Van: Verzonden: Aan: CC: Onderwerp: Bijlagen:
Meienhorst, D (Dennis) woensdag 10 december 2014 10:55 Boukes, AEW (Arnold); Statengriffie; Wiggers, R (Renee) Wezenberg, 33 (Jeroen) Ter verspreiding onder PS: Advies SER Overijssel inzake "Samen werkt Beter, economie en natuur" Advies Samen werkt beter.pdf
Geachte Griffie, Ter verspreiding onder PS vindt u bijgevoegd het volgende: Bijgevoegd is een advies van de Sociaal Economische Raad Overijssel "Samen werkt Beter, economie en natuur" (d.d. 14-11-2014). Met vriendelijke groet, Dennis Meienhorst Secretaris SER Overijssel
PROVINCIALE STATEN VAN OVERIJSSEL Reg.nr.l'Ó/iLOM /ACT- 5 a.d.
°1, Routing
1 ° DEC 2014 Bijl.:
Aan Gedeputeerde Staten van Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle Aan Bestuurlijk overleg Samen werkt Beter t.a.v. mevr. A. van Vliet-Kuiper Postbus 10078 8000 GB Zwolle Ons nummer: S 1871
Datum: 14 november 2014
Advies ‘Samen werkt beter’, economie en natuur Achtergrond Op 29 mei 2013 hebben 15 Overijsselse partners -Landschap Overijssel, LTO Noord, Natuurmonumenten, Natuur en Milieu Overijssel, Natuurlijk Platteland Oost, Overijssels Particulier Grondbezit, provincie Overijssel, RECRON, Staatsbosbeheer, VNG Overijssel, VNO-NCW en de Waterschappen Groot Salland, Reest en Wieden, Regge en Dinkel, Rijn en IJssel en Velt en Vecht - het akkoord "Samen werkt beter" voor een economisch en ecologisch vitale toekomst ondertekend. Het akkoord bevat afspraken om zowel ruimte te geven aan de ontwikkeling van de landbouw, de recreatie en het overige bedrijfsleven als aan de versterking van de natuur1. Op basis van de uitgangspunten van het Akkoord en de aanwezige uitdagingen voor de middellange termijn is een uitvoeringsagenda uitgewerkt. Hierin zijn de ambities en de prioritaire acties gebundeld in zogenaamde ‘routeplannen’ per speerpunt. De Uitvoeringsagenda is vastgesteld in het bestuurlijk overleg Samen werkt beter in november 20132. De context is een veranderende. Als gevolg van een terugtrekkende overheid gaat het krachtenveld tussen publiek en privaat fors veranderen. Dit biedt alles echter ook kansen. Natuur en landschap dienen niet te worden gezien als een kostenpost, maar als een meerwaarde voor de regionale economische concurrentiepositie. Adviestraject SER Overijssel De samenwerkende partners in ‘Samen werkt Beter’ (waaronder GS) hebben de SER Overijssel advies gevraagd met als kernvraag hoe de belangen van het Overijssels bedrijfsleven beter of anders kunnen worden gebundeld met de belangen van natuur en landschap, geheel in de geest van Samen werkt Beter. De SER Overijssel heeft in de aanloop naar de realisatie van voorliggend advies een uitgebreid voortraject doorlopen. Er zijn gesprekken gevoerd “regio-intern” met onder andere bestuurders van de partners aan tafel bij Samen werkt Beter, medewerkers en ambtenaren van de betreffende organisaties, de ondersteuning van ‘Samen werkt Beter’, het regieteam Nationale Parken Overijssel, individuele Overijsselse bedrijven en de politiek. Aanvullend zijn experts van buiten de regio geraadpleegd (oa provincie Brabant, SER Brabant, het Nationaal
1
Akkoord ‘Samen werkt beter’, Ruimte geven aan de versterking van de economie en de ecologie in Overijssel. Mei 2013. 2 Samen Werkt Beter, Uitvoeringsagenda. November 2013. 1
Groenfonds (incl. oplegnotitie3), hoogleraar gebiedsontwikkeling TU Delft, dhr. de Zeeuw, en mevr. Fiers, directeur van het Brabants Groenontwikkelfonds). Vanuit deze input, gecombineerd met literatuuronderzoek en een ingevoerd begeleidingsgroep vanuit het bedrijfsleven (met afgevaardigden van oa. LTO Noord, VNO NCW Midden en Recron) zijn een aantal hoofdlijnen gedistilleerd. Deze hoofdlijnen zijn eind september gepresenteerd in het bestuurdersoverleg ‘Samen werkt Beter’, in een apart overleg met GS (gedeputeerde Maij) en in het SER Overijssel overleg. Alle bovenstaande inspanningen hebben geleid tot onderstaande constateringen en aanbevelingen cq advieslijnen. Constateringen en advieslijnen SER Overijssel 1. Algemene lijn ‘economie en ecologie in balans’ wordt door iedereen breed en met kracht onderschreven; 2. Desondanks is er (nog) sprake van disbalans in proces, effort en middelen; het economische aspect is onderbelicht 3. Deze disbalans heeft vervolgens ook negatieve gevolgen voor ecologie en laat potentiële kansrijke ecologische ontwikkelingen en winst liggen. Synergie (vanuit gelijkwaardigheid) en ruimte (zowel fysiek als innovatief) kan toegevoegde waarde op alle terreinen creëren. 4. Thema’s natuur-landbouw domineren, terwijl andere economische functies belangrijke toegevoegde waarde kunnen creёren De SER Overijssel constateert uit het raadplegende voortraject dat de samenwerkende partners grotendeels en breed de richting van ‘Samen werkt Beter’ onderschrijven, maar dat aandacht voor het economische aspect in relatie met andere opgaven versterking behoeft. Opvallend omdat één van de drie speerpunten van de algemene ambitie van ‘Samen werkt Beter’ een economische betreft: nl. versterking van de concurrentiekracht en de duurzaamheid van de regionale economie. Belangrijk uitgangspunt voor de uitwerking van de gezamenlijke koers en werkwijze wordt in het Akkoord omschreven als ‘synergie tussen economie en ecologie’4. De balans tussen economie en ecologie is de sleutel tot verandering. Het is hiervoor nodig balans niet te zien als een weegschaal waarin economische groei en natuurontwikkeling elkaar in een keurslijf houden. ……. Wij zien kansen om synergie te bewerkstelligen door het intelligent combineren van natuur, water, economie – waaronder recreatie en toerisme – en andere maatschappelijke sectoren. De speerpunten zijn in het Akkoord vertaald in concrete uitdagingen – waaraan partners vanuit hun eigen rol, verantwoordelijkheid en invloedsferen – hun bijdrage leveren. De uitdagingen onder speerpunt 3 (economie) worden in het Akkoord5 als volgt benoemd: • Goed vestigingsklimaat en goede ontwikkelingsmogelijkheden voor de het bedrijfsleven, waaronder: - een goede verkaveling van de landbouw;
