Kákai László
Pártok és civil szervezetek a helyi önkormányzatokban
Doktori (PhD) értekezés tézisei
1
1. A dolgozat célja A dolgozat elsődleges célja a pártok és a civil szervezetek kapcsolatának bemutatása. A munkám során a témát úgy szűkítettem, hogy ezt a viszonyrendszert a helyi önkormányzatok rendszerében vizsgáltam. Az európai példák az elmúlt két évtizedben azt mutatják, hogy a pártok nemcsak a parlamentekben dominálnak, de a helyi hatalom működésében is meghatározó szerepük van, az utóbbi évtized azonban változásról tanúskodik: helyi szinten a pártok kezdenek teret veszíteni a különböző egyesületek, egyletek, választási csoportosulások, egyéni jelöltek javára. Ezért vizsgálatommal arra a kérdésre szeretnék választ kapni, hogy a hazai politika lokális szintjén a pártok szerepét miként érinti, befolyásolja a civil szervezetek megjelenése. Átrendezi-e a rendszerváltás után különösen a nagyvárosokban kialakult helyi politikai viszonyokat, milyen belső mechanizmusok alakítják az önkormányzatok, azon belül a pártok és a civil szervezetek kapcsolatrendszerét, milyen rendezőelv mentén szerveződnek az együttműködés különböző formái, mutatkoznak-e „lyukak” ebben a viszonyrendszerben, valamint kik és milyen módon „irányítják” ezt a kapcsolatot. 2. A témaválasztás indoklása Választásom azért erre a területre esett, mert a helyi önkormányzatok kialakulása Európában szorosan összefügg a kormányok és az államok fejlődésével, új, demokratikus irányok alkalmazásával. A kormányzati szintek közül a helyi önkormányzat áll a legközelebb az állampolgárokhoz és szerepet játszik a helyi lakosság érdekeinek és véleményeinek képviseletében. Lehetőséget ad a politikai részvételre és a különböző vélemények kifejezésére, ami kulcsszerepet játszik a demokratikus politikai rendszerekben. A helyi önkormányzat tehát nem csupán azért van, hogy a helyi problémákat helyben, a polgárokhoz és magához a problémához közel kezelje, hanem feladata az is, hogy létrehozza és erősítse azt, amit polgári öntudatnak szokás nevezni. E feladata révén a helyi önkormányzat egyben a civil társadalom kulcsfontosságú része is. Az önkormányzat lényegében egyfajta „hidat” alkot az állam és annak polgárai között. Ebbe a viszonyrendszerbe épültek be sajátos módon a különböző szerveződések, így a politikai pártok és a civil szervezetek. A pártok és civil szervezetek lokális szerepét, befolyását számtalan tényező mellett főleg a településnagyság, a választási rendszer és az adott ország politikai kultúrája befolyásolja. A mikro-szinten zajló folyamatok bemutatására Magyarországon, de még külföldön is nagyon kevés kutatás készült, hiányoznak azok az alapkutatások, melyek alkalmasak lennének egységes módszertani keretek kidolgozására. Az általam használt szakirodalom ugyan
2
erőteljesen az angolszász irodalomra támaszkodik, ami nem jelenti azt, hogy Európa más országaiban (elsősorban francia, német, olasz) nem készültek volna jelentős önkormányzati vizsgálatok, de a dolgozatomban érintett témák, fogalmak, megközelítések tekintetében főleg az angol és amerikai szakirodalomban találhatók olyan megközelítések, módszerek, melyek alkalmasak arra, hogy megkíséreljük azokat alkalmazni, „szembesíteni” az európai és hazai viszonyokkal. A hazai politikatudomány az önkormányzatok tizenhárom éves működése kapcsán – a választási eredmények elemzésén kívül – adós maradt a politológiai, illetve közpolitikai vizsgálatokkal, elemzésekkel. Nagyon keveset tudunk az önkormányzatok belső működéséről, döntéshozatali- és alkufolyamatairól, a pártok és civil szervezetek viszonyáról, döntéshozatali folyamatokban való részvételükről stb. Az elmúlt években ezért főleg arra tettem kísérletet, hogy megpróbáljak ezekről a területekről pontosabb információt, kutatási anyagot, kutatási módszereket gyűjteni illetve készíteni. 3. A témaválasztás megközelítése, módszertana A dolgozatomban főleg empirikus módszerekre támaszkodtam. Az elmúlt időszakban számos önkormányzati és civil szervezeti kutatás készítésében vettem részt részben irányítóként vagy puszta résztvevőként. A kutatói munka során szerzett tapasztalataim, és módszertani kísérleteim egyfajta szinopszisát tartalmazza ez a dolgozat, amely talán lehetőséget teremt a kutatói megközelítések továbbgondolására és továbbfejlesztésére. A pártok és civil szervezetek kapcsolatának feltérképezésére lényegében négy módszertani megközelítést választottam. Az első, az elmúlt négy önkormányzati választás eredményeit hasonlítja össze, abból a szempontból, hogy a pártok és a civil szervezetek szerepe, befolyása választásról-választásra hogyan alakult. Ebben a témakörben készült a legtöbb hazai és nemzetközi elemzés is, amely alkalmat teremtett az összevetésre, a hasonlóságok és különbségek kimutatására. A második, az önkormányzatok és civil szervezetek körében végzett kérdőíves vizsgálat, amely a kapcsolatok különböző formalizált (pénzügyi támogatás, döntéshozatali részvétel, szerződéses kapcsolatok stb.) módozatait próbálta feltérképezni. A kutatási eredmények kiegészíthetők voltak a KSH által végzett felmérések adataival, mivel az általunk kidolgozott módszert időközben a Statisztikai Hivatal is átvette. Ez nem csak arra teremt lehetőséget, hogy az általunk mért adatokat folyamatosan ellenőrizni tudjuk, hanem arra is, hogy összevethető és idősoros adatok álljanak rendelkezésre az önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolatának bemutatására.
3
A harmadik, az önkormányzatok és a pártok tevékenységének lakossági megítélése. Ezzel a vizsgálattal az volt a célom, hogy képet kapjak a lakosság politikai kultúrájáról, részvételi szándékairól, szubjektív kompetenciáit meghatározó vagy legalább is befolyásoló tényezőiről. Az állampolgárok részvétele, döntésbefolyásolási lehetőségei a demokratikus, alkotmányos politikai rendszerek egyik legfontosabb ismérveinek számítanak. Az állampolgári részvételt számos dimenzió alakítja, de ezek közül a legfontosabbak a társadalmi és demográfiai jellemzők, mint a kor, a nem, az iskolai végzettség és a társadalmi munkamegosztásban elfoglalt hely. Azonban ezek a szociológiai változók néha elrejtik a szervezeti és politikai faktorok hatásait. Ezért az állampolgári részvétel vizsgálatánál a szociológiai faktorok mellett vizsgáltam a pártpreferenciákat, a politikai érdeklődés mértékét, politikai ismereteket, szervezeti tagságot, közéleti aktivitást (demonstrációkon való részvételt) és választói részvételt is. Tettem ezt azért, mert a helyi kormányzás hatékonyságát összefüggésbe lehet hozni a lakosság közügyek iránti érdeklődésével, például minél többen olvasnak újságot, annál tájékozottabbak a helyi közügyekben, ami pedig közvetve hatással van a kormányzás sikerére is. Végül negyedik, az önkormányzat belső működésének, döntéshozatali metódusainak a vizsgálata. A sok szereplő, aki a helyi önkormányzatot alkotja, különböző szervekben dolgozik: a közgyűlésben, a szakbizottságokban, a hivatalban, a pártfrakciókban, településrészi-, kisebbségi önkormányzatokban stb. A működési folyamatok és a döntési kompetenciák különböznek ezekben a szervezetekben. Bizonyos szerveket hivatalos szabályok kötnek, míg más szerveket nem, de hallgatólagos szabályokat elfogadhatnak, melyek irányítják a munkafolyamatok stílusát. Például a képviselők vagy a hivatalvezetők magatartása és a közöttük lévő kapcsolat is megváltozik a bizottságokban és a hivatal nem hivatalos értekezletein. Hogy megértsük a szervek sokszínűségét és az együttműködésük különböző mintáit, szükséges megvizsgálni azokat a szereplőket, akik e szervekben szerepet játszanak, a szerepet, amit játszanak, feladataik kivitelezését, az egyes szerveket irányító feltételeket és a szabályokat, melyek befolyásolják a működésüket. 4. Kiinduló dilemmák Dolgozatom első részével a fogalmak tisztázása volt a célom, hiszen ahhoz, hogy a magyarországi pártokat és civil szervezeteket el tudjuk helyezni a lokális térben, mindenképpen szükséges a helyi önkormányzat és politika főbb elméleteinek bemutatása. Ezután pedig annak rövid tisztázása, hogy a kialakult hazai pártok és civil szervezetek milyen fogalmakkal, definíciókkal írhatók le, valamint miben ragadhatók meg a közöttük lévő
4
