L., ELFFERS., H., EISING, K. en WITTEBROOD, K. (2008). ‘Buurtkenmerken en slachtofferschap van moord en doodslag’, Tijdschrift voor Criminologie 50 (1), pp. 17-34. ONDERZOEKSCOMMISSIE LIBERIAANS GEZIN (2008). Racistische overlast in Waspik. Analyse van de aanpak en lessen voor gemeenten, Utrecht : FORUM POIRRIER, P. (2004). Les enjeux de l’ histoire culturelle. Parijs: Seuil. REIJNDORP, A. (2002). ‘Meer stad in de wijk: kritiek op de wijkaanpak in historisc perspectief ’, Tijdschrift voor de sociale sector, 55 (8), pp. 14-19. REIJNDORP, A. (2005). Stadswijk. Stedenbouw en dagelijks leven. Rotterdam: NAI Uitgevers. ROELS, S.C. (2007). ‘Staat van veiligheid. Inleiding op een allerminst statisch begrip’, DE KEIZER, M. EN ROELS, S.C. (Eds.). Staat van veiligheid. De Nederlandse samenleving sinds 1900, Zutphen: Walburg Pers, pp. 11-25. RUIGROK, N. en VAN ATTEVELDT, W. (2007). ‘Global Angling with a Local Angle: How U.S., British and Dutch Newspapers Frame Global and Local Terrorist Attacks’, Harvard International Journal of Press Politics, 12 (1), pp. 68-90. SAMPSON, R.J. (2001). ‘Crime and Public Safety. Insights from Community Level Perspectives on Social Capital’, SAEGERT, S., THOMPSON, J.P. EN WARREN, M.R. (Eds). Social Capital and Poor Communities, New York: Russell Sage Foundation, pp. 89-114. VAN SAS, N.C.F. (2005). De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit,1750-1900. Amsterdam: Amsterdam University Press. SCHINKEL, W. (2007). Denken in een tijd van sociale hypochondrie. Aanzet tot een theorie voorbij de maatschappij, Kampen: Klement SMEETS, H. en STRIJEN, F. (2006). In Nederland gebleven. De geschiedenis van Molukkers 1951 – 2006, Amsterdam/Utrecht: Bert Bakker/ Moluks Historisch Museum SZRETER, S. (1996). Fertility, class, and gender in Britain 1860–1940. Cambridge: Cambridge University Press. TERPSTRA, J. (2006). ‘Veiligheidszorg als publiek goed bij een gedeelde verantwoordelijkheid’, GUNTHER MOOR, L. en JOHANNIK, R. (Eds), Gedeelde verantwoordelijkheid voor veiligheid, Dordrecht: Stichting SMVP. CPS 2011-1, nr. 18

51


VÖLKER, B. (2000). ’16 miljoen buren. De rol van buren in persoonlijke netwerken in Nederland’, Tijdschrift voor sociologie 21 (4), pp. 337-362. WITTE, R., SCHRAM, K. en KORS, F. (2003). Spanningen tussen groepen jongeren in Aalsmeer, Den Haag: ES&E WITTE, R., VEENSTRA, M., SCHRAM, K. en KORS, F. (2003). Interetnische Spanningen. Een Draaiboek, Den Haag: SDU WITTE, R., BRASSÉ, P. en SCHRAM, K. (2005). Moskeebrand in Helden. Evaluatie van de aanpak en lessen voor de toekomst, Utrecht: FORUM WITTE, R. (2009). ‘Collectieve amnesie’ in BRANTS, C. en VAN DER POEL, S. (Eds), Diverse Kwesties. Liber amicorum Prof. Dr. Frank Bovenkerk, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers (Pompe Reeks, nr. 56), p. 73-85 WITTE, R. (2010) Al eeuwenlang een gastvrij volk. Racistisch geweld en overheidsreacties in Nederland 1950 – 2009, Amsterdam: Aksant WITTEBROOD, K. en VAN DIJK, T. (2007). Aandacht voor de wijk. Effecten van herstructurering op de leefbaarheid en veiligheid. ’s-Gravenhage: SCP.

52

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Spanningen in buurten. Theoretische verkenning en empirische toetsing van risico- en beschermingsfactoren voor polarisatieprocessen


Ron van Wonderen* & Jolijn Broekhuizen**

In dit artikel beschrijven we relevante bevindingen van ons onderzoek naar welke risico- en protectieve factoren relevant zijn voor het ontstaan van polarisatie tussen bevolkingsgroepen in buurten. We gaan in op de vraag of polarisatieprocessen kunnen worden voorkomen of tegengegaan door beleid. In het artikel bakenen we als eerste het begrip ‘polarisatie’ af. Omdat er weinig eenduidigheid is over wat onder ‘polarisatie’ wordt verstaan, is het belangrijk een heldere en scherpe werkdefinitie van polarisatie te hanteren. Vervolgens beschrijven we, op basis van literatuurstudie, welke factoren een rol kunnen spelen bij het (ontstaan van) polarisatieprocessen. We zetten hierbij uiteen dat oorzaken én oplossingen voor polarisatie deels zijn te vinden in buurten. Voor een aantal van deze factoren hebben we kunnen toetsen of deze ook daadwerkelijk samenhangen met polarisatie in buurten, door analyses op de Amsterdamse Veiligheidsmonitor. Tot slot gaan we in op de ontwikkeling van een nieuw en meer uitgebreid meetinstrument voor vroegtijdige signalering van polarisatie.

1. Inleiding Na ingrijpende gebeurtenissen als de moord op Theo van Gogh en door de verharding van het integratiedebat is het waarborgen van de sociale samenhang in het lokale beleid centraal komen te staan. Het kabinet Balkenende 4 beschouwde polarisatie tussen bevolkingsgroepen als een breed maatschappelijk probleem dat de sociale samenhang bedreigt en dat voorkomen en ingedamd moeten worden (Actieplan polarisatie en radicalisering 2007-2011). Om effectiever beleid te kunnen ontwikkelen is het belangrijk inzicht te verwerven in de factoren die polarisatie kunnen tegengaan of juist aanwakkeren. Het Verwey-Jonker Instituut en de Dienst Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam hebben, in samenwerking met de leerstoel veiligheid en burgerschap van de Vrije Universiteit, onderzoek uitgevoerd naar welke risico- en protectieve factoren1

* Ron van Wonderen is senior onderzoeker bij het Verwey-Jonker Instituut ** Jolijn Broekhuizen is senior onderzoeker bij de Dienst Onderzoek en Statistiek van de gemeente Amsterdam 1 Risicofactoren zijn factoren die het ontstaan van polarisatieprocessen tussen bevolkingsgroepen in buurten kunnen aanwakkeren. Protectieve (beschermende) factoren zijn factoren die het ontstaan van polarisatieprocessen tussen bevolkingsgroepen in buurten kunnen belemmeren. CPS 2011-1, nr. 18

53

1e proef (c) Maklu Spanningen in buurten

relevant zijn voor het ontstaan van polarisatie tussen bevolkingsgroepen in wijken (Broekhuizen & Van Wonderen, 2010). Een belangrijke doelstelling van het onderzoek was om een bijdrage te leveren aan het opvullen van de kennislacune over dit onderwerp. In tegenstelling tot de processen die aan sociale cohesie en vertrouwen in buurten ten grondslag liggen (bijvoorbeeld Gijsberts et al., 2009; Lancee & Dronkers, 2008), zijn namelijk vooralsnog zeer weinig empirische studies verricht naar verklarende factoren voor polarisatieprocessen op wijkniveau. Een andere doelstelling van het onderzoek was om een meetinstrument te ontwikkelen en te valideren voor het vroegtijdig signaleren van polarisatie door middel van informatie van bewoners. Door middel van dit onderzoek willen we de volgende centrale onderzoeksvraag beantwoorden: Welke factoren in buurten (buurtkenmerken) spelen een rol bij polarisatie tussen bevolkingsgroepen? Allereerst gaan we in dit artikel in op het begrip polarisatie en fasen in het polarisatieproces. Vervolgens bespreken we factoren die volgens theorie- en literatuurverkenning een rol kunnen spelen bij het ontstaan van polarisatie in buurten. In de resultatensectie gaan we na of de op theorie gebaseerde factoren ook werkelijk relevant zijn voor polarisatieprocessen. Tot slot gaan we in op de ontwikkeling van een nieuw en meer uitgebreid meetinstrument voor vroegtijdige signalering van polarisatie, en geven we aanknopingspunten voor beleid.

2. Wat is ‘polarisatie‘? Polarisatie tussen bevolkingsgroepen vindt vaak langs etnische lijnen plaats en er is sprake van verschillende fasen in de ontwikkeling van polarisatie. De definitie van polarisatie die hierop aansluit en die wij overnemen van het Nederlandse Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is: “de verscherping van tegenstellingen tussen groepen in de samenleving die kan resulteren in spanningen tussen deze groepen en toename van segregatie langs etnische en religieuze lijnen”. In het huidige onderzoek spitsen we de definitie vervolgens toe op tegenstellingen en spanningen tussen bevolkingsgroepen in buurten2, opdat deze goed aansluit bij actuele beleidsvragen op lokaal niveau. ‘Polarisatie’ is net zoals ‘sociale cohesie’ en ‘sociaal vertrouwen’ in de gemeentelijke praktijk een containerbegrip3. Het Verwey-Jonker Instituut heeft in gemeenten geïn-

2

3

54

In dit artikel gebruiken wij de aanduiding ’buurt’. Hiermee bedoelen wij een woongebied van gemiddeld 8000 inwoners. De ‘buurt’ waarover wij in dit artikel spreken correspondeert met de in Amsterdam gebruikte administratieve term ‘buurtcombinatie’. Objectieve buurtkenmerken zijn op het niveau van buurtcombinatie aan de Veiligheidsmonitor toegevoegd. Omwille van de leesbaarheid geven wij echter de voorkeur aan de term ‘ buurt’ in plaats van ‘buurtcombinatie’. In 2009 is de bundel Polarisatie. Bedreigend en verrijkend van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) verschenen. In de bundel belichten auteurs van uiteenlopende disciplines (zoals psychologie, sociologie, culturele antropologie, politicologie) oorzaken en gevolgen van polarisatie. Opvallend is de wijde range aan contexten en betekenissen waarin door auteurs uit de verschillende disciplines in de publicaties over polarisatie wordt gesproken. Polarisatie wordt allereerst geassocieerd met: de (groeiende) kloof tussen autochtonen en islamitische allochtonen; incidenten tussen bevolkingsgroepen. De term polarisatie wordt ook gebruikt om de verscherpte tegenstellingen in de politiek aan te duiden; de verschillen tussen partijen worden scherper gemarkeerd, en de debatten worden feller. Hiernaast gaat men in op polarisatie in de dagelijkse omgang; doordat burger steeds meer in individuele onderhandelingsrelaties treden, verharden standpunten en ontstaan conflicten. CPS 2011-1, nr. 18


ventariseerd hoe en in hoeverre het begrip polarisatie ingang vindt (Van Wonderen & Magry, 2008). De betekenissen die professionals en beleidsmakers in gemeenten geven aan het begrip polarisatie variëren sterk. Polarisatie tussen bevolkingsgroepen wordt vaak geassocieerd met radicalisering en veiligheidsproblemen (incidenten) zoals bijvoorbeeld de spanningen tussen Marokkaanse en Molukse jongeren in Culemborg (2009). In de praktijk zijn spanningen echter meestal niet direct zichtbaar in de vorm van incidenten; veel vaker is sprake van onderhuidse spanningen. Bevolkingsgroepen ervaren vervreemding of overlast van elkaar, er is sprake van onderlinge irritaties, (soms) gevoelens van angst of intimidatie. Uiteindelijk kan polarisatie zichtbaar worden door gedrag. Denk aan bekladding, intimidatie en bedreigingen. Maar eerder door subtieler gedrag zoals elkaar uit de weg gaan (vermijden), stigmatiseren, beledigen en pesten. Het begrip ‘bevolkingsgroep’ roept de vraag op om wat voor bevolkingsgroepen het eigenlijk gaat. Is er in buurten sprake van polarisatie tussen bevolkingsgroepen op basis van herkomst, of van leeftijdsgroepen (jongeren, ouderen), of van specifieke categorieën zoals studenten, zwervers, junks etcetera? In onderzoek dat het Verwey-Jonker Instituut in 2007 heeft uitgevoerd naar vertrouwen en polarisatie tussen bevolkingsgroepen in de Marathonbuurt4, hebben Van Wonderen en Boutellier (2007) expliciet aan bewoners gevraagd om aan te geven over welke bevolkingsgroepen men niet zo positief denkt of waarmee men spanningen ervaart. De overgrote meerderheid van de buurtbewoners die niet zo positief denkt over bevolkingsgroepen in de buurt verstaat hieronder expliciet specifieke bevolkingsgroepen van etnische herkomst. Een klein minderheid van de bewoners gaf aan negatief te denken over jongeren specifiek. Andere sociale categorieën werden (vrijwel) niet genoemd. Fasen in het polarisatieproces Polarisatie tussen bevolkingsgroepen kent meerdere aspecten, die als een proces kunnen worden opgevat (Van Wonderen, 2008; Trendanalyse polarisatie en radicalisering, 2009). Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen cognitie, emotie en gedrag. Deze kunnen zich op individueel- en buurtniveau manifesteren. Cognitie is kennis, in dit geval kennis over bevolkingsgroepen en over verschillen tussen bevolkingsgroepen. Dit houdt in dat personen bevolkingsgroepen associëren met bepaalde kenmerken evenals dat zij vinden op deze kenmerken te verschillen van buurtgenoten uit andere bevolkingsgroepen. Over processen van attributie van kenmerken aan groepen is veel bekend geworden binnen sociaal psychologische onderzoekstradities op het gebied van stereotypering en social identity theory (Tajfel & Turner, 1986). Deze attributie gaat doorgaans gepaard met negatieve emoties ten opzichte van (leden van) andere bevolkingsgroepen. Mensen kunnen een onprettig of vervelend gevoel krijgen als zij een discrepantie ervaren tussen de eigen opvattingen, normen en waarden of gedrag en die van andere bevolkingsgroepen in de buurt. Onder onprettig of vervelend gevoel vallen emoties zoals irritatie, frustratie, vervreemding. Dit kan eventueel leiden tot ‘spanningen’ of mensen voelen zich angstig of bedreigd.

4

In samenwerking met de Leerstoel Veiligheid en Burgerschap van de Vrije Universiteit en dienst O+S van de gemeente Amsterdam.

CPS 2011-1, nr. 18

55


Tenslotte kan polarisatie zichtbaar worden door gedrag dat volgt op de negatieve emoties zoals intimidatie of subtieler gedrag als vermijding en pesten. Incidenten in buurten komen geregeld in de landelijke media en voeden zo het landelijk debat. Polarisatie in buurten is een aanjager van een mechanisme dat de sociale samenhang en solidariteit in de gehele Nederlandse samenleving bedreigt. De aanpak van polarisatie in buurten is ook hierom bijzonder beleidsrelevant. Figuur 1. Het polarisatieproces in fasen

3. Achtergronden van polarisatie We bespreken in deze paragraaf vijf factoren die blijkens onze theorie- en literatuurverkenning een rol kunnen spelen bij het ontstaan van polarisatie in buurten.

3.1 Etnische diversiteit De etnische diversiteit in buurten is de eerste factor die een rol kan spelen bij het ontstaan van polarisatieprocessen. Verschillende theorieën zijn van toepassing op de relatie tussen etnische diversiteit, wederzijdse beeldvorming en relaties tussen bevolkingsgroepen. De eerste theorie die wij bespreken is de sociale identificatie theorie. De sociale identificatie theorie (Tajfel, 1982; Turner, 1999) stelt dat er geen sprake hoeft te zijn van een werkelijk (belangen)conflict voor het ontstaan van negatieve denkbeelden en spanningen tussen bevolkingsgroepen. Enkel door de aanwezigheid van meerdere sociale groepen ontstaat een behoefte aan groepsidentiteit. Mentale processen resulteren in een negatieve houding tegenover andere bevolkingsgroepen en een daarmee samenhangende positieve houding tegenover de eigen groep: etnocentrisme. Men identificeert zich met de eigen groep omdat individuele leden van die groep grotendeels dezelfde kenmerken hebben, bijvoorbeeld dezelfde religie. De groepen waarmee men zich het minst identificeert hebben kenmerken die het minst lijken op die van de eigen groep. In wijken met een grote diversiteit aan etnische groepen, zullen volgens de sociale identificatietheorie de tegenstellingen tussen de verschillende etnische groepen zich versterken. Dit komt tot uitdrukking in wij-zij denken tussen de groepen, dat weer resulteert in een negatievere houding ten aanzien van elkaar.

56

CPS 2011-1, nr. 18


Ook de realistische conflict theorie voorspelt in etnisch diverse wijken meer wij-zij tegenstellingen. Competitie om schaarse goederen en de perceptie van dreiging leiden tot een negatieve, vijandige houding ten opzichte van andere (etnische) groepen (Sherif, 1967; LeVine & Campbell, 1965). De realistische conflict theorie stelt dat stereotypen hiervan het gevolg zijn. Deze competitie om schaarse goederen en dreiging is groter onder mensen met een lagere sociaal-economische status. Etnocentrisme en stereotypering zijn, volgens Campbell, het automatische en noodzakelijke gevolg van dit proces. De contacthypothese (Allport, 1954; Pettigrew, 1998) stelt dat bestaande vooroordelen en stereotypen tussen bevolkingsgroepen juist zullen verminderen naarmate interpersoonlijk contacten tussen de betreffende groepen toenemen. Een aantal voorwaarden en factoren zijn gesteld waaronder deze stereotypeverandering het meest waarschijnlijk is. De kans op vermindering is het grootst als het wederzijds contact frequent, langdurig en gevarieerd is. Daarnaast geldt dat de invloed van het contact op de verandering van vooroordelen en stereotypen het grootst is wanneer de contactpersonen een gelijke status bezitten, een gezamenlijk doel trachten te bereiken en ondersteund worden door de omgeving. In tegenstelling tot de realistische conflicttheorie gaat de contacthypothese van een positieve invloed van etnische diversiteit op het aantal inter-etnische contacten en daarmee op etnische tolerantie uit. Het achterliggende idee is dat buurtbewoners in wijken met een diverse etnische samenstelling meer ontmoetingskansen hebben en daarmee meer kansen om elkaar beter te leren kennen. De laatste jaren zijn er echter ook tegengestelde effecten van intergroepcontact gevonden, waardoor er twijfel is gerezen over de algemene geldigheid van de hypothese. Er is kritiek op de contacttheorie geuit. Meer contact leidt niet altijd tot acceptatie en tolerantie. Onderzoek in Nederlandse buurten met veel verschillende etnische groepen (Dagevos, 2005; Van der Laan-Bouma, 2005; Gijsberts en Dagevos, 2007; Tolsma, Van der Meer & Gesthuizen, 2009) wijst uit dat ontmoetingen tussen leden van verschillende bevolkingsgroepen ongeconditioneerd zijn en een vluchtig karakter hebben. Uit onderzoek van onder meer Van Niekerk, Sunier & Vermeulen (1989) blijkt dat mensen die op deze wijze met elkaar in contact komen daarin juist een bevestiging kunnen vinden van bestaande (voor)oordelen en stereotypen. Het resultaat van intergroepscontact is volgens critici vooral afhankelijk van de omstandigheden waaronder dat contact plaatsvindt (Shadid, 1998). Spontane contacten tussen bevolkingsgroepen kunnen bij verschillende opvattingen of leefstijlen leiden tot wederzijds onbegrip en zelfs tot verdere stigmatisering en polarisatie leiden. Robert Putnam laat in een recent artikel (2007) zien dat naarmate een woonbuurt etnisch meer gemengd is, dit juist resulteert in minder sociaal vertrouwen, minder sociale netwerken en minder burgerschap. Op basis van een onderzoek in 40 Amerikaanse woonbuurten claimt Putnam dat etnische diversiteit in de woonbuurt het onderling vertrouwen tussen bewoners (binnen én tussen) bevolkingsgroepen ondermijnt. Putnam stelt: hoe groter de etnische diversiteit is in een wijk, gemeten met de Herfindahlindex5, hoe minder sociaal vertrouwen tussen bevolkingsgroepen. Putnam stelt verder dat “in ethnically diverse neighbourhoods people tend to hunker down. Trust (even of one’s own race) is lower, altruism and community cooperation rarer, friends fewer‘ (p.137). (…) ‘In colloquial language, people living in ethnically diverse settings 5

Zie paragraaf 4.2 voor een toelichting op de Herfindahl-index

CPS 2011-1, nr. 18

57


appear to ‘hunker down’ – that is, to pull in like a turtle’ (p.149).” Kortom, mensen trekken zich terug als een schildpad in zijn schild. Putnam verwerpt op grond van zijn onderzoeksbevindingen de eerder besproken contacthypothese. Hij stelt daarnaast ook dat etnische diversiteit (en daarmee vergroting van de kansen op contact tussen etnische groepen) niet alleen resulteert in verminderd sociaal vertrouwen tussen etnische groepen (zoals ook voorspelt door de conflicthypothese), maar tevens in verminderd sociaal vertrouwen binnen etnische groepen. Putnam formuleert op basis van dit resultaat een nieuwe hypothese: de constricthypothese. Deze hypothese luidt: ‘sociaal vertrouwen binnen en tussen bevolkingsgroepen (en daarmee bindend en overbruggend sociaal kapitaal) neemt af naarmate een buurt etnisch diverser is’. Samengevat stelt de constricthypothese dat in een heterogene buurt zowel bonding als bridging sociaal kapitaal afneemt, wat leidt tot anomie en sociale isolatie6. Tot slot geldt in etnisch diverse wijken dat bewoners minder bekend en vertrouwd zijn met elkaar. Belangrijker dan persoonlijk contact is dat bewoners over voldoende informatie beschikken om elkaar te herkennen en sociaal weten te plaatsen (‘men kent elkaar niet, maar is wel bekend met elkaar’). Dit wordt aangeduid met de term ’publieke familiariteit’ (Blokland, 2008). Wanneer ’publieke familiariteit ontbreekt kunnen bewoners het gevoel krijgen dat hun straat of buurt niet langer van henzelf is, het wordt dan lastig om anderen aan te spreken op hun (onfatsoenlijk) gedrag. Er is dan sprake van mistrust: de anonieme verhouding van bewoners tot elkaar en het niet kunnen inschatten wat men van elkaar kan verwachten (‘men weet het simpelweg niet meer’). In zulke omstandigheden kunnen negatieve verhoudingen tussen bevolkingsgroepen makkelijker ontstaan. Samengevat, veronderstellen we op basis van deze theorieën dat er sprake is van een samenhang tussen de etnische diversiteit in een buurt en polarisatie.

3.2. Fysieke en sociale overlast en criminaliteit De volgende risicofactor voor het ontstaan van polarisatie in buurten betreft de beleving door bewoners van fysieke en sociale overlast en criminaliteit in de buurt. Relevante theorieën in dit verband zijn social disorganisation theory en collective efficacy theory. Sociale disorganisatie wordt gedefinieerd als het onvermogen om gemeenschappelijke waarden te realiseren en om effectieve sociale controle hierop uit te oefenen (Morenoff, Sampson & Raudenbush, 2001). Social disorganisation theory beweert dat een gebrek aan sociale organisatie resulteert in afnemend sociaal vertrouwen, wat wordt veroorzaakt door tekortschietende informele sociale controle. De laatste jaren wordt het belang van de sociale organisatie van de buurt steeds meer onderkend, mede vanwege de invloedrijke publicaties van Sampson en collega’s (onder andere Sampson & Raudenbusch, 2004). Zij introduceerden de term collective efficacy, dat het vermogen van een groep om een doel te bereiken betreft. Specifiek voor een buurt gaat het dan vooral om de effectiviteit van de informele sociale controle, zoals bewoners die elkaar wel of niet aanspreken op ongewenste gedragingen. Volgens social disorganisation theory en collective efficacy theory staat in buurten met veel fysieke overlast (graffiti, verloedering) en sociale overlast (burenoverlast, rondhangende jongeren, drugs- en drankoverlast) en kleine,

6

58

Bonding sociaal kapitaal wil zeggen dat binnen een bevolkingsgroep sprake is van sterke onderlinge bindingen tussen individuen, waarbij wederkerigheid, vertrouwen, solidariteit en betrokkenheid centraal staan. Bridging sociaal kapitaal is de capaciteit om diverse bevolkingsgroepen te verenigen en te verbinden. CPS 2011-1, nr. 18


zichtbare criminaliteit (zoals vernielingen) het vertrouwen en de verstandhouding tussen bevolkingsgroepen onder druk (Morenoff et al., 2001; Sampson & Raudenbusch, 2004). Buurtgerelateerde overlast en criminaliteit vergroot de kans op het ontstaan van spanningen op twee manieren. In de eerste plaats ondermijnen sociale overlast en verloedering de effectiviteit van de informele sociale controle (‘bewoners die elkaar op hun gedrag aanspreken of corrigeren’). Bewoners dienen bereid te zijn om elkaar aan te spreken op hun gedrag. Daartoe moeten ze erop kunnen vertrouwen dat ook andere buurtbewoners bereid zijn om in te grijpen als dat nodig is (Bolt, Van Kempen & Van Beckhoven, 2008). In wijken met veel sociale overlast en verloedering is informele sociale controle niet meer vanzelfsprekend. Het risico ontstaat dat overlastgevend gedrag ‘normaal’ gevonden gaat worden, dat de drempel verhoogt om elkaar aan te spreken. Bovendien belemmeren anonimiteit en culturele- en taalverschillen onderlinge communicatie over (on)gewenst gedrag in de wijk. Veel mensen in vooral multiculturele wijken weten niet goed ‘hoe’ de ander aan te spreken, of durven dit niet, men weet niet welke reactie men kan verwachten. Onderlinge irritaties worden niet uitgesproken. Overlastsituaties en verloedering ondermijnen bovendien het veiligheidsgevoel, niet omdat ze allemaal zo ernstig zijn, maar omdat ze het idee laten postvatten dat de straat ‘niemandsland’ is en dat het samenleven zelf is aangetast (Van Stokkom, 2008). In de tweede plaats hangt onveiligheidsbeleving in buurten sterk samen hangt met aan jongeren gerelateerde overlast, onveiligheid en criminaliteit. Van den Brink & Schuyt (2003) wijzen bijvoorbeeld op het feit dat overlast en intimiderend gedrag in de openbare ruimte niet te onderschatten factoren zijn in de wijze waarop burgers hun omgeving beleven. Van Gemert (2006) laat zien dat overlastgevend en soms intimiderend gedrag van groepen hangjongeren polarisatie in de hand kan werken. Zich vervelende jongeren veroorzaken overlast en maken dingen kapot. Daarop ontstaan aanvaringen met buurtbewoners en winkeliers. Degenen die klagen, kunnen de groep tegen zich in het harnas jagen waarna kleine incidenten uit kunnen groeien tot slepende conflicten die diep ingrijpen in de buurt. Groepjes jongeren die rondhangen in de openbare ruimte dragen bij aan ‘het niet thuisvoelen op straat’ van buurtbewoners en het niet kunnen inschatten van anderen (mistrust) (zie bijvoorbeeld Blokland, 2007). Omdat allochtone jongeren oververtegenwoordigd zijn in jeugdgroepen die rondhangen in de buurt, en relatief vaak zijn betrokken bij zichtbare overlast en criminaliteit in de publieke ruimte, kan dit de negatieve beeldvorming over bepaalde bevolkingsgroepen. Op basis van de bovenstaande overwegingen verwachten we dat overlast en criminaliteit in de buurt, met name veroorzaakt door jongeren, samengaat met polarisatie in een buurt.

3.3. Functioneren van de politie Als polarisatie in wijken gerelateerd is aan zichtbare problemen en overlast waar men dagelijks mee te maken heeft, zoals jongerenoverlast, intimidatie, geluidsoverlast, verloedering en vandalisme, dan is inzet van de politie hierop mogelijk een protectieve factor die processen van polarisatie kan tegengaan. Het optreden van de politie kan

CPS 2011-1, nr. 18

59


namelijk belangrijk zijn voor het veiligheidsgevoel van bewoners. Veiligheidsprioriteiten die worden gesteld door bewoners en politie lopen echter niet altijd synchroon (Van Wonderen & Engbersen, 2010). Hoewel de politie haar best doet de veiligheid in wijken te vergroten blijft een deel van de bewoners zich toch onveilig voelen. Dit wordt ook wel de ‘policing paradox’ genoemd, waarbij dalende criminaliteitscijfers samengaan met stijgende gevoelens van onveiligheid, maar ook met dalend vertrouwen in de politie. Bewoners maken zich namelijk allereerst zorgen over overlast, en minder over misdaadproblemen (Van Stokkom, 2008). Voor bewoners blijkt dus vooral van belang te zijn dat de nadruk van de politie niet alleen op repressie ligt. Belangrijker is de zichtbaarheid voor bewoners van de inspanningen van de politie, de benaderbaarheid van de politie en het gevoel van bewoners dat de politie zich richt op de problemen die er volgens bewoners het meest toe doen (vergelijk het concept van Reassuring Policing, Innes 2005). In een recent verschenen rapport van de Politieacademie (Adang, Quint & Van der Wal, 2010) bevestigen de onderzoekers de conclusie dat etnische spanningen en incidenten in wijken kunnen worden voorkomen indien de nadruk van de politie niet alleen op repressie ligt. Belangrijker is de (zichtbare) aanwezigheid en benaderbaarheid (door bewoners en professionals) van agenten in de wijken en de nauwe samenwerking van de politie met andere organisaties zoals buurten jongerenwerk, straatcoaches, ondernemers, kerken en moskeeën en scholen. In het bijzonder is de rol van de wijkagent relevant (Adang et al., 2010). Hij kent immers de problemen in de wijk en heeft, als het goed is, regelmatig overleg met sleutelpersonen en bewoners in de wijk. Op basis hiervan, verwachten we een samenhang tussen tevredenheid over de politie en polarisatie. In buurten waar bewoners meer tevreden zijn over het functioneren van de politie, zal minder sprake zijn van polarisatie.

3.4. Sociaal-economische status Ook de sociaal-economische status (SES: inkomen, werk, opleiding) van een buurt kan een rol spelen bij het ontstaan van polarisatieprocessen. De eerder besproken etnische competitietheorie (Sherif, 1967; LeVine & Campbell, 1965) suggereert dat in wijken met een lage sociaal-economische status meer competitie bestaat tussen bevolkingsgroepen. De motieven hierachter zijn een gevoel van achterstelling en het geloof dat de aanwezigheid van andere bevolkingsgroepen een bedreiging is voor de kansen op baanzekerheid. Ook de wijkoriëntatie van bewoners speelt een rol bij het ontstaan van negatieve opvattingen ten aanzien van andere bevolkingsgroepen. Bewoners met een lage sociaaleconomische status hebben een hogere buurtgerichtheid: ze brengen meer tijd door in de eigen wijk, en hun sociale netwerk is vaker geconcentreerd in de eigen wijk (RMO, 2009). Hierdoor worden ze vaker dan bewoners met een hoge sociaal-economische status geconfronteerd met de problemen in een buurt, evenals met de bevolkingsgroepen die deze problemen veroorzaken. Op basis van voornoemde theorieën kunnen we verwachten dat in buurten waar veel mensen wonen met een lage economische status er een grotere kans is dat negatieve opvattingen ten aanzien van andere bevolkingsgroepen worden ontwikkeld.

60

CPS 2011-1, nr. 18


3.5. Botsende gedragsstijlen en opvattingen Een volgende factor die een rol kan spelen in polarisatieprocessen is het botsen van gedragsstijlen en opvattingen tussen bevolkingsgroepen. In buurten met een grote diversiteit aan bevolkingsgroepen zijn er minder waarden en normen die vanzelfsprekend gedeeld worden, wat tot onduidelijkheid, ontoelaatbaar gedrag, veel ergernis en gevoelens van onveiligheid kan leiden (Bolt & Torrance, 2005). Het samenleven in de wijk hangt mede af van de mate waarin er gelijkgerichte opvattingen bestaan over (ongeschreven) regels in de buurt. Ongeschreven regels gaan over gewenst gedrag (bijvoorbeeld het elkaar groeten), maar gaan ook ongewenst gedrag tegen. Veel gehoorde conflicten over wat er wel en niet ‘hoort’ in de openbare ruimte betreffen het schoonhouden van semi-private (trappenhuizen, portieken) en publieke ruimten, het verkeerd aanbieden van huisvuil, en het tot ‘s avonds laat buitenspelen van (allochtone) kinderen (Blokland, 1998).

4. Dataverzameling, operationalisering en analyse 4.1. Dataverzameling Om te bepalen of de op theorie gebaseerde factoren ook werkelijk een rol spelen, zijn analyses uitgevoerd op de gegevens van de Amsterdamse Veiligheidsmonitor 2008, die jaarlijks cross-sectioneel wordt afgenomen onder inwoners van de politieregio Amsterdam-Amstelland. De gehele Amsterdamse Veiligheidsmonitor 2008 bevat gegevens van 12.366 respondenten, per maand zijn ongeveer 1000 respondenten geënquêteerd. Om een steekproef ten kunnen realiseren waarin alle bevolkingsgroepen representatief zijn vertegenwoordigd worden respondenten op verschillende wijzen benaderd: schriftelijk, telefonisch, internet, face-to-face interviews en in verschillende talen. Van alle respondenten is 69% is van autochtone afkomst en 31% van allochtone afkomst (hoofdzakelijk Amsterdammers van Marokkaanse, Turkse of Surinaamse herkomst). Van de respondenten woont 81% in de stad Amsterdam en 19% in randgemeenten zoals Aalsmeer, Oudhoorn en Diemen. Door de lengte van de vragenlijst zijn niet alle blokken vragen in de Amsterdamse Veiligheidsmonitor altijd aan alle respondent gesteld. Hiernaast hebben wij in de multi-level analyses alleen de respondenten uit Amsterdam in beschouwing genomen. Hierdoor ligt het aantal geanalyseerde respondenten per vragenblok over het algemeen tussen de 5000 en 9000 personen. Alleen het blok vragen over het functioneren van de politie is aan een kleiner aantal respondenten voorgelegd (ongeveer 1500 personen).

4.2. Operationalisering Polarisatie In de Amsterdamse Veiligheidsmonitor is een blok van zeven items opgenomen die betrekking hebben op het samenleven in buurten. Vijf items meten vertrouwen in de buurt, twee items hebben expliciet betrekking op polarisatie in buurten zoals door ons gedefinieerd:

CPS 2011-1, nr. 18

61


1. In deze buurt wonen bevolkingsgroepen waar ik niet zo positief over denk; 2. Ik voel wel eens spanningen met buurtgenoten die uit een andere cultuur dan ikzelf afkomstig zijn. De Amsterdamse Veiligheidsmonitor geeft hiernaast informatie over de thema’s die als relevant voor polarisatieprocessen naar voren zijn gekomen in ons theoretisch kader: ervaren fysieke en sociale overlast en ervaren criminaliteit; veiligheidsbeleving; vertrouwen politie in de buurt; sociaal economische status; etnische diversiteit buurt.7 Hieronder lichten we toe hoe deze thema’s geoperationaliseerd zijn binnen het onderzoek8. Ervaren fysieke en sociale overlast en ervaren criminaliteit In de Veiligheidsmonitor is voor 25 verschillende voorvallen/misdrijven nagegaan hoe vaak deze volgens respondenten in de buurt voorkomen9. In het huidige onderzoek zijn 18 voorvallen/misdrijven, die volgens het theoretisch kader relevant kunnen zijn bij polarisatie, in de analyses meegenomen. De voorvallen/misdrijven vallen binnen drie categorieën: ervaren sociale overlast; ervaren verloedering en vervuiling; ervaren criminaliteit. Veiligheidsbeleving De veiligheidsbeleving van de respondent in de buurt is door middel van twee trapsgewijze vragen in kaart gebracht: ‘Voelt u zich wel eens onveilig in uw eigen buurt’ en ‘Voelt u zich vaak, soms of zelden onveilig in uw eigen buurt’. Vertrouwen politie in de buurt Door middel van 22 items wordt in de Veiligheidsmonitor vastgesteld hoe de respondenten het functioneren van de politie ervaren. Sommige items gaan over het functioneren van de politie in de buurt, andere over het functioneren van de politie in het algemeen. In dit onderzoek zijn drie items over het functioneren van de politie in de buurt opgenomen (drie negatief en drie positief geformuleerde)10. Sociaal economische status en etnische diversiteit van buurten Ten behoeve van het toetsen van de rol van etnische diversiteit en sociaal-economische status hebben we extra demografische kenmerken van buurten gekoppeld aan de data van de Veiligheidsmonitor. Dit betreffen dus objectieve buurtkenmerken die op basis van woonbuurt aan de individuen zijn toegekend. De sociaal-economische status van 7

Het thema ‘botsende gedragsstijlen en opvattingen’ maakt geen deel uit van de Amsterdamse Veiligheidsmonitor noch zijn aanvullende data uit externe bronnen beschikbaar, en wordt in de analyses daarom buiten beschouwing gelaten. 8 Belangrijk is hierbij op te merken dat ‘Ervaren fysieke en sociale overlast en ervaren criminaliteit’, ‘Veiligheidsbeleving’ en ‘Vertrouwen in de politie in de buurt’ buurtkenmerken betreffen zoals ze door individuen ervaren worden. 9 Antwoordcategorieën: komt vaak voor, komt soms voor, komt (bijna) nooit voor, weet niet/geen mening. 10 Antwoordcategorieën: helemaal mee eens, mee eens, neutraal, niet mee eens, helemaal niet mee eens, weet niet/geen mening.

62

CPS 2011-1, nr. 18


een buurt is gemeten door drie verschillende kenmerken: het gemiddelde opleidingsniveau, het gemiddelde inkomen van huishoudens en het aandeel niet-werkende werkzoekenden. De etnische diversiteit is op twee manieren in kaart gebracht: 1) het percentage nietwesterse allochtonen in een buurt; 2) Het berekenen van de ‘Herfindahlindex’. De Herfindahl-index toont de kans dat twee random geselecteerde individuen uit verschillende etnische groepen komen en loopt van 0 tot 1. De score 1 duidt op volledige diversiteit, de score 0 op geen enkele diversiteit (in de buurt woont maar één etnische groep). Door deze index te gebruiken, wordt aandacht besteed aan de diversiteit tussen verschillende allochtone herkomstgroepen. Individuele achtergrondkenmerken Ook individuele achtergrondkenmerken kunnen van invloed zijn op beleving van polarisatie. Om op een juiste wijze te kunnen bepalen hoe (ervaren) buurtkenmerken polarisatie beïnvloeden, wordt daarom voor de volgende achtergrondkenmerken gecontroleerd11: sekse, leeftijd, opleidingsniveau (hoogste voltooide opleiding), etniciteit (gebaseerd op geboorteland ouders, volgens de definitie van het Nederlandse Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)).

4.3. Analysemethode De analysemethode die we hebben toegepast om de verwachtingen te toetsen is de zogenaamde multi-level analyse. Dit is een regressieanalyse waarin gecorrigeerd wordt voor de overeenkomsten die er zijn tussen individuen omdat ze in dezelfde buurt wonen. Deze analyse dient uitgevoerd te worden wanneer een deel van de te verklaren variantie op buurtniveau ligt12. Zowel buurt- als individuele kenmerken kunnen in de multi-level analyses meegenomen worden13. De twee polarisatie-items worden als afhankelijke variabele in deze analyse opgenomen. Met andere woorden: de analyse dient er toe de variantie in de scores op deze twee items te verklaren. Zoals eerder gesteld, zijn de individuele kenmerken sekse, leeftijd, opleidingsniveau en herkomst als controlevariabelen opgenomen. Voordat we op de bevindingen van de multi-level analyses ingaan, komen eerst de resultaten van enkele beschrijvende analyses op de polarisatie-items aan de orde. We beschrijven eerst multi-level analyses waarin we het verband toetsen tussen de afzonderlijke factoren en polarisatie. Bijvoorbeeld, de relatie tussen de ervaren ‘fysieke en sociale overlast en criminaliteit’ en polarisatie wordt geanalyseerd evenals de relatie tussen ‘de waardering van het functioneren van de politie’ en polarisatie. Afsluitend is een overall analyse uitgevoerd over de factoren die blijkens de afzonderlijke analyses een significante samenhang hebben met scores op de polarisatie items.

11 Met andere woorden, er wordt gekeken naar de invloed van de buurtkenmerken, met constant houding van de achtergrondkenmerken. 12 Respectievelijk 8 en 4% van de variantie in de scores op de twee polarisatie-items ligt op buurtniveau, 92 en 96% op individueel niveau. Dit is een redelijk standaard verdeling in onderzoek met een buurt en individueel level. 13 De analyses zijn uitgevoerd met Mlwin (Rasbash et al. 2009). CPS 2011-1, nr. 18

63


5. Resultaten Ongeveer één op de vijf Amsterdammers is het eens met de beide stellingen die polarisatie in de buurt operationaliseren: 21% van de respondenten is het eens met de stelling “In deze buurt wonen bevolkingsgroepen waar ik niet zo positief over denk” en 19% met de stelling “Ik voel wel eens spanningen met buurtgenoten die uit een andere cultuur dan ikzelf afkomstig zijn”. Wanneer gekeken wordt naar de scores op de polarisatie-items in verschillende Amsterdamse stadsdelen en buurten14 komt er veel variatie naar voren. Zo fluctueert het aandeel respondenten dat aangeeft dat er in de buurt bevolkingsgroepen wonen waar hij/zij niet zo positief over denkt tussen de 8% en bijna 35%. En bij de buurten is er zelfs nog meer spreiding in de scores. In verschillende buurtcombinaties geven tot 40% van de bewoners aan niet positief te denken over andere bevolkingsgroepen in buurt, en tot 36% van de bewoners geeft aan wel eens spanningen te ervaren met buurtgenoten uit andere culturen. De spreiding van scores op de polarisatie items tussen stadsdelen en buurten onderling is kortom aanzienlijk, op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat scores op de polarisatie items voldoende differentiëren tussen wijken en daarmee beleidsmatig relevante informatie opleveren. Tabel 1. Scores op polarisatie-items naar gemeenten in Amsterdam-Amstelland, % (helemaal) eens In deze buurt wonen bevolkingsgroepen waar ik niet zo positief over denk Amsterdam Aalsmeer Diemen Uithoorn Duivendrecht Kudelstraat Amstelveen De Kwakel Ouderkerk a/d Amstel

21% 19% 18% 16% 13% 13% 11% 10% 5%

Ik voel wel eens spanningen met buurtgenoten die uit een andere cultuur dan ikzelf afkomstig zijn 19% 14% 13% 12% 14% 9% 11% 11% 6%

In tabel 1 staan de scores op de polarisatie-items in alle gemeenten in de politieregio Amsterdam-Amstelland. Het valt op dat ook buiten Amsterdam, in kleinere gemeenten zoals Aalsmeer en Uithoorn, behoorlijk wat inwoners niet positief denken over sommige bevolkingsgroepen in hun buurt of zelfs spanningen met buurtgenoten uit andere culturen ervaren. Polarisatie naar bevolkingsgroep Het blijkt dat gevoelens van polarisatie niet zijn voorbehouden aan uitsluitend autochtone Nederlanders. Antilliaanse, Marokkaanse en Surinaamse Amsterdammers geven 14 Hier wordt in feite bedoeld Amsterdamse buurtcombinaties. Zoals eerder gesteld gebruiken wij omwille van de leesbaarheid liever de term buurten dan de administratieve term buurtcombinatie. Zie ook voetnoot 4. Ten tijde van het onderzoek telde Amsterdam 14 stadsdelen en 97 buurtcombinaties. Een buurtcombinatie heeft een gemiddelde schaalgrootte van 8.000 inwoners.

64

CPS 2011-1, nr. 18


in ongeveer even grote mate als Nederlanders aan dat er in hun buurt bevolkingsgroepen waarover men niet zo positief denkt, of waarmee men weleens spanningen ervaart. Opvallend is de hoge score op polarisatie van respondenten van Turkse herkomst: 33% is het eens met het eerste item (niet positief denken over bevolkingsgroepen in de buurt) en 27% met het tweede item (spanningen met buurtgenoten met een andere cultuur). Zie tabel 2 voor een overzicht van de scores naar bevolkingsgroep Tabel 2. Scores op polarisatie-items in Amsterdam, naar herkomstgroepering, % (helemaal) eens

Turken Antillianen/Arubanen Surinamers Overige bevolkingsgroepen Autochtonen Marokkanen

In deze buurt wonen bevolkings- Ik voel wel eens spanningen met groepen waar ik niet zo positief buurtgenoten die uit een andere over denk cultuur dan ikzelf afkomstig zijn 33% 27% 23% 18% 22% 18% 21% 19% 20% 19% 20% 19%

Etnische diversiteit Op basis van verschillende theorieën (conflicthypothese, constricthypothese, realistic conflict theory en sociale identificatie theorie) hebben we de verwachting geuit dat in buurten waar veel etnische groepen samenleven, een verhoogde kans op polarisatie kan worden verwacht. Om deze hypothese te toetsen hebben we de scores op de beide polarisatie-items afgezet tegen etnische diversiteit in de bevolkingsopbouw op het niveau van buurtcombinaties. Als eerste maat voor etnische diversiteit hebben we gebruik gemaakt van de zogeheten Herfindahlindex. De tweede maat voor etnische diversiteit die we hebben gebruikt is het aandeel niet-westerse allochtonen in een buurt. De samenhangen tussen de twee maten voor etnische diversiteit en polarisatie zijn grafisch weergegeven in figuren 2 en 315. Figuur 2 laat zien dat buurten met een hogere etnische diversiteit ook een hogere mate van polarisatie kennen. Uit figuur 3 kan afgelezen worden dat een toename van het aandeel niet-westerse allochtonen eveneens samenhangt met meer polarisatie. Hierbij lijkt echter sprake te zijn van een afkappunt rond 30 tot 40% niet-westerse allochtonen. Tot dit percentage niet-westerse allochtonen lijkt de polarisatie in de buurt lineair te stijgen. Boven dit aandeel lijkt de polarisatie niet meer toe te nemen en stabilisatie op te treden. De vraag of er werkelijk sprake is van een dergelijk afkappunt en waar dit punt dan exact ligt, leent zich voor nader onderzoek.

15 De scores op de twee polarisatie-items zijn voor deze figuren samengevoegd. CPS 2011-1, nr. 18

65


Figuur 2. Etnische diversiteit (Herfindahl index) en polarisatie in een buurt16

Bron: Amsterdamse Veiligheidsmonitor 2008

Figuur 3. Percentage niet-westerse allochtonen en polarisatie in een buurt

Bron: Amsterdamse Veiligheidsmonitor 2008

16 De Herfindahl-index (x-as) toont de kans dat twee random geselecteerde individuen uit verschillende etnische groepen komen en loopt van 0 tot 1. De score 1 duidt op volledige diversiteit, de score 0 op geen enkele diversiteit (in de buurt woont maar één etnische groep). In Amsterdam fluctueert deze score van 0.22 (Waterland) tot 0.80 (Indische Buurt Oost). De y-as representeert de score op polarisatie, deze score loopt van minimaal 1 tot maximaal 5.

66

CPS 2011-1, nr. 18


Fysieke en sociale overlast en criminaliteit Op basis van de literatuur verwachten we dat de beleving van bewoners van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid in de buurt samenhangt met polarisatie. Vooral aan jongeren gerelateerde overlast en criminaliteit kan een belangrijke rol toegedicht worden. In de Amsterdamse Veiligheidsmonitor is een groot aantal vraagstellingen opgenomen die betrekking hebben op verschillende vormen van criminaliteit en overlast. Belangrijk om op te merken, is dat niet de feitelijke criminaliteit en overlast betreft, maar de door bewoners gerapporteerde criminaliteit en overlast in de buurt. Tabel 3 toont de resultaten van de multi-level analyses waarin deze (verklarende) variabelen zijn opgenomen. De tabel toont de zogeheten ‘b-waarden’, die aangeven in hoeverre de score op het polarisatie-item toeneemt indien de desbetreffende variabele met een punt toeneemt17 In de analyses zijn de vier thema’s, verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid, in eerste instantie afzonderlijk opgenomen (kolommen 1 en 2)18. Deze eerste analyses bevestigen dat er een samenhang is tussen polarisatie en ervaren verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid in de buurt. Naarmate een bewoner meer verloedering, sociale overlast en criminaliteit in de buurt ervaart en zich onveilig in de buurt voelt, ervaart deze bewoner ook meer gevoelens van polarisatie. Elk van deze thema’s (uitgezonderd onveiligheidsbeleving) is samengesteld uit meerdere variabelen. Voor de individuele vormen van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid zijn nog twee opmerkelijke conclusies te trekken. Ten eerste dat in het bijzonder overlast van groepen jongeren samenhangt met hoge scores op de beide polarisatie-items. Ter vergelijking, de aanwezigheid van dronken mensen op straat hangt niet samen met polarisatie. Ten tweede is opvallend dat niet alle criminele gedragingen in de buurt gerelateerd zijn aan polarisatie. Jeugdcriminaliteit en bedreigingen bijvoorbeeld wel, vermogensdelicten (zoals diefstal uit auto’s en inbraak uit woningen) en drugsoverlast niet. Tot slot zijn alle in de Amsterdamse Veiligheidsmonitor opgenomen individuele vormen van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid samengenomen in één analysemodel. Doel van dit analysemodel was om vast te stellen in welke mate de individuele vormen van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid samenhangen met polarisatie in de buurt, wanneer ze tegelijkertijd in beschouwing genomen worden. Verschillende vormen van sociale overlast, de ervaren jeugdcriminaliteit, bedreigingen, en subjectieve onveiligheidsbeleving blijken de sterkste relatie te hebben met polarisatie. Samengevat, de resultaten geven steun aan de theorie dat zowel verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid verband houden met polarisatie tussen 17 De score op het eerste polarisatie-item (dat fluctueert tussen de 1 en de 5) ligt bijvoorbeeld gemiddeld .13 hoger voor respondenten die rapporteren dat rommel op straat wel eens voorkomt. 18 De items binnen de thema’s verloedering, sociale overlast, criminaliteit zijn als volgt gemeten: 0 (nooit), 1 (soms), 2 (vaak). De onveiligheidsbeleving is gemeten volgens vier schaalpunten: 0 (nooit), 1 (zelden), 2 (soms), 3 (vaak). CPS 2011-1, nr. 18

67


bevolkingsgroepen in buurten, maar dat in het bijzonder geldt voor jeugdgerelateerde, zichtbare overlast en criminaliteit. Tabel 3. Samenhang ervaren verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid in de buurt en de twee polarisatie-items (multi-level analyse) b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2 Vormen van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid in vier afzonderlijke modellen Model 1 “Ervaren sociale overlast” overlast groepen jongeren overlast omwonenden ongewenste aandacht (zoals nafluiten, naroepen) lastig vallen straat dronken mensen op straat Model 2 “Ervaren verloedering en vervuiling” bekladding muren/gebouwen rommel op straat hondenpoep Model 3 “Ervaren criminaliteit” jeugdcriminaliteit bedreiging vernieling telefooncellen etcetera geweldsdelicten beschadiging auto’s fietsendiefstal diefstal uit auto’s inbraak woningen straatroof drugsoverlast Model 4 “Onveiligheidsbeleving” onveiligheid buurt

b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2 Totaal-model. Alle vormen van verloedering, sociale overlast, criminaliteit en onveiligheid in één model

.15 .15

.19 .16 .16

.17 .10 .07

.10 .11 .07

.11 --

.13 --

--

--

.14 .13 .06

.17 .11 .04

----

----

.27 .14 .11 .08 .07 ------

.27 .19 .07 .05 .04 ------

.13 .09 .08 --------

.19 .10 ---------

.27

.29

.13

.12

1 = niet positief denken over bevolkingsgroepen in de buurt 2 = spanningen met buurtgenoten uit een andere cultuur – Alleen b-waarden van kenmerken die significant (p <.05) samenhangen met polarisatie, zijn in deze tabel opgenomen. – In elk model zijn controlevariabelen opgenomen: sekse, leeftijd, opleidingsniveau, etniciteit

Functioneren van de politie Tevredenheid over het functioneren van de politie in de buurt, geldt als een mogelijke beschermende factor voor polarisatie. Om dit te onderzoeken zijn zes items uit de Amsterdamse Veiligheidsmonitor die betrekking hebben op het functioneren van de politie in de buurt in een model opgenomen: drie items die een positieve oordeel over de politie meten, drie items met een negatieve lading. De analyses laten zien naarmate respondenten vaker aangeven dat de politie in de buurt bescherming aan de burgers biedt, er minder hoog wordt gescoord op polarisatie (tabel 4). Het oordeel 68

CPS 2011-1, nr. 18


over de efficiency van de aanpak van de politie heeft echter geen significant verband met polarisatie. De drie negatief geformuleerde items, hebben allen een significante samenhang met polarisatie. Deze items betreffen de zichtbaarheid van de politie voor bewoners19. Tabel 4. Samenhang tussen vertrouwen in de politie in de buurt en de scores op de twee polarisatieitems (multi-level analyse)

De politie biedt de burgers in deze buurt bescherming Je ziet de politie in de buurt te weinig De politie komt hier te weinig uit de auto De politie heeft te weinig tijd voor allerlei zaken (in deze buurt) De politie pakt de zaken in deze buurt efficiënt aan De politie doet in deze buurt haar best

model 1 b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2 -0.13 -0.10 0.08 0.05 0.06 0.05 0.06 0.05 -----

1 = niet positief denken over bevolkingsgroepen in de buurt 2 = spanningen met buurtgenoten uit een andere cultuur – Alleen b-waarden van kenmerken die significant (p <.05) samenhangen met polarisatie, zijn in deze tabel opgenomen. Controlevariabelen zijn: sekse, leeftijd, opleidingsniveau, etniciteit

Sociaal-economische status Op grond van theorieën over competitie tussen bevolkingsgroepen om schaarse zaken zoals werk en gevoelens van achterstelling (realistic conflict theory) en wijkgerichtheid van inwoners (wijkoriëntatie) verwachten we dat een lage sociaal economische status van een buurt samenhangt met een hogere mate van polarisatie. De sociaal economische status (SES) van de buurt wordt in dit onderzoek bepaald door drie indicatoren: het gemiddelde opleidingsniveau, het gemiddelde inkomen van huishoudens en het aandeel niet-werkende werkzoekenden. In tabel 5 wordt getoond in hoeverre de drie SES indicatoren samenhangen met de door de individu gerapporteerde polarisatie in de buurt20. De resultaten van multi-level analyses tonen aan dat alle drie SES indicatoren een significante samenhang hebben met de polarisatie-items. In buurten waar het gemiddelde opleidingsniveau hoger is, het gemiddelde huishoudeninkomen hoger en het aandeel niet-werkende werkzoekenden lager, is minder sprake van polarisatie. Samengevat: hoe hoger de sociaal economische status van de buurt, des te minder polarisatie. Overigens zien we dat het aandeel niet-werkende werkzoekenden in buurten iets sterk samenhangt met polarisatie dan de andere twee SES indicatoren. Waarom dit zo is, is een vraag voor nader onderzoek. Vanuit het theoretisch kader zijn enkele verklaringen af te leiden. In buurten met veel werkzoekenden kan de competitie om ‘schaarse banen’ tussen bevolkingsgroepen 19 De score op dit (en de andere vijf) items fluctueren tussen score 1 (helemaal niet mee eens) en 5 (helemaal mee eens). Per punt omhoog, neemt de polarisatie-score (range 1-5) respectievelijk met 0.13 en 0.10 punt af. 20 De drie buurtkenmerken hangen sterk met elkaar samen (correlaties tussen .55 en .61 op een maximale samenhang van 1.00) Om multicollineariteitsproblemen (dat is: door hoge samenhang worden individuele effecten van onafhankelijke variabelen arbitrair) te voorkomen worden de drie kenmerken niet in één regressiemodel opgenomen maar afzonderlijk getoetst. De variabelen zijn gestandaardiseerd, zodat ze onderling met elkaar vergeleken kunnen worden. CPS 2011-1, nr. 18

69


sterker zijn (realistic conflict theory). Ook is voorstelbaar dat in buurten met veel werkzoekenden, die gemiddeld meer tijd in de buurt doorbrengen dan werkenden, meer spontane contacten voorkomen tussen bevolkingsgroepen. Bij verschillende normen of leefstijlen kan dit leiden tot wederzijds onbegrip. Tabel 5. Samenhang gemiddeld opleidingsniveau, huishoudeninkomen en aandeel niet-werkende werkzoekenden in een buurt en de twee polarisatie-items (multi-level analyse)

gemiddeld opleidingsniveau gemiddeld huishoudeninkomen % niet-werkende werkzoekenden

model 1 b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2 -0.19 -0.12

model 2 b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2

-0.15

model 3 b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2

-0.11 0.21

0.16

1 = niet positief denken over bevolkingsgroepen in de buurt 2 = spanningen met buurtgenoten uit een andere cultuur – Alleen b-waarden van kenmerken die significant (p <.05) samenhangen met polarisatie, zijn in deze tabel opgenomen. – Controlevariabelen zijn: sekse, leeftijd, opleidingsniveau, etniciteit

Alle relevante factoren vergeleken Uit de beschreven analyses blijkt dat alle factoren die we conform de theorie hebben getoetst op het verband met polarisatie, substantieel samenhangen met polarisatie. Tot slot hebben een overall multilevel analyse uitgevoerd waarin al deze factoren zijn opgenomen. Om de analyse overzichtelijk te houden, zijn door middel van een factoranalyse individuele vraagstellingen tot overkoepelende constructen samengevoegd. Dit is uitgevoerd voor de vraagstellingen die betrekking hebben op de ervaren criminaliteit in de buurt, de ervaren sociale overlast in de buurt en de waardering van de politie in de buurt21. Om de verschillende kenmerken met elkaar te kunnen vergelijken, zijn de variabelen diversiteit in de buurt, opleidingsniveau in de buurt en het onveilig voelen in de buurt gestandaardiseerd22. In anaysemodel 1 (zie tabel 6) zijn de objectief gemeten buurtkenmerken opgenomen. Uit het model kan afgeleid worden dat zowel de diversiteit van de buurt als het gemiddelde opleidingsniveau van de buurt samenhangen met polarisatie. Hoe meer diversiteit in de buurt en hoe lager het opleidingsniveau van de buurt, des te hoger wordt gemiddeld in een buurt gescoord op de polarisatie-items. Opvallend, is dat het gemiddelde opleidingsniveau van de buurt meer van invloed is op het niet positief denken over andere bevolkingsgroepen, dan op het ervaren van spanningen met buurtgenoten uit een andere cultuur. 21 De ervaren criminaliteit bestaat uit de variabelen ‘ervaren bedreiging’ en ‘ervaren jeugdcriminaliteit’. De ervaren sociale overlast uit ‘overlast van groepen jongeren’, ‘overlast van omwonenden’ en ‘ongewenste aandacht (zoals nafluiten of naroepen op straat)’. De waardering van de politie in de buurt uit ‘De politie biedt de burgers in de buurt bescherming’, ‘Je ziet de politie in de buurt te weinig’, ‘De politie komt hier te weinig uit de auto’, ‘De politie heeft te weinig tijd voor allerlei zaken in deze buurt’. De sociaal economische status van de buurt wordt in deze analyse te geoperationaliseerd door het opleidingsniveau van de buurt. 22 De factorscores en de gestandaardiseerde variabelen hebben alle een gemiddelde van 0 en een standaarddeviatie van 1.

70

CPS 2011-1, nr. 18


Tabel 6. Samenhang alle relevante buurtkenmerken en twee polarisatie-items (multi-level analyse)

diversiteit buurt Opleidingniveau buurt onveilig voelen in de buurt ervaren criminaliteit in de buurt (vooral jeugdgerelateerd) ervaren sociale overlast in de buurt waardering politie in de buurt

model 1 b-waarde polarisatiepolarisatieitem 1 item 2 0.17 0.15 -0.15 -0.07



--

--

0.12

0.14

0.10

0.13

--

--

0.14

0.16

0.12

0.15

--

--

0.18

0.15

0.18

0.11

--

--

--

--

-0.14

-0.08

1 = niet positief denken over bevolkingsgroepen in de buurt 2 = spanningen met buurtgenoten uit een andere cultuur – Alleen b-waarden van kenmerken die significant (p <.05) samenhangen met polarisatie, zijn in deze tabel opgenomen. – Controlevariabelen zijn: sekse, leeftijd, opleidingsniveau, etniciteit

In model 2 voegen we het onveiligheidsgevoel van de respondent toe, evenals de ervaren criminaliteit en sociale overlast in de buurt. Deze variabelen blijken een deel van de samenhang van de diversiteit en het opleidingsniveau van de buurt met polarisatie weg te nemen. Dat de polarisatie hoger ligt in buurten met een hoge diversiteit en een laag opleidingsniveau wordt dus deels verklaard door het feit dat in deze buurten de (ervaren) onveiligheid, criminaliteit en sociale overlast hoger liggen23. Hierbij hangen de (ervaren) onveiligheid, criminaliteit en sociale overlast ongeveer in gelijke mate samen met polarisatie. In model 3 voegen we de waardering van de politie in de buurt aan het model toe. Ook deze factor blijkt onafhankelijk samen te hangen met polarisatie. Opmerkelijk, is dat een lagere waardering van de politie in de buurt meer samenhangt met niet positief denken over andere bevolkingsgroepen in de buurt, dan met het ervaren van spanningen. Samengevat concluderen we dat niet alleen objectieve buurtkenmerken zoals de etnische diversiteit in de buurt of het gemiddeld opleidingsniveau in de buurt bepalend zijn voor de mate voor polarisatie in een buurt, maar dat ook factoren zoals ervaren (jeugdgerelateerde) overlast en criminaliteit en de waardering van de politie in de buurt een belangrijke rol spelen bij polarisatie in buurten. In het volgende schema vatten we de resultaten van de theoretische verkenning en de empirische toetsing nog eens samen:

23 De relatie tussen de objectief gemeten buurtkenmerken en (ervaren) onveiligheid, sociale overlast en criminaliteit is in lijn met bevindingen van Tesser, Van Praag, Van Dugteren, Herweier & Van Der Wouden (1995). Zij lieten namelijk zien dat bewoners van buurten met een hoger percentage niet-westerse allochtonen en inwoners met een laag inkomen zich vaker onveilig voelen en meer buurtproblemen rapporteren.

CPS 2011-1, nr. 18

71


Schema Theorieën/ literatuur 1. Sociale identificatie theorie Realistische conflict theorie Conflicttheorie Constricttheorie Publieke familiariteit 2. Social disorganisation theory Collective efficacy theory

3. Policing paradox

4. Realistische conflict theorie Etnocentrisme Wijkoriëntatie

Factor Etnische diversiteit

Toetsing In etnisch diverse buurten is meer polarisatie, hetzelfde geldt voor buurten met meer niet-westerse allochtonen.

Fysieke en sociale overlast In buurten waar inwoners meer en criminaliteit overlast en criminaliteit ervaren, in het bijzonder zichtbare en terugkerende overlast door jongeren, is meer polarisatie. Waargenomen functioIn buurten waar bewoners het neren van de politie in de functioneren van de politie meer buurt waarderen, is minder polarisatie. Sociaal-economische In buurten met een lagere sociaal status economische status, is meer polarisatie.

6. Uitgebreid polarisatie meetinstrument Een van de doelstellingen van het onderzoek was om een meer uitgebreid meetinstrument te ontwikkelen en te valideren voor vroegtijdige signalering van polarisatie. We hebben eerder polarisatie gedefinieerd als een proces, waarbij de verscherping van tegenstellingen tussen groepen in wijken kan resulteren in spanningen tussen deze groepen. Een incident is vrijwel nooit de oorzaak van polarisatie in een buurt, maar het gevolg. Het tijdig signaleren door bestuurders en professionals van polarisatieprocessen is daarom belangrijk. Professionals hebben niet altijd zicht op polarisatieprocessen in wijken zolang er geen incidenten gebeuren. Het zijn de bewoners zelf die het beste kunnen aangeven of in hun wijk spanningen bestaan tussen bevolkingsgroepen en waarom. Een instrument dat door bewonersonderzoek eventuele spanningen (vroegtijdig) signaleert is hierom gewenst. We hebben het polarisatiemeetinstrument uitgebreid op basis van de bevindingen van het onderzoek en op basis van verschillende testfasen24. Het instrument meet thans de verschillende fasen van polarisatie (onprettig gevoel, spanningen, contactvermijding). Naast items die polarisatie tussen bevolkingsgroepen in buurten in algemene zin meten, worden in het uitgebreide polarisatie instrument ook vraagstellingen meegenomen die specifieke achtergronden van polarisatie meten, zoals: • polarisatie ten gevolge van verschillen in omgangsvormen tussen bevolkingsgroepen; • polarisatie als gevolg van jongerenoverlast; • polarisatie als gevolg van verschillen in religieuze achtergrond; • polarisatie als gevolg van andere opvattingen over schoon in de buurt.

24 De ontwikkeling van het uitgebreide polarisatie meetinstrument beschrijven wij uitgebreider in het rapport Samenleven met verschillen. Over de ontwikkeling van een instrument om polarisatie en vertrouwen in buurten te meten (Broekhuizen & Van Wonderen, 2010).

72

CPS 2011-1, nr. 18


Het nieuwe polarisatiemeetinstrument is inmiddels opgenomen in de Amsterdamse Veiligheidsmonitor (per september 2010). In de komende jaren is hierdoor kennis beschikbaar over mogelijke polarisatieprocessen voor alle Amsterdamse buurtcombinaties en de gemeenten rondom Amsterdam. Het nieuwe instrument zal ook onderdeel uitmaken van een verdiepend onderzoek naar polarisatie dat in 2011 in vijf Amsterdamse stadsdelen zal gaan plaatsvinden. In dit onderzoek zullen zowel kwantitatieve als kwalitatieve dataverzamelingmethoden worden toegepast (zoals een enquête, interviews en focusgroepen).

7. Aanbevelingen Aanknopingspunten voor beleid Uit het theoretisch kader, en bevestigd door de analyses, blijkt dat aan het ontstaan van polarisatieprocessen tussen bevolkingsgroepen in buurten een complex samenspel van factoren ten grondslag ligt. Polarisatie tussen bevolkingsgroepen is geen onveranderlijk construct dat is verankerd in diepliggende psychologische processen van intolerantie, noch is polarisatie een onvermijdelijk gevolg van het feit dat verschillende bevolkingsgroepen en religies met elkaar (moeten) samenleven in wijken. Oorzaken en oplossingen voor polarisatieprocessen tussen bevolkingsgroepen zijn voor een deel te vinden in de wijk, en in meer of mindere mate zijn te beïnvloeden door beleid. Het gaat hierbij om in het bijzonder om overlast en jeugdcriminaliteit en ongelijkgerichte opvattingen over wat wel en niet hoort in de openbare ruimte. We beperken ons op deze plaats nu verder tot deze, door beleid te beïnvloeden, factoren. De analyses op de Amsterdamse Veiligheidsmonitor hebben uitgewezen dat ‘het beleven van spanningen’ sterk verband houdt met ’zichtbare’ overlast en criminaliteit waarmee bewoners dagelijks worden geconfronteerd. Omdat jongeren uit sommige bevolkings groepen zijn oververtegenwoordigd in jongerengroepen die zich zichtbaar manifesteren in de buitenruimte, straalt hun gedrag af op alle leden van deze bevolkingsgroepen. Prioriteit voor de aanpak van dit soort overlast in een buurt kan daarom een belangrijke voedingsbodem voor polarisatie de wind uit de zeilen nemen. In de analyses hebben we tevens geconstateerd dat zichtbaarheid van de politie in de buurt samenhangt met minder hoge scores op polarisatie items. Om spanningen in de wijk tegen te gaan ligt ‘reassurance policing’ (Innes, 2005) voor de hand, waarbij de politie (wijkagent) zichtbaar is en aanspreekbaar is voor bewoners, waarbij bewoners het gevoel hebben dat de politie prioriteit geeft aan de overlastproblemen waar men dagelijks mee wordt, en waar de wijkagent nauw contact heeft met sleutelpersonen en organisaties uit de buurt. De politie moet burgers bevragen welke problemen zij ervaren en die problemen prioriteren. Deze problemen moeten vervolgens door de politie zichtbaar en in samenwerking met andere partijen worden aangepakt, waarbij deze aanpak weer aan de burgers gecommuniceerd wordt (voorbeelden: safer neighbourhood teams Londen, buurtveiligheidsteams Amsterdam). Een nog verdergaande aanpak is niet alleen het bevragen van burgers en dan als overheid actie ondernemen, maar van begin af aan burgers betrekken bij het bedenken van oplossingen (Chicago Alternative Policing Programme).

CPS 2011-1, nr. 18

73


De volgende aan polarisatie ten grondslag liggende factor die mogelijk te beïnvloeden is, betreft irritaties en spanningen die het gevolg zijn van uiteenlopende opvattingen tussen bevolkingsgroepen over wat wel en niet hoort in de openbare ruimte. Bij de ontwikkeling van het nieuwe meetinstrument is naar voren gekomen dat het hebben van andere opvattingen over het schoonhouden van de buurt kan leiden tot onprettige gevoelens en spanningen. Wat kunnen bewoners zelf doen om deze spanningen in de wijk te voorkomen? Het zijn in het bijzonder de naoorlogse en begin twintigste-eeuwse wijken waar een grote diversiteit aan bevolkingsgroepen woont. In deze wijken is er bij bewoners een gebrek aan gelijkgerichte opvattingen over opvoeding en de (ongeschreven) leefregels en omgangsvormen van de buurt. De onduidelijkheid kan zorgen voor permanente ergernis over van alles en nog wat, van het schoonhouden van portieken, het verkeerd aanbieden van huisvuil, tot het brutale gedrag van kinderen (tot laat in de avond) en het ontbreken van ouderlijk toezicht. Bewoners spreken elkaar op dit soort zaken niet aan, vaak uit onvermogen en onverschilligheid, maar ook uit angst voor vervelende reacties. Buurtbewoners kunnen ook niet goed inschatten of ze op elkaar kunnen rekenen als het erop aan komt. Daarom worden ook overlast gevende kinderen en jongeren niet gecorrigeerd. De socioloog Sztompka heeft dit probleem omschreven met het onderscheid in trust, distrust en mistrust. Trust (vertrouwen) en distrust (wantrouwen) spreken voor zich. ‘Mistrust’ beschrijft het probleem dat we onze buurman niet meer kunnen plaatsen, kunnen we hem nu vertrouwen of niet? Veel beleving van spanningen heeft te maken met mistrust: de anonieme verhouding van burgers tot elkaar en de afwezigheid van verwachtingen ten aanzien van de ander. Mensen weten het niet meer en houden zich afzijdig. Het gevoel geen grip meer te hebben op de leefomstandigheden in de eigen buurt heeft een roep om meer veiligheid en controle als gevolg. Hierbij kijken bewoners naar overheid, politie en het maatschappelijk middenveld, en niet (meer) naar zichzelf. Bewoners eisen meer blauw en toezicht op straat. Die eis van meer blauw op straat is ongemakkelijk, ook omdat de politie over beperkte capaciteit beschikt. De opgave is hier: belast de politie niet met alle mogelijke problemen voortvloeiende uit mistrust. Bewoners, corporaties en andere organisaties kunnen, in nauwe samenwerking met wijkagenten, een belangrijke rol vervullen. Bewoners zijn te beschouwen als de eerste verdedigingslinie tegen onveilige situaties. Professionals hebben niet altijd zicht op polarisatieprocessen in wijken zolang er geen incidenten gebeuren. Het zijn de bewoners zelf die het beste kunnen aangeven of in hun wijk spanningen bestaan tussen bevolkingsgroepen en waarom. Meer dan professionals kunnen bewoners in hun buurt 24 uur per dag situaties signaleren. En meer dan dat. Ze kunnen overlastgevers ook aanspreken of ingrijpen bij bijvoorbeeld vandalisme. Alleen: burgers moeten zich daarin wel gesteund weten door de overheid en publieke instanties (de politie voorop). Zonder dat diezelfde overheid bewonersinitiatieven overneemt en daardoor verstikt. Dit betekent dat de overheid initiatieven door bewoners en stimuleert en faciliteert. Het faciliteren van initiatieven die vanuit bewoners zelf komen heeft twee grote voordelen: draagvlak (het gaat om de problemen die bewoners zelf ervaren en men bedenken zelf hiervoor de oplossing). Hiernaast hebben bewoners de ervaring zelf iets te kunnen doen, wat het gevoel van machteloosheid vermindert.

74

CPS 2011-1, nr. 18


Aanknopingspunten voor verdiepend onderzoek De analyse op de twee polarisatie-items die aan de 12.000 respondenten van de Amsterdamse Veiligheidsmonitor zijn voorgelegd, heeft meer inzicht gebracht in de factoren die samenhangen met polarisatie. Op grond van dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat de belangrijke risicofactoren die onderliggend zijn aan het ontstaan van polarisatieprocessen niet onveranderlijk zijn maar mogelijk kunnen worden beïnvloed door beleid. Een effectieve aanpak van polarisatie in buurten vergt echter verder maatwerk en vereist verdieping in de specifieke omstandigheden en achtergronden van de buurten. Door aanvullend onderzoek in de betreffende buurten wordt, zowel kwantitatief (met het nieuw ontwikkelde meetinstrument) als kwalitatief, beter inzicht in de aard en achtergronden van spanningen verkregen.

Bibliografie ADANG, O., QUINT, H., en VAN DER WAL, R. (2010). Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft, Amsterdam, Reed Business. BLOKLAND, T. (1998). Wat stadsbewoners bindt. Sociale relaties in een achterstandswijk, Kampen, Kok Agora. BLOKLAND, T. (2007). “De halve wereld achter de voordeur, het opbouwwerk op straat.”, MO Samenlevingsopbouw, nr. 26 (15), 32-39. BLOKLAND, T. (2008). Oog voor elkaar. Veiligheidsbeleving en sociale controle in de grote stad, Amsterdam, Amsterdam University Press. BOLT, G., en TORRANCE, M.I. (2005). Stedelijke herstructurering en sociale cohesie. Utrecht, Nethur. BOLT, G., VAN KEMPEN, R., & VAN BECKHOVEN, E. (2008). “Oorzaken van buurtverval.“, in: ARGIOLU, R., VAN DIJKEN, k., KOFFIJBERG, J., BOLT, G., VAN KEMPEN, R., VAN BECKHOVEN, E., ENGBERSEN, G., Bloei en verval van vroeg-naoorlogse wijken, Den Haag, Nicis Institute. BROEKHUIZEN, J., en VAN WONDEREN, R. (2010). Samenleven met verschillen. Over de ontwikkeling van een instrument om polarisatie en vertrouwen in buurten te meten, Amsterdam, Vrije Universiteit. DAGEVOS, J. (2005). “Gescheiden werelden. De etnische signatuur van vrijetijdscontacten van minderheden.“, Sociologie, nr. 1 (1), 52-69. GIJSBERTS, M., en DAGEVOS, J. (2007). Interventies voor integratie. Het tegengaan van etnische concentratie en het bevorderen van interetnisch contact, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. GIJSBERTS, M., VAN DER MEER, T., en DAGEVOS, J. (2008). “Vermindert etnische diversiteit de sociale cohesie?“, in SCHNABEL, P., BIJL R., en DE HART, J. (Eds.). Be-

trekkelijke betrokkenheid, Studies in sociale cohesie, Sociaal en Cultureel Rapport 2008, Den Haag, SCP, 306-336. HOOGHE, M. (2007). “Ethnocentrism.”, in International Encyclopedia of the Social Sciences, Philadelphia, MacMillan Reference.

CPS 2011-1, nr. 18

75


INNES, M. (2005). “Why ‘soft’ policing is hard: On the curious development of Reassurance Policing, how it became Neighbourhood Policing and what this signifies about the politics of police reform.“, Journal of Community and Applied Social Psychology, nr. 15 (3), 156-169. KLUFT, M. (2009). Professionaliteit verankerd. Vraagstuk A: Versterking van sociale cohesie, Utrecht, Movisie LANCEE, B., en DRONKERS, J. (2008). Ethnic diversity in neighborhoods and individual trust of immigrants and natives: A replication of Putnam (2007) in a West-European country. Paper presented at the International Conference on Theoretical Perspectives on Social Cohesion and Social Capital. LEVINE, R. A., and CAMPBELL, D. T. (1972). Ethnocentricism: theories of conflict, ethnic attitudes and group behavior, New York, Wiley. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007). Actieplan Polarisatie en Radicalisering 2007-2010. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Trendanalyse polarisatie en radicalisering. MORENOFF, J.D., SAMPSON, R.J., and RAUDENBUSH, S.W. (2001). “Neighborhood Inequality, Collective Efficacy, and the Spatial Dynamics of Homicide.”, Criminology, nr. 39(3), 517-560. PUTNAM, R. D. (2007). “E Pluribus Unum: Diversity and community in the twentyfirst century. The 2006 Johan Skytte prize lecture.“, Scandinavian Political Studies, nr. 30(2), 137-174. RAAD VOOR MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELING (2009). De wijk nemen. Een subtiel samenspel van burgers, maatschappelijke organisaties en overheid, Amsterdam, SWP. RASBASH, J., CHARLTON, C., BROWNE, W.J., HEALY, M. and CAMERON, B. (2009) MLwiN Version 2.1. Centre for Multilevel Modelling, University of Bristol. SAMPSON, R. J., and RAUDENBUSH, S. W. (2004). “The Social Structure of Seeing Disorder.“, Social Psychology Quarterly. nr. 67(4) 319-342. SHADID, W.A. (1998). Grondslagen van interculturele communicatie, Houten/Diegem, Bohn Stafleu Van Loghum. SHERIF, M. (1967). Group Conflict and Cooperation, London, Routledge & Kegan Paul. SZTOMPKA, P. (1999). Trust: a sociological theory, Cambridge, Cambridge University Press. TAJFEL, H. (1982). “Social psychology of intergroup relations.”, Annual Review of Psychology, nr. 33, 1-39. TAJFEL, H., and TURNER, J. C. (1986). “The social identity theory of inter-group behavior.”, in WORCHEL, S., and AUSTIN, L. W. (Eds.), Psychology of Intergroup Relations, Chicago, Nelson-Hall.

76

CPS 2011-1, nr. 18


TESSER, P.T.M., VAN PRAAG, C.S., VAN DUGTEREN, F.A., HERWEIER, L.J., en VAN DER WOUDEN, H.C. (1995). Rapportage minderheden 1995. Concentratie en segregatie, Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. TOLSMA, J., VAN DER MEER, T., en GESTHUIZEN, M. (2009). “The impact of neighbourhood and municipality characteristics on social cohesion in the Netherlands.“, Acta Politica, nr. 44, (3), 286-313. TURNER, J. C. (1999). “Some current Issues in Research on Social Identity and Selfcategorization Theories.”, in ELLEMERS, N., SPEARS, R., en DOOSJE, B. (Eds.), Social Identity, Oxford, Blackwell. VAN DEN BRINK, G, en SCHUYT, K. (2003). “Van kwaad tot erger: wordt het geweld nu ook gedemocratiseerd?”, in SCHUYT, K., en VAN DEN BRINK, G. (Eds.), Publiek geweld, Amsterdam,Amsterdam University Press. VAN DER LAAN BOUMA-DOFF, W. (2005). De buurt als belemmering?, Assen, Van Gorcum. VAN GEMERT, F. (2006). “Leven op het breukvlak. Essay: Jeugdgroepen in conflict.“, Secondant, nr. 20 (3/4), 40-45. VAN NIEKERK, M., SUNIER, T., en VERMEULEN, H. (1989). Bekende vreemden: Surinamers, Turken en Nederlanders in een naoorlogse wijk,0 Amsterdam, Het Spinhuis. VAN STOKKOM, B. (2008). “Bange burgers, doortastende dienstverleners.”, in BOUTELLIER, H., en VAN STEDEN, R. (Eds.), Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving, Den Haag, Boom juridische uitgevers. VAN WONDEREN, R. (2008). “Naar een monitor polarisatie en sociaal vertrouwen tussen bevolkingsgroepen.”, Tijdschrift voor Veiligheid nr. 7 (1), 60-65. VAN WONDEREN, R., en BOUTELLIER, H. (2007). Sociaal vertrouwen in de Marathonbuurt, Utrecht, Verwey-Jonker Instituut. VAN WONDEREN, R., en ENGBERSEN, R. (2010). “Alleen samen optrekken tegen onveiligheid helpt.”, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, nr. 4(16), 30-35. VAN WONDEREN, R., en MAGRY, C. (2008). Polarisatie en vertrouwen in de buurt: een oriënterend onderzoek in zes gemeenten naar de aanpak van polarisatie en sociaal vertrouwen, Utrecht, Verwey-Jonker Instituut.