3
Meijers, W.J. (2014), Notitie verdienmogelijkheden met/voor natuur (intern werkdocument SER Overijssel), Nationaal Groenfonds, Hoevelaken. 4 Akkoord ‘Samen werkt Beter, pag. 5. 5 Akkoord ‘Samen werkt Beter, pag. 7. 2
- goede ontwikkelingsmogelijkheden voor de ontwikkeling van recreatie- en toerisme, bedrijven en andere bedrijven in de nabijheid van de natuurgebieden; - goede bereikbaarheid; - duurzame bedrijventerreinen. • Creëren van ontwikkelingsruimte voor de landbouw en het overige bedrijfsleven door de uitvoering van de PAS. • Bevorderen van innovatie, ondernemerschap en duurzaamheid in de landbouw, de recreatie en toerisme sector en de overige sectoren. Onder meer ondersteund vanuit het provinciale uitvoeringsprogramma voor de regionale economie, met de deelprogramma’s “agrofood” en “vrije tijdseconomie (toerisme en recreatie)” en de landelijke Uitvoeringsagenda Duurzame Veehouderij. Op verschillende niveaus is de SER Overijssel van mening dat (aandacht voor en uitwerking van) het economische aspect nadrukkelijker een rol dient te spelen. Dit geldt zowel op 1. het strategische Samen werkt Beter-niveau op hoofdlijnen (concretisering uitvoeringsagenda), als 2. op het meer regionale niveau van de verscheidene gebiedsverkenningen / beheerplannen en 3. op projectniveau waar een lacune wordt gesignaleerd voor wat betreft bijvoorbeeld ondersteuning van (innovatieve) projecten cq verdienmodellen die zowel winst voor economie als ecologie opleveren. Ook procesmatig gezien baart het de SER Overijssel zorgen dat bij essentiële processen inzake de uitwerking van het natuurbeleid, bijv. bij het opstellen van gebiedsverkenningen en beheerplannen, diverse relevante actoren in de gesprekken met SER Overijssel hebben aangegeven niet of onvoldoende te zijn aangehaakt (individuele ondernemers, afdelingen Economische Zaken bij diverse overheden, brancheorganisaties etc.). Zorgen bij SER Overijssel op dit terrein zijn niet nieuw6 en deze zorgen werden recent bijvoorbeeld opnieuw bevestigd door de eerste gepresenteerde (concept) gebiedsverkenningen waar in het geheel niet werd ingegaan op economische gevolgen/knelpunten/kansrijke verdienmodellen in het betreffende gebied7 en door een brief van HISWA, RECRON en Horeca Nederland aan GS Overijssel8. In het algemeen kan geconstateerd worden dat de thema’s natuur-landbouw domineren, terwijl ook, misschien zelfs met name, de niet-agrarisch gerelateerde functies belangrijke dragers kunnen zijn in het landelijk gebied. In het akkoord ‘Samen werkt Beter’ wordt als overkoepelende uitdaging versterking van de synergie tussen economie en ecologie benoemd, waarbij destijds al werd aangegeven dat het ontbreekt aan een visie en vooral aan een operationele strategie voor de versterking van deze synergie9. De SER Overijssel signaleert dit gemis nog steeds. Belangrijk is te constateren dat er kansen zijn op versterking synergie economie-ecologie, en dat de partijen hierop in willen zetten. Via dit advies wil de SER Overijssel enkele concrete handreikingen doen om de gewenste synergie tussen economie en ecologie verder te versterken en ervoor 6
Zie bijv. SER Overijssel (2009) S1847, Natura2000-beheerplannen. Doel van de gebiedsverkenningen is oa te bepalen op welke wijze de ontwikkelopgaven voor de EHS, Natura 2000 en de PAS al dan niet in samenhang met andere opgaven in en nabij de Natura2000-gebieden het best opgepakt kunnen worden. Te verkennen vragen zijn onder meer: welke kansen en knelpunten doen zich voor bij de uitvoering van de natuuropgaven in het gebied? Zijn er gebiedsopgaven die kunnen gekoppeld kunnen worden aan de uitvoering van de natuuropgaven, waardoor het rendement van de natuurinvesteringen vergroot kan worden? Of andersom, zijn er in het gebied projecten en processen waaraan de uitvoering van de natuuropgaven gekoppeld kan worden? 8 HISWA, Horeca Nederland, RECRON (2014), Brief: Verzoek nader onderzoek recreatief gebruik Natura 2000 gebieden. 9 Akkoord ‘Samen werkt Beter’, pag. 7. 7
3
te zorgen dat kansen gegrepen worden en dat goedlopende processen en innovatieve ontwikkelingen de ruimte krijgen10. 