különbségek? Vajon a kelet-közép- és közép-európai (ezen belül a magyar) pártrendszerek eltérnek-e a nyugati pártrendszerektől, és ha igen, akkor ezek az eltérések miben mutatkoznak meg? Az Egyesült Államokban a „helyi kormányzat”, „helyi politika” kutatása a II. világháború után, különösen az ötvenes években jelentős eredményeket mutatott föl, bizonyítva ezzel a helyi politika kutatásának létjogosultságát. Európában ezzel szemben a „helyi kormányzat”, „helyi állam” és „helyi politika” fogalmai nagyon sokáig csupán „melléktermékei” voltak az államelméleteknek. Szerepük, jelentőségük csupán az utóbbi néhány évtizedben jelent meg önálló vizsgálati területként. A „helyi állam”, „helyi kormányzat” kifejezést a 1970-es évek közepén kezdték el használni, amikor a helyi kormányzatot egy nagyobb politikai rendszer integráns részeként kezdték szemlélni. A fogalom lényegében a hagyományos közigazgatási megközelítéssel (mely kizárólag a helyi kormányzat intézményeire koncentrált) szemben jelent meg. Az új fogalmak az önkormányzatok működésének szélesebb kontextusait (politikai, gazdasági és társadalmi) vették figyelembe. Az elmúlt évek főbb elméleteit ezért a hagyományos közigazgatási megközelítéssel szembeni „útkeresésnek” is nevezhetjük, amelyek a helyi politika elemzésében nagyszámú elméleti (lokalista, közösségi választás, duális állam és társadalmi kapcsolatok stb.) eredményeket produkáltak. A legtöbb elméleti megközelítés a helyi politikát viszonylag nyitottnak, plurálisnak és kompetitívnek írja le, ezért, hogy megértsük a politikát a városházán, nemcsak a képviselők, pártcsoportok, különböző szakmai csoportosulások és szembenálló hivatali érdekek dinamikáját szükséges figyelembe vennünk, hanem úgy kell tekintenünk a helyhatóságokra, mint társadalmi struktúrákra. Ezek után arra tettem kísérletet, hogy megkülönböztessem a civil társadalmat a politikai pártok, a politikai szervezetek, a politikai nyilvánosság, s különösen a parlamentek politikai társadalmától. A civil társadalom a gazdaság és az állam közötti interakció szférájaként értelmezhető, amelynek fő összetevői a nyilvánosság és a különböző társulások. Függetlenül attól, hogy a politikai társadalom általában a civil társadalomból nő ki, és szervezeti valamint kommunikációs formáik gyakran megegyeznek, a politikai pártok a politikai társadalom részei a civil szervezetek pedig a civil társadalom szervezetei maradnak. Alapvető különbség a két szféra politikai szerepében van. A civil társadalom legfontosabb jellemvonása, hogy nem kapcsolódik össze közvetlenül a hatalom ellenőrzésével, megszerzésével és megtartásával, hanem a demokratikus önszerveződések és a kulturális nyilvánosság szférájában zajló viták révén gyakorol befolyást a hatalomra. Az általam használt civil szervezetek alatt azokat a szervezeteket értem, melyeket nem a megszerezhető 5
profit, nem az állami, önkormányzati közfeladat ellátása mozgat, hanem valamely közösségi szükségletet megjelenítő társadalmi öntevékenység. E cél megvalósításában függetlenek a kormányzattól, nincsenek külső kontroll alatt (döntéseiket maguk hozzák), szervezettek, azaz intézményes formában működnek. Tehát nem tartoznak bele:
az üzleti szervezetek függetlenül attól, hogy ki az alapítójuk vagy tulajdonosuk (pl. önkormányzati feladatellátásra szervezett cég, állami pénzintézet, egyesület vagy alapítvány társas vállalkozása);
az állami, önkormányzati szervezetek és intézményeik (pl. közalapítvány, köztestület, állami és önkormányzati feladatellátásra szervezett közhasznú társaság);
kifejezetten állami, önkormányzati közfeladatok ellátására létrejött szervezetek (pl. köztestület, települési önkormányzat);
a politikai pártok, melyek a hatalom megragadásáért és gyakorlásáért, illetve a politikai hatalomban való részvételért működnek;
végül az egyházak főleg a történelmi intézményesültségük, a hívektől fennálló autonómiájuk és nemzetközi jellegüknél fogva.
Ezzel szemben a pártok olyan egyének szerveződései, akik választások megnyerésével kormányzati pozícióba szeretnének kerülni. A pártok a választási kampányok szervezésével, a jelöltek felkészítésével, támogatásával, ideológiai programmunícióval való ellátásával, a közhangulat fokozatos befolyásolásával a média modern eszközeinek igénybevételével, valamint a választások lebonyolításához és ellenőrzéséhez történő hozzájárulásukkal közreműködnek a kormányzók kiválasztásában (mégpedig verseny eredményeként), akik számára ez a legitimitás demokratikus forrását biztosítja. A pártok szervezeti hálózatukon keresztül a közhangulat szondázásával a társadalmi véleményeket, igényeket feltárják, azok egy részének hangot adnak és képviselik, a parlamenti frakciók szervezésével és programok, politikai alternatívák megfogalmazásával a kormányzati politikát befolyásolják, akár közvetlenül kormánypártokként, akár ellenzékben a kormányzati politika bírálatával. A pártok tehát a politikai rendszer hivatalos (jogi/alkotmányos) és nem hivatalos (társadalmi) oldalának határmezsgyéjén állnak. A pártok abban különböznek az egyéb formációktól (például az érdekcsoportoktól), hogy nem csak befolyásolni kívánják a jogilag konstituált hatalmi struktúrát, hanem abban bizonyos pozíciók betöltésére is törekszenek.
6
5. Tudományos eredmények 5.1. A pártosodást önszerveződést befolyásoló tényezők Az intézmények kialakulása valamint a pártok és civil szervezetek szerepe, súlya és befolyása a helyi önkormányzatokban országonként rendkívül eltérő képet mutat. A szerveződések jelenléte többek között függ a helyi politikai rendszer intézményi környezetétől, a közigazgatási szerkezettől, a népsűrűségtől, a településszerkezettől, az urbanizáció mértékétől és a történelmi hagyományoktól. Az intézmények már a régi időktől fogva a politikatudomány vizsgálatának tárgyai. Az intézmények működését két irányból is vizsgálhatjuk. Megközelíthetjük egyrészt úgy, mint amelyek formálják a politikát, hiszen azok a szabályok, működő procedúrák, melyek felépítik az intézményeket, otthagyják nyomukat a politikai kimeneteleken, strukturálják a bennük tevékenykedők politikai viselkedését. Másrészt úgy, mint amelyet a történelem alakított, formált, hiszen ami először történik (még ha bizonyos értelemben véletlenszerű is) meghatározó, a feltételek csak később jönnek. Ezek alapján az intézményeket fölfoghatjuk olyan „arénának” melyekben konfliktusok fejeződnek ki és oldódnak meg, melytől nem csak döntést várunk, hanem cselekvést is. Az intézményi működés dinamizmusának megértése régóta felkeltette az összehasonlító társadalomtudományok érdeklődését. Kezdetben (19. sz.) az intézményi tervezésen volt a hangsúly, J. S. Mill szerint egy intézmény attól jó, ha úgy építik föl, hogy még akkor is szolgálja a gazdasági fejlődést, ha éppen hiányzik a „jószerencse”. Később a társadalmi-gazdasági tényezők kerültek előtérbe. Ebben a megközelítésben a hatékony demokrácia a gazdasági fejlődésen és a gazdasági jóléten alapul, azaz a demokrácia fejlődése a modernizáció függvényeként értelmezhető. Végül a társadalmikulturális tényezőket kell kiemelnünk. Ez a megközelítés az állampolgároknak a demokratikus intézményekhez való „viszonyulási mintáira” helyezi a hangsúlyt, mely viszonyulás lehet kognitív (tudás, a politikai intézményekről szerzett ismeretek), affektív (a politikai
intézményekkel
kapcsolatos
érzelmek,
érzések)
és
értékelő
(a
politikai
intézményekről alkotott ítéletek). 5.2. Történelem és közigazgatás-szerkezet A közigazgatási területbeosztás Hajdú Zoltán megközelítésében, jelentős mértékben függ az államok területi nagyságától, a népességszámtól, de legfőképp a társadalomszervezés és irányítás politikai-ideológiai céljától és feltételrendszerétől, valamint a hatalomgyakorlás módjától. A feltételrendszerek között kiemelkedő helyet foglalnak el az adott ország nemzeti 7
sajátosságai, amelyek szerepet játszanak abban, hogy milyen elvek (pl. alkotmányos vagy szokásjog alapján) mentén szabályozzák az egyes közigazgatási kategóriák és szintek egymás közötti viszonyát. Államokon belül a helyi önkormányzatok szerkezete általában nem különbözik az állam teljes alkotmányrendszerétől, viszont különböző hosszútávú történelmi hatások eredménye. A helyi önkormányzatok eltérő fejlődését a mai napig Európa történelmi fejlődésének különbözőségei jellemzik, és ezek adják meg a magyarázatot a különböző helyi önkormányzatok adminisztrációs szerkezeteinek (fuzionált, kettős és megosztott hierarchikus rendszerek) kialakulására is. A létrehozott intézmények a maguk szabályaival és általánosan működő procedúráival pedig hatással vannak a politikára, pontosabban „rányomják bélyegüket” a politikai kimenetelekre, strukturálják a politikai magatartás és viselkedés szabályait, formálják a szereplők identitását, stratégiáit. Tehát ez olyan folyamat, amely empirikusan mindkét oldalról vizsgálható, hiszen ha az intézményeket tekintjük független változónak, akkor arra kaphatunk választ, hogy az intézményi változások hogyan befolyásolják a politikai szereplők identitását, hatalmukat és stratégiáikat. Ha pedig az intézményeket vizsgáljuk függő változóként, akkor pedig arra, hogy az intézmények létrejöttét, hogyan alakította a történelem. 5.3. Településméret A helyi önkormányzatok pártosodottságát, illetve az önszerveződő csoportok megjelenését nagyban befolyásolja az adott település mérete, illetve az egyes országok településszerkezete. Európa országai településszerkezetileg meglehetősen tarka képet mutatnak. Az osztályozást nagyban könnyíti, ha az alapján vizsgáljuk őket, hogy a lakosság hogyan oszlik meg a különböző nagyságú települések között. Ez alapján feloszthatók integrált illetve dezintegrált vagy fragmentált típusokra. Az integrált modellre jellemző, hogy az önkormányzatok legalább felének átlagosan 10 000-nél vagy még ennél is több lakosa van. Ebbe a csoportba tarozik Belgium, Hollandia, Dánia, Svédország, Portugália, Bulgária és Anglia.