CPS 2011-1, nr. 18

77

1e proef (c) Maklu

1e proef (c) Maklu

Relwijken in de media: Betekenisgeving rondom Ondiep en Terweijde


Merlijn van Hulst* & Mirjam Siesling**

Ongeregeldheden in aandachtswijken krijgen veel aandacht in de media. Het zijn mediaspektakels waarin betekenis wordt verleend aan wat er gebeurt. Maar wat vertellen de media ons eigenlijk en hoe ontwikkelen verhalen in de media zich? In dit artikel kijken wij naar hoe er in kranten betekenis is gegeven aan de gebeurtenissen in de Utrechtse wijk Ondiep in maart 2007 en in de Culemborgse wijk Terweijde in september 2009 en januari 2010. Wij reconstrueerden de verhalen die tijdens en kort na de gebeurtenissen in de dagbladen worden verteld. Wij hadden speciale aandacht voor de rol die politie en gemeentebestuur hierin hebben gespeeld. Het blijkt dat in de beide casussen parallelle processen werken waarin de gebeurtenissen worden uitvergroot en verbonden, de wijk tot focus wordt en de betrokken wijkbewoners worden gekarakteriseerd. Het grootste verschil tussen de optredens van het lokale gezag in Ondiep en Terweijde lag in de manier waarop is getracht de betekenisgeving te sturen, waarbij in Utrecht werd meebewogen met de escalatie en in Terweijde een poging tot de-escalatie is ondernomen.

1. Inleiding De afgelopen jaren zijn politie en gemeentebesturen een aantal keer geconfronteerd met in het oog lopende ongeregeldheden in wijken.1 Politie en gemeentebesturen willen in die gevallen uiteraard de openbare orde handhaven. Maar er is meer aan de hand. De openbare ruimte van die wijken wordt op zulke momenten het toneel waarop gestreden wordt om de ‘symbolische orde’ (Hajer, Poorter, Reijndorp & Schoots, 2009), te zien als het stelsel van betekenissen dat door (groepen in) de samenleving wordt gedeeld. In 2008 onderzochten wij de manier waarop er in dagbladen verhalen werden verteld over de ongeregeldheden in de Utrechtse wijk Ondiep in 2007 (Van Hulst en Siesling, 2010). Eén van de journalisten met wie wij spraken gaf begin 2010 aan dat de grote media-aandacht die ongeregeldheden in de Culemborgse wijk Terweijde rond de jaarwisseling hadden opgeroepen, hem deden denken aan de mediahype rond de gebeurtenissen destijds in Ondiep. Er was in Culemborg net als in Ondiep niet alleen een belegering van de wijk door de politie, ook de media streken er massaal neer. En,

*

Merlijn van Hulst is universitair docent aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Universiteit van Tilburg. ** Mirjam Siesling is onderzoeker bij IVA Beleidsonderzoek en advies, Tilburg. 1 Wij danken Sabine van Zuydam voor haar onderzoeksondersteuning en drie anonieme reviewers voor hun commentaar. CPS 2011-1, nr. 18

79

1e proef (c) Maklu Relwijken in de media: Betekenisgeving rondom Ondiep en Terweijde

zoals deze journalist het in een e-mail verwoordde, “grote delen van de tijd waren er meer media daar dan bewoners/tuig en politie.” Wij raakten door deze observaties geïnteresseerd in de Terweijde casus. Ondanks de, op het eerste gezicht, verschillende gebeurtenissen en betrokken actoren, zijn beide voorbeelden van ongeregeldheden in hedendaagse aandachtswijken die mediaspektakels worden. We besloten de Culemborgse casus te onderzoeken en te vergelijken met de casus Ondiep. Wij vroegen ons hierbij om te beginnen af hoe er in de kranten betekenis werd verleend aan wat er gebeurde in Ondiep en Terweijde. Zijn er patronen in de beide casussen te ontwaren? Ook wilden wij weten welke rol de politie en het gemeentebestuur in de betekenisgeving in beide wijken speelden.

2. Framing, verhalen en enactment Onze analyse richt zich op de manier waarop actoren in en door middel van berichtgeving betekenis geven aan een gebeurtenis of situatie. In de studies van communicatie en media (Entman, 1993; RMO, 2003; Vasterman, 2005), sociale bewegingen (Snow, Rochford, Burke, Worden & Benford, 1986; Snow & Benford, 1988) en beleid (Schön, 1979; Schön & Rein, 1994) wordt hierbij vaak het ‘framing’ concept gebruikt. Door een gebeurtenis of situatie op een bepaalde manier te framen, krijgt het een bepaalde betekenis. Framen houdt dan in dat er wat er gebeurt in een bepaald kader (=frame) wordt geplaatst. Bepaalde aspecten worden daardoor belicht. Anderen worden genegeerd. Ze vallen buiten het kader. Meer specifiek kan er worden gesproken over het construeren van narratieve frames (Rein & Schön, 1996). Dat wil zeggen, actoren geven betekenis aan wat er aan de hand is door er een bepaald verhaal over te vertellen (Schön, 1979; Wagenaar, 1997; Stone, 2001; Van Hulst, 2008). Berichten in kranten vertellen ook verhalen (Roeh, 1989).2 Journalisten werken aan de hand van de bekende vijf W’s en de H (Kussendrager, van der Lugt & Rogmans, 1993, p. 143-144): Wat is er aan de hand?, Wie (deed het/doet het?), Waar is het gebeurd?, Wanneer (is het gebeurd?), Hoe (is het in zijn werk gegaan?) en Waarom (is het zo gegaan?). Als antwoord op die vragen selecteren en benoemen de schrijvers van berichten bepaalde elementen uit de realiteit om die vervolgens geordend aan de lezer aan te bieden. Aan de ene kant selecteren en benoemen ze gebeurtenissen en handelingen. Aan de andere kant schetsen ze de setting waarbinnen gebeurtenissen en handelingen plaatsvinden, in termen van tijd en ruimte, maar ook in sociale zin. Vervolgens beschrijven ze de actoren die bij de gebeurtenissen betrokken zijn. Er wordt een begin vastgesteld, een ontwikkeling beschreven en einde beschreven of wellicht voorspeld; er worden wellicht motivaties aan actoren toegekend die duidelijk maken waarom een gebeurtenis heeft plaatsgevonden en er worden labels toegekend aan verhaalelementen. Zo geven verhalen betekenis aan de werkelijkheid. In verhalen wordt ook, expliciet of impliciet, vastgesteld wat problemen zijn en welke mogelijke oplossingen er zouden kunnen zijn (Schön,

2

80

Het verschil tussen verhalen die we in romans tegenkomen en verhalen die de media vertellen is hiermee van groot belang. Gebeurtenissen waar de media over rapporteren zijn echt en zijn vaak nog volop in gang. Wat er morgen voor nieuws gebeurd is, wordt mede door de media zelf beïnvloed. Incidentenverslaggeving is daarbij ook nog eens anders van karakter dan andere verslaglegging: de verslaggever kan zich niet voorbereiden, beschikt vaak niet over bronnen die hij persoonlijk kent, is niet vertrouwd met het werkgebied, werkt meer nog dan anders onder druk van een deadline en moet dus improviseren om de elementen van zijn verhaal te verzamelen (Kussendrager, van der Lugt en Rogmans 1993, p. 190). CPS 2011-1, nr. 18


1979). Ondanks de bedoeling om diagnose, evaluatie en prescriptie te scheiden gaan ze vaak hand in hand (Rein & Schön, 1977). De gebeurtenissen in aandachtswijken worden dus in een bepaald kader geplaatst en de betrokkenen krijgen een bepaalde identiteit toegedicht. Dit heeft gevolgen voor de toekomst van de wijken en hun bewoners. Wat wij ons afvragen bij Ondiep en Terweijde, is welke verhalen er werden verteld over wat er gebeurde. Wij zijn daarbinnen vooral geïnteresseerd in de manier waarop de politie en haar partners een rol kregen toegedicht en de manier waarop zij door hun acties een bepaalde betekenis van wat er aan de gang is hielpen vormen. Dit laatste is de enactment (Weick, 1988; Hajer, 2009) van de realiteit die bepaalde actoren bewerkstelligen. Door je bijvoorbeeld te gedragen als een autoriteit verhoog je de kans om als autoriteit te worden gezien. Daarbij moeten actoren in de gaten houden dat een publiek niet alleen de acties waarneemt zoals die bedoeld zijn, maar ook op de manier waarop ze onbedoeld op het publiek overkomen (Goffman, 1959, p. 2).

3. De onderzoeksaanpak Om onze data te verzamelen hebben wij gebruik gemaakt van twee LexisNexis Academic zoekslagen.3 Voor het achterhalen van berichtgeving over de gebeurtenissen in de wijk Ondiep is gezocht met de zoekterm ‘Ondiep’ en de tijdsafbakening 12 tot en met 25 maart 2007. Voor het achterhalen van berichtgeving over de gebeurtenissen in Terweijde is gezocht met de zoekterm ‘Terweijde’ en de tijdsafbakening 1 juni 2009 tot en met 30 april 2010.4 Voor berichtgeving over de beide wijken geldt dat wij ons bij de selectie van mediabronnen hebben beperkt tot de teksten in regionale en landelijke dagbladen.5 Om de analyse zoveel mogelijk te kunnen baseren op unieke berichtgeving, is de volgende strategie toegepast: 1. De AD-dagbladen worden uitgegeven door AD NieuwsMedia BV. Onder de ADdagbladen vallen het landelijke dagblad AD en zeven regionale titels: AD/Amersfoortse Courant, AD/De Dordtenaar, AD/Groene Hart, AD/Haagsche Courant, AD/ Rivierenland, AD/Rotterdams Dagblad. In de onderstaande analyse is het landelijke dagblad AD onderscheiden van de regionale titels. Unieke berichten van de regionale

3

4 5

In LexisNexis zijn krantenberichten van landelijke en regionale dagbladen opgenomen. We keken naar Algemeen Dagblad (inclusief de lokale edities), de Gelderlander, Metro, Dagblad van het Noorden, de Stentor /Zutphens Dagblad, De Telegraaf, Reformatorisch Dagblad, Trouw, Spits, Nederlands Dagblad, Provinciaalse Zeeuwse Courant, Eindhovens Dagblad, de Volkskrant, BN/DeStem, Het Parool, NRC Next, De Twentse Courant Tubantia, De Pers, NRC Handelsblad, Leidsch Dagblad, Dagblad de Limburger, De Gooi- en Eemlander, Leeuwarder Courant, Noordhollands Dagblad en ANP. Veel kranten namen berichten over van het ANP. In achtergrondverhalen en langere nieuwsanalyses zijn verschillen tussen kranten te vinden. Dit was echter niet de focus van ons onderzoek. Deze relatief ruime tijdsafbakening maakte het mogelijk om niet alleen de rellen zelf, maar ook de aanloop (in september 2009), de tussenliggende maanden oktober t/m december 2009 en de nasleep (februari t/m april 2010) in de analyse te betrekken. Lokale bulletins, zoals de krant Almere Vandaag, zijn niet meegenomen, en evenmin landelijke tijdschriften als Vrij Nederland en Elsevier. De filmende pers, foto’s en internetberichtgeving zijn in deze analyse buiten beschouwing gelaten. Door de onderzoekers is ook kennis genomen van Terweijde filmpjes die zijn gepubliceerd op de website www.Youtube.nl en op de website van OmroepGelderland (www.omroepgelderland. nl). De fragmenten geven in het bijzonder een beeld van de fysieke omgeving van de wijk en van de visuele impact van de aanwezigheid van ME en politie. Omdat het beeldmateriaal niet systematisch is geanalyseerd, blijft een inhoudelijke bespreking achterwege.

CPS 2011-1, nr. 18

81


dagbladen (in het geval van Ondiep betrof dat uitsluitend AD/Utrechts Nieuwsblad, in de casus Terweijde waren dat meerdere titels) zijn als apart bericht in de analyse bestudeerd en meegeteld. 2. Uitgeverij De Stentor BV is uitgeefster van de Apeldoornse Courant, de Zwolse Courant, het Deventer Dagblad, het Veluws Dagblad, het Sallands Dagblad, het Zutphens Dagblad, het Gelders Dagblad, het Nieuw Kamper Dagblad en Dagblad Flevoland. In onze analyse hebben wij, vanwege de vrijwel identieke weergave van de berichten, de Stentor dagbladen als één dagblad geteld. 3. De uiteindelijke selectie van de artikelen is gedaan door een eerste ‘long list’ van resultaten door te nemen op relevantie, dat wil zeggen op het criterium dat het betreffende bericht op unieke wijze verslag doet van de rellen in een van de twee buurten. Om de selectie tenslotte verder te verfijnen, zijn na de eerste selectie alle geselecteerde artikelen nogmaals doorgenomen op relevantie aan de hand van de volledige teksten. De zoekslag naar berichten over de rellen in Ondiep leverde in totaal 380 resultaten op, waarvan 211 unieke artikelen. De zoekslag naar de rellen in Terweijde leverde 989 resultaten op, waarvan uiteindelijk 354 unieke artikelen zijn geselecteerd. Hoewel wij hiermee een dataset hebben gecreëerd die vrij alomvattend is wat betreft de geschreven pers, zijn wij er ons terdege van bewust dat er veel meer geschreven is wat niet in de fysieke kranten terecht kwam. Met onze focus framen wij ook en beseffen wij dat wij maar over een deel van de betekenisgeving in de twee casussen uitspraken doen. Er gebeurt nog veel meer buiten het frame dat wij hanteren. In de analyse van de berichtgeving in de casus zijn we op zoek gegaan naar verhaalelementen (settings, actoren en gebeurtenissen). Met behulp van die verhaalelementen hebben we verhalen gereconstrueerd. Hierbij zijn wij iteratief te werk gegaan, wat wil zeggen dat we de berichtgeving meerdere malen hebben doorlopen op basis van gevonden verhaalelementen.

4. Ondiep Rinie Mulder wordt op zondagavond 11 maart 2007 rond negen uur ’s avonds op de hoek van de Thorbeckelaan en de Boerhaavelaan in de Utrechtse wijk Ondiep neergeschoten door een motoragent. Hij overlijdt ter plekke aan zijn verwondingen. Hieronder hebben wij deze gebeurtenis en wat er op volgde op een rijtje gezet. Tabel 1. Een korte kroniek van de Ondiep casus 11 maart 2007 12 maart 2007 13 maart 2007 15 maart 2007 17 maart 2007 20 maart 2007

Rinie Mulder wordt doodgeschoten door een motoragent Rellen vinden plaats in Ondiep Ondiep wordt hermetisch afgesloten met hekken Stille tocht wordt gelopen in nagedachtenis van Mulder Mulder wordt gecremeerd Minister Vogelaar bezoekt Ondiep

In de dagen nadat Mulder wordt neergeschoten en de rellen beginnen wordt er veel geschreven in de dagbladen. Tegen het einde van de tweede week na het incident loopt het aantal berichten snel naar nul. Uit onze analyse bleek vervolgens dat drie verhalen

82

CPS 2011-1, nr. 18


dominant waren in de berichtgeving. Wij hebben die verhalen ‘het schietincident’, ‘de rellen’ en ‘de volksbuurt’ genoemd. Verhaal 1: Schietincident in Ondiep Het eerste verhaal dat een rol speelt in de krantenberichten is dat van het schietincident. Dat verhaal laat zich aan de hand van de eerste krantenberichten vrij kort vertellen: Twee politieagenten gaan op zondag 11 maart 2007 op een melding van overlast af in de wijk Ondiep. De agenten treffen twee mannen aan. Eén van de twee mannen heeft een mes en bedreigt één van de politieagenten. Op de hoek van de Thorbeckelaan en de Boerhaavelaan schiet de politieman (een motoragent) de man neer. De man, een bewoner van de Boerhaavelaan, overlijdt ter plaatse aan zijn verwondingen.

Gedurende de dagen na de schietpartij verandert het verhaal in de dagbladen. Er komen details bij en sommige verhaalelementen worden anders verwoord. De doodgeschoten man krijgt een naam, Rinie Mulder, en een omschrijving: een geliefde buurtbewoner (Ondieper) van 54 jaar die al maanden klaagde over overlast van hangjongeren en die in oktober zou verhuizen. Daarnaast blijkt dat de melding van overlast op de avond van de elfde maart afkomstig van Mulder zelf. Hij en zijn vriend – die grotendeels buiten de krantenberichten blijft – hadden nadat ze terugkwamen van een cafébezoek ruzie met ‘allochtone’, ‘Turks-Nederlandse’ ‘hangjongeren’. Deze aanvullingen op de gebeurtenissen van 11 maart framen Mulder als het slachtoffer van de situatie. Maar in de dagen na de schietpartij wordt in de dagbladen gesteld dat Mulder gedreigd zou hebben met een mes en dat de agent zich bedreigd voelde. Dit maakt Mulder dus tot medeschuldige en daarmee tot medeplichtige.6 Aan het verhaal zelf, dat ook nog ‘dramatisch ongeval’ en, door de burgemeester, ‘ongeluk’ wordt genoemd, wordt steeds vaker gerefereerd als het ‘schietincident’. Met de stille tocht op donderdag 15 maart en de crematie van Mulder op 17 maart wordt dit verhaal (voorlopig) afgesloten. De stille tocht, die op 16 maart centraal staat in de berichtgeving, is een variant van het hedendaags publiek ritueel van stille tochten, vaak gehouden naar aanleiding van gevallen van ‘zinloos geweld’. Opvallend is dat tijdens de tocht een bepaalde betekenis van het schietincident weer even in de schijnwerpers komt. De nabestaanden dragen namelijk een spandoek met erop de tekst ‘Zinloos geweld. Vijf meter afstand. Waarom?’ Het spandoek kan worden beschouwd als een protest tegen het gezag.7 Volgens de politievakbond brengt de tekst de politie in diskrediet; het OM spreekt over ‘expliciete invulling van niet-vastgestelde feiten’. Via de media eisen deze organisaties dat de betekenisgeving aan wat er op zondagavond is voorgevallen voorlopig wordt uitgesteld, omdat de feiten op basis waarvan deze betekenis kan worden gegeven nog moeten worden vastgesteld.

6 7

De advocaat van de familie beweert later dat Mulder niet dreigde maar juist om hulp riep (AD/Amersfoortse Courant, 14 maart 2007). Hoewel met deze tegengestelde berichten de status van Mulder als slachtoffer of (mede)dader niet geheel duidelijk wordt, is de berichtgeving over Mulder niet negatief te noemen. Het AD/UN (16 maart 2007) duidt de tocht als volgt: ‘Twee uur lang stokt de spraakwaterval die bewoners van de wijk zo kenmerkt, de gezichten staan strak. Het spandoek ‘Zinloos geweld op vijf meter, waarom’ bevat een duidelijke boodschap. Ondiep twijfelt er geen seconde aan wat er zondagavond is gebeurd.’

CPS 2011-1, nr. 18

83


Verhaal 2: Rellen in Ondiep Het verhaal over het schietincident heeft na enkele dagen weinig nieuwswaarde meer. Het tweede verhaal dat een rol speelt in de casus is dat van de rellen. Het begin van dat verhaal – zoals het op 13 maart wordt verteld door de dagbladen – omvat het verhaal van het schietincident: Op zondag 11 maart wordt een bewoner van Ondiep door een motoragent doodgeschoten. Die avond is de sfeer in de wijk grimmig. De volgende avond trekken jongeren door de wijk en laten een spoor van vernielingen achter. De politie zet de Mobiele Eenheid (oproerpolitie) in.

Na de eerste avond met rellen ontwikkelt het verhaal zich. Een nieuwe actor is burgemeester Annie Brouwer, die besluit Ondiep van de buitenwereld af te sluiten. Zo wordt de setting van het verhaal het met hoge hekken en ME hermetisch afgesloten en met cameratorens bespied Ondiep en dan in het bijzonder de grenzen van de wijk waar de afsluiting plaatsvindt. Het afsluiten van de wijk zegt de burgemeester te doen om de wijk te beschermen en verdere ongeregeldheden te voorkomen. Op deze manier eist de burgemeester voor haar en de politie een heldenrol op: zij beschermen Ondiep en haar bewoners. Daarmee worden de buurt en haar bewoners tegelijkertijd als slachtoffers geframed en komt de politie aan de kant van de bewoners te staan. Vervolgens wordt al snel bekend dat de relschoppers niet allen uit de wijk zouden komen. Het zouden mensen ‘van buiten’ de wijk zijn, zo stellen buurtbewoners in de krant (NRC, 13 maart 2007) en dat wordt door de politie bevestigd. Er zouden bovendien supporters van FC Utrecht bij zitten.8 De burgemeester zelf introduceert een nieuwe categorie voor de bezoekers: ‘reltoeristen’. Daarmee is er ook duidelijk een (collectieve) dader, een groep die schuldig is aan de rellen, aangewezen.9 Op 15 maart wordt er in de dagbladen bericht over de herkomst van de 135 op 14 maart gearresteerde relschoppers. Onder de groep gearresteerden blijken zich slechts twaalf geregistreerde hooligans te bevinden. De berichtgeving over de herkomst van de gearresteerde relschoppers bevat echter nog een andere dimensie, namelijk dat er maar 24 arrestanten uit de wijk zelf bij zaten, tegenover 97 elders uit Utrecht. In De Volkskrant van 15 maart leidt de burgemeester hieruit een bevestiging af van de veronderstelling dat de rellen geen ‘wijkopstand’ vormen.10

8

Een dag later wordt gesproken over ‘hooligans’ van FC Utrecht, Ajax, Feyenoord en ADO Den Haag. Hoewel er dus een concretere duiding komt van de herkomst van de relschoppers, blijft ze ambigu, aangezien de duiding maar om een deel van de relschoppers gaat. 9 Politie-expert Otto Adang verschijnt op donderdag 15 maart in de dagbladen (in o.a. Parool, Volkskrant, NRC, AD) om het bestaan van het fenomeen reltoerisme te bevestigen en wijst erop dat hooligans die bij voetbalwedstrijden niet meer kunnen rellen, op situaties als die in Ondiep afkomen. De titel van een van de stukken (o.a. de Stentor dagbladen) waarin politie-expert Otto Adang aan het woord komt reïficeert het fenomeen reltoerisme: ‘Reltoerisme hooligans is van alle tijden’. 10 Later in de week wordt het bestaan van ‘de reltoerist’ ter discussie gesteld (bv. in AD/UN en De Volkskrant 17 maart). In het weekend (17 maart) wordt er in Het Parool geconstateerd dat ‘de eerste voedingsbodem’ voor de rellen wel degelijk in de wijk zelf lag. Opvallend is tenslotte dat de eerste veroordeelden niet tot reltoeristen of ‘hardekernsupporters’ worden gerekend (AD/UN, 22 maart 2007). De politierechter zegt tegen een van hen ‘U was een soort reltoerist in eigen buurt’ (NRC, 22 maart 2007, zie ook Eindhovens Dagblad van die dag).

84

CPS 2011-1, nr. 18


De versie van het rellenverhaal die door de burgemeester en de politie in de media wordt gebracht, benadert de rol van de politie positief. Deze versie wordt in de dagbladen op bepaalde momenten ook ondersteund met uitspraken van buurtbewoners. Er zijn ook alternatieve versies van het rellenverhaal. Het optreden van de politie wordt niet door iedereen gewaardeerd, zo blijkt uit de krantenberichten. Er komen in de dagbladen buurtbewoners aan het woord die kritiek hebben op de acties van de politie. Opvallend is hierin de uitspraak van een buurtbewoner dat hij zich gevangene voelt in zijn eigen wijk. Zo wordt de politie van held ook weer even de dader (zoals in – een bepaalde interpretatie van – het schietincident). Ook is er kritiek te lezen op de manier waarop de burgemeester in contact probeert te komen met de buurt. Al met al is er dus een gemêleerd beeld wat betreft de mening van de buurtbewoners ten aanzien van het politieoptreden. Opvallend is dat korpschef Heijsman in de pers toegeeft dat de politie maandagavond overvallen is door de rellen en dat de politie achter de feiten aan liep. Deze eerlijkheid wordt gekoppeld aan de constatering dat de politie nu in control is. Dat laatste is vooral het beeld dat de burgemeester en de politie lijken te willen oproepen. Dat is het beeld van het gezag dat misschien in eerste instantie verrast was, maar dat de situatie ook al weer snel de baas was door een snelle, stevige aanpak van de rellen. Dit beeld lijkt te worden overgenomen door de dagbladen. Terugkijkend op de week van 12 maart wordt er in Het Parool van 17 maart geconstateerd dat de methode van die gehanteerd is heeft gewerkt. De betekenisgeving die de politie zichzelf toedicht komt in de loop van de week ook in beeld. Maar de vraag die moet worden gesteld is of het afnemen van de rellen het gevolg is van het politieoptreden of dat andere factoren een belangrijke rol hebben gespeeld. De dagbladen helpen een beeld ontstaan van een politie-rechtspraak keten die werkt. Verhaal 3: Volksbuurt Ondiep Het laatste verhaal is niet een verhaal dat wordt opgebouwd uit nieuwe gebeurtenissen, zoals bij de eerste twee verhalen het geval was. Het is een verhaal over de neergang van de wijk Ondiep: Ondiep is een ‘typische volksbuurt’, waar de bewoners vaak al generaties lang wonen. Het gaat slecht met Ondiep. De wijk gaat achteruit. De sloop van huizen brengt onrust. Het herstructureringsproject Utrecht Vernieuwt, waar de sloop onderdeel van is, doet ‘velen vrezen voor een teloorgang van de ‘ons-kent-ons’-sfeer (Volkskrant, 16 maart)’. Er zijn ook problemen met (allochtone) hangjongeren. Het schietincident is het dieptepunt tot nu toe.

De setting van dit verhaal is wederom Ondiep. Alleen is het nu niet de hermetisch afgesloten wijk Ondiep, maar de (proto)typische, ook wel ‘traditionele’, ‘onvervalste’ volksbuurt. Meer dan een fysieke ruimte die je kunt afsluiten (zoals gebeurde met het plaatsen van de hekken) wordt de setting nu de sociale ruimte van Ondiep. Alhoewel Ondiep administratief als wijk te boek staat, wekt het label volksbuurt voor dat zelfde Ondiep de suggestie van een setting met een beperkte omvang waar mogelijke een hechte gemeenschap te vinden is. De actoren zijn de bewoners, de hangjongeren en de gemeente. De tijdslijn is er een van decennia, aangezien Ondiep wordt beschreven in historisch perspectief. De focus is echter op de cruciale gebeurtenis, of eigenlijk een

CPS 2011-1, nr. 18

85


ontwikkeling: de snelle achteruitgang in de afgelopen jaren, die werd ingezet op het moment dat de gemeente met de nieuwbouw(plannen) begon. Nieuwsproducten waarin dit verhaal verteld wordt, zijn vooral de achtergrondverhalen (schetsen van de wijk, de bewoners en hun klachten) maar ook onderdelen van berichten die voornamelijk over de rellen of het schietincident gaan. Het schietincident en de rellen worden ingepast in het verhaal van achteruitgang van de wijk.11 Bewoners stellen in de dagbladen dat de politie niet kwam als ze nodig was. Centraal in de berichtgeving staan de autochtone Ondiepers, dat wil zeggen, de mensen die geboren en getogen zijn in de wijk. In de beschrijving van het schietincident in de dagen na het schietincident staat de wijk Ondiep al centraal als relevante setting. Het is een schietincident in Ondiep en het slachtoffer is Mulder: ‘de geliefde’ Ondieper, wijkbewoner en vooral buurtbewoner. Het andere Ondiep, dat van de buitenstaanders die er zijn komen wonen en dat van de hangjongeren, blijft buiten beeld.12 De krantenberichten leveren een vrij plat beeld van Ondiep. Terwijl er wordt gesteld dat Ondiep in verandering is, laten de journalisten voornamelijk de autochtone, ‘echte’ Ondiepers aan het woord. Daarnaast suggereren (dan wel bevestigen) de berichten en delen van berichten die de wijk schetsen en wijkbewoners aan het woord laten impliciet dat de rellen en het schietincident te maken hebben met de wijk Ondiep. Het verhaal van de, nu zeer bekende, volksbuurt gaat natuurlijk door als de wijk vlak na het schietincident onderdeel wordt van de wijkaanpak. De verhaallijnen bij elkaar Nu de drie Ondiep-verhalen zijn gepresenteerd, willen we kijken hoe die verhalen met elkaar in verband staan. Hoewel je bij de analyse van de mediaberichtgeving na een gebeurtenis kunt spreken over een ‘sleutelgebeurtenis’ (Vasterman 2005), in de zin van een gebeurtenis die veel aandacht krijgt in het nieuws en daarmee als beginpunt van een nieuwsgolf kan fungeren, is het in deze casus niet helemaal duidelijk wat het nieuws is. Je kunt je afvragen welk verhaal centraal staat: dat van het schietincident, of dat van de rellen die erop volgen? Het nieuws barst niet los na het schietincident, maar pas na de rellen. Het schietincident is al heel snel oud nieuws omdat er niet veel nieuwswaardigs meer over bekend wordt. Maar de rellen die volgen domineren de berichtgeving in de dagbladen uiteindelijk ook niet geheel. Uiteindelijk verschuift de aandacht naar de wijk zelf, met haar inwoners en problemen. Dit derde verhaal heeft misschien ook het meeste doorwerking. Ondiep wordt op slag een hele bekende probleemwijk. Ten aanzien van deze doorwerking is het van belang om de rol van de (geschreven) media niet te onderschatten. In de dagbladen wordt de vraag of het een incident – in de zin van een ongeluk dat je niet kan voorkomen – was of een te verwachten gebeurtenis, verschillend beantwoord. Het idee dat ‘het er aan zat te komen’ wordt door een aantal actoren in de media aangenomen als een terechte constatering. De politie (bijvoorbeeld, Trouw 16 maart, Parool en AD/UN, 17 maart) is echter van mening dat ze de problemen serieus heeft genomen en wijst er op dat het aantal 11 De lijn in de achtergrondverhalen kan worden geïllustreerd met de volgende twee zinnen (beiden begin van een nieuwe paragraaf) uit een artikel in NRC-Next (15 maart 2007): ‘Ondiep was ooit een klassieke arbeiderswijk, waarvan de meeste bewoners in de fabrieken naast de wijk woonden.’ […] ‘Vooral de laatste jaren is de onrust in Ondiep gegroeid.’ 12 Ook over de identiteit van de hangjongeren komen we weinig te weten.

86

CPS 2011-1, nr. 18


meldingen over overlast vanaf het najaar van 2006 flink was teruggelopen. Daarnaast kan de vraag evengoed gesteld worden of dat wat er fout ging niet veeleer te maken had met de specifieke situatie waarin Mulder en de politieagent op zondagavond 11 maart 2007 op de hoek van twee straten in Utrecht hun fatale ontmoeting hadden dan met het algemene probleem van hangjongeren en andere problemen in de wijk Ondiep. In lijn hiermee vertelde de burgemeester ons (via de Volkskrant van 20 maart) al dat het incident ‘overal’ had kunnen voorvallen.

5. Culemborg De Culemborgse wijk Terweijde komt in september 2009 en januari 2010 prominent in het nieuws naar aanleiding van conflicten tussen groepen jongeren. De politie en de ME moeten beide keren fors ingrijpen om escalaties te voorkomen. Onderstaande tabel toont een beknopt overzicht van de gebeurtenissen. Tabel 3. Een korte kroniek van de Terweijde casus 7-9 september 2009 9 september 2009 12-13 september 2009 13 september 2009 -------------------december 2009 1 januari 2010 3 januari 2010 4 januari 2010 7 januari 2010 25 januari 2010

Twee nachten van ongeregeldheden in de wijk Terweijde Burgemeester vaardigt noodverordening uit Twee groepen jongeren gaan op de vuist, ME scheidt groepen Rivaliserende leggen conflict bij op gemeentehuis -----------------------------------------------------------------------Serie onverklaarde autobranden in Terweijde Auto rijdt op wijkbewoners in, gevechten ontstaan Bakstenen door ruiten in wijk, politie aangevallen, noodverordening uitgevaardigd Samenscholingsverbod, afgrendelingen in en om wijk Bewoners van de wijk lopen een verzoeningstocht Noodverordening wordt ingetrokken

In de dagbladen ligt de piek van de berichtgeving in september 2009 op maandag 14 september (de maandag na de weekendrellen). De ongeregeldheden in januari blijven langere tijd de dagbladen beheersen.13 Uit de analyse van de krantenberichten hebben wij twee centrale verhalen gedestilleerd: een verhaal in twee delen over de conflicten en een verhaal over de probleemwijk Terweijde. Verhaal 1: Rellen in Terweijde Het eerste verhaal dat wij tegenkwamen in de dagbladen gaat over de ongeregeldheden in september 2009: Een deel van de Culemborgse wijk Terweijde wordt in de nacht van 7 op 8 september 2009 afgesloten na overlast van groepen jongeren. Marokkaanse en Molukse jongeren hebben ruzie met elkaar. De burgemeester maakt de noodverordening van kracht. De politie houdt twee mannen aan op grond van verboden wapenbezit. Op de nacht van 12 op 13 september zoeken de twee rivaliserende groepen, bij elkaar zo’n honderd man, elkaar op. De ME 13 Over de gebeurtenissen in september verschijnen in de periode van één week (8 t/m 15 september 2009) 35 berichten, met bovengenoemde piek op maandag 14 september. Wij hebben (voor wat januari 2010 betreft) het aantal berichten geteld dat in die maand verscheen in landelijke en regionale dagbladen. Dat waren er in totaal 219. Het grootste gedeelte daarvan, 142 berichten, werd geschreven in de week van zondag 3 tot zondag 10 januari 2010, met een hoogtepunt op dinsdag 5 januari, als 45 berichten verschijnen. CPS 2011-1, nr. 18

87


komt tussenbeide en twee wijkagenten bemiddelen. De straatverlichting in de wijk valt uit, waarna de politie een helikopter inzet om de wijk te verlichten. De volgende avond drukken twee van de jongens die aan de basis van het conflict stonden in een besloten bijeenkomst op het gemeentehuis elkaar de hand.

Gedurende de week van 7 tot 13 september 2009 komt bovenstaand verhaal tot stand in de dagbladen. Net als in de Ondiep casus komen er gedurende de week steeds meer verhaalelementen aan het licht. Er zijn ook verschillen tussen de verschillende versies van het verhaal. Een van de verhaalelementen waar de pers veel mee bezig is betreft de oorzaak van het conflict tussen de jongeren. Er blijkt een kroegruzie tussen een Marokkaanse en een Molukse jongen achter het conflict te zitten. De dag na de ruzie is de auto van een Molukker in de fik gezet.14 De situatie wordt gedefinieerd als ‘onrusten’ en ‘spanningen’, hoewel burgemeester en politie spreken van een ‘beperkte ruzie’ en een ‘incident’ (De Gelderlander, 11 september). Ook is het duidelijk dat de betrokken groepen in de krant worden benoemd (in het begin op basis van verklaringen van ooggetuigen), terwijl gemeentebestuur en politie hier geen uitspraken over willen doen. Ze hebben het over ‘betrokken groepen jongeren’ (De Gelderlander, 9 september). Het gaat in de meeste kranten over Molukse en Marokkaanse jongeren. Er wordt ook opgemerkt dat de politie de etniciteit van de jongeren meerdermaal niet wil bevestigen. Volgens De Telegraaf (10 september) is de wijk afgezet na een knokpartij tussen Molukkers en Marokkanen die op voet van oorlog met elkaar leven en is Culemborg rustig door een politiekordon. De oorzaak van het conflict, zo geven burgemeester en politie later aan, ligt niet in spanningen tussen de Marokkaanse en de Molukse gemeenschap. De woordvoerder van de politie stelt: ‘Jongeren gaan wel vaker met elkaar op de vuist. Tussen beide groepen is nauwelijks een klap gevallen. Van agressie tegen de politie was al helemaal geen sprake’ (Gelderlander, 12 september). In hun betekenisgeving proberen de gezagdragers scope en ernst van de problemen te beperken. Nog de volgende dag ziet de politie zich gedwongen om de ME en een helikopter in te zetten. Daarna lijkt het verhaal snel tot een goed eind zijn te gekomen als er onder toeziend oog van de burgemeester de vrede wordt gesloten. De gemeente zet straatcoaches in. De kranten blikken twee weken later nog eens terug. Hoewel de burgemeester zelf stelt dat het een zaak van lange adem zal zijn, lijkt de ordeverstoring een halt te zijn toegeroepen: eind goed, al goed. Niets is minder waar. In december wordt het verhaal vervolgd: In december vinden er een reeks autobranden plaats die onverklaard blijven. In de Nieuwjaarsnacht worden agenten bekogeld met vuurwerk en stenen. Zij kunnen slechts met grote moeite de vechtersbazen uit elkaar houden. Een auto met Marokkaanse jongens rijdt in op enkele Molukkers, waarna Molukkers wraak nemen. Op Nieuwjaarsdag raken Marokkanen en Molukkers slaags en dat herhaalt zich op zondag 3 januari, als ruiten van Molukse huizen met bakstenen worden ingegooid. De wijk wordt afgegrendeld, de burgemeester vaardigt een noodbevel uit en de politie en de ME zijn massaal aanwezig. De volgende dag, maandag 4 januari 2010 wordt een samenscholingsverbod uitgevaardigd, brandgangen worden met betonnen paaltjes afgezet en een straat wordt met betonblokken gebarricadeerd. Op dinsdag 5 januari bezoekt de burgemeester de wijk en op 7 januari wordt na een ‘buitengewoon vruchtbaar gesprek’ een verzoeningstocht gelopen door bewoners van de wijk. Daarna keert de rust langzaam weer. Op 25 januari wordt de noodverordening ingetrokken. 14 Later wordt de locatie van de ruzie een snackbar en weer later een shoarmatent. De auto die in de fik is gestoken blijkt ‘slechts’ met stenen te zijn bekogeld.

88

CPS 2011-1, nr. 18


De tweede episode is heftiger dan de eerste. In de kranten wordt in andere termen over de gebeurtenissen en de situatie geschreven. De gebeurtenissen op 3 januari worden omschreven als ‘rellen’ (NRC, RD). Aan de manier waarop in de dagbladen over de gebeurtenissen in januari wordt geschreven, vallen een aantal dingen op. In de eerste plaats is dat ze in termen van oorlog worden geframed. Er wordt door een krant gesproken over een ‘veldslag’ (Telegraaf, 5 januari) en in een opiniestuk in een andere krant over een ‘burgeroorlog’ en ‘Balkan in zakformaat’ (Gelderlander, 5 januari).15 Deze terminologie krijgt een extra dimensie, omdat de rellen wederom, evenals in september, worden geplaatst in een etnische context. In de kranten wordt die polarisatie tussen de twee etnische groepen breed uitgemeten: sommige dagbladen schrijven over een ‘etnisch conflict’ of over ‘rassenrellen’ (Telegraaf 5 januari; AD 6 januari).16 Het etnische conflict wordt op deze manier een belangrijk label, ondanks de pogingen van de kant van de gezagsdragers om dit te voorkomen. In de NRC (9 januari) wordt geconstateerd dat het eigenlijk ook niet anders kan: voor de media is het aantrekkelijk om verslag te doen van twee allochtone groepen die tegen elkaar knokken. De aandacht die de Partij voor de Vrijheid van Geert Wilders vervolgens in de Tweede kamer vraagt voor het probleem van de ‘straatterroristen’ in Culemborg ondersteunt de betekenisgeving in diverse dagbladen. De lokale politie spreekt begin januari echter over ‘personen’ en ‘Culemborgers’ (ANP, 4 januari). In de tweede plaats valt op dat in de krantenberichten waarin het verloop van de rellen wordt geschetst, ook wordt teruggeblikt op de rellen in september. In de berichten komen (Molukse) bewoners aan het woord, die beweren dat de afspraken die in september werden gemaakt, nep waren en dat zij toen reeds vermoedden dat de vlam binnen korte tijd weer in de pan zou slaan (Telegraaf, 4 januari). Met deze uitlatingen wordt de goede afloop van de rellen in september, en de heroïsche rol die de politie en de burgemeester daarbij konden spelen, in twijfel getrokken. Hoewel de meest in het oog springende gebeurtenis (de aanrijding met de auto) door de verschillende dagbladen vrijwel hetzelfde wordt verwoord blijken er over de directe aanleiding van het conflict aan het begin van januari totaal verschillende verhalen te circuleren in de twee groepen (AD, 6 januari). De oorzaak van het conflict wordt gelegd in de langslepende spanningen tussen Molukkers en Marokkanen, waardoor ook de hoop op een goede afloop van de afneemt: het is de zoveelste escalatie van rivaliteit die al veel langer bestaat, omdat Marokkaanse jongeren denken dat ze op straat alles kunnen maken en Molukse jongeren vervolgens voor eigen rechter gaan spelen (Metro, 7 januari).17 Het (voorlopige) einde van het verhaal wordt gemarkeerd door de verzoeningstocht die op 7 januari wordt gelopen door bewoners van de wijk Terweijde.

15 Volgens Trouw (7 januari) zou hier en daar in de kranten zelfs worden gesuggereerd dat er sprake is van een soort ‘klein-Belfast’ (wij zijn dit overigens niet tegengekomen). 16 Adang et al. (2010) betogen op basis van hun lezing van de dagbladen dat deze typering geen hout snijdt, gezien het om ruzie tussen een beperkte groep aantal personen ging. 17 Tegenover deze versie van het verhaal staat evenwel een versie van een beperkte ruzie die de sleutel zou zijn voor een oplossing van het conflict. De ruzie zou zich toespitsen op de familie van het meisje dat slachtoffer werd van de aanrijding en de familie van de Marokkaanse jongen die gewond raakte nadat hij uit de auto werd getrokken door woedende Molukkers. Als deze twee families hun onenigheid zouden bijleggen, zou de rust in de wijk terugkeren, aldus de voorzitter van het samenwerkingsverband Marokkaanse Nederlanders SMN en bronnen binnen de politie en de Molukse gemeenschap (Telegraaf, 8 januari; Gelderlander, 7 januari; Volkskrant, 9 januari). CPS 2011-1, nr. 18

89


Verhaal 2: Probleemwijk Terweijde Vrijwel vanaf de eerste dag dat de ongeregeldheden in Culemborg het nieuws komt, wordt de wijk Terweijde als de setting gezien waar de gebeurtenissen zich afspelen. De wijk wordt geframed als het ‘toneel van onrust’. Daarmee wordt het voor de dagbladen ook vanzelfsprekend om een verhaal te vertellen over de wijk: De wijk Terweijde, een ‘oude’ nieuwbouwwijk, staat bekend als een probleemwijk waar jongeren vaker voor overlast zorgen. Een groep Marokkaanse jongeren uit Terweijde misdroeg zich in 2004 zodanig op de Culemborgse kermis, dat de exploitanten hun biezen pakten en vertrokken. De gemeente kondigde een harde aanpak van probleemjongeren in Terweijde aan. Een groep Marokkaanse jongeren zorgde er voor flinke overlast, variërend van vernielingen tot berovingen. Buurtbewoners die aangifte deden, werden geïntimideerd en verloren het vertrouwen in de politie. “Er heerst een sfeer van angst”, oordeelde de toenmalige burgemeester Van Vugt-Toonen. De politie pakte in 2005 in totaal 26 jongeren op, die in wisselende samenstelling verantwoordelijk zouden zijn voor zestig misdrijven. De groep werd ook verdacht van intimidatie, overlast en onrust in Terweijde.18

In september wordt in eerste instantie slechts kort naar dit verhaal verwezen. Later maken de dagbladen er meer ruimte voor. Maar er komt ook een ander deel van het verhaal over de wijk naar voren. Met het verschijnen van de Molukse Nederlanders op het toneel, wordt de wijk ook als (deels) Molukse wijk op de kaart gezet. De Molukkers kwamen in de jaren ’50 naar Terweijde (later wordt gesproken over 1966) en kregen daar drie straten toegewezen. Door de conflicten wordt Terweijde weer die wijk waar eerst Molukkers en in de jaren ‘70 Marokkanen kwamen wonen. De drie Molukse straten worden meer dan ooit een afzonderlijk buurtje in de wijk. Hajer et al (2009, p.172) hebben het (in navolging van Loftland & Hunter) over het parochiale domein. Zij denken aan ‘straten, cafés en markten van een buurt met een uitzonderlijke sociale cohesie’. Dat is ook hoe de Molukse buurt in het nieuws komt: als een stukje Moluks territorium dat moet worden verdedigd.19 Wat daarbij opvalt, is dat vooral Nederlandse Molukkers en kenners van de Molukse cultuur aan het woord komen in de dagbladen.20 Verhalen bij elkaar Verschillende reeksen gebeurtenissen worden met elkaar verbonden in de betekenisgeving in de dagbladen. Om te beginnen worden de gebeurtenissen in september verbonden met de gebeurtenissen in januari. Interessant hierbij is de wijze waarop de gebeurtenissen in september in herinnering worden gebracht in januari. Wat overblijft, is niet de (apaiserende) rol die wijkagenten hebben gespeeld, maar de (repressieve) inzet 18 Culemborg staat dus al een langere tijd bekend als ‘een kleine stad met grootsteedse problemen’. Die betiteling kreeg de stad een aantal jaren geleden in een stuk in Elsevier (Leistra, 19 maart 2005). ‘Vooral Terweijde, een ‘oude’ nieuwbouwwijk ten zuidoosten van het centrum, kent veel problemen. Van de bewoners van een aantal straten is 70 procent van buitenlandse herkomst, overwegend Marokkanen. Zo’n zestig tot zeventig jongeren – op een totaal van bijna tweeduizend Marokkanen – zorgen er voor problemen: bedreigingen, mishandeling, autokraken, inbraken, straatroof.’ 19 Er komen in de dagbladen Molukse Nederlanders aan het woord die het hebben over het verdedigen van de Molukse ouderen. Overigens zijn er begin 2010 ook geruchten dat Molukse jongeren uit andere steden op weg zouden zijn naar Culemborg om hun kameraden bij te staan. 20 Een achterliggende reden voor het ontbreken van verhalen over de hangjongeren in Ondiep die ruzie hadden met Mulder en het beperkte aanwezigheid van Marokkaanse Nederlanders in de media is volgens betrokken journalisten dat beide groepen niet te vinden waren (Ondiep) en moeilijk te spreken zijn (Terweijde).

90

CPS 2011-1, nr. 18


van ME en een helikopter. Ook devalueert de oplossing in september met de kennis van januari. Het verhaal dat wij Rellen in Terweijde noemden wordt vanaf het begin verbonden met het verhaal Probleemwijk Terweijde. Tenminste, de verhalen worden naast elkaar verteld. Het eerste verhaal focust op de gebeurtenissen die plaatsvinden, het tweede verhaal probeert die letterlijk en figuurlijk te situeren. Enkele dagen na Nieuwjaar, als het eerste verhaal een vervolg krijgt, wordt een kroniek gepubliceerd door het ANP, die door andere kranten wordt overgenomen. Deze kroniek laat zien welk groter verhaal kan worden geconstrueerd naar aanleiding van de januarirellen. Het begint met: “1 mei 2004 – Een groep Marokkaanse jongeren uit Terweijde misdraagt zich zodanig op de Culemborgse kermis, dat de exploitanten hun biezen pakken en vertrekken.” De kroniek maakt een sprongetje van 2005 (het moment waarop 26 jongeren worden opgepakt) naar september 2009, het conflict en de daaropvolgende ongeregeldheden. De suggestie die impliciet in deze kroniek verpakt zit, is dat het in feite over hetzelfde probleem gaat. De gebeurtenissen worden aan elkaar verbonden in de kroniek. Goed beschouwd is hetgeen de twee episodes verbindt de wijk en de jongerenproblematiek. Het is immers nog maar zeer de vraag of dezelfde jongeren zowel betrokken zijn bij de gebeurtenissen in 2004 als bij de gebeurtenissen in 2009. Een kroniek die niet wordt geconstrueerd, maar waarnaar wel wordt verwezen is die waarin conflicten tussen Moluks-Nederlandse en Marokkaans-Nederlandse jongeren centraal staat. Een van de laatste serieuze incidenten dateert uit 1993, zo meldt het AD op 10 september. Kennelijk wordt deze verhaallijn niet sterk genoeg gevonden, aangezien we er niet heel veel meer over teruglezen. De verbinding tussen de rellen en de wijk wordt versterkt door wat er over het Molukse deel van Terweijde wordt geschreven. Naast de aanwezigheid van Marokkaanse probleemjongeren wordt de Molukse mentaliteit als verklaring aangedragen voor de conflicten. Het gemeentebestuur en de politie zetten op meerdere momenten de middelen die het heeft in om grip op de situatie te krijgen. Operationeel gezien loopt men, wellicht noodgedwongen, achter de feiten aan. Maar ook wat betreft de betekenisgeving via de media lijkt het plaatselijk gezag het moeilijk te hebben. Door in eerste instantie te spreken over een beperkte ruzie, en vervolgens de ME, een helikopter in te moeten zetten om zich een paar maanden geconfronteerd te zien met wat in de kranten als veldslag wordt betiteld, lijkt het plaatselijk gezag stevig aan geloofwaardigheid in te boeten. Het bezoek van de Culemborgse burgemeester aan de wijk weet dit beeld niet om te buigen. Hij wordt uitgejouwd (AD, 6 januari) en bij verschillende gezinnen niet binnengelaten (Trouw, 6 januari). Hij komt te laat, vinden de Moluks-Nederlandse bewoners die aan het woord komen. De burgemeester en de korpschef geven openlijk toe zich machteloos te voelen (Trouw, 6 januari). De rituele afsluiting komt van de kant van de bewoners zelf, die met een verzoeningstocht laten zien dat niet iedereen met elkaar overhoop ligt of wil liggen. In wezen is dit ook een bevestiging van de eerdere bewering van de kant van de gemeente dat de twee gemeenschappen niet op voet van oorlog met elkaar leven. Deze bevestiging komt echter nadat er dingen zijn voorgevallen die niet snel zullen worden vergeten.21

21 Vervolgens is het aan het OM en aan het Rijk om de zaak verder af te handelen. Na de gebeurtenissen in september 2009 kreeg de gemeente Culemborg al €50.000,- van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om straatcoaches aan te stellen. In december 2009 wordt bekend dat het politieteam Culemborg/Buren wordt uitgebreid met extra agenten. Na de gebeurtenissen in januari zegt BZK nog eens CPS 2011-1, nr. 18

91


6. Conclusie Hoe kunnen we de betekenisgeving in de twee hierboven beschreven casussen duiden? De casussen Ondiep en Terweijde laten deels hetzelfde patroon van betekenisgeving zien aan de kant van de media, terwijl het optreden van het gemeentebestuur en de politie verschilt. In de eerste momenten dat er iets aan de hand lijkt te zijn, liggen de betekenissen van wat er gebeurt, nog niet vast. Er is ruimte om te sturen op verhalen en op de rollen die gespeeld worden. De eerste definitie van problemen, in zowel Utrecht als Culemborg afgegeven door de politie, kan dan ook van groot belang zijn (cf. Beunders & Muller, 2005). Het probleem is echter dat er weinig tijd is voor reflectie (er moet immers tegen de ongeregeldheden worden opgetreden) en dat gemeentebestuur en politie niet weten in welke richting het verhaal zich zal ontwikkelen. Vervolgens is het van belang te constateren dat de dagbladen veel schrijven over conflicten in wijken zoals Ondiep en Terweijde: er komt een grote stroom aan berichtgeving op gang. Dat lijkt niets opvallends, maar daarmee wordt vaak wat zich afspeelt uitvergroot. De gebeurtenissen worden uitgespeld en in samengevatte vorm constant herhaald, aangezet met stevige koppen en eventueel aangevuld met nieuwe details die later bekend zijn geworden. Ook worden ze verbonden aan eerdere gebeurtenissen en aan verklaringen. De gebeurtenissen worden daarmee ‘larger than life’. De vaak beperkte plaats van handeling (de hoek van twee straten, drie straten in de wijk) wordt opgerekt tot zij de gehele wijk, en soms nog meer omvat. Een wijk als plaats van handeling spreekt wellicht eerder dan een straat tot de verbeelding van iemand die in Groningen, Maastricht of Vlaardingen over een conflict leest (en zo ver reikt de berichtgeving, als we de regionale kranten in beschouwing nemen die over de incidenten schrijven: van de Provinciaalse Zeeuwse Courant tot aan het Dagblad van het Noorden). Die ‘verbrede verbeelding’ staat in contrast tot de manier waarop bijvoorbeeld de politie intern meldingen aanmaakt. Daar is de precisie van de beschrijving van een locatie van veel groter belang dan bekendheid of herkenbaarheid bij een groot publiek. Tegelijkertijd ondersteunt de territoriale, lokale organisatie die gemeenten en politieregio’s hanteren een (duidelijk afgebakende) focus op de gehele wijk. Naast het uitvergroten van de voorvallen door de grote hoeveelheid berichtgeving die in korte tijd wordt geproduceerd, wordt de wijk in de berichtgeving gekarakteriseerd. Dan hebben we het niet zozeer over de wijk in fysieke zin (dan zouden we moeten spreken van in kaart brengen), als wel over de wijk in sociale zin. De wijk en wat er karakteristiek aan is worden beschreven. De actoren die betrokken zijn bij de gebeurtenissen en/of wonen in de wijk, worden onderwerp van stukken in de dagbladen. De gebeurtenissen, de wijk en de bewoners worden zo in de media als onderdeel van dramatische vertellingen aan het publiek gepresenteerd.22 Voor sommigen, en misschien voor velen, betekent

€150.000,- toe, om drie straatcoaches aan te stellen. Terweijde ‘promoveert’ naar de divisie van door het Rijk erkende aandachtswijken. 22 En een speciaal publiek hierin zijn de wijkbewoners en andere betrokkenen zelf, die zichzelf tegenkomen als karakters in de vertellingen. Zoals Schinkel stelde over het in leven roepen van het publiek: ‘Feitelijk produceren de massamedia niet alleen het nieuws, ze produceren ook het publiek. Want het is in de virtuele ruimte van de massamedia dat het publiek over zichzelf leert en zichzelf observeert’ (Schinkel 2009: 194). Het gevolg van de beelden die ontstaan kan zijn dat personen van buiten die zich met lokale groepen identificeren zich in het conflict gaan mengen, waardoor er mogelijk escalatie ontstaat: ‘Het uitvergroten van wat in wezen een lokaal probleem is tot een nationaal probleem kan leiden tot een selffulfilling prophecy’ (Adang et al. 2010: 165).

92

CPS 2011-1, nr. 18


dit karakteriseren ook stigmatiseren. Voor anderen biedt het label dat op groepen en de wijk wordt gedrukt een kans om aandacht te krijgen voor problemen die al langere tijd worden ervaren. Het patroon waarin de betekenisgeving plaatsvindt – uitvergroten, verbinden, oprekken en karakteriseren – lijkt inherent aan wat de media doen om ergens aandacht voor te vragen. De bewoners en andere actoren worden daarmee bedoeld of onbedoeld meegenomen in de medialogica (RMO, 2003), waarin strijd en abnormale zaken eerder aandacht vragen dan overeenstemming en het alledaagse. Deels binnen de ruimte van de massamedia zoeken politie, bestuur, wijkbewoners en de media zelf naar betekenissen. Ze strijden om naar een bepaalde plek in de symbolische orde en proberen anderen een bepaalde plaats of betekenis toe te wijzen. Wat we zagen in beide casussen was dat het gezag grenzen probeerde te trekken, in fysieke zin: de wijk afsluiten en barricades in de wijk aanbrengen, en in metaforische zin: tussen daders en slachtoffers. Het bestuur en de politie in Utrecht wisten slim gebruik te maken van de medialogica door zelf de reltoerist aan te dragen en zich als beschermheer van de bewoners van Ondiep op te werpen. In lijn hiermee werd het bestrijden van de rellen groots aangepakt. Probleemdefinitie en enactment vielen samen en leken ondanks kritiek op het verhaal over de rellen in de media in operationele zin te werken, aangezien het na de eerste dagen rustig bleef. In Culemborg ging het moeizamer, omdat het bestuur en de politie in een poging de situatie te de-escaleren geen partij wilden of konden kiezen, noch een duidelijk gedefinieerde tegenstander hadden. Er werden immers door beide betrokken partijen (Marokkaanse-Nederlandse én Moluks-Nederlandse bewoners van Terweijde) strafbare feiten gepleegd. De situatie werd nog complexer door de massale bijval in de publieke opinie voor het optreden van de Moluks-Nederlandse bewoners. De heldenrol spelen was moeilijk, misschien ook omdat het conflict zich bleef manifesteren. Terwijl het bestuur en de politie het verhaal richting een ‘eind goed, al goed’ probeerden te krijgen met gesprekken en straatcoaches, ontwikkelde het zich in een andere richting met als hoogtepunt (dieptepunt) de gebeurtenissen vlak na Nieuwjaar. Pregnant is de poging van het Culemborgse gemeentebestuur en de politieregio om zowel ‘gekleurde’ labeling te willen vermijden en het probleem als beperkte ruzie en incident te willen bestempelen. De dagbladen hanteerden evenwel veelal dezelfde ‘opruiende’ labels (etnisch conflict, onoplosbare spanningen), die haaks stonden op het streven van de politie en de gemeente. De gezaghebbers zagen zich genoodzaakt om al tijdens de eerste ongeregeldheden de wijk als veiligheidsrisicogebied te bestempelen en de ME plus een helikopter in te zetten, waarmee de geloofwaardigheid van de geclaimde beperktheid van de problemen in Terweijde in het geding kwam. Hoewel het in Culemborg langer duurde dan in Utrecht, was de politie in de beide casussen in staat om de openbare orde te herstellen. Hierin viel overigens op dat in beide steden het gezag aangaf niet altijd in control te zijn, hoewel dit Utrecht pas gebeurde toen de controle er al weer was. Maar de symbolische orde is met het herstellen van de openbare orde niet per se hersteld. De twee bevinden zich op een verschillend niveau waar verschillende tijdslijnen bij passen, vergelijkbaar met het verschil dat Van den Brink (2010) maakte tussen het operationele niveau en het relationele niveau. De plek (de wijk, de buurt, de straathoek) zoals die beleefd wordt is veranderd door de rellen, wat overigens zowel voor bewoners als voor politiemensen en andere betrokkenen kan gelden. Net als na een overval het directe gevaar geweken kan zijn, maar de angst nog een

CPS 2011-1, nr. 18

93


tijd in het lichaam blijft. En door de aandacht in de massamedia staat de leefomgeving van bewoners nu ineens te boek als een relwijk. Bestuurders en politiemensen moeten zich realiseren dat het werken aan de symbolische orde van even groot belang is als het werken aan de openbare orde, ook in momenten van crisis. Zoals Hajer et al. stelden: ‘In een dynamische, stedelijke samenleving worden politici, beleidsmakers, buurtbewoners, belangenbehartigers en andere betrokkenen steeds geconfronteerd met onverwachte gebeurtenissen waar direct op gereageerd moet worden. Juist die interactie, waarin de aard en interpretatie van gebeurtenissen wordt bepaald, is een cruciaal onderdeel van de dagelijkse realiteit van de stedelijke bestuurder’ (Hajer et al., 2009, p. 172).23 Bestuurders en politiemensen zullen ervoor moeten zorgen dat ze een helder verhaal hebben over wat zij vinden dat er aan de hand is en hoe zij er mee omgaan. Daarbij is het van belang dat dit verhaal valt te rijmen met zowel de aard van de onrust en wat er aan operationele handelingen plaatsvindt in en om een wijk. De aard van de onrust is niet alleen af te lezen uit zaken als de hoeveelheden mensen, de kans op opstootjes of rellen en de mogelijkheid van inmenging van buiten de wijk of stad. Een meer ‘zachte’ factor als de beleving van de betrokkenen is belangrijk. Als je op kritische momenten de symbolische orde wilt kunnen bijsturen, zul je die moeten leren kennen. Hiervoor lijkt het voor de media minder zichtbare en spectaculaire werk van wijkagenten wellicht van cruciaal belang. Daarnaast moeten het verhaal van de politie en dat van de media met elkaar in evenwicht worden gebracht, waarbij wij er overigens niet voor pleiten dat bestuur en politie met de media moeten meebewegen op het moment dat de situatie in de media (verbaal) escaleert. De aandachts-, prioriteits-, probleem- dan wel achterstandswijk wordt in de media ten tijde van ongeregeldheden ‘larger than life’, terwijl de aandacht ook ergens anders had kunnen liggen. Wij dragen in feite met dit stuk zelf ook bij aan dit fenomeen door het te analyseren en erop te reflecteren. De roep om de exclusieve aandacht voor een bepaald (ge)type(eerde) wijk te beperken (Schinkel, 2009), lijkt echter moeilijker te bewerkstelligen in de tijd waarin de strijd om de ruimte in de stad – in die wijken vaak het meest zichtbaar en hoorbaar en daarmee het meest mediageniek – samenvalt met een strijd om de aandacht van het publiek dat hedendaagse verhalen graag heet van de naald tot zich neemt.

Bibliografie ADANG, O., QUINT, H. en VAN DER WAL, R. (2010). Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft, Apeldoorn, Politieacademie, 179 p. BEUNDERS, H.J.G., (2007), Politie en media. In FIJNAUT, C.J.C.F., MULLER, E.R., ROSENTHAL, A., en VAN DER TORRE, E.J., Politie, studies over haar werking en organisatie, Deventer, Kluwer, 1079-1100. BEUNDERS, H.J.G. en MULLER, E.R. (2005). Politie en media: Feiten, fictie en imagopolitiek. Politiewetenschap nr. 25, Apeldoorn, Politie & Wetenschap, 447 p. BRINK, G.J.M. VAN DER, (2010). “Van de nood een deugd maken: 15 aanbevelingen voor wijken die met rellen worden geconfronteerd”, in BRINK, G.J.M. VAN DER, en 23 Zie ook Laws en Verloo (2010).

94

CPS 2011-1, nr. 18


BRUINSMA, M.Y., Rellen in Ondiep Rellen in Ondiep: Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Politiekunde nr. 29, Apeldoorn, Politieacademie, 229 p. ENTMAN, R.J. (1993) “Framing: Toward clarification of a fractured paradigm”. Journal of communication 43(4): 51-58. GOFFMAN, E., (1959). The presentation of self in everyday life. NY, Anchor Books, 259 p. HAJER, M., (2009). Authoritative Governance: Policy Making in the Age of Mediatization. Oxford, Oxford University Press, 208 p. HAJER, M.,POORTER, M., REIJNDORP, A. en SCHOOTS, M., (2009). “Openbare ruimte als symbolische orde: de Haagse Nieuwjaarsvuren”, B&M, 36(3): 170-182. HULST, M.J. VAN, (2008). Town hall tales: culture as storytelling in local government, Delft, Eburon, 269 p. HULST, M.J. VAN, EN SIESLING, M. (2010). “Aandacht voor Ondiep”, in BRINK, G.J.M. VAN DER, en BRUINSMA, M.Y., Rellen in Ondiep Rellen in Ondiep: Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politieacademie, 83-119. KUSSENDRAGER, N. VAN DER LUGT, D. en ROGMANS, B., (1992). Basisboek journalistiek: Achtergronden, genres, vaardigheden, Groningen, Wolters-Noordhoff, 334 p. LAWS, D. en VERLOO, N. (2010). Disrupted Intentions: Conflict as a context for understanding what policy-practitioners do. 10 October. Unpublished manuscript, 30 p. REIN, M. en SCHON D.A., (1977). “Problem setting in policy research”. in CAROL WEISS, ed., Using social research in policy making. Lexington, MA: Lexington Books. REIN, M. en SCHON D.A., (1996) “Frame-critical policy analysis and frame-reflective policy practice”, Knowledge and Policy, 9 (1), 85-104. RMO (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling), (2003). Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek. Den Haag, Sdu Uitgevers, 317 p. ROEH, I., (1989). “Journalism as storytelling, coverage as narrative”, The American Behavioral Scientist: 33 (2): 162-168. SCHINKEL, W., (2009). “Publieke ruimte: tussen anonimiteit en publiciteit”. B&M 36, 3, 192-201. SCHON, D.A., (1979). Generative metaphor. In Andrew Ortony, ed., Metaphor and thought, Cambridge: Cambridge University Press, 254-83. SCHON, D.A. and Rein, M., (1994). Frame reflection: Toward the resolution of intractable policy controversies. NY: Basic Books, 247 p. SNOW, D.A., ROCHFORD, E. BURKE, WORDEN, S.K., en BENFORD, R.D. (1986). Frame alignment processes, micromobilization, and movement participation. American Sociological Review 51: 464-481. SNOW , D.A. en BENFORD, R.D., (1988). Ideology, frame resonance, and participant mobilization. International Social Movement Research 1: 197-217.

CPS 2011-1, nr. 18

95


STONE, D.A., (2001). Policy paradox: The art of political decision making, 3rd ed. NY: W.W. Norton, 428 p. VASTERMAN, (2005). Media-hype: self-reinforcing news waves, journalistic standards and the construction of social problems. European Journal of Communication 20: 508530. VROM, (2007). Actieplan Krachtwijken Van aandachtwijk naar krachtwijk, Den Haag, Ministerie van Volksgezondheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu/WWI. WAGENAAR, H. (1997) Beleid als Fictie: over de rol van verhalen in de bestuurlijke praktijk. Beleid & Maatschappij, 24 (1): 7-21. WEICK, K., (1988). “Enacted sensemaking in crisis situations”, Journal of management studies, 25, 305-317.

96

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

De buurt op scherp: een criminele jeugdgroep


Eric Bervoets*

In deze bijdrage wordt beschreven hoe een jeugdgroep een buurt op scherp kan zetten. De casusbeschrijving wordt toegespitst op de reactiepatronen van partijen – zowel professionals als de buurt – die met deze jeugdgroep van doen hebben gehad. Op basis van deze casus worden vier verbanden onderscheiden tussen een jeugdgroep en spanningen in de buurt, die ook herkenbaar zijn in de (onderzoeks)literatuur. Tot besluit wordt kort aangegeven hoe de politie rekening zou dienen houden met die verbanden in haar probleemaanpak.

1. Inleiding: in één klap op de agenda In het najaar van 2007 hield de politie in Amsterdam-West vijf Marokkaans-Nederlandse jongens aan die uit een slooppand glas, stenen en kasten naar beneden gooiden. Daarbij raakte een passant gewond aan zijn hoofd. Bewoners belden de politie. Toen agenten ter plaatse kwamen, werden zij vanuit deze flat van vier-hoog-zonder-lift met allerlei voorwerpen bekogeld. In het proces-verbaal van bevindingen schreven de agenten: ‘Wij (…) liepen naar de flat toe waar vanuit wij hoorden dat er een enorm kabaal kwam. Het geluid werd gedomineerd door brekend glas en enorme dreunen.’ Er werd een ladekast met glasscherven uit een raam gegooid in de richting van een van de agenten. Die kon ternauwernood opzij springen. De kast sloeg naast hem te pletter op de grond. Kort daarna werden vier jongens aangehouden, die aanvankelijk via de achterkant probeerden het pand te ontvluchten. Eén van de agenten riep ‘stop, of ik schiet’, om te voorkomen dat de jongeren zouden wegrennen. Het glasgerinkel hield aan, waardoor de agenten concludeerden dat er nog iemand in het gebouw moest zijn. Op een zolder van een van de woningen betrapten zij een vijfde jongen, die zich had verstopt in een kast. De vijf maakten deel uit van de Poortmangroep1. In dit artikel staat een casus centraal over hoe een jeugdgroep een buurt op scherp kan zetten. In de casusbeschrijving wordt nader kennisgemaakt met deze jeugdgroep. Toegespitst wordt op de reactiepatronen van partijen die met deze jeugdgroep van doen hebben gehad. Het betreft reacties na, maar ook voor het ‘slooppandincident’. De jongeren bleken al veel langer bekend bij

* 1

Dr. Eric Bervoets is criminoloog en bestuurskundige en als zelfstandig onderzoeker verbonden aan LokaleZaken (www.lokalezaken.com). Met de opdrachtgever en het Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie is afgesproken is om niet de echte naam te gebruiken waarmee de groep in de politiesystemen bekend was. Dus worden pseudoniemen gebruikt.

CPS 2011-1, nr. 18

97

1e proef (c) Maklu De buurt op scherp: een criminele jeugdgroep

politie, justitie en jeugdhulpverlening, maar kwamen als problematische groep pas laat in beeld. Intussen hielden zij behoorlijk huis in hun woonbuurt en daarbuiten. De groep bestaat niet meer in de oude samenstelling. De voormalige leiders zijn inmiddels bekend bij de hoofdstedelijke politie als ‘zware jongens’. In een beschouwing word de casus vergeleken met bestaande (onderzoeks)literatuur over spanningen in wijken en jeugdgroepen. Uitgangspunt is dat de reactiepatronen de (lokale) samenleving een spiegel voorhouden. Jeugdgroepen in de buurt worden door autoriteiten vaak gezien als een brevet van onvermogen. Jeugdgroepen zeggen iets over een gemeenschap, zeggen iets over een buurt en zeggen iets over de samenleving. Jeugdgroepen en buurtspanningen houden verband met elkaar.

2. Het onderzoek De Poortmangroep werd in 2008-2009 bestudeerd om op basis van een casusonderzoek uitspraken te kunnen doen over het profiel van dit soort jeugdgroepen en de aanpak daarvan door instanties (Bervoets, 2009). In die studie was ook oog voor de specifieke lokale context waarin de groep ontstond en werd aangepakt: een (inmiddels opgeheven) Stadsdeel2 in westelijk Amsterdam. Het Stadsdeel was opdrachtgever van het onderzoek. Aanleiding was de behoefte om de aanpak van jeugdgroepen in Amsterdam verder te ontwikkelen en kennis op te doen over werkbare (groeps)interventies3. Helaas mochten de groepsleden zelf niet zondermeer worden benaderd voor een interview, vanwege schending van hun privacy4. Wel is voor deze publicatie nog enkele malen langdurig gesproken met drie andere (Marokkaanse) jongeren uit de buurt die de groep(sleden) goed kenden. Eén van de jongeren werd voorheen zelf aangemerkt als ‘leider’ van een groep en kon dus uit eigen ervaring spreken over de dynamiek binnen een jeugdgroep. Ook werd gesproken met (voormalige) buren van de jongens, een buurtconciërge en een oud-werkgever: een eigenaar van een restaurant waarbij sommige jongens vroeger als keukenhulp werkten. Die contacten waren gemakkelijk te leggen, omdat de onderzoeker als gevolg van zijn proefschrift van enkele jaren terug nog over veel ingangen beschikte om veldwerk te verrichten in Amsterdam-West (Bervoets, 2006). Al deze gesprekken maakten geen deel meer uit van de eigenlijke onderzoeksrapportage uit 2009, maar werden daarna gehouden. Onderdeel van het onderzoek was een intensieve dossierstudie. Er werd toestemming gevraagd voor de inzage van justitiële dossiers bij het Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie. In de zomer van 2008 werden echter eerst, in afwachting van toegang tot

2

3

4

98

Voor de Belgische lezers vergt het begrip Stadsdeel wellicht enige toelichting. De stad Amsterdam is territoriaal onderverdeeld in stadsdelen met elk een eigen dagelijks bestuur en volksvertegenwoordiging (de Stadsdeelraad). Binnen de politiek-bestuurlijke kaders die de hoofdstedelijke gemeenteraad stelt hebben de stadsdelen elk een zekere autonomie. Met de opdrachtgever en het Parket-Generaal van het Openbaar Ministerie is overeengekomen om gegevens zoveel mogelijk te anonimiseren, zodat betrokken geen schade ondervinden door het onderzoek. Helaas mochten de groepsleden zelf om privacyredenen niet worden benaderd voor een interview. Ook de naam van het Stadsdeel en zeker die van de jeugdgroep zullen niet worden genoemd. Daarom worden pseudoniemen gebruikt. In een vervolgonderzoek wordt getracht om , daarbij geadviseerd door het Openbaar Ministerie en geholpen door jongerenwerk en politie, alsnog enkele (voormalige) groepsleden te interviewen binnen de ruimte die de privacyregelgeving biedt. CPS 2011-1, nr. 18


de dossiers, vijf oriënterende interviews gehouden met professionals van het Stadsdeel en de politiemensen die betrokken waren bij de Poortmangroep. Voor de dossierstudie werd een lijst van instanties gemaakt die mogelijk gegevens hadden over de 21 jongeren die volgens het jeugdgroepensysteem van de Amsterdamse politie deel uitmaakten van de Poortmangroep5. Toen de toestemming eenmaal was verleend, bleek zij niet op alle dossiers en persoonsregisters van toepassing. Uiteindelijk moest ook, apart, toestemming worden aangevraagd bij de Raad voor de Kinderbescherming, de Dienst Justitiële Inrichtingen en de jeugdhulpverlening. Die toestemmingen volgden spoedig. Eén instantie weigerde medewerking aan het onderzoek: een instelling op het terrein van de ambulante psychiatrie. Zij maakte zich zorgen om de privacygevoeligheid van de te verstrekken gegevens. Omdat verder alle instanties toestemden en de weigering geenszins betekende dat het onderzoek gevaar zou lopen, is verder geen actie meer ondernomen om deze hulpinstantie alsnog informatie te laten verstrekken. In totaal werkten negen instanties mee op het terrein van politie, justitie en (jeugd)zorg. Bij elke deelnemende instantie werden de dossiers van de afzonderlijke groepsleden, voor zover aanwezig, ter inzage gelegd en bestudeerd. Het betrof daarbij een diversiteit aan dossiers, naar gelang het soort instantie. Denk onder meer aan rechtbankdossiers, rapportages van (jeugd)hulpverleners, persoonlijkheidsonderzoeken, adviezen van de Raad voor de Kinderbescherming aan de kinderrechter en rapportages van (jeugd) reclasseringsambtenaren. De dossiers werden geanalyseerd aan de hand van een vooraf opgestelde itemlijst met analyseonderwerpen: gezin, school, werk, gezondheid, riskante gewoonte, hulpverlening, criminaliteit, contacten met instanties en vrije tijd/vrienden6. De hoeveelheid gegevens varieerde enorm per groepslid en per instantie. Soms was bij de ene instantie veel meer bekend over een bepaalde jongere dan bij een andere. Maar soms ook varieerde de hoeveelheid gegevens binnen een bepaalde instanties over groepsleden, van een vuistdik dossier tot enkele pagina’s A4. De Amsterdamse Ketenunit7 had gegevens over alle 21 jongeren. Zij maakte immers een zogeheten ketenkaart over elke jongeren die bij politie en justitie in beeld waren. Een ketenkaart is een overzicht met een probleembeschrijving en (zoveel mogelijk actuele) persoonsinformatie over politie- en justitiecontacten, maar ook bijvoorbeeld zorg, hulpverlening, onderwijsloopbaan en gezinsfactoren. De politie was de enige die ook nog beschikte over informatie op groepsniveau. De Amsterdamse politie heeft een geautomatiseerd systeem waarin alle actuele problematische jeugdgroepen zijn opgenomen8. Op grond van de dossierstudie werd doorgevraagd in vijftien diepte-interviews met professionals die de groep(sleden) kenden, om zo het beeld rond de jongeren en de 5

6 7

8

De politie Amsterdam-Amstelland heeft een geautomatiseerd bestand met daarin alle actieve jeugdgroepen in de politieregio. Per groep zijn bijvoorbeeld opgenomen gegevens over het groepsprofiel (crimineel, overlastgevend, hinderlijk), de ervaringen van politiemensen met de groep en gegevens over de individuele leden. Ook wordt bijvoorbeeld aangegeven of een jongere een leidersfiguur is of toch vooral volger is. De itemlijst was dezelfde als in het dossieronderzoek van Van Wijk en Shoenmakers (2008) naar Marokkaanse veelplegers in ’s-Hertogenbosch. De Ketenunit is een Amsterdamse voorziening waarin gezamenlijk overleg wordt gepleegd tussen onder meer het openbaar ministerie, jeugdreclassering en de Raad voor de Kinderbescherming. Onder andere het Justitieel Casus Overleg voor strafrechtelijk minderjarigen gebeurt in de Ketenunit. Er zijn plannen om de Ketenunit om te vormen tot een Veiligheidshuis, een voorziening waarin eveneens overleg plaats heeft tussen betrokken partijen bij bijvoorbeeld jeugdcriminaliteit. Alleen nemen aan een Veiligheidshuis ook bestuurlijke partijen deel zoals gemeenten en civiele partijen zoals maatschappelijk werk, welzijn en woningbouwcorporaties. Zie de nadere toelichting daarvan in noot 5.

CPS 2011-1, nr. 18

99


aanpak aan te scherpen. Bij elk interview werden vragen gesteld over de wijze waarop de professional(s) met de groep hadden te maken, hoe de contacten waren met de groep(leden), hun ouders, maar ook met andere professionele partijen die met de Poortmanjongeren hadden te maken. Ook werden vragen gesteld over de aanpak van de individuele jongeren en van de groep. Punt daarbij is dat, uitgezonderd politie en jongerenwerk, geen enkele professional te maken heeft met een jeugdgroep als groep. Veelal zien zij individuele jongeren waarbij de jeugdgroep in de ogen van de professional niet meer is dan een van de beïnvloedende factoren op het probleemgedrag van een jongere. Om de lokale omstandigheden te beschrijven bestudeerden wij aanvullend beleidsdocumenten over het (jeugd)veiligheidsbeleid en we maakten op basis van politieregistraties (mutaties en aangiften) een eenvoudige trendanalyse op basis waarvan we zicht kregen op de veelvoorkomende criminaliteit in het Stadsdeel en in de buurt waarin de Poortmangroep haar hangplekken had. Ook aanvullend waren de vier observaties die werden verricht op en rond de hangplekken van de jeugdgroep, om zicht te krijgen op de fysieke omgeving. Daarbij werd een rondgang gemaakt door de buurt en hesproken met winkeliers en voorbijgangers, ook jongeren op straat. De groep zelf werd niet meer aangetroffen. Dat is goed voor de buurt, maar jammer voor een onderzoeker die hen graag nog wat vragen had willen stellen. De voorlopige bevindingen van het onderzoek werden na afronding van de dossieranalyse en interviews getoetst in een verdiepende bijeenkomst met politiemensen, Stadsdeelambtenaren en jongerenwerkers. De meeste deelnemers waren reeds eerder individueel geïnterviewd. In de bijeenkomst werden eerst de voorlopige onderzoeksresultaten gepresenteerd, waarna onderzoekers en professionals met elkaar van gedachten wisselden In de bijeenkomst werden de voorlopige resultaten bevestigd, waardoor er geen reden was om deze bij te stellen. Wel wierp de bijeenkomst nog meer licht op de wijze waarop instanties afzonderlijk en gezamenlijk met de Poortmanjongeren zijn omgegaan.

3. De Poortmangroep: een gewelddadige jeugdgroep 3.1. De jeugdgroep De groepsnaam werd door de politie aan de groep gegeven in het kader van de shortlistmethodiek, een inventarisatiemiddel waarmee in Nederland hinderlijke, overlastgevende en criminele jeugdgroepen in kaart worden gebracht (Beke, Van Wijk en Ferwerda, 2000). Buurtagenten geven bij die methode periodiek aan hoeveel problematische groepen er in hun wijk zijn. Zij vullen een vragenlijst in met vragen over onder andere de sociale achtergrond van de groep, alsook het criminele en overlastgevende gedrag. De gegevens worden idealiter aangevuld met gegevens over de groep in de politiecomputer. Denk aan aantallen antecedenten, maar ook de geregistreerde misdrijven en overlast die aan de groep kan worden gekoppeld. Onderdeel van de methodiek is ook een stappenplan waarmee problematische jeugdgroepen door politie samen met andere partijen als gemeente, justitie en jongerenwerk worden aangepakt. Punt daarbij is wel dat lang niet alle groepen problematisch zijn en lang niet alle problematische groepen op de shortlist ook direct worden aangepakt. Een en ander heeft te maken met beschikbare capaciteit, urgentie en (politiek-bestuurlijke) prioriteitsstelling.