5. Beperk zoveel mogelijk in de voorfase onnodige negatieve economische gevolgen en onzekerheid voor zittend bedrijfsleven in en om natuurgebieden Voordat in dit advies nader wordt ingegaan op het versterken van de synergie tussen economie en ecologie en (innovatieve) verdienmodellen in relatie tot natuur(ontwikkeling) nogmaals een oproep vanuit het bedrijfsleven11. SER Overijssel is van mening dat zoveel mogelijk bedrijven (ook op bijv. bedrijventerreinen) rechtszekerheid verschaft dient te worden over de gevolgen van Natura 2000 voor de bestaande vergunningen. In de ‘Intentieverklaring beheerplannen Natura200012’ hebben de bevoegde gezagen afgesproken bestaand gebruik zo veel mogelijk in de beheerplannen op te nemen en te toetsen. SER Overijssel roept ook hier nogmaals op ervoor te zorgen dat bestaand gebruik maximaal vrijgesteld wordt van vergunningplicht. Een beheerplan kan immers beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen. Met behulp van het beheerplan is het mogelijk om projecten en andere handelingen, waaronder bestaand gebruik, in en rond een Natura2000 gebied aan de vergunningplicht van de Natuurbeschermingswet 1998, te onttrekken.13 In dit verband wijst SER Overijssel tot slot op de notitie ‘Bestaande activiteiten in relatie tot Natura 2000’,14 dat, mede op verzoek van VNO-NCW, recent is opgesteld door het Ministerie van Economische Zaken. De notitie behandelt de vergunningplicht op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de uitzonderingen daarop die voor bestaande activiteiten kunnen gelden. De uitwerking van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) bevindt zich momenteel in de afrondende fase, maar de daadwerkelijke uitvoering moet nog van start gaan. De PAS heeft betrekking op de stikstofgevoelige Natura 2000 gebieden en tracht twee doelen tegelijk te bereiken. Aan de ene kant wordt de achteruitgang van de biodiversiteit in die gebieden, voor zo ver die het gevolg is van stikstofdepositie, tot staan gebracht en omgezet in herstel. Aan de andere kant wordt er weer ruimte gemaakt voor nieuwe economische activiteiten met stikstofuitstoot in de buurt van die gebieden. Meer concreet: als zowel de maatregelen op nationaal niveau als de zogenaamde herstelmaatregelen in en rond de natuurgebieden voldoende gunstig effect garanderen ontstaat er ruimte voor stikstofdepositie door nieuwe economische activiteiten. Deze zogenaamde ‘ontwikkelingsruimte’ bestaat weer uit twee onderdelen. Van de ruimte die ontstaat door nationale maatregelen in de landbouw om de stikstofuitstoot te verminderen, mag de helft weer terugvloeien in de economie. Het andere onderdeel van de ontwikkelingsruimte bestaat uit de economische groei die door 10
Analoog aan 1 van de focuspunten van het werk van Samen werkt Beter als geschetst in de uitvoeringsagenda (Samen Werkt Beter, Uitvoeringsagenda pag. 3) 11 Zie bijv. ook persbericht VNO NCW Midden, Deltalinqs, RECRON, VNP, FODI (2013) Natura 2000 brengt continuïteit Gelderse bedrijven in gevaar 12 De Intentieverklaring Beheerplannen Natura 2000 is tot stand gekomen op initiatief van het IPO in samenwerking met de andere bevoegde gezagen en maatschappelijke organisaties. De intentieverklaring schept een gemeenschappelijk kader voor het overleg over de beheerplannen. 13 Artikel 19d, lid 2, Nbw 1998. 14 Ministerie van Economische Zaken (2014), Bestaande activiteiten in relatie tot Natura2000, EZ/PDJNG 18-6-2014 4
het Planbureau voor de Leefomgeving is meeberekend toen dat vaststelde dat voor de komende twintig jaar een verdere daling van de depositie valt te voorzien. Die economische groei van 2,5% kan dus plaatsvinden zonder dat dat een bedreiging vormt van de voorziene daling van de depositie. SER Overijssel staat in beginsel positief tegenover de doel(stellingen). Of de doelstelling gehaald gaat worden en of er voldoende ruimte komt voor economische ontwikkelingen is op dit moment lastig te zeggen. Het is wenselijk dat te zijner tijd een evaluatie plaatsvindt of de opzet en invulling van de programmatische aanpak werkt cq aanpassing behoeft. 6. De opgave is omvangrijk en langjarig. Een uitgebalanceerde integrale aanpak vraagt toevoeging economische expertise via óf uitbreiding van de huidige smalle ondersteunende regiegroep óf via een aparte regiegroep “economieecologie” De partners in Samen werkt Beter worden ondersteund door een kleine onafhankelijke begeleidingsgroep. Dit is in het licht van de enorme en langjarige opgave in de ogen van de SER Overijssel te beperkt. Voor het strategische niveau Samen Werkt Beter geeft SER Overijssel de suggestie om hetzij de huidige werkgroep/regiegroep te verbreden, of voor de doorontwikkeling van het routeplan speerpunt 1 “economie- ecologie” een aparte regiegroep op te stellen (nadrukkelijk met vertegenwoordiging hierin van afdeling EZ en het bedrijfsleven cq bedrijfslevenorganisaties). Het is de overweging waard een sociaal economische agenda ‘samen werkt beter’ toe te voegen, die ingaat op elementen als (gevolgen voor) werkgelegenheid, bruto regionaal product en leefbaarheid van het platteland in het algemeen. SER Overijssel signaleert uit de gesprekken overigens enige onduidelijkheid en uiteenlopendheid bij de partners van Samen werkt beter over de breedte cq scope van Samen werkt beter. De focus ligt bij sommige partijen zozeer op (het realiseren van) EHS en PAS dat overige opgaven uit beeld verdwijnen. In de optiek van SER Overijssel is de opgave tot het vorm geven en uitvoeren van het gedecentraliseerde natuurbeleid breder en gaat het ook over kansrijke synergievorming ecologie-economie bijv. in gebieden buiten de EHS, in nationale landschappen of tijdelijke natuur op bedrijventerreinen. Al deze deelthema’s dragen uiteindelijk immers bij aan de achterliggende doelen van SWB als een goed woon- en werkklimaat, biodiversiteitsbehoud en de verdiencapaciteit van de economie en zijn als zodanig ook opgenomen in de routeplannen van de uitvoeringsagenda. Het louter afbakenen tot EHS (Natura 2000) en PAS laat in de optiek van SER Overijssel kansen liggen. SER Overijssel verzoekt omwille van het aanscherpen van de discussie synergie tussen economie en ecologie ook binnen Samen werkt Beter nader te duiden. SER Overijssel kiest een brede benadering, als blijkt in voorliggend advies. Meer concreet gaan we in op de kansen van zowel integrale gebiedsontwikkeling als (het ondersteunen van) concrete businessplannen/verdienmodellen maar ook het op meer beleidsmatig programmatisch niveau uitwerken van kansrijke koppelingen. 