8
1. táblázat Önkormányzatok nagysága lakosság szerint Európában Önkormányzatok aránya népesség szerint (az összes %-ában) Összes 1001500110 001100 000 önkormányzat 1000 alatt 5000 10 000 100 000 fölött Ausztria 2333 25,8 65,7 5,6 2,7 0,2 Belgium 589 0,2 17,1 29 52,3 1,4 Bulgária 255 0,0 8,2 21,9 63,6 6,3 Csehország 6244 79,6 16,1 2,2 2,0 0,1 Dánia 275 0,0 7,0 44,0 47,6 1,4 Finnország 455 4,9 44,6 26,3 22,9 1,3 Franciaország 36 551 77,1 18,1 2,5 2,2 0,1 Görögország 5922 79,4 17,3 1,3 1,9 0,1 Hollandia 647 0,2 11,0 27,6 58,4 2,8 Izland 197 83,3 13,2 1,5 1,5 0,5 Lengyelország 2880 0,0 20,1 36,9 36,5 6,5 Luxemburg 118 51,0 41,0 5,0 3,0 0,0 Magyarország 3109 54,3 37,1 4,2 4,1 0,3 Málta 67 11,0 45,0 28,0 16,0 0,0 Nagy-Britannia 484 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0 Németország 14 561 47,6 33,6 8,4 9,8 0,6 Norvégia 439 3,9 52,4 24,4 21,6 0,7 Olaszország 8101 23,9 49,0 14,2 12,2 0,7 Portugália 305 0,3 8,2 25,0 59,0 7,5 Spanyolország 8086 60,6 25,6 6,4 6,7 0,7 Svájc 3021 59,5 31,5 5,3 3,5 0,2 Svédország 286 0,0 3,1 19,2 73,8 3,9 Szlovákia 2875 68,4 27,3 1,8 24,3 0,1 Törökország 2378 0,1 0,0 79,3 17,2 3,4 Forrás: Dr. Szente Z. 1996: 600.; Pfizer, T.-Wehling, G. 2000: 14-15. Swianiewicz, P. 2001. Ország
A dezintegrált csoportba azok az önkormányzatok tartoznak, amelyekben a lakosság nagyobb része, azaz legalább 50%-a átlagosan 1000-nél kevesebb lakosú településen él, az önkormányzatok átlagos lakosságszáma 1000 és 5000 közötti, illetve ahol több ezer alapfokú önkormányzat található. Ebbe a csoportba tartozik például Franciaország, Spanyolország, Görögország, Németország, Luxemburg, Svájc, Izland, Olaszország, Ausztria, Magyarország, Csehország és Szlovákia. A településméret és a településtípus nem csak az intézményrendszer különbözőségeit magyarázza, hanem a társadalmi kapcsolat eltérő formáit is rendkívüli mértékben befolyásolja. Ferdinand Tönnies szerint jelentős különbségek mutathatók ki a falusi és városi életmód között. A falusi életmódra a „közösség” a jellemző, melyekben a személyes kapcsolatok uralkodnak, azok szabályozzák a társadalmi életet. Ezzel szemben a városokat a „társadalom”
jellemzi,
ahol
személytelen
kapcsolatok
uralkodnak,
s
szerződések
szabályozzák a társadalmi életet. Ez a megközelítés többé-kevésbé érvényes a modern társadalmakra is, azzal a megkötéssel, hogy tartalmuk jelentősen átalakult. A hagyományos társadalmakra jellemző közösségi formák a társadalmi kapcsolatok olyan formái, amelynél a
9
társadalmi aktivitás a résztvevők egyazon közösséghez tartozásának szubjektív érzésén alapul. Az egy közösséghez (család, község, osztály, politikai szubkultúrát kifejező politikai szervezet, ideológiai-politikai közösség stb.) tartozók résztvesznek mások életében, osztoznak mások problémáiban, és ez adja az összetartozás társadalmi kohézióját. Ezzel szemben a modernitás a szokásra és a hagyományra épülő kapcsolatokat fellazítja, az egyént helyezi a társadalmi kapcsolatok középpontjába, aki tudatosan alakítja a társadalom más tagjaival kapcsolatait. A társulás elve az egyén racionális választásán alapul, aki a kalkuláció és hasznosság szempontjainak mérlegelése után dönti el, hogy milyen társadalmi kapcsolatokat épít, milyen társadalmi cselekvésben vállal részt, milyen szervezetet, pártot támogat. Ha a fenti megközelítéseket a helyi önkormányzatok világában próbáljuk értelmezni, akkor a közösségre a kistelepülési, a társadalomra pedig a városi szerkezet jellemző. Ezt a felosztást Colin Mellors, Patricia Brearey után Horvát M. Tamás kommunitásalapú és pártalapú modellnek nevezi. A szerzők szerint a kommunitás alapú modellben, amely gyakran vidéki vagy földrajzilag perifériális területeket jelöl, a pártok kisebb szerepet játszanak, mivel a kapcsolatok perszonifikáltak, ami azt jelenti, hogy az érdekartikuláció közvetlen, az érdekeltek közvetlenül is képviselhetik az érdekeiket a városházán, a városházi tagokkal (képviselőkkel), vagy akár a polgármesterrel szemben. A helyi kormány képviselői általában 8 órát dolgozó tisztviselők, de jelentős a részmunkaidőben dolgozó tisztségviselők száma is. A helyi klientúra egy szűk helyi közösségből kerül ki. A különböző érdekcsoportokat a lakosság képes viszonylag jól behatárolni, ezért a hatalmi viszonyok és a döntések egyneműsítéséhez nincs szükség a pártok jelenlétére. A pártalapú modell a városi területeken gyakori, sok esetben hasonlít a nemzeti szinthez. Itt a kulcsszereplők a pártok, egyensúly van az önkormányzatban a bürokraták és a választott képviselők között, de az utóbbiak száma jelentősebb. A konfliktusok gyakran ideológia alapúak, kezelésük pedig formalizáltabb. A pártcsoportok, frakciók többé-kevésbé fegyelmezettek és különböző politikai programmal rendelkeznek. A pártok követői főállású politikusok. Európa helyi önkormányzataiban a pártok jelenlétére alapvetően két típus különíthető el. Az egyikre a homogén, a másikra a fragmentált pártosodottság jellemző. Az északi országokban valamint azon nyugat-európai országokban, ahol a közigazgatási reform jelentős önkormányzati összevonásokkal járt a pártok aránya a képviselő-testületekben ezt követően ugrott meg (pl. Svédország, Dánia, Norvégia, Dél-Németország).