100

CPS 2011-1, nr. 18


Voor zover bekend gebruikte de Poortmangroep zelf geen eigen naam, zoals wel geregeld voorkomt bij gangs en gangcultuur (Van Gemert e.a., 2008). Jeugdgroepen zijn vaker netwerken van buurtgenoten en lotgenoten dan hecht georganiseerde bendes en ‘gangs’ (Beke, e.a., 2000). De Poortmangroep was een criminele jeugdgroep die zich ophield aan het Poortmanplein en omgeving9. De groep zag zichzelf volgens de jongerenwerker niet als een bende met duidelijke groepsgrenzen. De politie telde zoals gezegd 21 groepsleden. In enge zin bestond de groep in de ogen van de geïnterviewden uit zeven jongeren; de vijf jongens van het slooppandincident en twee meisjes. De Poortmangroep in brede zin bestond uit deze kerngroep en een nog groter aantal jongeren dat zo nu en dan betrokken was bij de groep. Volgens het politiewijkteam en jongerenwerk bevatte deze periferie vooral risicojeugd, hoewel uit de dossieranalyse bleek dat zich daarin zes van de negen harde kernjongeren van de groep bevonden. Dus: niet elke harde kernjongere was meteen ook onderdeel van de vaste kern van de Poortmangroep. De groep bestond vooral uit Marokkaanse jongens, maar kende ook een aantal Turken, een jongen van Irakese afkomst en een jongen waarvan een ouder Surinaams was en de ander Marokkaans. Van de meisjes, was er een autochtoon-Nederlands. De ander had een Antilliaanse achtergrond. Op drie na waren alle jongeren in Nederland (Amsterdam) geboren. De Marokkaanse jongens deelden de lakens uit. Hamid was volgens zowel de dossiers als de geïnterviewde politiemensen de leider, met Bakir, Fouad en de tweelingbroers Omar en Nouri als trouwe assistenten10. Deze jongens pleegden samen veel misdrijven. Hamid was bovengemiddeld intelligent en sluw en was hierdoor in staat de andere jongeren in de groep te manipuleren. Bakir was met huiselijk geweld opgegroeid en kende weinig angst, wat goed van pas kwam bij de straatroven en geweldplegingen, maar ook om de intimidatie van groepsleden door Hamid fysiek kracht bij te zetten. De meisjes verleenden seksuele diensten en waren zelf ook al langer in beeld bij politie, justitie en jeugdzorg. De buurtregisseur11 sprak van ‘onderleggers’ en de jongerenwerker gebruikte straattaal: ‘ploegers’. Alle jongeren kenden elkaar van het plein, sommige zaten op dezelfde school. Ongeveer de helft van de groepsleden woonde ten tijde van het slooppandincident bij elkaar in de buurt, vlakbij het Poortmanplein. Een aantal jongeren woonde wat verder weg, maar nog altijd wel in het Stadsdeel. Een jongen woonde daarbuiten, in een naburig Stadsdeel. Volgens geïnterviewde Marokkaanse jongeren, die de groep goed kenden en waarvan er één zelf ook ooit bij de politie in beeld was als ‘leider’, zag de Poortmangroep zichzelf niet echt als een groep. Volgens hen is het nog maar de vraag of Hamid zichzelf ook echt als leider zag. De etiketten ‘groep’ en ‘leider’ worden volgens deze jongeren al snel opgeplakt in het kader van de wijze waarop in Nederland door professionals wordt omgegaan met jongeren op straat. Een kritiek van de doelgroep zelf dus op de reeds aangehaalde shortlistmethodiek. Deels was in de groep sprake van familiebanden, onder meer bij de tweeling Omar en Nouri. Ook de Turkse groepsleden Kemal en Tarkan waren broers. Veel jongens kwamen 9

Afgesproken met Openbaar Ministerie en opdrachtgever is om niet de echte naam te gebruiken waarmee de groep in de politiesystemen bekend was. Dus worden pseudoniemen gebruikt. 10 Ook nu worden pseudoniemen gebruikt. 11 Een buurtregisseur is een Amsterdamse politiemedewerker die speciaal gericht is op gebiedsgebonden politiewerk en het onderhouden van netwerken in de buurt. De functie is verwant aan de buurtagenten en wijkagenten in andere Nederlandse politiekorpsen. CPS 2011-1, nr. 18

101


uit grote migrantengezinnen met ouders die problemen hadden met de opvoeding van hun kinderen. Er werd in de gezinnen niet zelden geweld gebruikt: door ouders, maar ook door kinderen tegen elkaar of tegen hun eigen ouders. Zes jongeren, waaronder Hamid, kwamen uit een-ouder-gezinnen, zij woonden bij hun gescheiden moeder. De relatie van de Poortmanjongeren met hun ouders was niet in alle gevallen slecht. De ouders van de Turkse broers Kemal en Tarkan stonden bijvoorbeeld op goede voet met hun zoons. Zij wisten alleen niet wat de jongens op straat uitspookten en verweten veel ellende aan de groepsdruk in de Poortmangroep. De meeste jongeren hadden volgens de jeugdhulpverleners moeite met ‘neen’ zeggen en waren niet goed bestand tegen groepsdruk. Uit de dossiers blijkt ook dat de meeste jongeren (niet alleen de vaste groepskern) al op jonge leeftijd bekend waren bij justitiële en hulpverlenende instanties.

3.2. De kerfstok De Poortmangroep kwam met het slooppandincident pas echt als groep in beeld bij politie, justitie en het Stadsdeel. Dat werd in de hand gewerkt door het geweld tegen de politieman die nog juist op zij kon springen voor een naar beneden gegooide ladekast. De meeste groepsleden waren al (ruim) voor het incident actief met soms ernstige criminaliteit en overlast. Hamid stond als elfjarige in 1998 al in de politiecomputer vanwege jeugdoverlast. Ibrahim pleegde met negen jaar oud zijn eerste aanranding in 2000 en Fouad pleegde als elfjarige een winkeldiefstal in 2003, maar stapte al snel over op straatroof. De groep en de groepsleden werden vaak verdacht en veroordeeld voor diefstal en geweld, veelal straatroven. De groep deinsde niet terug voor (poging tot) doodslag. Hoewel autocriminaliteit in het Stadsdeel als een typisch jeugddelict gezien werd, was de groep daar nauwelijks bij betrokken. Minder dan de helft (8) werd minstens één keer als verdachte aangehouden voor inbraak in woningen en bedrijven. Negen leden waren ooit betrokken bij winkeldiefstal, vaak aan het begin van hun carrière. Met drugshandel hielden de jongeren zich niet of nauwelijks bezig; al helemaal niet met harddrugs. Van enkele jongeren was wel bekend dat zij softdrugs smokkelden en verhandelden in de jeugdinrichtingen waar zij in detentie zaten. Opvallend is dat er weinig in de dossiers van hulpverleners werd aangetroffen over sofdrugsgebruik, terwijl de jongeren volgens de politie op straat vaak stoned waren en zich daardoor afgestompt gedroegen. Alleen Ibrahim, Habib en Faisal waren verdacht of veroordeeld geweest voor zedenzaken. Dat is opvallend voor een jeugdgroep waarin de meisjes volgens politiemensen en jongerenwerkers een functie hadden van ‘seksuele dienstverlener’. Ibrahim kreeg al in 2000 een zwembadverbod in een Amsterdams zwembad toen hij meisjes onzedelijk betastte. Ook waren enkele groepsleden betrokken bij wapenbezit en wapengeweld en was een jongere verdacht geweest van handel in vuurwapens en munitie. Opvallend was ook dat het ‘werkgebied’ van de groep niet beperkt was tot de eigen buurt en het eigen Stadsdeel. Geregeld werden feiten gepleegd in de Amsterdamse binnenstad of in andere stadsdelen van West, maar voor zover bekend zelden buiten de hoofdstad. Het zwaartepunt van de gezamenlijk gepleegde delicten van de Poortmangroep lag tussen 2004 en 2008. Het plegen in groepsverband gebeurde in wisselende samenstellingen, hoewel later in de ‘groepscarrière’ vaker dezelfde jongeren met elkaar feiten pleegden. Uit interviews met politie en jongerenwerk, maar ook uit rechtbankdossiers blijkt dat vooral Hamid, Bakir, Fouad en de Turken Ibrahim en Kemal regelmatig met elkaar werden gezien. Hamid was de initiatiefnemer, vanaf het eerste uur. Gezien het

102

CPS 2011-1, nr. 18


groepsprofiel is het mogelijk dat de leden van de Poortmangroep (veel) meer gezamenlijke feiten hebben gepleegd die niet aan het licht zijn gekomen bij politie en justitie. Het is bij een gewelddadige en intimiderende jeugdgroep zeer goed voor te stellen dat slachtoffers geen aangifte durven doen en getuigen niet de politie durven bellen. Een deel van de feiten blijft daarmee buiten beeld. Grof geweld was het handelsmerk van de Poortmangroep. Volgens hulpverleners en onderzoekers van de Raad voor de Kinderbescherming hield dat verband met het gegeven dat een aanzienlijk deel van de groep verstandelijk beperkt was. Zij hadden moeite om hun agressie in de hand te houden en moesten daartoe agressietrainingen volgen van de kinderrechter.

3.3. Straatschuld Opvallend is dat een aantal groepsdelicten plaatshad na oktober 2007, de periode waarin de groep als groep werd aangepakt. Dat zegt volgens de geïnterviewden veel over de houding van de groep tegenover de buitenwereld. Tekenend is dat Hamid in een politieverhoor ooit aangaf ‘schijt’ te hebben aan de ‘kankerpolitie’ en aan Nederland. Nederland zou het criminele gedrag van de Poortmangroep en andere jeugdgroepen zelf over zich hebben afgeroepen. Een van de ergste geweldsmisdrijven uit het bestaan van de groep, een uiterst gewelddadige steekpartij, werd gepleegd in mei 2008. Bakir, Ibrahim, Kemal en leider Hamid werden ervan verdacht een Marokkaanse jongen uit de buurt te hebben afgeranseld en neergestoken op straat. De jongen verliet ’s avonds laat een internetcafé in het Stadsdeel en werd direct aangesproken door Hamid over een openstaande ‘straatschuld’. Dat is een niet-materiële schuld die kan ontstaan als iemand zich in zijn reputatie en eer voelt aangetast (De Jong, 2008). De jongen zou eerder die dag en eerder dat jaar Bakir voor schut hebben gezet op straat met zijn opmerkingen. Eerder die dag maakte de jongen een opmerking over het haar en de pet van Bakir ten overstaande van een groep meisjes. De straatschuld moest worden vereffend. De jongen werd door de groep genadeloos tegen de grond gewerkt en hard geschopt en met stenen op zijn hoofdgeslagen. De jongen werd meerdere malen gestoken met een mes en liep daardoor geperforeerde longen op. De jongen lag een tijd op sterven, maar overleefde het voorval ternauwernood. In rechtbankdossiers stond dat deze zaak uiteindelijk werd geseponeerd wegens onvoldoende wettig bewijs. Aan de hand van DNA-onderzoek naar de bloedsporen op de schoenen van Ibrahim en de verklaring van het slachtoffer kon de zaak niet worden rondgemaakt. Het bloed bleek van Ibrahim zelf. Opvallend was, dat bij meerdere incidenten van de Poortmangroep geen enkele getuige durfde te verklaren vanwege angst. Uit de rechtbankdossiers bleek dat er bij het steekincident meerdere getuigen waren. Niemand durfde te praten. De Poortmangroep was volgens professionals een groep zoals veel andere in Amsterdam en daarom niet bijzonder. Wel was het een gewelddadige jeugdgroep, waarvan sommige groepsleden bepaald niet terugdeinsden voor wapengeweld. Delicten werden stelselmatig ontkend en anderen – de boze buitenwereld, de Nederlandse samenleving – kregen de schuld van het delictgedrag (‘ik kon niet anders’; deze samenleving moet mij niet’, ‘mijn moeder heeft geld nodig’). Dit verschijnsel van goedpraten van het criminele gedrag is bepaald niet nieuw in de criminologische theorievorming en wordt wel aangeduid als rationalisatie of neutralisatie (Sutherland, 1947; Matza, 1964). Rationalisatie komt

CPS 2011-1, nr. 18

103


neer op het goedpraten achteraf en neutralisatie betekent in het kort dat delinquenten reeds voorafgaand aan het misdrijf hun gedrag voor zichzelf hebben gerechtvaardigd. Het voorbeeld met de ‘straatschuld’ was een illustratie van neutralisatie.

4. Reacties Een aantal partijen reageerde op deze jeugdgroep en het individuele probleemgedrag van de jongeren. Pas met het slooppandincident werd de jeugdgroep als groep aangepakt voelden de instanties de urgentie om gegevens uit te wisselen en een gecoördineerde groepsaanpak te starten. Eerst wordt de kern weergegeven van de gezamenlijke (groeps) aanpak. Daarna wordt van de belangrijkste betrokken partijen aangegeven hoe zij zijn omgegaan met deze jeugd(groep).

4.1. Gezamenlijke aanpak De gezamenlijke aanpak van jeugdgroepen is in Amsterdam geprotocolleerd en hoort van start te gaan als een groep eenmaal is opgenomen in de systemen van de politie als problematische jeugdgroep (‘geshortlist’12). Een groepsaanpak betekent dat het jongerenwerk gericht wordt ingezet om de hulpbehoeften van de groep in beeld te krijgen en dat de politie protocollen hanteert over registratie en identiteitscontrole voor het geval zij de groep op straat aantreft. Het betekent ook dat de bij de jeugdgroep betrokken organisaties onder regie van het betreffende Stadsdeel waarin de groep zich bevindt en de Ketenunit van het Openbaar Ministerie samen een plan van aanpak opstellen. De gezamenlijke aanpak van de Poortmanjongeren als groep gebeurde vanaf het slooppandincident, of eigenlijk sinds het overleg van instanties dat op dat incident volgde. Daarvóór werden de jongeren nog niet als groep gezien door de professionele partijen, met uitzondering van het jongerenwerk en de buurtregisseur. Maar die hadden beide op dat moment nog niet het idee dat sprake was van een problematische jeugdgroep. Ook bewoners, lokale ondernemers aan het Poortmanplein en ouders kenden de jongeren al wel. Bewoners en ondernemers wisten dat de jongeren in de buurt rondhingen en sommige ouders, zo blijkt uit dossiers van de jeugdhulpverlening, maakten zich al langer zorgen over de ‘vriendengroep’. De hulpverleners deden niets met dat gegeven, omdat zij naar eigen zeggen in hun aanpak vooral waren gericht op de individuele jongere en niet op groepen. En als jeugdhulpverleners zagen zij zich liever niet als verlengstuk van de politie. Dat maakte dat zij niet de behoefte voelden om bij jongeren en ouders door te vragen over de groep en die te agenderen bij de politie of het Stadsdeel. Het Plan van Aanpak bestond bij de Poortmangroep uit een justitiële en een zorgcomponent. Gekeken werd wat de jongeren op hun kerfstok hadden en of zij konden worden vervolgd en gestraft. Tegelijkertijd werd bij alle jongeren bezien of, eventueel in combinatie met de justitiële aanpak, hulpverlening kon worden aangeboden. Het verschil tussen groepsaanpak en individuele aanpak was bij de Poortmangroep soms lastig te handhaven, omdat in het kader van een groepsaanpak de afzonderlijke leden (ook) individueel werden aangepakt onder het mom van maatwerk. De groepsaanpak was een verzameling individuele aanpakken.

12 Zie de opmerkingen in paragraaf 3.1 over de shortlistmethodiek waarmee de politie in Nederland problematische jeugdgroepen in kaart brengt.

104

CPS 2011-1, nr. 18


4.2. Politie en justitie In het Stadsdeel bezorgde een andere criminele jeugdgroep politie en justitie reeds jaren veel werk. Hierdoor was er weinig oog voor andere opkomende jeugdgroepen. Hoewel de Poortmanjongeren al langer samen overlast en misdrijven pleegden, vielen zij vanwege de focus op de andere reeds bestaande groep veel minder op. De andere groep had inmiddels meerdere incidenten op zijn naam staan, waaronder grof geweld tegen buurtbewoners, ondernemers en politie. Daarmee stond zij in het middelpunt van de aandacht. Met het geweld tegen de politieman (de poging tot doodslag tijdens het slooppandincident) werd echter ook het startsein gegeven om de Poortmangroep aan te pakken. Kennelijk was een zwaar geweldsincident nodig om deze jongeren als groep te herkennen en deze ‘nieuwe’ groep te agenderen. In het meldingenpatroon viel de Poortmangroep voor die tijd nog nauwelijks op. Als de groep overlast veroorzaakte werd dat door bewoners lang niet altijd bij de politie gemeld. De groep kwam niet in beeld vanwege alarmerende overlastmeldingen, en viel zoals reeds aangegeven ook bij jongerenwerk en de buurtregisseur voor het slooppandincident nog niet op als problematische groep. Dat maakte dat de buurtregisseur en zijn collega’s niet vonden dat de groep in aanmerking kwam voor de shortlistmethodiek voor jeugdgroepen. De aandacht en capaciteit waren al met al gericht op de andere, reeds jaren bestaande jeugdgroep. Na het slooppandincident doorzocht de politie haar systemen om voor een sfeerverbaal precies na te gaan welke jongeren (nog meer) deel uitmaakten van deze jeugdgroep. Een sfeerverbaal is een proces-verbaal van bevindingen met specifieke achtergrondinformatie over een verdachte. In dit geval wilden politie en officier van justitie13 samen de rechter in zijn oordeel gevoelig maken voor de groepscriminaliteit. Vanwege het op het individu gerichte Nederlandse strafrecht, is het niet vanzelfsprekend dat een rechter rekening houdt met het groepskarakter van veel jeugdcriminaliteit (Van Wijk, Ferwerda en Regterschot, 2007). Een enkeling uitgezonderd, waren alle jongeren al voordat zij als groep in beeld kwamen in aanraking geweest met politie, de (jeugd)reclassering, forensisch gedragsdeskundigen in verband met persoonlijkheidsonderzoeken, de Raad voor de Kinderbescherming, het openbaar ministerie en de rechtbanken. Maar ook met justitiële jeugdinrichtingen en – in sommige gevallen – Penitentiaire Inrichtingen voor volwassenen. Een deel van de Poortmanjongeren was tijdens de actieve periode al strafrechtelijk meerderjarig. Drie aspecten vielen op in de dossiers. Ten eerste werden zaken zeer geregeld geseponeerd wegens gebrek aan bewijs en dan met name gebrek aan getuigenverklaringen. Zo bleek al uit de casus over de ‘straatschuld’. De jongens ontwikkelden daarmee volgens de politiemensen een gevoel van onaantastbaarheid. Ten tweede leek de strafmaat geregeld niet te passen bij de recidive (vgl. Van Wijk en Schoenmakers, 2008). In Nederland is het de bedoeling dat straffen, ook in het jeugdstrafrecht14, zwaarder worden naarmate er meer is gerecidiveerd (Weijers, 2005). Opvallend is, dat de straffen bij de Poortmangroep nauwelijks ‘meegroeiden’ met de mate van recidive. Dit zogeheten ‘stapelen’ van vonnissen, een ambitie van de rechterlijke macht, kwam niet goed uit de

13 In België: de procureur des Konings. 14 Nederland kent speciaal (jeugd)strafrecht voor jongeren van twaalf tot en met achttien jaar oud. Dat strafrecht heeft een pedagogische oriëntatie. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het zeer geregeld opleggen van leerstraffen, bijvoorbeeld in de vorm van een agressietraining. CPS 2011-1, nr. 18

105


verf. Geregeld kregen jongeren hierdoor straffen die strikt genomen te licht waren en niet (meer) pasten bij hun criminele staat van dienst. Als laatste, ten derde, viel op dat de jongeren zeer geregeld nog recidiveerden tijdens hun proeftijd. Volgens politie en openbaar ministerie hadden zij kennelijk geen boodschap aan het strafrecht.

4.3. Stadsdeel Na de Tweede Wereldoorlog ontstonden in Amsterdam-West de Tuinsteden: Geuzenveld, Slotermeer, Osdorp, Slotervaart, Overtoomse Veld en Nieuw Sloten. In het Stadsdeel waren veel flatgebouwen van het type ‘vier-hoog-zonder-lift’. Die werden ooit gebouwd vanwege de woningnood na de oorlog. In de jaren tachtig bleek het betaalbare woningaanbod ook aantrekkelijk voor de herenigde gezinnen van (voormalige) Marokkaanse en Turkse gastarbeiders. In het Stadsdeel woonden veel mensen op een bestaansminimum. Veel bewoners waren laagopgeleid en hadden een uitkering. Er woonden veel ouderen die van een klein pensioen leefden. Het Stadsdeel scoorde onder het Amsterdams gemiddelde waar het de sociaaleconomische status van haar inwoners betrof. In juli 2008 voelde 35 procent van de bewoners in het Stadsdeel zich wel eens onveilig; voor heel Amsterdam was dat destijds 28 procent. Tussen autochtone en allochtone bewoners waren over het algemeen geen diepgaande contacten. Voor het Stadsdeel waren jeugdgroepen geen ongewoon verschijnsel. Vaak bestonden die groepen uit jongens van Marokkaanse en Turkse afkomst. In het Stadsdeel woonden veel migrantengezinnen. Sommige jeugdgroepen leken tamelijk onschuldig en bezorgden Stadsdeel en politie niet veel werk. Het door het Stadsdeel gesubsidieerde jongerenwerk en het sportbuurtwerk boden voor deze groepen vaak voldoende oplossing. Al jaren werden het Stadsdeel, politie en jongerenwerk desalniettemin geconfronteerd met een jeugdgroep die bij voortduring misdrijven pleegde, zich ververste met jonge aanwas en zich buitengewoon lastig toonde voor de buurt. Winkeliers, snackbareigenaren en marktkooplui werden bedreigd, toeristen werden bestolen en buurtbewoners die de politie belden werden met geweld aangepakt. Door de jarenlange aandacht voor deze groep had het Stadsdeel aanvankelijk weinig oog voor het feit dat zich aan het Poortmanplein een andere jeugdgroep aan het ontwikkelen was, die minstens zo gewelddadig was. Wat zeker ook meespeelde was de wens van het Stadsdeelbestuur om niet te lichtvaardig om te gaan met het toekennen van het etiket ‘problematische jeugdgroep’. Een Stadsdeel met veel problematische jeugdgroepen was in haar ogen niet goed voor het imago en werd zelfs geïnterpreteerd als een brevet van onvermogen. Maar na het slooppandincident kon de Poortmangroep in het gebied niet worden genegeerd . Na het incident moest onder leiding van het Stadsdeel, bijgestaan door de Ketenunit van justitie een Plan van Aanpak worden gemaakt voor de Poortmangroep. Deze twee partijen voerden ook de regie over de gezamenlijke aanpak. Ongeveer een maand na het incident werd zoals gezegd een overleg georganiseerd. Dat vond plaats op het Stadsdeelkantoor met naast het Stadsdeel en de Ketenunit de gezinsvoogden, de jeugdreclassering en andere professionals die bijvoorbeeld vanuit de (jeugd)hulpverlening wat konden weten van de Poortmanjongeren. Ook de leerplichtambtenaren van het Stadsdeel waren er. De politie presenteerde de uitkomsten van haar onderzoek naar de groep. Voor de meeste professionals was dit een confronterende bijeenkomst. Zij wisten niet dat hun cliënt deel uit maakte van een jeugdgroep en nog wel een criminele jeugdgroep. Sommige jongeren hadden de schijn opgehouden tegenover hun hulpverlener dat het

106

CPS 2011-1, nr. 18


ze weer beter ging en ze zich niet langer bezighielden met criminaliteit. Doel van de bijeenkomst op het Stadsdeelkantoor was ook om alle jongeren te voorzien van, in hulpverleningsjargon, een begeleidingscontact. Verder kregen alle ouders een brief en er werden door Stadsdeel en politie huisbezoeken afgelegd om ouders duidelijk te maken dat hun kind deel uitmaakte van een criminele groep. De strategie ‘uit de anonimiteit halen’ en ‘de groep uiteendrijven’ liep als een rode draad door de groepsaanpak.

4.4. Jongerenwerk en (jeugd)hulpverlening Met welzijn en zorg werd geprobeerd de groep(sleden) te bereiken en een gedragsverandering te realiseren. Het jongerenwerk richtte zich op het aanbieden van activiteiten en laagdrempelige hulp. De jeugdhulpverlening, waaronder jeugdzorg, richtte zich op individuele hulpverlening. Die gebeurde zowel in een vrijwillig kader als in een justitieel kader, opgelegd door de rechter bij een veroordeling. In het plan van aanpak werd een onderscheid gemaakt tussen ‘leiders’ en ‘volgers’ van de Poortmangroep. Het jongerenwerk moest zich in de groepsaanpak richten op de ‘volgers’. Daarvoor kregen jongerenwerkers extra tijd om op straat aanwezig te zijn. Zij moesten duidelijk zien te krijgen wat de dagbesteding was van deze jongeren. Jongeren zonder dagbesteding zouden actief worden benaderd door een laagdrempelig jeugdsteunpunt in het Stadsdeel. De jongerenwerkers – deels zelf van Marokkaanse afkomst – kenden de jongeren goed, en zij kenden de Poortmangroep ook al langer als groep. Alleen konden zij niet gemakkelijk inschatten hoe problematisch de Poortmangroep was. Zij moest het doen met verhalen van de jongeren zelf, als die al met jongerenwerkers wilden praten. Met de wijsheid van achteraf bekeken leek het erop dat zowel het jongerenwerk als de buurtregisseur de Poortmangroep onderschatten. Onderdeel van het jongerenwerk is dat zij juist ook met jeugdgroepen te maken hebben. Precies daar manifesteerde zich een knelpunt bij de jeugdhulpverlening. Die zien vooral individuele jeugd. Ook nog vaak in de spreekkamer en niet in de eigen omgeving (vgl Van Wijk en Schoenmakers, 2008). Uit de analyse van de dossiers van jeugdzorg (waaronder de gezinsvoogdij en jeugdreclassering) en jeugdhulpverlening bleek dan ook dat deze professionals vaak nauwelijks kennis hadden van de omgeving waarin hun cliënten opgroeiden. Als zij al wisten dat hun jongeren deel uitmaakten van een problematische jeugdgroep, dan deden zij zoals gezegd weinig met dat gegeven. Gezinsvoogden kwamen vanwege de knellende urencapaciteit vaak niet toe aan de huisbezoeken aan hun cliënten. Hierdoor hadden de hulpverleners en jeugdreclasseerders slechts beperkt zicht op de jongeren. Zij beschikten soms over verouderde of onbetrouwbare informatie. Het gevolg was dat zij zo nu en dan de neiging hadden om het probleemgedrag van hun cliënten te onderschatten en de vorderingen van hun cliënten te overschatten. Onbetrouwbare informatie was er bijvoorbeeld in gesprekken waarin een jongere aangaf dat het goed met hem ging en hij zijn leven wilde beteren. Die informatie werd niet altijd gecontroleerd bij andere partners in het veld die met de jongere van doen hadden of bij bijvoorbeeld diens ouders. De ‘vriendelijke, voorkomende en enthousiaste jongen’ uit de rapportage van de hulpverlener bleek een onverschrokken straatrover zonder enig schuldbesef.

CPS 2011-1, nr. 18

107


4.5. De buurt Het Poortmanplein15 is een van de vele pleinen in het Stadsdeel. Op het Poortmanplein stond al weer enkele jaren een voetbalkooi en er waren zitbankjes. Op en rond het plein waren veel winkels van zowel autochtone als allochtone ondernemers en enkele restaurantjes, waaronder een Griek en een Shoarma-zaak. In de portieken van de flats stonden teksten met viltstift en graffiti die waren gericht tegen Geert Wilders (‘dood aan Geert Wilders’), tegen joden, de politie en tegen de Nederlandse samenleving. Het plein werd de afgelopen jaren aangepakt. De verouderde huurflats moesten plaatsmaken voor nieuwbouw met alle gemakken van deze tijd: een groot balkon, winkels en voorzieningen om de hoek, of eigenlijk: onder de nieuwe appartementencomplexen. Niet uitsluitend professionele partijen hadden te maken met de Poortmanjongeren. Buurtbewoners en winkeliers, met name die aan het plein en omgeving, hadden overlast van jeugdgroepen die hun hangplek hadden op en rond het plein. Daarbij was het natuurlijk niet altijd zeker of de overlast afkomstig was van de Poortmanjongeren of andere jeugd. Voor bewoners was dat onderscheid niet goed te maken en ook niet relevant. Overlast is overlast. Hoewel in het Stadsdeel redelijk vaste ‘hotspots’ waren met jeugdoverlast, waaronder het Poortmanplein, viel het probleem op basis van het aantal meldingen mee. De vraag is of de overlast ook echt meeviel, of dat sprake was van een ‘dark number’ bij de politie. Volgens de politie durfden bewoners sowieso geregeld de politie niet te bellen voor een melding of een aangifte te doen uit angst voor represailles van hangjongeren. Of zij zagen een melding of een aangifte niet zitten, omdat er in hun beleving toch niets mee zou worden gedaan. Die angst was bepaald niet ongegrond, zo bleek uit de ervaringen van buurtbewoners met de al langer bestaande jeugdgroep, die het geregeld had gemunt op ‘verklikkers’. Ook de Poortmangroep, zo weten we op basis van enkele politieregistraties en interviews, was achteraf bekeken al jaren een dreiging voor buurtbewoners, zeker niet alleen voor de autochtone. Het duidelijkste bewijs was het uitblijven van getuigenverklaringen bij geweldsmisdrijven door de groep, waaronder bij het reeds besproken incident met de ‘straatschuld’. Opvallend was, ten eerste, dat sprake was van een jonge Marokkaanse buurtgenoot als slachtoffer. In de publieke beeldvorming immers lijkt het of steeds autochtonen last ervaren van allochtone, vaak Marokkaanse, jeugdgroepen op straat. Ten tweede viel op dat niemand in de buurt, niet de eigenaar van het internetcafé voor wiens deur de steekpartij plaatshad, niet de omwonenden die het incident zagen of geschreeuw hoorden, maar ook niet de ouders van de jongeren wilden verklaren tegenover de politie. Ouders hadden grote moeite met opvoeden en controle over hun kinderen. De meeste ouders hadden, vaak vanuit schaamte, geen enkele behoefte aan hulp van buitenaf en zij ontkenden de problemen met hun kinderen. Instanties werd letterlijk de deur geweigerd. Andere ouders maakten zich al langer zorgen over de slechte invloed van de ‘vriendengroep’ en wilden daarom graag meewerken met instanties. Vanwege angst voor hun kinderen was het afleggen van een verklaring tegen hun kind echter toch nog een brug te ver. We gaven al aan dat het uitblijven van aangiften, meldingen en getuigenverklaringen geregeld in de criminele carrière van de Poortmanjongeren leidde tot vrijspraak en sepots. De jongeren kregen hierdoor de indruk dat niemand hen iets kon maken. Het zette hen aan tot het plegen

15 Ook nu is dit weer een pseudoniem.

108

CPS 2011-1, nr. 18


van nieuwe misdrijven. Als jongeren wel werden veroordeeld, dan recidiveerden zij vaak al weer in hun proeftijd.

5. De groep ontmanteld? Met de gezamenlijke (groeps)aanpak, een rechtstreeks gevolg van het slooppandincident, kwam voor het eerst de informatie van partijen bij elkaar en werd duidelijker wat voor een jeugdgroep zich hier manifesteerde. Pas vanaf het incident was er een min of meer gecoördineerde aanpak. Voor die tijd werd de urgentie (nog) niet gevoeld: hulpverleners richten zich vooral op de individuele Poortmanjongeren en ‘zagen’ derhalve geen groep; jongerenwerk en de buurtregisseur herkenden de groep (nog) niet als problematisch en het Stadsdeel was niet automatisch gericht op het waarnemen van nieuwe jeugdgroepen. Elke problematische jeugdgroep zou immers kunnen worden vertaald als een brevet van onvermogen. Ook reeds aangegeven is de focus die tot aan het incident lag op een andere criminele groep in het Stadsdeel die heel veel aandacht vergde. Instanties bleken voor het slooppandincident afzonderlijk soms niet over de informatie te beschikken die anderen wel hadden: zij wisten bijvoorbeeld niet dat hun cliënten deel uitmaakten van een gewelddadige jeugdgroep en hadden nu juist het idee dat hun cliënt zijn leven had gebeterd. Of zij lieten, vaak ook uit tijdgebrek, na om de juistheid van hun informatie over een bepaalde jongere te controleren bij andere instanties. Ook bleek dat dit incomplete beeld soms te maken had met het niet willen of kunnen uitwisselen van informatie vanwege (vermeende) beperkingen van de privacywetgeving. Het incomplete beeld had soms ook te maken met de oriëntatie van instanties op de eigen rol en de eigen organisatiedoelen (vgl Bervoets, 2006). Een gezinsvoogd, een buurtregisseur en een jongerenwerker kunnen vaak met dezelfde jongere aan de slag zijn, maar hebben vanuit hun rol vaak een ander beeld van de jongere en leggen andere accenten. Dan is ook vaak niet duidelijk dat informatie of dossierkennis die voor de ene professional weinig waarde hebben voor een ander nu juist van cruciaal belang kan zijn. Het gevolg van de groepsaanpak was in elk geval dat de Poortmanjongeren in de gaten kregen dat er op hen werd gelet. De minder zware jongeren verdwenen daarmee uit beeld. Bij hen werd de nadruk meer op zorg en hulp gelegd dan op straf. De zwaardere groepsleden waren onderwerp van een onderzoek door politie en justitie met als doel om hen, voor langere tijd, veroordeeld en achter slot en grendel te krijgen. Een aantal van hen verdween inderdaad gedurende enige tijd in een jeugdinrichting of een Penitentiaire Inrichting voor volwassenen. Uit de dossiers bleek echter dat in 2008, maar ook begin 2009 een aantal kerngroepleden nog steeds van zich liet horen: zij leidden inmiddels al weer een nieuwe jeugdgroep of pleegden nog steeds delicten. Volgens respondenten zou een aantal voormalige kernleden van de Poortmangroep inmiddels stevig zijn ‘doorgecriminaliseerd’ en zich met zware criminaliteit bezighouden. Rond weer andere groepsleden, ook sommige zwaardere jongeren, was het dan al weer enige tijd betrekkelijk stil. In elk geval liet de groep zich niet meer zien op het Poortmanplein. Wat ook meespeelde, was dat een aantal groepsleden inmiddels uit het Stadsdeel was verhuisd. De sloop van de panden rond het Poortmanplein bood de groep een gelegenheidsstructuur in de vorm van een eigen ‘honk’, maar was ook naast de gezamenlijke aanpak door instanties oorzaak voor het uiteen vallen van de groep.

CPS 2011-1, nr. 18

109


6. Jeugd(groepen) en spanningen in woonwijken De casus maakt duidelijk dat een problematische jeugdgroep een behoorlijke wissel trekt op een buurt. Op basis van deze casus kunnen vier verbanden worden onderscheiden tussen een jeugdgroep en spanningen in de buurt, die ook herkenbaar zijn vanuit de (onderzoeks)literatuur.

6.1. Jeugdgroepen als veroorzakers Ten eerste is een problematische jeugdgroep een veroorzaker van spanningen, of zo men wil: van polarisatie (Boutellier en Van Wonderen, 2007). De overlast, dreiging en criminaliteit veroorzaken angst en onrust onder buurtbewoners en ondernemers. Groepen jeugd versterken de onveiligheidsgevoelens in de buurt. Zo blijkt ook uit buurtenquêtes waarin heel frequent ‘groepen jongeren’ als oorzaak worden genoemd van dat onveiligheidsgevoel. In de landelijke Integrale Veiligheidsmonitor 2009 geeft bijvoorbeeld 46 procent van de respondenten aan zich wel eens onveilig te voelen op plaatsen waar jongeren rondhangen. De oorzaken van de spanningen alleen bij de jeugdgroep leggen doet onvoldoende recht aan het ingewikkelde mechanisme dat hier aan het werk is. Met wat meer nuance kunnen we stellen dat sprake is van negatieve interactie tussen de groep en de buurt. Van Gemert spreekt van ‘botsen met de buurt’ (2002). Bewoners en jongeren reageren volgens hem op elkaar op basis van processen die meestal niet bewust gestuurd worden, maar niettemin een uitkomst hebben die tot op zekere hoogte voorspelbaar is. Wel moet uit zijn analyse worden begrepen dat dit hele interactieproject begint bij de groep. Het mechanisme werkt als volgt: in een wijk met een zwakke sociale samenhang, waarin mensen elkaar niet goed kennen en bevolkingsgroepen langs elkaar heen leven, zijn de jongeren van een jeugdgroep vaak anoniem. Bewoners en winkeliers die het gedrag van de jongeren durven te corrigeren worden bedreigd en geïntimideerd, zo zagen we ook bij de oudere, reeds bestaande jeugdgroep in het Stadsdeel van de casus. Die had een reputatie opgebouwd in de bedreiging buurtbewoners en winkeliers. De botsingen tussen groep en buurtbewoners gaan als een lopend vuurtje door de buurt, waardoor niet alleen de slachtoffers maar ook andere buurtbewoners zich voorzichtiger gaan opstellen en angst hebben om de politie te bellen, laat staan de jongeren direct aan te spreken. De jongeren eigenen zich een deel van het publieke domein toe (Van der Torre e.a., 2004; Van der Torre en Bervoets, 2009). Zij zijn zich bewust van de angst in de buurt en testen hoever zij kunnen gaan. De confrontaties tussen de groep en de buurt kunnen uitgroeien tot slepende (domein)conflicten (Van Gemert, 2002; Bervoets, 2006). Daarbij is ook de schaal en de intensiteit van belang. In sociaal zwakke buurten met veel problematische jeugdgroepen ligt in de ogen van de Franse sociologe Bui Trong (1993, 2003) het doemscenario op de loer van annexatie: het zich toe-eigenen van de buurt, wat veelal gepaard gaat met het wegtrekken van bewoners en ondernemers. De toestand van de Franse banlieue zou volgens de sociologe op die manier moeten worden uitgelegd. Maar een dergelijke vaart, in elk geval met de intensiteit van die in de Parijse buitenwijken, lijkt het in Nederland vooralsnog niet te lopen (Adang, 2010). Volgens Van Gemert zijn de botsingen met de buurt ook een culturele rebellie van de jeugdgroep tegen gangbare normen in de samenleving. Denk aan jongeren die homoseksuelen treiteren of joodse buurtbewoners proberen de buurt uit te pesten.

110

CPS 2011-1, nr. 18


Volgens Bui Trong (1993) moet het geweld door migrantenjongeren in de grootstedelijke buitenwijken worden gezien als een reactie op de armoede, uitzichtloosheid en de zwakke sociale positie. Van Gemert betwijfelt dit: deze rebellie zou niet voortkomen uit een ideologie, eerder uit puberale dwarsheid. Toch lijkt er meer aan de hand. Van Strijen (2009) maar eerder al De Jong (2007) geven aan dat afzetten tegen de gangbare normen van de burgerlijke cultuur een wezenskenmerk is van straatcultuur. Enkele andere kenmerken zijn: een masculiene oriëntatie met eer en eergevoel, een underdoggevoel, een eigen (straat)taal en overleven. De casus met de straatschuld laat zien dat eergevoel bij de Poortmangroep een grote betekenis had. Geweld en criminaliteit zijn uitwassen van deze tegencultuur. Moet straatcultuur dan worden opgevat als een bron van polarisatie? Straatcultuur is kennelijk ook onderdeel van de hele interactie tussen de groep en de buurt. Net als de jongeren in de Poortmangroep voelen jongeren van probleemgroepen zich volgens zowel Van Strijen als De Jong buitengesloten door de samenleving. Het is moeilijk te zeggen of de straatcultuur oorzaak is van de polarisatie of het gevolg ervan (van de uitsluiting). Een verhaal van interactie, van de kip en het ei. Onduidelijk is hoe deze straatcultuur zich verhoudt tot de cultuur van het land van herkomst (Bervoets, Werdmölder en Van Ooijen, 2009). Neem het eergevoel dat een centraal element zou zijn van de straatcultuur. Werdmölder (2005) herkent met name bij Marokkaanse jongens een eergevoel dat volgens hem moet worden begrepen door de cultuur waarin de ouders zijn grootgebracht in beschouwing te nemen. Maar hoe Marokkaans zijn de jongeren van bijvoorbeeld de Poortmangroep nog? Zij zijn vrijwel allemaal in Amsterdam geboren en de groep bestond ook uit allochtone jongeren met een andere herkomst. Mogelijk is bij straatcultuur sprake van een contextafhankelijke mengeling van (sub)culturen. Zoals de straattaal wordt beïnvloed door het Surinaams, zo zou het eergevoel best (al is het maar in de verte) kunnen zijn beïnvloed door de Berberse achtergrond van sommige dragers van de straatcultuur. Van Stokkom (2004) en Van den Brink (2006) leggen bij de interactie tussen jongeren en de buurt nadruk op – wat zij noemen – narcistische woede. Eergevoel bij de jongeren gaat gepaard met een gebrek aan zelfwaardering en komt daarmee voort uit pure onzekerheid. Er is vanwege het gekrenkte ego volgens Van den Brink in de tegenwoordige samenleving maar weinig nodig om mensen helemaal ‘los’ te laten gaan. Interessant is dat zowel van Stokkom als Van den Brink deze narcistische woede en doorgeschoten assertiviteit niet beschouwen als exclusief voor (allochtone) jeugdgroepen en bewoners van achterstandwijken. Naar hun idee is sprake van een maatschappelijke tendens waarbij in het moderne sociaal verkeer, dus ook bij onder andere omstandigheden zich keurig gedragende personen, het ‘korte lontje’ steeds vaker opgeld doet. Van den Brink wijt dit aan de hedendaagse opvoeding waarin assertiviteit sterk wordt geaccentueerd en in zekere zin is doorgeschoten. Voorbeelden van de korte lont zijn hufterig verkeersgedrag en uitgaansgeweld. Jeugdgroepen zijn veroorzakers van spanningen, maar een deel van de spanningen is in het verlengde van dit perspectief te herleiden tot een afgenomen tolerantie bij bewoners. Dat brengt ons op het volgende verband.

6.2. Jeugdgroepen als resultaat Ten tweede zijn problematische jeugdgroepen evengoed het resultaat van spanningen en onmacht, zeker niet alleen van de kant van bewoners (Schaafsma, 2010). De onmacht uitte zicht in de casus ook in de handelingsverlegenheid bij professionele partijen.

CPS 2011-1, nr. 18

111


Al aangegeven werd dat de straatcultuur van jeugdgroepen mede het product is van de beleving van de jongeren dat zij worden afgewezen en buitengesloten. Of en in welke mate mogelijk ook sprake is van zelf-uitsluiting wordt hier niet verder uitgewerkt. Wel kan worden opgemerkt dat de straatcultuur zelf-uitsluiting in de hand werkt, toch in elk geval van deelname aan de ‘verwerpelijke’ burgercultuur (Van Strijen, 2009). De groepen zijn in deze visie echter niet alleen het resultaat van uitsluiting, zij zijn ook het resultaat van het gegeven dat buurtbewoners en winkeliers op den duur niets meer durven zeggen over het wangedrag. Ook de Poortmangroep werd weinig in de weg gelegd vanuit de buurt. Dat werd nog eens extra in de hand gewerkt doordat in de sociaal zwakke buurten van het Stadsdeel bevolkingsgroepen langs elkaar leven en (daardoor) niet in staat bleken om gezamenlijk een vuist te maken tegen de jongerenoverlast. Zowel de (ervaren) uitsluiting als de angst van de buurt werken (verdere) groepsvorming in de hand. Volgens de studie Samen Plegen van Frank Weerman in 2001 zijn er bij groepsvorming drie mechanismen. Het groepsmechanisme is gebaseerd op de differentiële associatietheorie die kort gezegd uitgaat van het aanleren van verkeerd gedrag door het meedoen met de verkeerde vrienden. Met name de verstandelijk beperkte groepsleden van de Poortmangroep waren gevoelig voor dat principe. Het tweede mechanisme, het selectiemechanisme, verwijst naar het soort-zoek-soort principe wat betekent dat delinquente jongeren elkaar als vanzelf opzoeken en het instrumentele mechanisme berust op de rationele keuzentheorie: samen ben je sterk tegen de boze buitenwereld (die jou afwijst, die jij afwijst, maar die ook bang voor je is) en samen kun je ook veel gemakkelijker strafbare feiten plegen. Het vormen van een groep faciliteert dan als het ware de criminaliteit. In het verlengde van deze mechanismen zien sommige onderzoekers in de totstandkoming van groepen het belang van sociaal kapitaal (Van Wijk, Ferwerda en Regterschot, 2007). Volgens hen komt samen plegen neer op een sociale ruil. Jongeren plegen samen delicten omdat ze materiele en immateriële beloning nastreven. De jeugdgroep biedt een uitgelezen kans om collectief te overleven in marginale situaties. De buurt liet vanwege angst en terughoudendheid ruimte aan de Poortmangroep. Er volgde maar weinig reactie op het wangedrag. Maar ook de professionele partijen konden de (verdere) groepsvorming en verharding van de groep niet voorkomen. Zij zagen pas in een laat stadium (na het slooppandincident) in dat er moest worden opgetreden. Vóór het incident werd nauwelijks de noodzaak gevoeld om informatie met elkaar te delen en de groep(sleden) gecoördineerd aan te pakken. Hun reactiepatronen konden worden uitgelegd door de beperkte, mono-disciplinaire, blik van partijen op de jeugd(groep) en de op het individu gerichte oriëntatie van het strafrecht, waardoor groepen en groepsvorming buiten beeld bleven. Vanwege het gebrek aan een compleet beeld over jongeren en jeugdgroepen, maar mogelijk ook de doorgeschoten pedagogische oriëntatie (‘geef ze nog een kans’) van rechters, groeiden de straffen niet mee met de recidive en zwaarte van de delicten. Van Wijk en Schoenmakers (2008) namen dit precies zo waar in hun onderzoek naar Marokkaanse veelplegers in ’s-Hertogenbosch. Verder speelde ook de politieke dimensie een rol. Toegeven dat er een (nieuwe) criminele jeugdgroep is, werd schadelijk geacht voor het imago van het Stadsdeel.

112

CPS 2011-1, nr. 18


6.3. Jeugdgroepen verergeren bestaande spanningen Ten derde kunnen jeugdgroepen de reeds bestaande (interetnische) spanningen in een buurt versterken (RMO, 2008; Kleijer-Kool, 2009). De jeugdgroepen komen nogal eens voor in stadsbuurten waar, nog los van de groep, al wat loos is met de manier waarop er wordt samengeleefd door bevolkingsgroepen. De vorige twee verbanden gingen nog vooral over de reacties over en weer tussen groep en de omgeving. Maar een problematische jeugdgroep houdt ook verband met de spanningen tussen bevolkingsgroepen in de buurt. Het botsen met de buurt valt soms samen met deze etnische polarisatie, zo wordt hierna uitgewerkt. In veel westerse landen hebben zich afgelopen jaren spanningen voorgedaan tussen autochtonen en allochtonen (Scheffer, 2007). Het betrof daarbij (groeiende) fricties die volgens betrokkenen en de media vaak waren te herleiden tot culturele en religieuze verschillen. Met name moslims zijn onderwerp van discussie. Internationale ontwikkelingen – terroristische aanslagen en oorlogen in het Midden-Oosten – hebben wellicht bijgedragen aan maatschappelijke spanningen en polarisatie. In Nederland zijn ook de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh van betekenis geweest voor de interetnische irritaties. De bron is desalniettemin vaak van meer lokale, territoriale aard. Het broeide de afgelopen jaren in de multi-etnische stadswijken. De journalisten Margalith Kleijwegt en Max van Wezel gaan in hun boek Het land van haat en nijd in op de Nederlandse situatie en stellen: ‘In de buurten waar zich veel migranten vestigden, nam de irritatie onder autochtonen toe. Over vuilnis dat over het balkon werd gegooid, in plaats van op het daarvoor bestemde tijdstip langs de kant van de straat te zetten. Over al die vreemde talen die in het trapportiek werden gesproken. Over de agressieve toon die jongens van buitenlandse komaf aansloegen. Veel autochtonen begonnen zich vreemdeling te voelen in eigen wijk.’ (2006; p.14). De spanningen in de wijken komen zo nu en dan aan de oppervlakte, variërend van een (slepende) burenruzie, het wegpesten van bewoners door een jeugdgroep, een uit de hand gelopen aanhouding tot meer grootschalige ongeregeldheden en rellen. Jeugdgroepen zijn geregeld het fysiek waarneembare brandpunt van deze etnische polarisatie tussen allochtonen en autochtonen (Boutellier en Van Wonderen, 2007). In de politiek van Wilders wordt niet voor niets het falen van de multiculturele samenleving in verband gebracht met ‘Marokkaanse straatterroristen’ en ‘relmarokkanen’. In dit perspectief is de problematische allochtone jeugdgroep een symbool voor de etnische polarisatie. In de berichtgeving wordt geregeld benadrukt dat de jeugdgroepen in de grote steden in meerderheid uit allochtone jeugd bestaan en de slachtoffers geregeld autochtone buurtbewoners zijn. De symbolische waarde van de allochtone jeugdgroep is krachtig. Ze versterkt de toch al wankele verhoudingen. De allochtone jeugdgroep als symbool duidt tegelijkertijd op selectieve beeldvorming. Namelijk: het botsen met de buurt valt lang niet altijd samen met de scheidslijn allochtoon (jeugdgroep) en autochtoon (melders, slachtoffers). De Poortmangroep was bijvoorbeeld niet zo selectief bij het kiezen van haar prooi. Dat waren geregeld ook allochtone buurtbewoners, waaronder allochtone jongeren. Het slachtoffer van de casus ‘straatschuld’ was daarvan een voorbeeld. Uit eerder onderzoek blijkt dat een allochtone jeugdgroep geregeld ook allochtone ondernemers het leven zuur maakt: denk aan de Chinese snackbareigenaar of de Turkse kleermaker (Bervoets, 2006). De slachtoffers van de allochtone jeugdgroep moeten dus

CPS 2011-1, nr. 18

113


niet automatisch in de autochtone hoek worden gezocht. Ander onderzoek van enkele jaren terug doet vermoeden dat de onveiligheidsgevoelens en probleembeleving tussen autochtone en allochtone buurtbewoners niet wezenlijk van elkaar verschillen (Bervoets en Stol, 2002). Ook allochtone wijkbewoners voelen zich geregeld onveilig vanwege (groepen) jongeren en zij ervaren een probleem met hangjeugd.

6.4. Jeugdgroepen als zichtbare manifestatie Ten vierde kunnen jeugdgroepen worden beschouwd als een zichtbare manifestatie van spanningen in de buurt en in de samenleving (Goldberg en Solomos, 2002). In de vorige paragrafen gingen we ervan uit dat jeugdgroepen een oorzaak kunnen zijn van lokale spanningen, dat zij resultaat kunnen zijn van spanningen, maar ook dat zij de bestaande spanningen kunnen vergroten. In deze paragraaf gaan we er vanuit dat de jeugdgroepen zelf niet zozeer oorzaak of gevolg zijn: zij zijn een uiterlijk element van de spanningen in buurten. Hanggroepen zijn een vast ingrediënt van moeilijke buurten en van invloed op de buurtreputatie. De link tussen groepen en buurtreputatie wordt zelden gelegd in positieve zin: de groep als welkome aanvulling op het stadsleven. Bewoners, ondernemers en passanten ervaren de jeugdgroep als ‘incivility’ (Innes, 2004). Hangroepen worden door bewoners (en anderen, waaronder media en onderzoekers) bij wijze van indicator in verband wordt gebracht met polarisatie. De aanwezigheid van jeugdgroepen wordt vaak vereenzelvigd met probleemwijken, met ‘high crime areas’ in een stad en – in de internationale literatuur – ook wel met stedelijk geweld (‘urban violence’, zie Adang, 2010). Met stedelijk geweld worden ordeverstoringen bedoeld die verband houden met sociaal en interetnisch conflict. Bij dat laatste worden, in elk geval voor Frankrijk, vragen geplaatst door Body-Gendrot (1998). Zij waarschuwt tegen het automatisch in verband brengen van stedelijk geweld met een etnische component. Eerder zou sprake zijn van het samenvallen van sociale, economische, ruimtelijke en etnische scheidslijnen, waardoor bijvoorbeeld de Parijse buitenwijken worden bewoond door Noord-Afrikanen en zwarten als gevolg van sociaal-maatschappelijke uitsluiting. Het urbane geweld zou vooral uiting geven aan verloren vertrouwen in maatschappelijke instituties. Naast botsen met de buurt door jeugdgroepen is sprake van ‘botsen met de instituties’. Bij de Poortmangroep is het de vraag of hun geweld uiting gaf aan verloren vertrouwen. Het geweld kwam eerder voort uit een samenspel van groepsdynamiek, gedragsstoornissen, een (straat)culturele component en het gevoel onaantastbaar te zijn. Wel gaven sommige groepsleden in politieverhoren aan een hekel te hebben aan de Nederlandse samenleving, wat nog enigszins zou kunnen wijzen op verloren vertrouwen. Ongeregeldheden en ordeproblemen door jeugdgroepen in achterstandswijken zijn geen exclusief Frans verschijnsel. Het verschijnsel van de buitenwijken is volgens sociologen en filosofen onderdeel van het moderniseringsproces en ontwikkelingen van (de-)urbanisatie (Michaud, 1998). De Franse onderzoekster Body-Gendrot (1998) benadrukt echter dat de oorzaken en intensiteit van het stedelijk geweld wel degelijk per samenleving kunnen verschillen. Uiteenlopende factoren spelen een rol, waaronder sociaaleconomische omstandigheden, beleid en praktijk van huisvesting, woningtoewijzing en stedenbouw. De afgelopen jaren hebben ook politieke en religieuze polarisatie en een veranderend politiek klimaat bijgedragen aan groeiende spanningen op buurtniveau en (een potentieel voor) ordeproblematiek.

114

CPS 2011-1, nr. 18


7. Slot en implicaties voor (politie)beleid Jeugdgroepen houden verband met buurtspanningen. De casus en de vier verbanden maken duidelijk dat het bij buurtspanningen niet slechts gaat om botsen met de buurt. Jeugdgroepen kunnen zoals gezegd de bestaande (etnische) fricties in de buurt tussen bevolkingsgroepen versterken en de aanwezigheid van jeugdgroepen is soms zelf al een indicator voor buurtspanningen. Deze beschouwing had betrekking op slechts één enkele jeugdgroep. Daarom is voorzichtigheid geboden bij het formuleren van al te stellige implicaties voor (politie)beleid ten aanzien van buurtspanningen. Toch wordt verondersteld dat veel steden jeugdgroepen kennen die vergelijkbaar zijn met de Poortmangroep. Dat is voldoende reden om aan te geven in welke richting kan worden gezocht naar (politie)strategieën. Op basis van de vier verbanden zou kunnen worden aangegeven welk veiligheidsbeleid het beste bij die verbanden past. Voor nu wordt echter het accent gelegd op het aanpakken van buurtspanningen, omdat anders te zeer wordt afgeweken van het uitgangspunt van deze bijdrage (en van deze bundel). Bij de jeugdgroep als oorzaak en als versterker van buurtspanningen speelt mee dat jeugdgroepen niet altijd daadwerkelijk wat hoeven doen. Hun aanwezigheid is vaak al voldoende. Dat maakt het voor de politie en andere partijen ingewikkeld. Immers, het beïnvloeden van angst, onrust en (selectieve) beelden in de buurt laat zich lastiger vangen in een ‘plan van aanpak’ dan de aanpak van objectieve onveiligheid. Soms helpt het om de buurt en de jongeren met elkaar in contact te brengen, waardoor beelden kunnen worden bijgesteld. Die strategie is gebaseerd op het opheffen van anonimiteit, waardoor men elkaar gemakkelijker kan aanspreken (Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling, 2008). Soms is bij dat contact helemaal geen politie, gemeente of andere partij nodig en voelt de buurt al instinctief aan dat het beter is om elkaar te kennen. De geïnterviewde restauranthouder aan het Poortmanplein had aanvankelijk veel overlast van jongeren, niet persé van de Poortmanjongeren. De problemen stopten doordat hij besloot om steeds één of twee buurtjongeren in zijn keuken en in de bediening te laten werken. Dit soort initiatieven lijkt echter eerder uitzondering dan regel (Boutellier, 2005). Probleem is dat de buurt voor zichzelf vaak geen rol ziet weggelegd en voor een oplossing liever naar de lokale overheid kijkt (het Stadsdeel, de gemeente, de politie). De buurt eist een veilige leefomgeving die vrij is van criminaliteit en overlast, met een maximaal woongenot. Het gaat daarbij, kortom, om zowel het recht op bescherming als het recht op vrijheid. Jeugdgroepen worden ervaren als een ernstige inbreuk op het woongenot. Het leggen van nadruk door de overheid op de eigen verantwoordelijkheid (waaronder het melden van overlast en aangeven van criminaliteit) van de buurt helpt dan niet zondermeer. Dat de groep ook tevens het resultaat kan zijn van problemen, waaronder spanningen in de buurt, vergt andere accenten in de aanpak. De groepsvorming is mede het resultaat van angst en een gebrekkige sociale controle. Om problemen met jeugdgroepen (justitieel) aan te pakken is bewijsvoering nodig. Die blijft nu juist geregeld achterwege vanwege dezelfde angst die maakt dat de buurt vraagt om bescherming. Het verzoek aan bewoners om meer te melden en aan te geven helpt alleen als zij het gevoel hebben dat de politie een betrouwbare bondgenoot is en er ook echt is als het erop aankomt (Van Stokkom, 2005). Het (vooralsnog) uitblijven van meldingen vergt nadruk op straatinformatie: informatie die niet zomaar in de politiesystemen is terug te vinden

CPS 2011-1, nr. 18

115


en vaak in de hoofden zit van politiemensen. Systeeminformatie biedt weinig zicht op wat er werkelijk aan de hand is in het ‘botsen met de buurt’. Als iemand uiteindelijk toch de politie belt is de situatie tussen buurt(bewoner) en jeugd vaak al aanzienlijk verslechterd. Buurtagenten en buurtregisseurs kunnen een belangrijke rol spelen bij de straatinformatie. Zij dienen te weten welke angsten er leven en welke verwachtingen burgers hebben jegens de politie bij het bestrijden van problematische jeugdgroepen. De aanwezigheid van rondhangende jeugdgroepen wijst er soms op dat ‘het broeit in de wijk’. Deze en andere zichtbare kenmerken van een buurt kunnen worden opgevat als indicatoren van buurtspanningen en mogelijk zelfs van op handen zijnde ordeverstoringen. Deze benadering doet denken aan de theorie over flashpoints en incubatie van Waddington (2007). Aan ordeverstoringen gaat volgens Waddington een (incubatie) periode vooraf waarin de spanning wordt opgebouwd en tot wasdom komt. De strategie van de politie zou dan niet uitsluitend reactief dienen zijn. Zij zou zich ook moeten richten op tijdig signaleren van de (toegenomen) aanwezigheid van jeugdgroepen op straat en van (aanvankelijk) kleine fricties tussen jeugd en buurt, maar ook tussen jeugd en publieke functionarissen (politiemensen, jongerenwerkers, huismeesters). Volgens de moderne politiekunde zou dit een voorbeeld zijn van gevaarbeheersing door te erkennen dat potentieel gevaarlijke situaties het best in een tijdig stadium moeten worden aangepakt (Adang, 2010). Daarmee wordt uiteraard nog weinig gedaan aan het achterliggende probleem. Jeugdgroepen zijn immers binnen dit perspectief ‘slechts’ een manifestatie van buurtspanningen. Als de buurt op scherp staat vanwege jeugdgroepen, dan heeft de politie vanzelfsprekend een rol. Zij dient waar nodig te handhaven en altijd consequent te zijn bij het bewaken van de grenzen van het toelaatbare. Hierboven is echter ook aangegeven waar de politie nog wat meer preventief en zelfs pro-actief zou kunnen opereren. Dat kan ze echter niet alleen en geregeld ontbreekt het de politie ook aan capaciteit om (ook) preventief te werken. Daarbij moet zij kunnen leunen op samenwerking met andere partijen als de gemeente, justitie, hulpverlening en welzijnswerk. Wel moet worden bedacht dat de oorzaken van de achterliggende problematiek bij jeugdgroepen en buurtspanningen deels al niet meer op het niveau van de wijk worden aangetroffen. Dus integraal wijkbeleid alleen biedt ook geen uitkomst, maar moet bijvoorbeeld worden vergezeld door stedelijk en landelijk (bv. sociaal-economisch) beleid. Ook bij de aanpak van jeugdgroepen in relatie tot buurtspanningen stuiten we, derhalve, op de grenzen van de politietaak.

Bibliografie ADANG, O., VAN DER WAL, R., en QUINT, H. (2010). Zijn wij anders?: waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft, Apeldoorn, Politieacademie. BEKE, B., VAN WIJK, A. en H. FERWERDA (2000). Jeugdcriminaliteit in groepsverband ontrafeld, Amsterdam, SWP. BERVOETS, E. (2006). Tussen respect en doorpakken, Den Haag, Elsevier Overheid. BERVOETS, E. (2009). De groep de baas, Den Haag, COT. BERVOETS, E. en STOL, W. (2002). “Marokkanen en Nederlanders over hun wijk”, Tijdschrift voor Criminologie, nr. 3, 247-261.

116

CPS 2011-1, nr. 18


BERVOETS, E., WERDMÖLDER, H en VAN OOIJEN, H. (2009). “Cultuur onder vuur”, Beleid en Maatschappij, nr. 1, 72-76. BODY-GENDROT, S. (1998). “Urban Violence in France: the quest for new policies”, in: BRUINSMA, G en VAN.DER VIJVER, C. (eds.), Public Safety In Europe, Enschede, IPIT, 33- 44. BOUTELLIER, H. (2005). De veiligheidsutopie, Den Haag, BJU. BOUTELLIER, H. en VAN WONDEREN, R. (2007), Sociaal vertrouwen in Oud-Zuid, Utrecht, Verwey-Jonker Instituut. VAN DEN BRINK, G. (2006). Geweld als uitdaging, Utrecht, NIZW Jeugd. BUI TRONG, L. (1993). Violences Urbaines : Les Vérités qui Dérangent, Paris, Bayard Culture. BUI TRONG, L. (2003). La Police dans La Société Française. Paris, Puf. CENTRAAL BUREAU VOOR DE STAISTIEK (2009). Integrale Veiligheidsmonitor 2009. VAN GEMERT, F. (2002). “Botsen met de buurt – overlast en wisselwerking tussen jeugdgroepen en de buitenwereld”. Tijdschrift voor Criminologie, nr. 2, 162-171. VAN GEMERT, F., PETERSON, D & LIEN, I-L (2008). Street Gangs, Migration and Ethnicity. Devon, UK, Willan Publishing. GOLDBERG, D. en SOLOMOS, J., (2002). A companion to racial and ethnic studies, Malden, MA, Blackwell. INNES, M (2004). “Signal crimes and signal disorders: notes on deviance as communicative action”, British Journal of Sociology, nr. 3, 335-355. DE JONG, J-D. (2007). Kapot moeilijk: etnografisch onderzoek naar opvallend delinquent groepsgedrag van ‘Marokkaanse’ jongens, Amsterdam, Aksant. KlEIJER-KOOL, L. (2009). Handhavers van de vrede of heroveraars?: politiestijlen en conflictpotentieel in Nederlandse multiculturele achterstandswijken, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers. KLEIJWEGT, M en VAN WEZEL, M. (2006). Het land van haat en nijd, Amsterdam, Uitgeverij Balans. MATZA, D. (1964). Delinquency and Drift, New York, Jonn Wiley. MICHAUD, Y. (1998). “La violence: une question de normes”, Sciences Humaines, 89, 4. RAAD VOOR DE MAATSCHAPPELIJKE ONTWIKKELING (2008). Tussen flaneren en schofferen, Amsterdam, SWP. SCHAAFSMA, H. (2010). De buurt is bang, Amsterdam, SWP. SCHEFFER, P. (2007). Het land van aankomst, Amsterdam, De Bezige Bij. VAN STOKKOM, B. (2004). “Hedendaagse intolerantie: eerherstel voor weerbaar en fatsoenlijk handelen”, In: W. DERKSE (Ed.), Grenzen aan tolerantie. Erasmus, Hugo de Groot, Spinoza en de actualiteit, Budel, Damon, 83-93.

CPS 2011-1, nr. 18

117


VAN STOKKOM, B. (2005). Beledigd in Amsterdam: verbaal geweld tussen politie en publiek, Alphen aan den Rijn, Kluwer. VAN STRIJEN, F. (2009). Van de straat: de straatcultuur van jongeren ontrafeld, Amsterdam, SWP. SUTHERLAND, E. (1947). Principles of Criminology, Philadelphia, J,B, Lippincott. VAN DER TORRE, E. J. en BERVOETS, E. (2009). Koopavond in Rotterdam Centrum: verandering, leefbaarheid en lastposten, Den Haag, COT. VAN DER TORRE. E.J., VREEBURG, P. en MULLER, E. (2004). Domeinconflicten in Geeren Zuid, Den Haag, COT. WADDINGTON, D. (2007). Policing Public Disorder: theory and Practice, Cullompton, Willan Publishing. WEERMAN, F. (2001). Samenplegen: over criminele samenwerking en groepsvorming. Nijmegen, Ars Aequi Libri. WEIJERS, I. (2005). De pedagogische uitdaging van het jeugdstrafrecht, Amsterdam, SWP. WERDMÖLDER, H. (2005). Marokkaanse lieverdjes, Amsterdam, Balans. VAN WIJK, A., FERWERDA, H. en REGTERSCHOT, H. (2007). “Problematische jeugdgroepen en groepscriminaliteit”, in VAN Wijk, A. en BERVOETS, E. (Eds.), Politie en jeugd, Den Haag, Elsevier Overheid, 217-234. VAN WIJK, A. en SCHOENMAKER, Y. (2008). Tussen onmacht en onwil, Apeldoorn, Politieacademie.

118

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Radicalisering en de rol van de lokale setting


Jannie Noppe* & Antoinette Verhage**1

Dit artikel handelt over islamitisch geïnspireerde radicalisering en de rol van de lokale setting in dergelijk radicaliseringsproces. Eerst en vooral wordt een dynamisch model van radicalisering gepresenteerd dat ontwikkeld werd in functie van het onderzoeksproject ‘Polarisering en radicalisering: een integrale preventieve aanpak’, uitgevoerd in opdracht van de FOD Binnenlandse Zaken. In dit model wordt radicalisering weergegeven als een procesmatig gebeuren dat slechts in uitzonderlijke gevallen zal leiden tot terrorisme. Het model bestaat uit drie fasen – radicalisme, extremisme en terrorisme – en omvat naast het proces van radicalisering een proces van rekrutering. Aan de hand van de case ‘Muriel Degauque’ en een beperkt aantal interviews met Belgische bevoorrechte getuigen wordt in dit artikel geïllustreerd hoe de lokale setting een rol kan spelen in het radicaliseringsproces en welke processen lokaal kunnen ontstaan. Afsluitend worden een aantal strategieën opgelijst die gehanteerd kunnen worden in de preventie van islamitisch geïnspireerde radicalisering.

1. Inleiding Radicalisering flirt met de grenzen van de democratische rechtsstaat. De groeiende intolerantie die met een radicaliseringsproces gepaard gaat ten aanzien van andere zienswijzen, staat immers haaks op de uitgangspunten van een democratische rechtsstaat, zoals de vrijheid van meningsuiting en het respect voor een democratisch genomen beslissing. Toch mag hier niet al te deterministisch mee omgesprongen worden, radicalisering gaat immers niet noodzakelijk tegen de wet in, noch zal het steeds uitmonden in gewelddadig gedrag. Integendeel, in veel gevallen zal het niet zover komen (De Graaff, de Poot & Kleemans, 2009). Het punt is evenwel dat in de uitzonderlijke gevallen waar wél wordt overgegaan tot geweldpleging grote maatschappelijke schade kan worden aangericht. Het is de verantwoordelijkheid en de plicht van een democratie zich hiertegen te beschermen. Radicaal geïnspireerde incidenten – zoals de 9/11 aanslagen, de moord op Theo van Gogh, de bomaanslagen in de Londense metro, de bomaanslagen in Madrid – hebben een niet te onderschatten maatschappelijke impact. Als reactie op deze aanslagen, hebben de overheden beleidsplannen ontwikkeld in zowel de preventieve als repressieve sfeer.

* Jannie Noppe is vorser bij de Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse (UGent). ** dr. Antoinette Verhage is assistente bij de Vakgroep Strafrecht en Criminologie en co-directeur van de onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse (UGent). CPS 2011-1, nr. 18

119

1e proef (c) Maklu Radicalisering en de rol van de lokale setting

België heeft – na 9/11 – nog geen incidenten op eigen territorium meegemaakt, toch niet in de orde van ‘de London Bombings’ en ‘de moord op Theo van Gogh’. Maar België bleef niet geheel gespaard. Zo waren er wel Belgen betrokken bij daden van terrorisme in het buitenland, waaronder Muriel Degauque, de eerste westerse zelfmoordterroriste. Daarnaast was er in België recentelijk het terrorismeproces tegen onder andere Malika El Aroud. Bovendien is de strijd tegen radicalisering – en extremisme en terrorisme – een strijd die de landsgrenzen overschrijdt. Er zijn dan ook voldoende motieven voor het opzetten van een initiatievenkader ter preventie van radicalisering in België. Alvorens dieper in te gaan op dit thema is het noodzakelijk het begrip ‘radicalisering’ duidelijk af te bakenen. In dit artikel wordt de definitie van Amy-Jane Gielen (2008) gevolgd: “Radicalisering is het proces van toenemend radicalisme bij een persoon of groep, waarbij de bereidheid groeit om zelf met gebruik van geweld dergelijke diep ingrijpende veranderingen van de samenleving en de democratische rechtsorde na te streven en/ of te ondersteunen, dan wel anderen daartoe aan te zetten. Het is geenszins een proces dat mensen plotseling omarmen, het is veeleer een langdurig, gelaagd en veelvormig proces. Radicalisering is een langdurig proces, omdat het doorsnijden van banden met de gevestigde samenleving tijd en energie kost. Het is gelaagd in die zin dat het groepen, generaties, groepen geestesverwanten en individuen kan betreffen. Het is eveneens veelvormig vanwege de verschillende dimensies die het omvat: zowel politiek, religieus als sociaal cultureel” (Gielen, 2008).

Met andere woorden, radicalisering bestaat uit de ontwikkeling van opvattingen en activiteiten die gericht zijn op verregaande veranderingen in, en zelfs de omverwerping van het maatschappelijke of politieke bestel waarbij de bereidheid kan groeien om geweld te gebruiken. Het proces gaat gepaard met het in toenemende mate aanvaarden van verregaande persoonlijke gevolgen van deze opvattingen en activiteiten om tot slot te komen tot een algehele houding van compromisloosheid en tendensen om de confrontatie op te zoeken met diegenen die in de weg staan (AIVD, 2004). Dit artikel kadert binnen het onderzoek ‘Preventie van radicalisering in België’ (Noppe, Ponsaers, Verhage, De Ruyver & Easton, 2011), uitgevoerd in opdracht van de Directie Veiligheid en Preventie van de FOD Binnenlandse Zaken1. In dit onderzoek werd op zoek gegaan naar hoe radicalisering – zowel links geïnspireerde, rechts geïnspireerde, islamitisch geïnspireerde als op dierenrechten gebaseerde radicalisering – vanuit een preventief oogpunt benaderd kan worden. Gezien de complexe problematiek van het fenomeen radicalisering, werd voor dit onderzoek op drie sporen ingezet: interviews met bevoorrechte getuigen in België en Nederland2, een selectie van twee Belgische cases3, en een meta-analyse van vier reeds uitgevoerde (buitenlandse) studies4. 1 2 3 4

120

Dit onderzoek werd uitgevoerd onder de officiële titel ‘Polarisering en radicalisering: een integrale preventieve aanpak’. Het onderzoeksrapport werd gepubliceerd onder de titel ‘Preventie van radicalisering in België’. In het totaal werden 26 respondenten bevraagd uit diverse sectoren: de sociale sector, de academische wereld, gemeentelijke diensten, overheidsinstanties, inlichtingendiensten, onafhankelijke instellingen en experten, politie & justitie en de media. De case ‘Muriel Degauque’ en de case ‘Blood and Honour’. Omwille van de vertrouwelijkheid van twee van deze studies kunnen we hier slechts verwijzen naar twee van de vier bestudeerde onderzoeksrapporten: Fermin, A. (2009). Islamitische en extreem-rechtse radicalisering in Nederland. Den Haag: WODC, 168 p. en Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (2009). Dierenrechtenextremisme in Nederland. Den Haag: AIVD, 26 p. CPS 2011-1, nr. 18


In dit artikel werpen we enkel een blik op de invloed van de lokale setting op één vorm van radicalisering, met name islamitisch geïnspireerde radicalisering. Aan de hand van het dynamisch model van radicalisering – dat in bovenvermeld onderzoek werd ontwikkeld – bekijken we eerst het radicaliseringsproces. Vervolgens wordt op basis van een deel van het onderzoeksmateriaal – namelijk de case-study ‘Muriel Degauque’ en een aantal interviews met Belgische bevoorrechte getuigen – geïllustreerd hoe de lokale setting een rol kan spelen in het radicaliseringsproces. Er wordt weergegeven hoe de wijk, buurt of omgeving een invloed kan hebben op het radicaliseringsproces van individuen en groepen. Na het besluit reiken we tot slot een aantal preventiestrategieën aan die lokaal kunnen worden opgezet ter preventie van islamitisch geïnspireerde radicalisering.

2. Het radicaliseringsproces 2.1. Een dynamisch model van radicalisering Alvorens we het dynamisch model van radicalisering bespreken, dienen we enkele kanttekeningen te maken. We benadrukken dat het schetsen van een model een vereenvoudiging van de werkelijkheid weergeeft. Natuurlijk zijn er veelvuldige paden die kunnen leiden tot radicaal geïnspireerd geweld. Deze paden zullen ook pas bewandeld worden als de specifieke stimulerende factoren samenvloeien. Zoals we al eerder stelden, het proces is zeker niet rechtlijnig, waarmee bedoeld wordt dat wie zich in de beginfase van het radicaliseringsproces bevindt niet gedetermineerd is om extremist te worden en zal eindigen met het gebruiken van extreem geweld. Elke fase in het radicaliseringsproces is dynamisch en wordt gekenmerkt door fluctuaties in de graad waarin men geradicaliseerd is. Hieruit volgt dat het mogelijk is dat individuen zich ten allen tijde spontaan aan het radicaliseringsproces kunnen onttrekken.

Het model dat door de onderzoeksequipe werd ontwikkeld is in essentie een piramidaal model dat elementen tracht te integreren van enerzijds de modellen van Mc Cauley en Moskalenko (2008), Mellis (2007) en Moghaddam (2005) en anderzijds het proces van rekrutering. We beschouwen het radicaliseringsproces als een proces waarin drie

CPS 2011-1, nr. 18

121


grote fasen onderscheiden kunnen worden: radicalisme, extremisme en in zeldzame gevallen terrorisme. Deze drie fasen bevinden zich op een continuüm. De eerste fase, de basis van de piramide wordt beschreven als radicalisme. De basis wordt gekenmerkt door sympathisanten en aanhangers. Deze vormen de grootste groep in een dergelijk radicaliseringsproces. In deze fase ontstaan radicale ideeën ten gevolge van frustraties resulterend uit een gepercipieerde systematische onrechtvaardige behandeling van de eigen groep (Moghaddam, 2005). Men komt in een situatie terecht waarin men een oplossing zoekt voor deze frustraties. Een groot aantal personen zal zich beperken tot legitieme pogingen om een oplossing te zoeken en zal alle vormen van geweld afwijzen om tot een oplossing te komen. Dit zijn volgens Mc Cauley en Moskalenko (2008) de zogenaamde sympathisanten. We veronderstellen dat mensen van nature gewelddadige oplossingen afzweren. Met andere woorden botst de opinie dat het gebruik van geweld te rechtvaardigen valt op een muur van persoonlijke weerbaarheid (Mellis, 2007). Anderzijds kunnen toenemende frustraties, vaak in combinatie met een ingrijpende gebeurtenis, ook wel ‘trigger’ genoemd, ertoe leiden dat de muur van weerbaarheid barst en er een verschuiving in opinies plaatsvindt waarin men het hanteren van geweld als gerechtvaardigd ziet. Mc Cauley en Moskalenko (2008) labellen dit in hun model als ‘de aanhangers’. Dit hoeft niet te betekenen dat men werkelijk overgaat tot het hanteren van geweld. Het doorbreken van de muur van weerbaarheid wordt in dit model beschouwd als een graduele toename in de mate van radicalisering. Deze fase in het radicaliseringsproces gaat gepaard met de eerste fase in het rekruteringsproces. De Nederlandse Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (2002) omschrijft dit als ‘het spotten’. Hierbij gaan rekruteurs actief op zoek naar potentiële gegadigden die zich in diverse settings bewegen. Eens men geweld rechtvaardigt kunnen interacties in groepen ertoe leiden dat er bij diverse individuen een verschuiving plaatsvindt in de mate waarin men overtuigd is dat de ideologie die men aanhangt de enige juiste is en dat geweld de aangewezen methode vormt om een maatschappij, gebaseerd op deze ideologie, tot stand te brengen. Moghaddam (2005) omschrijft deze fase in het ‘staircase’model als de verplaatsing van agressie en het moreel engagement – de tweede en derde verdieping van het ‘staircase’ model. Op de tweede verdieping wordt er veel aandacht besteed aan het doelwit van agressie. De bedreiging door outsiders wordt benadrukt waardoor er een gemeenschappelijke vijand wordt gecreëerd. Enerzijds versterkt dit de cohesie binnen de groep en anderzijds maakt het de ondersteuning van de groep sterker. In die context ontwikkelt zich de bereidheid om fysiek geweld te gebruiken en op actieve wijze gelegenheden te zoeken waarop men dit kan doen. Op de derde verdieping wordt de terroristische organisatie effectief door het mobiliseren van mensen. Men tracht rekruten te overtuigen zich los te koppelen van de ‘morele waarden’ opgelegd door een ‘immorele overheid’ (morele waarden die echter meestal gedeeld worden door de meerderheid van de burgers) en zich moreel te engageren op de wijze waarop de moraliteit geconstrueerd wordt door de terroristische organisatie. Eens deze fase bereikt – namelijk de fase van het extremisme – zullen de groepen kleiner worden. Hoe verder men evolueert naar extremistische standpunten en meer afstand neemt van gematigdheid, hoe kleiner de groep medestanders wordt. Met andere woorden, iedere toename in radicalisering leidt tot een afname in het aantal medestanders. Deze groepen worden echter gekenmerkt door een zeer sterke groepscohesie en een

122

CPS 2011-1, nr. 18


groot onderling vertrouwen tussen de groepsleden. Er ontstaat binnen deze groepen een grote homogeniteit in overtuigingen en eensgezindheid over hoe deze moeten gerealiseerd worden. Zo wordt er algemeen aanvaard dat geweld de enige mogelijkheid is om het vooropgestelde doel te bereiken. Bovendien worden in deze fase ook de eerste voorbereidende handelingen getroffen, waaronder ook illegitieme handelingen (vb. vervalsing van documenten, fraude of drugshandel ter financiering van hun latere acties). Daarom willen we in deze fase wijzen op de flinterdunne scheidingslijn tussen preventie en repressie. In de fase van het extremisme bevinden we ons in een grijze zone. Een evenwicht tussen preventie en repressie zal hier fundamenteel zijn. De fase van het extremisme gaat gepaard met de tweede fase van rekrutering, namelijk de indoctrinatie. Slechts in zeldzame gevallen doorloopt men het radicaliseringsproces tot in de top van de piramide, de fase van het terrorisme. Slechts een klein aantal personen uit de extremistische groep zal zich genoodzaakt voelen om werkelijk over te gaan tot gewelddadige actie en zal hiervoor concrete voorbereidende handelingen treffen. Zo gaat men doelwitten selecteren, handleidingen consulteren om bommen te vervaardigen, trainingskampen volgen, edm. Eens men zich in de top van de piramide bevindt, is men niet meer zichtbaar in de maatschappij en is men volledig in de clandestiniteit ondergedoken. De laatste fase van het radicaliseringsproces gaat gepaard met de laatste fase van het rekruteringsproces d.i. de afronding. Het hierboven gepresenteerde dynamisch model van radicalisering zal nu worden toegepast op de case ‘Muriel Degauque’. Op basis van deze case wordt vervolgens geïllustreerd welke rol de lokale setting kan spelen in een radicaliseringsproces. Daarbij worden de lokale factoren die in deze case naar boven kwamen, getoetst aan de informatie betreffende de lokale setting uit een aantal interviews met Belgische bevoorrechte getuigen.