7. Natuur en landschap dienen niet langer als kostenpost te worden gezien, maar als een meerwaarde voor de regionale economische concurrentiepositie. Deze meerwaarde kan versterkt worden door “ontschotting” van (sectoraal) beleid en stroomlijning middelen De Overijsselse natuur vertegenwoordigt een grote waarde, niet alleen in zichzelf, maar ook vanwege alles wat zij de Overijsselse samenleving biedt. Natuur voorziet in basisbehoeften van de mens, brengt veiligheid en draagt bij aan zijn welzijn. Wat natuur Overijssel biedt laat zich uitdrukken in verschillende diensten: productiediensten (voedsel, hout, biomassa), regulerende diensten (waterveiligheid, waterhuishouding) en culturele en welzijnsdiensten (cultuurhistorie, rust, ontspanning, gezondheid). Deze diensten laten zich vertalen in maatschappelijke en economische waarden: financiële, maatschappelijke en intrinsieke 5
waarde. Landschap Overijssel heeft de waarden van het landschap via vijf metaforen mooi weergegeven: landschap als natuurlijke fabriek, decor, allesreiniger, medicijn en ons thuis. Deze metaforen worden in de publicatie “De waarden van ons landschap” nader beschreven aan de hand van onderzoeken en feiten15. Natuur en landschap werden tot voor kort – ook in de economische rekenmodellen – vooral gezien als kostenpost. SER Overijssel vraagt in deze toch om een andere mind-set, een verandering in denken die in beginsel al aanwezig is in ‘Samen werkt beter’. De natuur levert namelijk nu al een belangrijke bijdrage aan de economie van Overijssel en dat neemt toe gezien de vergroening en verduurzaming van de economie die reeds gaande is. Natuur als directe productiefactor is scherp zichtbaar in de bosbouw, agrarische sector en voedingsmiddelenindustrie. Minder makkelijk te kwantificeren is dat een deel van de omzet van de toeristisch recreatieve sector is gebaseerd op de beleving van natuur en landschap. Ook vastgoed dicht bij natuur is meer waard en zijn de voordelen van natuur voor gezondheid evident. Verder is een groene omgeving een steeds belangrijkere factor voor het vestigingsklimaat voor bedrijven. SER Overijssel signaleert een toenemende neiging bij overheden en marktpartijen om de waarde van natuur uit te drukken in euro’s. In de optiek van SER Overijssel is het echter ondoenlijk om een waarde in (miljarden) euro’s te plakken op “de Overijsselse natuur”16. Met name esthetische, recreatieve en intrinsieke waarden zijn lastig in economische termen te duiden. Overigens wordt in de internationale literatuur het begrip total economic value gezien als een goed raamwerk om natuur economisch te waarderen17. In deze benadering wordt de economische waarde onderscheiden in een gebruikswaarde en een niet-gebruikswaarde18. In het kader van dit advies laat de SER Overijssel het vraagstuk te komen tot een (poging tot) kwantificering van de Overijsselse natuurwaarde verder liggen. Een andere ‘mind-set’ vraagt in de ogen van SER Overijssel nadrukkelijk een andere (voorkant) sturing. De wens is bij alle partijen aanwezig om meerwaarde te creëren door economische, ecologische en maatschappelijke opgaven geïntegreerd aan te vliegen. In de praktijk komt het neer op het organiseren van verbindingen tussen de wereld van ondernemers, natuurorganisaties, het maatschappelijk veld en overheden en het koppelen van hun doelen. Dat betekent (beleids)vorming en -processen fundamenteel anders, dat wil zeggen aan de voorkant, te regelen. SER Overijssel signaleert in de beleidsvorming nog te veel verschillende kokers (werelden). Momenteel staat het regionaal economisch beleid bijvoorbeeld zo goed als “los” van de vorming van beleid rond natuur, water, milieu en plattelandsontwikkeling. Het kan volgens SER Overijssel niet zo zijn dat (provinciaal) beleid op het gebied van bijvoorbeeld vrijetijdseconomie, energie en agrofood, (maar ook de landgoederenagenda, leegstaand agrarisch vastgoed) volledig een eigen proces doorlopen naast de opgaven en middelen natuur, water en landschap. Uit de verschillende gesprekken is SER Overijssel in ieder geval duidelijk geworden dat er van koppeling tussen de genoemde velden niet tot nauwelijks sprake is. In de optiek van SER Overijssel dient het 15
Landschap Overijssel (2013), De waarden van ons landschap; landschap van en voor ons allemaal. 16 Deze mening wordt onderschreven door prof. mr. De Zeeuw in overleg met SER Overijssel (dd 25-6-2014). Zie bijv. ook De Zeeuw F. (2013), “’Zachte’ waarden bij voorkeur niet uitdrukken in euro’s” in Financieel Dagblad, 19-2-2013. En: Veldhuijzen, K. en prof. mr. F. De Zeeuw, Ook de meetbare samenleving bestaat niet 17 Zie bijv. Pearce, D.W. & D. Moran (1994). The economic value of biodiversity. Earthscan publications, London. 18 Er worden in de wetenschappelijke literatuur een aantal waarderingsmethodes onderscheiden: stated preferences of directe waarderingsmethoden en revealed preferences of indirecte waarderingsmethoden. Het gaat te ver om in dit advies hier nader op in te gaan. De SER Overijssel verwijst binnen alle internationale literatuur over dit onderwerp met name naar Hanley, N. & E.B. Barbier (2009), Pricing Nature; CostBenefit Analysis and Environmental Policy. 6