10
Az önkormányzatok fragmentált pártosodottsága elsősorban Európa déli (Franciaország, Olaszország, Spanyolország és Görögország) és Közép-Kelet Európa (Csehország, Szlovákia, Magyarország) államaira jellemző. A fenti modellek egyike sem idealizálható. A kommunitásalapú megoldás sem sajátíthatja ki magának a tiszta közösség ethoszát, ugyanis itt is vannak személyes, érdek és hatalmi konfliktusok. A különbség a két modell között talán abban ragadható meg, hogy pártok hiányában kisebb az esély a helyi hatalom gyakorlásának intézményes formájú áttekinthetőségére. 5.4. Választási rendszer A választás intézménye szervesen kapcsolódik a demokráciához; mind az egyének, mind a társadalom, a politikai rendszer szempontjából a választás talán a legkevésbé nélkülözhető demokratikus eszköz. Része a hatalom demokratikus működésének, de felfogható a képviseleti demokrácia szimbólumaként is. Robert A. Dahl szerint a szavazás csak az egyik módja, hogy a polgár befolyásolhassa a kormányát, de ezáltal lehetősége van a közélet ellenőrzésére, hogy a tisztségviselőket a rendszeresen ismétlődő tiszta választásokon válassza meg, sőt akár maga is választható legyen. A választási rendszer lényegében nem más, mint a szavazatok mandátumokká váltása, azaz, a választópolgárok által leadott szavazatok és a parlamenti, illetve önkormányzati helyek elosztása között teremt kapcsolatot. Alkotóelemeit a szavazati és választókerületi struktúra, valamint a választási formula képezi. A választási rendszer határozza meg, hogy a polgárok pártra vagy személyekre szavaznak-e, valamint azt, hogy a szavazatok mandátummá alakítása arányos-e vagy sem. Ezek alapján az Európában használt önkormányzati választási módszerek alapjában véve kétfélék: vagy ún. arányos (listás) választási rendszerek – ezen belül is megkülönböztethetünk tisztán listás rendszereket, és az átruházható szavazat módszerét alkalmazó rendszereket (bár ez utóbbit csak Írországban, Észak-Írországban, Máltán és Tasmániában) – Nyugat-Európában csaknem mindenütt ezt használják, vagy egyszerű többségi rendszerek. A magyar választási rendszert az Európában használt választási rendszerek egyfajta „keverékeként” értékelhetjük. A parlamenti pártok egyetértettek abban, hogy a pártok versengésének teret kell engedni az önkormányzati választásokon, csupán annak mértékében volt némi eltérés közöttük. Kiindulópontként a pártok elfogadták, hogy az önkormányzati választásoknál is a nagyobb településeken a parlamenti választásnál használt „vegyes” (egyéni és listás szavazás) rendszert kell alkalmazni. Az önkormányzatok négy éves
11
működése módosításokat tett szükségessé, főleg a polgármester, a jegyző és a képviselőtestület viszonyában, hatáskörében; a helyi
népszavazás és népi kezdeményezés
intézményében; a különböző szintű önkormányzatok jogosítványaiban és a választásra vonatkozó szabályokban. Az 1994-ben az önkormányzati választási törvény módosítása értelmében eltörölték a tízezernél nagyobb lakosságszámú településeken az érvényességi és az eredményességi küszöböt, így a választás egyfordulóssá (relatív többség elve alapján) vált. A változás politikai következményei is jelentősnek mondhatók, mert a korábbi kétfordulós modellel szemben, ahol a pártok az elsőfordulós eredmények ismeretében köthettek választási együttműködést, most az erőviszonyok ismerete nélkül kellett ezt megtenniük. A módosítás egyértelműen a középutas és koalícióképes pártokat támogatta és nagy szerepe volt a pártrendszer kétpólusossá válásában is. Összességében a magyarországi választási rendszert meglehetősen bonyolultnak tekinthetjük, ami a jelöltekre lefordítva azt jeleneti, hogy például egy kisvárosi jelölt ötféle módon szerezhet mandátumot (egyéni kerületben, polgármesterként, kompenzációs listán, megyei listán és kisebbségi jelöltként). 5.5. Politikai kultúra és lokalitás A részvétel, az aktivitás, és a motiváció mértéke országonként eltérő – és átmenetekkel tarkított – képet mutat. Teoretikusan szemlélve az egyik oldalon a politikailag érdeklődő, informált és tettrekész állampolgár áll, aki a politikát vezérlő, irányító csoportokkal történő érintkezése során képes érdekeit hatékonyan megjeleníteni, és jelenlétével befolyásolni azok figyelembevételét. A demokrácia ebben a megközelítésben csak akkor működik jól, ha az állampolgárokat erőteljes politikai érdeklődés, az informáltság magas foka és kifinomult ítélőképesség jellemzi. A politikai érdeklődésnek nagyon fontos szerepe van, ugyanis csak azok a személyek eléggé motiváltak arra, hogy politikailag informálódjanak, és tevékenyen bekapcsolódjanak a helyi és országos politikai közéletbe, akik legalább minimális mértékű érdeklődést tanúsítanak a politikai folyamatok iránt. A másik oldalon a politikailag passzív, közömbös állampolgár áll, aki kiszolgáltatottnak érzi magát a politikai folyamatokkal szemben, kevésbé képes nyomon követni az eseményeket, illetve a résztvevői szerepek iránti figyelme is minimális. Mindez Gabriel A. Almond és Sidney Verba értékelésében annyit jelent, hogy tisztában vannak a polgárok azzal, hogyan működik a hatalom, de főleg a politikai rendszer végrehajtó (output) ágára vannak tekintettel. A dolgozat ezen részében elsősorban arra keresem a választ, hogy a fenti megközelítések egyrészt mennyiben tekinthetők érvényesnek a helyi társadalmakra, másrészt milyen
12
dimenziók mentén írható le a helyi lakosság viszonya a politikához, a demokratikus közéletben való részvétel lehetőségeihez. A politikai részvétel tágan értelmezve, azoknak a tetteknek és magatartásoknak az összességét jelenti, amelyek arra irányulnak, hogy többé-kevésbé közvetlen és többé-kevésbé törvényes módon befolyásolják a politikai rendszerben vagy egyes politikai szervezetekben a hatalomgyakorlók döntéseit és maguknak a hatalomgyakorlóknak a kiválasztását, arra való tekintettel, hogy az uralkodó érdekek rendszerének szerkezetét (értékeit) megőrizzék vagy megváltoztassák. Bár az állampolgári részvétel nem korlátozható csupán a választási részvételre, mégis az egyik legfontosabb dimenziónak számít. A választási részvétel szintje alapján Magyarország alatta maradt a legtöbb nyugat-európai ország választási részvételének, s nem érte el néhány kelet-közép-európai ország részvételi szintjét sem. 2. táblázat Választási részvétel a helyi és a parlamenti választásokon, 1990-2002 (százalékos megoszlás) Választás típusa 1990 1994 Parlamenti (1. ford) 65,1 68,9 Önkormányzati (1. ford. 1990-ben) 40,2 43,4 Forrás: Belügyminisztérium, Országos Választási Iroda, 1990-2002
1998 57,0 45,7
2002 70,5 51,1
A választási részvétel erős korrelációt mutat a település méretével [azaz a kistelepüléseken magasabb, a nagyobb településeken kisebb a lakosság részvétele], valamint egy település lakónépességének szociális-gazdasági jellemzőivel. Míg 1990-ben a 10 000 lakosnál kisebb településeken a részvételi arány 50-60% között mozgott, addig a 10 000 lakosnál nagyobb településeken ez az arány csak 30%-os volt. 1994-ben valamivel csökkent a résztvevők aránya a 10 000 lakosnál kisebb településeken (54%) és 36%-ra nőtt a nagyobb településeken, ami 1998-ban is folytatódott (53% illetve 41%). A helyi választási részvétel alakulására többféle magyarázat adható. Ha a településméret alapján vizsgáljuk, akkor a kisebb önkormányzati egységek közelebb vannak a helyi választópolgárokhoz, így azok működése átláthatóbb és személyesebb számukra. Ha pedig a részvétel nagyságát vizsgáljuk, akkor a rendszerváltás után a szervezeti élet tágulása és színesedése mellett a szervezeti részvétel erős csökkenésére utalhatunk. A nemzetközi szakirodalom a választói magatartást befolyásoló indikátorok között kiemelkedő szerepet tulajdonít a pártidentitás mértékének és erősségének. Ebből a szempontból Magyarország választóinak pártidentitását befolyásoló megközelítéseket több szakaszra oszthatjuk. 1990-1994 között elsősorban az ún. osztályidentifikációs modellel próbálták leírni a választók politikai magatartását, amely szerint a választópolgárok döntésüket az individuális léthelyzetek szubjektív átélése alapján hozzák meg. 1994-1998
13
között a választói identifikáció a pártok deklarált ideológiai karakterével mutatott erős összefüggést, melynek következtében azonos nagyságrendű és a politikai mező ellentétes pólusait integráló két nagy párt vált a politikai erőtér meghatározó elemévé. A „kétpólusosság” ellenére a magyar választópolgárok többségét nagyfokú labilitás jellemzi, amely
a
politikai
orientációk
kialakulatlanságából,
csoportminőségű
integrációk
gyengeségéből, a pártok identitásgeneráló képességének fejletlenségéből és a rövidtávon ható tényezők (pl. választásokat közvetlenül megelőző egy-két hónap eredményei) hatásaiból ered. Ebből közvetkezően a pártok mindenkori erősorrendjét a tartósan egyik párthoz sem kötődő labilis választók támogatásának elnyerése dönti el. Bár a városok „nagypolitikai” térképei az elmúlt évtizedben átrendeződtek, ugyanakkor az országos trendektől való alapvető eltéréseket helyben nem tapasztaltunk. 5.6. Pártok és civil szervezetek részvételi lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában Az eddigi fejezetekben részben arra tettem kísérletet, hogy a pártok és civil szervezetek fejlődését és a helyi hatalomban való megjelenésük körülményeit bemutassam. A pártok megjelenése a helyi döntéshozatalban egyrészt az alkalmazott választási rendszerből, másrészt a település méretéből következik. Nyugat-Európa önkormányzatait az elmúlt évtizedekben lényegében „belakták” a pártok, hatásuk az önkormányzatokban egyértelműen kimutatható mind a törvényhozói, mind a végrehajtási tevékenységeikben. Ezzel szemben vitatott, hogy a civil szervezeteknek milyen szerepük van, vagy lehet a helyi döntések kialakításában, meghozatalában. Az önkormányzati működésben, különösen a döntések előkészítésében vagy magában a döntési folyamatban történő civil részvétel kapcsán gyakori vitatéma a kutatók, politikusok, illetve a civil szervezetek között, hogy részt kell-e venniük a civil szervezetek képviselőinek az önkormányzati döntéshozatalban vagy sem. A politikusok arra hivatkoznak, hogy a lakosság őket választotta meg a település vezetésére, így ők viseltetnek politikai felelősséggel a testületi döntésekért. A civil szervezetek képviselői ezzel szemben úgy érvelnek, hogy a testületi munka gyakran esik „áldozatul” a különböző pártérdekeknek, amit a döntések kialakításánál „oldhat” a civil szervezetek jelenléte. Másrészt a civil részvétel – véleményük szerint – a testületi döntéseknek is folyamatos legitimációt biztosíthat. A kutatók érvelése is kettős; egyrészt fontosnak vélik a civil szervezetek bevonását az önkormányzati döntéshozatalba, de ezt a döntések „társadalmasításával”, illetve a döntéshozatali eljárás „kinyitásával” vélik megvalósíthatónak.