2.2. Case-study ‘Muriel Degauque’ Voor de presentatie van de case ‘Muriel Degauque’ maken we gebruik van het onderzoeksmateriaal dat verzameld werd in functie van het onderzoek. Voor deze case-study werden drie bronnen gehanteerd. Eerst en vooral werd het boek van Chris De Stoop ‘Vrede zijn met u, zuster’ geraadpleegd. In dit boek documenteerde Chris De Stoop het verhaal van Muriel Degauque en haar omgeving5. Daarnaast bekeken we ook de vonnissen van het proces Degauque6. Tenslotte bespraken we de case met Chris De Stoop zelf en één van de Belgische bevoorrechte getuigen uit de inlichtingenwereld die specifieke kennis had over deze case7.

5

6 7

Chris De Stoop is een Vlaamse auteur en journalist bij Knack. De Stoop baseerde zich voor het boek op dossiers van het federale parket, de Veiligheid van de Staat en de dienst Terro van de federale politie. Daarnaast doolde hij ook rond in de buurten waar Muriel opgroeide en leefde. Hij ging zelfs tot in Irak en Syrië waar Muriel haar laatste levensdagen doorbracht en vond daar ook het wrakstuk van haar bomauto. Tot slot sprak hij ook met enkele van de betrokkenen uit deze case. Het terrorismeproces Degauque voor de correctionele rechtbank van Brussel waarin een aantal van de betrokkenen uit deze case aangeklaagd werden voor lidmaatschap van een terroristische groepering (uitspraak op 10 januari 2008) en het proces in beroep (uitspraak op 26 juni 2008). In de bespreking van de case ‘de bevoorrechte getuige’ genoemd.

CPS 2011-1, nr. 18

123


De case ‘Muriel Degauque’ is erg interessant omdat Muriel en haar vriendenkring bijna volledig beantwoorden aan het profiel van de huidige generatie jihadi-terroristen, dat de afgelopen jaren door terrorisme-experts werd opgesteld (Coolsaet, 2010)8. Bovendien spelen in elke fase van het radicaliseringsproces van de betrokkenen elementen mee die zich in de lokale setting afspelen of die ermee verband houden. 2.2.1. Inleiding De case Muriel Degauque handelt over een aantal inwoners van Sint-Joost-Ten-Node – een Brusselse randgemeente – die enkele jaren terug verwikkeld raakten in een radicaliseringsproces. Muriel Degauque was de eerste westerse vrouw die ooit een zelfmoordaanslag pleegde. Op 9 november 2005 reed ze zich op de Tampa-snelweg9 met haar wagen explosieven te pletter tegen een Amerikaans legerkonvooi. De aanslag mislukte, slechts één Amerikaanse soldaat raakte lichtgewond, zelf was ze het enige dodelijke slachtoffer. Een dag na de zelfmoordaanslag van Muriel werd haar echtgenoot Issam Goris neergeschoten door het Amerikaanse leger. Hij was volop bezig aan de voorbereidingen voor een zelfmoordaanslag dichtbij Fallujah. Zowel Muriel als Issam waren bereid in een vreemd land te sterven voor de jihad. Vanuit deze vaststelling kadert Assaf Moghaddam deze case binnen een trend die hij ‘de globalisering van het martelaarschap’ noemt (in Bergen en Cruickshank, 2007, p.5). Maar ook een aantal vrienden van Muriel en haar echtgenoot Issam Goris – een groepje jonge, werkloze moslims uit Sint-Joost-Ten-Node – schoten door in het radicaliseringsproces. Muriel en Issam kenden deze jongeren doordat ze in dezelfde buurt woonden en naar dezelfde islamitische vereniging gingen. Een aantal van deze jongeren trokken ook effectief naar Syrië en Irak om er de jihad te gaan voeren (De Stoop, 2010). 2.2.2. Voorgeschiedenis Muriel ontdekte de islam in 1994 via haar tweede man, de Algerijn Fouad, een gematigde, niet praktiserende moslim. Toen hij Muriel een passage toonde uit de Koran werd Muriel geboeid door de islam. Muriel begon zelf in de Koran te lezen en leefde voortaan volgens de regels van de islam. Een jaar nadat ze de Koran ontdekte, bekeerde Muriel zich en kreeg ze de islamitische naam Maryam. Muriel herontdekte in de islam iets van haar vrouwelijkheid, ze vond er antwoorden en putte kracht uit haar geloof. Vanuit de confrontatie met haar lichamelijke gebreken10, spitste Muriel zich meer en meer toe op het geestelijke. Muriel begon intens de Koran en de Hadith te bestuderen. In de loop van 1999 werd ze steeds strikter en radicaler. Dit zorgde voor problemen in haar huwelijk. Eind 1999 besliste Muriel om te scheiden omdat Fouad, volgens haar, zijn religieuze plichten niet nakwam (De Stoop, 2010). Op 30 juli 2001 trouwde Muriel met Issam Goris, een Belgische moslim waarmee ze in contact kwam via een koppelaar van de Al Hidaya-moskee te Brussel. Issam Goris 8

Geen religieus verleden, veel bekeerlingen, breuk met familie, knip- en plakislam die hun groeiende politieke radicalisering ondersteunt, vaak eenzame figuren, een bottom-up proces van zelfradicalisering of zelfrekrutering via het internet, vrienden- of familiekring (Coolsaet, 2010). 9 De Tampa-snelweg is de duizend kilometer lange weg van de Syrische grens, via Bagdad, tot in Koeweit. 10 Muriel ontdekte in haar puberteit dat ze leed aan de uitzonderlijke ziekte van Rokitansky of het MRKsyndroom: ze werd geboren zonder baarmoeder. Dit tekende haar verdere leven: ze voelde zich abnormaal, afwijkend en incompleet (De Stoop, 2010).

124

CPS 2011-1, nr. 18


was een strenge salafist die leefde volgens de geschriften van de profeet. Hij was een overtuigde aanhanger van de Saoedische cheikh Madkhali, die de vreedzame richting van het salafisme vertegenwoordigde. Net zoals de madkhalisten stond Issam Goris lijnrecht tegenover de jihadisten. Ook Muriel wees het terrorisme af. Dit blijkt onder andere uit een brief die ze schreef aan haar ouders vanuit Marokko, kort na de aanslagen van 11 september 2001: “Terrorisme zoals in Amerika is niet toegestaan, noch zich opblazen op openbare plaatsen. Het zijn fanatieke moslims die dat doen. Zij volgen niet de ware geboden van Allah de Verhevene, zoals die in de koran staan.”(De Stoop, 2010, p. 43). Vanaf 2004 volgde Muriel elke maandag Arabische les aan de islamitische school in de Grensstraat in Sint-Joost-Ten-Node. Muriel voelde zich vooral aangesproken door Ibn Qayyim, een salafistische auteur en leerling van cheikh Ibn Taymiyyah, één van de boegbeelden van de salafistische islam. Samen met Issam had Muriel een praktijk in de profetische geneeskunde, waarbij ze onder andere islamitische aderlatingen verrichtten (de hijama). Hiervoor baseerde ze zich enkel op de Koran en de Hadith (De Stoop, 2010). 2.2.3. Voedingsbodem In de case Muriel Degauque spelen individueel-psychologische problemen een belangrijke rol als voedingsbodem voor het radicaliseringsproces van de betrokkenen. Muriel, Issam en de jongeren uit Sint-Joost-Ten-Node kenden een moeilijke jeugd gekenmerkt door familiale problemen, vroegtijdig stoppen met school, kleine criminaliteit, alcohol –en drugsmisbruik en mishandeling. Deze factoren zorgden bij elke betrokkene voor heel wat frustraties. Deze frustraties maakten hen kwetsbaar en vatbaar voor radicalisering. Bij Issam Goris werd heel zijn leven daarbij nog eens getekend door de zoektocht naar zijn vader, die hij nooit heeft gekend. De onzekerheid over zijn roots leek aan hem te vreten, wat nog extra frustraties met zich meebracht. Ook de andere jongeren raakten verstrikt in een zoektocht naar hun identiteit, als Belgen van Marokkaanse afkomst, verscheurd tussen twee werelden. Bij Muriel speelde nog een andere factor mee, namelijk haar ziekte (De Stoop, 2010). Bovendien kende de gemeente Sint-Joost-Ten-Node in die periode een hoge werkloosheidsgraad. De meeste jongeren in deze buurt zaten zonder werk. Daarnaast was deze Brusselse randgemeente één van de armste en dichtstbevolkte gemeentes van het land. Deze situatie wekte bij de jongeren in Sint-Joost-Ten-Node frustraties op die tevens als voedingsbodem voor radicalisering kunnen optreden. Muriel voelde zich in België met de nek aangekeken. Volgens haar werd in België elke gehoofddoekte vrouw en elke bebaarde man als verdacht gezien. Elke moslim werd, naar haar mening, als een terrorist beschouwd. Enkele jongens uit Sint-Joost-Ten-Node klaagden ook de discriminatie van migrantenjongeren in België aan (De Stoop, 2010). Dergelijke frustraties kunnen ook aan de basis liggen van hun radicaliseringsproces. Tot slot ergerden Issam en de jongeren uit Sint-Joost-Ten-Node zich dood aan de situatie van moslims wereldwijd. Ze hadden het dan ook vaak over het onrecht en leed van moslims overal ter wereld en vooral in Irak, Palestina en Tsjetsjenië. Zo wekte bijvoorbeeld de oorlog in Irak frustraties bij hen op die mogelijks als voedingsbodem fungeerden voor hun radicaliseringsproces. Eén van de jongeren gaf aan dat hij de ontwikkelingen van dag tot dag volgde op internet en op Al Jazeera (De Stoop, 2010).

CPS 2011-1, nr. 18

125


In het vonnis van het proces ‘Degauque’ wordt ook effectief aangegeven dat twee van de jongeren volhielden dat hun enige doel was: zich verzetten tegen de Amerikaanse strijdkrachten waarvan hun aanwezigheid in Irak, volgens hen, onrechtvaardig was11. 2.2.4. Van radicalisme naar extremisme Eén van de jongens uit Sint-Joost-Ten-Node rechtvaardigde zijn plannen om in Irak tegen de bezetter te gaan vechten, en dus het gebruik van geweld, vanuit de perceptie dat moslims in Irak gruwelijk vernederd werden (De Stoop, 2010). Enerzijds kan de perceptie van discriminatie en slechte behandeling van moslims als voedingsbodem fungeren voor het proces van radicalisering. Anderzijds kan het in een latere fase in het radicaliseringsproces een subjectieve rechtvaardigingsgrond zijn voor het gebruik van geweld. Dit staaft ons dynamisch proces van radicalisering, en meerbepaald de fase waarin men overgaat van radicalisme naar extremisme. In deze fase detecteerden we ook een vorm van sociale isolatie binnen de islamitische centra en moskeeën in Sint-Joost-Ten-Node, waar moslims verzamelden voor lessen en lezingen. Meerbepaald ging het om isolatie binnen de eigen kring, waarbij externe invloeden – van bijvoorbeeld familie of niet-moslims – niet toegelaten werden. Ook Muriel raakte geleidelijk aan volledig geïsoleerd van de maatschappij en van haar familie. Een andere jongen rechtvaardigde zijn plannen om in Irak tegen de Amerikanen te gaan vechten op basis van een uitspraak van Ibn Tamiyyah. Hij stelde namelijk dat het legitiem was om in een islamland te vechten als dat niet volgens de islam werd bestuurd. Dezelfde jongen besliste de strijd in Irak ook effectief aan te gaan nadat hij de fatwa had gekregen van een befaamde cheikh in Damascus. Deze cheikh vertelde hem dat zelfmoord in de islam ten strengste verboden is. Maar indien je intentie zuiver is en je uw lichaam alleen als wapen voor de jihad gebruikt, is het geen zelfmoord maar een daad van martelaarschap (De Stoop, 2010). De jongen werd met andere woorden een verkeerde interpretatie van de islam meegegeven. Dit is een voorbeeld van indoctrinatie, de tweede fase van het rekruteringsproces (cf. een dynamisch model van radicalisering). Toen deze jongeren uit Sint-Joost-Ten-Node in de zomer van 2004 beslisten om naar Syrië te vertrekken – om later naar Irak te gaan – werkten de jongeren een systeem uit om de sociale zekerheid te frauderen. Eén van de achterblijvers stempelde in België in naam van de jongens die naar Syrië vertrokken waren. De uitkeringen werden vervolgens doorgestort zodat ze in Syrië dit geld konden gebruiken. Ook had men een kleine handel in valse documenten (diploma’s, identiteitskaarten) opgezet12 (De Stoop, 2010). Dit illustreert de dunne scheidingslijn tussen preventie en repressie in de fase van het extremisme. 2.2.5. Terrorisme Een aantal betrokkenen in deze case komen ook effectief tot de fase van het terrorisme – de top van het piramidaal model. In Damascus werden de jongeren uit Sint-JoostTen-Node – maar ook andere jihadisten – opgevangen door een jonge Tunesiër. Deze 11 Corr. Brussel, 10 januari 2008. 12 Ook te lezen in de vonnissen van het proces (Corr. Brussel, 10 januari 2008 en Hof van Beroep, Brussel, 26 juni 2008).

126

CPS 2011-1, nr. 18


figuur probeerde de jihadisten door te sluizen naar één of andere rebellengroep in Irak (De Stoop, 2010). Eén van de jongens uit Sint-Joost-Ten-Node werd opgenomen in een rebellengroep in Rawa waar hij getraind werd en spiritueel voorbereid. Iedere dag had hij schietoefeningen, hij leerde observatietechnieken, camouflages gebruiken en een verrassingsaanval uit te voeren. Deze jongen kwam uiteindelijk in november 2004 in een brigade van de moedjahedien13 van Fallujah terecht. In Fallujah had hij elke morgen militaire oefening en werd hij opgeleid voor het bedienen van een raketwerper. Daarnaast moest hij ook loopgraven delven. Deze jongen raakte uiteindelijk gewond bij een bombardement in Fallujah. Heel wat mensen in Sint-Joost-Ten-Node wisten dat de jongen aan het front gewond was geraakt (De Stoop, 2010). De jongen bereikte dus duidelijk ook de fase van afronding in het rekruteringsproces14 (cf. een dynamisch model van radicalisering). Muriel Degauque rondde op 9 november 2005 haar radicaliseringsproces af met een zelfmoordaanslag op een Amerikaanse patrouille op de Tampa-snelweg. Issam Goris werd de dag nadien neergeschoten door de Amerikaanse Special Forces terwijl hij zich ook klaarmaakte voor een zelfmoordaanslag (De Stoop, 2010).

2.3. De lokale sector als belangrijke factor in het radicaliseringsproces Uit deze case-study blijkt dat de omgeving van Sint-Joost-Ten-Node een grote impact heeft gehad op het radicaliseringsproces van de betrokkenen – en dan voornamelijk op de eerste fasen. We stellen ons dan ook de vraag of Muriel, Issam en de jongeren ook dezelfde weg zouden hebben afgelegd indien ze in een andere buurt gewoond en geleefd hadden? Komen de lokale, buurtspecifieke elementen die in deze case een impact hadden op het radicaliseringsproces van de betrokkenen – zoals de hoge werkloosheidsgraad, armoede, parallelle samenleving, islamitische verenigingen en centra – ook terug in andere gevallen van radicalisering? Deze vraag zullen we hieronder proberen te beantwoorden aan de hand van informatie die we verzameld hebben bij interviews met Belgische bevoorrechte getuigen. Hoewel de impact van de lokale setting op radicalisering tijdens deze interviews niet expliciet bevraagd werd, verwezen toch twee bevoorrechte getuigen15 meerdere malen naar de invloed van elementen en factoren uit de omgeving. Ook de bevoorrechte getuige uit de inlichtingenwereld die specifieke kennis had over de case Muriel Degauque, verwees uitdrukkelijk naar de impact van lokale elementen in deze case. De eerste fasen van het radicaliseringsproces van de betrokkenen in de case ‘Muriel Degauque’, speelden voor een groot deel af in de Brusselse randgemeente Sint-Joost-TenNode. De hoge werkloosheidsgraad en de armoede in deze buurt wekte bij de jongeren

13 Iemand die zich op gewelddadige manier inzet voor de jihad, ook wel ‘heilige strijder’ genoemd. 14 In dit voorbeeld valt een vorm van actieve rekrutering op te merken: spotten, indoctrinatie en vervolgens afronding. Voor de jongeren naar Syrië vertrokken was er echter totaal geen sprake van actieve rekrutering. Het radicaliseringsproces van de jongeren – en ook van Muriel en Issam – was hoofdzakelijk een bottomup proces, een vorm van zelfradicalisering of zelfrekrutering, waarbij de jongeren via het internet en hun vriendenkring of familie verder radicaliseerden. 15 Bevoorrechte getuige 1 is tewerkgesteld bij een middenveldorganisatie in een wijk in één van de Brusselse randgemeenten. Deze organisatie heeft onder meer als doel de tewerkstellingsgraad van de bewoners in deze wijk te verhogen. Bevoorrechte getuige 2 werkt voor een middenveldorganisatie gevestigd in een Brusselse buurt, die heel wat projecten opzet gericht op de integratie en emancipatie van allochtone bevolkingsgroepen. CPS 2011-1, nr. 18

127


in Sint-Joost-Ten-Node frustraties op die – naast hun individueel-psychologische problemen – mogelijks een voedingsbodem vormden voor radicalisering. Het was in die periode in Sint-Joost-Ten-Node ook heel courant om over de jihad te praten – zo meent de bevoorrechte getuige uit de inlichtingenwereld. Eén van de jongeren geeft dit ook duidelijk aan wanneer hij stelt dat men over de jihad sprak als over voetbal. Hij vertelt tevens dat zijn broer hem belde vanop het slagveld, alsof iemand anders zou bellen vanop het strand. Volgens het boek van Chris De Stoop had iedereen in Sint-Joost-Ten-Node het over Irak, Palestina, Tsjetsjenië en Al Qaida (De Stoop, 2010). De case toont dus aan dat de lokale setting eerst en vooral een belangrijke rol kan spelen bij het vormen van een voedingsbodem voor radicalisering. Eén van de bevoorrechte getuigen uit de sociale sector gaf hier ook concrete voorbeelden van: “Het gebrek aan kansen dat men in deze omgeving (nvdr: een wijk in één van de Brusselse randgemeentes) vindt, maakt soms dat men bepaalde stappen gaat zetten en misschien begint te militeren voor iets wat in het begin heel onschuldig leek.” (Bevoorrechte getuige 1 uit de sociale sector) “In deze wijk, waar we toch wel in een wijk zitten met extreme armoede, ik spreek van ja 50 à 60% mensen die onder de armoedegrens zitten … ik zie een aantal signalen … mensen geraken hier niet vooruit, zitten in heel slechte woonomstandigheden, hebben ook niet het gevoel dat ze veel kunnen organiseren. Natuurlijk als daar iemand op inpikt, die voedselbank speelt, die mogelijkheden geeft om zich te ontwikkelen. Want eigenlijk op dit ogenblik zijn er een aantal instellingen en moskeeën die op alle vlakken – van alfabetisering tot karatéclubs voor kinderen – een heel pakket aan gratis diensten aanbieden. …. Het is zo dat minderbedeelden ook heel regelmatig in de moskee kunnen gaan eten. Je hebt bijvoorbeeld een aantal restaurants die in de ramadan gratis eten schenken. ” (Bevoorrechte getuige 1 uit de sociale sector)

Dit laatste citaat wijst meteen ook op de rol van moskeeën en (islamitische) instellingen in het radicaliseringsproces. De bevoorrechte getuige benadrukt echter ten stelligste dat het aanbieden van gratis diensten door bijvoorbeeld moskeeën uiteraard geen slechte zaak is. Maar wijst er wel op dat men op sommige van die plaatsen – niet overal – bepaalde dingen meekrijgt: “Op bepaalde plaatsen worden daar dingen meegegeven, het zijn voornamelijk bepaalde interpretaties van de islam, die nogal sterk directief zijn.” (Bevoorrechte getuige 1 uit de sociale sector).

In de case Muriel Degauque hadden moskeeën en islamitische instellingen in SintJoost-Ten-Node ook een invloed op het radicaliseringsproces van de betrokkenen. Zoals vermeld in de bespreking van de case, kwam Muriel in contact met Issam Goris via een koppelaar van de Al Hidaya-moskee te Brussel. Bovendien zouden de jongeren sterk beïnvloed zijn geweest door cheikh Abou Chayma die hen, in de vereniging la Plume, de strenge salafistische interpretatie van de islam meegaf (gesprek Chris De Stoop, 2010). De cheikh wou de ‘verloren jeugd’ op sociaal, relationeel en religieus vlak met raad en daad bijstaan. Maar niet alleen de jongeren in Sint-Joost-Ten-Node keken naar hem op, de cheikh genoot ook veel aanzien in de volledige moslimgemeenschap in Brussel. Abou Chayma predikte niet alleen, hij plaatste ook teksten, videofilmpjes en audioboodschappen op het internet (De Stoop, 2010). De bevoorrechte getuige uit 128

CPS 2011-1, nr. 18


de inlichtingenwereld geeft aan dat ook lesgevers van het islamitisch centrum in de Grensstraat een invloed hadden op het radicaliseringsproces van de betrokkenen in deze case. In dit centrum werden mensen voortdurend aangezet om verder en diepgaander te studeren. Volgens de bevoorrechte getuige verklaarden deze centra voor het publieke oog dat terrorisme niet gewenst is, maar hij vermoedt dat er in de achterkamers van deze centra toch ook andere betogen plaatsvonden. Deze bevoorrechte getuige gaf tevens aan dat in Sint-Joost-Ten-Node een parallelle samenleving werd gevormd waarin er op alle levensdomeinen alternatieve praktijken werden opgezet. Een voorbeeld hiervan zijn de praktijken van profetische geneeskunde, met onder andere duiveluitdrijvingen en islamitische aderlatingen, als alternatief voor de traditionele geneeskunde16. Dergelijke parallelle samenlevingen vormen volgens deze respondent een bedreiging voor de democratie en mogen dus niet zomaar aanvaard worden. In het boek van Chris De Stoop worden een aantal elementen aangehaald die kunnen wijzen op de aanwezigheid van een parallelle samenleving in Sint-Joost-Ten-Node. Er wordt aangegeven dat meer dan tachtig procent van de inwoners, in de periode waarin deze case zich afspeelt, een vreemde roots had – wel vaak met de Belgische nationaliteit. Het straatbeeld werd steeds meer gedomineerd door hoofddoeken en baarden. Op de etalages van winkels en horecazaken, die vaak Turks of Marokkaans waren, stond niet zelden het woord ‘halal’17 vermeld. Zelfs jongens die nooit in een moskee kwamen of geen interesse hadden in de Koran noemden zich broeders in de islam. Tegelijk werden de Belgen steeds meer gewantrouwd (De Stoop, 2010). Eén van de Belgische bevoorrechte getuigen uit de sociale sector verklaart waarom dergelijke alternatieve praktijken en instellingen worden opgezet: “Waarom is het college hier in de wijk, wat een islamitische school is, waarom is dat ontstaan? Omdat het onderwijs in de wijk op niks trekt, omdat er absoluut geen goede omkadering is voor de jongeren. De leerkrachten doen hier hun best, maar er zijn weinig middelen. … Dat college is duidelijk ontstaan vanuit een nood, in het begin voornamelijk vanuit de Turkse gemeenschap. Een probleem is dat mensen gaan kijken naar de gemeenschap waar zij leven, als bepaalde dingen daar niet aangeboden worden, plooit men zich terug naar de eigen gemeenschap.” (Bevoorrechte getuige 1 uit de sociale sector)

In de studie van de case Muriel Degauque stelden we verder vast dat signalen van radicalisering het best opgevangen kunnen worden door mensen in de dichte omgeving van het radicaliserend individu – zoals ouders, echtgenoot, familie en vrienden. Chris De Stoop – de auteur van het boek over Muriel Degauque – nuanceert dit echter. Hij stelt dat de families van de betrokkenen meenden dat ze niet wisten waar de jongeren mee bezig waren. Ze wisten naar verluidt heel weinig over dat aspect van hun leven. De Stoop merkt wel op dat in de buurt – op lokaal vlak – toch iedereen wist waar die jongeren mee bezig waren. 16 Zo liep op 4 augustus 2004 een duiveluitdrijving fataal af. Latifah, een moslimmeisje en lid van La Plume, overleed ten gevolge van meerdere duiveluitdrijvingen en aderlatingen, onder andere uitgevoerd door Abou Chayma. Ten gevolge van dit fatale exorcisme werd de vereniging La Plume op bevel van justitie opgedoekt. Niet veel later werd door dezelfde salafisten echter een nieuw centrum opgericht: An Nawawi (De Stoop, 2010). 17 Rein, toegestaan. CPS 2011-1, nr. 18

129


Eén van de bevoorrechte getuigen wijst hier ook op met betrekking tot een andere Brusselse buurt: “… maar heb je Molenbeek al eens goed gezien, het is moeilijk om iets verborgen te doen, het zit hier allemaal zo dicht op elkaar. … Als ik het weet, weet zeker dat velen het weten.” (Bevoorrechte getuige 2 uit de sociale sector)

Deze bevoorrechte getuige geeft tot slot aan dat er ook nood is aan één of ander orgaan waar men terecht kan voor informatie, informatie-uitwisseling en advies inzake de problematiek van radicalisering: “In de sociale sector in Brussel – als je niet puur werkt van 9u tot 16u30 – en je een beetje een positie hebt, dat je inderdaad wel dingen te weten komt, informatie krijgt, dat je eigenlijk geen uitweg daarmee hebt, je weet eigenlijk niet waar je er mee naartoe moet gaan. Ik vind dat een beetje straf eigenlijk, ge moet eigenlijk zelf uw plan trekken terwijl je voelt dat het een zaak is die randterroristische activiteiten zou kunnen benaderen.” (Bevoorrechte getuige 2 uit de sociale sector)

Uit het onderzoek blijkt echter dat niet alleen lokale omgevingsfactoren meespelen in de voedingsbodem voor radicalisering. Ook individueel-psychologische factoren – zoals persoonlijkheidskenmerken en identiteitsproblemen (Crenshaw, 2000; Olsson 1988; Taylor en Quayle, 1994; Levine, 1999; Ferracuti, 1982) – en (inter)nationale en geopolitieke factoren – bijvoorbeeld de situatie in Gaza of de oorlog in Irak – of mediaberichtgeving hierrond kunnen de ontvankelijkheid voor radicalisering voeden (Fermin, 2009). Maar ook de trigger die ervoor zorgt dat radicale individuen overgaan naar de fase van het extremisme – en in uitzonderlijke gevallen het terrorisme – kan éénder wat zijn. Zo kan een lokale gebeurtenis in de omgeving (vb. de arrestatie van een (allochtone) burger die slecht behandeld wordt door de politie) een trigger zijn. Maar ook hier kan de trigger even goed op een ander niveau veroorzaakt worden: een ‘critical life event’ (zoals het verliezen van een job, het overlijden van een familielid); gegevens of contacten op het internet; een nationale, internationale of geopolitieke gebeurtenis (vb. het hoofddoekenverbod, ontwikkelingen in Gaza) (Fermin, 2009).

3. Besluit We stellen dus vast dat omgevingsfactoren uit de lokale setting toch zeker een rol kunnen spelen in het radicaliseringsproces van individuen en groepen. Zo zijn er omgevingsfactoren die een voedingsbodem vormen die mensen vatbaar maakt voor radicalisering – zoals armoede, een hoge werkloosheidsgraad in de wijk en integratieproblemen. Vanuit deze voedingsbodem ontstaan er bij het individu of de groep frustraties waarop men een antwoord zoekt in radicale ideologieën en opvattingen. Vanaf dat punt bevindt men zich in de fase van het radicalisme, wat op zich geen gevaar inhoudt aangezien men in deze fase louter teruggrijpt naar legitieme oplossingen. Een welbepaalde trigger kan er echter voor zorgen dat individuen geweld toch gaan rechtvaardigen of zelf geweld gaan plegen en dus de stap maken naar de fase van het extremisme of in uitzonderlijke gevallen het terrorisme. Het is pas wanneer men door die welbepaalde trigger in de fase van het extremisme of in de fase van het terrorisme terechtkomt dat radicale individuen/groepen een bedreiging gaan vormen. Daarom net is het zo belangrijk dat er geïnvesteerd wordt in een preventieve aanpak van radicalisering die ervoor moet zorgen dat individuen de stap niet maken naar de fase van het extremisme of zelfs het terrorisme.

130

CPS 2011-1, nr. 18


Er is echter in België al enige beweging in dat verband, ondermeer ‘COPPRA’, Community policing preventing radicalisation & terrorism. COPPRA werd opgericht in de schoot van het Europees Actieplan ‘Combating Radicalisation and Recruitment’ (EU, 2005). COPPRA is namelijk een soort van handboek dat eerstelijnspolitieambtenaren – zoals wijkagenten – moet helpen in het detecteren van zichtbare signalen in een vroegtijdig stadium van het radicaliseringsproces. De sterkte van dit project is immers dat in een geest van gemeenschapsgericht politiewerk de lokale politie gevoelig wordt gemaakt voor een aantal signalen waarmee zij niet vertrouwd zijn en die cumulatief (eventueel) kunnen wijzen op radicaliseringsprocessen. De finaliteit van het project ligt voornamelijk in het doorsignaleren van deze tekenen naar professionals die beter en meer vertrouwd zijn met deze problematiek, zodat hierop via doelgerichte intelligence, infogaring en desgevallend opsporing met een grotere mate van zekerheid kan uitgemaakt worden of het nu al dan niet gaat om een reëel gevaar. Dergelijke projecten behoren echter veeleer tot het politieel en inlichtingendispositief en zijn niet essentieel preventief van aard. Hieronder reiken we daarom – vanuit het onderzoek – zelf een aantal proactieve werkvormen aan die zich richten op empowerment (nvdr: bekwame betrokkenheid) van burgers en professionals. Deze werkvormen hebben als doel diegenen die in aanraking komen met mensen uit hun sociale omgeving die een radicaliseringsproces lijken door te gaan, te informeren en vaardig te maken in het oplossen van de problemen die hiermee gepaard gaan. Het gaat hier met andere woorden om een aanbod dat van overheidswege aangeboden wordt aan het maatschappelijk middenveld. Mensen kunnen vrijwillig en actief een beroep doen op deze ondersteuning, zodat zij bij machte zijn om het fenomeen zelf aan te vatten en het hoofd te bieden.

4. Beleidsaanbevelingen In het onderzoek zijn we – na de studie van het radicaliseringsproces – op basis van de interviews met de Belgische bevoorrechte getuigen en good practices in buurlanden op zoek gegaan naar een mogelijke invulling van de preventieve aanpak van radicalisering en polarisatie in België. Hieronder lichten we elementen uit deze preventieve aanpak toe die mogelijks ook een invloed konden hebben op het radicaliseringsproces van Muriel Degauque en de andere betrokkenen in deze case. Een eerste luik binnen deze preventieve aanpak is het voeren van een integraal sociaal beleid, dat in de eerste plaats kan bijdragen aan het wegwerken van de voedingsbodem van radicalisering. Omwille van de focus van dit artikel op de lokale setting, gaan we hier verder niet dieper op in. Naast het voeren van een integraal sociaal beleid moeten lokale werkvormen worden uitgewerkt ter preventie van radicalisering en polarisatie. Op het lokale niveau dient eerst en vooral gewerkt te worden aan identiteitsproblemen bij jongeren. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat identiteitsvraagstukken ook vaak een rol spelen in de voedingsbodem van het radicaliseringsproces. De case Muriel Degauque is hier een goed voorbeeld van. De identiteitsproblemen doen zich vaak voor bij (migranten)jongeren die hun weg niet vinden in de Belgische maatschappij. Enerzijds zijn ze vervreemd van de traditionele islamitische cultuur van hun ouders, anderzijds vinden ze geen aansluiting bij de seculiere westerse cultuur. Hier kan aan gewerkt worden door bijvoorbeeld op school dialoog en debat te organiseren rond thema’s zoals democratische waarden en normen, de plaats van geloof in de Belgische samenleving, polarisatie en radicalisering.

CPS 2011-1, nr. 18

131


In de case Muriel Degauque werd ook aangegeven dat percepties over discriminatie en de onrechtvaardige behandeling – door onder meer de overheid, maar ook van groepen wereldwijd – en relatieve deprivatie van groepen in de samenleving aan de basis liggen van het radicaliseringsproces. Telkenmale wordt er benadrukt dat het gaat om subjectieve gevoelens en niet om objectief meetbare gegevens. Om dergelijke percepties te kunnen ontkrachten, moeten ze bespreekbaar worden gemaakt in het publieke debat. Daarom is het belangrijk dat aan radicale individuen en groepen een platform aangereikt wordt waar ze hun mening kunnen uiten en waar naar hen geluisterd wordt – een soort forum waar er plaats is voor het voeren van een publiek democratisch debat en dialoog. Op dergelijke fora kan ook plaats gemaakt worden voor het bespreken van radicaal of extremistisch gemotiveerde incidenten – zowel in België als in het buitenland. Hierbij is het tevens van belang dat de gematigde standpunten van de modererende meerderheid binnen de gemeenschap meer weerklank krijgen dan de radicale en/of extremistische ideeën. Hierbij moeten bijvoorbeeld leiders van etnische gemeenschappen geresponsabiliseerd worden. Radicale individuen – die overgaan naar de fase van het extremisme – trekken zich enerzijds terug uit de samenleving, en nemen anderzijds ook afstand van familie en vrienden. Dit laatste was ook duidelijk het geval bij Muriel Degauque. Ook ouders dienen dus in de eerste plaats geresponsabiliseerd te worden en bijgestaan te worden om de band met hun kinderen te versterken – bijvoorbeeld aan de hand van projecten gericht op bonding of opvoedingsondersteuning. Een constant gegeven in het radicaliseringsverhaal – dat ook op te merken valt in de case Muriel Degauque – is het internet als medium voor radicalisering. Het internet – zowel reguliere websites als sociale netwerksites – wordt niet alleen gebruikt om documentatiemateriaal en radicaal geïnspireerde propaganda ter beschikking te stellen maar ook om virtuele netwerken te vormen van gelijkgezinden. Om tegemoet te komen aan de radicale en extremistische boodschappen die via het internet verspreid worden zouden – bijvoorbeeld vanuit de moslimgemeenschap – websites kunnen worden opgericht die een contra-narratief bieden ten aanzien van de radicale en extremistische websites. Uit het onderzoek blijkt ook dat ouders en leerkrachten – twee cruciale actoren – niet altijd weten wat er zich allemaal op het world wide web afspeelt. Projecten gericht op het informeren en ondersteunen van ouders en leerkrachten in hun kennis over het internet zouden ook deel kunnen uitmaken van een preventieve aanpak van radicalisering op het lokale niveau. Daarnaast dienen jongeren ook – bijvoorbeeld op school – digitaal weerbaar gemaakt te worden tegen de gevaren van het internet. Dergelijke preventieve werkvormen – die lokaal georganiseerd moeten worden – dienen echter vanop een hoger niveau gecoördineerd en gestuurd te worden. Deze taak zou mogelijks ingevuld kunnen worden door een kennis- en adviescentrum inzake radicalisering. Dit centrum zou de motor kunnen zijn van bovenstaande preventieve werkvormen, en zou de filosofie van preventie levendig kunnen houden. Het takenpakket van dit kennis- en adviescentrum zou kunnen bestaan uit volgende activiteiten: actief kennis vergaren, sensibiliseren, op gang brengen van publiek debat, coachen van lokale overheden, ondersteunen en ontwikkelen van gestructureerde overlegplatformen. De concrete uitwerking en organisatie van dit kennis-en adviescentrum dient echter nader onderzocht te worden. Daarom loopt er momenteel een onderzoek in opdracht van de FOD Binnenlandse Zaken betreffende de haalbaarheid van een kennis- en

132

CPS 2011-1, nr. 18


adviescentrum inzake radicalisering in België. Eén zaak is echter duidelijk: voor het opzetten van dergelijk kennis- en adviescentrum inzake radicalisering zal er zowel vanuit de overheid als vanuit het maatschappelijk middenveld ondersteuning en sensibilisering nodig zijn.

Bibliografie AIVD (2002). Rekrutering in Nederland voor jihad. Den Haag: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, 38 p. AIVD (2004). Van dawa tot jihad. De diverse dreigingen van de radicale islam tegen de democratische rechtsorde. Den Haag: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, 61 p. BERGEN, P., & CRUICKSHANK, P. (2007). The Iraq effect: the war in Iraq and its impact on the war on terrorism. Mother Jones. Retrieved from http://www.newamerica. net/publications/articles/2007/the_iraq_effect_4980 COOLSAET, R. (2010). Zoek de verklaring voor het gedrag van een terrorist niet in wat hij denkt, maar in hoe hij zich voelt. Retrieved August 13, 2010, from http://www. rikcoolsaet.be/files/art_ip_com/Chris%20De%20Stoop%20160210.pdf COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION (2005). The European Strategy for Combating Radicalisation and Recruitment to Terrorism, Brussel, 24 november 2005, 6 p. CRENSHAW, M. (2000). The psychology of terrorism: An agenda for the 21st century. Political psychology, 21, 405-420. DE GRAAFF, B., DE POOT, C., & KLEEMANS, E. (2009). Radicalisering en polarisatie in vogelvlucht. Tijdschrift voor criminologie, 51 (4), 331-344. DE STOOP, C. (2010). Vrede zij met u, zuster. Het verhaal van een westerse zelfmoordterroriste. Amsterdam: De Bezige Bij, 288 p. FERMIN, A. (2009). Islamitische en extreem-rechtse radicalisering in Nederland. Den Haag: WODC, 168 p. FERRACUTI, F. (1982). Sociopsychiatric interpretation of terrorism. Annals of the American academy of political and social science, 463, 129-140. GIELEN, A.-J. (2008). Radicalisering en identiteit: Radicale rechtse en moslimjongeren vergeleken. Amsterdam: Aksant, 140 p. LEVINE, S. (1999). Youths in terroristic groups, gangs and cults: The allure, the animus and the alientation. Psychiatric annals, 29, 342-349. MC CAULEY, C., & MOSKALENKO, S. (2008). Mechanisms of political radicalisation: Pathways to terrorism. Terrorism and political violence. 20 (3), 415-433. MELLIS, C. (2007). Amsterdam and radicalisation: the municipal approach. In Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en Ministerie van Justitie (Eds.), Radicalization in broader perspective (pp. 40-48). Den Haag: The national coördinator for counterterrorism. MOGHADDAM, F.M. (2005). The staircase to terrorism: a psychological exploration. American psychologist. 60 (2), 161-169.

CPS 2011-1, nr. 18

133


NOPPE, J., PONSAERS, P., VERHAGE, A., DE RUYVER, B., & EASTON, M. (2011). Preventie van radicalisering in België, Governance of Security Research Report Series, Volume 3. Antwerpen: Maklu, 186 p. OLSSON, P. A. (1988). The terrorist and the terrorized: some psychoanalytic consideration. Journal of psychohistory, 16, 47-60. TAYLOR, M., & QUAYLE, E. (1994). Terrorist lives. London: Brassey’s, 233 p.

134

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Theorie en praktijk van de politiële voorbereiding op ordeverstoring: de casus Fitna


Auke J. van Dijk*

In 2008 werd de controversiële film van het Nederlandse parlementslid Wilders openbaar. De film werd reeds geruime tijd van te voren aangekondigd als een anti-islam film en het risico bestond dat de vertoning zou leiden tot grootschalige ordeverstoring. In dit artikel wordt ingegaan op de voorbereiding door het politiekorps Amsterdam-Amstelland op de dreigende onrust. De achterliggende vraag is hoe de politie omgaat met het spanningsveld tussen de noodzaak zo nodig hard op te treden enerzijds, en het investeren in een vruchtbare relatie met gemeenschappen anderzijds. Er wordt beschreven wat de theoretische achtergrond van het optreden is en welke concrete dilemma’s zich voordoen bij de organisatie en uitvoering. Vervolgens wordt gekeken wat de casus Fitna betekent voor de gewenste verdere ontwikkeling van het omgaan met grootschalige ordeverstoring. Daarbij wordt duidelijk hoe de repressieve en de maatschappelijke kant van de politie zich tot elkaar (kunnen) verhouden.

1. Inleiding Grootschalige verstoring van de openbare orde in stad en wijk staat als onderwerp weer volop in de belangstelling1. Na een roerige periode – ongeveer vanaf midden jaren zestig – waarin het gezag expliciet ter discussie werd gesteld ontstond er in Nederland eind jaren tachtig met het normaliseren van de relatie met de krakersbeweging een situatie van relatieve rust op dat vlak. Vanaf eind jaren negentig ontstaan opnieuw zorgen ten aanzien van dreigende grootschalige verstoring van de openbare orde waarbij veelal een relatie wordt gelegd met de al dan niet succesvolle integratie van (etnische) minderheden. Met name de rellen in de Franse banlieues in 2005 leiden tot de urgente – en lang doorwerkende – vraag of dit ook in Nederland kan gebeuren2.

* 1

2

Adviseur strategie korpsleiding, denktank Agora Politie & Veiligheid, politie Amsterdam-Amstelland. Leiden, Arts & Ferwerda (2009, 42) maken een onderscheid tussen drie typen openbare ordeverstoringen: 1) Massagestuurde rellen (aanleiding is de mensenmassa, locaties zijn evenementen); 2) Afspraakgestuurde rellen (aanleiding is rivaliteit/kick, op diverse locaties); 3) Incidentgestuurde rellen (aanleiding is een incident, locaties zijn wijken of buurten). In dit artikel gaat de aandacht uit naar de zogenoemde incidentgestuurde rellen. Er was sprake van omvangrijke gewelddadige confrontaties tussen de Franse politie en van origine NoordAfrikaanse jongeren. De aanleiding was de dood van twee jongeren die werden geëlektrocuteerd toen zij zich in een elektriciteitscabine verborgen zouden hebben voor de politie. Voor een korte beschrijving zie bijvoorbeeld http://nl.wikipedia.org/wiki/Rellen_in_Frankrijk_2005.

CPS 2011-1, nr. 18

135

1e proef (c) Maklu Theorie en praktijk van de politiële voorbereiding op ordeverstoring: de casus Fitna

Nog in 2010 verschijnen Nederlandse studies die nadrukkelijk naar deze gebeurtenis terugverwijzen. De studie van Adang en anderen (Adang, Quint & Van der Wal, 2010) heeft de veelzeggende titel Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft. Bij het zoeken naar een verklaring voor de rellen in Frankrijk wordt naast de verwijzing naar etniciteit ook veelvuldig de verbinding gelegd met achterstand c.q. achterstandswijken en vervreemding van de overheid, met een verbijzondering naar de relatie met de politie. De bundel van Van den Brink en Bruinsma (Van den Brink en Bruinsma ed., 2010) over de rellen in de Utrechtse achterstandswijk Ondiep in 2007 past in deze lijn van onderzoek3. Over het antwoord op de vraag hoe op te treden om grootschalige verstoringen van de openbare orde te voorkomen of te beheersen lijkt in de Nederlandse context de nodige overeenstemming te bestaan. De nadruk ligt daarbij op een constructieve interactie tussen (groepen van) mensen en de politie. Dat betreft niet alleen het acute optreden bij dreigende verstoring van de openbare orde: een goede relatie als het spannend wordt, veronderstelt een goede relatie voordat het spannend wordt. De maatschappelijke integratie van de Nederlandse politie wordt gezien als één van de redenen dat het in Nederland – bijvoorbeeld in vergelijking met Frankrijk – relatief rustig is. Een belangrijke vraag is in welke mate de bestaande relatieve overeenstemming gerechtvaardigd is. Een daaraan gerelateerde vraag is of deze overeenstemming bestand is tegen oplopende druk. Wat nu als er toch onverhoopt grootschalige etnische rellen ontstaan, blijft de overeenstemming dan intact of is deze niet bestand tegen de roep om een repressiever optreden? Los van mogelijke ernstige ordeverstoringen lijkt het huidige politieke klimaat te worden gekarakteriseerd door een voorkeur voor krachtdadig en repressief optreden. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat dit laatste de effectiviteit van het politieoptreden zou vergroten. Van Reenen (Van Reenen, 2010) wijst er in zijn artikel De tanden van de politie op dat er in Nederland sprake is van een zwak ‘dreigsysteem’, waarbij het dreigsysteem wordt gedefinieerd als het geheel van dreigingen die personen en instituties kunnen uitoefenen. Van Reenen stelt dat de dreiging met geweld een belangrijke bases is voor de effectiviteit van politiemensen en van het instituut politie als geheel. Tegelijkertijd is dit aspect van de politiefunctie volgens van Reenen de afgelopen dertig jaar in toenemende mate buiten beeld geraakt. Hij is van mening dat meer aandacht voor de dreiging met geweld op zijn plaats is. In een publicatie van Hoogenboom (Hoogenboom, 2009) wordt eveneens gewezen op het belang van aandacht voor de ‘harde’ kant van de politiefunctie. Deze publicaties wijzen in een andere richting dan de dominante ontwikkeling in het denken over de politiefunctie vanaf de tweede helft van de jaren ’60, zoals die ondermeer zichtbaar werd in het achteraf bezien invloedrijke rapport Politie in Verandering (Projectgroep Organisatie Structuren, 1977). In dat rapport werd gepleit voor een maatschappelijke geïntegreerde politie, mede in reactie op contraproductief repressief politieoptreden in 1966 bij grootschalige ordeverstoringen in Amsterdam (Commissie van Onderzoek Amsterdam, 1967). Naar aanleiding van de omvangrijke kroningsrellen in Amsterdam in 1980 werden eveneens vraagtekens geplaatst bij de

3

136

Bij een vechtpartij naar aanleiding van overlast van hangjongeren werd een buurtbewoner gedood door een politiekogel. Het incident leidde er toe dat jongeren de volgende dag vernielingen aanrichten in de wijk en in de media ontstond het beeld van dreigende verdere escalatie. Voor een korte beschrijving zie bijvoorbeeld http://nl.wikipedia.org/wiki/Ondiep. CPS 2011-1, nr. 18


effectiviteit van repressie, zoals ondermeer geïllustreerd door de publicatie van Dijkhuis (Dijkhuis, 1982) met de titel Niet alleen met stok en steen. In Politie in Verandering (1977) werd een maatschappelijk geïntegreerde politie – in en ten behoeve van de lokale gemeenschap – tegenover de politie als zwaardmacht van de staat geplaatst. Het spanningsveld tussen deze ondersteunende en beperkende betekenis van de politie (Fijnaut, 1992) is een weerkerend thema. De aandacht die onder meer Van Reenen (2010) vraagt voor het dreigsysteem is op zichzelf gerechtvaardigd, maar het lijkt weinig productief wanneer er een tegenstelling wordt gecreëerd met effectieve methodieken die niet binnen dat perspectief passen. Voorkomen zou moeten worden dat er een slingerbeweging ontstaat tussen een (te) sterke nadruk op ‘ondersteunen’ en een disproportionele nadruk op ‘beperken’. Daar lijkt zowel de vergroting van inzicht als de uitvoering van de politiefunctie niet mee gebaat4. De vraag is hoe beide rollen van de politie zich tot elkaar – kunnen – verhouden met het oog op effectief en legitiem politieoptreden. Grootschalige ordeverstoring in de wijk zet deze vraag op scherp. In dit artikel wordt ingegaan op de handelswijze van de politie bij – dreigende – grootschalige verstoring van de openbare orde. De casus betreft de wijze waarop het politiekorps Amsterdam-Amstelland is omgegaan met het uitkomen van de film Fitna. Op 27 maart 2008 werd de film Fitna van de parlementariër Wilders openbaar. Het ging hierbij om een film waarbij vooraf de verwachting was dat de Islamitische bevolking wel eens hevig gekwetst of beledigd zou kunnen reageren. Er werd rekening gehouden met een oplopend risico voor de openbare orde en de rechtsorde in Nederland. De casus geeft een goed zicht op de theorie en praktijk van de voorbereiding op grootschalige ordeverstoring. Hoewel de aankomende vertoning van Fitna tevens leidde tot landelijke voorbereiding, lijkt het niveau van een korps adequaat voor het beschrijven van de politiële strategie. Het korps Amsterdam-Amstelland is met betrekking tot deze casus interessant omdat er sprake was van een historie van confrontatie tussen de politie en met name Marokkaanse jongeren naar aanleiding van incidenten (Adang et al., 2010, pp.85-88). In de literatuur worden eerdere confrontaties veelal gezien als risicoverhogend. Bovendien was het gevoel dat als de spanning landelijk zou oplopen, dat in de eerste plaats tot uitdrukking zou komen in de hoofdstad. Er was in de perceptie van het korps Amsterdam-Amstelland sprake van een reëel risico dat de vertoning van Fitna zou leiden tot grootschalige verstoring van de openbare orde, of dat zelfs relatief beperkte verstoring van de openbare orde zou leiden tot sterk negatieve beeldvorming in de media. In relatie tot de casus Fitna komen in dit artikel drie vragen aan de orde. De eerste vraag is of de aard van deze gebeurtenis en de wijze waarop daarmee is omgegaan overeenkomen met de gangbare theoretische inzichten. De tweede vraag betreft de wijze waarop het spanningveld tussen de ondersteunende en de beperkende rol praktisch werd vormgegeven binnen het korps: waar liep men tegenaan en welke oplossingen werden daarvoor gevonden? De derde vraag gaat in op wat de inzichten uit deze casus mogelijkerwijs betekenen voor de toekomst van het omgaan met openbare ordeverstoring: deugt de theoretische basis en de praktische c.q. organisatorische vertaling daarvan? Met de beantwoording van deze drie vragen wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de 4

De suggestie is hier nadrukkelijk niet dat Van Reenen voor een dusdanige tegenstelling zou pleiten, het risico dat dit gebeurt is echter reëel. Zie tevens Van Dijk & Hoogewoning (2007)

CPS 2011-1, nr. 18

137


discussie over de gewenste toekomstige rol van de politie in het spanningsveld tussen ondersteunen en beperken. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de gangbare theoretische inzichten. Paragraaf drie gaat over de maatschappelijke en organisatorische context van Fitna. Vervolgens wordt in paragraaf vier het verloop van de voorbereiding op Fitna beschreven in het spanningsveld van ondersteunen en beperken. In de laatste paragraaf worden op basis van de casus conclusies getrokken met betrekking tot de hierboven geformuleerde vragen.

2. Openbare orde en de politie: de theorie Binnen de democratische rechtsstaat worden grootschalige verstoringen van de openbare orde over het algemeen niet gezien als een logisch gevolg van onvoldoende dreiging van de machthebbers om ‘het gepeupel’ eronder te houden. Grootschalige ordeverstoringen zijn het gevolg van een complex aan factoren dat er uiteindelijk toe leidt dat groepen van mensen overgaan tot het gebruik van geweld. Er is sprake van een spanningsvolle constellatie waarbinnen een specifiek incident tot omvangrijke onrusten kan leiden. Of dit ook daadwerkelijk gebeurt, is volgens de theorie in hoge mate afhankelijk van het optreden van de staat en daarmee in het bijzonder van het optreden van de politie. Op deze beide aspecten van de verklaring van grootschalige ordeverstoringen wordt in het vervolg kort ingegaan om vervolgens de aandacht te richten op de casus Fitna.

2.1. Context en incident Een goed voorbeeld van de gangbare wijze waarop grootschalige verstoringen van de openbare orde worden verklaard is de klassieke publicatie van David Waddington en anderen (Waddington, Jones & Critcher, 1989) Flashpoints. Studies in public disorder. In de studie wordt een model ontwikkeld dat er op gericht is verstoring van de openbare orde te verklaren aan de hand van verschillende factoren op verschillende niveaus van analyse. De in de titel genoemde flashpoints verwijzen naar incidenten die de directe aanleiding zijn voor het uitbreken van onrusten gegeven een – blijkbaar – spanningsvolle constellatie. In de studie wordt een poging ondernomen vooral de relevante factoren van deze ‘spanningsvolle constellatie’ te determineren. Het in de studie ontwikkelde model van disorder (‘ordeverstoring’) kan gevisualiseerd worden als een reeks concentrische cirkels die verwijzen naar de verschillende niveaus van factoren van invloed. Centraal staat het voornoemde flashpoint, ingebed in – van binnen naar buiten – de volgende niveaus van analyse: interactie, situationeel, contextueel, cultureel, politiek ideologisch, en structureel. Op de verschillende niveaus zijn karakteristieken gedefinieerd die – afhankelijk van hun richting – de kans op grootschalige verstoring van de openbare orde verhogen of verlagen. Het interactieniveau verwijst naar de productieve of polariserende relaties tussen de menigte en de politie. Het situationele niveau heeft betrekking op de organisatie en doelstellingen van de menigte en de politie. Op het contextuele niveau gaat de aandacht uit naar de historie van het politieoptreden, eerdere incidenten en de aard van de berichtgeving in de media: is er sprake van een (wederzijdse) verwachting dat het zal komen tot gewelddadige incidenten? Het culturele niveau heeft betrekking op de samenstelling en cultuur van de menigte en de politie en heeft daarmee betrekking op de wijze waarop de partijen

138

CPS 2011-1, nr. 18


betekenis geven aan elkaars gedrag. Het politiek ideologisch niveau gaat in op de mate waarin partijen elkaar als legitiem ervaren en de ruimte die er is voor andere dan gewelddadige handelingsperspectieven. Tenslotte staat op het structureel niveau de vraag centraal of er sprake is van een conflict binnen de staat of over de staat. De verschillende niveaus verhouden zich niet temporeel of hiërarchisch tot elkaar: ordeverstoring ‘begint’ niet noodzakelijkerwijs op een bepaald niveau, en de ‘lagere’ niveaus worden niet gedetermineerd door de ‘hogere’ niveaus, hoewel er wel sprake is van een invloedsrelatie (Waddington et al.,1989, p.157). De mogelijkheden voor de politie om verschillende niveaus te beïnvloeden verschillen: hoe concreter het niveau hoe groter de direct zichtbare en binnen afzienbare termijn realiseerbare beïnvloedingsmogelijkheden. Andere studies naar grootschalige verstoring van de openbare orde richten zich binnen het hierboven beschreven generieke model vervolgens op – de combinatie van – specifieke niveaus van analyse. Zo wordt in de bovengenoemde studie naar de rellen in Ondiep onderscheid gemaakt tussen een structureel, relationeel en operationeel niveau. De verschillende niveaus worden onderscheiden naar tijdshorizon, schaalgrootte en verschijnselen. De auteurs visualiseren dit in de volgende tabel (Van den Brink & Bruinsma ed., 2010, p.212). Niveau Structureel Relationeel Operationeel

Tijdshorizon Decennia Jaren Weken

Schaalgrootte Hele wijk Groepen Personen

Verschijnselen Achterstanden Verloedering Vernielingen

In de studie worden ten aanzien van de verschillende niveaus aanbevelingen gedaan (Van den Brink & Bruinsma ed., 2010, pp.253-61). Met betrekking tot de lange termijn zijn vooral de gemeenten en de woningbouwcorporaties aan zet. Op de middellange termijn betreffen de adviezen gericht aan de politie vooral het personeelsbeleid (‘de juiste dienders in de wijk’) en het investeren in goede relaties met zowel bewoners als professionals. Voor de aanbevelingen op de korte termijn – het operationele niveau – wordt aangesloten bij de beginselen van public order management, zoals dat door Reicher en anderen (Reicher, Stott, Drury, Adang, Cronin & Livingstone, 2007) is beschreven. In de volgende paragraaf wordt kort op deze lijn van denken ingegaan.

2.2. Public order management De dominante theoretische verklaring voor ordeverstoring op het operationele niveau van analyse is het zogenoemde Elaborated Social Identity Model (ESIM). De kern van het model wordt gevormd door de aanname dat een belangrijke component van wie mensen ‘zijn’ en hoe ze zich op basis daarvan gedragen wordt bepaald door de identificatie met specifieke sociale categorieën. In het model is naast een persoonlijke identiteit sprake van een zogenoemde sociale identiteit. Het gaat hier om een latente invloed waarbij een specifieke sociale identiteit wordt geactiveerd wanneer een individu zich in een groep bevindt. Dit versterkt vervolgens de tendens in toenemende mate te handelen op basis van de normen, waarden en ideologie van de groep waarvan men deel uitmaakt.

CPS 2011-1, nr. 18

139


De geactiveerde sociale identiteit bepaalt tevens wie in de groep van invloed is en welke acties zullen worden gesteund. Positief geformuleerd is er sprake van collectieve actie (Stott, 2009, p.7): “Salient social identities therefore orientate crowd members toward meaningful forms of collective action in any given context, both in terms of what behaviour is seen by them as appropriate or legitimate and what behaviour they feel is possible”. Ongericht gebruik van geweld door de politie heeft vanuit dit perspectief twee belangrijke consequenties. In de eerste plaats versterkt het de tegenstelling tussen ‘wij’ en ‘zij’ in termen van illegitimiteit van het politieoptreden en de bereidheid de confrontatie aan te gaan. Dit leidt ook tot toename van de omvang van de groep. In de tweede plaats versterkt het de invloed van diegenen in de groep die bereid zijn de fysieke confrontatie met de politie aan te gaan. In 2009 publiceerde Stott een aan Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary (Verenigd Koninkrijk) gericht rapport5 waarin hij betoogt dat ESIM ondertussen het algemeen geaccepteerde perspectief binnen de massapsychologie is maar dat de vertaling daarvan in training en politieoptreden nog onvoldoende is. Naast een meer dynamische dreigingsanalyse en daaraan gerelateerd optreden verwijst hij naar vier van ESIM afgeleide principes voor effectief politieoptreden. In de eerste plaats zou de politie zich moeten verdiepen in de culturele normen van groepen en de daarvan afgeleide legitieme intenties van de groepsleden. In de tweede plaats zou de politiestrategie niet alleen gericht moeten zijn het voorkomen van verstoring van de openbare orde door de dreiging met geweld maar zou ook gericht moeten zijn op het faciliteren van het uitdrukking geven aan de legitieme intenties. In de derde plaats is het van belang dat de politie in staat is haar intentie te communiceren dat zij de uitoefening van de rechten door de groep zal ondersteunen. In de vierde plaats is – in het geval dat het gebruik van geweld noodzakelijk is – differentiatie tussen verschillende individuen en subgroepen cruciaal. De strategie dient ongericht gebruik van geweld uit te sluiten. De operationele adviezen uit de studie naar de rellen in Ondiep (Van den Brink & Bruinsma ed., 2010, pp. 259-61) sluiten hier nauw bij aan. De eerste aanbeveling betreft het belang van het op orde zijn van de informatiepositie. De tweede aanbeveling betreft het kordaat herstellen van de openbare orde. Een heldere scheiding tussen de gewone burgers die men wil beschermen en diegenen die ‘de zaak op stelten willen zetten’ is daarbij cruciaal. De derde aanbeveling betreft de vruchtbaarheid van de dubbele strategie van handhaven en betrokkenheid. De vierde aanbeveling betreft het belang van beeldvorming en een realistische omgang met de media. De vijfde aanbeveling zet een crisis neer als kans voor het verbeteren van de betrekkingen tussen politie of gemeente en bewoners. Openheid en oprechtheid zijn daarbij cruciaal (Van den Brink & Bruinsma ed., 2010, p.261):”Het minste wat er moet gebeuren, is dat men openlijk over de gemaakte fouten spreekt en oprecht probeert te komen tot het herstellen van de beschadigde verhoudingen”. In de voornoemde vergelijking tussen Nederland en Frankrijk naar aanleiding van de rellen in de banlieues in 2005 wordt eenzelfde lijn gevolgd (Adang et al., 2010). Ook hier gaat veel aandacht uit naar de relatie met de politie. Op operationeel niveau gaat het hier in de eerste plaats om het inzicht dat onvoldoende gericht en disproportioneel optreden van de politie een belangrijke factor is in het ontstaan van grootschalige verstoringen van 5

140

http://www.liv.ac.uk/psychology/cpd/Stott_(2009).pdf CPS 2011-1, nr. 18


de openbare orde. Op relationeel niveau gaat het over als noodzakelijk geziene goede relaties tussen de politie en inwoners, zowel met het oog op een adequate informatiepositie als vanwege de mogelijkheid om te kunnen (blijven) communiceren.

3. Casus Fitna: context, incident en de organisatie van politieoptreden Van de theorie naar de praktijk van de casus Fitna. In deze paragraaf wordt ingegaan op de maatschappelijke context en op de vraag of Fitna kan worden aangeduid als een mogelijk flashpoint. Tevens wordt kort ingegaan op de historische en organisatorische context van het politieoptreden.

3.1. Een spanningsvolle constellatie Door het uitblijven van ernstige ongeregeldheden lijkt de zorg omtrent de vertoning van Fitna van begin 2008 een storm in een glas water. Wanneer echter de berichtgeving in de media uit die periode op een rij wordt gezet, lijkt op basis daarvan het uitbreken van grootschalige ordeverstoring naar aanleiding van de vertoning van Fitna bijna onvermijdelijk. Nederland verkeerde überhaupt in woelig water. De opkomst van Fortuyn – een wel als populistisch gekenschetste politicus – in 2002 werd wel beschreven als een opstand van de burgers. In de retoriek speelde de zogenoemde ‘achterlijkheid’ van de Islam een belangrijke rol. Vervolgens volgde zijn moord en de zeer grote winst van Lijst Pim Fortuyn in de snel daar op volgende verkiezingen. In 2004 vond een aanslag met dodelijke afloop plaats op de filmmaker Van Gogh vanwege zijn betrokkenheid bij de film van parlementariër Hirsi Ali, een film waarbij teksten uit de Koran werden geprojecteerd op de lichamen van mishandelde vrouwen. Op de achtergrond speelde daarbij steeds de dreiging van een terroristische aanslag in Nederland, zoals die na de aanslagen op het WTC in New York (2001) ook daadwerkelijk plaatsvonden in Madrid (2004) en Londen (2005). De opkomst van Wilders – en zijn Partij Voor de Vrijheid – werd in hoge mate toegeschreven aan zijn anti Islam retoriek en leek een indicatie dat tegenstellingen tussen bevolkingsgroepen in Nederland een reële dreiging voor de vrede waren. De vertoning van Fitna werd ook gezien in de context van de Deense ‘cartoonrellen’ in 2006 naar aanleiding van de plaatsing van een politieke prent met daarop een afbeelding van de profeet Mohammed. Ook voor Fitna gold dat er zowel in binnen- en buitenland de nodige aandacht aan de film werd besteed. Meer specifiek speelde er begin 2008 in Nederland naast Fitna nog meer dat zou kunnen leiden tot verontwaardiging en dat maakte de onvoorspelbaarheid van ordeverstoringen groter. De Arabische Europese Liga had aangekondigd met een eigen film te komen, en dat gold ook voor Ehsan Jami, één van de oprichters van het omstreden Centraal Comité voor Ex-moslims. In oktober 2007 had Jami gemeld dat hij bezig was met de voorbereidingen van een film die volgens zijn zeggen meer stof zou doen opwerpen dan de Deense cartoonrellen6. Op 24 januari 2008 lag een als controversieel aangekondigde editie van de Nieuwe Revu in de schappen. De coverfoto toonde Wilders met een schep. Begeleidende tekst:”Graaft Geert Wilders zijn eigen graf? Vrienden, vijanden en Ayaan Hirsi Ali over zijn film”. Op 26 januari was een manifestatie gepland op de

6

Op 8 februari 2008 zal hij aangeven af te wachten hoe groot de commotie is die de Koranfilm van Geert Wilders veroorzaakt, voordat hij zijn eigen islamfilm uitbrengt. Op 31 maart 2008 maakt Ehsan Jami vervolgens bekend af te zullen zien van het uitbrengen van zijn film. (bron: http://nl.wikipedia.org/wiki/Ehsan_Jami)

CPS 2011-1, nr. 18

141


Dam welke was gericht tegen de Islamisering van Europa. Met een demonstratie tegen de Islamisering wilde de Nederlandse afdeling van ‘Stop Islamisation of Europe’ (SIOE) de ‘politieke correctheid’ en de bouw van moskeeën een halt toeroepen. In deze context werd door de politie vooruitgekeken naar de vertoning van Fitna. De verwachting was dat een deel van de Islam aanhangers na de vertoning van de film een tegengeluid zou willen laten horen. Dit zou vergezeld kunnen gaan met activiteiten die de openbare orde en rechtsorde in de regio mogelijk in gevaar brengen. De aanname was dat deze activiteiten vooral zouden komen van (harde kern) jongeren uit de Islamitische bevolkingsgroepen. Afhankelijk van de impact van deze activiteiten zou dit de relatie tussen Islamitische gemeenschappen en andere (groepen van) inwoners binnen de regio onder druk kunnen zetten. Het leek waarschijnlijk dat het in die context zou komen tot een confrontatie met de politie. De vertoning van Fitna werd in dat opzicht gezien als een zogenoemd flashpoint of flitsmoment: de spreekwoordelijke lont in het kruitvat. Adang (Adang et al., 2010, p.15) wijst er op dat de bestempeling van een gebeurtenis als een flashpoint problematisch is, omdat dit afhankelijk is van het feit of er grootschalige ongeregeldheden op volgen. Dit maakt het gebruik van de term volgens hem ‘tautologisch’: hij gaat alleen op als er daadwerkelijk een rel op volgt. In de redenering van Adang heeft het flashpoint daarmee geen verklarende waarde. Daar kan tegenin worden gebracht dat het juist theoretisch zeer interessant is te kijken naar gebeurtenissen – in een bepaalde spanningsvolle constellatie – waarvan wordt verwacht dat deze tot grootschalige ordeverstoring leiden, ook wanneer het uiteindelijk niet tot ongeregeldheden komt. Fitna is ook vanuit dit perspectief een interessante casus. De voorbereiding van de politie op het uitkomen van Fitna ging gepaard met nieuwe manieren van organiseren. Vanzelfsprekend werd daarbij gebouwd op reeds bestaande manieren van werken. De traditie van het zogenoemde ‘vredesdetachement’ – een eenheid binnen het korps gericht op de-escalatie bij dreigende ordeverstoring – was daarbij een belangrijke bouwsteen.

3.2. Vredesdetachement De werkwijze van het vredesdetachement lijkt goed te passen in de lijn van denken zoals hierboven geschetst in de paragraaf over public order management. Er ligt veel nadruk op activiteiten in de voorbereiding, waarbij er idealiter sprake is van open overleg tussen de organisatie van de demonstratie en het vredesdetachement. De politie wordt daarbij gepositioneerd als een neutrale partij ten opzichte van de inzet van de demonstratie, maar is wel partij in het beschermen van het uitoefenen van het grondrecht. De politie beschermt de demonstranten tegen mogelijke inbreuken op dat grondrecht van buitenaf. Het gaat daarbij vaak om (de mogelijkheid van) tegendemonstraties. De activiteiten van het vredesdetachement zijn er op gericht te voorkomen dat de politie als vijand wordt gezien: de politie is juist een bondgenoot die bescherming biedt. De activiteiten van het vredesdetachement gaan verder dan dat. Het gaat een partnerschap aan met de organisatie van de demonstratie aan en is er op gericht waar mogelijk de demonstratie te faciliteren. Daarbij kan het ook gaan om heel praktische zaken als spandoeken en een geluidsinstallatie. Dit geeft het vredesdetachement tegelijkertijd een titel om ook de organisatie van een demonstratie op te roepen tot het bewaren van de orde in de eigen gelederen. Het is immers de organisatie zelf die haar deelnemers het beste kent.

142

CPS 2011-1, nr. 18


Er wordt intensief en soms onder hoge tijdsdruk met de organisatoren van een demonstratie samengewerkt. Door de toegenomen – technologische – mogelijkheden tot mobilisatie van onvrede wordt de voorbereidingstijd in een aantal gevallen wel sterk bekort. Een relatief recent voorbeeld (november 2007) zijn de scholierenprotesten, waarbij overigens de samenwerking tussen de organisatie en de politie Amsterdam-Amstelland naar de mening van zowel het korps als het Landelijke Aktie Komitee Scholieren naar tevredenheid is verlopen7. Ook tijdens de demonstratie zelf is het vredesdetachement herkenbaar maar met een laag profiel aanwezig. Er wordt in de gesprekken door de politie gebruikgemaakt van de (schijnbare) tegenstelling tussen het vredesdetachement en de mobiele eenheid. De mobiele eenheid is op de achterhand beschikbaar en plaatst het vredesdetachement ook in een positie waarbij zij de demonstranten niet alleen beschermt tegen eventuele tegendemonstraties of relschoppers, maar ook tegen escalatie als gevolg van politieoptreden. Het vredesdetachement vormt een tegenwicht ten opzichte van de ‘andere’ politie waarvan de karakteristieken meer anoniem en repressief zijn. De boodschap is dat het beter in samenwerking met het vredesdetachement kan worden opgelost: als de mobiele eenheid wordt ingezet, nemen de mogelijkheden tot dialoog en coproductie zeer sterk af. Binnen het korps Amsterdam-Amstelland wordt de werkwijze van het vredesdetachement gezien als erg productief. Bij Fitna ging het echter niet om een voorgenomen demonstratie en was een andere manier van organiseren aangewezen.

3.3. Organisatie als grootschalig en bijzonder optreden Voor de politie Amsterdam-Amstelland was de aanstaande vertoning van Fitna aanleiding om maatregelen ter voorkoming en beheersing van openbare ordeverstoringen te nemen. Er werd gekozen voor het inrichten van een Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) 8. Het gaat hierbij om een organisatievorm die in het leven wordt geroepen met het oog op grootschalige of bijzondere incidenten die niet (meer) binnen de reguliere organisatie kunnen worden uitgevoerd. In het referentiekader9 wordt aangegeven dat specifiek voor een SGBO is het besturen op bestuurlijk, strategisch en tactisch niveau van onderling sterk samenhangende processen voor het beheersen van incidenten die grote risico’s inhouden en/of grote aandacht van de politiek genieten c.q. grote aandacht van de media genieten. Het zal duidelijk zijn dat Fitna ten minste voldeed aan de twee laatstgenoemde criteria. Het gaat bij een SGBO om een structuur met een Algemeen Commandant die – afhankelijk van de aard van het incident – verschillende operationele processen kan activeren, in het model ook wel aangeduid als ‘knoppen’. Deze processen worden dan in een hiërarchische structuur aangestuurd door een chef. In een SGBO worden de volgende ‘knoppen’ onderscheiden: informatie, ondersteuning, mobiliteit, ordehandhaving, bewaking & beveiliging, opsporing, interventie en slachtofferregistratie & – identificatie. De SGBO gericht op Fitna verschilde in ten minste drie opzichten van de standaard SGBO. In de eerste plaats was er sprake van een vroegtijdig en langdurig SGBO. Reeds 7 8 9

Ondermeer op het jaarcongres 2009 van het Center for Public Innovation over micromobilisatie sprak LAKS voorzitter Sywert van Lienden zijn tevredenheid hierover uit. Opmerkingen over de specifieke inrichting van de SGBO zijn gebaseerd op het algemene draaiboek en het deeldraaiboek preventie & netwerken. Daarnaast zijn verschillende interviews afgenomen met betrokkenen binnen het politiekorps Amsterdam-Amstelland. Project Implementatie Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing (2004) Resultaatverantwoording 2002.

CPS 2011-1, nr. 18

143


op 23 januari 2008 werd de SGBO ter voorbereiding op Fitna in het leven geroepen. Voornoemde gebeurtenissen (film Jami, cover Nieuwe Revu, etc.) en de mogelijke gevolgen voor de openbare orde werden ondergebracht bij de SGBO. In de tweede plaats was de voorbereiding op de aanstaande vertoning van Fitna in die zin bijzonder dat wel duidelijk was dat dit een keer zou gaan spelen, maar niet precies duidelijk was wanneer en in welke vorm uiting aan de verwachte verontwaardiging zou worden gegeven. In de derde plaats leidde de voorbereiding op Fitna bij de politie AmsterdamAmstelland tot de introductie van een nieuwe ‘knop’ binnen de SGBO: voor het eerst werd het operationele proces preventie & netwerken opgenomen in de structuur. Deze drie aan elkaar gerelateerde karakteristieken zorgden binnen het korps voor de nodige discussie over de verhouding tussen de ondersteunende en beperkende rol van de politie bij dreigende grootschalige ordeverstoring. In de volgende paragraaf wordt hier nader op ingegaan.

4. Casus Fitna: ondersteunen en beperken De voorbereiding op Fitna bracht zoals gesteld de noodzaak tot een andere wijze van organiseren – en de bijbehorende discussie daarover – met zich mee. In deze paragraaf wordt allereerst de operationele context geschetst. Vervolgens wordt meer diepgaand ingegaan op de vier belangrijkste bouwstenen van die aanpak: de relatie tot de reguliere territoriale organisatie, het benutten van netwerken, de gefaseerde opbouw van maatregelen, en de organisatie van het informatieproces.

4.1. Operationele context Gezien de onduidelijkheid over het tijdstip van de vertoning van Fitna en de onduidelijkheid over de aard van de reactie – er was bijvoorbeeld niet op voorhand sprake van plannen om een demonstratie te houden – was bij deze SGBO een andere aanpak nodig. Het uitgangspunt was daarbij wel conform de werkwijze van het vredesdetachement veel te investeren in de relaties voorafgaand aan de verwachte gebeurtenis. Dit rechtvaardigde – naast de andere reeds voornoemde voorspelbare gebeurtenissen – de vroegtijdige instelling van de SGBO. In de standaard SGBO zijn echter alleen de operationele hoofdprocessen die van belang zijn tijdens een gebeurtenis gedefinieerd. Dat vraagt vanzelfsprekend de nodige activiteiten – indien mogelijk – in de voorbereiding op een gebeurtenis, maar de dominante logica van de SGBO is die van controle. Mogelijke proactieve processen spelen binnen de standaard SGBO een afgeleide rol. De conclusie had ook kunnen luiden dat daarmee de SGBO ongeschikt was voor gebruik bij de voorbereiding op de vertoning van Fitna. De politie Amsterdam-Amstelland trok echter een andere conclusie: wanneer dit blijkbaar geen plaats heeft dient de SGBO te worden aangepast. Fitna leidde tot de introductie van het proces preventie & netwerken binnen de SGBO10. Een belangrijk opstap naar de introductie van preventie & netwerken was dat bekend was welke doelgroep hoogstwaarschijnlijk tot onacceptabel gedrag zou overgaan. Het ging hier in de eerste plaats om een specifieke groep potentieel ordeverstorende jongeren – al in beeld bij onderdelen van het korps – van Marokkaans islamitische achtergrond.

10 Dit is een meer dan incidentele innovatie gebleken en de knop is nadien nog meerdere keren geactiveerd binnen andere SGBO’s.

144

CPS 2011-1, nr. 18


Het was dus zaak deze ‘raddraaiers’ in de bredere organisatie goed op het netvlies te hebben. Er werd een fotoboek gemaakt van de potentiële relschoppers. Tevens werden vooraf de verschillende risicolocaties in beeld gebracht. Bovendien werd gekeken naar mogelijke andere doelgroepen zoals – potentieel ordeverstorende – sympathisanten en opponenten ten aanzien van Fitna. Met name op basis van goede contacten met de verschillende gemeenschappen werd in de voorbereiding ook gekomen tot een geografische risicoanalyse. In sommige delen van de regio werd op voorhand duidelijk dat de daar wonende gemeenschappen zich zouden distantiëren van eventuele gewelddadige reacties op het uitkomen van Fitna. Tegelijkertijd was duidelijk dat het vooraf mobiliseren van de verschillende sociale netwerken noodzakelijk was voor het bewaren van de vrede. Hierbij gold hetzelfde principe als bij het vredesdetachement: het medeverantwoordelijk maken van – in dit geval in plaats van het organisatiecomité van een demonstratie – gemeenschappen en netwerken voor het bewaren van de openbare orde. Hoewel er binnen het korps overeenstemming was over het belang van preventie en netwerken leidde de introductie daarvan binnen de SGBO tot de nodige dynamiek bij de betrokkenen. Bij de voorbereiding was er sprake van een – deels inherent – spanningsveld tussen preventie en netwerken enerzijds, en ordehandhaving anderzijds. Deel van de dynamiek betrof de confrontatie van verschillende leiderschapsstijlen. De operationeel – op handhaving – georiënteerde betrokkenen organiseren in de eerste plaats op kracht en controle. De cruciale vraag in die lijn is daarbij “wanneer is het voor ons”: wie gaat waar over op welk moment en op welke wijze? Dat leidde tot de nodige interne discussie, een discussie die overigens werd gedempt door de noodzaak ook tot een vergelijk te komen met bestuur en Openbaar Ministerie. Dit laatste leidde tot objectivering en daarmee tot een afname van de interne spanning. Het feit dat niet op voorhand helder was wat er zou gaan gebeuren droeg waarschijnlijk wel bij aan een versterking van de controlemechanismen en de neiging om disproportioneel op te schalen. De gevoeligheid voor de media was daarbij een belangrijke factor. Tegelijkertijd was er een sterk besef dat als het escaleert de politie de voor de hand liggende partij is waarmee het conflict zal worden aangegaan. Een aanwezige neiging was te organiseren in reactie op ‘de andere kant’ , maar hier was sprake van een onbekende ‘vijand’ en dat voelde niet prettig. Dat droeg wel bij aan het besef dat het op de klassieke wijze vanuit de controle organiseren niet toereikend zou zijn. Dit vergrote het belang van een goede informatiepositie, en dat was wellicht ook een belangrijke brug voor het bij elkaar brengen van preventie en repressie. In de aanloop naar de openbare vertoning van Fitna werd zeer veel belang gehecht aan een adequate informatiepositie. Er was sprake van een extra inzet waarbij alertheid bij het opvangen van signalen en een grote professionaliteit in het politieoptreden werden gezien als belangrijke vereisten. Teneinde te voorkomen dat de noodzakelijke scherpte overslaat in overreageren – zo vermeldt het draaiboek Vrede 511 – wordt in de aanpak gekozen voor de volgende opbouw.

11 Politie Amsterdam-Amstelland, Draaiboek Vrede, versie 1.3, 26 maart 2008. CPS 2011-1, nr. 18

145


• De basis ligt binnen de districten. De wijkteamchefs zijn verantwoordelijk voor een maximale, adequate inzet van wijkteamleden en buurtregisseurs, waardoor het veiligheidsgevoel wordt vergroot en alle relevante signalen worden opgevangen. • Preventie & netwerken zorgt voor het optimaal benutten van de relevante netwerken en vormt in deze de link naar de districten. • Indien de openbare orde wordt verstoord kan middels een gefaseerde opbouw in omvang van maatregelen worden doorgeschakeld. • Het informatieproces is zo georganiseerd dat alle binnenkomende (operationele) informatie bij elkaar komt en vervolgens na verwerking, evaluatie en analyse verder wordt uitgezet. Niet alleen binnen de politieorganisatie maar ook naar de belanghebbenden bij het openbaar ministerie en het bestuur. In de volgende paragrafen wordt op de verschillende aspecten van deze opbouw ingegaan.

4.2. Reguliere territoriale organisatie Bij Fitna is er voor gekozen de SGBO in een vroeg stadium in te laten gaan. Daarmee is er dus sprake van een langdurige hulpstructuur waardoor het evident van belang is het extra beslag op de capaciteit te minimaliseren. Er is nadrukkelijk voor gekozen de reguliere organisatie zo lang en zo veel als mogelijk het werk te laten doen met op de achtergrond een in hoge mate ‘slapend’ SGBO. De SGBO was dus nadrukkelijk aanvullend op de reguliere structuur en processen. De volgende processen en bijbehorende verantwoordelijken in de SGBO werden geactiveerd: de Algemeen Commandant (‘AC’), de Chef Informatievoorziening (‘CHIN’), de Chef Ordehandhaving (‘COHA’) en de Chef Preventie & Netwerken (‘CPN’). Vanuit de CPN was er regie op de bestaande contacten met netwerken en met name op het optreden van de buurtregisseurs. Het voordeel van de SGBO was dat de CPN werkte op basis van het mandaat van de AC. Dit verschafte ondermeer de legitimatie voor de aansturing van de buurtregisseurs. De keuze zolang mogelijk uit te gaan van de reguliere structuur heeft als groot voordeel dat de districten en wijkteams verantwoordelijk en daarmee ook betrokken blijven. Dit leidt natuurlijk wel tot de vraag wanneer en op welke wijze de SGBO een meer dominante rol gaat spelen (‘opschalen’), en natuurlijk ook wanneer en op welke wijze de reguliere structuur en bijbehorende verantwoordelijkheden weer worden hersteld (‘afschalen’). Daarover later meer.