(regionaal) economisch beleid in ieder geval zodanig te worden opgesteld dat daar waar kansrijke verbindingen met de natuur- water en milieu (opgaven in het landelijk gebied) te leggen zijn, deze beter dan nu het geval zoveel mogelijk vanuit de randvoorwaardelijke sfeer gefaciliteerd kunnen worden. Andersom betekent dit dat bijvoorbeeld middelen bestemd voor het realiseren van natuur-, water en milieuopgaven nadrukkelijk ook ingezet kunnen worden voor het ondersteunen van economische verdienmodellen met een positieve spin-off voor bijvoorbeeld natuurbeheer of het creëren van extra natuur. In dit advies zal hier nog nader op ingegaan worden. Samenvattend pleit SER Overijssel voor “ontschotting” op diverse vlakken, namelijk op het terrein van (provinciaal) beleid, maar ook voor meer samenhang cq dwarsverbanden tussen de 4 inhoudelijke speerpunten in de uitvoeringsagenda “Samen werkt Beter”. Een dergelijke integrale aanpak vraagt eveneens om “stroomlijning” van de inzet van middelen, waaronder provinciale middelen vrijetijdseconomie, health, agrofood, energie en de middelen natuur, water en landschap. Daarbij doelt de SER Overijssel ook op de inzet van middelen en instrumenten gereserveerd voor de “Samen werkt Beter-opgave”. De totale kosten voor de ontwikkelopgave EHS/Natura 2000/ PAS en het (agrarisch) natuurbeheer zijn zijn € 726,9 miljoen19. Deze kosten worden betaald vanuit beschikbare middelen van de Europese Unie (EU), het Rijk en de provincie. Ook worden de kosten betaald vanuit de verkoopopbrengsten van gronden. Dit alles wordt apart gezet in de uitvoeringsreserve EHS om later de kosten te kunnen betalen. Bovendien is € 62,9 miljoen gereserveerd voor risico’s. In de optiek van SER Overijssel dient een ondersteunende inzet op innovatieve verdienmodellen met een verdienvermogen voor zowel het bedrijfsleven als natuur ook uit deze middelen (mee)gefinancierd dienen te worden. Immers dragen dergelijke modellen (of financieringsconstructies) bij aan de uiteindelijke opgave als in Samen werkt Beter is geformuleerd. Een aantal handreikingen cq voorzetten volgen hierna. Overigens past dit geheel in de afgesproken lijn van Samen werkt Beter. In het Akkoord is over de opgaven en middelen namelijk het volgende opgenomen: Opgaven en middelen in balans Partners hechten aan realistische en realiseerbare opgaven. Een belangrijke voorwaarde hiervoor is de beschikbaarheid van middelen en instrumenten. Wij stemmen opgaven, middelen en instrumenten op elkaar af. Wij streven hierbij naar synergie door ontwikkelopgaven te combineren. Slimme uitvoering: samen met bewoners en bedrijven in de gebieden Waar mogelijk en haalbaar willen wij de bedrijven, bewoners en belanghebbenden in gebieden uitdagen en faciliteren de opgaven voor economie (landbouw, recreatie, andere) en ecologie voortvarend te realiseren. Door de inbreng van kennis en inzicht van bewoners, bedrijven, natuurorganisaties en waterschappen in de gebieden kunnen innovatieve praktische, haalbare oplossingen in beeld komen.
8. Verdienmodel is een modewoord, zijn talloos en iedereen bedoelt wat anders 9. Het succes van de verschillende verdienmodellen is sterk gebiedsafhankelijk en toepassing is dus lokaal maatwerk 10. Op hoger schaalniveau (Samen werkt Beter, provincie) dient gezocht te worden naar facilitering om verdienmodellen zo succesvol mogelijk in de gebieden te laten gedijen SER Overijssel constateert dat er momenteel in het hele land (en daarbuiten) ontzettend veel gesproken wordt over nieuwe verdienmodellen in relatie tot natuur en er zijn de laatste jaren boekenkasten vol geschreven. Functiecombinaties met natuur kunnen voor een 19
Statenvoorstel PS/2014/62. 7
inkomstenbron zorgen waaruit een deel van de natuurinvestering bekostigd kan worden of waaruit een bijdrage voor het natuurbeheer verkregen wordt. Vanuit de praktijk en de literatuur is met gemak een lijst van meer dan honderd concrete verdienmogelijkheden op te stellen. SER Overijssel is het opgevallen dat er nogal wat verschillende interpretaties worden gegeven aan het woord ‘verdienmodel’.20 Grofweg zijn er drie typen te signaleren: -projecten van ondernemers die zich richten op een economische functie, met een spin off voor natuur; - projecten van natuur- en landschapsorganisaties die zoeken naar verdienvermogen (voor natuurbeheer) - grootschaliger projecten gericht op gebiedsontwikkeling, waarbij het realiseren van functiecombinaties vanaf de start wordt meegenomen. Het gaat in dit advies te ver hier verregaand genuanceerd op door te gaan. Uit inventarisatie van projecten met functiecombinaties en/of verdienvermogen voor natuur en uit gesprekken met actoren die met functiecombinaties met natuur bezig zijn, is gebleken dat er talloze voorbeelden zijn. Vele daarvan met succes, maar tegelijkertijd blijkt ook dat de reproduceerbaarheid van de initiatieven laag is. Er wordt veel over gesproken, maar er is (nog) geen structurele aanpak voor het stimuleren van investeringen in functiecombinaties. Er vindt nog veel ad hoc plaats en het lerend vermogen is klein. “Iedereen is het wiel aan het uitvinden” is een veelgehoorde verzuchting, maar wellicht ook een onvermijdelijke. Op de langere termijn en met een meer structurele aanpak bieden functiecombinaties wel perspectief. De transitie van het ondernemen en ontwikkelen langs één dimensie (alleen natuur of alleen een economische activiteit) naar een meer integrale aanpak vergt tijd en begeleiding. Daarbij kan, ondanks de toegenomen belangstelling (en de noodzaak) van