14
A pártok és civil szervezetek szereplését a választásokon többféle szempont alapján értelmezhetjük. Egyrészt a „heterogén” eljárási modell miatt nagyon nehéz általános megállapításokat tenni, hiszen ahány településkategóriát vizsgálunk, annyi választási eljárással és ebből következően annyi eredménnyel találkozunk. Másrészt további nehézséget okoz a megválasztható önkormányzati döntéshozók számának változása is. 1994-ben a 101300 lakosú településeken két fővel nőtt a képviselő-testületek száma, ami a megválasztott képviselők számát kb. 900 fővel növelte. A másik növelő tényező, hogy 1990 óta a települési szétválások következményeként új önkormányzatok jöttek létre, azaz megnőtt a képviselőtestületek száma. A kistelepüléseken megválasztott polgármesterek több mint nyolcvan százaléka volt független, ami a négy választás tükrében folyamatosan emelkedett. A pártok ebben a településkategóriában nem igazán tudtak befolyást szerezni. Ezzel szemben a tízezer lakosnál nagyobb településeken (ahol csak 1994-től választják közvetlenül a polgármestert) megfordult a trend: itt a megválasztott polgármestereknek már „csak” 13,6%-a volt független, ami 1998ra 25%-ra emelkedett. Ebben a településtípusban a polgármesterek már egyértelműen a pártok támogatásával nyerték el megbízatásukat. A képviselő-választások adatai némileg eltérnek – bár a tendenciák hasonlóak – a polgármester-választás adataitól. A tendencia alakulásában a 2002-es választás okozott némi változást, hiszen ekkor a függetlenek által megszerzett mandátumok aránya 3,2%-kal csökkent 1998-hoz viszonyítva, ami mögött elsősorban a nagypártok előretörése húzódik meg. A kistelepüléseken a pártok és a civil szervezetek szereplése hasonló képet mutat, mint amit a polgármester-választásnál megfigyeltünk. A független jelöltek folyamatosan mandátumokat szereztek a pártok és civil szervezetek rovására. 1990-ben a mandátumok aránya a pártokkal szemben 71:25, 1994-ben 84:14, 1998-ban pedig 90:8 volt a függetlenek javára. Ezzel párhuzamosan a civil szervezetek mandátumainak aránya is folyamatos csökkenést mutat, míg 1990-ben a kistelepüléseken a mandátumok 3,24%-át, 1994-ben 1,6%át, addig 1998-ban már csak 0,93%-át tudták megszerezni. A tízezer lakosnál nagyobb településeken a pártok színeiben megválasztott képviselők aránya a vizsgált ciklusban változó képet mutat. Az adatokhoz hozzátartozik, hogy minél nagyobb településkategóriát vizsgálunk, annál nagyobb szerephez jutnak a politikai pártok. Bár a fenti ábra adatai folyamatos csökkenést jeleznek, ennek ellenére a tízezernél nagyobb települések képviselő-testületeit erősödő pártosodás jellemzi. Ebben a településtípusban 1990-ben az összes mandátum 82%-át, 1994-ben 85%-át, 1998-ban „csak” 80%-át szerezték meg a pártok és azok koalíciói. 15
A pártok és civil szervezetek szereplésére érvényes megállapításokat különösen a nagyvárosi és a megyei/fővárosi közgyűlés eredményei alapján tehetünk. A táblázat adatai azt mutatják, hogy az elmúlt négy önkormányzati választás alkalmával folyamatosan csökken a pártok által önállóan, és növekszik a pártkoalíciók, a pártok és társadalmi szervezetek által közösen megszerzett mandátumok aránya. 3. táblázat Megyei jogú városok mandátumainak összesítése jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 1990 mand. %-ban 570 71,0 174 21,7
1994 mand. %-ban 407 60,1 165 24,4
Pártok önállóan Pártok koalícióban Pártok társadalmi szervezetekkel 18 2,2 19 2,8 közösen Társadalmi 3 0,4 54 8,0 szervezetek önállóan Társadalmi szervezetek 5 0,7 koalícióban Függetlenek 28 3,5 27 4,0 Egyéb 10 1,2 Összesen 803 100,0 677 100,0 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.
1998 mand. %-ban 398 59,2 155 23,1
2002 mand. %-ban 288 43,2 230 34,5
23
3,4
85
12,7
71
10,6
48
7,2
4
0,6
4
0,6
21 672
3,1 100,0
12 667
1,8 100,0
Az adatok egyfajta átrendeződését mutatja, hogy míg 1994-ben és 1998-ben a pártok még a mandátumok 60%-át önállóan szerezték meg, addig 2002-ben csupán 43%-át úgy, hogy közben a pártkoalíciók által megszerezett mandátumok aránya egyharmaddal nőt. A pártkoalíciók tekintetében az összes mandátum 9%-át az MSZP-SZDSZ, 12%-át a FIDESZMDF, 5,9%-át a FIDESZ-MDF-MKDSZ, 2,4%-át a FIDESZ-MKDSZ formációkban szerezték meg. Ha az eredményeket abból a szempontból is megvizsgáljuk, hogy a választások idején éppen mely pártok voltak kormányon, és melyek ellenzékben, akkor azt mondhatjuk, hogy 1998-ban a FIDESZ-FKGP-MDF kormánykoalíció a szavazatok közel 40%-át szerezte meg, hasonlóan az akkor ellenzékben lévő MSZP-SZDSZ koalíció szavazatarányához. 2002-ben az MSZPSZDSZ a szavazatok 51,6%-át szerezte meg, szemben a FIDESZ-MDF koalíció 34%-ával. Az adatok azt is egyértelműen jelzik, hogy míg 1990-1998 között nőtt a társadalmi szervezetek által önállóan megszerzett mandátumok aránya, addig 2002-ben arányuk jelentősen visszaesett. Ezzel párhuzamosan a pártok és társadalmi szervezetek által közösen szerzett mandátumok aránya, a kismértékű, bár folyamatos emelkedés után, 2002-ben hirtelen több mint 9%-kal emelkedett. Hasonló tendenciák figyelhetők meg a megyei közgyűlésekben is.
16
4. táblázat A fővárosi és a megyei közgyűlések mandátumainak aránya jelölőszervezet-típusonként, 1994-2002 1994 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 75,5 78,6
1998 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 61,2 67,3
Pártok önállóan Pártok 12,0 16,1 24,0 koalícióban Pártok társadalmi szervezetekkel 2,9 1,8 1,1 közösen Társadalmi szervezetek 9,3 3,2 12,3 önállóan Társadalmi szervezetek 0,3 0,3 1,4 koalícióban Összesen 100,0 100,0 100,0 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.
2002 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 49,9 59,1
21,9
21,6
21,6
1,7
17,9
15,5
8,5
10,0
3,8
0,6
0,6
-
100,0
100,0
100,0
A tendenciák abban különböznek a megyei jogú városoknál tapasztaltaktól, hogy itt a pártok koalícióinak aránya lényegében nem változott 1998-hoz viszonyítva, ezzel szemben jelentősen csökkent (főleg a 10 000 lakos feletti listákon) a társadalmi szervezetek által önállóan megszerzett mandátumok aránya. A csökkenés mögött egyértelműen a pártok és társadalmi szervezetek által
közösen állított listák előretörése található.
Az adatokból arra
következtethetünk, hogy a megyei közgyűlésekben a társadalmi szervezetek egyre inkább a pártok vonzásába kerültek. Sajnos nincs pontos információm arra vonatkozóan, hogy ezek a szerveződések valójában mennyire tekinthetők civil szervezeteknek, azonban kétségtelen, hogy közöttük számos olyan szervezet található, melyeket egyéni (politikai) ambíciók hoztak létre, de található köztük pártok vagy polgármesterek által létrehozott szerveződés is. Ha az eredményeket ez esetben kormány- és ellenzéki pártok szempontjából vizsgáljuk, akkor 1998-ban a FIDESZ-FKGP-MDF kormánykoalíció a szavazatok közel 41%-át kapta az ellenzékben lévő MSZP-SZDSZ koalíció 30,1%-ával szemben. 2002-ben az MSZP-SZDSZ koalíció a szavazatok 46%-át szerezte meg, szemben a FIDESZ-MDF koalíció 33%-ával. Ezek alapján elmondható, hogy a helyi választási eredményekre nagymértékben hatnak a parlamenti választás eredményei, hiszen a parlamenti választásokon győztes pártok szerezték meg a szavazatok többségét, bár megjegyzendő, hogy 1998-ban az akkor kormányzó pártok nem tudták olyan mértékben növelni a szavazataikat, mint az MSZP. Végül, ha az elmúlt négy önkormányzati választás adatait a függetlenek nélkül vizsgáljuk, akkor érdekes tendenciát figyelhetünk meg. Ebben az összehasonlításban csak az önállóan
17
(pártok vagy azok koalícióit, illetve civil és azok koalícióit) elnyert mandátumokat hasonlítjuk össze. Tehát hiányoznak a pártok és civil szervezetek ún. „vegyes” koalíciói. 5. táblázat Önkormányzati mandátumok százalékos megoszlása a civil szervezetek és a pártok között, 1990– 2002 1990 polgármester
1994
képviselő
polgármester
1998
képviselő
polgármester
A pártok és civil szervezetek együttes részesedése az összes mandátumból 16 32 10,5 8,7 Ezen belül: Pártok 91 90 86 82 Nonprofit szervezetek 9 10 14 18 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.