4.3. Benutten van netwerken Zoals hiervoor aangegeven werden er mogelijke problemen verwacht met een specifieke groep jongeren met een Marokkaans islamitische achtergrond. De veelheid aan instituties en netwerken – religieus en seculier – die dicht tegen die groep aanzit werd vroegtijdig benaderd. Een belangrijk argument voor samenwerking met de politie was op voorhand de dreigende imagobeschadiging van de moslimgemeenschappen. Duidelijk was dat het gedrag van een in eerste aanleg kleine groep de beeldvorming in negatieve zin sterk kon beïnvloeden. In het korps speelde de ervaring met de in 1998 als ‘etnische rellen’ aangeduide onrust in de Amsterdamse wijk Slotervaart hierbij een belangrijke rol. Destijds was een belangrijke vraag wat er mis ging in de beeldvorming. Zeker, er was onrust maar van ‘etnische rellen’ kon nadrukkelijk niet worden gesproken. Die beeldvorming heeft vervolgens wel de nodige negatieve consequenties gehad, niet in de

146

CPS 2011-1, nr. 18


laatste plaats voor het imago van Slotervaart. Daar waar de gerichtheid van de politie bij de voorbereiding op Fitna vanzelfsprekend in de eerste plaats was op het bewaren van de openbare orde, viel dit belang middels potentieel negatieve beeldvorming samen met een belang van verschillende betrokken gemeenschappen. Er werd een beroep gedaan op de verschillende netwerken om de potentiële relschoppers in de eigen gelederen goed te volgen en er alles aan te doen om te voorkomen dat zij tot het gebruik van geweld zouden overgaan. Het ging daarbij niet dus alleen om woorden en goede relaties maar om daadwerkelijke samenwerking met de politie. Het aangaan van oprechte verbinding is daarbij volgens de Chef Preventie en Netwerken (‘CPN’) cruciaal. Dit vraagt van de betrokken politiemedewerkers ook de nodige ‘verbindingscompetenties’. Vanuit het korps werd de keus gemaakt daarbij ook gebruik te maken van de leden van de interne netwerken. Er is binnen het korps AmsterdamAmstelland sprake van geïnstitutionaliseerde netwerken van minderheden, zowel ten aanzien van etniciteit als ten aanzien van levensovertuiging. Deze interne netwerken werden bij de voorbereiding op Fitna expliciet ingezet. Daarmee werd ook de boodschap uitgedragen dat van ongelijkwaardigheid – zowel binnen het korps als in de relatie met externen – geen sprake is. Bij de beleidsuitgangspunten was helder geformuleerd dat alle partijen gelijkelijk zouden worden behandeld. Dat was geen vrijblijvende uitspraak en vroeg soms ook om nadere uitleg, aangezien sommige sleutelpersonen of instituties aanspraak maakten op een bevoorrechte positie. Tegelijkertijd was dit uitgangspunt cruciaal voor de geloofwaardigheid van de politie. Hier gold hetzelfde – maar veralgemeniseerde – uitgangspunt als bij de inzet van het vredesdetachement: de politie was inhoudelijk geen partij, maar was wel partij ten aanzien van de ordelijke uitoefening van grondrechten. Cruciaal in alle communicatie door de politie is volgens de CPN oprechtheid en dit is rechtstreeks gerelateerd aan de geloofwaardigheid. Een politiek correct verhaal over de neutraliteit van de politie werkt contraproductief wanneer dit conflicteert met de straatkennis. Hier ontmoeten verschillende logica’s of arena’s elkaar en dat is ook voor de politie niet altijd eenvoudig. Er kan nadrukkelijk een spanning zijn tussen hoe het zou moeten zijn en hoe het is. Dus als er in de praktijk sprake is van bijvoorbeeld disproportionele negatieve aandacht voor bepaalde groepen – hoe onwenselijk ook – is het van belang dit niet te ontkennen. In het debat over etnische profilering wordt het gevoel van sommige minderheidsgroepen kernachtig samengevat als “over policed and under protected”. Het aangaan van samenwerking vooronderstelt dat dit onder ogen wordt gezien. Daadwerkelijke samenwerking of zelfs coproductie gericht op de openbare orde is van groot belang. Wanneer de oprechte verbinding niet tot stand komt zijn verschillende instituties en netwerken veelal wel bereid specifieke afspraken te maken met de politie, maar de oppervlakkigheid van die afspraken wordt snel zichtbaar wanneer het anders gaat dan verwacht en er alsnog ordeverstoringen optreden. Op dat moment blijkt de basis te ontbreken voor flexibel handelen. Aanpassingsvermogen veronderstelt meer dan afspraken op het niveau van activiteiten, het veronderstelt ook dat duidelijk is waarom de afspraken worden gemaakt. Alleen dan kan worden ingespeeld op veranderende omstandigheden. Het waarom duidelijk maken vraagt er soms ook om dat de politie de rol neemt van een docent (staats)recht. Zo kan het van belang zijn uit te leggen dat voor de politie een rechterlijk vonnis het laatste woord is en waarom dit in de rechtsstaat van belang

CPS 2011-1, nr. 18

147


is. Rondom Fitna speelde de vraag waarom de politie de uitzending van Fitna niet kon verbieden. Het bleek van belang dit in georganiseerd verband uit te leggen. Tegelijkertijd raakte Fitna ook aan ingewikkelde vraagstukken die onderwerp zijn van publiek debat, bijvoorbeeld zichtbaar in de discussie over de spanning tussen artikel 1 van de Grondwet en de vrijheid van meningsuiting. Samenwerking of coproductie betekent ook dat ruimte moet worden gegeven aan op zichzelf legitieme verontwaardiging. Bij de voorbereiding op Fitna is hier in een vroeg stadium aandacht aan besteed. De politie heeft zich in hoge mate gepositioneerd als gelijkgestemde daar waar het de verontwaardiging betrof. De korpschef van Amsterdam-Amstelland heeft zich daarover zelfs in zijn Nieuwjaarsspeech uitgesproken en aangeven dat ook door hem Fitna werd gezien als een provocatie, wetende dat dit bij andere spelers mogelijk gevoelig zou liggen. De uitspraken van de korpschef werden inderdaad onderwerp van commentaar in de media12. Een andere belangrijke lijn was het organiseren van laagdrempelige en vreedzame mogelijkheden om de verontwaardiging over Fitna kenbaar te maken. Het ging hierbij bijvoorbeeld om het beschikbaar maken van handtekeningenlijsten op verschillende locaties die konden worden gezien als steunbetuigingen aan eventuele aangifte tegen Wilders – van discriminatie of het aanzetten tot haat – na de vertoning van Fitna. Op basis van de aangegane samenwerking kon de politie vanuit het belang van de openbare orde scherpe grenzen stellen die ook als legitiem werden gezien: “Wij accepteren geen enkele steen uit de grond, dan wordt onmiddellijk de Mobiele Eenheid ingezet”.

4.4. Gefaseerde opbouw maatregelen en aanpak De keuze binnen de SGBO zolang mogelijk de reguliere organisatie te laten prevaleren leidde tot de eerdergenoemde vragen rondom open afschalen. Uitgangspunt daarbij was dat het niet te verwachten is dat er een eenduidig omslagpunt zou zijn van regionale rust naar regionale onrust en weer naar regionale rust. Verwacht werd “een dynamisch en complex geheel dat, naar tijd en locatie gedifferentieerd, zich ontwikkelt ook aan de hand van zich voordoende actualiteiten”13. Daaruit werd de conclusie getrokken dat een voortdurende en nauwgezette afstemming tussen de staande organisatie en de SGBO van groot belang was voor de effectiviteit van het geheel. Er is gekozen voor een gefaseerd optreden met onderscheidenlijke verantwoordelijkheden, als volgt. 1. Basistoezicht (wijkteamchef) 2. Gericht toezicht op risicolocaties en/of risicogroepen (wijkteamchef) 3. Verzwaard toezicht bij (omvangrijke) bijeenkomsten zonder indicatie van mogelijke verstoringen (wijkteamchef c.q. districtchef) 4. Verzwaard toezicht bij (omvangrijke) bijeenkomsten met indicatie van mogelijke verstoringen (districtschef) 5. Specifieke interventies gericht op de-escaleren van potentiële verstoringen, inclusief trefzekere aanhoudingen (Algemeen Commandant) 6. Integraal en gecoördineerd optreden bij meer complexe of dreigende situaties door alle mogelijke eenheden (Algemeen Commandant)

12 Zie ondermeer dossier Fitna op Elsevier.nl 13 Deeldraaiboek preventie & netwerken.

148

CPS 2011-1, nr. 18


In fase 1 en 2 ligt de uitvoering bij buurtregisseurs en het wijkteam, met eventueel extra flexibele inzet van het biketeam en motorsurveillance. Vanaf fase 3 kan tevens gekozen worden voor de additionele inzet van de vredeseenheden en leden van de voornoemde interne netwerken. In fase 4 worden indien nodig ordebussen ingezet. In fase 5 wordt een belangrijke drempel overschreden en verschuift de verantwoordelijkheid volledig naar de Algemeen Commandant (‘AC’). De inzet van pelotons Mobiele Eenheid en Arrestatie-eenheden komt hier in beeld. In fase 6 kunnen alle mogelijke eenheden door de AC worden inzet. De fasering wordt overigens niet gezien als een star stramien en er is nadrukkelijk ruimte voor overlappingen en mengvormen. Voortdurende afstemming tussen de districtchefs en de AC is cruciaal bij het steeds bepalen van de adequate inzet. De CPN speelt een belangrijke rol tot en met fase 4. Het gegeven dat deze is opgenomen in de SGBO is – zoals eerder aangegeven – van belang omdat daarmee de CPN in de richting van de buurtregisseurs, wijkteams en districten kan optreden met het mandaat van de AC. De CPN heeft daarmee de noodzakelijke titel de reguliere gezagsverhoudingen (gedeeltelijk) te doorkruisen. Bij de inrichting van de SGBO is de nodige discussie gevoerd over de precieze wijze van opschalen en wanneer er in het kader van de SGBO sprake is van een dusdanige verstoring van de openbare orde dat de SGBO volledig operationeel wordt. Dit is minder eenvoudig dan het wellicht lijkt: wat te doen wanneer er ergens in de stad een steen door een ruit gaat, maakt het uit of het hier gaat om jongeren met een Marokkaanse achtergrond of niet, wanneer gaat het om iets anders dan het – ‘reguliere’ – veroorzaken van overlast, enzovoort. Tevens is er de nodige discussie gevoerd over wanneer er weer afgeschaald kan worden, een vraagstuk dat zo mogelijk nog ingewikkelder is, niet in de laatste plaats vanwege praktische operationele vraagstukken. Overeenstemming was er over het belang ‘niet je eigen rel te organiseren’: te snel te veel zichtbaarheid – zeker waar het de Mobiele Eenheid betreft – kan beter worden voorkomen. Er werd gekozen voor een benadering waarbij zo lang mogelijk werd geopereerd met een laag profiel maar met de garantie dat als er opgetreden zou moeten worden dat dit dan ook snel, stevig en effectief zou zijn. Rondom de datum van het uitkomen van de film was een omvangrijk pakket aan – laag geprofileerde – maatregelen en mensen ingezet, waarbij rekening werd gehouden met grootschalige ordeverstoring. Bovendien speelde het vraagstuk op welke wijze de verbinding met de verschillende netwerken en gemeenschappen zoveel mogelijk behouden kon blijven vanaf fase 5. In de strategie stond daarbij het onderscheid tussen goed- en kwaadwillende mensen centraal. In het draaiboek werd aangegeven dat de politie haar uiterste best doet in het optreden een trefzeker onderscheid te maken tussen mensen die zich aan de wet houden en mensen die zich schuldig (kunnen gaan) maken aan strafbare feiten. De eersten worden gesteund, de anderen krijgen een krachtdadig antwoord. Daarbij helpt een goed zicht op de potentiële relschoppers, ondermeer ondersteund door het eerdergenoemde fotoboek. Daarnaast werd vanuit Preventie en Netwerken vooraf richting de gemeenschappen en netwerken dezelfde boodschap uitgedragen: neem afstand van personen die strafbare feiten plegen. Dit geldt ook wanneer de politie tegen deze personen optreedt of heeft opgetreden, niet in de laatste plaats omdat juist politieoptreden vaak werkt als een katalysator bij de verstoring van de openbare orde, in sommige gevallen zelfs leidend tot groepen die zich verzamelen om bijvoorbeeld de vrijlating van een verdachte te eisen. Juist ten aanzien van het aanhouden van verdachten kan de politie geen enkele concessie doen en het is van belang dat dit op voorhand duidelijk is.

CPS 2011-1, nr. 18

149


Het onderscheid tussen goed- en kwaadwillende mensen was ook uitgewerkt in zogenoemde bejegeningsprofielen. Het profiel voor de (potentiële) verdachte van geweld tegen personen of goederen kenmerkt zich door een correcte maar directieve houding van politieambtenaren, is gericht op aanhouding zodra succesvolle vervolging verwacht kan worden, en de uitspraken van de politieambtenaar beperken zich tot het strafrechtelijk kader (cautie, bevoegdheden, procedures). Het profiel voor de andere burgers kenmerkt zich door een correcte en hoffelijke houding en is gericht op dienstverlening naast handhaving/toezicht. Er is sprake van een dialoog mede gericht op binding met de burger, de legitimiteit van het politieoptreden en de uitoefening van grondrechten in ons bestel.

4.5. Het informatieproces Bij de inrichting van het informatieproces binnen de SGBO was eveneens een hechte relatie met de reguliere organisatie het uitgangspunt. Het vormgeven daarvan was een belangrijk leerproces bij de voorbereiding op Fitna. In eerste instantie was er een scheiding tussen de informatie op het niveau van het district en de centraal beschikbare informatie. Gaandeweg tijdens de voorbereiding kwam één centrale informatieorganisatie tot stand zodat de AC en de districtchef op basis van dezelfde informatie voortdurend met elkaar overleg voerden over de vraag of er wellicht opgeschaald moest worden. De intensiteit van de discussie over opschaling was – mede door de expliciete keuze voor een gedifferentieerde en gefaseerde opbouw van maatregelen – nieuw en in eerste instantie ontbrak het aan voldoende specifieke scenario’s: er zitten de nodige gradaties tussen rust en grootschalige ordeverstoring. De voorbereiding op Fitna heeft bijgedragen aan het ontwikkelen van meer specifieke scenario’s die beter konden worden gerelateerd aan de daadwerkelijke situatie op basis van betrouwbare informatie uit de verschillende netwerken. Binnen de SGBO was de Chef Informatievoorziening (‘CHIN’) verantwoordelijk voor de informatieorganisatie. Bij de CHIN kwam uiteindelijk ook alle informatie vanuit de districten en de wijkteams terecht. Van daaruit werd er voor gezorgd dat alle informatie rondom Fitna steeds beschikbaar was bij de verschillende wijkteams. Dit leidde tot een grote betrokkenheid in de lijn. Een belangrijke les van Fitna was dat het goed is zo decentraal mogelijk te opereren terwijl de informatieorganisatie wel centraal is ingericht. De buurtregisseurs speelden bij de informatievergaring een belangrijke rol. Zij weten goed wat er speelt in hun buurt, zijn in staat in een vroeg stadium signalen op te pikken, en vormen een cruciale schakel in de communicatie met de verschillende netwerken. In de situatierapporten van de verschillende wijkteams – en buurten – werd in ieder geval aandacht besteed aan de volgende vragen: • Welke netwerken heeft u geraadpleegd? • Weet men van het incident? • Welke emoties roept het incident op? • Is er sprake van acties die men naar aanleiding van het incident wil ondernemen? • Zijn er in de afgelopen 24 uur incidenten voorgevallen binnen uw wijkteam die te relateren zijn aan het incident?

150

CPS 2011-1, nr. 18


Interessant is dat deze informatie veelal gegenereerd wordt in open interactie. Het gaat dus niet om het ‘heimelijk’ verzamelen van informatie. Een open houding van de politie zorgt voor een in veel opzichten goede informatiepositie. Dit geldt niet alleen voor bijvoorbeeld de buurtregisseurs maar ook voor de meer formele contacten met instituties, vaak vanuit Preventie en Netwerken. Gesprekken kunnen eindigen met de vraag van de politie: wie kan mij nog meer adviseren? De meerwaarde van deze benadering is groot. Daarnaast waren de media een belangrijke bron van informatie. Dat was niet in de eerste plaats omdat daar nieuwe feitelijke informatie beschikbaar was als wel dat berichtgeving in de media van invloed kon zijn op de wijze waarop de gebeurtenissen door derden werden geïnterpreteerd. Dit was van belang voor de inschatting van het risico van ordeverstoring. Zoals eerder aangegeven was het risico van imagobeschadiging van de Moslimgemeenschap een belangrijke grondslag voor de samenwerking met de politie. Tegelijkertijd geldt ook dat de aard van de berichtgeving van grote invloed is op een positief verloop. Binnen de strategie past dan ook intensief contact met de verschillende – ook lokale en regionale – media met het oog op idealiter constructieve berichtgeving. In het geval van Fitna had dit ook een landelijke component. Zo was het belangrijk dat het kabinet in de media aandacht vroeg voor het onderscheid tussen de opvatting van een parlementslid en de opvatting van de Nederlandse regering.

5. Conclusies Op het moment van de vertoning van Fitna bleek al snel dat grootschalige ordeverstoring zou uitblijven. Dit kon goed worden beoordeeld op basis van een zeer fijnmazig georganiseerde informatieorganisatie. De wijze waarop mensen reageren op de politie werd op voorhand gezien als een belangrijke indicator voor het risico op ordeverstoring. Mede vanuit dat perspectief werd de film ook door de politie samen met relevante gemeenschappen bekeken. Toen duidelijk werd dat het rustig zou blijven werd er snel afgeschaald zonder de alertheid te verlagen. Er was een sterk besef dat behoud van de informatiepositie cruciaal was, eventuele onrusten konden immers ook enige dagen later optreden omdat – zoals dat door de AC werd geformuleerd – het onderliggende structurele probleem bleef bestaan. Fitna leidde uiteindelijk niet tot grootschalige verstoring van de openbare orde. Welke gevolgtrekkingen kunnen op basis van deze casus worden getrokken met betrekking tot de in de inleiding formuleerde vragen? De eerste vraag is of de aard van deze gebeurtenis en de wijze waarop daarmee is omgegaan overeenkomen met de gangbare theoretische inzichten. Het politieoptreden weerspiegelde in hoge mate de inzichten zoals die zijn samengevat in de theoretische paragraaf twee. In de aanpak is de nadruk op de door Stott (Stott, 2009) centraal gestelde begrippen goed zichtbaar: verdiepen, faciliteren, communiceren, differentiëren. In deze casus vormen de gangbare theoretische inzichten klaarblijkelijk een belangrijke basis voor het optreden van het korps Amsterdam-Amstelland. Dit geldt zeker voor de idee van grootschalige verstoring van de openbare orde als een combinatie van context en een flashpoint. Fitna werd nadrukkelijk gezien als een risicomoment in een spanningsvolle constellatie en veel was gericht op het verminderen van die spanning. Het is – zoals ook aan de orde kwam bij de bespreking van de wetenschappelijke waarde van het begrip flashpoint – ingewikkeld te bepalen of de gekozen strategie een bijdrage heeft geleverd aan het uitblijven van onrusten. Als het met dezelfde strategie wel tot

CPS 2011-1, nr. 18

151


grootschalige ordeverstoring was gekomen, was het trekken van conclusies echter evenzeer problematisch geweest. De betrokkenen bij Fitna zijn van mening dat de aanpak een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan het uitblijven van onrusten. Er is reden om dit niet af te doen als een louter subjectieve en bevooroordeelde uitspraak. Over het optreden bij Fitna is – zoals de beschrijving laat zien – de nodige discussie geweest, en de argumenten die daarbij gewisseld zijn vinden hun grondslag in veel ervaring met (de voorbereiding op) grootschalige ordeverstoring. Het gegeven dat het eenvoudig is alternatieve strategieën te bedenken waarbij het zeer plausibel is dat grootschalige ordeverstoring zou zijn ontstaan kan opgevat worden als een ondersteuning van deze intuïtie. Bovendien is de benadering bij Fitna ook daarna nog enige keren op gelijksoortige wijze ingezet en vooralsnog steeds met een positieve uitkomst. Daarmee is vanzelfsprekend geen causale relatie aangetoond, maar kan in ieder geval gesteld worden dat belangrijke aanbevelingen op basis van de gangbare theoretische inzichten niet direct terzijde moeten worden geschoven. De tweede vraag betreft de wijze waarop het spanningveld tussen de ondersteunende en de beperkende rol praktisch werd vormgegeven binnen het korps: waar liep men tegenaan en welke oplossingen werden daarvoor gevonden? Zoals eerder beschreven wijst Stott (Stott, 2009) op het belang van een meer dynamische dreigingsanalyse en daaraan gerelateerd optreden van de politie. De casus Fitna laat zien dat dit inderdaad een centraal punt is, zoals blijkt uit het belang dat werd gehecht aan de informatiepositie, het ontwikkelen van meer specifieke scenario’s en de daaraan gerelateerde discussie over het optreden en ‘wie op welk moment en op welke wijze over wat gaat’. De introductie van preventie & netwerken binnen de SGBO duidt wel op de acceptatie van een ‘zachte’ benadering, zelfs binnen het ‘harde’ terrein van de ordehandhaving. Er lijkt bij de betrokken spelers binnen het korps consensus over de vruchtbaarheid van deze benadering en de wensen voor de toekomst betreffen vooral deze manier van werken te verdiepen – met name waar het gaat om de versterking van de contacten met gemeenschappen – en idealiter onderdeel maken van de reguliere manier van opereren. Met betrekking tot dit laatste punt, een SGBO wordt wel gezien als een relatief zware structuur en er wordt gedacht over – naast meer flexibiliteit in de dreigingsanalyse – een meer flexibele wijze om op maat te organiseren. De relaties met gemeenschappen krijgt in toenemende mate structureel vorm langs de lijn van het in het visiedocument Politie in ontwikkeling (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005) ontwikkelde concept van policing of communities, waarbij de aandacht niet alleen meer uitgaat naar (geografisch bepaalde) woongemeenschappen maar tevens naar een veelheid aan andere mogelijke gemeenschappen. De derde vraag gaat in op wat de inzichten uit deze casus mogelijkerwijs betekenen voor de toekomst van het omgaan met openbare ordeverstoring: deugt de theoretische basis en de praktische c.q. organisatorische vertaling daarvan? Daarover is in het voorgaande al het nodige opgemerkt. Daarbij is aangegeven dat de aanbevelingen op basis van ESIM niet direct terzijde moeten worden geschoven. Tegelijkertijd lijkt ESIM geen voor de hand liggende theoretische grondslag voor het beschreven politieoptreden. De grondslag van ESIM ligt in de massapsychologie en betreft daarmee in de eerste plaats het gedrag van en in ‘de menigte’. Bij Fitna is hier overduidelijk geen sprake van. Dit roept de vraag op of wellicht de juiste aanbevelingen worden gedaan op basis van een

152

CPS 2011-1, nr. 18


te beperkte theoretische grondslag. Bij ESIM gaat het over het omgaan met groepen terwijl in de aanpak de gerichtheid eerder is op gemeenschappen, en in feite op het voorkomen van ongedifferentieerde en relatief gesloten manifeste groepen waarin improductieve latente identiteiten manifest worden. Een stelling zou kunnen luiden dat wanneer gemeenschappen ‘groepen’ worden het risico op grootschalige ordeverstoring sterk toeneemt. Concepten uit de sociale netwerktheorie, zoals de verhouding tussen de kracht van relaties binnen een netwerk en de relaties tussen netwerken, en bijvoorbeeld de idee dat netwerken een bijdrage leveren aan het sociaal kapitaal van de leden van een netwerk, lijken een bruikbaarder perspectief. Sociale netwerkanalyse richt zich op relationele data in tegenstelling tot eigenschappen van individuen of groepen. De verhouding tussen groepsperspectieven enerzijds en netwerkperspectieven anderzijds lijkt in theoretisch opzicht nog niet uitgekristalliseerd. In de inleiding werd ondermeer verwezen naar de hernieuwde aandacht voor – zoals Van Reenen dat formuleert – De tanden van de politie (Van Reenen, 2010) en het spanningsveld tussen de ondersteunende en de beperkende rol van de politie. De casus laat zien op welke wijze wordt getracht in het geval van ordehandhaving beide perspectieven te combineren, dat dit succesvol lijkt, en dat doorontwikkeling daarvan mogelijk en gewenst is. Het gaat daarbij om meer dan ordehandhaving, de discussie verruimt zich tot de aard van de politiefunctie en de bijbehorende stijl van opereren. Het is goed dat bijvoorbeeld Hoogenboom (Hoogenboom, 2009) aandacht vraagt voor de klassieke politiefunctie, waarbij hij aangeeft dat het debat erg wordt gedomineerd door het vertoog over gebiedsgebonden politiezorg of community policing. Tegelijkertijd laat de casus Fitna zien dat er geen sprake is van een tegenstelling maar veeleer van een noodzaak te komen tot een heldere wijze waarop beide aspecten van de politiefunctie kunnen worden gecombineerd. Deze boodschap is in het licht van de huidige maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context buitengewoon urgent.

Bibliografie ADANG, OTTO, QUINT, HANI & VAN DER WAL, RONALD (2010) Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft, Apeldoorn, Politieacademie Lectoraat Openbare Ode & Gevaarbeheersing. BRINK, G.J.M. VAN DEN, BRUINSMA, M.Y. (Ed.), (2010) Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap. COMMISSIE VAN ONDERZOEK AMSTERDAM (1967) Slotrapport, Den Haag, Staatsuitgeverij. DIJK, A.J. VAN en HOOGEWONING, F.C. (2007) “Visie op de politietaken”, in FIJNAUT, C.J.C.F. e.a. (Ed.) Politie. Studies over haar werking en organisatie, Deventer, Kluwer, 775801. DIJKHUIS, G. (1982) Niet alleen met stok en steen. Een literatuuranalyse van niet-gewelddadige methoden van relbeheersing, Oegstgeest, Instituut FOSS B.V.

CPS 2011-1, nr. 18

153


FIJNAUT, C.J.C.F.(1992) “Burgerschap, staatsbestel en politiewezen”, in WRR, Burgerschap in praktijken, deel 1, serie: voorstudies en achtergronden, Den Haag, Sdu, 213-225. HOOGENBOOM, PROF.DR. A.B. (2009) Bringing the police back in. Notes on the lost and found character of the police in police studies, Dordrecht, Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie. LEIDEN, ILSE VAN, ARTS, NICOLE en FERWERDA, HENK (2009) Rellen om te rellen. Een studie naar grootschalige openbare-ordeverstoringen en notoire ordeverstoorders, Apeldoorn, Politie & Wetenschap. PROJECTGROEP ORGANISATIE STRUCTUREN (1977) Politie in Verandering: een voorlopig theoretisch model, Den Haag, Staatsuitgeverij. PROJECTGROEP VISIE OP DE POLITIEFUNCTIE (2005) Politie in ontwikkeling: visie op de politiefunctie, Den Haag, Raad van Hoofdcommissarissen / Nederlands Politie Instituut. REENEN, PIET VAN (2010) “De tanden van de Politie”, in STOKKUM, BAS VAN, TERPSTRA, JAN en GUNTHER MOOR, LODEWIJK (Ed.), De politie en haar taakopdracht:de kerntakendiscussie voorbij, Apeldoorn en Antwerpen, Maklu-Uitgevers, 117-138.. REICHER, S., STOTT, C., DRURY, J., ADANG, O.,CRONIN, P. en LIVINGSTONE, A. (2007) “Knowledge-Based Public Order Policing: Theory and Practice”, in Policing, dl.1, nr.4, 403-415. STOTT, CLIFFORD (2009) Crowd Psychology & Public Order Policing: An Overview of Scientific Theory and Evidence, report, submission to the HMIC Policing of Public Protest Review Team, http://www.liv.ac.uk/psychology/cpd/Stott_(2009).pdf. WADDINGTON, DAVID, JONES, KAREN en CRITCHER, CAS (1989) Flashpoints. Studies in public disorder. London en New York, Routledge. WADDINGTON, DAVID P. (2007) Policing Public Disorder. Theory and Practice, Cullompton (UK) en Portland (USA), Willan Publishing.

154

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

De hedendaagse rol van de politie bij conflicten in de publieke ruimte: de ontwikkeling van een referentiekader


Dominique Van Ryckeghem*1

Deze bijdrage bespreekt het referentiekader voor ‘het genegotieerd beheer van de publieke ruimte’. Dit kader wordt al een aantal jaren gedoceerd in verschillende Belgische politiescholen en is gericht op het beheren van (grootschalige) evenementen en conflicten in de publieke ruimte. De uitgangspunten waarop dit kader werd gebaseerd, worden besproken: het wettelijk kader in verband met het respect voor de mensenrechten, de filosofie van community policing maar ook de resultaten uit wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot deze materie. Vervolgens wordt ingegaan op de praktische toepassing van dit referentiekader: de aandacht gaat hierbij naar 4 niveaus van probleemoplossing bij het beheren van gebeurtenissen en waarbij de actoren voor deze probleemoplossing veel ruimer gaan dan politie alleen. De klemtoon wordt gelegd op alle initiatieven die vooraf kunnen genomen worden, binnen de filosofie en met kennis van empirische gegevens, om aldus verglijding tot geweld te anticiperen en het adagio van het gebruik van dwang als ‘ultimum remedium’ ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen.

1. Inleiding In deze bijdrage willen we het referentiekader toelichten met betrekking tot wat men in België “het genegotieerd beheer van de publieke ruimte” is gaan noemen. Dit kader –dat verregaand is uitgewerkt in een aanpak tot en met technieken en tactieken- bestaat ondertussen een tiental jaar en wordt sinds 2001 gedoceerd in diverse Belgische politiescholen, zowel in de basis- als in de voortgezette opleiding. Basisidee is dat mensen die deelnemen aan grootschalige gebeurtenissen, gebruik maken van hun democratische rechten en daarin door de politie en haar partners begeleid en ondersteund moeten worden. Tevens moet er voldoende aandacht zijn voor derden die de gebeurtenis ondergaan maar er niet om gevraagd hebben. In deze situaties van verschillende belangen en/of conflicten, zijn overleg, partnerschap en probleemoplossend werken de sleutelwoorden en is het gebruik van dwang door de politie verworden tot een ultimum remedium. In wat volgt, schetsen we kort hoe het referentiekader tot stand is gekomen. De ontwikkeling, die in het eerstvolgende hoofdstuk ‘historische achtergrond’ behandeld wordt, is nauw verbonden geweest met de opkomst van de ideeën van een gemeenschapsgerichte

*

Raadgever dienst beleidsondersteuning Algemene Directie van de Bestuurlijke Politie, Federale Politie en Raadgever Administratief Technisch Secretariaat (SAT) Binnenlandse Zaken

CPS 2011-1, nr. 18

155

1e proef (c) Maklu De hedendaagse rol van de politie bij conflicten in de publieke ruimte

politiezorg in België maar ook met de hervorming van de politiediensten in Zuid-Afrika en Noord-Ierland. In tweede instantie bespreken we de inhoudelijke basis van het referentiekader: we maken duidelijk welke de uitgangspunten zijn voor het politionele beheer van gebeurtenissen of evenementen (paragraaf 3). In grote lijnen gaat dit om wettelijke (mensenrechten), filosofische (community policing) en wetenschappelijk onderbouwde elementen. In een Belgische context hanteren we daarom het wettelijke kader in België en de Belgische richtlijn met betrekking tot de gemeenschapsgerichte politiezorg. Voor wat het wetenschappelijke luik betreft, gebruiken we –bij gebrek aan onderzoek in België- de resultaten en inzichten uit buitenlands onderzoek met betrekking tot deze problematiek. Eens het kader duidelijk, wordt dit vertaald naar een meer concrete aanpak of beter gezegd, een leidraad bij het beheer van gebeurtenissen of evenementen die zich voordoen in de publieke ruimte (paragraaf 4).

2. Historische achtergrond In de jaren negentig kwamen diverse academici die in verschillende Westerse landen en onafhankelijk van elkaar onderzoek verrichtten1 tot de vaststelling dat de politiepraktijken in ordehandhaving geëvolueerd waren van repressieve interventies tot praktijken met meer oog voor onderhandeling en dialoog, nadruk op informatieverzameling en uitstel van dwang en geweld. McPhail en McCarthy (1997) spraken voor het eerst van negotiated management. Europees vergelijkend onderzoek (Della Porta & Reiter, 1997, 1998) toonde aan dat de vormen van dit genegotieerd beheer wel konden verschillen (zeer informeel bvb in Italië, sterk geformaliseerd in Duitsland, min of meer geformaliseerd in Groot-Brittannië,…) maar dat de trend duidelijk was. Het genegotieerd beheer was dus in de eerste plaats een empirische vaststelling. Het theoretisch onderbouwen van dit genegotieerd beheer en dus de eerste stappen in de ontwikkeling van het eigenlijke referentiekader gebeurde naar aanleiding van het samenwerkingsakkoord tussen België en Zuid-Afrika ter hervorming van de Zuid-Afrikaanse politie (1996-2001). De steun van de Belgische Rijkswacht werd er gevraagd omwille van haar toen recente ervaring met demilitarisering enerzijds en de deelname van een aantal van haar officieren aan de monitoring van de eerste democratische verkiezingen in Zuid-Afrika anderzijds. Eén van de punten van het samenwerkingsakkoord betrof een volledige ommekeer in de ordehandhavingsaanpak. Repressie in termen van crowd control diende plaats te maken voor crowd management, een begrip dat refereerde aan nieuw verworven rechten waaronder het democratisch uiten van protest en de hiermee gepaard gaande politionele begeleiding en bescherming. De Zuid-Afrikaanse politie had nood aan een breder kader om die begeleiding en bescherming te plaatsen alsook te concretiseren (bvb. in training, tactieken, informatiegaring).

1

156

onder meer McPhail en McCarthy (1997) voor de Verenigde Staten, della Porta en Reiter voor Italië en Duitsland (1997, 1998) , Wisler voor Zwitserland (1997), Jefferson (1990), Waddington et al. (1993) voor Groot-Brittannië, Filleule (1994, 1995) en Bruneteaux (1996) voor Frankrijk. CPS 2011-1, nr. 18


De uitbouw van dit kader gebeurde aan de hand van de Zuid-Afrikaanse beleidslijnen voor politie inzake community policing en de beschikbare literatuur in dit verband en in het verband van ordehandhaving en genegotieerd beheer. De filosofie van community policing zoals gedefinieerd voor de Zuid-Afrikaanse politie bestond uit 5 principes: service delivery, partnership, problem solving, accountability en empowerment. Voor de uitwerking van het kader in concrete of praktische aspecten werd een internationale vergelijkende studie gevoerd naar de concrete praktijk van openbare ordehandhaving (Van Ryckeghem, Hendrickx en Huens, 2003). De studie vergeleek de ordehandhaving in Engeland en Wales, Noord-Ierland, Nederland en Frankrijk op basis van 7 parameters: de historische context van de politie, het wettelijk kader, de wijze van rekenschap geven, de structuren in de aanpak (al dan niet permanente geconstitueerde eenheden), de systemen voor informatieverzameling en –uitwisseling, de wijze van operationele beoordeling en de gehanteerde technieken en tactieken, dit met het oog op het trekken van lessen in termen van goede praktijken. Het referentiekader, zoals uitgewerkt voor de Zuid-Afrikaanse politie, werd er voor het eerst voorgesteld in september 1998 (Van Ryckeghem, 1998) naar aanleiding van een conferentie voor politieofficieren van de landen behorende tot de Southern African Development Community (SADC) en in samenwerking met plaatselijke NGO’s. Een tiental leden van de toenmalige Rijkswacht namen eveneens deel. Het referentiekader vormde vanaf toen de basis voor de verdere operationele uitwerking en training –gevoed door de internationaal vergelijkende studie- van de vernieuwde Zuid-Afrikaanse openbare orde-eenheid. Het basisdocument werd gepubliceerd door de Centre for the Study of Violence and Reconciliation, de NGO achter de Waarheids- en Verzoeningscommissie (Van Ryckeghem, Hendrickx, 1999). Op de conferentie waren ook twee Engelse gastsprekers2 die beide in Noord-Ierland woonden en werkten en zich hadden gespecialiseerd in de studie van de conflicten in de Noord-Ierse samenleving en hun politioneel beheer (met in de zomer -het zogenaamde marching season- heel wat traditionele optochten van overwegend protestantse bevolkingsgroepen). De eerste kennismaking leidde tot een intensieve samenwerking met hen en de Noord-Ierse politie. Deze bevond zich toen in volle hervorming. Sinds de Good Friday Agreements die eveneens van 19983 dateren en die een pacificatie inluidden, was de politiedienst op zoek naar modellen of tools die hen in staat zouden stellen de aanbevelingen van de Patten Commissie te concretiseren (Patten, e.a., 1999). Eén van die aanbevelingen betrof het op democratische leest schoeien van de aanpak inzake ordehandhaving. Het referentiekader zoals voor Zuid-Afrika ontwikkeld, werd ook door hen relevant bevonden en geïntegreerd met de eigen beleidslijnen. Het referentiekader vormde tevens de basis voor de conferentie van november 2000 in Brussel waar verdere uitwisseling tussen België, Noord-Ierland en Zuid-Afrika tot stand kwam (Van Ryckeghem, 2000).

2

3

Dominic Bryan en Neil Jarman van the University of Ulster. Zij publiceerden samen onder meer Parade and Protest: A Discussion of Parading Disputes in Northern Ireland, 1996, Politics in Public: Freedom of Assembly and the Right to Protest: A Comparative Analyses (i.s..m. N. Caleyron en Ciro de Rosa), Democratic Dialogue, 1998, From Riots to Rights: Nationalist Parades in the North of Ireland, Colerain, University of Ulster, 1998. Eén van de akkoorden betrof de in plaats stelling van de Independent Commission on Policing onder leiding van oud-gouverneur van Hong Kong, C. Patten. Haar taak: “… a new beginning tot policing in Northern Ireland with a police service capable of attracting and sustaining support from the community as a whole”.

CPS 2011-1, nr. 18

157


Tot slot werden we meerdere malen op conferenties uitgenodigd, onder meer in Israel4 en Zuid-Afrika5 om het referentiekader in zijn algemene principes toe te lichten. Heel recentelijk werd het tevens voorgesteld op en geïntegreerd in de Expert Meeting van het International Secretariat van Amnesty International6. In België werd het referentiekader eveneens gemeengoed. Het vormde mee de basis voor de uitwerking van het bejegeningsprofiel tijdens EURO 2000 en werd gehanteerd in de daarbij aansluitende evaluatie van het politioneel beheer onder leiding van Otto Adang. Het werd gebruikt in de evaluatie van het politioneel beheer tijdens het Belgische voorzitterschap van de Europese unie in 2001 (Van Ryckeghem, 2004). In de schoot van de officierenschool werd het referentiekader, geplaatst in een Belgische context, in diezelfde periode door de ploeg van Johan Teirlinck vertaald naar en uitgewerkt in operationele concepten, tactieken en technieken (Teirlinck, 2004). Ook het Comité P is het kader gaan hanteren voor observaties en evaluaties van het politionele beheer in gans het land. In het rapport ten slotte van ‘10 jaar politiehervorming’ onder leiding van de Federale Politieraad, wordt aanbevolen om dit kader te verankeren via een ministeriële richtlijn: “het referentiekader zou moeten worden bestendigd tot de algemene filosofie voor het beheer van evenementen en de bescherming van goederen, personen en instellingen. De noodzaak aan een rondzendbrief (CP3?) is in deze context evident.” (Bruggeman et al, 2009, 71.)

3. Uitgangspunten Het referentiekader7 baseert zich op drie essentiële uitgangspunten of inspiratiebronnen: 1) het wettelijk kader terzake met, in een Belgische context, de Wet op het Politieambt als permanente rode draad; 2) de Belgische invulling van de filosofie van de gemeenschapsgerichte politiezorg ; 3) het internationaal wetenschappelijk onderzoek in verband met gebeurtenissen en ordeverstoringen. In de hiernavolgende paragrafen bespreken we voor elk uitgangspunt die elementen die vervolgens als bouwstenen zullen fungeren voor het referentiekader.

4

5

6

7

De conferentie vond plaats in 2003 in Tel Aviv en onze bijdrage werd gepubliceerd in de proceedings: Van Ryckeghem, D. , Hendrickx, E., “South Africa: from Police Force to Police Service. Managing Crowds in a New Democracy”, in Greenbaum, C., Veerman, P. , Bacon-Shnoor, N. (eds.), Protection of Children During Armed Political Conflict: A Multidiciplinary Perspective, Oxford-Antwerpen, Intersentia, 2006, 419-432. De conferentie met als thema “Police Reform and Democratisations in Post-Conflict African Countries” vond plaats in maart 2007 en werd georganiseerd door het Institute for Democracy in Johannesburg, South Africa (IDASA). Drie papers werden in de publicatielijst opgenomen: Van Ryckeghem, D., Hendrickx, E., “Police Leadership: A New Challenge”, Van Ryckeghem, D., Hendrickx, E., “South Africa: from Force to Service” en Hendrickx, E., Van Ryckeghem, D., “The Belgian Assistance to the SAPS Change Process”. Hendrickx, E., Van Ryckeghem, D., “The Police, the difference between ‘Law and Order’ and ‘Order and Law’”. De expert meeting had als thema: “Policing High Crime and Violence Areas: Adressing the Human Right Dilemma’s”, werd georganiseerd door Amnesty International Nederland en ging door in Amsterdam, juni 2009. In België ook eerder gepubliceerd in Van Ryckeghem, D., Hendrickx, E., 2001 en Van Ryckeghem, D., Hendrickx, E., 2002.

158

CPS 2011-1, nr. 18


3.1. De Wet op het Politieambt als uitgangspunt

3.1.1. Ter inleiding Het wettelijk kader betreft in elke context het respect voor de mensenrechten en voor wat de publieke ruimte betreft, het recht op vereniging of vergadering en het recht op het publiekelijk uiten van protest. In Zuid-Afrika was ‘The Gatherings Act’ een enorme stap voorwaarts in dit verband. In België hebben we de Wet op het Politieambt die een aantal belangrijke fundamenten vastlegt. We benoemen vier elementen en leggen de link met het referentiekader. 3.1.2. Vier elementen Voor het wettelijke kader verwijzen we in eerste instantie naar art 1 van de Wet op het Politieambt. De politiediensten, zo wordt beschreven, dienen te waken over de naleving van en bij te dragen tot de bescherming van de individuele rechten en vrijheden evenals tot de democratische ontwikkeling van de maatschappij. In artikel 14 van diezelfde wet staat geschreven dat de politiediensten toezien op de handhaving van de openbare orde. Een tweede element is een definitie van openbare orde8 zoals beschreven in de Memorie van Toelichting bij jet Wetsontwerp op het Politieambt: “De openbare rust beoogt de afwezigheid van wanordelijkheden en onlusten in openbare plaatsen. De openbare veiligheid beoogt de afwezigheid van gevaarlijke toestanden voor personen en goederen en omvat o.m. de voorkoming van de criminaliteit en bijstand aan personen in gevaar. De openbare gezondheid tenslotte beoogt de afwezigheid van ziekten door de handhaving van de hygiëne en door het vrijwaren van een kwalitatief leefmilieu.”

In overeenstemming met artikel 1 van de Wet op het Politieambt (WPA) omvat het tweede deel van de definitie in diezelfde Memorie van Toelichting een positieve invulling van het begrip: “Het begrip openbare orde mag echter niet begrepen worden als een toestand van afwezigheid van onlusten of dreigingen voor de openbare rust, veiligheid en gezondheid. Zij moet eveneens worden beschouwd als de toestand die, met naleving van de vereisten van het algemeen belang, zoals het onderlijnd wordt in het laatste lid van artikel 1, de uitoefening van de individuele rechten en de democratische ontwikkeling van de maatschappij toelaat.”

Een derde element is dat de openbare orde niet als iets statisch en absoluut wordt gezien (terwijl het waken over de individuele rechten en vrijheden van elkeen –het eerste element- wel een absoluut gegeven is)9: “Hoewel meestal de nadruk wordt gelegd op de concrete uitdrukking en veruitwendiging van de openbare orde, is dit laatste niettemin een abstract en evolutief begrip waarvan de inhoud kan variëren in functie van omstandigheden van tijd en van plaats. De betrekkelijkheid van het begrip openbare orde die verband houdt met de maatschappelijke ver8 9

Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp op het politieambt, Gedr St., Kamer, nr 1637/1, 1990-91. Ibid.

CPS 2011-1, nr. 18

159


andering, veronderstelt dus vanwege degenen die politieverantwoordelijkheden uitoefenen, een scherpe kijk op de maatschappelijke, culturele, economische en politieke fenomenen evenals een analytisch vermogen om de gepaste beslissingen te kunnen nemen ten aanzien van de toestanden waarmee men mogelijk te maken kan hebben. Het is zelfs wenselijk te anticiperen, aangezien de kwesties die verband houden met openbare orde in vele gevallen een preventieve aanpak zullen vergen”.

Een laatste element tenslotte betreft het feit dat de politie noodgedwongen dwang moet (kunnen) hanteren. Zij is immers het enige instituut in de samenleving dat hiervoor gemandateerd is. Het gebruik van dwang kan echter slechts onder de strikte voorwaarden van legaliteit, proportionaliteit en opportuniteit (WPA art. 37). 3.1.3. Ter conclusie De wettelijke fundamenten voor het referentiekader betreffen het waken over de grondrechten van een ieder en, in een Belgische context, het vrijwaren van de openbare orde in termen van rust, veiligheid en gezondheid. Wat men onder openbare orde verstaat, evolueert mee met de maatschappij die op haar beurt continu in verandering is. Dit brengt met zich mee dat de openbare orde of beter, de handhaving van deze orde, niet noodzakelijk de bestendiging is van een status quo maar in voortdurende communicatie staat met maatschappelijke processen. In het referentiekader worden mensenrechten resoluut als uitgangspunt en finaliteit genomen voor de politionele actie(s). De politie, eerder dan een bepaalde maatschappelijke orde ten allen prijze te verdedigen, kan in dit raam niet anders dan zich neutraal en bescheiden opstellen ten opzichte van een veranderende en zelfs conflictvolle realiteit. De publieke ruimte wordt niet de facto door de politie ‘ingenomen’ of ‘bezet’ maar wordt in de eerste plaats ter beschikking gesteld. En de politie begeleidt en beschermt. Wanneer zij dwang moet gebruiken, kan dit enkel onder strikte voorwaarden, zoals door de wet bepaald.. Van de individuele politieambtenaar mag men verwachten dat hij of zij zich op de hoogte houdt van evoluties die zich voordoen en open staat voor verandering.

3.2. De gemeenschapsgerichte politiezorg als uitgangspunt

3.2.1. Ter inleiding Het filosofisch kader betreft de ideeën van een gemeenschapsgerichte politiezorg waar dienstverlening en transparantie centraal staan en waar de individuele verantwoordelijkheid ten allen tijde wordt benadrukt. In een Zuid-Afrikaanse context hanteerde men vijf principes voor community policing. In Noord-Ierland verwoordde voormalige Chief Constable Sir Ronny Flanagan het als volgt: “Community Policing cannot be considered as some specialist add-on to other aspects of policing activity. Community Policing has to be the golden thread that runs through absolutely every aspect of activity that we are engaged in.”

160

CPS 2011-1, nr. 18


3.2.2. Vijf pijlers Voor de gemeenschapsgerichte politiezorg in een Belgische context verwijzen we naar de CP110. Vermits Community Policing er gedefinieerd wordt als een filosofie voor de volledige politiewerking, is ze van toepassing op de taken die verband houden met het verzekeren van de openbare orde. In de richtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen 5 pijlers die grotendeels een vertaling zijn van de principes zoals ze voor de Zuid-Afrikaanse politie waren uitgewerkt (Hendrickx & Van Ryckeghem 1999; Van Ryckeghem & Hendrickx, 2001): de externe oriëntering, het probleemoplossend werken, het partnerschap, het afleggen van verantwoording en de bekwame betrokkenheid. We bespreken ze kort. De externe oriëntering refereert aan de politie als orgaan in de maatschappij. Dit is een regelrechte breuk met het traditionele politiemodel, voor zover dit traditionele model refereert aan de door de centrale staat aangestuurde politiediensten. In dit model nemen politiediensten een relatief geïsoleerde positie in ten opzichte van de rest van de samenleving. De politie als orgaan in de maatschappij betekent dat de politie, net als het onderwijs, de pers of de sociale instellingen er intrinsiek deel van uitmaakt. Deze verankering moet haar vervolgens toelaten op de hoogte te zijn van wat leeft en beweegt in die samenleving alsook haar dienstenaanbod daarop af te stemmen. Het partnerschap verwijst naar een gezamenlijke en geïntegreerde benadering van de veiligheidsproblematiek waarbij elkeen, politie en haar partners, een specifieke rol heeft. Partnerschap gedijt het best op lange termijn als de diverse actoren zich ook aan die rol houden en elkaar als ‘gelijken’ beschouwen of tenminste actoren zijn met eenzelfde doel voor ogen: de bijdrage aan de veiligheid en leefbaarheid. Probleemoplossend werken omvat de identificatie en analyse van actuele en potentiële oorzaken van criminaliteit en conflicten in gemeenschappen. Het impliceert vooral dat de politie met haar partners aandacht gaat besteden aan alles wat preventief is. Rekenschap geven houdt de verantwoording in over wat aan politiezorg gebeurt (de besluitvorming) en hoe dit gebeurt (de uitvoering). De besluitvorming omvat democratische verantwoording (de overheden die de politie meedelen welk soort dienstverlening zij wensen en ervoor zorgen dat ze nagekomen wordt), financiële verantwoording (audits met betrekking tot de aanwending van publieke fondsen) als ook de transparantie van het beleid (het informeren van de gemeenschappen met betrekking tot wat de politie doet en waarom). De uitvoering verwijst veeleer naar de interne (de individuele mensen die verantwoording afleggen) en de wettelijke verantwoording (verantwoording in het geval van misbruik van bevoegdheden). De bekwame betrokkenheid betreft het creëren van structurele en culturele voorwaarden waarin het belang erkend wordt van individuele verantwoordelijkheid op alle niveaus van de organisatie. Deze voorwaarden moeten toelaten dat individuen initiatieven en beslissingen nemen. Zij moeten iedereen de kans geven om te groeien in zijn of haar functie en dit door het individueel beoordelingsvermogen voortdurend te oefenen en af te checken aan artikel 1 van de Wet op het Politieambt. 10 Omzendbrief CP1 van 27 mei 2003 betreffende Community Policing, definitie van de Belgische interpretatie van toepassing op de geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus. CPS 2011-1, nr. 18

161


3.2.3. Ter conclusie De gemeenschapsgerichte politiezorg als uitgangspunt voor het referentiekader inzake genegotieerd beheer betekent dat haar taak er in de eerste plaats één is van dienstverlening jegens de burgers. Bovendien is het beheer geen eenrichtingsverkeer maar het product van samenwerkingsverbanden tussen de politie en haar partners. De dienstverlening in de publieke ruimte omvat, samen met het beheer, ook de bescherming van personen, goederen en instellingen. Om dit zo goed mogelijk te doen, dient de politie ten volle de kaart te trekken van de preventie en dus het probleemoplossend werken. Zij dient steeds verantwoording af te leggen met betrekking tot de inzet van capaciteit voor de gebeurtenis alsook met betrekking tot de algemene aanpak en het gedrag van elke medewerker binnen die aanpak. Bovenal telt immers de individuele verantwoordelijkheid inclusief het laten horen van zijn of haar stem bij debriefings en evaluaties ter verbetering van het beheer als dusdanig.

3.3. Wetenschappelijk onderzoek als uitgangspunt

3.3.1. Ter inleiding Naarmate meer praktisch en wetenschappelijk gefundeerd onderzoek verricht werd op gebeurtenissen en de wijze waarop ze politioneel werden en worden aangepakt, zijn diverse inzichten gegroeid. Het dient wel gezegd dat de basis voor dit onderzoek vooral internationaal is en vooralsnog sterk betrekking heeft op manifestaties. In België werden zelden of nooit diepgaande analyses uitgevoerd op de cijfers die verband hielden met bestuurlijke politie en ordehandhaving. Toch dient het referentiekader zich ook te baseren op wetenschappelijke resultaten: empirisch onderzoek kan ons toelaten na te gaan of en hoe de wettelijke en filosofische standpunten blijvend kunnen bestendigd worden. Empirisch onderzoek kan ons ook elementen aanreiken om gebeurtenissen met meer kennis van zaken maar trouw aan de wettelijk en filosofische basis, concreet aan te pakken. We herleiden het wetenschappelijk onderzoek tot zes inzichten of elementen. 3.3.2. Orde en conflict: de basis voor protest Een eerste inzicht valt buiten de eigenlijke analyse van volksoplopen maar betreft de conceptualisering van orde en conflict. Aan het einde van de 19de eeuw ging men ervan uit dat orde en harmonie de normale toestand vormden van een samenleving (Le Bon, 1951; Sighele, 1892). Ordeverstoring werd gezien als een breuk met deze toestand en gedefinieerd als irrationeel groepsgedrag waarin de leden van een groep collectief in een gedeelde toestand van psychologische verbijstering handelden. In de tweede helft van de 20ste eeuw werden hierop nuances aangebracht door sociologische (Smelser, 1962) en sociaal-psychologische theorieën (Reicher 1987). Interessant zijn de theorieën of concepten die nog een stap verder gaan en zich baseren op de intensieve studie van conflicten. Zij komen voornamelijk uit de polemologie. Een eerste punt betreft de positieve conceptualisering van conflicten (Wilmot & Hocker, 1998). Conflicten werden in het verleden vooral geassocieerd met woede, vijandschap, oorlog, vernietiging, angst, spanning, vervreemding, geweld of dreiging. Onderzoek

162

CPS 2011-1, nr. 18


toonde echter aan dat conflicten ook remediërende kwaliteiten hebben. In die positieve benadering worden conflicten geassocieerd met noties als stimulerend, behulpzaam, moedig, verhelderend, verrijkend, versterkend, creatief of opwindend. Deze manier van denken over conflicten impliceert een dynamische visie op de maatschappij zoals we ze ook terugvonden in de Memorie van Toelichting met betrekking tot de Wet op het Politieambt. Conflicten zijn voedingsbodems voor sociale verandering, versterken de groepscohesie en leiden tot samenwerking, tot verzoening en begrip voor verschillende belangen. Positieve percepties impliceren ook een ander mensbeeld: mensen evolueren in plaats van te verstarren in conflicten. Een tweede punt betreft de institutionalisering van conflicten. De Amerikaanse conflicttheoreticus John Burton observeerde een progressieve institutionalisering van conflict op alle niveaus: op straat, in relaties tussen leefgemeenschappen, in multi-etnische relaties en ook bij internationale betrekkingen (Burton, 1999). Andere onderzoeken tonen aan dat dit ook het geval is in de uiting van protest. In 3.3.3 gaan we hier specifiek op in. Een derde punt is de conceptualisering van problem solving in het raam van conflict resolution en conflict management. Problem solving in het raam van het oplossen van conflicten is een analytische methodologie die de conflictpartijen toelaat inzicht te krijgen in de dynamiek van het conflict en de gevolgen van hun gedrag in kaart te brengen. Het gaat dus niet om het beheren zelf van conflicten: er is geen sprake van strategieën ter afschrikking, onderdrukking of beheersing van het conflict, noch gaat het om bemiddelingsprocessen of het bereiken van een consensus. Immers, indien een consensus bekomen wordt op basis van verkeerde of onvolledige informatie, is er nog steeds geen garantie voor de oplossing van het probleem. Problem solving met het oog op conflict resolution gaat wél om het identificeren van de voorwaarden die een omgeving van conflict creëren, om het verwijderen van die voorwaarden via structurele veranderingen en om het bewerkstelligen van condities die samenwerkingsverbanden creëren. Proventie is een woord dat uitgevonden werd precies om deze vorm van problem solving, waarbij conflicten via een analytische benadering bij de wortels worden aangepakt, te benoemen. De term preventie voldeed hier niet: de inhoud ervan is dermate geëvolueerd dat zij steeds gekoppeld wordt aan welbepaalde gebeurtenissen waarvoor men ongewenste effecten wenst tegen te gaan. Preventie past bijgevolg eerder in conflict management of het beheren van conflicten. Het eerste punt inzake orde en conflict bevestigt dat de maatschappelijke orde geen status quo is en dus dat de politie niet de behoeder is van een maatschappelijke orde. Wel is de politie een belangrijke speler in het scheppen van de voorwaarden die conflicten en het uiten van conflicten mogelijk maken. En net in die problematiek wordt empirisch vastgesteld dat er een graduele institutionalisering plaatsgevonden heeft. Daarnaast reikt de conceptualisering van problem solving en de opdeling in proventie en preventie een interessante denkpiste aan om het probleemoplossend werken in het kader van het genegotieerd beheer te onderbouwen. 3.3.3. De institutionalisering van protest Een tweede inzicht betreft de institutionalisering, reeds vermeld in 3.3.2 voor wat conflicten in het algemeen betreft maar hier betrekking heeft op protest.

CPS 2011-1, nr. 18

163


Diverse historische studies tonen namelijk aan dat protest, sinds de 19de eeuw, meer en meer is geïnstitutionaliseerd. De afname van zware incidenten bij de uiting van protest zou niet zozeer het gevolg geweest zijn van het gebruik van doeltreffende middelen van sociale controle maar wel van de succesvolle integratie van meningsverschillen in het democratiseringsproces (Stevenson, 1979; Geary, 1985; Dunning, Murphy, Newburn & Waddington, 1987). Het proces van institutionalisering is echter niet lineair. Het studentenprotest in mei ’68 en de betogingen gericht tegen de oorlog in Vietnam gingen bijvoorbeeld gepaard met ernstige incidenten. Ze werden wereldwijd hardhandig en met de inzet van veel politionele middelen aangepakt. Voor de politie was het uiteendrijven van betogingen en het maximaal aanhouden van personen een doel op zich. In de jaren zeventig en tachtig kwamen zowel betogers als politie, onder druk van de publieke opinie, stelselmatig tot de ontwikkeling van systemen voor een beter (genegotieerd) beheer van de publieke orde (McCarthy & McPhail, 1997, della Porta & Reiter, 1997). Sleutelkenmerken hiervan zijn de aanvaardbaar geworden communicatie en onderhandeling tussen betogers en overheid, een betere voorbereiding en planning van de gebeurtenis en de professionalisering in de organisatie van het protest, bijv. door het opleiden en inzetten van stewards. Dit voortgezette proces van institutionalisering betekende voor de politie het verlaten van louter repressieve strategieën. Een proces van pacificatie werd hiermee ingeluid. De pacificatie ging (gaat?) echter niet altijd op voor die individuen of groepen die zich, om welke reden ook, buiten de lijnen van de institutionalisering bewegen of spontaan op straat komen, al dan niet met de bedoeling geweld te plegen of gewelddaden uit te lokken (Fillieule, 1997). Hieronder vallen bijvoorbeeld het voetbalgeweld, het fenomeen van geweld in stadskernen of in voorsteden van vele Europese grootsteden. In dit geval is het dikwijls zo dat de ijzeren hand van de politie opnieuw naar boven komt en geen rekening meer houdt met de evoluties van de laatste tientallen jaren; de politionele interventies zijn dikwijls direct en compromisloos. De institutionalisering van protest vormt een belangrijke voorwaarde voor het kunnen bestaan en voortbestaan van het referentiekader. Verandert die voorwaarde ten gronde, dan zal het heel moeilijk worden om de politie en haar individuele medewerkers van deze denkwijze blijvend te overtuigen. 3.3.4. De empirische realiteiten van gebeurtenissen en ordeverstoringen Een derde inzicht gaat om onderzoeksmatig vastgestelde kenmerken naar aanleiding van volksoplopen. Vooral de onderzoeksresultaten van D. Waddington wijzen in de richting van een aantal kenmerken dat gemeenschappelijk is aan alle gebeurtenissen en ordeverstoringen (Waddington et al, 1989): • de meeste volksoplopen verlopen vreedzaam; • ordeverstoringen vinden plaats in zeer specifieke economische, politieke en ideologische contexten; • ordeverstoringen zijn dikwijls het werk van gewone mensen die in andere omstandigheden geen criminele daden plegen; • ordeverstoorders, in het raam van volksoplopen, hebben dikwijls de steun van andere deelnemers aan de gebeurtenis. Deze steun kan manifest of latent zijn;

164

CPS 2011-1, nr. 18


• hoewel ordeverstoringen soms spontaan zijn, bestaan er voor en tijdens de verstoring identificeerbare patronen van communicatie; • ordeverstoring is dikwijls doelbewust, selectief en beperkt in aard en vorm; • in het geval van ordeverstoring, is de politie nooit een neutrale toeschouwer. Zij speelt een belangrijke rol in het anticiperen dan wel provoceren van ordeverstoring. Het eerste kenmerk bevestigt het proces van institutionalisering. Ook onderzoek in Frankrijk heeft uitgewezen dat slechts 5 % van de betogingen uitmondt in gewelddaden tegen personen of publieke of private eigendommen (Favre & Fillieule, 1994). Belangrijk voor alle kenmerken is dat, bij elke politionele voorbereiding, hiermee rekening wordt gehouden en dat zij aanleiding geven tot het uitwerken van mogelijke hypotheses en daarop aangepaste reacties. Het laatste kenmerk, de impact van politie op de deelnemers aan gebeurtenissen is door heel wat auteurs beschreven en belangrijk genoeg om te hernemen als apart inzicht. 3.3.5. De impact van politie op de mensen achter het protest Het vierde inzicht heeft betrekking op de impact van politiemensen op de deelnemers aan gebeurtenissen of volksoplopen. Manschappen, in grote getale opgesteld en voor openbare orde uitgerust, samen met hun gepantserde voertuigen of andere opzichtige middelen, zouden provocerend inwerken op de menigte of individuen in de menigte. De mate van provocatie die zich ontwikkelt, hangt af van aanwezige vooroordelen (het wederzijds denken in stereotypen) en de aard van de menigte (de samenstelling, de motieven). Voor mensen die zich sterk politiek gemarginaliseerd voelen bij voorbeeld, is machtsvertoon uitermate provocerend (von Bayer-Katte, 1982). De repressie van de politie bevestigt op dat moment hun marginale status. De dynamiek die zich ontwikkelt, kan bovendien de tijdelijke en ruimtelijke context van de geplande operatie te buiten gaan. Confrontaties doen zich voor in de marge van het evenement: voor of na een gebeurtenis, buiten het directe gezichtsveld van politie, maar wel tegen haar gericht, omwille van de opgehoopte frustratie. In Zwitserland werd de uiteenlopende aanpak van ordediensten in de Zwitserse kantons gedurende een periode van 30 jaar bestudeerd (Wisler, 1997). De manifest zichtbare en eerder militair geïnspireerde aanpak van Zurich resulteerde op die 30 jaar in een toename van geweld bij ordediensten (gemiddeld 6,2 % ordediensten met geweld tussen 1965-79 naar 14,1 % in de periode 1980-94). Genève met haar traditie van tolerantie en de keuze voor een beperkt zichtbare opstelling van politie kende een daling van geweld voor dezelfde periode (nog 4,8 % ordediensten met geweld in de periode 1980-94). Dit inzicht of element is enorm belangrijk voor de individuele politiemensen van wie verwacht wordt dat zij het genegotieerd beheer vormgeven. Zij krijgen namelijk een opdracht en voeren die naar best vermogen uit. Echter, dat hun attitude en gedrag in de wijze waarop ze hun opdracht uitvoeren een impact kan hebben op de burgers en op de ganse situatie als dusdanig, daar hebben zij dikwijls geen besef van. Daarom is het belangrijk, binnen het referentiekader, dat zij zich bewust zijn van de potentiële effecten die ze kunnen genereren en dus ook van de verantwoordelijkheid die zij dragen.

CPS 2011-1, nr. 18

165


3.3.6. De contexten van ordeverstoring Het vijfde inzicht betreft het begrip dat de oorzaak van of de reden voor ordeverstoring niet terug te brengen is tot één enkele variabele. Scarman (1981) spreekt in zijn rapport over de rellen in Brixton van 1981 over antecedent conditions, de socioloog Smelser (1962) van structural conduciveness and strains, Waddington (1989) van zes contexten of dimensies. King and Brearly (1996) die deze en andere modellen met elkaar vergeleken hebben, komen tot het besluit dat het model van Waddington het meest relevante en volledige is. De basis van dit model is het flashpoint of breekpunt, gedefinieerd als die actie die rechtstreeks leidt tot geweld (Waddington, 1989). Waddingtons stelling is dat een dergelijke actie dikwijls meer betekent dan de impulsieve of ondoordachte daad van een enkele deelnemer. Om de actie te kunnen begrijpen, refereert hij aan de verschillende contexten waarbinnen deze plaatsvindt. Hij stelt ze visueel voor als de schillen van een ui; de buitenste schil verwijst naar conflicten in de maatschappij en niet, naar een toestand van orde of harmonisering (cf. het eerste inzicht). Figuur 1: het flashpoint-model van David Waddington

Het flashpoint staat voor een dramatische breuk in het interactiepatroon van een groep, bijv. het gooien van stenen (interactionele dimensie). Die breuk doet zich voor in een bepaalde situatie: een betoging, stakingspiket,… (situationele dimensie). Elk incident heeft bovendien een voorgeschiedenis; incidenten van een gelijkaardige aard of waarin dezelfde groep mensen betrokken geweest zijn, bevinden zich in het geheugen van alle aanwezigen (contextuele dimensie). Niet alle aanwezigen zullen die context daarom op dezelfde manier interpreteren: de interpretatie is afhankelijk van de wijze waarop de groepen die tegenover elkaar staan, bijv. betogers en politie, over elkaar denken. Mogelijke ideeën of vooroordelen over elkaar verwijzen naar de culturele dimensie. Bovendien kan die relatie dusdanig zijn dat de politie beschouwd wordt als “medeplichtig” aan de eventueel politieke beslissingen waartegen de groep protesteert; hiermee is het incident 166

CPS 2011-1, nr. 18


de politiek-ideologische arena binnengedrongen. Tenslotte is het mogelijk dat het ganse incident verband houdt met onderliggende structurele belangenconflicten in de gehele maatschappij. Indien we dit model, in het raam van het referentiekader, verbinden met de problem solving zoals supra beschreven in termen van proventie en preventie, dan vallen er zeker initiatieven te nemen binnen die verschillende cirkels door de politie en haar partners met het oog op het anticiperen van flashpoints. Men zou de cirkels ook als check-list kunnen gebruiken bij de verwerking van alle informatie voorafgaandelijk aan een gebeurtenis. 3.3.7. Gespecialiseerde eenheden voor de aanpak van protest Het laatste inzicht tot slot betreft het werken in gespecialiseerde politiecomponenten, in dit geval geconstitueerde eenheden. In dergelijke eenheden ontwikkelt zich doorgaans een specifieke cultuur. Hierdoor zouden deze eenheden en de mensen die er deel van uitmaken, apart komen te staan van de rest van de politie én van de maatschappij (Monjardet, 1994). Dit, samen met de training die voortdurend wijst op het gevaar van het werk, op het belang van te denken en voelen als een gesloten team, die betogende medeburgers beschrijft als tegenstrevers en daarnaast het geloof voedt bezig te zijn met zogenaamd echt politiewerk, creëert een subcultuur die quasi naadloos aansluit bij de al sterk militair georiënteerde organisatiestructuur. Daarnaast is het zo dat de meerderheid van de manschappen dikwijls in reserve of stand-by gezet wordt in afwachting van het uitbreken van onlusten. Ook dit draagt niet zelden bij tot een negatieve houding en gedrag (Jefferson, 1990). Bovendien is meer dan eens gebleken dat het getraind, uitgerust en voorbereid zijn op de ergst denkbare eventualiteit er ook voor zorgt dat deze eventualiteit zich sneller voordoet (de zogenaamde self-fulfilling prophecy). Specifieke culturen die gevoed worden door geslotenheid en het geloof in een tegenstrever, zijn in principe tegengesteld aan de filosofie van een gemeenschapsgerichte politiezorg. Dit betekent dat, binnen het referentiekader, het werken met gespecialiseerde politiecomponenten hetzij moet vermeden worden, hetzij –indien dit niet te vermijden is omwille van operationele argumenten- de inbedding in het groter geheel sterk moet bewaakt worden alsook de uitwisseling met andere diensten intern en extern aan politie en de maatschappij in haar geheel. Het is namelijk niet de ontwikkeling van een politiecomponent op zich die nefast hoeft te zijn dan wel de (eventuele) ontwikkeling van een subcultuur die ingaat tegen de algemene filosofie die men tracht de bewerkstelligen. 3.3.8. Ter conclusie Samenvattend kunnen we stellen dat het wetenschappelijk onderzoek terzake heel wat interessante inzichten en denkpistes oplevert die in het referentiekader dienen meegenomen of geïntegreerd te worden. We zetten ze nog eens op een rij. Conflicten zijn normaal in een democratische maatschappij, belangrijk is om na te denken over strategieën voor het oplossen en beheren van conflicten en, in die zin, proventie van preventie te onderscheiden. De meeste volksoplopen of gebeurtenissen verlopen vreedzaam (zie de institutionalisering van protest), een beperkt aantal is

CPS 2011-1, nr. 18

167


risicovol. Echter, ook voor deze laatste groep zou het kader van overleg en dialoog in eerste instantie van kracht moeten blijven. Het gebruik van dwang (via bij voorkeur selectieve interventies) is het ultimum remedium: Volkoplopen gaan gepaard met steeds terugkomende kenmerken; elke politionele aanpak dient hiermee rekening te houden. Eén van die kenmerken betreft de impact van de politie op de deelnemers aan een gebeurtenis; de politie als organisatie maar ook de individuele politieambtenaar moet zich hiervan bewust zijn. Met dit element kan ook beter rekening gehouden worden bij het nemen van operationele beslissingen. Andere kenmerken houden specifiek verband met ordeverstoring. Bovendien is uit onderzoek gebleken dat, indien ordeverstoring plaatsvindt, deze niet zelden teruggrijpt naar verschillende contexten. Het kan interessant zijn om die in kaart te brengen indien men ordeverstoring echt wil evalueren of analyseren en de dynamiek die eraan vooraf ging, wil begrijpen. Het werken met gespecialiseerde (permanent geconstitueerde) eenheden herbergt een aantal risico’s. Dit betekent niet dat hun bestaan per definitie uit den boze is. Wel moeten overheden en politiediensten zich bewust zijn van deze risico’s en hierop anticiperen onder meer via initiatieven in training, communicatie over de visie en de gehanteerde concepten alsook via het stimuleren van horizontale contacten en samenwerking om interne gerichtheid en mogelijk elitarisme tegen te gaan.

4. De aanpak In dit deel proberen we de bouwstenen zoals supra besproken, in een aanpak te integreren en deze visueel voor te stellen. Indien men namelijk wil dat individuele politiemensen binnen een bepaald kader werken, dan is een loutere communicatie van theoretische concepten of een visie ontoereikend. Politiemensen verwachten terecht een duidelijke aanpak en tools waarop zij kunnen terugvallen. Voor het uitleggen van deze aanpak, vertrekken we van de gebeurtenis op zich en haar definitie binnen de openbare rust, veiligheid en gezondheid. Vervolgens visualiseren we de tijdsfasen van een gebeurtenis om het beheer tot slot over die tijdsas uit te spreiden.

4.1. Gebeurtenissen Met gebeurtenissen worden volksoplopen bedoeld. Volksoplopen kunnen de uiting zijn van dieper liggende conflicten, bvb. betogingen, stakingen, wegblokkades. Zij zijn in het verleden ook de meest problematische gebleken in termen van aanpak door overheid en politiediensten. Andere volksoplopen hebben een louter recreatief karakter bvb. deze naar aanleiding van festivals, wielerwedstrijden of braderijen. Nog andere kunnen ontstaan naar aanleiding van incidenten zoals een verkeersongeval, een ontploffing of een uitslaande brand. Telkens gaat het om gebeurtenissen in het domein van bestuurlijke politie. Echter, een aantal gebeurtenissen dragen ook aspecten van gerechtelijke politie in zich. We denken hierbij onder meer aan de overbrenging van gevangenen, de aanpak of controles in dancings en bij fuiven.

168

CPS 2011-1, nr. 18


Al deze gebeurtenissen, of het nu gaat om protest of recreatieve volksoplopen dan wel om gebeurtenissen naar aanleiding van verkeersongevallen of controles in dancings hebben op zich dit gemeen: zij zijn potentiële dragers van conflicten omdat er steeds derden betrokken zijn die de gevolgen van de gebeurtenis moeten ondergaan (omwonenden, automobilisten gehinderd door blokkades of simpelweg in files, reizigers die slachtoffer zijn van stakingen, enz.) maar ook omdat politionele acties in sommige situaties (controles in dancings of fuiven bij voorbeeld) als provocatief kunnen gepercipieerd worden. Voor elke gebeurtenis kunnen we 3 tijdsfasen onderscheiden: voor, tijdens en na. Potentiële incidenten of ordeverstoringen worden afgebeeld aan de hand van een flashpoint op deze as. Niet-aangekondigde gebeurtenissen hebben het nadeel dat de tijdsfase ‘voor’ nagenoeg onbenut blijft. Figuur 2: De tijdsfasen van een gebeurtenis

4.2. Beheren van een gebeurtenis = meer dan beheersen Gebeurtenissen of volksoplopen, wat ook de reden van hun (tijdelijk) bestaan is, betreffen situaties die moeten beheerd worden en waar beschermingsopdrachten elkaar opvolgen. Beheren en beschermen veronderstelt in de eerste plaats het zoeken van een balans tussen de verschillende eisen, verwachtingen en belangen van alle groepen die om één of andere reden, gewild of niet, aan de gebeurtenis deelnemen. In een strategie gericht op beheersen, is het incident de enige focus en basis voor de volledige politionele aanpak. De verwachtingen of belangen van derden hebben hierin weinig of geen plaats. Deze strategie past vooral in traditionele referentiekaders waarbij volksoplopen als bedreigend worden aanzien, de deelnemers benoemd worden als tegenstrevers, de aanpak gestoeld is op militaire principes, ongedifferentieerd is en gericht op de volledige groep en de training zich vooral toespitst op het gebruik van dwang. In dergelijke strategie is een ostentatief machtsvertoon vanuit de politiediensten gebruikelijk met niet zelden een snelle opschaling van geweld tot gevolg. Zij kan al dan niet gepaard gaan met de keuze voor een ‘dode of bezette stad’ waarbij men opteert om scholen en winkels te sluiten, alle leven uit de stad te bannen en grote perimeters uit te tekenen. Beide strategieën –beheersen en beheren- worden voorgesteld op de tijdsas die de gebeurtenis visualiseert;. Een beheers-strategie (de middelste driehoek in onderstaande figuur) heeft de incidenten nog steeds als uitgangspunt. In de beheer-strategie (de grootst mogelijke driehoek) vormen niet de mogelijke incidenten dan wel de gebeurtenis in al zijn aspecten en rekening houdend met alle mogelijke betrokkenen de basis voor de aanpak.

CPS 2011-1, nr. 18

169


Figuur 3: De strategieën voor de aanpak van een gebeurtenis

Deze visualisering maakt ook duidelijk dat de strategie gericht op beheren de strategie gericht op beheersen niet vervangt dan wel haar incorporeert. Dit brengt met zich mee dat indien alle voorbereidingen ten spijt, het uitbreken van een incident nakend is, maatregelen moeten genomen worden om de situatie te beheersen. Is dit nog niet voldoende en geweld breekt effectief uit, dan moet men overgaan tot de aanpak van het incident op zich (de kleinst mogelijke driehoek). Anders gezegd, een strategie gericht op beheren is niet enkel “soft” maar brengt het gebruik van dwang als ultiem middel in de praktijk.

4.3. Beheren van een gebeurtenis: de tijdsstadia ingevuld De tijdsas en de stadia die zij weergeeft vormen evenzeer het uitgangspunt voor de concretisering van de aanpak in verschillende probleemoplossende activiteiten: proventie, preventie, deëscalatie en te trekken lessen. Zij moeten steeds vanuit de ideeën van partnerschap, verantwoording en bekwame betrokkenheid worden gedacht. Anders gezegd gaat het hier niet om louter politionele activiteiten: de politie is niet de enige actor in het beheren van gebeurtenissen, het beheer wordt voor alle stadia zoveel mogelijk ‘genegotieerd’. Figuur 4: Het beheren van een gebeurtenis in vier probleemoplossende niveaus

4.3.1.

170

Proventie

CPS 2011-1, nr. 18


Proventie is rechtstreeks verbonden met de oplossing van de oorzaken van conflicten. Een werkelijke oplossing is er pas wanneer de problemen die tot conflictueel gedrag geleid hebben, verdwenen zijn. Hiervoor dienen de bestaande relaties tussen de in het conflict betrokken groepen een fundamentele verandering te ondergaan. Uiteraard behoort het oplossen van conflicten niet tot de taken van de politie alleen. Andere maatschappelijke instanties zijn hiervoor beter geplaatst. Dit wil echter niet zeggen dat politie geen rol heeft in proventie. Zij kan adviezen geven, burgers doorverwijzen alsook een voortrekkersrol spelen in het creëren van samenwerkingsverbanden. Een basis voor netwerking en de uitwisseling van informatie kan reeds gelegd worden vooraleer conflicten of eventuele volksoplopen zich aandienen. Op die wijze heeft de politie een terugvalbasis wanneer het wel tot conflicten of volksoplopen komt. Deze vorm van eerstelijnszorg impliceert een aanwezigheidspolitiek in diverse maatschappelijke aangelegenheden en gebeurtenissen. We illustreren dit met een voorbeeld. Onaangekondigde gebeurtenissen als bvb. stadsrellen kunnen, juist omdat ze onaangekondigd zijn, niet preventief worden aangepakt. Echter, dikwijls ontbreekt in dat geval ook elke activiteit in het domein van proventie. Nochtans kunnen kennis van de buurten en zijn bewoners en in voorkomend geval mogelijke samenwerkingsverbanden in deze situaties een grote hulp betekenen voor de politiediensten op het ogenblik dat zij met stadsrellen af te rekenen krijgen. Dit kan het verschil maken tussen de escalatie en de-escalatie van geweld. Uiteraard ligt, zoals supra reeds beschreven, de oplossing van de echte, onderliggende (structurele) problemen elders. Zij komt de overheid toe. Maar voor de politie mag dit geen reden zijn om niet na te denken over haar eigen rol in proventie en de initiatieven die ze kan nemen. 4.3.2. Preventie Wanneer een oplossing voor het conflict niet direct mogelijk is door het wegnemen van de fundamentele oorzaken ervan, dient het beheerd te worden. Problem solving in het raam van het beheren van conflicten staat, steeds met het oog op het vermijden van flashpoints, voor de (h)erkenning van conflicten en het begeleiden van de dynamieken die ermee gepaard gaan. Dit geldt zowel voor gebeurtenissen die het gevolg zijn van reeds bestaande conflicten als gebeurtenissen (recreatieve en andere) die de kans op tijdelijke conflicten verhogen. Hierbij spreidt de rol van de politie zich uit over zes dimensies zoals ze door Waddington werden geïdentificeerd (Waddington et al, 1989). Afhankelijk van de soort gebeurtenis, zullen niet alle dimensies steeds even relevant zijn. Zij vormen echter een goede check-list. De 5 buitenste dimensies -de structurele, politiek/ideologische, culturele en contextuelevormen de omgeving waaruit informatie dient gedistilleerd te worden in het raam van het anticiperen van ongewenste (gewelddadige) effecten tijdens het verloop van een gebeurtenis. • De structurele dimensie verwijst naar conflicten inherent aan de verschillen tussen sociale groepen. De politie dient in deze dimensie ten volle haar rol van antenne te spelen. De conflicten zijn aanwezig en de politie moet zich op de hoogte houden.