functiecombinaties geconstateerd worden dat natuurorganisaties nog vaak een cultuur kennen die gericht is op bescherming van natuur (eendimensionale functie), waardoor functiecombinatie ook als bedreiging wordt gezien. Natuurorganisaties en bedrijven zullen vaker gezamenlijk projecten moeten definieren om in te investeren. Dit leidt bovendien tot het opbouwen van een relatie op basis van vertrouwen waarin ook de uitwisseling van kennis, netwerken en mankracht een rol spelen21. Verdienmodellen zijn dus talloos: efficiëntere samenwerking, meer producten uit natuurgebieden halen voor verkoop (hout, riet, jacht, biomassa), entree heffen, parkeervergoedingen, reclameuitingen, crowdfunding, natuurbegraafplaatsen, horeca, windmolens in natuurgebieden, kinderopvang, zorgfuncties in combinatie met natuur, betaalde mountainbikeroutes, bronwater etc. etc. etc. Belangrijkste conclusie is wel dat de potentie van verreweg de meeste verdienmodellen voor de groene sector relatief weinig opleveren. Ook blijkt dat 80-90 procent van de verdienmodellen slechts 10-20 procent van de potentieel extra inkomsten genereren. Slechts enkele verdienmodellen hebben de capaciteit een meer substantiële hoeveelheid extra inkomen te genereren (of leiden tot minder uitgaven)22.23 20
Vaak worden ‘maatschappelijke baten’ in de plaats gesteld van de ‘gewone’ financiële baten. Dan gaat het over de ‘bekostiging’ van natuur en niet over te identificeren baten voor bedrijven” Presentatie Dwaalsporen en verbindingswegen tussen biodiversiteit en ondernemingen. Conferentie Hart van Brabant – Groene Groei (Tilburg, 7-11-2013) 21 Meijers, W.J. (2014), Notitie verdienmogelijkheden met/voor natuur (intern werkdocument SER Overijssel), Nationaal Groenfonds, Hoevelaken. 22 Stratum van, R. & S. van Liefland (2013), Verdienmogelijkheden groen in economisch perspectief. In opdracht van InnovatieNetwerk 23 Er is nog veel meer literatuur over verdienmodellen in relatie tot natuur. Zie bijv: Vreke, J. (2010), Financieringsconstructies voor landschap, werkdocument 188, 8
Figuur verdienmodellen en verdienmodellen…
Bron: Stratum van, R. & S. van Liefland (2013), Verdienmogelijkheden groen in economisch perspectief
De kansrijkheid van een verdienmodel is zo gebiedsspecifiek afhankelijk dat SER Overijssel in dit advies niet kan (en wil) komen tot het aanreiken van een beperkt aantal verdienmodellen die toepasbaar zouden zijn in alle Overijsselse gebieden. Het ei van Columbus bestaat niet, anders zou deze al lang en breed op grote schaal zijn toegepast. SER Overijssel adviseert de Samen werkt Beter partners echter wel op een hoger schaalniveau (provincie) een klimaat te creëren met bijbehorende facilitering om verschillende verdienmodellen zo succesvol mogelijk in de onderscheidende gebieden te laten gedijen. Met andere woorden, hoe krijgen de verschillende (vaak nog latente) verdienmodellen een stimulans in de goede richting? Hier volgt een aantal aanbevelingen cq gedachtelijnen. WageningenUR. Arcadis (2013), Verkenning nieuwe verdienmogelijkheden voor nationaal park De Groote Peel/Peelvenen. De site www.slimmefinanciering.nl geeft ook informatie over verschillende vormen van financiering (van beheer) van natuur en landschap. 9
11. Instellen “Mobiel Expertteam Overijssel” (MET Overijssel) In de verschillende gevoerde gesprekken komt met name bij initiatiefnemers uit de markt het beeld naar voren van “het kastje naar de muur”. In potentie kansrijke innovatieve verdienmodellen sneuvelen al in een voorfase, trajecten duren eindeloos lang en frustratie gaat de boventoon voeren. Vaak sneuvelen goede inititatieven op een van de vele sectorale toetsen, en niet minder vaak op slechts één aspect van een bepaalde toets (vinkjescultuur). Er is in de praktijk, ook in Overijssel, echter goede ervaring met een ‘integrale meerwaardetoets’ in een voorfase van een project, wanneer een ondernemer een bepaald idee heeft in een bepaald gebied. Vooraf dient met alle key-spelers/besluitvormers een idee gezamenlijk doorgenomen te worden waarbij de dominerende vraag is “hoe kan dit initiatief wel gerealiseerd worden?”. Haal in de voorfase de potentiële angels uit een plan. Vaak is bij een bepaald ondernemersplan slechts een klein gedeelte niet mogelijk, maar door deze aan te passen kan een substantieel gedeelte van de plannen wel doorgang vinden. Een dergelijk mobiel expertteam (met bijv. iemand vanuit de provincie (met mandaat), iemand vanuit de desbetreffende gemeente, waterschap/landgoedeigenaar/beheerder wanneer noodzakelijk, wordt op een dagdeel het gehele plan zo behandeld dat het vergunningproof is. Bovendien schept het duidelijkheid en voorkomt het een langdurig frustrerend traject wanneer het daadwerkelijk niet binnen de wettelijke kaders te realiseren is. Het Innovatieprogramma NederlandBovenWater beschreef in 2012 al de voordelen van een dergelijke aanpak (zie onder)
Uit: Innovatieprogramma NederlandBovenWater (2012), Meerwaardecreatie, cahier gebiedsontwikkeling, pag. 43
Meer en meer past een provincie een dergelijke faciliterende rol. Met name vanuit de vrijetijdseconomie is hier in de provincie al positieve ervaring opgedaan. SER Overijssel geeft de suggestie mee een dergelijk, dicht bij de ondernemers staand, MET-team, met een financieel economisch expert uit te breiden en te hangen onder een financieel fonds (hierover later), waarmee een dergelijk team ook de betreffende initiatiefnemer kan begeleiden langs het financiële instrumentarium.