2002
képviselő polgár- képviselő mester
14
20
10,4
18,1
81
84
85,3
82,3
19
16
14,7
17,7
Tehát, ha a politikai pártok szereplését szembeállítjuk a civilekével, akkor megállapíthatjuk, hogy a vizsgált választási ciklusokban a pártokkal szemben szinte folyamatosan erősödik a civil szervezetek részesedése az önkormányzati mandátumokból. Bár megjegyzendő, hogy ez a megállapítás csak általánosságban igaz, az adatok ugyanis kisebb „hullámzást” mutatnak, ennek ellenére jól látszik az, hogy a civil szervezetek különösen a nagyobb települések testületeinek és a megyei közgyűléseknek váltak tartós szereplőivé. Összegzésképpen:
a
civil
szervezetek
választási
szereplését
árnyaltabban
kell
megítélnünk. Az ábrák adatai tizenkét év távlatában a civil szervezetek látszólagos visszaszorulását mutatják. Legsikeresebben a megyei jogú városokban és megyei közgyűlési választásokon szerepeltek, ahol 1998-ban javítani tudtak korábbi pozícióikon. Azonban ha az adatokat részletesebben is megvizsgáljuk, akkor megállapíthatjuk, hogy a 10 000-nél nagyobb lakosságú településeknél a civil szervezetek által elnyert mandátumok aránya a vizsgált ciklusokban megháromszorozódott. A jelenség magyarázatára számtalan érvet lehet felhozni. Elsőként talán azt az ellentmondást kell említeni, amely abból származik, hogy a civil szerveződések a választásokon legtöbbször a pártokkal szemben határozzák meg magukat és programjukat, ám a képviselő-testületekbe bejutva szembesülniük kell azzal, hogy számarányuknál, hátterüknél fogva kénytelenek szövetkezni a pártokkal. Ez azt is jelentheti, hogy esetleg fel kell adniuk civil mivoltukból fakadó érdek-meghatározottságukat. Vagyis a képviselő-testületekben általános – a település egészét érintő – érdekek mentén kell politizálniuk, melyek szembekerülhetnek azokkal az értékekkel, amelyek szervezeti hátterükben akár meghatározóak is lehetnek Számos esetben 18
előfordult (különösen a nagyobb településeken), hogy döntéseiktől függ, melyik párt szerzi meg az irányítást a képviselő-testületben. Másodszor a lakosság „kicsúszása” a civil szervezetek mögül – bár jelentősnek nevezhető az a szavazatmennyiség, amelyet a lakosságtól kaptak (1990-ben kb. 300 000, 1994-ben közel 950 000 és 1998-ban 410 000) – talán épp abból származik, hogy a szervezetek a képviselőtestületekbe kerülve elveszítik civil jellegüket, vagy a kimondottan a hatalomszerzésre vagy egyéni hatalmi ambíciókra szerveződő csoportosulások „ráerősítethettek” a lakosságnak a civil szervezetektől való elfordulására. Természetesen a tisztán listás, direkt pártelvű választási rendszer sem kedvez a civil szervezetek nagyobb önkormányzati jelenlétének. Az adatok elemzéséből egyértelműen kiderült tehát, hogy az a várakozás vagy talán illúzió, ami az 1990. évi választások után élt, mely szerint a lokalitás a legkülönbözőbb politikai és társadalmi csoportosulásokat fogja kitermeli, ezáltal gazdag változatosságát nyújtva a társadalmi önszerveződéseknek, csak részben vált valóra. Bár számtalan szervezet jelenik meg az önkormányzati választásokon, azonban nem tisztázott, hogy a helyi politika színpadán megjelenő szervezetek, mit és főleg kit képviselnek. Hiányoznak az egyes szervezetek „mögött” joggal feltételezhető társadalmi csoportazonosító jegyek. A civil szerveződések számának csökkenése és a „vegyes” (párt és civil) koalíciók előretörése talán azt a folyamatot jelzi, hogy a pártok eszközként használják a nem pártjellegű szervezeteket saját társadalmi bázisuk, befolyásuk növelése érdekében. 5.7. A döntéshozás belső struktúrája Az önkormányzatok feladataik ellátására olyan szervezeti struktúrát alakítanak ki, amelyre hatással van az adott önkormányzat gazdasági és társadalmi környezete vagy az ellátandó feladatok sokasága és differenciáltsága. Ezek a hatások nem változatlanok, hanem folyamatos mozgásban vannak, ezért állandóan „alakítják” a szervezeti struktúrát, a működés és a hivatali feladatellátás folyamatait. Így az önkormányzatok rugalmas szervezetként foghatók föl, mivel a nagypolitika (parlament, minisztériumok stb.) intézményeihez viszonyítva gyorsabban képesek „idomulni” a lokális környezet változó kihívásihoz, igényeihez, specialitásaihoz. Míg az országos politikában elkülönül a törvényhozás és végrehajtás szervezete és felelőssége, addig a helyi kormányzásban nem, így a működésben nagyobb szerepet kaphatnak a racionális, szakmai, hatékonysági, operativitási szempontok. A szervezet kialakításánál talán a legmeghatrozóbb elem a település mérete. Nem csak azért, mert minél nagyobb a település, annál nagyobb a megválasztott testület mérete is, hanem a nagyobb számú népesség nagyobb munkaterhet, szakmailag képzettebb
19
alkalmazottakat és differenciált döntéshozatalt igényel. A képviselő-testület nagysága mindenképpen hatással van ara, hogy az önkormányzat milyen mértékben képes a helyi politikai igényeket kifejezni. Minél kisebb egy település és önkormányzata, annál inkább összefonódik a képviselet tevékenysége a helyi társadalmi közeggel, annál szorosabb a lakosság ellenőrző szerepe. Gyakran illetik a kistelepülések helyi politikáját „honorácior” jelzővel, arra utalva, hogy a tényleges döntési hatalom egy szűk helyi elit kezében koncentrálódik. Ezzel szemben a nagyobb településeken nővekszik az egy képviselő által reprezentált választók száma, csökken a közvetlenség a lakosság és a képviselők között, így szűkül a lokális érdekek megjelenítésének esélye is. A nagyobb létszámú testület csak akkor működőképes, ha az előkészítés, a szakmai alternatívák kidolgozása strukturálisan és funkcionálisan differenciáltan történik, azaz a szervezetben horizontális és vertikális munkamegosztás alakul ki. A vertikális egységek a lakosságnak nyújtott egyes szolgáltatások tekintetében rendelkeznek kompetenciával, míg a horizontális részlegek túlnyomóan erőforrás-központúak. Az előbbire példa az oktatás, egészségügy területe, amikor egy speciális szolgáltatásra épül ki a belső szervezetrendszer (oktatási bizottság, oktatási iroda). Az utóbbira pedig azok az egységek hozhatók fel példának, melyek funkciója az egész szervezet működését fogja át (személyzeti vagy pénzügyi bizottság illetőleg osztály). Tehát a politikai struktúra nagy méretéből származó hátrányok a döntés-előkészítésben, illetve a végrehajtásban szerepet játszó bizottsági rendszer, illetve a hozzá kapcsolódó hivatali részlegek kialakításával csökkenthetők. A döntések szakmai, politikai előkészítése hatékonyabban valósítható meg a kis létszámú szervezetekben, mivel jellegüknél fogva jobban képesek a szükséges információk összegyűjtésére, szelektálására, a részletek kimunkálására, sokirányú konzultációra, az alternatívák kidolgozására. A szervezeti szintek meghatározásánál azonban figyelembe kell venni azt is, hogy a differenciálódásnak, specializálódásnak a könnyebb áttekinthetőség mellett vannak hátrányai is, ugyanis a nagyszámú esetenként elkülönült érdekeket megjelenítő bizottság, hivatali egység a túlzott fragmentáció veszélyét rejti magában. Párhuzamosságokhoz, átfedésekhez vezethet akkor, ha a bizottságok vagy hivatali egységek nincsenek teljesen tisztában azzal, hogy saját működésük valójában milyen hatással is van más részlegek munkájára. A túlzott fragmentáció elkerülése nagyobb koordinációt és integrációt (összhang és egységesség) kíván meg a testületektől, bizottságoktól és a hivatali egységektől. Kisebb településeken, ahol csupán egy-két bizottság működik kisebb szervezeti differenciálódás tapasztalható. Ez nem csak annak köszönhető, hogy kevesebb feladatot kell megoldaniuk, hanem a problémák minősége, jellege is más, mint egy nagyobb település 20
esetében. Ennek ellenére a döntések gyakran túl nagy terhet rónak a képviselő-testületre, mivel egy nagyobb munkamegosztás szélesebb bizottsági rendszert és nagyobb polgármesteri szerepvállalást igényelne. A bizottságok számának növelését egyrészt eleve korlátozza a testület nagysága, valamint a hivatali/szakmai háttér differenciálatlansága, másrészt a bizottság eredményes előkészítő, javaslattevő, végrehajtó szerepe csak szakmailag erős hivatali háttér esetén valósulhat meg. A szervezetek kialakítása szempontjából mindenképpen ki kell emelni azt a politikai kontextust is, ami egyrészt a helyi képviselők szervezettségére, másrészt a politikai csoport(ok) befolyásának jellegére utal. A szervezeten belül létrehozott hatalom és befolyás mértékét illetően a jelentéktelentől az egészen jelentősig variálódhat. A hatalom eloszlását meghatározhatja a döntésekben részt vevő személyek, csoportok száma, befolyása, amely folyamatban a választott képviselők szervezettségének, illetve a helyi pártcsoportoknak (ami függ a település méretétől) részben közvetlen, részben közvetett hatása van. Ebből következően a hatalom eloszlása kétféle lehet: széles vagy szűk, függően a döntésben résztvevő személyek számától. A helyi képviselők politikai szervezettsége önkormányzatonként nagyon eltérő képet mutat. Azokban az önkormányzatokban (általában kis településeken), ahol gyenge a képviselők szervezettsége, nem alkotnak összetartozó frakciókat, ott az önkormányzati működés kérdéseiben alkotott vélemények nagy változatosságot mutatnak. Ezzel szemben a nagyobb településeken, ahol szervezett, értékek mentén működő, egymással is versengő politikai csoportokat találunk, amelyek mindent elkövetnek a döntések, valamint a végrehajtás befolyásolása érdekében. Ezek a szerveződések meghatározó hierarchiában (pártelnök, választmány, frakció stb.) működnek, melyeken keresztül erős befolyást igyekeznek gyakorolni mind az erőforrások elosztására, mind pedig a politikai prioritások meghatározására. Az alábbi ábrák megpróbálják a fent leírtakat talán kissé sematikusan szemléltetni, bár a szervek tekintetében vannak és lehetnek különbségek az egyes önkormányzatok között, de a szerveknek vannak olyan jellemzőik is, melyek általánosak lehetnek minden helyi kormányzatban.