CPS 2011-1, nr. 18

171


• De politiek-ideologische dimensie verwijst naar protestgroepen die in conflict zijn met de politieke en ideologische instituties. Deze groepen kunnen al dan niet geprofessionaliseerd zijn. In dit geval beperkt de rol van de politie zich tot het maken van afspraken met de organisatoren of woordvoerders. Met betrekking tot andere groepen is de rol van de politie complexer. Mogelijks dient zij te zoeken naar manieren om contacten te leggen en bruggen te slaan. • De culturele dimensie verwijst naar de manieren waarop groepen van mensen de sociale wereld alsook hun specifieke plaats daarin begrijpen. Een maatschappelijke ingebedde politie kent de subculturen in de maatschappij (jongeren, beroepsculturen als leerkrachten, verplegend personeel,...) en de wijze waarop de mensen uit deze subculturen zich bij voorkeur bevestigen (provocerend, gedreven, gelaten,...). • Het contextuele niveau verwijst naar de op lange termijn ontwikkelde en bestaande relatie tussen de politie en groepen actievoerders. De rol van de politie ligt in het gebruiken van debriefings en te trekken lessen voor volgende gebeurtenissen zonder hierbij in stereotypen of statische conclusies te vervallen (bvb. boerenbetogingen staan voor vernielingen en geweld). • Het situationele niveau verwijst naar de ruimtelijke (bij voorbeeld het uitstippelen van een reisweg) en sociale determinanten (bij voorbeeld de opstelling van de politie) van een gebeurtenis of incident. De rol van de politie situeert zich in het vinden van de balans waarin mensen aan de gebeurtenis kunnen deelnemen met zo weinig mogelijk schade of hinder tot gevolg, binnen de grenzen van wat redelijk is voor omwonenden en andere betrokkenen. Dergelijke voorbereiding is in politiemiddens meestal goed gekend en uiteraard belangrijk. De voorbereiding mag zich echter niet tot dit niveau beperken. Rekening houdend met deze dimensies is de politie in staat om, goed geïnformeerd, een gebeurtenis in zijn geheel te beheren en ongewenste effecten te anticiperen. 4.3.3. De-escalatie De binnenste dimensie (de interactionele context) is rechtstreeks verbonden met wat er zich op straat afspeelt. Hier vinden gebeurtenissen plaats waardoor conflicten publiekelijk geuit worden of, die potentieel conflictueel zijn. Het beheer ervan gaat hier in essentie om het aannemen van een houding als het nemen van initiatieven die escalatie verhinderen en deëscalatie nastreven. Het interactionele niveau verwijst naar het verloop van de gebeurtenis dat ordelijk kan zijn of gepaard kan gaan met flashpoints. Het breken van de orde kan het gevolg zijn van verkeerd begrepen signalen (bij voorbeeld het individueel optreden van een betoger of politieambtenaar). De essentiële rol van de politie ligt in bemiddeling en in de poging om de situatie te ontladen. Alle inspanningen moeten vanaf dat moment op de-escalatie gericht worden, zelfs indien het betekent dat het incasseringsvermogen van de politieagent(en) zwaar op de proef gesteld wordt. Op lange termijn betekent de nadruk op de-escalatie, zo blijkt uit onderzoek (Wisler, 1997), winst voor de politie. Toch dient men dit incasseringsvermogen niet te onderschatten; het is niet altijd makkelijk om dragen voor politiemensen en het dient ook duidelijk te zijn dat er grenzen zijn aan wat geïncasseerd kan worden. Opnieuw hebben we hier te maken met de meest juiste balans die moet gezocht worden.

172

CPS 2011-1, nr. 18


De-escalerend optreden op het terrein, tezamen met het nemen van initiatieven op de niveaus van preventie en proventie kan de credibiliteit van de politie als partner enkel verhogen. Een laatste mogelijke inspanning vanwege overheid en politie betreft de organisatie van debriefings en grondige evaluaties ter voorbereiding van de toekomst. 4.3.4. Het trekken van lessen Een debriefing bestaat uit het inventariseren van goede en te verbeteren praktijken en processen in de begeleiding van conflicten in het algemeen en het beheren van gebeurtenissen in het bijzonder. Men trekt lessen met het oog op toekomstige operaties. Het spreekt voor zich dat debriefings plaatsvinden met politioneel personeel; beter nog zou zijn om de partners uit de voorbereidende vergaderingen ook in de debriefings te betrekken. De bekwame betrokkenheid komt hier ten volle tot zijn recht: elke stem telt zowel intern de politie als extern. De evaluatie van (het beheer van) gebeurtenissen gaat een stap verder dan het organiseren van debriefings. Haar directe finaliteit ligt niet op een operationeel maar op een strategisch niveau hoewel er steeds een link met de operaties moet blijven bestaan. In het algemeen is de combinatie van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens noodzakelijk voor een juiste en genuanceerde beeldvorming van een maatschappelijk verschijnsel. In deze materie omvat de evaluatie de verwerking en analyse van de gebeurtenissen (voetbalwedstrijden, betogingen, concerten, waardetransporten, …) als dusdanig en de politionele aanpak ervan (de voorbereidende vergaderingen, het operationeel concept, de inzet van mensen en middelen, …). De analyse van gegevens dient, overeenkomstig de logica van kwantitatief en kwalitatief onderzoek, te resulteren in een analyse met betrekking tot de som van gebeurtenissen (statistieken) en een analyse voor specifieke gebeurtenissen (case studies). Op die manier combineert men het overzicht over gebeurtenissen en hun politioneel beheer met onderzoek in de diepte. In België beschikken we vandaag over weinig of geen statistische analyses met betrekking tot de som van gebeurtenissen. Kwalitatief onderzoek gebeurt de laatste jaren wel door het Comité P. Via kwantitatieve en kwalitatieve analyses zou men evenzeer moeten komen tot het trekken van lessen om aldus de strategie van het beheren nog verder uit te werken. De resultaten van de evaluaties kunnen onder meer behulpzaam zijn in de verder uitbouw van (proventieve, preventieve, deëscalerende) methoden of initiatieven. De analyse van (potentiële) conflicten in de maatschappij, reeds vermeld bij proventie, heeft ook in de te trekken lessen haar plaats. Immers, op het ogenblik van proventie is men vooral begaan met het (h)erkennen van en het zoeken naar oplossingen voor conflicten. Conflictanalyse gaat echter om predicties of voorspellingen over zich ontwikkelende of op til zijnde conflicten. Deze in wezen maatschappelijke analyses hoeven niet in politionele middens te gebeuren. Wel kunnen de resultaten van conflictstudies nuttig zijn wanneer ze in verband gebracht worden met actuele gebeurtenissen. Mogelijks had men de snelle opgang van de antimondialiseringsbeweging kunnen voorspellen; zij refereert althans aan een conflict dat al bestaat sedert de ontwikkeling van de moderne markteconomie.

CPS 2011-1, nr. 18

173


4.3.5. De implicaties Deze aanpak heeft, zo werd ook in figuur 5 gevisualiseerd, een aantal concrete implicaties over de verschillende tijdsstadia heen. We vernoemen hier de informatieverzameling en uitwisseling, de operationele beoordeling, de opleiding (training) en briefing, de tactieken en technieken. De vergaring en uitwisseling van informatie dient zo vroeg mogelijk te gebeuren. Eigenlijk gaat zij van start in de proventieve fase; zowel wijk- als interventieploegen winnen bij de uitwisseling van informatie. Idealiter dient de informatie ook op één of andere manier geborgen te worden voor eventueel later gebruik. Bij de aankondiging van een gebeurtenis, dienen bijkomende elementen van informatie verzameld en uitgewisseld te worden. Zij moeten ook blijvend verwerkt worden tijdens de gebeurtenis. Informatie dient om de operatie zo correct mogelijk in te schatten of te beoordelen en vandaar, een zo optimaal mogelijke voorbereiding te realiseren. De operationele beoordeling wordt met andere woorden gestuurd door de informatie die idealiter verzameld werd op basis van debriefings en onderzoek van voorbije gebeurtenissen, informatie uit de proventieve fase en uiteraard de informatie met betrekking tot de concrete gebeurtenis. Opleiding en training dient binnen de marges van het referentiekader te gebeuren en is veel ruimer dan training met betrekking tot het gebruik van dwang. Politiemensen moeten zich eerst en vooral bewust zijn van het feit dat hun aanwezigheid en vooral hun attitude gevolgen kan hebben voor het verder verloop van de gebeurtenis. Bijkomend dienen zij noties te hebben omtrent het waarom van de basisstrategie van beheren. Incasseren kan hierin passen om een opschaling van geweld te voorkomen. Het vermogen tot incasseren is echter niet aangeboren en ligt bij politiemensen mogelijks nog moeilijker dan bij andere beroepsgroepen vermits zij staan voor (het afdwingen van) orde en recht. Dergelijke zaken moeten daarom integraal deel uitmaken van de training en het moet ook uitgelegd en geduid worden. Training is immers, naast de technische vorming, ook een manier van communiceren. Via de training worden heersende waarden, ideeën en mogelijks ook vooroordelen doorgegeven die hun invloed zullen hebben op de attituden op het terrein. Alertheid is dus geboden. Hetzelfde geldt voor briefings: zij moeten even goed de mensen informeren en het kader blijvend verduidelijken, tot op het laagste niveau. Debriefings kunnen dan weer heilzaam zijn in het wegruimen van misverstanden, het uitleggen waarom voor een bepaalde tactiek gekozen werd, welke de gevolgen zouden geweest zijn in het andere geval enzovoort. Debriefings moeten vooral dienen tot meer inzicht in de voorbije situaties alsook een verlichten van eventuele emoties die ermee gepaard gingen.

5. Besluit In deze bijdrage hebben we de theoretische fundamenten willen duiden voor het genegotieerd beheer van gebeurtenissen en de bescherming van personen, goederen en instellingen. Was dit genegotieerd beheer eerst een empirische realiteit voor zowel België als vele andere Westerse landen, dan zijn we met de ontwikkeling van dit referentiekader nog een stap verder gegaan.

174

CPS 2011-1, nr. 18


We hebben het beheer willen onderbouwen vanuit de Wet op het Politieambt, de filosofie van de gemeenschapsgerichte politiezorg en het internationaal wetenschappelijk onderzoek dat beschikbaar is met betrekking tot deze problematiek. Kort samengevat komt het hierop neer dat een politie die zich gemeenschapsgericht noemt en met een permanente aandacht voor het respecteren van de mensenrechten niet kan optreden als loutere bewaker van een maatschappelijke orde in het domein van het politioneel beheren van gebeurtenissen. Haar taak is veel ruimer: zij beheert evenement en beschermt tegelijkertijd personen, goederen en instellingen. Die taakstelling kan zij, net omdat ze zo ruim is, niet langer alleen waarnemen. Samenwerking met partners is nodig en met die partners dient de politie permanent aan probleemoplossing te doen. Naast die wettelijke en filosofische basis, reikt het wetenschappelijk onderzoek inzichten aan waardoor hypotheses en scenario’s kunnen uitgetekend worden om dit beheer met een zo objectief mogelijke kennis van zaken, concreet vorm te geven. Het referentiekader maakt daarom een onderscheid tussen wat voor, tijdens en na een gebeurtenis moet gebeuren. Samen met haar partners dient de politie op 4 niveaus aan probleemoplossing te doen: de proventie, de preventie, de de-escalatie en de te trekken lessen. Zij vormen de basis om gebeurtenissen in het domein van de publieke ruimte het hoofd te bieden en op die manier het gebruik van dwang zo lang mogelijk uit te stellen en de principes van legaliteit, proportionaliteit en opportuniteit ook concreet inhoud te geven. De limieten van het referentiekader en haar aanpak houden verband met één van de inzichten uit het wetenschappelijk onderzoek dat meteen een bestaansvoorwaarde vormt. De institutionalisering van protest heeft toegelaten dat er meer uitwisseling en samenwerking tot stand kwam met een genegotieerd beheer als gevolg. Via de verwerking van heel wat elementen in een referentiekader proberen we die aanpak te bestendigen. Indien echter het protest andere vormen gaat aannemen of een andere evolutie zou gaan volgen, dan blijft de uitkomst moeilijk te voorspellen. Wel heeft het referentiekader, dankzij het gebruik van wetenschappelijke inzichten, de mogelijkheid om zich, op basis van die inzichten, ook aan te passen. Verandert de evolutie fundamenteel –maar dan zitten we ook in een ander soort maatschappij- dan bereiken we hoogstwaarschijnlijk de limieten van het referentiekader en de aanpak die eruit voortvloeit.

Bibliografie BAYER-KATTE von, W., (1982) “Das Sozialistische Patientenkollektiv in Heidelberg (SPK)”, Analyzen zum Terrorismus, 3, 184-316. BRUGGEMAN,W. et al., (2009), 10 jaar politiehervorming, Federale Politieraad. BRUNETEAUX, P., (1996), Maintenir L’Ordre. Les transformations de la violence d’Etat en régime démocratique, Paris, Presses de Sciences Po. BURTON, J., (1990), Conflict: Resolution and Provention. London, MacMillan. DELLA PORTA, D., REITER, H., (1997) “ Police du gouvernement ou des citoyens ? Les stratégies de l’ordre public en Italie”, in, Les cahiers de la sécurité intérieure. Maintien de l’ordre, Paris, IHESI,, 36-57. DELLA PORTA, D. , REITER, H. (eds.), (1998), Policing Protest, Minneapolis, University of Minnesota Press.

CPS 2011-1, nr. 18

175


DUNNING, E., MURPHY, P., NEWBURN,, T., WADDINGTON, I.,(1987), “Violent Disorders in an English County’, in GASKELL, G., BENEWICK, R. (eds.), The Crowd in Contemporary Britain. London, Sage. FAVRE, P., FILLIEULE, O., (1994), “La manifestation comme indicateur de l’engagement politique” in, PERRINEAU, P. (ed.), L’engagement politique : déclin ou mutation, Paris, Presses de la FNSP. FILLIEULE, O., (1994), Contribution à une théorie compréhensive de la manifestation. Thèse de doctorat de l’Institut d’Etudes Politiques. FILLIEULE, O., (1995), Le maintien de l’ordre en France. Eléments d’un modèle de gestion des conflits manifestants par l’Etat. Rapport de recherche, Florence, European University Institute. FILLIEULE, O., (1997), “Du pouvoir d’injonction au pouvoir d’influence? Les limites de l’institutionnalisation », in Les cahiers de la sécurité intérieure. Maintien de l’ordre, Parijs, IHESI, 1997, 101-125. GEARY, R., (1985), Policing Industrial Disputes, Cambridge, Cambridge University Press. HENDRICKX, E., VAN RYCKEGHEM, D., (1999), “Het informatiseren van politioneel begeleide evenementen”, in, VAN ELCHINGEN, S. (ed.), Het informatiebeheer in het kader van de politiehervorming, Kessel-Lo, Centrum voor Politiestudies. HENDRICKX, E., VAN RYCKEGHEM, D., (2007), “The Belgian Assistance to the SAPS Change Process”. IDASA (Institute for Democracy in South-Africa). HENDRICKX, E., VAN RYCKEGHEM, D., (2009), “The Police, the difference between ‘Law and Order’ and ‘Order and Law”, Paper voorgesteld op “Policing High Crime and Violence Areas: Adressing the Human Right Dilemma’s”, Expert Meeting Amnesty International, Amsterdam. JARMAN, N., BRYAN, D., (1996), Parade and Protest: A Discussion of Parading Disputes in Northern Ireland, Coleraine, University of Ulster. JARMAN, N., BRYAN, D., CALEYRON, N., de ROSA, C., (1998), Politics in Public: Freedom of Assembly and the Right to Protest: A Comparative Analyses, Belfast, Democratic Dialogue. JARMAN, N., BRYAN, D., (1998), From Riots to Rights: Nationalist Parades in the North of Ireland, Colerain, University of Ulster. JEFFERSON, T., (1990), The Case Against Paramilitary Policing . Series in Crime, Justice and Social Plice. Buckinham. Open University Press. KING, M, BREARLY, N., (1996), Public Order Policing. Contemporary Perspectives on Strategy and Tactics. Leicester, Perpetuity Press. LE BON, G., (1951), The Crowd. A Study of the Popular Mind, London, Unwin, 1896 (reprint 1951). McCARTHY, J.D. & McPHAIL, C., (1997), “L’institutionnalisation de la contestation aux Etats-Unis”, in, Les cahiers de la sécurité intérieure. Maintien de l’ordre, Paris, IHESI, 16-36.

176

CPS 2011-1, nr. 18


MONJARDET, D., (1994), ‘La culture professionelle des policiers’. Revue française de sociologie, XXXV, 393-411. PATTEN et al., (1999), A New Beginning: Policing in Northern Ireland. The Report of the Independent Commission on Policing for Northern Ireland. REICHER, S.D., (1987), “Crowd Behaviour as Social Action”, in TURNER, J.C., HOGG, M.A., OAKES, P.J., REICHER, S.D., WETHERELL, M.S., Rediscovering the Social Group: A Self-Categorization Theory. Oxford, Blackwell. SCARMAN, L, (1981), The Scarman Report: the Brixton Disorders 10-12 April 1981, Hamondsworth, Penguin. SIGHELE, S., (1892), La foule criminelle, essai de psychologie collective. Paris, Felix Alcan. SMELSER, N.J., (1962), Theory of Collective Behaviour, Londen, Routledge & Kegan Paul. STEVENSON, J., (1979), Popular Disturbances in England 1700-1870.London, Longman. TEIRLINCK, J. (2004), “Van de ‘handhaving en herstel van de openbare orde’ naar het ‘genegotieerd beheer van de publieke ruimte’”, in BOURDOUX, G., BERCKMOES, H., VANDOREN, A., Voor een verantwoorde, transparante en democratische politiezorg, Politeia, 95-118. VAN RYCKEGHEM, D., (1998), “Crowd Management in a Democratic Society. The Community Policing Option”. Paper voorgesteld op de conferentie “Crowd Management in a New Democracy”, Kwa Maritane. VAN RYCKEGHEM, D., (2000), “Safety and Security and Public Order: Putting Community Policing and Human Rights on the Agenda”. Paper voorgesteld op de conferentie “Public order and Community Policing: An Integrated Approach”, Brussel, 2000. VAN RYCKEGHEM, D., (2004), “Evaluatie van het politioneel beheer van grootschalige gebeurtenissen tijdens het Belgisch voorzitterschap van de EU (BELEUR 2001)”, Kluwer Handboek Politiediensten. Onderdeel gemeenschapsgerichte politiezorg. Afl 71, 241. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (1999), Conflict in Society: Policing in Partnership? Community Policing and Public Order Policing. Johannesburg, Centre for the Study of Violence and Reconciliation. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (2001), “Community Policing en haar politionele waarden”, Kluwer Handboek Politiediensten, Afl. 59, 65. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (2001), “Community Policing en het beheren van gebeurtenissen en de bescherming van personen, goederen en instellingen”, Kluwer Handboek Politiediensten, Afl 60, 45. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (2002), “N’oubliez jamais que vous êtes les rois de la rue….” In Duhaut, G. Ponsaers, P, Pyl, G., Van De Sompel, R. (red.), Voor verder onderzoek… Essays over de politie en haar rol in onze samenleving, Politeia, 693-725. VAN RYCKEGHEM, D. , HENDRICKX, E., (2006), “South Africa: from Police Force to Police Service. Managing Crowds in a New Democracy”, in GREENBAUM, C., VEER-

CPS 2011-1, nr. 18

177


MAN, P. , BACON-SHNOOR, N. (eds.), Protection of Children During Armed Political Conflict: A Multidiciplinary Perspective, Oxford-Antwerpen, Intersentia, 419-432. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (2007), “Police Leadership: A New Challenge”, IDASA, 2007. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., (2007), “South Africa: from Force to Service”, IDASA, 2007. VAN RYCKEGHEM, D., HENDRICKX, E., HUENS, C., (2003), Public Order: an International Comparative Study. Public Order in France, England and Wales, Northern Ireland and the Netherlands. Niet-gepubliceerd rapport. Brussel, Federale Politie, 200 p. WADDINGTON, D., JONES, K., CRITCHER, C., (1993), Flashpoints. Studies in Public Disorder, London & New York, Routledge. WILMOT, W. W., and J. L. HOCKER, (1998), Interpersonal conflict, Boston, Mass.: McGraw-Hill, 1998. WISLER, D., (1997), “Variation et impact des pratiques policières. Le cas de la Suisse », in, Les cahiers de la sécurité intérieure. Maintien de l’ordre, Paris, IHESI, 58-85.

178

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Een rel als stress-test in positionering: de noodzaak van blijvende verbinding voor de politie


Theo Jochoms* & Monique Bruinsma**1

Deze bijdrage bespreekt de resultaten van een studie uitgevoerd door onderzoekers van de Politieacademie, de Universiteit van Tilburg en IVA Beleidsonderzoek en Advies. Centraal staat de casus Ondiep. Begin 2007 overleed een bewoner van de Utrechtse wijk Ondiep door een politiekogel. Dit incident lokte ernstige ordeverstoringen uit, die politie en bestuur noopten tot krachtdadig ingrijpen. Zo werd de wijk tijdelijk afgegrendeld om inmenging van relschoppers van buiten wijk en stad te voorkomen. Cruciaal bij de afhandeling van de ordeverstoringen bleken personen die verbindingen konden leggen tussen verschillende actoren: die kunnen invoelen, contacten hebben en weten wat er speelt. Investeringen in die verbindende personen verdienen zich terug in tijden van spanningen.

1. Inleiding In tijden van stress komen we erachter hoe sterk relaties zijn en wat ze kunnen “dragen”. Dat geldt in een liefdesrelatie tussen twee personen, maar evengoed binnen de beroepsmatige context. Veelgehoord is dat in moeilijke tijden mensen bij elkaar gebracht worden. Dat kan. Maar als de basis niet goed is kan evengoed het omgekeerde gebeuren. In dit artikel gaat het over verbinding tussen mensen onder druk. En over het belang van het weten waar “je aan moet werken” in tijden van rust (zie b.v.: Mertens, et al., 2009, pag. 21 – 24). Psychologie van de koude grond? Dat zal, maar in de context van aandacht voor spanningen in buurten – het centrale onderwerp in dit Cahier – maakt die basale aandacht voor verbinding het verschil. We baseren ons op een analyse van een kortstondige, maar zeer stressvolle periode in de geschiedenis van één specifieke wijk in Nederland: de wijk Ondiep in de gemeente Utrecht. In deze zogenaamde krachtwijk (Ministerie van VROM, 2007; van den Brink, 2007) werd in 2007 een bewoner van de wijk doodgeschoten door een agent, waarna er in de wijk rellen ontstonden. De echte rellen begonnen pas toen hierbij ook voetbalhooligans aanhaakten. Dit leidde tot een hard politieel ingrijpen ten aanzien van de

*

Programmamanager Lectoraat Politieleiderschap en medewerker School voor Politie Leiderschap, Politieacademie Nederland ** Senioronderzoeker Veiligheid & Criminaliteit, IVA beleidsonderzoek en Advies CPS 2011-1, nr. 18

179

1e proef (c) Maklu Een rel als stress-test in positionering: de noodzaak van blijvende verbinding voor de politie

rellen. Tegelijkertijd moest hulp aan de familie van het slachtoffer worden geboden, moesten bewoners van de wijk worden beschermd en moest het geheel van acties leiden tot het dempen van de agressie richting de politie en andere overheidsinstanties en tot een goede basis voor de toekomst. Verschillende noties uit de organisatie- en beleidstheorie komen hierin samen: samen beleid maken, de organisatie als netwerk, ketensamenwerking, co-creatie, etc. (Bardach, 1998; Bos & Harting, red., 1998; Propper & Steenbeek, 1999; Brenters, 1999; de Bruijn & ten Heuvelhof, 1999; Duivenboden et al., red., 2000; Goldschmidt & Eggers, 2004, Vos, 2010). In een onderzoek uitgevoerd door onderzoekers van de Politieacademie, de Universiteit van Tilburg en IVA Beleidsonderzoek en Advies werd nagegaan of en hoe partijen elkaar hebben opgezocht, hoe er werd samengewerkt en hoe (en in hoeverre) daarbij dusdanig kon worden gepresteerd dat er gezamenlijk gewerkt is aan een afdoende reductie van spanningen (van den Brink & Bruinsma (red.), 2010). Het onderwerp van analyse betrof in het bijzonder de verbinding van de politie en het politiemanagement met anderen (Aardema, 2004; Visie op Politieleiderschap, 2008a,b,c). Het ging om de verbinding met de wereld buiten de politieorganisatie: met burgers en professionals in de betreffende wijk en met het openbaar ministerie (OM) en de gemeente als primaire veiligheidspartners. En het ging om verbinding met hooligans en met media. Ook is gekeken naar de verbindingen die belangrijk bleken binnen de politieorganisatie. De vraag die wij ons stellen in deze bijdrage is: welke verbindingen zijn van belang geweest tijdens de rellen in Ondiep en wat is de essentie van deze verbindingen?

2. Reconstructie van de gebeurtenissen Goed en wel betrof de periode van het schietincident tot en met de dag waarop de politiezorg weer back to normal kon een tijdpad van enkele dagen: van 11 maart tot en met 26 maart 2007.

2.1. Het schietincident Belangrijk om allereerst vast te stellen is dat er ten aanzien van het schietincident geen sprake was van een aanloop van oplopende spanningen tussen de agent die het dodelijk schot loste en de bewoner die hier slachtoffer van werd. De agent en het slachtoffer kenden elkaar niet. Wel was er in algemene zin bij de politie bijzondere aandacht voor een goede afhandeling van meldingen van jeugdoverlast en vechtpartijen in de straten waar het slachtoffer woonachtig was. Vooral zondagmiddag als bewoners terugkwamen van het voetbal was er nogal eens wat overlast. Ook nu leek er in eerste instantie “gewoon” sprake van overlastgevende jeugd. Twee motoragenten reageerden op meldingen van jeugdoverlast en van een vechtpartij. Daar aangekomen was sprake van een abrupte en onverwachte escalatie, waarbij een van de agenten bedreigend werd benaderd door een bebloede man met een mes. In de seconden die volgden ontstond er voor de agent een noodzaak om zichzelf te verdedigen. Hij schoot op korte afstand met afgewend hoofd, en trof de man, zoals al snel bleek, dodelijk.

180

CPS 2011-1, nr. 18


2.2. Direct na het incident Direct na het schietincident was de situatie uiteraard gespannen. Op straat verzamelden zich gealarmeerde buurtbewoners die hun kwaadheid over het gebeurde richting de politie uitten. Een aantal vrouwen was daarbij zeer emotioneel. Er waren verwijten en scheldpartijen richting de aanwezige politie. Van verstoringen van de openbare orde was echter geen sprake en rond een uur of één was de drukte geluwd; de meeste buurtbewoners gingen weer naar huis. Er was niets meer te zien. Rond vier uur ’s nachts rondde de politie haar werk af. Ondanks dat concrete incidenten in de avond en nacht uitbleven werd de situatie door direct betrokkenen als explosief ingeschat. Gevreesd werd dat de emotionele lading van de gebeurtenis de bestaande antipathie ten opzichte van de politie – die veel van de bewoners van Ondiep kenmerkt – mogelijk zou voeden. Daarnaast was bekend dat het slachtoffer een bekende was uit het FC-Utrecht circuit. Het rellen om te rellen tegen de politie was enkelen van hen mogelijk niet vreemd. Kortom, de situatie werd ondanks de relatieve rust meteen na het incident wel ingeschat als risicovol, waarop werd besloten specifiek inlichtingeninformatie in te winnen voor beter zicht op dreigingen. De twee dienstdoende wijkagenten en de districtchef gingen vervolgens “gewoon” in uniform de wijk in, om het gesprek met mensen in de wijk aan te gaan. “Mensen waren verdrietig en een beetje boos, maar ze kennen ons natuurlijk, dus we hebben gewoon gesproken”, zo geeft een van de wijkagenten aan.

2.3. De dag erna: rellen in de avonduren Die maandagavond kantelde de situatie inderdaad. Vanuit de Regionale Informatie Dienst (RID) kwam informatie door, dat zich zo’n honderd tot honderdvijftig personen zouden verzamelen in de wijk Ondiep. Personen die door de RID gelinkt werden aan lokaal bekende voetbalsupporters. Volgend op dit bericht werd het buurtonderzoek gestaakt, maar wel bleven de twee wijkagenten ter plekke om ontwikkelingen goed te kunnen volgen. De snelle aanwas van een door de straten “marcherende” groep overrompelde ook hen echter. De agenten liepen mee. Zij ervoeren de situatie als zorgelijk, maar niet als bedreigend. “Van jullie blijven we af” werd er gezegd. “Jullie zijn bekenden”. Toen de groep echter onrustig ging bewegen en uitwaaierde, escaleerde de situatie en werd deze ook voor de twee wijkagenten bedreigend. De agenten moesten rennen voor hun leven toen er met stenen werd gegooid. De situatie noodzaakte tot “opschalen”: besloten wordt tot inzet van een volledig geprotocolleerde Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO), tot terugtrekking van blauw met de platte pet en tot inzet van twee pelotons Mobiele Eenheid (ME) om verdere escalatie te voorkomen. De situatie was ernstig. In en rondom de wijk volgden die avond en nacht tal van vernielingen, brandstichtingen en geweldplegingen, vooral gericht tegen de politie. Er werd een voormalige politiepost (in die periode gedeeltelijk ingericht als een bureau Het Alternatief – Halt) in brand gestoken, er werden verschillende ruiten ingegooid en er werden een onopvallende politieauto en een ondergrondse papiercontainer in brand gestoken. Een brandweervoertuig dat kwam blussen, werd eveneens met stenen bekogeld en moest door de ME worden beschermd. En er waren berichten over dreigende brandstichtingen in een moskee en een schoolgebouw. Pas

CPS 2011-1, nr. 18

181


rond één uur ’s nachts werd het die nacht weer rustig in Ondiep, met nog ongeveer twintig personen her en der op straat in de wijk.

2.4. Een ingrijpend besluit: afsluiting van de wijk In de loop van de dinsdag kwam er steeds meer informatie door dat grote groepen zich zouden willen verzamelen om opnieuw rellen te veroorzaken. Vanuit andere dorpen en steden kwam informatie door dat zich ook daar voetbalhooligans verzamelden. Ook gaf een sociaal werkster uit de buurt het gerucht door dat er plannen waren om ten minste één politieman te doden, een signaal dat ook over het alarmnummer werd geuit. De driehoek nam op basis van de inlichtingeninformatie dinsdagmiddag een ingrijpend besluit. Er werd een aantal zware maatregelen genomen, gericht op het garanderen van de veiligheid van de bewoners en het terugbrengen van rust in de wijk. Een deel van de wijk werd van 18.00 tot 6.00 uur met hekken afgesloten, waarbij enkel aan buurtbewoners de toegang tot het afgesloten gebied werd toegestaan. Deze ingreep werd gesterkt door het uitdragen van de zero-tolerance-boodschap, onder andere door het cumulatief boetestelsel, waarbij de boetes per dag met honderd euro omhoog gingen, en een lik-op-stukbeleid. De maatregelen waren specifiek gericht op het aanpakken van mogelijke relschoppers die richting Utrecht en de wijk Ondiep wilden komen. Dit werd ook duidelijk richting de buurtbewoners gecommuniceerd. Er is ook scherp gelet op verdere informatiestromen in de wijk. Dit ging zover dat er zelfs een nieuwe term voor is geïntroduceerd: ‘roddelmanagement’. Hieronder werd verstaan: het achterhalen en verifiëren van ieder gerucht dat de ronde deed. Dankzij het plaatsen van de hekken (en de cameratorens) werd de situatie in Ondiep ‘overzichtelijk’ en kwam de controle terug in handen van de politie en de ME. Ook was het plaatsen van de hekken een duidelijk statement over wie de macht in handen heeft: het bevoegd gezag, en niet de relschoppers. Dinsdagavond en -nacht was er nog steeds onrust. Opnieuw waren er ongeregeldheden geweest en vernielingen aangericht, maar minder en minder ernstig dan op maandag. De afzetting van het gebied bleek goed te werken en maakte het mogelijk om veel van de onruststokers ook aan te houden: 136 personen kregen deze avond een proces-verbaal. 63,5% van deze personen was afkomstig uit de gemeente Utrecht, maar onder hen bevonden zich geen personen die woonachtig waren in het afgezette deel van Ondiep..

2.5. De rust weer terug Op woensdag 14 maart was de rust zodanig weergekeerd in Ondiep, dat de wijkagenten zich weer binnen de hekken konden vertonen. De grootschalige aanhoudingen van de avond ervoor en de afsluiting van de wijk hadden hun werk gedaan. De eerstvolgende stap die men bewust wilde maken was het herstellen van het contact met de bewoners. In de dagen erna bleef het rustig, ook tijdens een georganiseerde stille tocht op 15 maart in de wijk (waar 1500 tot 2000 personen aanwezig waren), de condoleancemogelijkheid op 16 maart, de crematie van het slachtoffer op 17 maart en ook rondom de voetbalwedstrijden van het weekeinde na het schietincident. Hoewel er geen informatie was die erop wees dat het onrustig zou gaan worden is er ten aanzien van elk van deze

182

CPS 2011-1, nr. 18


gelegenheden wel vooruitgedacht in termen van scenario’s, zodat altijd alert gereageerd kon worden op negatieve ontwikkelingen. Zondagavond om 7 uur werd evenwel besloten om de SGBO-structuur in de toenmalige bezetting te ontbinden en het stokje vanaf de maandag erop weer over te gedragen aan het district Utrecht-Noord. Daarbij werd overigens wel afgesproken om enkele extra maatregelen te nemen om een potentieel afglijden van de situatie in de gaten te kunnen houden.

3. Analyse van interacties en interventies Het potentiële netwerk waarin de actoren van een wijk zich altijd bevinden, werd door het schietincident plotseling geactiveerd. Gebeurtenissen volgden elkaar snel op. Zijn de verhoudingen in een wijk normaliter al complex (Wilson, 1987; Bruinsma & Bernasco (red.), 2004; Ministerie van VROM, 2007; van den Brink, 2007), tijdens dergelijke rellen wordt dat beeld allengs vijandiger, dynamischer en complexer. De verbindingen worden op de proef gesteld: het vraagt van de politie het uiterste ten aanzien van positionering.

3.1. Interventies Met betrekking tot de respons op de rellen in Ondiep pakten een aantal zaken goed uit. Kern van het succes bleek hier de mogelijkheid van het toepassen van zowel een handhavende als een empathische strategie: acute de-escalatie van de situatie is het doel maar de bestaande structuren in Utrecht maakten het mogelijk om dit met inzet, behoud en onderhoud van essentiële relaties te doen. Het gaat om modern werken: netwerken, samen beleid maken, samen veiligheid creëren, om projectmatig werken, en tegelijkertijd om handhaven (Jochoms, et al., 2010, Adang et al., 2010). “Empathisch” werken is daarbij niet enkel op te vatten als het winnen van vertrouwen (vgl. Mertens, et al., 2009; van Hoorn, 2010) maar kent ook een heel duidelijk eigen doel, namelijk het optimaliseren van de informatiepositie. In feite werd in de Ondiep-casus het motto van de Nederlandse politie – ‘Waakzaam en Dienstbaar’– geconcretiseerd op alle niveaus in de organisatie (Politie in Ontwikkeling, 2005). Opgemerkt dient te worden dat Ondiep hier wellicht uniek in is geweest. De bewuste maandagavond was van een combinatie van beide strategieën nagenoeg nog geen sprake. Het geweld en de rellen vonden plaats in de wijk, door bewoners èn vooral van buiten de wijk komende voetbalhooligans in de avonduren. De politie had toen nog te weinig capaciteit. Weliswaar kreeg de kleine groep ME-ers de opdracht mee veel verbalen te schrijven, maar hier kwam de ME nagenoeg niet aan toe. En de wijkagenten moesten de benen nemen. Pas op de dinsdag konden beide strategieën gecombineerd worden. De wijk werd toen afgesloten en afgezet en beschermd tegen de rellen die – daardoor (!) – niet in de wijk, maar vooral daarbuiten plaats vonden. De omstandigheden om beide strategieën gecombineerd te hanteren werden als het ware gecreëerd door het fysiek, geografisch en temporeel scheiden van de rellen en de wijk.

3.2. Interacties In het vervolg worden de verbindingen behandeld die voor de situatie in Ondiep het belangrijkst bleken. Wat gebeurde er? Wat deed er toe? De verbindingen worden vanuit

CPS 2011-1, nr. 18

183


het perspectief van de politieorganisatie onderverdeeld in externe en interne verbindingen. Deze indeling vormt een leidraad bij de hierop volgende bespreking. • Externe verbindingen zijn er met de familie van het slachtoffer, de (bewoners van de) wijk Ondiep, de relschoppers, (overheids)instanties in de wijk en de media. • Intern zijn er verbindingen tussen de betrokken agenten bij het schietincident, de ME, wijkagenten, familierechercheurs en leidinggevenden. Deze verbindingen verschillen van elkaar wat betreft de centraal staande actoren, bedoelingen en impact. Ook zijn de verbindingen uiteraard geen vaste eenheden. Door de waarnemer kan een verbinding anders worden geïnterpreteerd dan door een participant. En participanten kunnen eveneens verschillen in hun interpretatie van de verbinding. Daarbij kan de aard van verbindingen door de tijd heen verschuiven: relaties kunnen verbeteren, of juist voorgoed of tijdelijk verbroken worden, verbindingen kunnen (tijdelijk) confronterend zijn, zelfs separatief, maar ook reparatief en leidend tot samenwerking (vgl. van den Brink, 2010, pag. 231 e.v.). Bij verbinding gaat het in essentie om interactie (Jochoms, 1997). Van Hoorn (2010) spreekt van betekenisvolle ontmoetingen.

3.3. Externe verbindingen

3.3.1. Vooraf: de wijk en het beleid De wijk Ondiep is wat veelal een typische ‘volksbuurt’ wordt genoemd (Mali & Vogel, 2010). Het is, getuige de interviews en de politiecijfers, een buurt van alcoholmisbruik, drugs (hennep), jeugdoverlast, wapenbezit en spanningen tussen autochtone en allochtone bewoners. Iets verder in het verleden, net na de eeuwwisseling, waren de cijfers en berichten over de wijk Ondiep bij de politie niet positief. Vanaf die tijd kreeg Ondiep aandacht bij de overheid. De intenties en inzet waren echter wisselend. Door gebrek aan capaciteit of wisselende leiding kon het beleid niet voortdurend of continu en eenduidig uitgevoerd worden. De importantie van het aangaan van relaties – tussen professionals onderling of tussen professionals en burgers – wisselde hierin mee. Er was sprake van een ‘economie van koppelingen’ (vgl. Mertens, et al., 2009, pag. 22). Dat wil zeggen dat bij elke investering in contact steeds kritisch werd bekeken wat een contact ‘kost’ en wat het ‘oplevert’. Gewoon, omdat er een schaarste is aan managementmiddelen tijd, geld, capaciteit, etc. Het herstellen of het opzetten van verbindingen was de afgelopen jaren in die zin continu kwetsbaar in Ondiep. De trend van de laatste jaren was positief. Voorafgaand aan het incident was de relatie tussen de burgers van de wijk Ondiep en de professionals in de wijk aan het verbeteren, zo geven respondenten aan. In 2007 was een plan van aanpak opgesteld (Jochoms, et al., 2010). Er kwam een helder jeugdbeleid voor de wijk, er werd een straatroofteam geformeerd, de capaciteit van de politie werd beter verdeeld, etc. Kortom: er werd wijkgericht gewerkt en er werd verbinding gecreëerd tussen politie, andere instellingen en de bewoners in de wijk. Dat laatste in de vorm van een door de gemeente georganiseerd buurtcomité. Ook werd een speciaal telefoonnummer ingesteld waarmee bewoners de politie snel kunnen informeren in geval van overlast. Belangrijk bij het realiseren van deze positieve wendingen waren de nieuwe districtschef van politie en de wijkmanager

184

CPS 2011-1, nr. 18


van de gemeente. Personen die in staat bleken werkelijk verbindingen te creëren, zo geven respondenten aan. Conclusie / leerpunt: het aangaan van verbinding met wijken als Ondiep is kwetsbaar. Hoewel capaciteit beperkt is, is het raadzaam met goede planningen en snelle opvulling van vacatures voortdurende verbinding met de wijk te behouden. Daarbij is niet alleen kwantiteit van belang, maar juist ook de kwaliteit van inzet. Dit soort wijken vraagt om gedreven en ervaren professionals die inzien en ook kunnen uitdragen dat relaties zich terugverdienen. 3.3.2. Verbinding met de familie van het slachtoffer De verbinding met de familie van het slachtoffer kent in de casus Ondiep verschillende gedaanten. In de eerste plaats was bij de politie in Ondiep bekend dat de echtgenote van het slachtoffer geruime tijd meldingen had gemaakt van overlast. Ook stond het slachtoffer te boek als ruziemaker, hoewel dit niet te staven was op basis van feitelijk verifieerbare data. De relatie met de familie doorliep verschillende fasen. Direct na het schietincident was de verbinding tussen de leden van de familie van het slachtoffer en politiefunctionarissen precair, gespannen en kwetsbaar. In de emoties na dit incident lijkt dit logisch. De eerste agenten die de woning van de familie binnen gingen werden fel en met harde hand het huis weer uitgezet. Kort daarna echter gingen weer twee politiemensen het huis van de nabestaanden binnen: om de familie bij te staan en in te lichten over het vervolg van het proces. Het ging om een rechercheur van de rijksrecherche en een bekende rechercheur uit Utrecht. De Utrechtse rechercheur bleek een belangrijke liaison. Hij was bekend met de familie en bleef de rest van de periode de vaste contactpersoon van de nabestaanden, in vaktermen: een familierechercheur. Deze familierechercheur drong er bij de familie op aan om zo snel mogelijk naar een andere locatie over te gaan. Dit om de te verwachten onrust bij de woning van belangstellenden te ontlopen en het verlies rustig te kunnen verwerken. De familie bleef dan gevrijwaard van mogelijk emotionele uitbarstingen bij hen in de straat. De familie gaf gehoor aan het advies. De mogelijk verstoorde relatie tussen politie en de nabestaanden werd op deze wijze al weer snel genormaliseerd. Een derde belangrijk contact volgde op de dinsdag, de tweede dag na het schietincident. De burgemeester en de korpschef brachten toen een condoleancebezoek op het ‘onderduik’-adres van de familie. Dit bezoek had uiteraard plaats uit medeleven, maar was zeker ook gericht op het herstellen van de verbinding met de familie. Het is niet bekend of de familie dit contact ook op deze wijze heeft ervaren. Wel kon ten aanzien van het vervolg steeds goed worden afgestemd met de familie, mede met hulp van de familierechercheur. Zo werd afgesproken dat de informatie die naar buiten ging eerst met de familie werd besproken en daarna pas met de rest van de wijk en de media zou worden gedeeld. De familie waardeerde dit ten zeerste. En later die week riep een familielid op tot rust.

CPS 2011-1, nr. 18

185


Conclusie / leerpunt: familierechercheurs zijn essentieel om ECHT contact te kunnen maken met nabestaanden bij ernstige incidenten. Zij zijn in staat alle belangen op een juiste manier richting de nabestaanden te communiceren, zodat beslissingen in goed overleg kunnen worden genomen. Het is een meerwaarde als de familierechercheur enige voeling heeft met de stad, en liever nog: met de wijk, waar deze opereert. Afgewogen dient te worden of dit ondersteund kan worden door bestuurlijk optreden of door interventies van leidinggevenden. 3.3.3. Verbinding met de wijkbewoners Aanvankelijk heerste er direct na het incident een gespannen sfeer met sommige wijkbewoners. Bij het huis ontstond een opstootje en later die nacht nog een keer. De politie moest extra personeel inzetten om de gemoederen tot bedaren te brengen. Zowel de politie als de andere overheidsinstanties probeerden continu in verbinding te blijven met de wijk: Zo gingen direct na het incident, op de maandagochtend, wijkagenten en de districtschef de wijk in en legden gemeenteambtenaren en professionals van welzijnsinstellingen contact met wijkbewoners. Ook was er veelvuldig telefonisch contact tussen de voorzitter van de bewonerscommissie en de politie en spraken wijkagententen met de familie van het slachtoffer in de wijk en met buurtbewoners. Deze contacten dienden om zicht te krijgen op de gevoelens die er leefden en om ruimte te geven aan het uiten van ongenoegens. Ook probeerde de politie te anticiperen op mogelijke openbare-orde-problemen. Samen met andere instellingen werd geprobeerd de informatiepositie op orde te houden en zoveel mogelijk mensen te spreken die zicht zouden kunnen geven op wat er leefde in de wijk. Deze informatiepositie bleek uiteindelijk zodanig effectief, dat de politie al voor het ontstaan van de rellen uit de wijk gewaarschuwd werd ‘dat er wat stond te gebeuren’. Ook leidde de goede verhouding die in de aanloopfase al was ontstaan er toe dat de wijkagenten en functionarissen van andere instellingen ook intuïtief al wel aanvoelden dat er ‘iets broeide’. Een derde situatie waaruit bleek dat de politie in verbinding wil blijven met de wijkbewoners is het moment dat de rellen dreigden uit te breken op maandagavond rond zeven uur. De wijkagenten bleven zo lang mogelijk in de buurt van de groep jongeren die de wijk in was getrokken. Ook jongeren uit de buurt relden mee. De wijkagenten volgden de groep. Duidelijk in het zicht. De plaatselijke rechercheurs en agenten die betrokken waren bij het buurtonderzoek verlieten de buurt daarentegen. Iets later vertrokken ook de wijkagenten uit de buurt, door de bedreigende situatie. Het vierde moment dat van belang bleek voor het herstellen van de verbinding ontstond toen werd besloten de buurt – enkele straten in Ondiep – af te grendelen met hekken en de doorgangen te laten bewaken door de ME. De tactiek zelf gold als een poging de verbinding met de wijk te herstellen. Immers, het geweld van de maandagavond was vooral afkomstig van mensen van buiten de wijk. Deze tactiek mocht niet door de media naar buiten worden gebracht of in een persconferentie, maar werd allereerst door middel van een brief van de driehoek aan de bewoners van de wijk kenbaar gemaakt. 186

CPS 2011-1, nr. 18


De brief werd bezorgd door medewerkers van de gemeente en informeerde over het handhavingsbeleid en de nadrukkelijke missie de wijk te beschermen voor reltoeristen van buiten (vgl. de Haan, et al., 2001; COT, 2001; DSP-groep, 2008). Op zich een boodschap die verbinding beoogde. Daarna werden er die week nog twee brieven in de wijk rondgestuurd. De eerste om te informeren over continuering van de tactiek van handhaving en over de stille tocht en de tweede over het weghalen van de hekken. Het organiseren van een wijkbijeenkomst op dinsdag werd afgeraden door de politie in verband een verondersteld gevaar voor de veiligheid. Ook hierover bestonden verschillende gedachten. Gericht op het herstellen van de relatie met de bewoners wilde de burgemeester graag een wijkbijeenkomst. Dit werd echter afgeraden door de politie vanwege gevaar voor de veiligheid van alle deelnemers aan zo’n bijeenkomst. Toch zijn de burgemeester, de wijkwethouder en een politiechef de wijk in geweest en is er (toen en hierop volgend) met bewoners gesproken. Het merendeel van de bewoners toonde begrip voor het afsluiten van een deel van de wijk. Woensdag keerde de rust weer terug. Na een rumoerige avond en nacht met veel aanhoudingen, gingen de wijkagenten weer de wijk in om de verbinding met wijkbewoners te herstellen. Zij kregen hierbij een bejegeningsprofiel mee met als gestelde missie het herstel van de relatie met de bewoners en het normaliseren van het toezicht. Meerdere momenten van verbinding volgden. Onder andere bij de later georganiseerde stille tocht in de wijk. De bewoners hadden de wens uitgesproken dat de burgemeester hierbij zou zijn. Maar dat bleek niet eenvoudig. Ook weer vanwege veiligheidsoverwegingen. Uiteindelijk heeft de loco-burgemeester met de wijkwethouder meegelopen. Later leidde dit overigens nog tot discussie vanwege een spandoek dat tijdens de tocht omhoog werd gehouden met de tekst: ‘Zinloos geweld vanaf vijf meter. Waarom?’ Het spandoek zorgde voor emotionele reacties binnen de politieorganisatie. Dit werd echter niet naar buiten gebracht. De reactie was een zakelijke, waarbij de focus lag op het steunen van de familie van het slachtoffer. Tevens werd met klem door politie, OM en bestuur benadrukt dat er géén sprake was geweest van zinloos geweld. Een heel ander aspect van verbinding met de bewoners in de wijk was ten slotte het buiten houden van de landelijke politiek. Natuurlijk komt ook de landelijke politiek op een dergelijke rel af. Er worden vragen gesteld, ook in de Tweede Kamer. Getracht is echter, mede uit overwegingen van verbinding met de wijk en met de eigen medewerkers, alles klein – lokaal – te houden. Bovendien: midden in de hectiek was er ook nauwelijks tijd voor rondleidingen met mensen uit de landelijke politiek. Hierbij bleek dat de beleidsdriehoek ook geleerd had van ervaringen die opgedaan waren rondom de vuurwerkramp in Enschede. Conclusie / leerpunt: houd de verbinding met de wijk “klein” door snel en direct met de omwonenden te communiceren, nog voordat zaken breder naar buiten gaan. Zorg voor een goede basisstructuur die hier ondersteunend aan kan zijn: zet agenten in die de wijk kennen (zorg ook dat die er zijn!), ken de actieve professionals in de wijk en schakel ook hen in voor communicatie met burgers, stimuleer de instandhouding van een overlegcultuur met bewoners, wees zichtbaar en benaderbaar voor wijkbewoners.

CPS 2011-1, nr. 18

187


3.3.4. Verbinding met de media Al snel na het incident werd in de beleidsdriehoek een gezamenlijke inhoudelijke strategie afgesproken en werd afgesproken om eensgezindheid naar buiten toe te betrachten. Ook werd door de communicatieafdelingen van gemeente, politie en OM een gezamenlijke communicatiestrategie uitgewerkt. De weg ernaartoe was niet zonder onenigheden, maar ook hier werd achteraf gesteld dat het gezamenlijke optreden een succes is geweest. Ten opzichte van de pers bestaat vaak een negatieve houding. De politie vindt de pers vaak stemming makend en negatief, zo ook ten tijde van de rellen in Utrecht. De media schetsen een beeld van het incident, van de politiemedewerker en van de politie in het algemeen. Ook schetsten de media in die week en weken daarna beelden over rellen en over achterstandswijken. Hieraan werd ook ‘meegewerkt’ door burgers en soms ook door politie, het OM of gemeente. Er waren burgers die de media voedden met verhalen over de negatieve toestanden in de wijk, terwijl diezelfde burger na de beelden op de televisie of verhalen op of in andere media, weer overdroegen dat het nou ook weer niet zó erg gesteld was met hun wijk. In de ogen van de betrokken professionals in de casus Ondiep waren de nuances in de media vaak zoek. Dit werd ook gevoed door de positie van politie en justitie hierin, die “in het belang van het onderzoek” ook terughoudendheid moeten betrachten in hun mededelingen. Toch werden de media in de Ondiep-casus ook bewust opgezocht, bijvoorbeeld tijdens persconferenties. De beleidsdriehoek probeerde op die momenten aan te geven wat de strategie was die men volgde. Men was zich bewust van de kracht van de media in het opbouwen, maar mogelijk ook afbouwen van spanningen. Conclusie / leerpunt: blijf er als beleidsdriehoek bewust van dat niet iedereen de gebeurtenissen op dezelfde wijze waarneemt en houd goed contact met journalisten om – liefst ‘live’ – te spreken over de nuance van het verhaal. Toon ook ieders bijdrage aan gerealiseerde verbetering en spreek over afwegingen, zodat helder is dat sprake is van een lastige problematiek waar men op een serieuze wijze mee omgaat.

3.3.5. Verbinding met voetbalhooligans en relschoppers De verbinding met de hooligans is van een andere orde dan de andere verbindingen. Ook hier bleek men profijt te hebben van eerdere investeringen en onderhoud van relaties; in dit geval gericht op het toegespeeld krijgen van bruikbare informatie. Meteen de dag na het schietincident werd besloten de informatiepositie “optimaal open” te houden in verband met reltoerisme. De informatiepositie rondom de voetbalsupporters en de hooligans leidde tot de waarschuwing op maandagavond rond 19.00 uur dat er voetbalsupporters onderweg waren en dat die mogelijkerwijs voor onrust zouden gaan zorgen in Ondiep. De informatiepositie leidde er ook toe dat er uit andere steden en dorpen signalen kwamen dat zich ook daar mensen verzamelden die bekend zijn van voetbalhooliganisme. Ook in die plaatsen maakten zij zich op voor de rellen in Utrecht. Dit leidde tot maatregelen van andere politiekorpsen en andere diensten, zoals bijvoorbeeld de spoorwegpolitie.

188

CPS 2011-1, nr. 18


Conclusie / leerpunt: zorg voor een goede structurele informatiepositie ten aanzien van potentiële onrustveroorzakende groepen. Weet ook via welke personen de informatiepositie snel kan worden opgeschaald. Goede informatielijnen zijn er niet via protocollen maar zijn het resultaat van strategische investeringen in relaties “die er toe doen”. 3.3.6. Verbinding met “wijkprofessionals” Ook de professionals die in de wijk Ondiep werkten, hadden een cruciale rol bij de aanpak rond de rellen in Ondiep. Het ging hierbij om mensen werkzaam bij instanties als welzijnsorganisaties, volkshuisvestingsorganisaties, gezondheidszorgorganisaties, juridische organisaties, gemeentelijke organisaties, etc. Er was – en is – sprake van legio contacten van de politie met deze en andere wijkprofessionals. Twee zaken vielen op waar het de casus Ondiep betreft (de Graaf, 2010). In de eerste plaats dat wijkprofessionals aangaven dat er ten aanzien van Ondiep de laatste jaren, tegen alle pleidooien in, juist gekort was op de capaciteit en fysieke aanwezigheid van professionals in de wijk. Zij benadrukten de ‘spaghetti’ aan problemen in de wijk Ondiep. Het incident stond in hun ogen echter op zich en leidde niet tot een versterking van frustratiegevoelens maar eerder tot een versterking van hun betrokkenheid en van hun samenwerking met de politie en de bewoners. Wijkprofessionals spraken positief over de politie en over de contacten die zij hebben met bewoners en geven aan mede hierom bewust niet meegelopen te hebben met de stille tocht. Ook gaven wijkprofessionals aan een positief na-effect te hebben ervaren van de ongeregeldheden. Het contact met de bewoners werd er door verbeterd en dingen kwamen sneller van de grond. Zij gaven ook aan dat de extra middelen van het Rijk voor probleemwijken daarbij behulpzaam waren. Conclusie / leerpunt: besef dat aangaan van een verbinding in een netwerk ten aanzien van wijken niet vrijblijvend is en om voortdurend onderhoud vraagt. Wanneer politie en andere wijkprofessionals een gedeeld beeld hebben van de problemen in de wijk, of hun verschillen in beelden met elkaar delen, en bovendien eerlijk spreken over mogelijkheden van hun bijdragen, dan kan zelfs een stressvolle situatie de relatie met bewoners versterken.

3.3.7. Verbinding tussen leden van politie (ook andere korpsen), OM en gemeente Op de ochtend na het schietincident was er contact tussen gemeente, OM en politie en ’s middags kwam de (beleids)driehoek bij elkaar om het incident te bespreken. Met name de potentieel emotionele lading noopte tot het serieus nemen van de situatie. Die ochtend had de politie al contact gehad met de politie in ’s-Hertogenbosch in verband met rellen die daar jaren geleden hadden plaats gevonden in de Graafsewijk. Hetzelfde gold voor het OM en de gemeente. Bij alledrie was er alertheid op het fenomeen ‘reltoerisme’. En in verband daarmee werd onder andere de informatiepositie van de inlichtingendiensten verbreed.

CPS 2011-1, nr. 18

189


Die maandagavond, vlak na het uitbreken van de rellen, kwam de driehoek weer bijeen om maatregelen te nemen en ook ’s nachts kwamen zij weer bij elkaar. Die hele week erna waren er eveneens regelmatig contactmomenten om het beleid en de strategie te bepalen. Het beleid werd gericht op het verbinden van twee strategieën: handhaven en empathie. Op beide strategieën werd hoog ingezet. De handhavingstrategie met het inrichten van een Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) ging over naar opschaling tot het hoogste niveau. De strategie van empathie naar de wijk(bewoners) kreeg ook steeds prioriteit, met als aandachtspunten: hoe wordt de wijk geïnformeerd, hoe wordt zij betrokken? Bij alle drie instanties heerste na afloop, ondanks meningsverschillen die er altijd zijn, tevredenheid over het handelen tijdens de gehele week. Dit kwam door openheid in communicatie, door scherp te zijn op de inhoud en tevens de relatie goed te houden, door het goed invullen van de rollen, door professionaliteit en door dienend te zijn naar het op te lossen probleem en naar elkaar: het gaat om aspecten van vertrouwen. Conclusie / leerpunt: in het driehoeksoverleg komt informatie bijeen en worden beslissingen genomen over interventies. Essentieel daarbij is: 1. Het snel opbouwen van een gedeeld beeld van de aard van de problematiek, 2. Ervaring betrekken, 3. Vertrouwen hebben in elkanders expertise en professionaliteit. 4. Eenheid vertonen naar de organisaties en naar buiten (met name media). 5. Zorgen dat afspraken worden nagekomen in de eigen organisatie en maak het mogelijk elkaar aan te spreken.

3.4. Interne verbindingen Verbinding is er niet alleen naar andere instanties toe, maar ook intern – in de organisatie – is verbinding van belang. Wat naar buiten uitgestraald wordt, , dient terug te komen in (voor medewerkers herkenbaar te zijn in)_beslissingen en handelingen, op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Dit om de interne geloofwaardigheid en het interne vertrouwen te bevorderen. Hierbij kan een vergelijk gemaakt worden met de contingentietheorie in organisatiestudies (vgl. Burton & Obel, 2004). De wijze van het leggen van interne verbindingen dient namelijk de externe strategie, en vice versa. Dit is van belang voor leiding geven en management. En dit is van belang voor de uitvoering.

3.4.1. Verbinding via de SGBO-structuur De verbindingen die intern nodig waren om de handhavende strategie te kunnen realiseren zijn gebaseerd op strakke communicatie. Deze wijze van handelen benadert wellicht het traditionele beeld van het leger. De uitvoerders op straat, de ME, dienen eenduidig (uitputtend, uitsluitend) geïnformeerd te worden over wat te doen. De politie beschikt hiertoe over vastomlijnde procedures, protocollen, draaiboeken, werkbeschrijvingen en organisatiestructuren ten aanzien van het optreden bij rellen en incidenten. Deze zijn neergelegd in dynamische handboeken, waarbij de inzet afhankelijk is van de ernst van het incident (met het Referentiekader conflicten crisisbeheersing 2002 als startpunt). Als de situatie het vraagt kan er altijd van worden afgeweken, maar uiteraard zijn deze protocollen wel leidend. Informatie is de kern van het politiewerk op dit front. Politiemensen op alle niveaus worden (long life) getraind om de rollen

190

CPS 2011-1, nr. 18


en posities te vervullen om de doelen (handhaven en de-escaleren) van conflicten crisisbeheersing te halen. Echter, zoals verschillende respondenten in het onderzoek naar de casus Ondiep aangaven: met protocollen en draaiboeken op zich doe je niets: het gaat om de mensen die er invulling aan geven (Jochoms, et al. 2010). Sommige dingen gaan daarbij op de automatische piloot: het inschakelen van de burgemeester, het inschakelen van de rijksrecherche, het inschakelen van voldoende mensen op het plaats delict en realisatie van het PD-management, het inschakelen van de plaatselijke recherche om gebeurtenissen te onderzoeken, het inschakelen van de rijksrecherche, het inschakelen andere korpsen en steun, etc. etc. Veel gebeurt volgens de gecoördineerde regionale incidentenbestrijdingsprocedure (GRIP). De SGBO structuur stelt de kaders vast. Specifieke situaties ‘op straat’ maken duidelijk hoe intuïtief het vak uiteindelijk toch haar invulling krijgt, wat ook weer de strakheid van de organisatie ervan relativeert. Zie bijvoorbeeld de volgende situatie in Ondiep. Op de maandagavond werden wijkagenten achterna gezeten in de wijk. Een van de agenten werd ingesloten in een achteraf-pad tussen de huizen. Hij kon kiezen tussen het trekken van zijn wapen (en wellicht nóg een schietincident) veroorzaken en ‘overgave’. Hij koos voor het laatste, hetgeen op dat moment de juiste keuze bleek omdat de jongelui die hem achterna zaten na het gooien van een steen afdropen. Maar het blijft ongewis. Wie weet wat er was gebeurd bij nog een schietincident? Dit soort momenten en incidenten hebben een belangrijke betekenis voor het vak van politie en zijn ook belangrijk voor het verloop van de gebeurtenissen. Verbindingen worden in dit soort situaties snel gelegd. Er is dan sprake van een geheel ander type verbinding als eerder besproken: politiemensen zijn dan ‘in verbinding met het vak’. Conclusie / leerpunt: weet hoe protocollen tot op straatniveau doorwerken en investeer in de continue ontwikkeling en training van 1. professionalisering en protocollen, 2 professionele intuïtie, en 3. betrokkenheid bij wijken.

3.4.2. Verbinding met de twee motoragenten en de rest van de politieorganisatie De motoragent die had geschoten is naar een bureau gebracht. Deze werd direct opgevangen door collega’s en leidinggevenden op dat bureau. Zijn collega motoragent moest nog achterblijven, hoewel ook hij liever naar het bureau was gegaan. Het scheiden van de twee was een bewuste strategie. Op deze manier konden hun verhalen van de gebeurtenissen gescheiden worden opgetekend. Gedurende de week kwam een dergelijke empathische strategie vaak voor: wijkagenten die werden opgevangen, ME-ers die werden opgevangen, leidinggevenden die werden opgevangen, etc. Over en weer werd er druk gepraat en konden emoties in het algemeen hun plek krijgen. Maar ook hier gold dat empathie eveneens bedoeld was om informatie te vergaren.

CPS 2011-1, nr. 18

191


Naast de handhavende strategie was er ook een empathische strategie. Extern maar ook intern, zoals eerder al aangegeven. Natuurlijk was handhaven noodzakelijk en natuurlijk gingen protocollen werken. Maar tegelijkertijd, en eigenlijk naast de handhavende organisatie van het SGBO was er sprake van de empathische strategie van de leidinggevenden naar de mensen in de eigen organisatie. De gehanteerde taal is hierbij sprekend. Het SGBO werd geleid door een Algemeen Commandant (AC). De empathische strategie werd geleid door de (districts)chef van het district Utrecht-Noord. Gerelateerd aan de twee strategieën was er in Utrecht ten tijde van de rellen in Ondiep dus sprake van twee typen chefs: de handhavende chef in de SGBO-structuur en de empathische chef in de reguliere organisatie. De verbindingen met betrekking tot de interne empathische strategie liepen via de ‘normale’ kanalen van beleidsteam, districtschef naar de teams en de medewerkers – en vice versa. De handhavingsstrategie liep via daarvoor specifiek open ingerichte (projectmatig aandoende) protocollen, procedures en projectorganisatie: de SGBO. Hieruit bleek ook dat dergelijke ‘extreme’ handhavingstrategieën niet zo vaak voorkomen. Een SGBO kan worden gezien als een projectorganisatie die in het leven wordt geroepen bij calamiteiten. Net zoals een TGO (Team Grootschalige Opsporing) dat is met betrekking tot opsporingsprocessen bij kapitale delicten. Bij het beleidsteam op strategische niveau kwamen beide strategieën, en de bijbehorende rollen, de procedures en communicatielijnen, samen. In het algemeen geldt dat de projectorganisatie een tijdelijke plaats in neemt, in de reguliere lijnorganisatie (Bos & Harting, 2001). Conclusie / leerpunt: in een crisissituatie moeten politieleidinggevenden in hun eigen organisatie niet alleen weten welke protocollen gelden voor een goede organisatie van interventies, maar moet ook de wisseling van emoties worden “georganiseerd”. Niet alleen om individuele problemen goed op te kunnen vangen, maar ook als essentieel onderdeel van informatiebundeling.

3.5. Positioneren en het belang van politie in blijvende verbinding Een stressvolle situatie legt druk op relaties, op verbindingen. De rellen in Ondiep waren een stressvolle situatie voor de relatie van de politie met de buitenwereld (de wijk Ondiep zelf, bewoners en familie, andere wijken en de stad Utrecht, Nederland, en in overdrachtelijke zin: de rol en functie van de politie in de maatschappij). De rellen waren ook stressvol in de organisatie. De stress wordt nog eens verhoogd doordat de politie op veel fronten als in een glazen kaasstolp werkt; iedereen kan meekijken. Het politieoptreden extern is daarmee transparant naar iedereen, maar het gebeurt niet in het zicht van leidinggevenden. Een extra verhogende stressfactor is wellicht dat de huidige maatschappelijke omgeving maakt dat fouten eigenlijk niet gemaakt mogen worden. Op gemaakte fouten wordt genadeloos afgerekend (zie ook Hoek van Holland). Een rel als in Ondiep in maart 2007 is een proeve van positionering voor de politie. Hoeveel kan een verbinding hebben en welke keuzen worden gemaakt om ‘positie te houden’? Met nadruk wordt gesteld dat het hier om een enkele case-study gaat. Wij zijn echter van mening dat de aanbevelingen en conclusies verder reiken dan deze ene casus. Wat we van Ondiep kunnen leren, is dat permanente verbinding van belang is. Niet alleen

192

CPS 2011-1, nr. 18


tijdens dergelijke rellen (de periode van een proces van eruptie), maar ook, of juist, in perioden daaraan voorafgaand en daarop volgend. Verbinding betekent niet alleen dat er aan een relatie gewerkt wordt, maar ook dat inhoudelijke keuzen van belang zijn. Verbinding is geen doel op zich: positie houden wel. In de paragrafen worden meerdere aanbevelingen gedaan over het aangaan van verbinding. 3.5.1. Verbinding van buiten en binnen Bij de rellen in Ondiep leek het er op dat alle relevante actoren de juiste dingen deden (meesterschap) en de dingen juist deden (vakmanschap). Dat geldt voor de motoragenten, de wijkagenten, de rechercheurs, en leden van de ME, en ook voor de leidinggevenden zoals de districtschef en de leden van de korpsleiding in de driehoek. Allemaal hebben zij, achteraf gezien, cruciale verbinding gemaakt tussen wat extern nodig was en wat er gedaan kon worden. Soms na analyse, soms intuïtief, maar steeds werd een probleemformulering gevolgd door een adequate handeling. Leidinggevenden zorgden veelal voor het goede klimaat waarin niet alleen intern gerichte empathie maar ook extern gerichte empathie kon ontstaan. Dienders maakten veelal juiste keuzen en handelden juist. Er werd daarbij van buiten naar binnen geredeneerd met de boodschap van veiligheid voortdurend in het achterhoofd. Niet: ‘wij komen hier vertellen wat veiligheid betekent en wij zullen wel even komen vertellen hoe dat bereikt kan worden’, maar: ‘al samenwerkend (via interacties) willen wij op basis van een dialoog veiligheid creëren.’ Dan doet de politie ook een appèl op bewoners en op instanties: ‘Voorzie ons van informatie, meld overlast. Wij zijn in principe gelijkwaardig, maar als het moet treden wij wel degelijk handhavend op. Daartoe hebben wij al enige bevoegdheden.’ Verbinding wil dus, in de eerste plaats, in het geheel niet zeggen dat niet gehandhaafd kan en mag worden. Verbinding is niet ‘soft’. Verbinding past niet alleen binnen de taak van hulpverlening. Voor handhaven en opsporen is ook verbinding nodig. Verbinding is, in de tweede plaats, de essentie van politiewerk in een democratische netwerksamenleving. Bij verbinding intern en extern hoort onderlinge kritiek. Daarbij hoort een volwassen gesprek, wederzijdse transparantie en wederkerige responsiviteit. Allemaal voor het goede resultaat en effectiviteit. Maar verbinding hebben op zich is, in de derde plaats, ook niet genoeg om het goed te doen. Zo had de familierechercheur bijvoorbeeld een goede relatie kunnen hebben, maar toch foute beslissingen kunnen nemen. Toch kan uit de Ondiep-casus geconcludeerd worden, dat ook bij onderlinge spanningen of onverwachte wendingen in of na een crisis goede relaties voor veerkracht zorgen. “Samen” wordt gezorgd voor oplossingen. Hoewel wij menen dat politiewerk verder gaat dan dat, benadrukt de casus Ondiep het belang van wijkgericht werken. Een specifieke relatie heeft de politie altijd met de media. Enerzijds is er veel wantrouwen en argwaan naar een – in de ogen van menig diender – altijd negatief neergezet beeld. Aan de andere kant zijn de media onmisbaar geweest bij het uitdragen van de dubbele strategie. De werkelijkheid met betrekking tot de media is – overigens niet alleen bij politie, maar ook bij bewoners en andere instanties – ambigu. Dat komt door de niet eenduidige boodschap die men zelf heeft. De ene keer kan men de media missen als kiespijn, de andere keer zijn de media hard nodig. Beseft moet worden dat media geen passief doorgeefluik zijn van politie-informatie. Media creëren hun eigen beelden en niet alle media doen dat op dezelfde wijze. Ondiep heeft geleerd dat media een positief

CPS 2011-1, nr. 18

193


en negatief effect kunnen hebben voor ontwikkelingen tijdens rellen (zie ook elders in dit tijdschrift). De keerzijde is dus dat media er soms belang bij hebben verschillen te benadrukken, waar de politie of een andere overheidsinstantie eenheid wil benadrukken, en vice versa. 3.5.2. Verbinding tussen hoog en laag Een stressvolle gebeurtenis is niet alleen extern, in relatie tot de maatschappelijke omgeving een test, maar ook intern, in de organisatie. Zojuist werd gesteld: intern gerichte empathie is een voorwaarde voor extern gerichte empathie. Omgekeerd geldt het ook: extern gerichte empathie dient gevolgd te worden door intern gerichte empathie: empathie voor familie en bewoners betekent ook empathie en begrip voor dienders en partners in het netwerk of de keten. Ook al staan relaties af en toe op gespannen voet met elkaar. Extern handhaven betekent intern (waarschijnlijk) eenheid van bevel. Ook hier is in de bewuste relweek aandacht aan besteed. Tijdens de rellen in Ondiep, tijdens de stressvolle situatie, ontstond een zekere harmonie, zo lijkt het, tussen de strategieën van handhaven en empathie. Cruciaal is de informatiestroom in de organisatie, lateraal en verticaal. Ook de basis van de organisatie dient gebriefed te worden over de strategie, liefst nog voordat de pers wordt ingelicht. Ook de op de strategie volgende tactische en operationele beslissingen moeten worden afgestemd. Maar evengoed moet de informatie die wordt verzameld in het SGBO en op straat en door RID etc. op het juiste tijdstip op de juiste (beslissings)plaats op het juiste niveau in de organisatie belanden. Verbinding is dus niet voorbehouden aan leidinggevenden of chefs. Verbinding is ook van de uitvoerders in de handhaving en opsporing op straat. En verbinding is ook van belang voor politiemensen achter het bureau: de analisten, beleidsmedewerkers, informatiemedewerkers, etc. 3.5.3. Verbinding van strategieën, op een hoger abstractie-niveau Bij leidinggevenden is de reikwijdte verder of de horizon anders dan bij mensen in de uitvoering. Op leidinggevend niveau worden de strategieën en tactieken ook conceptueel vorm gegeven. Het verloop van rellen is grillig en de uitkomsten in zekere zin onvoorspelbaar. Verbinding maken en positioneren is mensenwerk. Het kan altijd fout gaan. Slechts een klein en zeer beperkt deel van het politiewerk bestaat uit actief handhaven van weten regelgeving met gebruik en inzet van geweld, en in ME-verband. De rellen in Ondiep, in relatie tot perioden daarvoor of daarna, laten dat zien. Weliswaar is het afzetten en handhaven in de stad belangrijk, maar dat gebeurt niet 24 uur per dag. Ook niet gedurende de rellen in Ondiep. Grote delen van de dag is er rust, maar weliswaar waakzaamheid. Gedurende actie is ‘unity of command’ en directief of hiërarchisch sturen een must. De commandant beslist en de diender voert uit. In perioden van rellen is de handhavende actie in tijd nog omvangrijk. Maar in de perioden daartussendoor niet. Dan kunnen andere stijlen van leiderschap worden gehanteerd. Dan is verbinding in de vorm van het volgen van protocollen en van aangeleerde professionaliteit van belang. De strategie van handhaven en van empathie zijn beide van belang geweest bij de respons op de rellen in Ondiep, zowel extern als intern. In tijden van stress is dat noodzakelijk, maar in tijden van rust evenzo. Ook in rustiger tijden zal de wijkagent moeten ‘schrijven’ (vgl. Jochoms, et al., 2006; Sey & Jochoms, 2007). Ook in rustiger tijden zal handhaving gepaard dienen te gaan met empathie. De voortdurende vraag van

194

CPS 2011-1, nr. 18


positionering – positie houden – maakt dat verbinding geen vraag, maar een antwoord is. En verbinding wordt gevonden in de combinatie van empathie en handhaven. In de verbinding – op deze manier toegepast – ontstaat gezag.

Bibliografie AARDEMA, H. (2004). Verbindend leiderschap. Inspiratie voor leren en veranderen bij de overheid, Den Haag, (Reed Business) Elsevier Overheid / InAxis ADANG, O., H. QUINT & R. VAN DER WAL (2010). Zijn wij anders? Waarom Nederland geen grootschalige etnische rellen heeft, Apeldoorn, Politieacademie, Den Haag, Reed Business. BARDACH, E., (1998). Getting agencies to work together. The practice and theory of managerial craftsmanship, Washington D.C., Brookings Institution Press. BOS, J. & E. HARTING (eds), (1998). Projectmatig creëren, Schiedam, Scriptum Books. BRENTERS, M. (1999). De organisatie als netwerk, Alphen aan den Rijn, Samsom, Alphen. BRUIJN, J.A. de, & E.F. TEN HEUVELHOF (1999). Management in netwerken. Utrecht: Lemma. BRINK, G.J.M. VAN DEN (2007, red.). Prachtwijken?! De mogelijkheden en beperkingen van Nederlandse probleemwijken, Amsterdam, Uitgeverij Bert Bakker. BRINK, G.J.M. VAN DEN & M.Y. BRUINSMA (2010, red.). Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap / Politieacademie en Tilburg, Universiteit Tilburg / IVA. [Politiekunde, nr. 29] BRUINSMA, G.J.N. & W. BERNASCO (2004, red.). De stad en sociale onveiligheid. Een stage-of-the-art van wetenschappelijke kennis in Nederland, Leiden, NSCR/Universiteit Leiden. BRUINSMA, M., M. SIESLING, T. JOCHOMS & M. VAN DE KLOMP (2010). Kroniek: reconstructie van de gebeurtenissen van maart 2007 in Ondiep., in: BRINK, G.J.M. VAN DEN & M.Y. BRUINSMA (2010, red.). Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap / Politieacademie en Tilburg, Universiteit Tilburg / IVA, pag. 25 – 48. BURTON, R.M. & B. OBEL (2004). Strategic Organizational Diagnosis and Design: Developing Theory for Application, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers. COT (Crisis Onderzoeks Team) (2001). Bossche avonden. Onderzoek naar de onregelmatigheden in ’s-Hertogenbosch, Alphen aan den Rijn, Samson. DSP-GROEP (2008). Maatschappelijke onrust. Analysemodel, Amsterdam, DSP-groep. DUIVENBODEN, H.P.M. VAN, M. VAN TWIST, M. VELDHUIZEN & R. IN ‘t VELD (red., 2000). Ketenmanagement in de publieke sector, Utrecht, Lemma.

CPS 2011-1, nr. 18

195


GOLDSCHMIDT, S. & D. EGGERS (2004). Governing by Network – The New Shape of the Public Sector, Washington D.C., Brookings Institution Press. GRAAF, L. DE (2010). Verhalen van professionals over het schietincident., in: BRINK, G.J.M. VAN DEN & M.Y. BRUINSMA (2010, red.). Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap / Politieacademie en Tilburg, Universiteit Tilburg / IVA, pag. 65 – 82. HAAN, W.J.M. DE, A.M. VAN DER LAAN & J.A, NIJBOER (2001). Escalatiescenario’s bij openbare ordeverstoringen. Een onderzoek naar de relatie tussen politie en jongeren in de Oosterparkbuurt in Groningen en het Overtoomseveld in Amsterdam na de ongeregeldheden 1997 – 1998., Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. HOORN, J. VAN (2010). Sturen op vertrouwen. Goed leidinggeven aan goed politiewerk, Amsterdam, Boom. JOCHOMS, T. (1997). Aan façades voorbij. Interactief handelen in een context van financiële schaarste bij enkele Nederlandse Gemeenten, Delft, Eburon. JOCHOMS, M.; F. VAN DER LAAN, W. LANDMAN, P. NIJMEIJER & A. SEY (2006). ‘Op prestaties gericht. Over de gevolgen van prestatiesturing en prestatieconvenanten voor sturing en uitvoering van het politiewerk.’; Apeldoorn / Den Haag, Politie & Wetenschap / Elsevier Overheid [Politiewetenschap, nr. 32c.] JOCHOMS, T. M. VAN DE KLOMP, M. BRUINSMA & M. SIESLING (2010). Handhaven en empathie. Het verhaal van de veiligheidsdriehoek en een duiding van zijn optreden., in BRINK, G.J.M. VAN DEN & M.Y. BRUINSMA (2010, red.). Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap / Politieacademie en Tilburg, Universiteit Tilburg / IVA, pag. 121 – 168. MERTENS, F., T. JOCHOMS & M. ZONNEVELD (2009). Leiderschap: wat gebeurt er? Situaties uit de actuele politiepraktijk, Warnsveld / Apeldoorn, Politieacademie. Met medewerking van E. Bout en M. van de Klomp. MALI, B. & G. VOGEL (2010). ‘Relwijken’ in kaart gebracht, in BRINK, G.J.M. VAN DEN & M.Y. BRUINSMA (2010, red.). Rellen in Ondiep. Ontstaan en afhandeling van grootschalige ordeverstoring in een Utrechtse achterstandswijk, Apeldoorn, Politie & Wetenschap / Politieacademie en Tilburg, Universiteit Tilburg / IVA, pag. 169 – 208. MINISTERIE VAN VROM (2007). Actieplan Krachtwijken. Van aandachtwijk naar krachtwijk, Den Haag, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu / WWI. PRÖPPER, I. & D. STEENBEEK (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders, Bussum, Uitgeverij Coutinho. RAAD VAN HOOFDCOMMISSARISSEN, projectgroep Visie op de Politiefunctie (2005). Politie in Ontwikkeling. Visie op de politiefunctie, Den Haag, NPI. SCHOOL VOOR POLITIELEIDERSCHAP – SPL-KERNTEAM – (2003). Kerncompetenties voor strategisch leiderschap, Warnsveld, Politieacademie. SCHOOL VOOR POLITIELEIDERSCHAP – SPL – (2008). Visie op politieleiderschap. De herontdekking van een waardevol ambt, Warnsveld: Politieacademie. [onder auspiciën van Leon Kuijs & Kees Buijninck]

196

CPS 2011-1, nr. 18


SCHOOL VOOR POLITIELEIDERSCHAP – SPL – (2008). Visie op politieleiderschap. Waaraan ben ik dienstbaar, waarvoor moet ik waken?, Warnsveld, Politieacademie. [onder auspiciën van Jan Nap] SCHOOL VOOR POLITIELEIDERSCHAP – SPL – (2008). Visie op politieleiderschap. Politieleiderschap: verbinding bovenstroom en onderstroom, Warnsveld, Politieacademie. [onder auspiciën van Harry Aardema] SEY, A & T. JOCHOMS (2007). ‘Naar intelligent presteren. Uitdagingen voor politieleiders bij sturing met prestaties,’ in Tijdschrift voor veiligheidszorg, 2007 (Vol. 6), nr.1 (maart), pag. 21-35. VOS, J (2010). De Münchhausenbeweging. Beweging voor ketensamenwerking, Deventer, Kluwer. WILSON, W. (1987). The truly disadvantaged. The inner city, the underclass, and public policy, Chicago,University of Chicago Press. X. Referentiekader conflicten crisisbeheersing 2002 (2002). Bron: PolitieKennisNet – PKN. Geraadpleegd in oktober 2008. (http://www.politieacademie.nl/politie/kennis)

CPS 2011-1, nr. 18

197

1e proef (c) Maklu

1e proef (c) Maklu

De Antwerpse omgang met sociale onrust en spanningen in buurten. Een blik op de bestuurlijke mogelijkheden


Davy Simons*1

De stad Antwerpen kent een traditie van onrust in probleemwijken en hoe daar mee om te gaan. Vooral jongerenoverlast dan en de (nieuwe) bestuurlijke mogelijkheden binnen het stedelijk bedrijf Samen Leven. Als strategie introduceerde de stad vorig jaar, in samenspraak met politie en parket, het Breken/Buigen/Bouwen-model, waarbij repressie, bemoeizorg, preventie en inspanningen op het gebied van (fysieke en sociale) infrastructuur in één geïntegreerd actieplan werden opgenomen. Vanuit een vrijwillige insteek zijn vooral de diensten buurtregie, het jeugdinterventieteam en bemiddeling betrokken. De stad heeft bij het maatschappelijk middenveld ook projecten lopen zoals Samen op Straat die hun bijdrage leveren. Naast het vrijwillige deel bieden de Gemeentelijke Administratieve Sancties en mogelijkheid tot bemiddeling, waarbij de boete als ‘stok achter de deur’ wordt gebruikt, nog opportuniteiten om hardleerse onruststokers aan te pakken.