10
12. Stel middelen (5 procent vh totale budget) beschikbaar ter ondersteuning van innovatieve ideeen met een verdienvermogen voor zowel natuur als economie (via revolverend fonds) In de praktijk blijkt dat banken het lastig vinden om in projecten met functiecombinaties de ‘groene’ component van het project te financieren. Het financieren van natuurinvesteringen is voor hen meestal onbekend en zij kunnen daardoor de eventuele risico’s die aan deze financiering verbonden zijn meestal moeilijk inschatten. Dat leidt er toe dat banken in veel gevallen de investering in natuur niet willen financieren, en als zij dat wel doen verhoogde acceptatiecriteria en risico-opslagen hanteren24. SER Overijssel adviseert een gedeelte van de middelen gereserveerd voor de “Samen werkt Beter- opgave” te bestemmen voor de ondersteuning en stimulering van innovatieve ideen op het grensvlak van natuur met andere functies. Een revolverend fonds kan voor sectoren waar investeringskapitaal de beperkende factor is (zoals bijvoorbeeld de recreatiesector), een flinke impuls betekenen. Een dergelijk fonds kan als financier via lening of garantie een backup geven aan een initiatiefnemer die daarmee koudwatervrees bij andere financiers wegneemt25. SER Overijssel pleit er dan wel voor het beheer van een dergelijk revolverend fonds, gezien de wenselijk specifieke expertise, weg te zetten bij een onafhankelijk financieel beheerder. Bijkomend voordeel is voor de betrokken partijen dat beslissingsbevoegdheid en daadwerkelijk geldverkeer gescheiden kunnen zijn. Recent werd door Alterra en LEI nog eens bevestigd dat leningen uit een revolverend fonds een prima bijdrage leveren aan de realisatie van natuurcombinaties, voor zowel publieke als private investeerders en beheerders26. Dergelijke natuurcombinaties vragen wel om financieel maatwerk, wat in sommige gevallen kan betekenen niet stringent aan een 100 procent revolverendheid als voorwaarde vast te houden. 13. Ondersteun kennisdeling (kenniskringen, expertisecentrum) Eerder in dit advies is gesignaleerd dat op het gebied van verdienmodellen er veel ad hoc plaats vindt en het lerend vermogen klein is (iedereen is het wiel aan het uitvinden). In het uitvoeringsprogramma Samen werkt Beter is in dit kader onder routeplan 1 opgenomen de wenselijkheid en haalbaarheid van de instelling van een denktank/expertisecentrum te verkennen. SER Overijssel ondersteunt deze lijn maar geeft mee hier (naast de partners in SWB) de diverse kennisinstellingen en bedrijven bij te betrekken. Het bundelen van kennis en onderzoek en het verspreiden van goede en slechte ervaringen op dit relatief nieuwe terrein is van groot belang en verhoogt in ieder geval het gesignaleerde lage lerende vermogen. 14. Een aantal kansrijke combinaties van functies vraagt om nadere uitwerking/aparte programma-uitwerking Uit de inventariserende voorfase met vanuit betrokken partners worden eigenlijk een vijftal combinaties met natuur als kansrijk aangegeven. Dit zijn achtereenvolgens in willekeurige volgorde: 24
Meijers, W.J. (2014), Notitie verdienmogelijkheden met/voor natuur (intern werkdocument SER Overijssel), Nationaal Groenfonds, Hoevelaken. 25 Vanuit de eerste ervaringen in Brabant (Groen Ontwikkelfonds) wordt meegegeven breder te kijken dan louter een subsidiegeorienteerd instrumentarium (M. Fiers, directeur Groen Ontwikkelfonds Brabant), dus instrumenten als leningen en garantie hierin mee te nemen. 26 Boonstra F., R. Fontein, P. van der Wielen en M. Borgstein (2014), Leren van beleidsinstrumenten voor ondernemen met natuur. Alterra/WUR, Wageningen. 11
-
Health (en natuur) Zand- en grindwinning27 (en natuur) Energie (en natuur) Agrofood (en natuur) Vrijetijdseconomie (of toeristisch recreatieve sector) (en natuur)
SER Overijssel vindt het zeker het onderzoeken waard om binnen deze vijf aangegeven terreinen nadere invulling te geven. Welke wederzijdse winkansen liggen binnen deze combinaties besloten en welke koppeling is er te maken met bestaand regionaal economisch beleid? Immers 4 van de 5 bovenstaande sectoren zijn hetzij regionaal topsector (Health28 en Energie), hetzij specifiek benoemd als aandachtsthema (Agrofood en Vrijetijdseconomie). SER Overijssel is van mening dat bovenstaande combinaties zeker een belangrijke dragende toegevoegde waarde in het landelijk gebied (kunnen) betekenen. De eerder in dit advies bepleitte ‘regiegroep economie-ecologie’ zal in de uitwerking van een ‘sociaal economische agenda SWB’ hier tot 5 aparte programma-uitwerkingen kunnen komen. Vrijetijdseconomie/toerisme en recreatie Met name de recreatiesector beschouwt de SER Overijssel als een belangrijke drager in het landelijk gebied. De gewenste ontwikkelingen in deze sector, die overigens een behoorlijke kwaliteitsslag te maken heeft, dient veel meer gekoppeld te worden aan de gebiedsopgaven waar we in Overijssel voor staan. Deze sector (het liefst verbreden we deze naar “vrijetijdseconomie”) sneeuwt momenteel onder in de discussie binnen Samen werkt Beter en de uitvoeringsagenda. Het is het bedrijfsleven in Overijssel veel waard goede ondernemers de mogelijkheid te bieden te experimenteren met nieuwe concepten, die wellicht in eerste instantie niet direct passen binnen ruimtelijke contouren, maar wel een duidelijke toegevoegde waarde bieden voor het toeristisch product van het bedrijf en de regio. Bekeken kan worden in hoeverre parken die perspectiefloos zijn in de vrijetijdssector een andere invulling kunnen krijgen en gekoppeld kunnen worden aan andere (maatschappelijke) opgaven. Misschien kan op deze wijze ook overaanbod in de verblijfsrecreatie aan de markt worden onttrokken. SER Overijssel vraagt bij de uitwerking van dit specifieke programma aansluiting te zoeken bij de expertise van ‘Gastvrij Overijssel’.29 Een zeer duidelijke indicatie van de kansrijkheid van nieuwe verdienmodellen op het terrein van toerisme en natuur volgt ook uit de succesvolle subsidieregeling Product-Markt-PartnerCombinaties (PMPC’s). Door toepassing van dit model worden toeristische ondernemers in Overijssel gestimuleerd om nieuwe producten op de markt te brengen waarbij ze met een of meerdere partners samenwerken (‘cross-overs’ met natuur, cultuur, zorg en sport). Via deze regeling geeft de provincie steun bij het opstellen van een businesscase en wordt financiële steun gegeven bij de uitvoering er van. Het uiteindelijke doel is om meer gasten naar Overijssel te krijgen die langer verblijven en meer besteden in onze provincie. Een substantieel gedeelte van de PMPC-initiatieven (ruim 40 procent!)30 zijn afkomstig van toeristische ondernemers die kansen zien in de ‘cross-over’ natuur en toerisme. 27