21
1. ábra Helyi önkormányzati szervezet felépítése Helyi önkormányzati szervezet Angliában Politikai szervezet
Helyi önkormányzati szervezet Magyarországon Politikai szervezet
Tanács
------- konzultációs vonal
Közgyűlés
Helyhatósági végrehajtó testület vagy Menedzser testület
P olgármester
Jegyző
Tisztségviselői Kabinet Alpolgármesterek
Helyhatóság elnöke
bizottságok
Szakbizottságok Helyhatóság jegyzője Szakirodák irodák
Hivatali szervezet
Hivatali szervezet Forrás: Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K.: 1994: 173-174.
A két ábrában közös, hogy mindkét szervezetei struktúra felosztható egy politikai és egy hivatali szervezeti rendszerre. A politikai szervezet rendszerbe azok a helyi lakosság által választott tagok tartoznak, akik döntenek a helyi politika főbb irányvonaláról, a szolgáltatásokról és azok megvalósításának módjáról. A politikai szervezet rendszer legfőbb formális döntéshozó és kormányzó szerve a képviselő-testület, amely a helyi közélet, életviszonyok alakítására valamint a közszolgáltatások nyújtására jogi normákat alkot. A következő szintet a polgármester jelenti, akinek döntéshozatalban játszott szerepe attól függ, hogy megválasztása közvetlen vagy közvetett formában történik-e. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az önkormányzatokban, ahol a polgármestert közvetlenül a lakosság választja, ott pozíciója, illetve döntéshozatalban játszott szerepe hangsúlyosabb, mint azokban, ahol a képviselő-testület tagjai közül választják meg. Ez utóbbi esetben a polgármester szerepe és funkciója főleg „ceremoniális” feladatokra koncentrálódik. Fontos, de eltérő funkciót töltenek be a bizottságok. Angliában a képviselő-testület által delegált hatalom birtokában a bizottságok a képviselő-testület nevében önállóan is hozhatnak döntéseket, sőt az utóbbi egy-két évtizedben nem csak Angliában, hanem az Európai Unió tagállamainak többségében is növekedett a bizottságok szerepének felértékelődése a döntéshozatali folyamatokban. Ennek eredményeként a képviselő-testület elé vitára már csak abban az esetben kerül valamely konkrét ügy, ha abban nem sikerül a bizottságnak konszenzuális döntést kialakítania. Konszenzus esetén a képviselő-testület szerepe a jóváhagyásra korlátozódik. A
hivatali
szervezet
elsősorban
kinevezett
„személyzetből”
áll,
amelyet
közhivatalnokoknak is nevezhetünk, hiszen az ő feladatuk elsősorban az általános jogszabály alkalmazás és a közgyűlés által elfogadott döntések végrehajtása. 22
A fő különbség a két önkormányzati szervezet felépítése között, hogy a magyar önkormányzati szervezetrendszerből hiányzik egy „csúcs” menedzser testület. E testületi rendszer lényege a választott képviselők és a hivatali apparátus közötti olyan típusú kapcsolat kialakítása, amelyben a képviselők az általános politikai kérdésekért felelősek, a részletek kidolgozása és a végrehajtás viszont a hivatalok feladata. Ez a szerv lényegében integráló és koordináló funkciót tölt be az önkormányzat munkájában, mely arra szolgál, hogy a képviselő-testület döntéseiben a szakmai és politikai szempontok valamifajta egyensúlya érvényesüljön. A szervezet azonban nem része a hivatalos döntéshozatalnak, mert az a választott képviselők szerepének csökkentésével járna. A koordinatív testület az egyes osztályok vezető hivatalnokait tömöríti – a testület a mi jegyzőnknek megfelelő funkciót betöltő személy irányításával működik –, mely koordinálja az osztályok vezetőinek munkáját, s ezzel a hivatali apparátus vezető testületének is az irányítója. Ez a szervezeti „dualitás” lényegében megvalósítja a partnerség elvét a képviselők és a hivatalnokok közötti munkában. Magyarországon ilyen koordináló testület hiányában a hivatal és a képviselő-testület közötti integráló és koordináló funkciót lényegében a szakbizottságoknak kell(ene) betölteni, amelyet – mint majd később látni fogjuk – nem képesek betölteni. Az apparátus koordinációja a jegyző feladata, erre szolgál a rendszeres vezetői értekezlet is, amit viszont nem a jegyző, hanem a polgármester vezet, így a koordináció szándéka gyakran esik „áldozatául” a közvetlen politikai lojalitás kinyilvánításának. Nemzetközi példák azt mutatják, hogy minél nagyobb a testület mérete, annál inkább szükségessé válik egy viszonylag kicsi (néhány főből álló), ebből a szempontból hatékony döntéshozó vagy probléma megoldó testület létrehozása. A különbség elsősorban ott ragadható meg, hogy az egyes szintek milyen döntési kompetenciával rendelkeznek, illetve milyen a munkamegosztás, a koordináció és az integráció a választott képviselők és a szakmai, igazgatási szempontokat megjelenítő hivatalok között. Ha alacsony, akkor az az ülések
elhúzódásában,
döntésképtelenségben
vagy
párhuzamosságok
kialakulásában
nyilvánulhat meg. Az „egyensúly” kialakítása azt feltételezi, hogy a választott képviselők elsősorban politikai döntéseket hozzanak, a hivatalnokok pedig a politikai javaslatok tervezésére, előkészítésére és azok végrehajtására koncentráljanak. A kormányzás viszonylag egyszerű modellen alapul: társadalmi igények → politikai interakció → kormány → politikai választások → megvalósítás. A kormányzati intézmények inputokot kapnak társadalmi környezetükből, és outputokat készítenek, hogy megfeleljenek e környezet számára. Az önkormányzati környezet tehát egyáltalán nem tekinthető passzívnak inkább dinamikusnak. Különböző lakossági csoportok, szakmai képviseletek, egyéb 23
szervezetek, de magánszemélyek is kezdeményezésekkel élhetnek, javasolhatják a közvetlen életviszonyukat befolyásoló ügyek megvitatását, megoldását. Ebben a szakaszban meghatározó szerepet töltenek be a pártprogramok, a közösség igényei és a nyomásgyakorló csoportok. 2. ábra
A képviselő/hivatalnok viszony: a brit rendszer I. Célok, priorítások; Forráselosztás
II. Lehetőségek; Programtervezés
III. Végrehajtás
Képviselők
Hivatalnokok
Bemenetek: Pártprogramok Közösségi igény/szükséglet Kormányzati direktíva Gazdasági érdekek Irodai jelentés Nyomásgyakorló csoport Civil szervezet stb.
Konzultáció
Politika
Forrás: Soós E. 1998:66.; Byrne, T. 1986: 187.