1. Inleiding Bij de synopsis “spanningen en conflicten in (probleem)wijken” dateert het bekendste voorbeeld voor de Antwerpenaar al uit 2002, toen – al dan niet door het AEL (ArabischEuropese Liga) georchestreerde – rellen op de Turnhoutsebaan uitbraken naar aanleiding van de moord op islamleraar Mohamed Achrak. In vergelijking met de conflicten in Anderlecht/Kuregem bijvoorbeeld, kent Antwerpen echter geen grootschalige, etnisch-gekleurde rellen. Er zijn ook geen no-go areas, waar politiewagens in de val gelokt worden, maar niet overal verloopt het samenleven harmonieus. Aangezien de situatie in de hoofdstad echter onvoldoende gekend is, is het niet de bedoeling een vergelijking te maken tussen beide steden, maar wel een Antwerpse aanpak voor te stellen. Ondanks de relativiteit van het begrip, heeft “t Stad” al wat ervaring in het omgaan met onrust in probleemwijken. Toen enkele jaren geleden in Parijs honderden auto’s vuur

*

Licentiaat in de criminologie, Beleidsadviseur bij Stad Antwerpen, bedrijf Samen Leven. Dit artikel was niet tot stand gekomen zonder de medewerking van enkele collega’s. Ik vernoem hierbij Els Bruyndonckx (coördinator Bemiddeling), Kristof Baeyens (coördinator Buurtregie), Katleen Janssens (Sanctionerend Ambtenaar) en Cathy Janssens (Persoonsgerichte Aanpak).

CPS 2011-1, nr. 18

199

1e proef (c) Maklu De Antwerpse omgang met sociale onrust en spanningen in buurten

vatten, is er in Antwerpen slechts één auto in brand gestoken. De daders ‘verbrandden’ zichzelf hierbij ook letterlijk zodat ze de dezelfde avond nog konden opgepakt worden. Iedereen is het er over eens dat het dankzij de inzet van zowel politie, straathoekwerkers als vrijwilligers was, dat het vuur niet oversloeg. Vrijwilligers van het Samen op Straat-project bemiddelden bijvoorbeeld tussen politie en jongeren naar aanleiding van identiteitscontroles. Het is niet de bedoeling om vanuit een louter politionele invalshoek te schrijven, maar om de blik verder open te trekken. Naar het bestuurlijke niveau waar met de opkomst van het integrale veiligheidsdiscours, schepen van integrale veiligheid en gemeentelijke administratieve sancties zich een heel nieuw beleidsdomein ontwikkelde en waar er nog veel mogelijkheden zijn. Met een bestuursbril kijken we in dit artikel vooral naar toezicht, interventie en bemiddeling, maar evengoed tot op het maatschappelijke middenveld. Om het vizier scherper te krijgen richten we ons eerder op (ernstige) overlast door rondhangende jongerengroepen, dat is zeker een permanent fenomeen. Omdat de stad daar al jarenlang een geïntegreerd beleid voert en nieuwe experimenten niet uit de weg gaat. Na een korte historiek, de theoretische onderbouw en het strategisch model, wordt ruime aandacht geschonken aan zowel de vrijwillige als gedwongen instrumenten die de stad inzet.

2. Historiek 1.1. Periode 2000 – 2004: een integrale aanpak Het stedelijk beleid ten aanzien van de jongerenproblematiek kiemde al eind jaren negentig (basisnota risicojongeren / 2000). De eerste pogingen strandden nog op de grote verschillen tussen de sectoren en op een gebrek aan middelen. Mede dankzij de impulsen van het Federaal Grootstedenbeleid werden rond het jaar 2000 de eerste echte projecten omtrent jongerencriminaliteit en –overlast opgestart (VISIEr Basisdocumenten / 2000). Op dat moment deed de veiligheidsketen zijn intrede: preventie, repressie en nazorg. Verschillende projecten opgestarte projecten waren:  Pleinanimatie dat voorziet in een speelaanbod op de ‘probleem’pleintjes;  Pleinontwikkeling dat nadien werd omgevormd tot buurtregie (zie later);  Traject 2 dat voorziet in vrijwillige trajectbegeleiding;  ADAM, alternatieve maatregelen voor minderjarigen;  de Overstap, residentieel centrum voor MOF-ers;  U-turn, gedwongen trajectbegeleiding voor meerderjarige hardekerners (zie later). Het beleidsproject VISIEr, dat bestond uit vertegenwoordigers van zeven sectoren (jeugd, onderwijs, integratie, algemeen welzijn, politie, justitie (parket) en bijzondere jeugdbijstand, presenteerde daarna een beleidsnota (VISIEr-beleidsnota / 2002) waarin

200

CPS 2011-1, nr. 18


de rol van voorgaande projecten versterkt werd en nieuwe voorstellen werden gedaan om de hiaten in te vullen. VISIEr creëerde ook een eigen theoretisch model (VISIEr-beleidsnota / 2002), waar alle deelnemende partners zich in konden vinden en dat – ondanks de beëindiging van het project in 2005 – tot op de dag van vandaag de theoretische basis vormt voor het beleid. Héél kort samengevat stelt het model dat jongeren opgroeien onder invloed van protectieve- en risicofactoren (Loeber, Slot & Sergeant / 2001). De grootste groep kent een positieve ontwikkeling, maar een deel glijdt af naar problematisch gedrag (spijbelen), risicogedrag (overlast, kleine criminaliteit) tot crimineel gedrag. Het is daarbij van belang op te treden door een combinatie van veiligheid en welzijn, die weliswaar vanuit een conflictmodel samenwerken. Hierbij treden partners in dialoog met elkaar vanuit hun eigen perspectief. Waarbij er zowel overeenkomsten als tegenstellingen gevonden worden. Van welzijnswerkers wordt dan vooral verwacht dat ze werken aan de emancipatie van het individu, zonder een rechtstreeks verband te maken met een daling van de overlast of criminaliteit (Goris & Walgrave / 2002). Het model kiest in eerste instantie voor een preventieve aanpak, maar schuwt het repressieve niet, als het gecombineerd wordt met curatieve inspanningen.

2.2. Periode 2005-2009: Integrale Veiligheid Met de oprichting van de stedelijke bedrijfseenheid Integrale Veiligheid op 1 januari 2005, toonde de stad haar ambitie om het veiligheidsbeleid in handen te nemen. In het Stadsplan Veilig (Meeuws / 2004) zaten drie strategische ambities vervat: de feitelijke veiligheid én de ervaren veiligheid verhogen, en overlast terugdringen. Daarbij werd gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak van ‘hotspots’ (probleembuurten) en een persoonsgerichte aanpak van ‘hotshots’ (daders en risicogroepen). De bedrijfseenheid kende een snelle groei met de centralisatie van honderden toezichthoudende ambtenaren in Stadstoezicht en de oprichting van een Handhavingafdeling in uitvoering van de Gemeentelijke Administratieve Sancties die verbonden waren met de zogenaamde “politiecodex”1.

2.3. Periode 2009- heden: Samen Leven Vorig jaar nam de stad een heel opmerkelijke keuze met de fusie van de bedrijfseenheden Sociale Zaken en Integrale Veiligheid tot het nieuwe bedrijf Samen Leven. Dit betekent een samen smelting van water en vuur, links en rechts, soft en hard, preventie en repressie. Los van het inhoudelijke motief zit er ongetwijfeld ook een heel slimme communicatiezet achter. Integrale Veiligheid kampte immers met een bijzonder slecht imago. Voor de sociale sector en het maatschappelijk middenveld bestond het duidelijk uit de ‘slechten’. Sommige organisaties weigerden zelfs mee te werken, vanuit de stelling dat veiligheid gelijk is aan repressie. In die tijd hingen er zelfs affiches in de stad waarop de huisbezoeken die diensten van Integrale Veiligheid aflegden, vergeleken werden met

1

Codex van gemeentelijke politiereglementen, raadpleegbaar via www.antwerpen.be

CPS 2011-1, nr. 18

201


het nazisme. Vandaag zijn huisbezoeken een heel populair middel om hulpverlening tot bij de mensen te brengen. Deze fusie heeft een mastodont van een stedelijke organisatie opgezet, waar meer dan achthonderd mensen werken en voor ettelijke miljoenen euro’s projectmiddelen uitbesteedt aan organisaties zoals CAW Metropool en Samenlevingsopbouw Antwerpen Stad. De mogelijkheden binnen deze organisatie, gaande van leuke straatfeestjes tot strenge sluitingen van cafés, zijn ongetwijfeld nog niet ten volle benut.

3. Het BBB-model Geconfronteerd met zeer ernstige vormen van overlast of sociale onrust wordt er tussen stad, politie en parket een actieplan opgezet volgens een Breken-Buigen-Bouwenmodel. Dit model stapt af van de veralgemeningen. Het gaat niet (meer) om bijvoorbeeld een louter welzijnsgerichte of repressieve benadering van een groep mensen. De stad kiest voor de combinatie van maatregelen binnen een persoonsgerichte aanpak. Dat betekent dat voor de ene jongen één gesprekje met de ouders voldoende is om zijn gedrag te stoppen, maar dat je voor de andere zeer repressief moet optreden. Het gaat niet meer over soft OF hard maar om soft EN hard, wat ook de filosofie van het VISIEr-model is.

3.1. Breken Breken is het repressieve niveau. Acties zijn gericht op de criminele leidersfiguren uit een groep. Tussen politie en justitie wordt afgesproken dat proces-verbaal voor deze personen niet geseponeerd, maar integendeel met prioriteit en met de zwaarste vervolging mogelijk behandeld. Het gaat om het “onthoofden” van de groep. Zolang de grootste ordeverstoorders blijven rondhangen, verstoren zij niet alleen alle andere maatregelen maar zijn ze ook een zeer negatief rolmodel voor andere jongeren uit de groep of de buurt. Kerels die al 40 of 50 pv’s op hun naam hebben en nog altijd vrij rondlopen zijn een symbool van straffeloosheid en van het falen van alle ‘normale’ socialisatiemechanismen zoals een gestructureerde vrije tijdsinvulling of onderwijs. Het is moeilijk aan een tiener duidelijk te maken om naar school te gaan als je broer, zonder diploma, per week een pak geld verdient door te dealen en daar dan nog mee weg komt ook. Repressie moet echter zeer gericht zijn. Het heeft geen zin om een groep van dertig jongeren alleen maar repressief aan te pakken, bijvoorbeeld door enkel boetes uit te schrijven. Een te harde aanpak kan voor sommige jongeren net een omgekeerd effect hebben. Het werkt soms statusverhogend en drijft hen nog verder in een delinquente subcultuur. Toch heeft de stad ook voor deze jongeren een reeks van begeleidingsprojecten voor handen. Het komt er niet op aan iemand in de gevangenis te krijgen, bovendien keert de jongere op een dag terug in de samenleving. Wat gebroken is, kan ook hersteld worden.  TOP-coaches hebben als doel de terugkeer naar de samenleving te begeleiden, van jongeren die voor de eerste keer in de gevangenis van de Begijnenstraat zitten. Tijdens

202

CPS 2011-1, nr. 18


de detentiefase al bouwt de coach de terugkeer uit, via de jongere zelf, via het sociale netwerk en hulpverlening. Het is een vrijwillig aanbod. Na de vrijlating wordt de ex-gedetineerde intensief verder gecoacht op de verschillende levensdomeinen waarop hij hulp kan gebruiken: schuldsanering, opleiding en onderwijs, tewerkstelling, huisvesting, administratie, vrijetijdsbesteding, relaties,…  Back-on-Track is een intensief, gedwongen begeleidingsaanbod binnen de probatiefase, gericht op jongeren tussen 18 en 25 jaar die slechts één of enkele zware feiten gepleegd hebben. Tijdens de begeleiding van minimum zes maanden wordt de jongere op verschillende leefdomeinen (werk/opleiding, woonst, vrijetijdsbesteding, financiële situatie,…) opgevolgd.  U-turn is een intensieve gedwongen trajectbegeleiding van zes maanden tot een jaar voor personen tussen 18 en 30 jaar die tot de zogenaamde ‘harde kern’ behoren en een multi-problematische achtergrond hebben: vroegtijdig stopzetten van opleidingen, werkloosheid, huisvesting, financiën, agressie, enz.. Opmerkelijk is dat wetenschappelijk onderzoek (Cammaert, Van Altert & Winkelmans/2005 en Gilleir/2007) aantoont dat dit project efficiënter en effectiever is dan een gevangenisstraf, maar wij moeten al tien jaar telkens op zoek gaan naar projectmiddelen omdat geen bovenlokaal bestuur zich hiervoor bevoegd vind. Het kan beter en goedkoper dan een gevangenis, maar toch wordt er vooral in nieuwe gevangenissen geïnvesteerd.

3.2. Buigen Buigen omvat vooral bestuurlijke maatregelen. Dit zijn de “jongste” instrumenten want in verhouding tot het justitieel apparaat is het jeugdinterventieteam van de stad nog maar vijf jaar oud en staan we met de Gemeentelijke Administratieve Sancties nog maar aan het begin van wat mogelijk is. Buigen is het terrein bij uitstek van Samen Leven en omvat een breed, vaak nieuw gamma aan mogelijkheden. Het varieert van het simpelweg aanspreken van jongeren op een plein door de vrijwilligers van Samen op Straat of het straathoekwerk, door de huisbezoeken van het jeugdinterventieteam, door de bemiddelingen, de vormingen agressiemanagement van ADAM tot de Gemeentelijke Administratieve Sancties. Hier gaat het van zacht naar harder, van preventie tot bemoeizorg. Omwille van het grote gamma aan mogelijkheden en het soms vernieuwende karakter komt dit onderwerp nog in een apart hoofdstuk terug.

3.3. Bouwen Bouwen doelt zowel op de fysieke als de sociale infrastructuur. De fysieke infrastructuur is de gekende heraanleg van een plein of het wegwerken van infrastructurele gebreken. Soms is al voor de uitvoering van een plan voorspelbaar dat het zal mislopen. Zo leidt de inplanting van een éénvoudige zitbank vlak voor de deur van een aantal woningen geheid tot conflicten tussen spelende jongeren en bewoners. Uiteraard zijn spelende jongeren geen overlast maar voor een bewoner die elke dag een spelende en joelende kinderen voor zijn deur heeft, zal dit vaak wel zo ervaren worden. Bij Samen Leven werken dan ook een aantal zogenaamde ‘stadsantropologen’ die in plaats van naar de ruimte alleen, vooral kijken naar hoe mensen die ruimte gebruiken,

CPS 2011-1, nr. 18

203


welke patronen daar achter zitten en welke impact een fysieke ingreep op die patronen kan hebben of andersom. Het samengaan van overlast en sociale infrastructuur werd lang over het hoofd gezien. Maar recente studies van de onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse (Hardyns & Pauwels / 2010) tonen rechtstreekse verbanden tussen criminaliteit en sociale cohesie. Een boeiende conclusie want straatfeestjes, speelstraten en barbeques werden lang opgezet om de sfeer in een wijk te verbeteren, niet zozeer om overlast en criminaliteit terug te dringen. Bouwen gebeurt op langere termijn. Alleen al de aard van sommige maatregelen, zoals de heraanleg van een plein, brengt een jarenlange procedure van aanbestedingen, bouwplannen, bewonersinspraak en uitvoering met zich mee. Een nieuwe jeugdwerking heeft ook geen onmiddellijke impact op de maatschappelijke ontwikkeling van jongeren. Sociale cohesie groeit vaak traag en past niet altijd in de ‘waan van de dag’-politiek.

3.4. De zelfrelativering Toch moet niet te snel victorie gekraaid worden met al die mogelijkheden, want alles opgeteld wordt er vanuit de overheid heel veel geïnvesteerd in de aanpak van sociale onrust en overlast, maar het is soms achter de problemen aanhollen, steeds creatief inspelen op nieuwe maatschappelijke ontwikkelen2, ongetwijfeld met wat geluk en is er te weinig aandacht voor degelijke evaluaties. Probleem “opgelost” en naar het volgende. Het BBB-model is pas vorig jaar voor het eerst uitgetekend, daardoor (nog) verre van perfect en misschien zelfs een beetje te ambitieus. Zo kan niet ontkend worden dat er een effectieve straffeloosheid is in onze samenleving. Straffen van minder dan een jaar worden niet meer uitgevoerd. Straffen van minder dan drie jaar worden omgezet in elektronisch toezicht. Hiervoor moet de dader soms maandenlang op een wachtlijst staan vooraleer men de enkelband effectief krijgt. Daarbij komt dat de maatregel niet altijd het beoogde afschrikwekkende effect heeft. Een jongere die al twee keer achter elkaar zijn huisarrest niet had gerespecteerd, werd door de jeugdrechter bestraft werd met … een nieuw huisverbod. Dat is niet de juiste boodschap. Terwijl de samenwerking tussen stad, politie en parket heel goed verloopt, is het voor verschillende middenveldorganisaties nog steeds moeilijk om mee te stappen in een “bemoeiaanpak” die vertrekt vanuit veiligheid. Ook de aansluiting met het bouwen verloopt vaak moeilijk. Zodra problemen de kop ingedrukt zijn dreigen verbouwingsplannen wel eens te verdwijnen samen met de ‘sense of urgency’.

2

204

Een voorbeeld van onvoorspelbare sociale onrust zijn enkele (illegale) betogingen, naar aanleiding van de Israëlische bezetting van de Gaza-strook eind 2008, die uit de hand liepen. Alle jongeren die toen administratief aangehouden werden, kregen later een huisbezoek van het Jeugdinterventieteam (zie later). CPS 2011-1, nr. 18


4. Samen Leven aan het “buigwerk” In dit hoofdstuk wordt uitgebreid ingegaan op het buigen-luik, omdat daar de meest concrete, bestuurlijke maatregelen liggen, maar ook omdat daar nog een waaier aan mogelijkheden en opportuniteiten ligt.

4.1. Het vrijwillig luik

4.1.1. Buurtregie Buurtregie staat voor een buurtgerichte aanpak van overlast. Een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak op maat, waarbij netwerken centraal staan. Tal van overlastfenomenen (rondhanggedrag, vuilhinder, verloedering, verkeersonveiligheid,…) worden met stedelijke en niet-stedelijke diensten besproken en geïntegreerd aangepakt. In dit netwerk gaan de verschillende partners een (langdurig) engagement aan om informatie uit te wisselen, af te stemmen en samen te werken. Eén van de belangrijkste opdrachten binnen de regiefunctie is dan ook netwerkvorming vanuit een helikopterperspectief: alle professionele werkingen samenbrengen rond bestaande (of aankomende) problemen in het kader van openbare overlast, samenleven en onveiligheid. Bij voorkeur wordt gewerkt met initiatieven die in de buurt zelf een vestiging hebben. Is dit niet mogelijk, dan worden bovenlokale initiatieven aangesproken. Voor ogen staat het ontwikkelen van een succesvolle geïntegreerde aanpak van problemen en moeilijkheden die zich in een buurt, in de openbaarheid voordoen. Binnen de bestaande netwerken worden dus ook acties geïnitieerd en ontwikkeld, opgevolgd en geëvalueerd. Een buurtregisseur organiseert zelf per buurt of wijk twee soorten netwerken. Ten eerste is er het toezichtnetwerk met de maandelijkse toezichtvergadering. Hierop zijn diensten aanwezig die dicht op het terrein staan. Van zuivere sociale controle zoals lokale politie wijkwerking, lokale recherche cel jongerencriminaliteit, buurttoezicht of sociale diensten van de sociale huisvestingsmaatschappijen tot organisaties die contact hebben met de doelgroep zelf: het jeugdinterventieteam, Samen op straat, straathoekwerk, de jeugdwerkorganisatie KIDS vzw en pleinanimatoren; Naast het toezichtnetwerk zijn er de project- of actiegroepen. In dit netwerk zitten over het algemeen meer socio-culturele of dienstverlenende initiatieven die zich hoegenaamd niet met toezicht bezig houden en op het eerste zicht ook niet echt actief zijn bij overlastbestrijding. Ze worden door de buurtregisseurs echter wel samengebracht rond in de buurt zichtbare en aan te pakken problemen, maar vanuit een meer proactieve en preventieve inslag. De actie- en projectgroepen worden ad hoc samengeroepen om heel concreet acties voor te bereiden en uit te voeren die aansluiten op die van het toezichtnetwerk, maar die ruimer van opzet zijn (bij voorbeeld organiseren van huistaakbegeleiding voor rondhangende jongeren, op touw zetten van buurtfeesten of socio-culturele evenementen met het oog op meer samenhang binnen de buurt). De samenstelling verschilt zeer sterk van buurt tot buurt en van actie tot actie en ook leden van het toezichtnetwerk kunnen deelnemen. De buurtregisseur is de brug tussen de twee netwerken.

CPS 2011-1, nr. 18

205


Een erg in het oog springend onderdeel van de dienst Buurtregie is Buurt aan de Beurt. Met dit project wil de stad Antwerpen op korte termijn een zichtbare verbetering van de leefomgeving realiseren in de Antwerpse buurten. De acties gaan door in afgebakende buurten van ongeveer achthonderd gezinnen. Verschillende stadsdiensten en particuliere organisaties slaan de handen in elkaar voor acties op vier domeinen: een meer veilige, propere, herstelde en gezellige buurt. Tegelijk worden bewoners gemotiveerd om mee te doen en zelf verantwoordelijkheid op te nemen voor hun leefomgeving. School aan de beurt heeft een gelijkaardige filosofie in en rond onderwijsinstellingen. 4.1.2. Jeugdinterventieteam Jeugdinterventieteam staat voor een persoonsgerichte aanpak op maat. Dit gebeurt enerzijds door middel van het aanspreken van de minderjarigen en hun ouders via huisbezoeken, en anderzijds door het casuïstiek bespreken en opvolgen van passende trajecten met de betrokkenen (jongeren, ouders, professionele partners – zowel veiligheid- als welzijnsdiensten). Het “startschot” voor de dienst is antisociaal gedrag van jongeren3. De achterliggende visie is dat jongeren die voor problemen zorgen, zelf problemen hebben (meestal op de leefdomeinen school, vrije tijd en gezin). Vaak uiten die problemen zich in eerste instantie via overlast en antisociaal gedrag. Door hier vroegtijdig op in te grijpen, is het mogelijk verder afglijden in de criminaliteit te voorkomen.

Huisbezoeken Om toestemming van zowel minderjarige als ouder(s) te verkrijgen om een dossier op te stellen, wordt overgegaan tot het afleggen van huisbezoeken. In 2009 legde jeugdinterventieteam meer dan negenhonderd huisbezoeken af met een team van acht mensen. Doelen van een huisbezoek zijn: • Doorbreken van de anonimiteit, • Bespreken van de aanklacht en de jongere de kans geven zijn verhaal te doen, • Signaal geven vanuit het lokaal bestuur: het grensoverschrijdend gedrag wordt problematisch ervaren en wordt niet getolereerd, • Aanspreken van ouders op hun verantwoordelijkheid, • Bevragen van leefdomeinen school, vrije tijd, gezin/opvoeding (met oog op doorverwijzing).

Casemanagement/trajecten De huisbezoeken vallen natuurlijk niet uit de lucht. Het is via de toezichtnetwerken van buurtregie dat signalen over overlastjongeren worden doorgegeven. 3

206

Antisociaal gedrag omvat een veelheid van gedragingen die op hun beurt gedefinieerd kunnen worden als ‘gedragsproblemen’ en/of gedragsstoornissen (Loeber, Slot & Sergeant, 2001). CPS 2011-1, nr. 18


Naast de directe impact (doorbreken anonimiteit en aanspreken ouders) zijn de huisbezoeken het middel om achterliggende problemen van jongeren in kaart te krijgen. Het uitgangspunt is immers dat jongeren die voor problemen zorgen (overlast) zelf problemen hebben. Wanneer er wordt vastgesteld dat een jongere geen zinvolle vrije tijdsbesteding heeft en/of spijbelt en/of opgroeit in een zorgwekkende gezinssituatie, met vaak een onaangepaste opvoedingsstijl (gekenmerkt door het niet maken van afspraken en een nadruk op straffen in plaats van belonen), activeert Jeugdinterventieteam andere diensten om hier trajecten voor uit te werken. Dit gebeurt vaak via zogenaamde rondetafels (i.c. casuïstiek overleg). Het Jeugdinterventieteam volgt de situatie en de trajecten verder op en doet minstens om de drie maanden huisbezoeken, mogelijk tot een jaar na het eerste contact. Over de jaren is er een gestage groei van het aantal aanmeldingen, dossiers en huisbezoeken. Figuur 1. Aantal aanmeldingen, dossiers en huisbezoeken van het Jeugdinterventieteam

Dat heeft verschillende redenen: • uitbreiding van het project over gans het grondgebied • betere kennis van het project bij doorverwijzers • groepsaanmeldingen (in 2009 werden bijvoorbeeld 80 dossiers geopend van jongeren die opgepakt waren na illegale betogingen) • naast overlast werd ook meer en meer de vraag gesteld huisbezoeken te doen omwille van bezorgdheid, jonge kinderen van 6 of 7 jaren die ’s avonds laat nog rondhangen • het aantal huisbezoeken nam ook toe omdat doorverwijzingen gebeuren via gezamenlijke huisbezoeken ipv louter doorverwijzingen

CPS 2011-1, nr. 18

207


Het netwerk Sinds de opstart in 2005 heeft jeugdinterventieteam stelselmatig netwerken uitgebouwd rond de jongeren die ze bezoeken, ofwel door samenwerking aan te gaan met bestaande diensten, ofwel door zelf de hiaten in het net op te vullen4. Aan ‘toezichtskant’ lopen aanmeldingen via: de sociale dienst van de cel Jongerencriminaliteit, buurttoezichters, scholen, sociale huisvestingsmaatschappijen, jeugdwerkers, pleinanimatoren en zelfs – uitzonderlijk – straathoekwerkers. Daarbij wordt sterk ingespeeld op Buurtregie en de daarbij ontwikkelde netwerken per buurt. De medewerkers van het Jeugdinterventieteam zijn net zoals de buurtregisseurs territoriaal verdeeld (beide werkvormen werden aan elkaar gekoppeld als twee kanten van één medaille) en kunnen zo een vertrouwensrelatie opbouwen met de aanmelders en een gedegen kennis van de buurt, haar gevoeligheden, bewoners en gebruikers opdoen. Aan ‘zorgkant’ wordt er vaak gewerkt met gezamenlijke huisbezoeken, zoals met Traject 2 (voor maatschappelijk kwetsbare jongeren) of Buurtsport en zijn de mogelijkheden heel divers. Het ZAPP-project (Zelfstandig en Actie Preventieproject) biedt een agressiemanagementtraining aan op basis van de Rots&Water-methodiek. Voor jongeren met schoolproblemen is er een heel netwerk actief achter het Centraal Meldpunt: verschillende time-out formules, jongerencoaches, de SWAT-opvangschool. CKG’s (Centrum voor Kinderzorg en Gezinsondersteuning) worden ingezet voor thuisbegeleidingen, de sociale dienst van de jeugdrechtbank wordt geïnformeerd, het OCMW wordt betrokken, kinderen wordt aangeraden dat ze beter bij pleinanimatie gaan spelen dan – vaak zonder ouderlijk toezicht – op een gevaarlijke straat. Ieder mogelijk aanbod op het vlak van vrije tijd, school, gezinssituatie of opvoedingsstijl wordt aangesproken. En als er geen geschikt traject voorhanden is, worden met beperkte middelen kleine experimenten opgezet, zoals gezinscoaches. Soms zijn verschillende hulpverleners actief met individuele gezinsleden – vaak zonder dat van elkaar te weten – en dan worden die verschillende partijen rond tafel gebracht om gezamenlijke afspraken te maken. Soms is er geen hulpverlening aanwezig is, omdat er geen probleembesef of hulpvraag is, of omwille van wachtlijsten. Eind 2009 is er daarom gestart met gezinscoaches, uitbesteedt aan CAW De Terp. De coaches doen huisbezoeken op vraag van het Jeugdinterventieteam om de hulpvragen te verduidelijken, wachtlijsten te overbruggen, hulpverlening naar alle gezinsleden op te zetten en de ouders te ondersteunen in hun opvoeding- en hulpverleningvaardigheden. 4.1.3. Het bemiddelingsteam In samenwerking met het opbouwwerk werd een methodiek ontwikkeld (Praktijkmap / 2009)5, die als basis diende voor een eigen bemiddelingsdienst, waarbij zowel profes-

4

Voor een schematisch overzicht van het netwerk van het Jeugdinterventieteam: zie bijlage

5

208

CPS 2011-1, nr. 18


sionele als vrijwillige bemiddelaars actief zijn6. Zij worden ingezet voor buren- en buurtconflicten. Zowel burgers, eerste lijnwerkers als andere organisaties kunnen conflicten aanmelden. Telkens wordt het conflict geanalyseerd, afgestemd met buurttoezicht en wordt er een aangepaste bemiddelingsstrategie bepaald.

Burenbemiddeling Burenconflicten zijn talrijk. Dikwijls slagen buren er niet in hun conflict samen op te lossen. Dat is bijvoorbeeld het geval als in de conflicten culturele en taalverschillen meespelen en/of wanneer het bewoners van sociale huisvesting betreft. Bemiddeling moet dus deze bewoners ondersteunen om zelf hun conflicten aan te kunnen en samen tot een werkbare oplossing te komen.

Buurtbemiddeling Bemiddeling bij conflicten tussen een individu en een groep of tussen groepen omschrijven we als buurtbemiddeling. Deze methodiek wordt steeds meegenomen om sociale onrust in een wijk aan te pakken. Als alle partijen hiermee akkoord gaan, treden de buurtbemiddelaars op als gespreksleider. Ze trachten alle betrokken partijen te laten werken aan een gezamenlijk gedragen oplossing voor de situatie. Als de voorstellen niet alleen door de betrokkenen kunnen worden uitgevoerd, worden relevante stedelijke of niet-stedelijke diensten betrokken. Hierdoor bestaat de kans dat het werken aan een oplossing een engagement is dat zowel door de conflicterende partijen als door externen moet worden aangegaan (bijvoorbeeld onderhoud en heraanleg van een pleintje). 4.1.4. Samen op straat In de inleiding werd al verwezen naar het succesvol indammen van de gevreesde onlusten ten gevolgen van de rellen in Parijs. Dit biedt de kans om even een zijsprong te maken naar één van de vele projecten die Samen Leven uitbesteedt aan het middenveld. Zoals het Samen op Straat-project van Samenlevingsopbouw Antwerpen Stad (SAS). Samen op Straat is een lokale variant van de Marokkaanse buurtvaderprojecten uit Nederland die ongeveer tien jaar geleden als een ‘wondermiddel’ geïmporteerd werden, maar dat we bijvoorbeeld niet wilden verengen tot alleen maar vrijwilligers van Marokkaanse origine. De opstart verliep bijzonder moeilijk, vooral omdat het lokale bestuur te veel ‘pushte’ en te weinig de kans liet dit project van onderuit te laten groeien, door vrijwilligers zelf. Een groep vrijwilligers loopt ’s avonds door de wijk om zo contact te leggen met rondhangende jongeren. Ze verhogen zo de sociale controle, maar belangrijker is dat ze een vertrouwensrelatie opbouwen met de jongeren en allerlei gezamenlijke initiatieven ondernemen. Dit kan gaan van een eigen zaalvoetbalclub tot een gezamenlijk weekend in de Ardennen.

6

Voor cijfers bemiddelingsdienst: zie bijlage

CPS 2011-1, nr. 18

209


Na die moeilijke start in 2001 kreeg het initiatief nieuwe ademruimte door het onder te brengen bij SAS. Momenteel loopt het project in een viertal wijken, waarbij de vrijwilligers – samen met de jongeren – onder andere een eigen lokaal hebben opgezet en actief deelnemen aan wijkevenementen. Verschillende rondhangjongeren hebben ondertussen een monitorcursus afgelegd en worden nu zelf in de wijken ingezet. Samen op Straat is uitgegroeid tot een socioculturele organisatie en is een heel mooi voorbeeld hoe vanuit een veiligheidsinvalshoek uiteindelijk ook aan sociaal werk gedaan wordt.

4.2. Het gedwongen luik: de Gemeentelijke Administratieve Sancties7 De wet van 13 mei 19998 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties (GAS) verleende aan de gemeenten de bevoegdheid om administratieve sancties te stellen op de overtreding van gemeentelijke reglementen en verordeningen. Om de wet verder te optimaliseren, werden in 2004 nog wetswijzigingen doorgevoerd die op 1 april 2005 van kracht gingen9. Doel was bepaalde overtredingen, die door het parket vaak zonder gevolg werden geklasseerd, toch niet onbestraft te laten. Het gaat hier over de openbare overlast, met inbegrip van de zogenaamde ‘kleine criminaliteit’ en verstoringen van de openbare orde. Bij een gemeentelijke administratieve sanctie kan de gemeente dus zelf een sanctie opleggen zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie. Bedoeling is snel en efficiënt op te treden tegen overlastinbreuken op het eigen grondgebied. Met de GAS heeft de gemeente aldus een instrument in handen om toch te reageren op bepaalde overlastfeiten die anders onbestraft zouden blijven. Dit kan op verschillende manieren. De gemeente kan een administratieve geldboete opleggen. Bij minderjarigen bedraagt deze boete maximum 125 euro. Bij meerderjarigen kan ze oplopen tot 250 euro. Deze geldboete wordt opgelegd door de sanctionerend ambtenaar die binnen de gemeente werd aangesteld. Naast deze boetes kan de gemeente ook een door de gemeente afgeleverde toelating of vergunning tijdelijk schorsen of definitief intrekken en beslissen tot een tijdelijke of definitieve sluiting van een instelling. Deze sancties kunnen enkele worden uitgesproken door het college van burgemeester en schepenen. Het artikel 119ter van de wet van 17 juni 2004 bepaalt dat de gemeente verplicht is in een bemiddelingsprocedure te voorzien voor minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar hebben bereikt op het tijdstip van de feiten. Voor meerderjarigen kan in een bemiddelingsprocedure voorzien worden, maar dit is afhankelijk van de beoordeling van de sanctionerend ambtenaar. Momenteel wordt er geëxperimenteerd met nieuwe projecten, waarbij actief een bemiddelingsgesprek wordt aangeboden.

7 8 9

210

Voor algemene cijfers over de Gemeentelijke Administratieve Sancties: zie bijlage Artikel 119bis In de praktijk bleken er nog heel wat procedurele en praktische problemen op te duiken. Om hieraan tegemoet te komen werden op 8 augustus 2005 met de ‘reparatiewet’ nog een aantal wijzigingen doorgevoerd. CPS 2011-1, nr. 18


Deze bemiddelingsprocedure heeft als doel de overtreder van de inbreuk de mogelijkheid te bieden de schade die hij heeft aangebracht, te vergoeden of te herstellen.

4.3. De GAS als stok achter de deur Het jaar 2009 werd gekenmerkt door zeer storende en persistente overlast op een aantal pleintjes zoals het Villegaspark in Berchem, het Bisthoveplein in Deurne, het Vincent Van Goghplein in Antwerpen-Noord en de Abdijstraat op het Kiel. Deze plaatsen zijn alle al jaren gekend voor de sociale onrust die er heerst. Eén van de markante vaststellingen was dat verschillende meerderjarigen betrokken waren bij deze problemen. Als stad stonden we met de handen in het jaar. In het verleden heeft het jeugdinterventieteam al eens geprobeerd via haar gekende methodiek van huisbezoeken en trajecten de meerderjarigen te bereiken, maar zonder succes. De helft van de jongeren gaf gewoon niet thuis. Er ontbraken, in tegenstelling tot bij minderjarigen, een aantal tools om met hen aan de slag te gaan: de verantwoordelijkheid van de ouders, schoolplicht en een zinvolle vrije tijdinvulling. Daarom werd begin 2009 gestart met een project waarbij meerderjarigen werden uitgenodigd op het politiebureau, bij de cel Jongerencriminaliteit. Een maatschappelijk assistent van de cel JC sprak de jongere aan op zijn gedrag en de medewerker van het Jeugdinterventieteam peilde naar individuele trajecten. Met betrekking tot tewerkstelling was er een samenwerking met de Velcro-coaches van Instant A. Meer dan 80 % van de jongeren ging in op de uitnodiging, het bereik was dus al veel groter, maar het effectief afdwingen van afspraken ontbrak nog. De Gemeentelijke Adminstratieve Sancties bieden die wel, via de bemiddeling. In samenspraak met politie, de stedelijke handhavingdienst en de vzw Elegast werd een project opgezet waarbij aan meerderjarigen actief een bemiddelingsaanbod werd gedaan. Dit project steunt onder andere op een bepalingen uit de politiecodex, waaronder artikel 84 § 1. Dit artikel stelt dat “…samenscholingen die zouden kunnen leiden tot ernstige overlast of tot een ernstige verstoring van de openbare veiligheid, orde en rust.” een overtreding zijn. Het gebruik van de GAS als stok-achter-de-deur wordt opgezet na het vrijwillige spoor geheel ineffectief te hebben bewandeld. Het is een voorwaarde om een dossier op te bouwen en overlast te objectiveren door het registreren van verschillende inbreuken op de politiecodex, waarbij het betrappen op heterdaad bijzonder moeilijk is. Wanneer de politie bijvoorbeeld dagelijks klachten krijgt van lawaaioverlast, is het uiteraard stil als ze arriveren. Als er zaken vernield zijn, kent niemand de dader. Dit betekent dat de leden van een jongerengroep, die in het verleden reeds meerdere malen benaderd zijn omwille van overlastproblemen, hiervoor in de toekomst individueel beboet kunnen worden. Hierdoor kan Hierbij beogen we de jongere te benaderen via een, enigszins gedwongen, bemiddelingsgesprek. Dit biedt een kans om ook een meerderjarige aan te spreken op zijn individuele verantwoordelijkheid.

CPS 2011-1, nr. 18

211


De bemiddeling fungeert als een soort intakegesprek waarbij gepeild wordt naar probleeminzicht en de motivatie van de jongere. Er wordt afgetoetst of er zich problemen stellen op een specifiek leefdomein zoals vrije tijd, school of werk. Wanneer dit het geval blijkt te zijn én de jongere bovendien gemotiveerd is, zal er een voorstel tot een individueel traject geformuleerd worden. Op deze manier trachten we de problemen weg te werken die mogelijk aan de basis liggen van het overlastgedrag en de jongere tot positief gedrag te stimuleren. Hierbij willen we uitgaan van het schuldmodel. Uit het gesprek moet blijken dat de jongere over een zeker schuldinzicht beschikt en bereid is om een engagement aan te gaan. Wanneer er zich geen problemen op leefdomeinen voordoen of de jongere is niet gemotiveerd om dit engagement aan te gaan, kan er een taakstraf voorgesteld worden. Vanuit de overtuiging dat de jongere op een positieve manier dient te participeren aan de lokale samenleving, gebeurt deze taak bij voorkeur in de eigen wijk. Hierbij wordt er eerder uitgegaan van het schandpaalmodel. Een gebrek aan motivatie en schuldinzicht rechtvaardigt het opleggen van een straf in de vorm van klussen in de eigen wijk. Actie Abdijstraat Actie Abdijstraat ontstond naar aanleiding van herhaaldelijke overlast veroorzaakt door hangjongeren ter hoogte van de Abdijstraat op het Antwerpse Kiel. De overlast kon zonder dwingende maatregel niet verminderd of gestopt worden. Verschillende diensten (gaande van stadsdiensten tot sociale sector) vroegen10 om paal en perk te stellen aan het gedrag van de jongeren. Niemand slaagde er nog in hen te bereiken, laat staan te responsabiliseren. In de periode van november 2009 tot en met januari werden er door het Wijkteam Kiel van de lokale politie dertig processen-verbaal opgemaakt, aan eenentwintig personen. Van de 21 overlastplegers beslisten 12 jongeren (57%) om in een bemiddeling te stappen

.

Figuur 2. Overlastplegers die al dan niet een bemiddeling aangingen

Dit is opmerkelijk hoger dan de “doorsnee”-opkomst bij bemiddelingen met meerderjarigen11.

10 Verslag buurtregie, “aanpak overlast Abdijstraat”, 17 september 2009 11 De gemiddelde opkomst bij bemiddelingen voor meerderjarigen schommelt rond de 10% (jaarverslagen vzw Elegast-Potgieter)

212

CPS 2011-1, nr. 18


Hierbij kende 6 overeenkomsten een positief einde (50%). Wat betreft de sociale trajecten ging een van deze 3 jongeren intensief met een “Velcro-coach” (tewerkstelling) aan de slag. Een andere jongere heeft meegedaan aan een project met Jongerencompetentiecentrum Zappa. Deze jongere is zich na het beëindigen van het traject blijven inspannen voor het JCC. De laatste jongere heeft voor buurtsport enkele matchen begeleid.. Daarnaast kregen 2 personen een taakstraf aangereikt zonder een voorstel tot een sociaal traject, doordat er zich geen problemen voordeden op de leefdomeinen vrije tijd, school of werk. Tenslotte kreeg 1 jongere de boete kwijtgescholden doordat hij de taakstraf tot een goed einde had gebracht, hoewel hij het had nagelaten zijn sociaal traject op te nemen. Maar het gaat ons niet om de boete. Dit resulteert in 6 dossiers (50%) die een negatieve uitkomst kenden. Meer bepaald doordat er ofwel geen overeenkomst werd bereikt, ofwel de overeenkomst niet werd nageleefd. Figuur 3. Uitkomst van de bemiddelingen

Van de 30 opgelegde boetes er 7 kwijtgescholden (23%) door de sanctionerende ambtenaar, doordat de 6 jongeren in kwestie deze gecompenseerd hebben door middel van een sociaal traject of een taakstraf. Verder zijn er een aantal jongeren gestart met een afbetalingsplan (23%). Tevens blijkt 1 jongere die viermaal in overtreding ging recentelijk overleden (13%). Wat maakt dat er nog 12 boetes dienen betaald te worden (41%). Figuur 4. Uitkomst van de boetes

5. Conclusie In dit artikel is het sociale onrust verengd tot jongerenoverlast, omwille van het jarenlange stedelijke beleid daar naartoe en omwille van enkele nieuwe ontwikkelingen. Dat beleid kende een echte start in de periode 1990-1995 door, met middelen van het

CPS 2011-1, nr. 18

213


Federaal Grootstedenbeleid, verschillende projecten op te zetten. De beleidsgroep VISIEr vormde de theoretische basis voor een sterk op elkaar inspelend netwerk. In de vijf daaropvolgende jaren introduceerde Integrale Veiligheid een buurten doelgroepgerichte aanpak. Integrale Veiligheid en Sociale Zaken zijn ondertussen samengevoegd tot het stadsbedrijf Samen Leven. Ondanks al die inspanningen en jaren ervaring zijn er echter steeds nieuwe, vaak onverwachte tendensen. Een oorlog duizenden kilometers hiervandaan die tot protesten en vernielingen leidt.. Of de leeftijdsgebonden verbreding van jongerengroepen, waar het niet altijd meer gaat om de ‘klassieke’ groep tieners, maar evengoed kinderen tot meerderjarigen. In 2009 domineerden die meerderjarigen de overlastproblemen op ‘klassieke onrustplaatsen’ zoals de Abdijstraat, het Bisthoveplein, het Villegaspark of de Duinstraat. In samenspraak met politie en parket werd een BBB-model opgezet volgens het principe breken–buigen–bouwen. Daarin worden repressieve acties, met preventie en bemoeizorg samengebracht. Daarnaast wordt ook vorm gegeven aan fysieke en sociale infrastructuur. Het is verre van een of/of-verhaal, Samen Leven staat voor een geïntegreerde én integrale aanpak. Terwijl het repressieve/breken luik logischerwijze een aangelegenheid van politie en justitie is, kent de stad heel wat mogelijkheden in de andere luiken. Voor het fysiek bouwen is Samen Leven eerder een aanzetter, maar aan het sociale aspect – de sociale cohesie – wordt veel belang geschonken. Alleen is de omslag naar het inzetten van deze middelen in een veiligheidsaspect nog niet helemaal gemaakt. Voor het buigen heeft Samen Leven al wel zelf de initiatieven én nieuwe opportuniteiten. Buurtregie is een spin in de sociale netwerken in buurten. Samen met andere frontlijnpartners voelen zij snel de opkomst van overlast en sociale onrust aan. Vanuit de toezichtnetwerken worden op korte termijn acties opgezet. Daarnaast worden socioculturele partners samengebracht om bredere projecten op te zetten. Buurt aan de Beurt heeft als doel zowel een zichtbare verbetering van de buurt te realiseren als bewoners tot verantwoordelijkheid aan te zetten. Voor de persoonsgerichte benadering is vooral het Jeugdinterventieteam aan zet. Naar aanleiding van antisociaal of zorgwekkend gedrag van minderjarigen wordt een huisbezoek afgelegd en trajecten op de leefdomeinen vrije tijd, onderwijs en gezin opgestart en opgevolgd. Het Bemiddelingsteam is inzetbaar bij zowel buren- als buurtconflicten. Zij brengen, zowel via stedelijke bemiddelaars als via vrijwilligers, bewoners samen in een bemiddelingsproces. Hun caseload kent een grote stijging, er zijn veel conflicten waar bemiddeling een oplossing kan bieden, in verschillende vormen. Bij Samen op Straat kunnen we altijd rekenen op het informeel toezicht van de vrijwilligers. Dit project is een mooi voorbeeld is van hoe een overlastaanpak kan uitmonden in een sociocultureel vervolg.

214

CPS 2011-1, nr. 18


Maar het buigen is een zeer ruim begrip. Een bamboestok is veel krachtiger dan een grasspriet. Vooral bij meerderjarige jongeren heeft een vrijwillige aanpak onvoldoende effect. Daar bieden de Gemeentelijke Administratieve Sancties echter een mogelijkheid, vooral dan via het bemiddelingsaspect binnen de wetgeving. Wanneer de spanning in wijken echt heel hoog oploopt wordt er een actie opgezet waarbij de politie heel actief GAS-pv’s uitschrijft en de stad – via de vzw Elegast – een bemiddeling aanbiedt. Het doel van de bemiddeling is de leefdomeinen van een jongere in kaart te brengen en eventueel trajecten af te spreken. Dit kan gaan van het mee organiseren van sportwedstrijden tot een tewerkstellingsbegeleiding. Als er geen motivatie is om zich positief in te zetten, kan de boete omgezet worden naar een taakstraf, bij voorkeur in de buurt zelf. De boete wordt als een stok achter de deur gebruikt. In de Abijdstraat verliep zo’n actie eind 2009 succesvol. De groep jongeren bleef weg van hun straathoek en met een zestal werden sociale trajecten afgesproken. De achterliggende filosofie is dat de stad weliswaar interveniert, maar onruststokers (en hun ouders) op hun verantwoordelijkheid aanspreekt. Daarbij wordt altijd wel aandacht geschonken aan de achterliggende context, aan leefdomeinen zoals vrije tijd, school en gezinssituatie waar dan trajecten voor uitgewerkt worden in samenwerking met partners uit de sociale sector. Maar het grootste geluk op het Kiel was misschien nog dat we na vijf weken van actie een hele strenge winter gekend hebben. Slecht weer is misschien nog de beste bestrijding voor sociale onrust…

Bibliografie CAMMAERT, F, VAN ALTERT, K., WINKELMANS, L., promotoren P. PONSAERS, J. CHRISTIAENS (2005). Monitoren van de effectiviteit van alternatieve sancties, onderzoeksrapport, Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse, 113p. GILLEIR, F. (2007), Monitoren van effectiviteit van alternatieve sancties. U-turn, onderzoeksrapport, Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse, 91p. GORIS, P., WALGRAVE, L. (2002). Van kattenkwaad en erger. Actuele thema’s uit de jeugdcriminologie; Antwerpen, Garant, 232p HARDYNS, W., Gemeentelijke spreiding van ‘collective efficacy’ en individuele verschillen in mijdgedrag. PAUWELS, L, De studie van onveiligheid in lokale geografische settings. Mogelijkheden, knelpunten en verwachtingen.. Lezingen in kader van Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie: Update in de criminologie. 18 februari 2010 LOEBER, R., SLOT, J.A., SERGEANT, N.W. (2001). Ernstige en gewelddadige jeugddelinquentie. Omvang, oorzaken en interventies; Bohn, Stafleu Van Loghum, 450p MEEUWS, T. (2004). Stadsplan Veilig, Antwerpen, 46p. VANDERLANS J. (2010) Eropaf ! De nieuwe start van het sociaal werk; Augustus, 187p. VISIEr (2001) Basisdocumenten als voorbereiding op de sectoroverschrijdende samenwerkingsverbanden en beleidsvoorstellen, Antwerpen, 159p.

CPS 2011-1, nr. 18

215


VISIEr (2002) Een integraal beleid ten aanzien van risicojongeren en jongerencriminaliteit, Antwerpen, Antwerpen, 2002, 78p. X. (2000) Basisnota Risicojongeren, Antwerpen, 12p. X. Jaarverslagen vzw Elegast-Potgieter, 2008, 2009 en 2010 X, Praktijkmap burenbemiddeling en praktijkmap buurtbemiddeling, Stad Antwerpen en Samenlevingsopbouw Antwerpen Stad, 2009

Bijlagen Het organogram van Samen Leven

216

CPS 2011-1, nr. 18


Het netwerk van het Jeugdinterventieteam met aan de linkerkant de voornaamste aanmelders en aan de rechterkant (die vooral territoriaal werken) de belangrijkste partners op de verschillende leefdomeinen (die eerder stadsbreed actief zijn).

Cijfers bemiddelingsdienst Stad Antwerpen Om een realistisch beeld te kunnen geven van de burenconflicten in de stad en de manier waarop de stad via bemiddeling deze conflicten heeft behandeld, is er een analyse gemaakt op basis van de aanmeldingen die behandeld werden in de loop van 2009. Van 1 januari tot 31 december 2009 heeft de stad in totaal 61 cases behandeld. Dit is meer dan een verdubbeling tegenover 2008, waarin er 23 meldingen binnenkwamen. • Behandeling aangemelde cases De bemiddelingsdienst heeft 10 bemiddelingsgesprekken uitgevoerd, wat neerkomt op 16 % van de aangemelde cases. Figuur 5. Behandelde dossiers bemiddelingsdienst

CPS 2011-1, nr. 18

217


Een bemiddelingsgesprek is de eindfase van een bemiddelingsdossier. Na de aanmelding brengt de bemiddelaar een bezoek aan alle betrokken partijen om hun versie van het conflict te horen, te vragen of ze bereid zijn om met de andere partij(en) aan tafel te zitten en om tijdens dit bemiddelingsgesprek constructief na te denken over een consensus of oplossing van hun conflict. Het bemiddelingsproces is fragiel, omdat het op elk moment kan worden stopgezet of afgebroken. De bemiddelaar slaagt er bijvoorbeeld soms niet in om een intakegesprek te voeren met één van de partijen, omdat hij of zij hun versie van de feiten niet willen vertellen. Soms zijn de buren niet bereid om samen aan tafel te gaan zitten. • Soort klachten De meest voorkomende klacht gaat over geluidsoverlast. Dit geldt voor 30 % van de klachten. Op de tweede plaats staan pestgedrag, met 18% van de klachten. Op de derde gedeelde plaats staan rondhanggedrag en geuroverlast, telkens met 6 klachten. Figuur 6. Soort klachten Bemiddeling

• Buurt/burenconflict Elf cases waren buurtconflicten, wat neerkomt op 18 % van de aangemelde cases. Vijftig cases waren burenconflicten, wat neerkomt op 82 % van de aangemelde cases. Figuur 7. Type dossiers Bemiddeling

218

CPS 2011-1, nr. 18


Cijfers Gemeentelijke Administratieve Sancties Uit de cijfers van 2009 blijkt dat de stad de GAS steeds meer gebruikt als een handhavinginstrument. Terwijl dit in 2006 nog over bijna 5000 vaststellingen gaat, is dat 3 jaar later al meer dan 20.000 Figuur 8. Aantal vaststellingen

De nadruk ligt daar wel op het realiseren van een propere stad. Bijna de helft van de dossiers heeft te maken met ‘bevuilen’, de tweede grootste groep zijn ‘beschadigingen’ Figuur 9 en 10. Overzicht overlastfenomenen

In die zin wordt de GAS niet vaak ingezet om sociale onrust te bestrijden, maar biedt daartoe wel mogelijkheden (zie actie Abdijstraat). Naast het louter opleggen van een boete biedt de GAS-wetgeving ook de verplichting of de mogelijkheid tot bemiddelingen. De stad is werkt daarvoor samen met de vzw Elegast. In 2009 werden 653 bemiddelingen opgestart voor 217 minderjarigen en 436 meerderjarigen. CPS 2011-1, nr. 18

219


Figuur 11. Aantal opgestartte bemiddelingen en inbreuk

Opmerkelijk is dat bij minderjarigen meer dan 40 % van de dossiers kon worden opgestart, terwijl dit bij meerderjarigen al verschillende jaren rond de 10 % is12.

12 Jaarverslagen vzw Elegast-Potgieter

220

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Bestuurlijke aanpak van kleine ordeverstoringen in drie Europese landen


Elke Devroe & Paul Ponsaers*

In deze bijdrage komt de aanpak van incivilities in drie Westeuropese landen aan bod. Het gaat hierbij steeds om een bestuurlijke of administratieve aanpak van handhaving en sanctionering, i.s.m. een gerechtelijke. Vaak wordt ervan uitgegaan dat deze verschillende nationale dispositieven vooral gelijkenissen vertonen, waardoor de dominante perceptie ontstaat dat ze dezelfde doelstellingen nastreven en eenzelfde logica volgen. Doorheen deze bijdrage willen we helder maken dat dit niet echt het geval is. Hiertoe bekijken we de overlastwet zoals deze in 1999 in België werd gestemd en articuleren hierop de wetgeving (2009) in Nederland en anderzijds in Engeland & Wales (1999).

1. Inleiding In deze bijdrage gaan we uit van de vaststelling dat in diverse westeuropese landen kleine vormen van openbare ordeverstoringen (ook wel ‘incivilities’ of ‘overlast’ genoemd) in toenemende mate aangepakt worden door middel van bestuurlijke of administratieve vormen van handhaving en sanctionering. Vaak wordt ervan uitgegaan dat deze verschillende nationale dispositieven vergaande gelijkenissen vertonen, waardoor de dominante perceptie ontstaat dat ze dezelfde doelstellingen nastreven en eenzelfde logica volgen. Doorheen deze bijdrage willen we helder maken dat dit niet echt het geval is. Hiertoe bekijken we de overlastwet zoals deze in België tot stand kwam onder de benaming “Gemeentelijke Administratieve Sancties” (GAS) en articuleren hierop de recente evoluties enerzijds in Nederland en anderzijds in Engeland & Wales. In België werd in maart 1999 door de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken een wetsontwerp1 ingediend dat de gemeenten meer bestuurlijke armslag moest geven om een lokaal veiligheidsbeleid daadwerkelijk vorm te geven. Nieuw in deze wet was de

*

1

Beide auteurs zijn verbonden aan de Onderzoeksgroep Sociale Veiligheidsanalyse, Universiteit Gent. Deze bijdrage is een grondige herwerking en actualisering van een eerder verschenen bijdrage, namelijk DEVROE, E., PONSAERS, P. (2009), “Het afdwingbaarheidsvraagstuk bij overlast: een vergelijkend perspectief”, in: Afdwingbaarheid integrale veiligheid: met zachte of harde hand, of helemaal niet, CHRISTIAENSEN, S., BRUGGEMAN, W. (eds.), Cahiers Integrale Veiligheid, 8, 107-133. Wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Memorie van toelichting, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, gewone zitting 1998-1999, 3 maart 1999, 2031/1-98/99. Art. 134 ter en quater van de wet van 13 mei 1999 regelt de overlastproblematiek.

CPS 2011-1, nr. 18

221

1e proef (c) Maklu Bestuurlijke aanpak van kleine ordeverstoringen in drie Europese landen

mogelijkheid die de gemeenten kregen ook zogn. ‘overlastproblemen’ te sanctioneren via een administratief afhandelingssysteem, genaamd Gemeentelijke Administratieve Sancties (GAS). In Nederland werd in 2003 een wetsvoorstel ‘Kleine Ergernissen in de Publieke Ruimte’ (dat overlast wenste aan te pakken) ingediend door de Minister van Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken. In Engeland & Wales kreeg de overlastbeteugeling vorm in de ‘Crime and Disorder Act’ van 1998. Het zijn deze dispositieven die in deze bijdrage onderling vergeleken worden.

2. Het regelgevend kader in de drie Europese landen 2.1. De Crime and Disorder Act in Engeland & Wales De regering voerde in Engeland & Wales verschillende wetten in in het kader van de strijd tegen overlast. Het wettelijk kader riep nogal wat controverse op omwille van de significante gevolgen voor de individuele rechten en de gemeenschapsbelangen. De ‘Crime and disorder Act’ (1998) bevat een reeks maatregelen die erop gericht zijn de oorzaken van jongerencriminaliteit aan te pakken, en vormen van overlast tegen te gaan. De belangrijkste regelingen die in deze Act voorzien werden, zijn de volgende: (1) Child safety orders, (2) Parenting orders, (3) Local child curfew schemes en tenslotte (4) Anti-social behaviour orders (Devroe, 2008). De ‘Anti-Social Behaviour Orders’ (ASBO’s) werden verder uitgewerkt in de ‘Anti-Social Behaviour Act’ (ASBA 2003), een grootschalige wettelijke interventie die voorbouwt op de vorige maatregelen uit deel 1 van de ‘Crime and disorder Act’en deel 1 van de ‘Criminal Justice and Police Act’ (2001). Deze Wet wordt ook wel de ‘Nanny State’ wetgeving genoemd, omdat de greep van de centrale overheid op het lokale domein er wel bijzonder groot door werd (Roberts, 2006). In januari 2003 werd een ‘anti-sociale gedragsunit’ opgericht binnen het Home Office, ondersteund door een website om de ‘nieuwe’ best practices bekend te maken2. We bespreken in deze bijdrage vooral de ‘ASBO’s’, vermits deze het meest gericht zijn op de verstoring van openbare orde en overlast in de publieke ruimte. De ASBO’s zijn erop gericht antisociaal gedrag tegen te gaan. ASBO’s of ‘restraining orders’ kunnen door een civiele rechter voor een periode van 2 jaar opgelegd worden aan elk individu vanaf 10 jaar die zich op een anti-sociale manier gedraagt3. Het civiele recht wordt dus ingezet tegen anti sociaal gedrag, en dit voor een brede variatie van ‘daders’ (jongeren, dronken mensen, bedelaars,…). Het beleid gaat er immers van uit dat anti-sociaal gedrag angst voor criminaliteit aanwakkert (Campbell, 2002). Ook de ASBO is een civielrechtelijke procedure, die kan worden aangevraagd door de politie, lokale overheden of woningscorporaties. De burgerlijke rechter legt vervolgens beperkingen op, in de zin van gebiedsverboden of verbieden van wangedrag. Het zijn dus (burgerlijke) orders die een afschrikkend effect zouden moeten hebben ten aanzien van antisociaal gedrag en de escalatie van dergelijk gedrag zouden moeten voorkomen, zonder een

2 3

222

http://www.homeoffice.gov.uk/crime/antisocialbehaviour/index.html Belangrijk te vermelden voor Engeland & Wales is dat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de jongere verlaagd werd naar 10 jaar. CPS 2011-1, nr. 18


beroep te doen op strafrechtelijke sancties4. De bewijslast is veel milder geregeld als in het strafrecht, zo is ‘hearsay’ (bewijs van horen zeggen) gerechtvaardigd. Vaak worden petities bij burgers of bewonersgroepen als bewijswaarde aangevoerd om personen een ASBO op te leggen (Burney, 2005). De orders bestaan uit een reeks van mogelijke verbodsbepalingen ten aanzien van de overlastgever. Deze worden noodzakelijk geacht om de bevolking te beschermen tegen verder antisociaal gedrag van hetzelfde type door de verdachte. De toepassing voor een ASBO moet gemaakt worden binnen zes maanden nadat het aanstootgevend gedrag plaatsvond, alhoewel eerdere incidenten mogen gebruikt worden als achtergrondsinformatie om een zaak te ondersteunen. Als de ASBO (het verbod) verbroken wordt, wordt het strafrecht ingeschakeld vermits het dan om een strafrechtelijke inbreuk gaat die moet bewezen worden volgens de strafrechtelijke procedurale principes5. Veroordeling kan maximaal vijf jaar gevangenisstraf betekenen voor een volwassene en maximaal twee jaar voor een minderjarige. Uit empirisch onderzoek bleek dat in 2000 meer dan de helft van degenen die naar de rechtbank verzonden werden (omdat ze een ASBO verbroken hadden) inderdaad gevangenisstraf kregen (Campbell, 2002), hetgeen kan wijzen op een grotere punitiviteit die onrechtstreeks en oneigenlijk door de civiele procedure wordt ingeleid. Niet alleen wordt de gevangenisstraf vaak uitgevoerd, er moet bekeken worden of het dan steeds om recidivisten gaat die ernstig crimineel gedrag plegen en die zowiezo zonder ASBO ook zouden veroordeeld worden door de rechter (Burney, 2002). ASBO’s kunnen gebruikt worden naast een waaier aan andere maatregelen en interventies. Deze interventies omvatten bemiddeling, ‘diversion’-activiteiten, het betrekken van sleutelagentschappen en allerhande preventieve activiteiten. Ze vereisen steeds een ‘multi-agency’ coördinatie en samenwerking. Ook veranderingen in de lokale omgeving (om antisociaal gedrag te ontmoedigen) worden aangeraden. Zo worden er zoveel mogelijk gemeentelijke verordeningen opgesteld, zoals het verbod om alcohol te drinken in publieke ruimten en worden publieke ruimten specifiek ingericht (geen gemakkelijke banken, felle verlichting, geen hanghoeken …) (Ponsaers, 2008). Voordat een ASBO wordt opgelegd, gaat er veelal een “Acceptable Behaviour Contract” (ABC’s) aan vooraf, waarbij jongeren ‘contracten’ aangaan met de stad. Deze zijn er vooral op gericht om vroegtijdig bij problematisch gedrag tussen te komen, door middel van afspraken. De ABC’s zijn gelijkaardig met de ASBO’s, echter zonder wettelijk bindend of uitvoerbaar te zijn. Vertegenwoordigers van de politie en de lokale autoriteiten interviewen in dit kader overlast veroorzakende jongeren en hun ouders. Vervolgens wordt een ‘contract’ ondertekend waarbinnen de jongere toestemt zich op een bepaalde manier te gedragen, gelijkaardig aan de voorwaarden in een ASBO. Het voordeel van de ABC is dat het sneller kan, er geen rechtbank aan te pas komt, en minder kostelijk is (Card & Ward, 1998). Het falen van de ABC wordt dan vaak als bewijs gebruikt voor een ASBO-toepassing.

4 5

Het Hof van Beroep bevestigde het feit dat ASBO’s burgerlijke orders zijn, waarbij de standaarden inzake bewijslast van burgerlijke aard zijn en niet strafrechtelijk. Beroepen door burgers ingesteld komen wel voor de politierechter.

CPS 2011-1, nr. 18

223


2.2. De Bestuurlijke Boete Overlast in de Openbare Ruimte in Nederland In Nederland werd, geïnspireerd op de ‘Crime and Disorder Act’ een wetsontwerp ‘Bestuurlijke Boete Overlast in de Openbare Ruimte’ door de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie ingediend en op 18 december 2007 in de eerste Kamer na stemming aangenomen6. De bovengrens van de boete ligt op 340 €7 voor natuurlijke personen en op 2.250 € per gedraging voor rechtspersonen8. De bestuurlijke boete kan in Nederland worden opgelegd aan personen die ten tijde van de overtreding 12 jaar of ouder waren. De bestuurlijke boete wordt, voor personen die ten tijde van de overtreding nog geen 16 jaar waren, gehalveerd. Beroep door de burger bij sancties op inbreuken op de gemeentelijke verordeningen komt voor de kantonrechter9. Met deze wet is ook in Nederland het opleggen van boetes voor overlast een bestuurlijke en niet langer een louter strafrechtelijke aangelegenheid (Albers, 2006). Ondanks het relatief recente karakter van de wet wil het kabinet de komende twee jaar 153 miljoen euro uittrekken voor extra maatregelen om overlast en verloedering in de wijken te bestrijden. Volgens de vorige minister Guusje ter Horst (Binnenlandse Zaken) was er alle aanleiding voor zo’n nieuw offensief, omdat de voortgang in de aanpak van dit ‘hardnekkige’ probleem stagneerde10. Ook de uit het Engeland & Wales overgewaaide ‘ABC’s’ werden in Nederland ingevoerd, onder de naam ‘gedragscodes’. Het kabinet Balkenende IV kondigde in haar beleidsprogramma aan dat het een ‘respectvolle omgang van mensen’ en het ‘fatsoen in het maatschappelijke verkeer’ wenste te bevorderen. Daartoe wil het de totstandkoming van ‘gedragscodes’ ondersteunen in de wijk, de school, de sportvereniging en het zwembad. Met deze (vrijwillige) codes kunnen burgers zelf expliciteren welke regels in bepaalde settings gelden (Terpstra, 2008). In januari 2009 werd bovendien de ‘bestuurlijke strafbeschikking’ en de ‘politiestrafbeschikking’ ingevoerd (Hillenaar, 2008). De ‘bestuurlijke strafbeschikking’ is een onderdeel van de Wet OM-afdoening11. Deze wet buigt de bestaande strafvorderlijke transactie om naar een strafvorderlijke ‘OM-straf’ (Mevis, 2006). De officier van Justitie kan dus een ‘strafbeschikking uitvaardigen12’. Daarin wordt een ‘straf’ opgelegd, en het uitvaardigen van zo een strafbeschikking heet dan ‘vervolging’. De wet beschouwt de uitvaardiging van de strafbeschikking dus niet als een berechting, maar als een aspect van vervolging. Daar waar voorheen geldsancties het openbaar ministerie

alleen ter beschikking stonden op basis van ‘voor wat hoort wat’ (de verdachte stemt in met betaling terwijl het openbaar ministerie afziet van vervolging), kan de

6

Het gaat hier over de “Wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende overlast in de openbare ruimte”, kortweg de “Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte”. De Wet is opgenomen in Staatsblad 44 van 19 februari 2008 (nummer 30 101), en trad op 15 januari 2009 in werking. 7 Met de instelling van dit bedrag wordt aangesloten bij gehanteerde grenzen in de Vierde Tranche van de AWB en de wet Mulder. Voor een toekomstige mogelijkheid hogere boetes op te leggen zal steeds een wetswijziging noodzakelijk zijn. 8 Art. 154b, par.7 Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte, 19/02/2008. 9 Vergelijkbaar met de Belgische vrederechter. 10 Website Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (SMVP). 11 Wet van 7 juli 2006 tot wijziging van het wetboek van strafrecht, het wetboek van strafvordering en enige andere wetten in verband met de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten (kort: Wet OM-afdoening), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, jrg. 2006, nummer 330, 18/07/2006, 25 p. Deze wet trad in februari 2008 in werking, en zal gefaseerd worden ingevoerd. 12 Art.257 a lid 1 strafvordering

224

CPS 2011-1, nr. 18


OM-afdoening worden beschouwd als een kwestie van ‘take it or leave it’ (Brants & Stapert, 2004). Dit laat aan duidelijkheid niet te wensen over. De bestaande regeling voor de buitenrechtelijke afdoening van strafzaken -transactie en voorwaardelijk sepot- wordt vervangen door een zelfstandige strafbevoegdheid voor het openbaar ministerie, zonder tussenkomst van de rechter (Crijns, 2004). De ‘strafbeschikking’ kan worden opgelegd voor misdrijven met een gevangenisstraf van minder dan zes jaar13. De strafoplegging door middel van het uitvaardigen van een strafbeschikking is in principe onherroepelijk (Mevis, 2006). Alleen als de bestrafte burger zelf het initiatief neemt tegen de strafbeschikking beroep aan te tekenen14 wordt de zaak alsnog aan de strafrechter voorgelegd. De straffen die bij strafbeschikking kunnen worden opgelegd zijn zowel vrijheidsbeperkende straffen15 als vermogenssancties (Hartmann, 2007)16. Met de wet OM-afdoening wordt gebroken met het klassieke strafrechtsmonopolie van de strafrechter en worden de bevoegdheden van de zittende magistratuur deels naar het openbaar ministerie verschoven. De ‘bestuurlijke’ strafbeschikking die gehanteerd wordt bij overlast, schuift deze bevoegdheid verder door naar de politie en naar het bestuur. De politie17 krijgt de bevoegdheid om strafbeschikkingen (van maximaal € 225) op te leggen voor misdrijven waarop niet meer dan zes jaar gevangenisstraf staat, die eenvoudig van aard zijn en begaan werden door personen van minstens achttien jaar. De politiebevoegdheid is bij minderjarigen beperkt tot overtredingen. Het gaat hier om een bestraffende bevoegdheid met een grote autonomie voor politie, die de Belgische politie niet kent. Ook andere personen dan de politie die met een ‘publieke taak’ zijn belast (Bijzondere opsporingsambtenaren) (BOA’s) krijgen de mogelijkheid een strafbeschikking te vorderen.18. De aard van de strafbeschikking bestaat uit een geldboete, maximaal voor een bedrag van € 350,-.19. Het amendement verwees voor toepassing van de wet expliciet naar de ‘overlast in de openbare ruimte’. Naast de bestuurlijke boete (max. € 340 euro) kent Nederland nu dus

13 Art. 257a strafvordering. Misdrijven met zwaardere straffen kunnen alleen ter berechting aan de rechter worden voorgelegd. 14 Art. 257e strafvordering. 15 Een vrijheidsbeperkende straf kan zijn: een taakstraf van maximaal 180 uur, onttrekking aan het verkeer, ontzegging van de rijbevoegdheid voor maximaal een half jaar, enz… Een vrijheidsbenemende straf valt, in gevolge art. 113 lid 3 Grondwet en art. 5 EVRM, buiten de mogelijkheden van de strafbeschikking en blijft bijgevolg de exclusieve bevoegdheid van de rechter. 16 Het leeuwenaandeel van de buitengerechtelijke opgelegde sancties zal bestaan uit boeten. 17 Deze opsporingsambtenaren maken uitsluitend van deze bevoegdheden gebruik volgens de richtlijnen vastgesteld door het College van Procureurs-Generaal (art. 257b lid 3 Strafvordering). De aard van de strafbeschikking kan alleen maar een geldboete zijn, maximaal voor een bedrag van € 350,-. 18 Deze opsporingsambtenaren maken van deze bevoegdheden gebruik volgens de richtlijnen vastgesteld door het College van Procureurs-Generaal: Art. 257b lid 3 Strafvordering 19 Dit kan op grond van het bij amendement ingevoegde artikel 257ba Strafvordering. Het artikel 257ba lid 1 luidt: “Bij algemene maatregel van bestuur kan aan daartoe aan te wijzen personen, met een publieke taak belast, binnen daarbij gestelde grenzen de bevoegdheid worden verleend een strafbeschikking uit te vaardigen. Eén van deze beperkingen luidt dat de op te leggen sanctie van strafbeschikking enkel mag bestaan uit een boete van ten hoogste 350 euro”. De wet voorziet in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur daartoe aan te wijzen opsporingsambtenaren bevoegd te maken om voor welbepaalde strafbare feiten een straf op te leggen. Het gaat hier dan om de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen van overtredingen en misdrijven. CPS 2011-1, nr. 18

225


ook de strafbeschikkingsboete (max. € 350). In beide gevallen gaat het om een boete voor overlastfeiten in de publieke ruimte. Dit laatste betekent een forse versterking van de strafrechtelijke handhaving door de gemeenten. Actoren die niet behoren tot het strafrechtelijke apparaat maken gebruik van strafrechtelijke afhandelingswijzen, onder het toeziende oog van het College van procureurs-generaal. Het College als regisseur bepaalt de kwaliteitseisen waaraan het bestuur moet voldoen, en dit zou volgens sommigen een brug slaan tussen twee handhavingsinstanties die elkaar nodig hebben (Vermaas, 2008). Het vernieuwende van deze wet ligt in de verruiming van actoren die een ‘straf’ kunnen opleggen. Ze biedt immers een kader voor ambtenaren van bestuursorganen om ook straffen op te leggen. Voorstanders aanzien deze vorm van afdoening als een ‘verbestuurlijking’ van het strafrecht. Toch is dit eigenlijk niet zozeer een bevoegdheidsverruiming dan wel een poging de boetebevoegdheid door bestuursorganen onder een strafvorderlijk regime thuis te brengen. In het geval van de strafbeschikking, reiken de ambtenaren en de politie de straf aan, en het openbaar ministerie vordert en legt ze op. Hiermee groeit er overlap tussen het strafrechtelijke rechtsterrein enerzijds en het bestuursrechtelijke handhavingsterrein anderzijds.

2.3. De Gemeentelijke Administratieve Sancties (GAS) in België De eerste gemeentelijke overlastwetgeving van 1999 Reeds in mei 1999 werd een wet gestemd20 die aan de gemeenten meer autonomie moest geven bij het aanpakken van “overlast”. De wet was erop gericht gedrag, dat als storend werd ervaren door de bevolking, makkelijker sanctioneerbaar te maken. De wetgever was de mening toegedaan dat dergelijk gedrag te moeilijk te sanctioneren viel omdat sommige overlastgedragingen geen overtreding van de strafwet inhielden. Bovendien werd vastgesteld dat ook “overlastvormen” waarvoor wél specifieke (strafrechtelijke) sancties bestonden (achterlaten van huisvuil, wildplassen, wildplakken, hondenpoep, geluidshinder door verkeer, hinder door het rondhangen van jongeren en allerhande vormen van vandalisme) zonder reactie bleven, omdat binnen de strafrechtsbedeling andere prioriteiten werden gesteld (Devroe, 2003: 15-17) of dat de politieverordeningen (op basis waarvan ingegrepen kon worden) zo erg verouderd waren dat ze amper konden worden toegepast (Van Heddeghem, 2006: 30-40). De wet van 1999 maakte het de gemeenten mogelijk zelf feiten te vervolgen en (administratief) te sanctioneren. Naast de reeds bestaande mogelijkheid bepaalde gedragingen strafbaar te stellen via politieverordeningen, kregen de gemeenten nu een bijkomend instrument waardoor zij ook – via administratieve sancties – voor de handhaving van hun normen konden instaan (artikel 119bis Nieuwe Gemeentewet) (Vander Beken, 2003: 65). Deze bepaling maakte vier types administratieve sancties mogelijk (Veny & De Vos, 2005: 23-24): • de administratieve geldboete, met een maximum van 250,- €; • de administratieve schorsing van een door de gemeente afgeleverde toelating of vergunning;

20 Wet 13 mei 1999 tot de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 10 juni 1999.

226

CPS 2011-1, nr. 18


• de administratieve intrekking van een door de gemeente afgeleverde toelating of vergunning; • tijdelijke of definitieve administratieve sluiting van een inrichting. Gemeenten werden in de wet niet vrij gelaten andere sancties in te voeren of te bepalen. De opsomming van mogelijke sancties werd m.a.w. als limitatief beschouwd. De gemeenteraad zou dus als wetgever optreden en bepalen wat ze wilde sanctioneren en hoe ze dit wilde doen. Ze kon hierbij steeds kiezen tussen sanctioneren aan de hand van een politiestraf of aan de hand van een administratieve sanctie. De gemeente had dan ook niet de verplichting in administratieve sancties te voorzien. Wel is het zo dat, indien de gemeente bepaalde gedragingen administratief wilde bestraffen, het geen gedragingen mochten zijn die reeds elders door een hogere norm (wet of decreet) gesanctioneerd werden. Deze regel was voor de gemeenten een belangrijke beperking omdat zij niet alleen tegen “nieuwe” overlastgerelateerde gedragingen wilde kunnen ingaan, maar vooral ook bestaande (maar niet gehandhaafde) normen wilde handhaven21. De uitvoeringsbesluiten volgden twee jaar later. Het ging om het Koninklijk Besluit tot aanwijzing van de ambtenaren die sancties kunnen opleggen22 enerzijds en de Ministeriële Omzendbrief OOP3023 aangaande de uitvoering van de wet anderzijds. Een vrij zware procedure werd voorzien24, waarbij rekening wordt gehouden met alle rechten van de verdediging. Deze wet is gebaseerd op de procedures van de voetbalwet25 en er werd rekening gehouden met de vereisten gesteld in art. 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)26. De bestuurlijke of administratieve geldboete kon dus enkel opgelegd worden door een gemeentelijke ambtenaar, aangewezen door de gemeente. De overige drie sancties zouden enkel door het college van Burgemeester en Schepen uitgesproken kunnen worden (Artikel 119bis, §2, voorlaatste en laatste lid, Nieuwe Gemeentewet). De vaststellingsbevoegdheid blijft bij de politie liggen, en meer bepaald de hulpagenten die bevoegd zijn27 om toe te zien op de naleving van de gemeentelijke verordeningen, blijven de vaststellingen doen. De overlastinbreuken blijven, zoals voorheen, via het klassieke proces-verbaal genoteerd.