Zie bijv. natuurontwikkeling Veenoordkolk in Deventer. Door een innovatieve constructie is zand uit andere rivierprojecten ingezet voor natuurontwikkeling in deze kolkt. 28 Zie bijv. Nationaal Groenfonds (2013), Natuur en zorg, groeninclusieve ziekenhuizen als nieuw verdienmodel voor natuur. 29 Een Kerngroep bestaande uit KHN, HISWA, Recron, MO en het TBT, VNO-NCW, KvK en MKB-Nederland. De Provincie Overijssel, Regio Twente, hogescholen Saxion en Windesheim en ANWB zijn adviseurs. 30 Gesprek SER Overijssel -dhr. van Oene, beleidsadviseur toerisme, prov. Overijssel. 611-2014 12
Concessies/natuurrechten Vanuit de ervaring van verschillende partners worden kansrijke combinaties gezien in gebiedsontwikkelingen waarin natuur geintegreerd wordt (natuur/wonen/recreatie) of kleinschalig wonen in de natuur of zorginclusieve zelfvoorzienende concepten etc. Bij functiecombinaties ligt er zelden een integraal plan voor de financiering. Vaak zijn individuele partijen die financiering zoeken voor hun gedeelte. Een oplossing kan zijn om concessies of natuurrechten in te voeren. In zo’n systeem komt ruimte voor economische activiteit, maar wel door natuur te koppelen aan de verplichting om die natuur duurzaam te beschermen en te beheren. Faciliteer als provincie en gemeenten de terreinbeheerders om concessies te geven voor economische activiteiten binnen hun natuurgebieden en zo van ondernemers die rond die gebieden met hun bedrijf actief zijn een vergoeding te krijgen. (dit kan bijv. via het verlenen van vergunningen incl. rechten). 15. Tijdelijke natuur (op werklocaties), nader onderzoek waard hoe hier een impuls aan te geven In Overijssel is een behoorlijk areaal grond waarvoor toekomstplannen voor ontwikkeling van rode functies zijn gemaakt, maar waarbij de daadwerkelijke realisatie nog enkele jaren op zich laat wachten. Een deel van deze hectares kan gedurende die tijdelijke periode worden ‘uitgeleend’ aan de natuur31. Braakliggende gronden worden vaak intensief gebruikt en beheerd om te voorkomen dat beschermde flora en fauna vestigen die het bebouwen van de grond kunnen belemmeren. Dit is de aanleiding geweest voor de ontwikkeling van het concept Tijdelijke Natuur. Dit concept biedt de mogelijkheid om tijdelijke natuur de kans te geven zich te ontwikkelen én om de ontstane natuur ook weer weg te halen bij de start van de bouwactiviteiten. Mochten er na de het toekennen van de ontheffing immers beschermde soorten gebruik gaan maken van de locatie, dan leidt de Flora- en faunawet niet (meer) tot vertraging van het bouwvoornemen. SER Overijssel constateert breed draagvlak en ziet kansen om vanuit SWB hier op bredere schaal een impuls aan te geven. Door goede praktijkvoorbeelden uit te dragen met behulp van de ervaringen die zijn opgedaan bij bedrijven en gemeenten kunnen andere partijen overgehaald worden om eventueel ook tijdelijke natuur toe te passen. Door gericht gemeenten en grote bedrijven/instellingen te benaderen over het concept tijdelijke natuur kan de discussie over toepassing van tijdelijke natuur aangezwengeld worden. Resultaat van een gerichte benadering kan zijn dat op die manier een overzicht kan worden opgesteld van mogelijk geschikte terreinen waar tijdelijke natuur-projecten kunnen worden uitgevoerd. RESUMEREND De SER Overijssel constateert uit het raadplegende voortraject dat de samenwerkende partners grotendeels en breed de richting van ‘Samen werkt Beter’ onderschrijven, maar dat aandacht voor het economische aspect in relatie met andere opgaven versterking behoeft. SER Overijssel is van mening dat er vele kansen liggen op het terrein economie-ecologie en heeft in dit advies een schets gegeven op welke wijze er versterking aan te brengen is. De SER Overijssel heeft zich met name gebogen over de vraag hoe te komen tot een klimaat met bijbehorende facilitering om verschillende verdienmodellen zo succesvol mogelijk in 31
Zo hebben Landschap Overijssel en Roelofs Den Ham een samenwerking voor tijdelijke natuur op het bedrijventerrein Eeserwold, Steenwijk. Onderzoek laat zien dat tijdelijke natuur hier een hoge en unieke natuurwaarde kan opleveren. Meer: Landschap Overijssel (2013), Het succes van tijdelijke natuur, Monitoring vier jaar tijdelijke natuur Eeserwold 13
Overijssel te laten gedijen. Een schematische weergave van de verschillende adviespunten is hieronder opgenomen. SCHEMATISCH OVERZICHT ADVIESLIJNEN SER OVERIJSSEL
14
De SER Overijssel heeft in voorliggend advies een aantal noties en constateringen gedaan. Daaruit voortvloeiend denkt de SER Overijssel aan een aantal concrete instrumenten: -
-
Een (ondersteunend) regieteam economie-ecologie (met nadrukkelijke vertegenwoordiging van economische expertise) Het uitwerken van een sociaal economische agenda Samen werkt Beter Een aparte programma-uitwerking van 5 kansrijke combinaties met natuur Het inrichten van een revolverend fonds (5 procent van de bestemde middelen voor de ontwikkelopgave EHS/Natura 2000/ PAS en het (agrarisch) natuurbeheer, gericht op ondersteuning verdienmodellen met natuur) Het instellen van een “mobiel expertteam Overijssel” (MET Overijssel) Het ondersteunen van kennisdeling mbt verdienmodellen (expertisecentrum) Een programma ‘tijdelijke natuur werklocaties’
In de optiek van SER Overijssel is de opgave tot het vorm geven en uitvoeren van het gedecentraliseerde natuurbeleid breder dan de (bij sommige partijen) gesignaleerde focus op EHS en PAS. Overige opgaven dreigen hierdoor uit beeld te verdwijnen. Volgens SER Overijssel gaat het ook over kansrijke synergievorming ecologie-economie bijv. in gebieden buiten de EHS, in nationale landschappen of tijdelijke natuur op bedrijventerreinen. Al deze deelthema’s dragen uiteindelijk immers bij aan de achterliggende doelen van SWB als een goed woon- en werkklimaat, biodiversiteitsbehoud en de verdiencapaciteit van de economie en zijn als zodanig ook opgenomen in de routeplannen van de uitvoeringsagenda. Het louter afbakenen tot EHS (Natura 2000) en PAS laat in de optiek van SER Overijssel kansen liggen. SER Overijssel verzoekt omwille van het aanscherpen van de discussie synergie tussen economie en ecologie ook binnen Samen werkt Beter nader te duiden. Graag blijven sociale partners met u in gesprek over het vervolg.
Hoogachtend,
drs. A. Peters, voorzitter SER Overijssel
15