A második fázisban megnő a hivatal által képviselt álláspont és a lakosság véleményét megjelenítő civil szervezetek, illetve választott képviselők, pártok szerepe, amelyek formális keretek között jelentősen befolyásolhatják a döntések kimenetelét. A politikusok nem feltétlenül ugyanazon szempont szerint hozzák meg a döntéseiket, mint a hivatal. Ugyanis a közvélemény várható alakulása, vagy egyszerűen a médiareakció gyakorta fontosabb, mint a döntés tényleges társadalmi hatása, ezért a hivatalnokoknak meg kell értenie a politikus szempontjait is. Még akkor is, ha tudjuk, hogy a politikában gyorsan és hektikusan születnek döntési helyzetek, melyek gyakran rendkívül leszűkítik a racionális döntéshez szükséges előkészítési folyamatokat. A végső fázis a végrehajtás szakasza, amelyben a hivatalok szerepe értékelődik fel, a képviselők itt már csak a döntések ellenőrzését végzik. Ez utóbbinak azonban számos problémája van, vagy lehet. Az egyik az, hogy nem azok ellenőrzik a közhivatalokat, akik igénybe veszik szolgáltatásaikat, ugyanis a hivatalok nem fogyasztóiknak, vagyis az állampolgároknak számolnak be tevékenységükről, hanem a végrehajtó hatalom és törvényhozás választott tisztségviselőinek. Ennek következtében létrejöhet egy olyan döntéshozatali szint, amely elkülönül azoktól az állampolgároktól, akik igénybe veszik a
24
hivatalok szolgáltatásait. A másik pedig az, hogy egyre nehezebb alkalmazni a hagyományos weberiánus elképzelést a nagy, modern kormányzatokra. Egyrészt azért, mert a képviselőknek nincs idejük, esetleg szakmai felkészültségük arra, hogy alaposan mérlegeljék a részleteket. Ez azt is jelenti, hogy a döntéshozó politikusok nagyrészt rá vannak utalva az alájuk rendelt hivatalnokokra, mert a döntéshozatali folyamatokban a hivatalnokok szakmai fölényben vannak a politikusokkal szemben. Ez pedig már azt jelzi, hogy a döntések végrehajtása nem politika semleges tevékenység, hiszen a részinformációk birtoklása, szakmai kompetencia és rutin jelentős formális és informális szabadságot ad a hivatalnokok kezébe a döntések előkészítése és végrehajtása során. Az információk és szakmai kompetencia révén nem csak a döntések tartalmát befolyásolja a hivatal, hanem a kérdések körét is, amely a képviselőtestület elé kerül. Másrészt a szervezetrendszer koordinálásának nehézségét kell kiemelnünk, mert a benne található bürokratikus szervezeteknek saját túlélési érdekei is vannak, melyek összeütközésbe kerülhetnek az átfogó célokhoz való racionális alkalmazkodással. Az önkormányzatok vezetésének modern felfogása ezzel szemben egyszerre épít az igazgatási eljárások hagyományos és a politikai eljárások kettősségére. Az első legfőbb törekvése a különböző szolgáltatások ellátása és a hozzájuk tartozó szervezetek működőképességének biztosítása. Wéberi fogalommal élve a célracionális cselekvéssel lehetne ezt azonosítani. Ezzel szemben a helyi hatalomban a politikai eljárások kerülnek az első helyre. Ezekben az eljárásokban fontos szerepe van azon pártok programjának, amelyek részt vesznek egy adott helyi hatóság irányításában. Meghatározzák, hogy mik azok az elvek, melyekre a szervezet működését alapozni kell. A politikai eljárások ellentmondások és viták területe, ami inkább előnyös, mint hátrányos. A döntések itt bizonyos értékek elfogadását, és ezzel együtt más értékek elutasítását jelentik. A politikai döntések ezért mindig vitával járnak. Ez alapján, bár nem a hagyományos weberi értelemben ugyan, de értékracionális cselekvéssel lehetne azonosítani ezt a folyamatot. A politikai elvek és értékek azonban nagyon ritkán vannak összhangban az adott valósággal, ami problémát okozhat a végrehajtásuk során. A hivatalok feladata ezeket az elveket, célkitűzéseket a gyakorlat nyelvére fordítani. A hivatalnokoknak ehhez meg kell érteniük a követelményeket és az azok mögött álló értékeket. Erre fokozottan szükség van akkor, ha vitába akarnak szállni a politikai szempontokkal, bírálva a politikai prioritásokat. Összességében a politikai eljárások nem helyettesíthetik az igazgatási eljárásokat. A rendszer megbízható működéséhez a kettő egyensúlya szükséges. Az igazgatási eljárások hiányában a rendszer működésképtelen, politikai eljárások hiányában a helyhatóság nem kormányoz.
25
6. Az értekezés témakörében megjelent fontosabb publikációk 6.1. Szakfolyóiratokban megjelent tanulmányok 1995. Egy helyi hatalom szervezeti és működési keretei. Magyar Közigazgatás, 3. pp. 156168. 1995. Újabb frontvonalak? Comitatus, 5. pp. 48-52. 1997. Hatalomváltás dimenziói a helyi politikában. Társadalmi Szemle, 6. pp. 71-85. 1998. Hogyan tovább? Ifjúsági politikai szervezetek Baranya megyében. Társadalmi Szemle, 7. pp. 92-104. 2002. A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás, november. pp. 669-675. 2003. A civilek által létrehozott fórumok, Kerekasztalok. Comitatus, 1-2. pp. 46-52. 2003. Helyi koalíciók elméletben és gyakorlatban. Comitatus, 6. pp. 21-29. 6.2. Tanulmánykötetben, illetve konferenciakötetben megjelent tanulmányok 2001. Lakossági vélemények a városról, politikáról, önkormányzatról. In: Politikum Pécsett (szerk.) Dr. Kunszt M. Pannónia Könyvek Pécs, pp. 15-162. 1996. Egy nagyvárosi önkormányzat működési mechanizmusai. In: Aréna és Otthon. (szerk.) Kiss József-Horváth M. T. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány Budapest, pp. 277-331. 1996. Párhuzamok: Önkormányzati választások Pécsett. In: Önkormányzati választások 1994. szerk. Böhm A.-Szoboszlai Gy. MTA PTI Budapest, pp. 221-234. 1996. Pártelvű választások szorítójában a megyei önkormányzatok. In: Önkormányzati választások 1994. (szerk.) Böhm A.-Szoboszlai Gy. MTA PTI Budapest, pp. 173-194. 1999. Állampolgári részvétel és helyi társadalom Pécsett. In: Magyar és Európai civil társadalom (szerk.) Csefkó F.-Horváth Cs. Pécs, pp. 408-420. 1999.
Állampolgári
kompetencia
és
önkormányzatok.
In:
Demokrácia
10
éve
Magyarországon 1989-1999. szerk. Rozgonyi I. Nyíregyháza, pp. 134-140. 2000.
Megyei
identitás
a
Dél-Dunántúlon
1994-1998.
In:
Területfejlesztés
és
közigazgatásszervezés (szerk.) Glatz F. Magyarország az ezredfordulón MTA Budapest, pp.183-208. 2000. Országgyűlési választások Baranya megyében. In: Parlamenti választások 1998. szerk. Bőhm A.-Gazsó F.-Stumpf I.-Szoboszlai Gy. MTA PTI-Századvég Budapest, pp. 212-222. 2001. Civil szervezetek lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában. In: Politikatudományi válaszok a XXI. század kihívásaira (szerk.) Dr. Kunszt M.-Laczkóné T. Á. PTE Pécs, pp. 307-317.
26
2003. Non-profit training in Hungary. In: University and College Level Third Sector Studies in Countries of Central and Eastern Europe. Report and Papers. The Third Sector Studies in Cental and Eastern Europe International Academic Network, pp. 51-62. 6.3. Egyéb publikációk 2001. Civil szervezetek lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában. In: (szerk.) Dr. Wellmann Gy. 15. rész 4. fejezet pp. 1-20. 2002. A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás, november. pp. 669-675. 6.4. Tanulmánykötet 2000. -Kákai L. (szerk.) 2000: Köztes Helyzet? A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában. Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest. 2001.-Kákai L. (társszerzőként) 2001: Köztes Helyzet!? A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában az ezredforduló Magyarországán. Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest. 6.5. Fontosabb kutatási zárójelentések 1994. „Lokális autonómia feltételei” OTKA (T 023122) 1996. (témavezető) „Pártok a helyi hatalomban” OTKA (F 020437) 1998. „Pécs Politikai Térképe 1998.” OTKA (T 023122) 2000. (témavezető, társszerző) Az ezredforduló politikai térképe Pécsett 2000” (Pécs megyei jogú város önkormányzatának megbízásából) 2000-2001. „Dél-Dunántúl két megyei jogú városának (Kaposvár és Szekszárd) politikai térképe” OTKA (T 034201) 2002.
(témavezető,
társszerző)
„Lakossági
vélemények
a
városról,
politikáról,
önkormányzatról Pécsett 2002.” (Pécs megyei jogú város önkormányzatának megbízásából) 2002. (társszerzőként): Lakossági vélemények városról, politikáról, önkormányzatról Szekszárdon. OTKA Kutatási jelentés, Pécs 2002. (társszerzőként): Lakossági vélemények városról, politikáról, önkormányzatról Kaposváron OTKA Kutatási jelentés, Pécs
27