21 Inzake sluikstorten betekende dit dat voor de gemeenten weinig tot geen ruimte tot interventie was, gezien het Vlaams afvalstoffendecreet bepalingen in dat verband bevat. Ook was het zo dat bij samenloop van gedragingen – gedragingen die tegelijk administratief en strafrechtelijk bestraft konden worden – de strafrechtelijke handhaving de voorkeur kreeg (Veny & De Vos, 2005: 23-25). 22 K.B. van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 02/02/2001. 23 Ministeriële Omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 23 mei 2001. 24 Zo stelde de Raad van State dat de administratieve sancties een algemeen karakter hebben en punitief van aard zijn en daarom vallen onder de toepassingssfeer van art. 6 EVRM. In: Advies van de Raad van State op het voorontwerp van wet tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, doc. Nummer 2031/4 – 1998-1999, 2. 25 Wet van 21 december 1998 betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden, B.S., 3 februari 1999. 26 Men wenst te voldoen aan alle vereisten inzake de rechten van de verdediging met o.a. recht op inzage van het dossier, de bijstand van een advocaat, het recht om 15 dagen de tijd te nemen om verweer mondeling of schriftelijk in te dienen bij de ambtenaar, gehoord te worden bij boetes boven de 62,50 euro, op een beslissing binnen zes maanden en op beroep bij een politierechter (art. 119 bis nieuwe gemeentewet). 27 Art. 6 par. 6 wet van 13 mei 1999 en artikel 217 van de Nieuwe Gemeentewet. CPS 2011-1, nr. 18

227


Een dergelijk systeem bleek voor de gemeenten, die hiervoor ook extra inspanningen zouden moeten leveren inzake het aanwerven van bijkomend personeel of het verdelen van nieuwe taken onder het bestaande personeel, de gemeente- of stadsadministratie, niet aantrekkelijk. De gemeentelijke administratieve sanctie werd dan ook in bijna geen enkele gemeente – toch zeker geen kleinere (Van Heddeghem, 2006: 30-40) – geïmplementeerd. Administratieve sancties aantrekkelijker gemaakt voor gemeenten in 2004 In 2004 werd de wetgeving op de administratieve sancties aangepast28 en werden diverse bepalingen van de Wet op de jeugdbescherming van 8 april 1965 gewijzigd. Daarnaast werd de volledige Titel X, boek II van het Strafwetboek, alsook de besluitwet van 29 december 1945 houdende het verbod tot het aanbrengen van afschriften op de openbare weg, opgeheven. De aanpassingen aan de gemeentewet brachten een aantal grote veranderingen met zich: het decriminaliseren van een gedeelte van het strafrecht, het versoepelen van het verbod op samenloop, het toepasselijk maken van de gemeentelijke administratieve sancties op minderjarigen (Veny & De Vos, 2005: 28) en het invoeren van een systeem van bemiddeling op gemeentelijk niveau. Het afschaffen van Titel X, boek II Sw. en bepalingen uit de besluitwet van 1945 bracht onder andere met zich mee dat “nachtlawaai”, maar bijvoorbeeld ook bepaalde gedragingen van “vandalisme” niet langer strafbaar waren. Daarnaast verdwenen een heel aantal overtredingen die nog van weinig praktisch nut werden geacht. De bedoeling daarvan was de gemeenten toe te laten om, als ze dit wilden, deze gedragingen op gemeentelijk niveau sanctioneerbaar te stellen en ze via administratieve sancties afdwingbaar te maken (Veny & De Vos, 2005: 29). Voor een aantal opgesomde misdrijven uit het strafwetboek kreeg de gemeente de mogelijkheid om ze ook op gemeentelijk niveau sanctioneerbaar te stellen en via zogenaamde “gemengde inbreuken” af te wijken van het verbod op samenloop. In dat geval kon de gemeente evenwel pas overgaan tot het opleggen van een administratieve sanctie indien het parket liet weten dat administratieve sanctionering aangewezen was en de zaak geseponeerd werd (voor de “zwaardere” misdrijven uit de artikelen 327 tot 330, 398, 448, 461, 463 Sw.) of indien het parket niet reageerde of besliste niet te vervolgen (voor de lichtere misdrijven uit de artikelen 526, 537 en 547 Sw.). Een andere verandering is de uitbreiding van de vaststellende bevoegdheid naar gemeentelijke ambtenaren en ambtenaren van openbare vervoersmaatschappijen, voorzien in het wetsvoorstel van april 200329, waarbij gemeentelijke vaststellers en private bewakingsagenten een aangifterecht krijgen30 voor inbreuken die worden vastgelegd in het gemeentelijk reglement. Wel mogen de private bewakingsagenten zelf geen vaststellingen doen; ze moeten aangifte doen aan de politie die dan de inbreuk moet vaststellen 28 Wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet, B.S. 25 juni 2004; Wet 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe gemeentewet, B.S. 23 juli 2004. 29 Tekst aangenomen in plenaire vergadering en overgezonden aan de Senaat op 3 april 2003, doc. 50/2328/005, pp. 26. Op 8 april 2003 werd de Senaat ontbonden; het was dus te laat om dit wetsvoorstel goed te keuren. 30 Let op: de private bewakingsagenten mogen zelf geen vaststellingen doen; ze moeten aangifte doen aan de politie die dan de inbreuk moet vaststellen die aanleiding zal geven tot een administratieve boete. Ook heeft de aangifte zelf geen enkele bewijslast.

228

CPS 2011-1, nr. 18


die aanleiding zal geven tot een administratieve boete. De wet van 2004 voorziet een uitbreiding van de categorieën personen bevoegd om inbreuken vast te stellen naar gemeentelijke ambtenaren (zoals zwembadopzichters, bibliotheektoezichters, buurttoezichters,..) en ambtenaren van vervoersmaatschappijen. Deze ambtenaren worden de ‘gemachtigde ambtenaren’ genoemd. Voorheen was vaststelling een exclusieve politiebevoegdheid. Deze ambtenaren kunnen uitsluitend gedepenaliseerde inbreuken vaststellen, en mogen geen identiteitskaart opvragen. De voorwaarden waaraan zij moeten voldoen zijn geregeld in een Koninklijk Besluit31. Het vaststellen van de gemengde inbreuken blijft een exclusieve politiebevoegdheid. Een volgende belangrijke verandering die de wijzigingen uit 2004 met zich meebrachten was dat jongeren, die op het moment van de feiten 16 jaar waren, ook een administratieve boete van maximaal 125,- € opgelegd konden krijgen (Geudens, 2006: 77-79; Vander Beken, 2005; 139-158; Vandresse, 2006: 21-25; Van Leeuw, 2005: 3-11). Daarbij aansluitend voerde de wet van 17 juni 2004 ook een (nieuwe) procedure van bemiddeling in (Artikel 119ter, eerste lid, N.Gem.). Deze bemiddeling had het aanschijn van de bekende bemiddeling in strafzaken, maar was bij nader toezien toch iets anders. In het toegevoegde artikel stond dat de gemeente in het kader van de haar toegekende bevoegdheden een bemiddelingsprocedure kon opstarten. Voor minderjarigen die 16 jaar waren op het ogenblik van de feiten diende deze procedure zelfs steeds doorlopen en was dus verplicht (Lancksweerdt, 2005: 41-59; Van Garsse, 2004: 26-28). De bemiddelingsprocedure had, volgens de wet, enkel tot doel de dader van de inbreuk de mogelijkheid te bieden de schade te herstellen of te vergoeden, die hij aanbracht. De Minister van Binnenlandse Zaken32 gaf de gemeenten een ruime vrijheid bij het invullen van de bemiddelingsprocedure en scheen niet uit te sluiten dat een sanctionerend ambtenaar ook de functie van bemiddelaar zou kunnen vervullen. Volgens het College van Procureurs-generaal33 is een neutrale derde hierbij evenwel wezenlijk om van een bemiddeling te kunnen spreken. Zonder strafrecht werkt het dan toch niet zo (goed): de wetten van 2005 en 2007 De aanpassingen aan de GAS-wet in 2004 waren geen lang leven beschoren en werden voor een deel via een programmawet (de zgn. ‘reparatiewet’) in 200534 teruggeschroefd.

31 De voorwaarden zijn: minstens 18 jaar oud zijn, geen strafrechtelijke veroordeling hebben, hoger secundair onderwijs genoten hebben of lager EN ten minste 5 jaar ervaring ten dienste van de gemeente, een opleiding van minstens 40 uur genoten hebben in een erkende politieschool, over een legitimatiekaart beschikken en een aanstelling krijgen door de gemeenteraad, in: Koninklijk Besluit van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in art. 119bis, par. 6, tweede lid, 1° van de Nieuwe Gemeentewet en Koninklijk Besluit van 17 maart 2005 tot inwerkingtreding van de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet. 32 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de Wetten van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S. 21 januari 2005. 33 Omzendbrief 10 februari 2006 nr. COL 1/2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep. 34 Wet 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen – Ambtenarenzaken en Grootstedenbeleid – Gemeentelijke Administratieve Sancties (art. 21-22), B.S. 29 juli 2005. CPS 2011-1, nr. 18

229


De voornaamste reden voor deze reparatie was een inschattingsfout bij het afschaffen van Titel X, boek II Sw. en de besluitwet van 1945. Door onder andere “nachtlawaai”, en delen van “vandalisme” uit de strafwet te halen, konden deze feiten “straffeloos” gepleegd worden indien gemeenten deze feiten niet in hun gemeentelijke (politie) reglement opnamen. Meer nog, indien jongeren onder de 16 jaar deze feiten zouden pleegden, kon tegen hen helemaal niets ondernomen worden, zelfs al was er iets uitgewerkt in de reglementen. Maatregelen van bewaring, behoeding of opvoeding konden voor die jongeren immers niet worden opgelegd, omdat zij geen “als misdrijf omschreven feiten” hadden gepleegd en nog niet onder het toepassingsgebied van de GAS-regeling vielen (Vander Beken, 2005: 141-145). Hierop besliste de wetgever heel wat van het gedecriminaliseerde gedrag terug te criminaliseren35 en onder de “gemengde inbreuken” te brengen (Veny en De Vos, 2005: 33). Daardoor werden het opnieuw misdrijven die ook met een administratieve sanctie zouden kunnen worden gesanctioneerd, indien het parket niet reageert of uitdrukkelijk de toestemming gaf om de overtreding bestuurlijk af te handelen. Verder werden via de reparatiewet enkele termijnen aangepast, omdat deze te kort bleken en bepaalde procedureregels werden gewijzigd. Ten slotte werd ook de termijn waarbinnen een administratieve sanctie dient opgelegd te worden, verlengd. De zes maanden beginnen nu te lopen vanaf het moment dat de sanctionerende ambtenaar het proces verbaal ontvangt en niet meer vanaf het moment dat het werd opgesteld. Omdat bepaalde vormen van graffiti ook na de nieuwe criminalisering nog niet allemaal strafbaar bleken, en gaten in de handhaving (t.a.v. minderjarigen) dienden voorkomen te worden, werden in 2007 nieuwe strafbaarstellingen in dat verband in het Sw. ingevoegd (art. 534bis en artikel 534ter Sw.) en toegevoegd aan de ‘lichte gemengde inbreuken’ uit de Gemeentewet waarvoor administratieve sanctionering mogelijk is36. Ook in België bestaat het gerechtelijk sluitstuk (beroep) bij de politierechter en is de gemeente vrij te kiezen voor de afhandeling via gemeentelijke administratieve sancties of via de klassieke strafrechtelijke weg via politieparket en politierechter. Toch kent de Belgische politie niet de afhandelingsmogelijkheden die de Britse en Nederlandse politie wel kennen. Er bestaat in België land geen strafbeschikking, noch een bestuurlijke boete die door de politie zelf kan worden opgelegd.

2.4. Tussentijdse conclusie: Sterk gelijkende systemen Als we de drie genoemde systemen vanop afstand bekijken merken we dat ze gebaseerd zijn op drie grote gelijkenissen. In de drie systemen treffen we volgende drie grote gelijkenissen aan: (1) Opvallend is dat in de drie landen een administratieve afhandelingsmogelijkheid voor de overlastaanpak werd gecreëerd, welke evenwel in beroep kan uitmonden in een traditionele strafrechtelijke afhandeling, met een relatief punitieve inslag. (2) Steeds gaat het om een verhouding tussen de nationale overheid die een regelgevend kader schept en de lokale overheid die hiervan gebruik kan maken. De basisgedachte staat telkens voorop dat de gemeenten vrij zijn al dan niet in te stappen in

35 Art. 559, 1°, 561, 1°, 563, 2°, en 563, 3° van het Strafwetboek. 36 Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S. 20 februari 2007.

230

CPS 2011-1, nr. 18


het nationaal voorziene instrumentarium. Steeds wordt een variërende mate van nationale facilitering aangeboden aan het lokale niveau. (3) De verschillende nationale regelingen voorzien een reeks van specifieke maatregelen (reacties) op vormen van overlast. In Engeland & Wales is deze lijst van mogelijkheden ruimer dan in Nederland of België. De regelingen laten de gemeenten vrij om een keuze te maken tussen de maatregelen die zij al dan niet wensen in te voeren op lokaal vlak. De overlastaanpak in de drie landen kenmerkt zich door een belangrijk gerechtelijk sluitstuk op de bestuurlijke handhaving, ofwel de gecombineerde toepassing van bestuursrecht en strafrecht. Omdat een enkelvoudige invoering van de bestuurlijke boete voor overlast zonder enige rol voor het strafrecht in de praktijk tot nieuwe handhavingsproblemen zou leiden, blijft het strafrecht in de afhandeling in de drie landen een rol toebedeeld. In België gebeurde dit door de keuze voor de zgn. ‘gemengde inbreuken’, die elk hun eigen afhandelingspecificiteit (met betrokkenheid van het parket) kennen. In Nederland door voor elke inbreuk de mogelijkheid te laten aan de gemeente deze ofwel strafrechtelijk ofwel bestuurlijk aan te pakken en in Engeland door een streng punitief gerechtelijk sluitstuk op de ASBO’s. In de drie landen voorzag de wetgever in een instrumentarium om de gemeenten toe te laten de overlastproblematiek snel en doortastend aan te pakken. Het uitgangspunt was dat de gemeenten overlastfenomenen autonoom zouden moeten kunnen handhaven: zij stellen vast, vervolgen en bestraffen, en geven op die manier het IV-beleid concreet vorm, waarbij het principe van ‘maatwerk’ aan de lokale realiteit werd nagestreefd. Zowel in Engeland & Wales als in Nederland en in België zijn de gemeenten vrij om in de nationale overlast regelingen in te stappen, en om een vrije keuze te maken uit de nationale lijst van maatregelen. Ze kunnen respectievelijk kiezen om de ‘Crime and disorder Act’, de ‘Wet bestuurlijke boete overlast in de publieke ruimte’ en de Wet ‘gemeentelijke administratieve sancties’ al dan niet in te voeren. Voorts kunnen ze kiezen welke van de maatregelen (ASBO, ABC, sluiting, boete,…) ze al dan niet wensen in te voeren. In de drie landen berust de bevoegdheid om een maatregel tegen overlast in de openbare ruimte op te leggen bij het College van burgemeesters en schepenen (in Nederland wethouders) en bij de burgemeester zelf. Het blijft dus steeds mogelijk de overlast inbreuken strafrechtelijk te sanctioneren, als (1) de gemeenteraad niet besluit tot invoering van het bestuurlijke boetesysteem en als (2) de politie beslist deze overtredingen zelf vast te stellen en strafrechtelijk af te handelen. In Nederland is het zelfs zo dat, voor gedragingen die (1) in de “algemene maatregel van bestuur” zijn opgenomen en (2) waarvoor de gemeenteraad heeft beslist dat deze bestuurlijk beboet kunnen worden, de strafrechtelijke weg ook openstaat37. Als de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties niet wenselijk wordt geacht, blijft het huidige, exclusief strafrechtelijke handhavingssysteem bestaan voor die gemeenten. Zelfs indien gemeenten de keuze maken om wel het overheidsdispositief 37 En blijft de politie bevoegd de zaken af te handelen. Zoals in België wordt ook in Nederland het “ne bis in idem” principe voorzien in de wet (art. 154 h) waarbij niemand tweemaal kan worden bestraft voor dezelfde overtreding. In dit artikel wordt beoogd de strafrechtelijk en de bestuurlijke handhaving zoveel als mogelijk te scheiden. Het bestuursrecht en het strafrecht mogen immers niet naar willekeur worden toegepast. CPS 2011-1, nr. 18

231


te benutten, kan nog steeds de optie genomen worden in bepaalde gevallen de klassieke strafrechtelijke keten (politie, politieparket, politierechtbank) in werking te stellen. Een bijkomende gelijkenis lijkt wel de vaststelling dat de klassieke strafrechtelijke piramide als ultimum remedium wordt gehanteerd (waarbij feiten van kleine criminaliteit niet in de keten moeten worden ingevoerd, maar buiten het klassieke strafrechtelijk moeten worden afgehandeld). Dit kan te maken hebben met het feit dat de parketten weinig vervolgden, het zgn. handhavingstekort op parketniveau. In de keuze voor de de bestuurlijke afhandeling van overlastproblemen werd echter ook gekozen voor een ‘straf’ die als instrumenteel doel beschouwd wordt voor een efficiënte overlastaanpak, en voor een veiliger en minder risicovol samenleven in de gemeenschap. Nu bespreken we de verschillen.

3. Verschil één: De al dan niet verplichte IV-regierol De groeiende aandacht voor het integraal veiligheidsbeleid met de burgemeester als regisseur gaf het stadsbestuur de primaire verantwoordelijkheid voor het aanpakken van overlast in de publieke ruimte (Dhondt, 2007). In de drie besproken landen voelden de federale overheden zich geroepen dit overlastbeleid aan te sturen en de gemeenten een regierol voor het IV-beleid toe te dichten. De nationale reguleringen zijn faciliterend voor de lokale beteugeling, en beogen met de overlastwetten de gemeenten een zelfstandige handhavingsbevoegdheid te geven. Maar hoe zit het nu met de wetgeving op de regierol van de gemeenten in de drie landen? Het behoort tot de wettelijke opdracht van de gemeenten de veiligheid en openbare orde te bewaren. De administratieve handhavingsmogelijkheden bieden de burgemeesters een krachtig instrument om de lokale veiligheid te verhogen. De burgemeester is het boegbeeld van de gemeente in de aanpak van veiligheid. Om de veiligheid in de gemeente te kunnen waarborgen heeft de burgemeester een aantal bevoegdheden, die de laatste jaren werden uitgebreid (cameratoezicht op openbare plaatsen, preventief fouilleren, sluiten van dancings en horeacagelegenheden, het uit huis plaatsen van plegers van huiselijk geweld enz…). Een aantal nieuwe bevoegdheden zijn in aantocht, zoals de bestrijding van ernstige vormen van overlast.

3.1. Verplichte samenwerking lokale overheid en politie in Engeland en Wales In Engeland & Wales is het debat over de wettelijke verplichting voor burgemeesters de regierol in het IV-beleid op te nemen, al een tijd aan de gang. Het Morgan Committee (1991) argumenteerde dat lokale autoriteiten duidelijke wettelijke verantwoordelijkheid moeten hebben om de vereiste ‘multi-agency approach’ af te leveren (Hope, 2005). De conservatieven echter weigerden steun te verlenen aan een eventuele wettelijke verantwoordelijkheid van lokale autoriteiten voor gemeenschapsveiligheid. Het was de ‘Crime and Disorder Act’ die een gedeelde wettelijke verplichting oplegde aan zowel de lokale autoriteiten als aan de politie bij het handhaven van de veiligheid. In bijna elke lokale gemeente werd een verplichte samenwerking opgelegd tussen lokale autoriteiten en de politie om samen te werken, ook met andere gemeenschappen en de gemeenschap

232

CPS 2011-1, nr. 18


zelf om preventiestrategieën te plannen en uit te voeren38. Verder verplicht sectie 17 van de ‘Crime and Disorder Act’ wettelijk aan de lokale beleidsmaker om van het fenomeen ‘overlast’ een beleidsprioriteit te maken en dus voor de eerste keer een volwaardige partner in criminaliteitsbeheersing te worden. Bovendien worden lokale autoriteiten verplicht strategieën te ontwikkelen die zich richten op het reduceren van criminaliteit en overlast39, en worden zij hiervoor door een onafhankelijke Commissie gecontroleerd aan de hand van een ‘best value performance indicator’. Sinds 1999 controleert de ‘audit commission’ (AC) de lokale veiligheidsactiviteiten van de gemeenteraden als onderdeel van het performantie assessment regime voor de lokale overheid40. In relatie tot de ASBO toepassing geeft sectie 1/2 van de ‘Crime and Disorder Act’ 1998 bovendien weer dat ‘een relevante autoriteit geen ASBO-toepassing mag maken zonder eerst alle andere relevante actoren te consulteren, alhoewel er geen consensus moet zijn’. Er zijn verschillende vormen van samenwerking mogelijk, van ‘singe-agency led’ tot twee leden met politie, tot ‘multi-agency units’. Vaak wordt er een ‘anti-sociaal gedrag coördinator’ aangesteld, dat is één persoon die de acties over antisociaal gedrag voor de politie en de lokale autoriteiten moet coördineren. Soms werd deze taak ook opgenomen door elke interne solicitator binnen elke dienst ofwel door de gemeenschapswacht of caseworkers of de wijkpolitie die het probleem identificeert en opvolgt. De wet specificeert niet hoe de verplichte samenwerking in de praktijk moet verlopen. Wel is er een centrale controle op de toepassing van de wet en deze gebeurt door inspecties die informatie inzamelen. De minister van Binnenlandse Zaken wordt geïnformeerd over het werk dat verricht wordt binnen ‘Youth Offender Teams’ (YOT’strafbeschikking), gesloten centra en andere voorzieningen, bezig met overlast en controleert de resultaten die niet conform zijn aan de normen. Deze worden openbaar gepubliceerd (Crawford, 2002).

3.2. Geen verplichting, wel beginselplicht tot handhaving in Nederland In Nederland is er nog geen wettelijke verplichting om de regierol voor het IV-beleid op te nemen, al is de wens daartoe al wel geuit (Berghuis, 2005). Sinds het beleidsplan ‘Samenleving en criminaliteit’ (Minister van Justitie, 1985) wordt de gemeente al als speerpunt en ‘eerst verantwoordelijke instantie voor het uitvoeren van een op de plaatselijke problematiek toegesneden bestuurlijk handhavingsbeleid’ beschouwd. Later kwam de stelling van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat bij overtredingen het bestuur gehouden is tot handhaving over te gaan: dit wordt ‘beginselplicht tot handhaving’ genoemd (Suurmond & Velthoven, 2006). De wet geeft aan dat bij het nemen van beslissingen het afwegen van belangen een grote rol speelt41. Er is dus beleidsvrijheid nodig bij het gebruikmaken van de bevoegdheid tot het inzetten

38 Sectie 5 – 7 van de ‘Crime and disorder Act’ beschrijft de verplichting van de aanwezigheid van “Crime and Disorder Reduction Partnerships” (CDRP’s). 39 Lokale autoriteiten worden verplicht om een departementaal beleidsplan op te maken met als doelstelling criminaliteit en overlast te verminderen en officieren in elk departement aan te duiden die doelstellingen moeten vooropstellen. 40 De lokale overheid wordt wel politiek verkozen maar is verantwoording verschuldigd aan de centrale overheid over het uitgeven van de budgetten. De ‘audit commission’ is een onafhankelijke instelling van de regering. 41 Artikel 3/4 van de algemene wet bestuursrecht. CPS 2011-1, nr. 18

233


van handhavingsmiddelen (Albers, 2004). De ‘discretionaire bevoegdheid’, waarbij van handhaving kan worden afgezien, pleit tegen de beginselplicht tot handhaving. Steeds moet worden aangegeven, en zeker bij hoge handhavingskosten, of het opleggen van een sanctie wel een positieve bijdrage levert aan het maatschappelijk welbevinden. De ‘Wet op de regierol van gemeenten’ wordt in Nederland al enige jaren verwacht. In 2009 werd door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en wetsvoorstel in die zin voorbereid. Het blijft natuurlijk de vraag of de burgemeester een wettelijke verplichting nodig heeft om de eindverantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeleid in zijn of haar gemeente te kunnen opnemen en of dit niet tezeer indruist tegen de lokale autonomie. In Nederland wordt het veiligheidsbeleid van de gemeente gecoördineerd door de “ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid” (OOV) (De Jong, 2006).

3.3. Totale vrijheid van lokaal handelen in België Ook in België kent de burgemeester de regierol voor het lokale veiligheidsbeleid. De burgemeester is immers het best geplaatst om een totaalproduct aan te bieden, waarbinnen verschillende bevoegdheidsdomeinen samenkomen. Eenvoudig is dat niet. De verschillende aspecten van veiligheid raken verschillende domeinen en sectoren binnen één stedelijk beleid (intersectorieel beleid tussen mobiliteit, geluidshinder, ruimtelijke ordening, preventie door sensibiliseren en toezicht, enz…)42. De bevoegdheden zijn vaak versnipperd en de nood aan een integraal stadsbeleid (integraliteit) groot (Cachet, Derickx & De Vos, 2007). Anderzijds is de samenwerking met ketenpartners die allemaal een eigenstandige schakel zijn (maatschappelijke organisaties, politie, openbaar ministerie, welzijnswerk) een noodzaak voor een geïntegreerd beleid (Devroe & Reynders, 2005). In België werden de bevoegdheden van de gemeenteraad gevoelig uitgebreid door de wet op de administratieve sancties. Gemeenten worden in het kader van hun bevoegdheid van het handhaven van de openbare orde dankzij deze wet ook formeel bevoegd voor het nemen van maatregelen tegen ‘alle vormen van overlast’. De gemeenteraad kan op basis van vermeld artikel politieverordeningen uitvaardigen om een de openbare ordehandhaving met inbegrip van het ‘tegengaan van elke vorm van overlast’ in de gemeente te verzekeren, waardoor op substantiële wijze de inhoudelijke bevoegdheid van de gemeenten op het vlak van ordehandhaving wordt gewijzigd (De Hert & Meerschaut, 2008). De burgemeester is belast met de uitvoering van de politiewetten en kan verregaande individuele maatregelen nemen43. Toch bestaat in ons land nog geen wettelijke verplichting de rol voor het IV-beleid op te nemen en ligt er momenteel geen wetsontwerp ter zake op tafel.

4. Verschil twee: Het al dan niet verplicht gebruikmaken van een nationale inbreukenlijst Een vergelijking tussen de drie landen op dit punt brengt ons noodzakelijkerwijs bij de vraag wat de nationale wetgevers onder overlast verstaan. Deze definitie is immers

42 Verslag van de werkgroep van het Belgisch Forum voor de Stedelijke Veiligheid (BFPVS) betreffende overlast, hinder en onburgerlijkheden, jan. 2004, http://www.urbansecurity.be/fbpsu/. 43 Art. 133, 2de lid nieuwe gemeentewet en art. 134 ter en quater wet van 13 mei 1999.

234

CPS 2011-1, nr. 18


in de drie landen anders. De vraag ‘wat wordt verstaan onder overlast?’ wordt weleens beantwoord met de eenvoudige repliek ‘hetgeen er in de wet staat’. Daarom staan we hieronder telkens kort stil bij de definiëringsproblematiek, om vervolgens verder in te zoomen op het al dan niet verplicht gebruik van de nationale inbreukenlijst. Met het onderscheid tussen sociale, fysische en criminele overlast voor ogen, bemerken we verschillende betekenissen in de diverse landen. Sociale overlast richt zich vooral op het onaangepast gedrag binnen een sociale context zoals dronkenschap, beledigingen en bedreigingen terwijl fysieke overlast gaat om verloedering, vandalisme, graffiti en zwerfvuil (Skogan, 1992). De Belgische definitie zoomt in op de gemeenschap, de community terwijl het Engeland en Wales en Nederland eerder de last ten aanzien van personen in haar definitie opneemt.

4.1. ‘Freewheeling’ in Engeland & Wales In Engeland & Wales beschrijft de ‘Crime and disorder Act’ anti-sociaal gedrag als ‘A manner that caused or was likely to cause harassment, alarm or distress to one or more persons not of the same household’ (Campbell, 2002: 80). Het Home Office verschafte pas in 2003 een concretere definitie: ‘Antisociaal gedrag betekent verschillende dingen voor verschillende mensen, het omvat een wijde waaier aan activiteiten, met name: pesterij, lastig vallen en intimiderend gedrag, gedrag dat angst oproept, luidruchtige buurten, dronken en grof, misbruikend gedrag, vandalisme, graffiti en andere eigendomsdelicten, het dumpen van afval of rommel. Dit zijn allemaal verschillende vormen van antisociaal gedrag’44. Zoals blijkt uit voorgaande beschouwde men antisociaal gedrag als een probleem dat zich uit op honderden manieren en verschillende locaties. Zonder een poging tot verdere conceptuele verfijning, gaf de ASBA (2003) een reeks gedetailleerde maatregelen om gedragstypes die volgens het parlement ‘antisociaal’ zijn te reguleren. Er ontbrak een limitatieve inbreukenlijst, hetgeen door Roberts (2006) ‘freewheeling’ wordt genoemd, omdat elk gedrag dat ook maar enige stress bezorgt aan een ander persoon ‘antisociaal gedrag’ is, indien men niet iemands huisgenoot is. Dit troebel concept van antisociaal gedrag is in ieder geval breed genoeg om alle offensief gedrag dat mogelijks in aanmerking zou komen voor criminalisering in te sluiten. Op korte tijd werden door lokale agentschappen meer dan zestigduizend aangiften van vandalisme en antisociaal gedrag aangegeven (meer dan één aangifte elke twee seconden) (Roberts, 2006). Waarop de minister van Binnenlandse Zaken aangaf ‘men kan antisociaal gedrag niet langer negeren. Antisociaal gedrag vernietigt het leven van de mensen, families en gemeenschappen. Het creëert een samenleving waarin criminaliteit kan groeien’45. Een inventarisatie van hetgeen als een ‘overlastinbreuk’ kan beschouwd worden, zo kondigde hij aan, moet blijken uit de empirie van klachten die de bevolking doet over ‘anti-sociaal gedrag’. Iedere gemeente maakt zelf uit wat onder overlast moet verstaan worden en kan dan een keuze maken uit één van de nationaal ingestelde reguleringen om hiermee om te gaan.

44 Eigen vertaling tekst van het Home Office “A Ministrial foreword” for the ASBA, 2003. 45 Home office 2003 “A Ministrial foreword” for the ASBA 2003. CPS 2011-1, nr. 18

235


4.2. Een limitatieve lijst en zo groot mogelijke uniformiteit in Nederland In Nederland koos de wetgever er bewust voor geen algemene definitie te geven, omdat overlast voor iedere burger anders is. Toch vinden we in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel van Balkenende IV een definitie van ernstige overlast, met name ‘overlastgedrag dat een ernstige uitwerking heeft op het welbevinden, stelselmatig is en dat zich in het bijzonder richt op specifieke personen’46. Over welke feiten gaat het nu? Bij het opstellen van de limitatieve lijst van overlastfeiten werden voor Nederland een viertal criteria toegepast47: • De wet is vooral bedoeld voor gedragingen die zich afspelen in het publieke domein; • Het moet gaan om een feit dat geschikt is voor de bestuurlijke afdoening. Dit betekent dat het dient te gaan om feiten met een geringe normatieve lading, waarvoor de dader geen ernstige morele blaam treft; • Er mag geen sprake zijn van ‘gevaarzettend karakter van de feiten’ want dan is enkel een strafrechtelijk optreden gepast; • Ten slotte mag het geen gedraging zijn waarbij het risico op escalatie erg groot is of waarbij een politieoptreden gewenst is. In Nederland werd de bestuurlijke boete als instrument voor publiekrechtelijke rechtshandhaving voorzien van een kader en loopt zo vooruit op een meer algemene regeling die deze materie moet krijgen in de zgn. ‘Algemene Wet Bestuursrecht’48. De inbedding van deze wet is dus niet voorzien in de klassieke strafvordering (als vereenvoudigde procedure), maar wel in het bestuursrecht. In de ‘algemene maatregel van bestuur’ worden op nationaal niveau categorieën van gedragingen opgenomen, waarbij de essentie van de gedraging die de regering bestuurlijk beboetbaar acht omschreven wordt49. In de gemeentelijke verordening staat de precieze verdere verfijnende beschrijving van de gedraging. Het betreft vooral overtredingen van bepalingen van lokale gemeentelijke verordeningen. Dit zijn naar Nederlands recht per definitie overtredingen waarvoor de strafbaarstellingen doorgaans opgenomen worden in de lijst ‘Algemene Plaatselijke Verordeningen’ (APV), maar ook kunnen opgenomen zijn in ‘medebewindsverordeningen’, zoals de afvalstoffenverordeningen. De regering heeft gekozen voor een systeem, waarbij gemeenten vrij zijn om het systeem al dan niet in te voeren, maar hun beslissing geldt dan wel voor het totaalpakket aan gedragingen. Indien de gemeente kiest voor het opleggen van een bestuurlijke boete, geldt deze voor alle gedragingen die zijn opgenomen in zowel de lijst ‘algemene maatregel van bestuur’ als in de lijst gemeentelijke verordeningen. De gedraging moet dus (1) opgenomen zijn op de landelijke lijst (de zgn. APV feiten) en (2) in een gemeentelijke verordening50. Aan beide voorwaarden moet voldaan zijn.

46 47 48 49 50

236

Wetsvoorstel: maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (31 467). Memorie van Toelichting, o.c., Kamerstukken II 2004/05, 30101, nr. 3, p. 11 Zie wetsvoorstel “Vierde Tranche van de Algemene wet bestuursrecht” Kamerstukken 29 702 Art. 154 Gemeentewet. Het moet dus gaan om bepalingen die door de gemeente tevens strafbaar zijn gesteld, zodat de bevoegdheid van opsporingsambtenaren om strafrechtelijk te kunnen optreden gehandhaafd blijft. CPS 2011-1, nr. 18


De gemeenteraad kan niet beslissen slechts enkele van deze bepalingen bestuurlijk te beboeten en andere niet. Hiermee wordt de uniformiteit tussen de diverse gemeenten zo groot mogelijk en wordt de vertrouwdheid van de burger met het systeem vergroot51. Alle gemeenten die voor dit instrument kiezen bestraffen dus dezelfde categorie van feiten. Het is dus niet aan de gemeenten zelf om uit te maken voor welke feiten de boetebevoegdheid zal bestaan. Alle gemeenten die kiezen voor administratieve handhaving moeten dat doen voor dezelfde feiten die daarnaast ook gewoon strafrechtelijk beleid vervolgbaar blijven. In Nederland wordt er dus voor gekozen om één landelijke categorisering van gedragingen bestuurlijk beboetbaar te stellen. De verschillende verordeningen kunnen op basis van deze lijst zelf verder door de gemeenten worden ingevuld.

4.3. Volslagen lokale vrijheid van handelen in België Door de Belgische overheid werd overlast gedefinieerd als ‘voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt52’. De minister van Binnenlandse Zaken beschouwt overlast als een lichte vorm van verstoring van de openbare rust, veiligheid, gezondheid en zindelijkheid. In België lag het uitdrukkelijk in de bedoeling van de wetgever federaal uitgewerkte en opgelegde beteugelingsinstrumenten af te zwakken ter versterking van lokale handhavingsinstrumenten, aangepast aan de noden van het lokale bestuursniveau. De gemeenten zijn dan ook autonoom in het opstellen van een lijst van lokale gemeentelijke verordeningen (de zgn. politiecodex of politiereglementen) en deze te laten stemmen in de gemeenteraad. Eén en ander heeft uiteraard ook te maken met de grote mate van autonomie van de gemeente, die in België is ingeschreven in de Grondwet: “de gemeenteraad is het ‘beraadslagend orgaan’ van de gemeente, vertegenwoordigt de bevolking en beschikt voor de volheid van bevoegdheden voor de aangelegenheden van gemeentelijk belang53. Door de overlastwet werd uiteraard wel ten dele nationaal aangegeven welke inbreuken middels de gemeentelijke administratieve sancties kunnen bestraft worden (de gedecriminaliseerde overtredingen en de gemengde inbreuken)54, maar deze zijn

51 Memorie van Toelichting, p. 23. 52 Ministeriële Omzendbrief OOP 30 van voormalig minister van binnenlandse zaken A. Duquesne aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties (2 mei 2001), Belgisch Staatsblad 23 mei 2001. 53 Art. 41 Grondwet. 54 Artikel 4, 1° van de wet van 7 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe Gemeentewet depenaliseert de artikelen 551, 552, 553, 556, 557, 560, 561 al 1 563 al. 1 van het strafwetboek en de wet van 29 december 1945 houdende het verbod tot het aanbrengen van opschriften op de openbare weg. Het gaat hier over de overtredingen van eerste klasse (niet reinigen van straten of doorgangen, nalaten te zorgen voor verlichting van hinderlijke voorwerpen, wegwerpen, plaatsen of achterlaten van voorwerpen, afschieten van vuurwerk,..), overtredingen van tweede klasse (rondzwervende dieren, betreden van andermans grond zonder toestemming), overtredingen van derde klasse (opzettelijke beschadiging en vernietiging van roerend goed, nachtlawaai,..), en overtredingen van de vierde klasse (waarzeggerij, opzettelijke beschadiging van afsluitingen, feitelijkheden en lichte gewelddaden). De gemengde inbreuken werden ingedeeld in twee types, waarvan het eerste type de ‘lichte gemengde inbreuken’ worden genoemd. Het gaat hier om de artikelen 526 (vernieling of beschadiging van grafsteden, gedenktekens of grafstenen, van monumenten, standbeelden of andere voorwerpen CPS 2011-1, nr. 18

237


niet limitatief. Er bestaat dus wel een wettelijke opsomming van inbreuken die in aanmerking komen voor gemeentelijke administratieve sancties, hetgeen neerkomt op de verzameling ‘overlastfeiten’. Er bestaat in België echter geen nationale overlastlijst, in de zin van fysische en sociale overlast die niet direct strafrechtelijke inbreuken uitmaken, zoals in Nederland. Vele gemeenten vertrekken bij hun ‘wetgevende’ bevoegdheid om specifieke ‘overlast’ gedragingen aan te duiden van de vroegere lijsten van gemeentelijke verordeningen. Dit zijn overtredingen die lokaal van aard zijn, niet voorkomen in het strafwetboek en te maken hebben met lokale specificiteiten, eigen aan een bepaalde plaats. Het gaat hier uiteraard niet om de gemengde inbreuken. De gemeenten hebben de vrijheid om deze lijst te actualiseren, uit te breiden, overlastclassificaties te formuleren en de strafmaat te bepalen, uiteraard binnen de krijtlijnen van de wet. We moeten hier toch waarschuwen voor problemen van netwidening (Devroe, 2008). Een aantal inbreuken die tot voor kort centraal niet strafbaar werden gesteld (zoals bedelen, rondhangende jongeren in het straatbeeld, skating, ..) zien we plots, door de inventiviteit van het gemeentelijk bestuur, opduiken in de lokale overlastlijsten.

5. Verschil drie: Het al dan niet verplicht gebruikmaken van een nationale sanctielijst 5.1. Verplicht gebruik van nationale sanctielijsten in Engeland & Wales Zoals reeds vermeld kan iedere gemeente in Engeland & Wales een keuze maken uit één van de nationaal ingestelde reguleringen om met overlastinbreuken of ‘anti-social behaviour’ om te gaan, binnen de krijtlijnen van de wet. Men blijft echter wel gehouden hierbij gebruik te maken van de diverse nationaal voorziene sanctielijsten.

5.2. Landelijke sanctielijsten in Nederland Ook in Nederland werden de normen voor storend gedrag in de openbare ruimte door de gemeenteraad opgesteld en opgenomen in de gemeentelijke verordeningen. Het verschil zit in de bestraffingsmogelijkheid. In Nederland moet immers aan twee bijkomende voorwaarden worden voldaan om te kunnen bestraffen. Wanneer deze lokale normen (1) overeenstemmen met de in de ‘Wet bestuurlijke boete’ gekoppelde ‘Algemene maatregel van bestuur’ opgenomen gedragingen en (2) indien deze gedragingen ook in artikel 154 van de Gemeentewet strafbaar zijn gesteld, is het voor de Nederlandse gemeenten mogelijk om bij de handhaving van deze feiten te kiezen voor een bestuurlijke boete. In de gemeentelijke verordening moet dan ook bepaald worden

of tot algemeen nut of algemene openbare versiering bestemd zijn. Hetzelfde geldt ook voor monumenten, standbeelden, schilderijen of welke kunstvoorwerpen ook, die in kerken, tempels of andere gebouwen zijn geplaatst), artikel 537 (kwaadwillig vernielen of omhakken van bomen of enten) en art. 545 (afhakken van hagen, vernielen van afsluitingen, verwijderen of verplaatsen van grenspalen). Een tweede type zijn de ‘zwaardere gemengde inbreuken’. Het gaat om de artikelen 327 tot en met 330 (mondelinge of schriftelijke bedreiging, valse melding van bedreiging met een aanslag op personen en eigendommen), art. 398 (opzettelijke slagen en verwondingen), art. 448 (belediging van personen of van dragers van het openbaar gezag), art. 461 en 463 (het bedrieglijk wegnemen al dan niet voor kortstondig gebruik ofwel gewone diefstal).

238

CPS 2011-1, nr. 18


op welke overtredingen, die precies omschreven zijn in de verordening, een bestuurlijke boete kan gesteld worden. In Nederland eist het ‘gelijkheidsbeginsel’ dat een bestuurlijke boete voor een overtreding, gepleegd in eenzelfde gemeente, gelijk dient te zijn aan de strafrechtelijke boete. Het openbaar ministerie hanteert lijsten die landelijk zijn vastgesteld met boetebedragen voor diverse overtredingen, waaronder overlastfeiten in de publieke ruimte. De hoogten van de boetes voor overlast in de openbare ruimte zullen worden opgenomen in de algemene maatregel van bestuur en zijn nationaal afgebakend. Door de eis te stellen dat conform art. 154 van de gemeentewet de gedraging ook in de APV strafbaar moet zijn gesteld, wordt een gemeente die kiest voor de bestuurlijke boete niet gedwongen feiten strafbaar te stellen die tot op heden niet in een gemeentelijke verordening werden strafbaar gesteld. Dit doet recht aan de gemeentelijke beleidsvrijheid om, gelet op lokale omstandigheden, zelf te bepalen voor welke feiten een sanctie wordt voorzien. Het is immers niet de bedoeling dat een gemeente die kiest voor invoering van het instrument, genoodzaakt wordt feiten strafbaar te gaan stellen, die nog niet strafbaar waren gesteld in die betreffende gemeente. Nederlandse gemeenten kennen dus een uitdrukkelijk kleinere beleidsmarge voor het bestuurlijk bestraffen van lokaal belangrijke strafbare gedragingen dan Belgische gemeenten. Toch werd ook met de Nederlandse regeling recht gedaan aan de lokale verscheidenheid en de beleidsvrijheid van gemeenten bij de formulering van hun verordeningen. De ene gemeente kan bvb. voor wildplakken een ander regime hebben neergelegd dan een andere gemeente, terwijl beide regimes onder de bestuurlijke boete kunnen vallen55.

5.3. Lokale sanctionerende autonomie in België In België zijn gemeenten autonoom in het opstellen van een lijst van lokale gemeentelijke verordeningen, deze te laten stemmen in de gemeenteraad en in de strafmaat te voorzien. Deze strafmaat (de hoogte van de boete voor overlast) kan dus verschillen van gemeente tot gemeente, hetgeen het gelijkheidsprincipe niet ten goede komt. Bovendien kan de burger in de ene gemeente bijvoorbeeld wel gestraft worden voor wildplassen (als het in de gemeentelijke verordening staat) en in de andere gemeente niet. Het maatwerk gaat zo ver dat de gemeenteraad zelf beslist over de opportuniteit van de oplegging van een mogelijk (1) administratieve sanctie dan wel (2) een strafrechtelijke afhandeling (politiestraf) voor de gemeentelijke verordeningen. Het gebruik van de nieuwe sanctiebevoegdheid (inclusief de invulling van foutieve overlastgedragingen) verloopt via de gemeenteraad. Uiteraard moet erover gewaakt worden dat er niet meer bestraft wordt dan voorheen en dat de kleinere zaken die vroeger op het parket wegens ‘gering maatschappelijk belang’ en andere beleidsredenen werden geseponeerd nu niet steevast toch worden beboet. Sinds de jaren 90 vond er een verschuiving plaats van het lokale strafvermogen. Het bestraffen van zaken die voorheen geen probleem vormden (het zgn. ‘vuile werk’) wordt, volgens De Hert, nu overgelaten aan het lokale niveau (De Hert, 2007). Ook kan men zich

55 Memorie van Toelichting, o.c., p. 11. CPS 2011-1, nr. 18

239


vragen stellen bij het bestraffingspotentieel van geldboeten. Een financiële bestraffing is een eenzijdige strafmaatregel, die zeker moet gepaard gaan met alternatieven zoals taakstraffen en gemeenschapsstraffen. In dit kader is de praktijk van bemiddeling, die werd ingevoerd in de wet van 2004, een belangrijk dispositief voor re-integratie, preventie en hulpverlening. Tenslotte vraagt de verschuiving van bevoegdheden in België, zoals in Nederland, om een soort kaderwet ‘administratieve sancties’ die het concept kan afbakenen en de toepasselijke materieel-en formeelrechterlijke beginselen ervan kan vastleggen (Van Heddeghem, 2006).

6. Conclusie: ... met grote verschillen We hebben in deze bijdrage vastgesteld dat in de drie landen die we vergeleken hebben de bestuurlijke handhaving ingang heeft gevonden, met een punitief sluitstuk binnen het strafrecht. Tevens hebben we kunnen observeren dat de rol van de gemeentelijke overheden in deze kwestie van primordiaal belang is en blijft. In deze zin kunnen we stellen dat de drie bestudeerde landen grote gelijkenissen vertonen. Het blijft in de drie landen de keuze van de gemeente om in het aangeboden nationaal instrumentarium in te stappen en zelf de keuze te maken welke nationaal voorziene maatregelen gemeentelijk zullen worden gehanteerd. Hoe dan ook bevestigt dit het primaat van de lokale beleidsvoering in relatie tot de nationale of federale handelingsruimte. Niettemin merken we opvallende verschillen tussen de drie landen: (1) In Engeland & Wales zijn de lokale overheden sinds lang wettelijk verplicht de regierol inzake het integraal veiligheidsbeleid op te nemen. In dit kader zijn zij gebonden aan strenge performantievereisten die vanuit het nationaal niveau, door het Home Office, worden opgelegd en strikt worden gecontroleerd (Card &Ward, 1998). Het is binnen deze bestaande structuur dat de ‘Crime and disorder Act’ van ’98 moet worden gesitueerd. (2) Nederland neemt vanuit vergelijkend perspectief een middenpositie in. De gemeenten hebben hier geen wettelijke verplichting om de regierol in het integraal veiligheidsbeleid op te nemen, hoewel dit wel wordt aangemoedigd. Het is enkel de politie die via prestatieconvenanten op regioniveau wordt aangestuurd vanuit het nationale niveau, maar dit verbindt in essentie de gemeenten niet. Zoals in Engeland & Wales zullen de gemeenten die in het systeem participeren dit moeten doen door de nationale inbreukenlijst te hanteren en de nationaal voorziene sancties toe te passen. Kortom: in Nederland is de dwingende greep vanwege de nationale overheid relatief getemperd, gezien de afwezigheid van een verplichting enerzijds en gegeven de bijkomende lokale invullingsmogelijkheid anderzijds. (3) In België bestaat tevens geen wettelijke verplichting om de regierol in het integraal veiligheidsbeleid op te nemen, hoewel er wel een ‘IV-handreiking56’ door de nationale overheid werd voorzien (Devroe, 2008). De gemeenten zijn vrij de GAS-wetgeving al dan niet in te voeren, en indien zij hiervoor kiezen, lokaal de overlastfeitenlijst op te stellen en er, per inbreuk, een sanctie voor te voorzien. Kortom: in België treedt de lokale overheid dus zelf als strafwetgever op. In België is de gemeente dus wetgever, verbalisant, vervolger en rechter en heeft de volledige bestuurlijke handhavingsketen

56 De zgn. “Handreiking integrale veiligheid” biedt een raamwerk om integraal veiligheidsbeleid in de eigen gemeente vorm te geven. Zij werd in 2007 naar alle burgemeesters en een aantal andere belanghebbenden verzonden.

240

CPS 2011-1, nr. 18


onder haar bevoegdheid. Door de Belgische overlastwetgeving werden zelfs een aantal inbreuken gedecriminaliseerd (uit het strafwetboek geschrapt), terwijl dit in Nederland en in het Engeland & Wales niet het geval is. Onderstaand schema geeft de vastgestelde verschillen schematisch weer:

Verplichting IV regierol Verplichting gebruik van nationale inbreukenlijst Verplichting gebruik van nationale sanctielijst

Engeland & Wales + +

Nederland + +

België -

Besluitend kunnen we stellen dat in Engeland & Wales de gemeenten verplicht de regierol inzake overlastbestrijding moeten opnemen, terwijl dit geen verplichting is in Nederland en België. Die Belgische gemeente die zich hiertoe niet geroepen voelt kan daartoe door de nationale wetgever niet worden verplicht. In Nederland is dan weer het kader waarbinnen de gemeenten die opteren om in de nationale overlastregeling in te stappen relatief dwingend van aard. Zij zullen immers gebruik dienen te maken van de nationaal voorziene inbreukenlijst en sanctielijst. Dat is in België niet het geval. Het kader dat de gemeenten in ons land op dat vlak uitbouwen ligt veel meer in eigen hand en een nationaal dwingend kader is eigenlijk onbestaand. Vanuit dit oogpunt is de regeling die in België werd ingevoerd de meest flexibele en respecteert ze in grote mate de gemeentelijke autonomie. De Raad van State is uitermate waakzaam voor de gemeentelijke autonomie in België. Dit heeft ongetwijfeld voor- en nadelen. De gemeenten kunnen de volle verantwoordelijkheid opnemen, daarin niet gefnuikt of betutteld door de nationale overheid. Dit komt ten goede aan het lokaal democratisch gehalte van de regeling. Op zich is dit ongetwijfeld een voordeel. Nadeel is dan weer dat de implementatie, toepassing en sanctionering tussen de verschillende gemeenten onderling sterk kan variëren, waardoor sommigen de mening zijn toegedaan dat het gelijkheidsbeginsel onder druk komt te staan. Vanuit democratisch oogpunt wordt dit dan weer als een deficit aangerekend. We kunnen dan ook niet anders dan besluiten dat de afweging tussen voor- en nadelen van het Belgisch systeem (en de afdwingbaarheid ervan) het gevolg is van een politieke keuze welke ervoor opteert ‘duizend bloemen te laten bloeien’ op gemeentelijk niveau. Voor een deel is dit echter fictie. Het gemeentelijk overlastbeleid krijgt in eerste instantie immers vorm doorheen het gevoerde beleid inzake vaststelling en verbalisering. Onderzoek wees uit dat 90% van de verbalen in België worden geproduceerd door de klassieke actoren van de strafrechtsbedeling, met name de politie (Van Heddeghem & De Schepper, 2008). Slechts 10% van de overlast-PV’s zouden door gemeentelijke ambtenaren en, sinds de wet op de gemeenschapswachten van 200757, door deze laatsten worden opgemaakt. Niet57 Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van de gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst voor gemeenschapswachten en tot wijziging van het artikel 119bis van de nieuwe Gemeentewet” (B.S. 29 juni 2007), waarbij de taken van deze gemeenschapswachten worden omschreven. CPS 2011-1, nr. 18

241


temin dient in dit kader opgemerkt dat door deze lokale autonomie allerhande nieuwe veiligheidsberoepen hun intrede deden in het straatbeeld: groene (milieu-ambtenaren), gele (stadswachten), paarse (gemeenschapswachten) en rode (toezichters op het openbaar vervoer) uniformen hebben hun intrede gedaan naast de blauwe (politie). Sommige lokale overheden opteerden ervoor deze nieuwe uniformen in het kader van hun stedelijk IV-beleid zelf aan te sturen, sommige hebben deze nieuwe beroepen ondergebracht onder de functionele leiding van hun lokale politie. Het is maar de vraag of een dergelijk ‘patchwork’-achtig beleid van aard is om voldoende rechtszekerheid te verschaffen aan de burger en of er geen minimale veiligheidsnorm dient gelegd onder deze tuin ‘waarin duizenden bloemen bloeien’. Het zal je maar overkomen dat je lokale overheid niet bereid is de handen uit de mouwen te steken ... of al té ijverig met haar bevoegdheden aan de slag gaat. Op deze wijze dreigt het Belgische veiligheidsbeleid al te afhankelijk te worden van alsmaar autonomer wordende (grootstedelijke) stadsrepublieken. Daarenboven dienen we ons de vraag te stellen welk het gevolg hiervan is voor de gemeenschapsgerichte politiezorg. In de ene gemeente zal de politiefunctie steeds meer verbonden raken met de lokale gemeenschappen en wordt de wijkpolitie –eventueel samen met de gemeenschapswachten- serieus uitgebouwd. In een andere gemeente zal de politie steeds verder wegdrijven van de bevolking, aangezien ze in toenemende mate zal inzetten op ‘crimefighting’ en de overlastvaststellingen overlaat aan de gemeentelijke veiligheidsberoepen, die vaak minder goed kunnen inschatten wanneer verbaliseren echt noodzakelijk is en wanneer er discretionair kan worden opgetreden.

Bibliografie Advies van de Raad van State bij het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, memorie van toelichting, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, gewone zitting 1998-1999, 3 maart 1999, 2031/1-98/99 ALBERS, C.L.G.F.H. (2006), “De Wet bestuurlijke boete overlast openbare ruimte. Beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald”, Gemeentestem, 137-147. ALBERS, C.L.G.F.H . (2004) ‘De ‘beginselplicht’ tot handhaving. Een stoelendans tussen rechter en bestuur?’, Gemeentestem (7206), p. 233-243. BERGHUIS, A.C. (2005), “De bestuurlijke boete en het verlangen naar handhaving”, Justitiële Verkenningen, nr. 6, 30-34. BURNEY, E. (2002), ‘Talking tough, acting Coy: what happened to the anti-social behaviour order?’, The Howard Journal, vol. 41, 5, 469-484 BURNEY, E. (2005), Making people behave, Anti-social behaviour, politics and policy, Willan Publishing, 200 p. BURNEY, E. (2006), ‘No spitting’: Regulation of offensive behaviour in England and Wales, in VON HIRSCH, A. & SIMESTER, A. P. (eds), Incivilities: regulating offensive behaviour, Studies in penal theory and penal ethics, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregan, 194-217.

242

CPS 2011-1, nr. 18


BOONE, R. (2007), Effectiviteit van GAS-wet moet nog blijken, interview met P. De Hert en K. Meerschaut, De juristenkrant, nr. 145, 8-9. BRANTS, C., STAPERT, B. (2004), “Buitengerechtelijke afdoening; discretie en macht”, in: BOONE, M., KOOL, R.S.B., PELSER, C.M. en BOEKHOUT VAN SOLINGE, T. (eds.), Discretie in het strafrecht, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 249-266. CACHET, A., DERICKX, C.L., DE VOS, A. (2007), Sturing van veiligheid?, Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend, BMC, 231 p. CAMPBELL, S. (2002), A review of anti-sociaal gedrag orders, Home Office Research Studie 236, Home Office Research, Development and Statistics Directorate, 122 p. CARD, R. & WARD, R. (1998), The Crime and disorder Act 1998, a Practitioner’s Guide, Jordans, 576 p. Claes, B. (2005) ‘Bemiddelingsdiensten in beweging: een mogelijk aanbod bij gemeentelijke administratieve sancties. Knelpunten en bedenkingen vanuit de herstelbemiddelingspraktijk’, Panopticon, n°6. CRAWFORD, A. (2002), “La réforme de la justice des mineurs en Angleterre et au Pays de Galles”, Déviance et Société, 3, Vol. 26, 387-402. CRAWFORD, A. (1997), The Local Governance of Crime, Oxford, Clarendon Press. CRAWFORD, A. (2001a), Vers une reconfiguration des pouvoirs?, Déviance et Société, Vol. 25, Nr. 1, 3-32. CRAWFORD, A. (2001b), Les politiques locale de prévention de la délinquance en Angleterre et au Pays de Galles, Déviance et Société, Vol. 25, Nr. 4, 427-458. CRIJNS, J.J. (2004), “Het wetsvoorstel OM-afdoening: een wolf in schaapskledij”, Sancties, nr. 4, 225-226. DE JONG, M.A.D.W. (2006), “Recht en praktijk inzake lokale ordehandhaving”, in: Michiels, F.C.M.A. & Muller, E.R., Handhaving, bestuurlijk handhaven in Nederland, Kluwer, Deventer, 707 p. DE HERT,P., MEERSCHAUT, K., GUTWIRTH, S. (2008), “Democratie en, rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon, 2008, nr. 1, 1-10. DEVROE, E. (2003) ‘Last van overlast: volle G.A.S. vooruit?’, Orde van de dag, Kluwer, n°24. DEVROE, E. (2008), “Overlast geregeld. De intrede van de bestuurlijke boete in de publieke ruimte”, in: DEVROE, E., PONSAERS, P. (eds), Themanummer publieke ruimte, Cahier Integrale veiligheid, nummer 4, 71-113. DEVROE, E., REYNDERS, D. (2005), “Het veiligheidsprobleem als een maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd veiligheidsbeleid”, in: PONSAERS, P. (ed), Integraal veiligheidsbeleid 2005, Kluwer, 81-108. DEVROE, E., PONSAERS, P. (2009), “Het afdwingbaarheidsvraagstuk bij overlast: een vergelijkend perspectief”, in: Afdwingbaarheid integrale veiligheid: met zachte of harde hand, of helemaal niet, CHRISTIAENSEN, S., BRUGGEMAN, W. (eds.), Cahiers Integrale Veiligheid, 8, 107-133.

CPS 2011-1, nr. 18

243


DEVROE,E. (2008), “The policy approach of nuisance problems in public space in Belgium and The Netherlands”, in CACHET,L., e.a. (eds.), Governance of security in the Netherlands and Belgium, het groene gras, Boom legal publishers, 2008, 149-175. HARTMANN, A.R. (2007), “De Wet OM-afdoening en de proces-positie van de verdachte: een passende verandering?” in BLAD, J.R. (Ed), Strafrechtelijke handhaving, Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 93-113. DHONDT, J. (2007), “De burgemeester als regisseur van het lokale veiligheidsbeleid”, Cahier Integrale veiligheid, nr 1, 133-151. Geudens, G. (2006) ‘Kanttekeningen bij de mogelijkheden van bestuurlijke sanctionering van minderjarigen’, T.J.K. HILLENAAR, H. (2008), “Strafbeschikking biedt nieuwe kansen”, Opportuun, jrg. 14, nr. 2, 18-20. HOPE, T. (2005), “The New Local Governance of Community Safety in England and Wales”, Revue Canadienne de Criminologie et de Justice Pénale, 369- 387. Lancksweerdt, E. (2005) ‘Bemiddeling in het kader van de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties: een unieke kans voor de gemeenten’, T. Gem. Ministeriële Omzendbrief OOP 30 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties (2 mei 2001), Belgisch Staatsblad 23.05.2001 MULLAN, S. and O’MAHONY, D. (2002), “A Review of Recent Youth Justice Reforms in England and Wales”, Nr. 10 Research and Statistical Series: Report Nr. 8, Northern Ireland: Statistics and Research Agency, 64 p. MEVIS, P.A.M. (2006), “Introductie over de wet OM-afdoening”, Congres OM-afdoening, 13 december, Erasmus universiteit Rotterdam. MEVIS, P.A.M. (2006), Capita strafrecht: een thematische inleiding, vijfde druk, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 334. NEWBURN, T. et al. (2002), The introduction of referral orders into the Youth Justice System: final report, Home Office Research Study 242. PONSAERS, P. (2008), “De politieke geografie van de publieke ruimte en de rol van de politie – Over criminalisering en sanctionering van overlast, het privatiseren van de publieke ruimte, het verspreiden van ‘vervelende vliegen’ en het invoeren van plaatsverboden”, in: PONSAERS, P., DEVROE, E. (eds.), ), themanummer publieke ruimte, Cahier Integrale veiligheid, nummer 4,Politeia:Brussel, 53-70. QUIN, J. (1998), “The Labour Government’s New Approach to Criminal Justice”, Policy Studies, vol. 19, N° 3 / 4, 185-189. ROBERTS, P. (2006), ”Penal Offence in Question: Some Reference Points for Interdisciplinary Conversation”, in VON HIRSCH, A. and SIMESTER, A. P. (eds), Incivilities: regulating offensive behaviour, Studies in penal theory and penal ethics, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregan, 1-57.

244

CPS 2011-1, nr. 18


SKOGAN, W.G. (1992). Disorder and decline: crime and the spiral of decay in American Neighborhoods, University of California press, 218 p. SUURMOND, G., VAN VELTHOVEN, B. C. J. (2006), Een beginselplicht tot handhaving: liever regels dan discretionaire vrijheid in HUISMAN, W., MOERINGS, L. M. en SUURMOND, G., Veiligheid en recht. Nieuwe doelwitten en strategieën, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 193-215 TERPSTRA, J. (2008), “Regulering van de publieke ruimte in Nederland”, in: DEVROE, E., PONSAERS, P. (eds), themanummer publieke ruimte, Cahier Integrale veiligheid, nummer 4, 113-139. Vander Beken, T. (2003) ‘Meer met minder? Over administratieve handhaving en strafrecht light’, Orde van de dag, Kluwer, n°24. Vander Beken, T. (2005) ‘Minderjarigen en administratieve sancties’ in Veny, L. en De Vos, N. (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele. Vandresse, C. (2006) ‘Mineurs et sanctions administratives: une nécessaire incompabilité?’, J.Dr. Jeunes. Van Garsse, L. (2004) ‘Is alles bemiddelbaar?’, Lokaal, VVSG. VAN HEDDEGHEM, K. (2006), “Bestuurlijke aanpak van overlast : de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon, jrg. 27, nr. 2, 30 p.

VAN HEDDEGHEM, K., DE SCHEPPER, T. (2008), VVSG Onderzoek Gemeentelijke Administratieve Sancties (GAS) – 26 november, zie: http://www.vvsg.be/ Van Leeuw, F. (2005) ‘Cuvée 2005 des sanctions administratives communales: enfin un grand cru?’, J. Dr. Jeunes. Veny, L., De Vos, N. (2005) ‘Een inleidend overzicht inzake gewapend bestuur’ in Veny, L. en De Vos, N. (eds.), Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele. VERMAAS, P. (2008), “OM: Reken je niet rijk. Bestuurs- en strafrechtswetenschapper over de mogelijkheden van de strafbeschikking”, Opportuun, jrg. 14, nr. 2, 20-22. Voorontwerp van wet tot wijziging van de wet van 24 juni 1988 inzake de nieuwe gemeentewet (Verwilghen,M., Duquesne,A. en PICQUE,C.), 26.09.2002, door de regering goedgekeurd op 20 december 2002. Wet van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 10 juni 1999. Wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, memorie van toelichting, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, gewone zitting 1998-1999, 3 maart 1999, 2031/1-98/99. Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, amendementen ingediend door de heer Tant (CD&V), Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 25 maart 2003, doc. 50 2366/002. Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, tekst aangenomen door de Commissie voor Binnenlandse Zaken, de algemene Zaken en het Openbaar Ambt, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 31 maart 2003, doc. 50 2366/004.

CPS 2011-1, nr. 18

245


Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, tekst aangenomen in plenaire vergadering en overgezonden aan de Senaat, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 3 april 2003, doc. 50 2366/005. Wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, verslag namens de Commissie voor Binnenlandse Zaken, de algemene Zaken en het Openbaar Ambt uitgebracht door C. De Permentier, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 31 maart 2003, doc. 50 2366/003. Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten, de wet van 29 juli 1934 waarbij private milities verboden worden en de wet van 19 juli 1991 tot regeling van het beroep van privé-detectives, tekst aangenomen in plenaire vergadering en overgezonden aan de Senaat, 3 april 2003, doc. 50/2328/005, pp. 26. Wetsvoorstel houdende wijziging van de nieuwe gemeentewet wat betreft de administratieve sancties (ingediend door de heer Ludwig Vandenhove), Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 5e zitting van de 50e zittingsperiode, 12 februari 2003, doc. 50 2286/001, pp. 17. Wetsvoorstel tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, wetsontwerp tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, ingediend door de Regering, Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers, 5e zitting van de 50e zittingsperiode, 17 maart 2003, doc. 50 2366/001.

246

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Auteursrichtlijnen Cahiers Politiestudies Dit is een korte versie van de auteursrichtlijnen voor de Cahiers Politiestudies. De uitgebreide versie bevindt zich op http://www.sva.ugent.be/home.php?content=home &sub=CPS. Gelieve voor vragen over opmaak en verwijzingsregels van een artikel die niet in deze samenvatting worden behandeld dus eerst de uitgebreide auteursrichtlijnen te raadplegen. Omvang bijdrage: Minimum 10 A4 pagina’s (4000 woorden, 28.000 tekens spaties inclusief) in lettertype Times New Roman 12pt (voetnoten in Times New Roman 9), interlinie 1. Het “gemiddelde” maximum ligt op 15 pagina’s, maar dit kan ook meer zijn als het om een onderzoeksrapport en/of naslagwerk gaat. Abstract: Maximum 150 woorden, als samenvatting van uw bijdrage. Dit plaatst u rechtstreeks onder de titel, cursief; zonder de titel ‘abstract’ erboven te plaatsen. Opmaak: • Laat opmaak (tabs, pagina-eindes, etc.) zoveel mogelijk achterwege; de tekst en de voetnoten moeten uitgelijnd zijn. • Een titel van een boek, artikel of wet doorheen de tekst wordt cursief weergegeven. • Titels: – Titels worden numeriek (1., 2., 2.1; 2.2.; 2.2.1) genummerd, niet met letters (a, b, c, iv, xii); – Alle titels moeten aan de kantlijn staan (niet inspringen); – Titels worden in Times New Roman 12 en vet weergegeven (ook de hoofdtitel van de bijdrage); – Titels worden door een witregel van de tekst en van elkaar gescheiden; – Er wordt na een titel nooit een punt geplaatst en nooit een dubbel punt; – Er worden geen voetnoten in titels geplaatst, alleen in doorlopende tekst. • Vermijdt afkortingen zoveel mogelijk want ze belemmeren de leesbaarheid. Schrijf afkortingen de eerste keer voluit met afkorting tussen haakjes. • In een opsomming worden de onderdelen telkens afgesloten met puntkomma (;) en met een punt aan het einde (.). Het te gebruiken opsommingsteken is een ● en dit mag inspringen; • Een citaat wordt tussen dubbele aanhalingstekens gezet en cursief weergegeven. Een citaat van meer dan 40 woorden wordt in een aparte alinea gezet (cursief, geen aanhalingstekens); • Aanvullende informatie (verduidelijking, verwijzing naar wettekst) gebeurt in voetnoot. De verwijzing in de tekst naar de voetnoot gebeurt voor het laatste letterteken van de tekst, zin of zinsnede waarop ze betrekking heeft: bv. het dossier2 werd afgesloten2. Verwijzingen: • Verwijzingen in de tekst – De verwijzingen moeten in de tekst via het APA-systeem (author/date-methode) worden weergegeven (Peeters, 2008). Er wordt dus niet met verwijzingen in voetnoot of eindnoten gewerkt.

CPS 2011-1, nr. 18

247

1e proef (c) Maklu Auteursrichtlijnen Cahiers Politiestudies

– Bij een citaat of specifieke verwijzingen wordt de exacte pagina of het hoofdstuk toegevoegd aan de verwijzing (Ponsaers, 2008, p.56) – Een verwijzing met twee auteurs: (Van Galen & Hogenaar, 1994) – Een verwijzing met meer dan twee auteurs: eerste vermelding (Zimmerman, Brown, Evans & Cohen, 1987) en volgende vermeldingen (Zimmerman et al., 1987). – Werken van dezelfde auteur(s) worden chronologisch vermeld – Werken van verschillende auteurs worden alfabetisch gerangschikt. – Meerdere publicaties van dezelfde auteur uit hetzelfde jaar, worden met kleine letters (2000a, 2000b) aangeduid, ook in de bibliografie. – Bij 6 of meer auteurs is dit steeds in korte versie (Brown et al., 1985). • Bibliografie: – Achteraan wordt een volledige literatuurlijst opgenomen. Dit krijgt de titel ‘Bibliografie’: – In deze lijst moeten de referenties alfabetisch gerangschikt worden op eerste auteur. – Boeken: VANDEPUTTE, R. (1986). Verbintenissen en overeenkomsten in kort bestek, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 119 p. – Tijdschriften: RAAYMAKERS, Q. W., VAN HOOF, J. T .C., en TER BOGT, T. F. M. (2001). “Intolerantie; typerend voor jongeren?”, Justitiële Verkenningen, nr. 1, 49-61. – Verzamelwerk: TAEYMANS, M. (ed.), (2003). Defederalisering van Justitie, Brussel, Larcier, 142 p. – Bijdrage in verzamelwerk PONSAERS, P. (2000). “Lokeren, criminaliteit en onveiligheid: is er reden tot paniek? “, in LIPPENS, R. (Ed.), Voorbij de nuloptie, Beschouwingen over nultolerantie en lokale (on)veiligheid, Brussel, Imavo vzw, 38-53. Als auteur voor de Cahiers Politiestudies wordt u gevraagd het volgende aan te leveren: • Eerste versie van uw tekst (voor review) – te bezorgen aan de verantwoordelijke editor: – Uw tekst, geanonimiseerd; – De bijgevoegde ingevulde auteursfiche; – De abstract van uw tekst (150 woorden) • Definitieve versie van uw tekst (na review) – te bezorgen aan het redactiesecretariaat ([email protected]): – Uw definitieve tekst – De grafieken, tabellen en figuren bij uw tekst dienen in een afzonderlijk document te worden aangeleverd en moeten in grijswaarden worden weergegeven. – De abstract van uw tekst (indien het herwerkt is)

248

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Inhoudelijke toelichting bij de jaargang 2010 Cahier 14 ‘Politieleiderschap’ Editoren: Lieselot Bisschop, Kees Buijnink, Sofie De Kimpe, Mirko Noordegraaf Politieleiders zijn zowel managers van een onderneming als hoofd van een publieke organisatie die niet los kan worden gezien van de democratische context waarin de politie functioneert. Politieleiders staan tussen de organisatie en de omgeving in, op een kruispunt van belangen. Cahier 14 geeft aandacht aan politieleiderschap in het algemeen en de korpschef is het bijzonder. De resultaten van een wetenschappelijk onderzoek naar het profiel en de evaluatie van de korpschefs van de Belgische lokale politie, krijgt in dit Cahier een plaats. De bijdragen gaan over rekrutering, selectie, ontwikkeling en evaluatie van politieleiders en hogere publieke leidinggevenden. Ook wordt een toekomstvisie voor politieleiderschap geschetst. Cahier 15 ‘Multiple Communities en de politiële aanpak ervan’ Editoren: Marleen Easton, Paul Ponsaers, Frank Bovenkerk, Lodewijk Gunther Moor. Uit recent Belgisch en Nederlands onderzoek over politiewerk in multiculturele buurten blijkt dat de territoriale politieorganisatie vaak haaks staat op de aard van de gemeenschappen die voorwerp uitmaken van het politieoptreden. Markante vaststelling is dat op buurtniveau verschillende groepen tezelfdertijd aanwezig zijn en het territorium van de buurt daarbij niet altijd samenvalt met de grenzen van de groepen die zich op die territoria bewegen. Dagelijks ervaren straatagenten de conceptuele vaagheid van een notie als ‘gemeenschap’. Zij worden op buurtniveau veeleer geconfronteerd met een wel bijzonder gefragmenteerd maatschappelijk lappendeken van origines, gedragspatronen, voorkeuren, statussen, culturen en leeftijden. Zij ervaren kortom multiple (buurt)gemeenschappen. Vanuit deze vaststellingen stellen we ons in dit Cahier de vraag welke empirische onderzoeken er bestaan over de verhouding tussen die zogenaamde gemeenschappen en territoria. De vraag stelt zich welke vormen die gemeenschappen aannemen en hoe die zich verhouden tot de territoria die gehanteerd worden vanuit een perspectief van orde- of wetshandhaving. Cahier 16 ‘Policing in Europe’ (Engelstalig) Editoren: Antoinette Verhage, Piet Deelman, Eddy Muylaert, Jan Terpstra, Patrick Van Parys Afgelopen decennia is de transnationalisering van politie in een stroomversnelling geraakt. Er ontstaat steeds meer samenwerking, informatie-uitwisseling en contact tussen nationale politieorganisaties, en dit zowel formeel als informeel. In dit Cahier wordt een antwoord geboden op diverse vraagstellingen. Een eerste luik geeft aan hoe de samenwerking tussen politieorganisaties in Europa gestalte krijgt. Een tweede luik belicht hoe de politie in de afzonderlijke Europese landen zich onder invloed van deze CPS 2011-1, nr. 18

249

1e proef (c) Maklu Inhoudelijke toelichting bij de jaargang 2010

transnationalisering ontwikkelt. Dit laatste wordt nagegaan aan de hand van twee politiemodellen (“community policing” en “plural policing”) die internationaal veel aandacht genieten, maar nationaal vaak verschillend worden ingevuld. Cahier 17 ‘Evidence-based policing’ Editoren: Eveline De Wree, Elke Devroe, Wim Broer, Peter Van der Laan In het domein van politie en justitie groeide de laatste jaren meer aandacht voor een ‘evidence-based’ beleid. Dit houdt in dat er voldoende ‘evidence’ moet worden ontwikkeld door het verrichten van kwalitatief hoogstaand onderzoek. Ook moet deze evidence een vertaling vinden naar praktijk en beleid. Dit Cahier bespreekt de mogelijkheden, moeilijkheden en toekomstige uitdagingen van evidence-based policing in België en Nederland. De lezer vindt een algemeen gedeelte, waar de wisselwerking tussen de vraag- en aanbodzijde van evidence-based policing wordt geschetst. Tevens komt de vertaling van kennis naar beleid aan bod (kennistransfer en kennisbenutting). In een tweede gedeelte wordt aan de hand van cases een waaier aan specifieke toepassingen van evidence-based beleid belicht.

250

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Inhoudelijke toelichting bij de jaargang 2011 Cahier 18: Social disorder Editoren: Bas Van Stokkom, Jan Terpstra, Marleen Easton Spanningen en conflicten maken onlosmakelijk deel uit van de grootstedelijke leefomgeving. In een dynamische, stedelijke samenleving hebben politici, beleidsmakers, buurtbewoners, belangenbehartigers en andere betrokkenen voortdurend te maken met onverwachte conflicten en onlusten waar vaak direct op dient te worden gereageerd. Cahier 18 geeft inzicht in (etnische) spanningen en conflicten in (probleem)wijken en het management daarvan. Meestal richt onderzoek naar onlusten zich alleen op de belangrijkste incidenten. De sociaal-culturele ontwikkelingen binnen de wijken (lange termijn spanningen, symbolische orde, mechanismen van zelfrechtvaardiging) komen nauwelijks aan bod. Strategieën worden vaak uitsluitend via klant en klare instrumentele modellen van crisisbeheersing verwoord vanuit het perspectief van politie (en bestuur). Cahier 18 geeft een antwoord op de vragen welk lange termijn management mogelijk is en wat de rol van de politie hierbij kan zijn. Cahier 19: Burgerparticipatie Editoren: Lodewijk Gunther Moor, Frank Hutsebaut, Peter van Os, Dominique Van Rijckeghem De laatste jaren wordt een actieve rol van burgers in de veiligheidszorg ook door de overheid benadrukt. De overheid ziet burgerparticipatie als een middel om de kloof met de bevolking te dichten. Cahier 19 brengt verschillende vormen van burgerparticipatie in beeld. Aandacht wordt gegeven aan burgers die beroepsmatig bij de politie werken. Het CPS-onderzoek ‘calogisering’ vindt een plaats in dit Cahier. Ook komen de thema’s burgers die als vrijwilliger bij de politie werken, burgers die helpen bij de opsporing (Burgernet, SMS Alert, Buurt Informatie Netwerken), burgers die actief zijn bij preventie van criminaliteit en overlast (buurtmoeders en –vaders, community watching) en burgers die het heft in eigen hand nemen (sociale zelfredzaamheid, noodweer, burgerarrest, eigen richting) aan bod. Waar liggen grenzen voor burgerparticipatie? Wat is (on) wenselijk? Wat zijn (on)mogelijkheden? Wat is de betekenis voor de politie? Cahier 20: Technological Led Policing (Engelstalig) Editoren: Evelien De Pauw, Paul Ponsaers, Kees van der Vijver, Willy Bruggeman, Piet Deelman Technologie heeft altijd een belangrijke rol gespeeld bij de taakuitvoering van de politie. Die rol is de laatste jaren niet alleen uitgebreid maar ook vernieuwd. De technologie speelt enerzijds een rol bij de ondersteuning van politiewerk (CCTV, scanapparatuur, technische opsporingsmiddelen, et cetera). Anderzijds biedt technologie ook nieuwe mogelijkheden om criminaliteit te plegen, met name in de sfeer van informatietechnologie, hetgeen van CPS 2011-1, nr. 18

251


de politie voortdurend aanpassingen vergt in haar opsporingsmethoden. Het gebruik van technologie roept tal van interessante vragen op. Zo is het privacy-vraagstuk belangrijk en de gevolgen van investeren in technologie voor de manier waarop de politie haar taken verricht. Ook kan de vraag gesteld worden of de politiële opsporing wel in voldoende mate gelijke tred houdt met de technologische ontwikkelingen? Bij dit laatste moet niet alleen worden gedacht aan informatisering, maar ook aan de sterke ontwikkelingen in de sfeer van de natuurwetenschappen. Cahier 21: Proces-verbaal, aangifte en forensisch onderzoek Editoren: Lotte Smets, Jan De Kinder, Ybo Buruma, Tom Van den Broeck, Lodewijk Gunther Moor In dit Cahier komt het proces-verbaal en de aangifte in relatie tot het politionele recherchewerk aan bod. Dit zijn immers, naast een aantal andere belangrijke recherche aspecten, twee essentiële dagdagelijkse politiepraktijken. Gelet op de informatieve doeleinden van deze schriftelijke verslaggevingen vinden huidige verbaliseringscapaciteiten, -methoden en de kwaliteit ervan in dit Cahier een plaats. In tweede instantie bespreekt Cahier 21 implicaties bij expertise in strafzaken en het forensisch werk tijdens het politieonderzoek.

252

CPS 2011-1, nr. 18

1e proef (c) Maklu

Inhoudelijke toelichting bij de jaargang 2012 Cahier 22: Professionalisering en socialisatie Editoren: Lotte Smets, Sofie de Kimpe, Frits Vlek, Piet van Reenen, Edward van der Torre, Marc Snels Opleiding speelt een belangrijke rol in de professionalisering en de socialisatie van het politieberoep. Naast het aanleren van de kennis, vaardigheden en attitudes om het politieberoep uit te oefenen, doet er zich tijdens de opleiding ook een interactieproces voor waarbij de nieuwkomers in het beroep culturele elementen (waarden, normen, denkbeelden, etc.) absorberen. Met andere woorden, bij iedere opleiding vindt er evenzeer een transfer plaats van competenties en kennis, als van cultuur. Cahier 22 wenst inzicht te geven in beide opleidingsfuncties. Daarbij wordt de vaststelling dat er in de politieorganisatie vooral wordt gezocht naar methoden om de eerste opleidingsfunctie te optimaliseren, geproblematiseerd. Weinigen stellen zich echter de vraag hoe de – door de literatuur fel bekritiseerde – socialisatiefunctie van de politieopleiding verbeterd kan worden. Met de blik op de toekomst wil dit Cahier zich dan ook richten op hoe de politieopleiding van morgen een motor van verandering kan vormen voor de politieorganisatie? Cahier 23: Geweld en politie Editoren: Gerwinde Vynckier, Piet Deelman, Otto Adang, Willem De Haan, Franky Goossens Algemeen wordt gesteld dat de samenleving agressiever en gewelddadiger wordt. Afnemende tolerantie en verdraagzaamheid, individualisering, ‘korte lontjes’, maar ook alcohol en drugs zijn veronderstelde oorzaken. Naast burgers in het algemeen zijn juist functionarissen die in de publieke ruimte optreden (ambulancepersoneel, brandweerlieden, toezichthouders, bus/trambestuurders, maar zeker ook de politie) stelselmatig voorwerp en slachtoffer van agressie en geweld. Ernstige geweldsincidenten die zich het afgelopen jaar voordeden, voeden de discussie over de oorzaken van de geweldstoename in de maatschappij en doen vragen rijzen bij het optreden van politie. Is zij nog wel opgewassen tegen dat geweld? Dit Cahier brengt meningen en visies bij elkaar over beide aspecten Cahier 24: Integriteit en deontologie Editoren: Annelies De Schryver, Patrick Van Parys, Emile Kolthoff, Karin Lasthuizen In dit Cahier worden verschillende aspecten behandeld over het ‘fair’ handelen van politiemensen. ‘Fairhandelen’ betekent zowel handelen ten opzichte van de burger als ten opzichte van de werkgever (overheden). Deontologie is eigen aan ieder beroep, en werkt zoveel als mogelijk zelfregulerend. Deontologie is een hulpmiddel, een leidraad om politiemensen te helpen de juiste keuzes te maken wanneer zij te maken hebben met CPS 2011-1, nr. 18

253


moeilijke dilemma’s. Deontologie is een instrument dat kan helpen bij deze dilemma’s, terwijl ‘integriteit’ zich dieper in de persoonlijkheid situeert. Dit is bij uitstek één van de elementen die men bij de selectieproeven zou kunnen meten. Beide hoger vernoemde aspecten raken aan het geladen begrip: ‘normvervaging’. In dit Cahier zal het thema vanuit deze verschillende invalshoeken bestudeerd worden. Cahier 25: Tides and current in police theories (Engelstalig) Editoren: Paul Ponsaers, Lodewijk Gunther Moor, Jack Greene, Layla Skinns, Lieselot Bisschop, Elke Devroe, Antoinette Verhage In this volume of the Journal of Police Studies, authors are invited to reflect on the substance of theoretical developments concerning police. The volume will be focused on a paper from Jack R.Green, called The Tides and Currents, Eddies and Whirlpools and Riptides of Modern Policing: Connecting Thoughts. The paper was the outcome of a seminar organized at Ghent University in the framework of the working group on policing of the European Society of Criminology (ESC), held in September 2010. The contribution of Greene is referring to original backgroundpapers which were published earlier. With this volume, we want to push the analysis further, starting from the observations Jack Greene makes in his provocative roundup.

254

CPS 2011-1, nr. 18

1, nr. 18. Social Disorder

Recommend Documents